Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1642/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 145 par. 3, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2015 poz 465
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie  zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych
article: art. 16, art. 17, art. 5 ust. 3 i 4, art. 5 ust. 1, art. 9 ust. 3, art. 19 ust. 2-4,
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 214 poz 3  art. 8 ust. 3,
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w  zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) - Tekst mający znaczenie dla EOG

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. spec. Patrycja Kumicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Przedsiębiorczości i Technologii (dalej: "Minister", "MPiT") decyzją z [...] marca 2018 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "K.p.a.") w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017r., poz. 953) oraz art 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do regionalnej pomocy inwestycyjnej (Dz. Urz. UE L 214/3 z dnia 9 sierpnia 2008 r., dalej: "rozporządzenie Komisji"), utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów nr [...] z [...] grudnia 2016 r. stwierdzającą nieważność zezwolenia nr [...] z [...] lutego 2013 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. I. udzielonego przedsiębiorcy P. sp. z o.o. z siedzibą w B.

W zaskarżonej decyzji Minister wyjaśnił, że Spółka uzyskała [...] lutego 2013 r., zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. I.. Pismem z 31 marca 2016 r. Minister Rozwoju, na podstawie informacji pozyskanych w związku z prowadzonym przez Komisję Europejską postępowaniem w sprawie niezgodności z prawem pomocy państwa na rzecz polskiego producenta podstawowych organicznych związków chemicznych, tj. P. sp. z o.o. z siedzibą w B.(dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący"), wszczął z urzędu postępowanie w sprawie unieważnienia ww. zezwolenia. Organ wyjaśnił, że analiza dokumentacji zgromadzonej przez organ związanej z udzieleniem przedsiębiorcy zezwolenia, w celu przygotowania odpowiedzi na pytania Komisji Europejskiej wykazała, że powyższe zezwolenie zostało wydane na inwestycję już rozpoczętą, która nie mogła być objęta pomocą regionalną. Organ wskazał, że w związku z tym, że na projekt inwestycyjny polegający na budowie innowacyjnej instalacji do produkcji kwasu monochlorooctowego "Innowacyjna instalacja produkcji ultra czystego kwasu monochlorooctowego (U-P MCAA)" przedsiębiorca uzyskał także wsparcie w ramach poddziałania 4 5.1 POIG, w toku wszczętego postępowania w sprawie unieważnienia zezwolenia nr [...] organ rozszerzył materiał dowodowy o dokumentację dotyczącą rozpoczęcia realizacji tego projektu. Stwierdził, że z dokumentów tych wynika, że już we wrześniu 2012 r. Spółka złożyła zamówienie na urządzenia związane z powyższą inwestycją, a w październiku 2012 r., nastąpiła pierwsza płatność na kwotę 23 854.19 zł. W związku z powyższym pismem z 29 czerwca 2016 r. organ wystąpił do przedsiębiorcy z prośbą o udzielenie wyjaśnień mogących mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie, na które Spółka odpowiedziała w piśmie z 16 sierpnia 2016 r. uzupełnionym pismem z 17 sierpnia 2016 r.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją nr [...] z [...] grudnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., w związku z art 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji stwierdził nieważność zezwolenia nr [...] z [...] lutego 2013 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. I. udzielonego Spółce.

Minister rozpoznając wniosek Strony o ponowne rozpatrzenia sprawy wskazał, że przedsiębiorca może ubiegać się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy wyłącznie w związku z realizacją nowej inwestycji. Nowa inwestycja, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r,, poz. 465, z późn. zm.), oznacza inwestycję w środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne polegające na utworzeniu nowego lub rozbudowie istniejącego przedsiębiorstwa, dywersyfikacji produkcji przedsiębiorstwa przez wprowadzenie nowych dodatkowych produktów bądź na zasadniczej zmianie dotyczącej całościowego procesu produkcyjnego istniejącego przedsiębiorstwa. Za nową inwestycję uznaje się również nabycie przedsiębiorstwa, które jest w likwidacji albo zostałoby zlikwidowane, gdyby nie zostało nabyte, albo zorganizowanej części takiego przedsiębiorstwa, o ile nabywca nie jest powiązany ze zbywcą.

Minister wyjaśnił, że aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, rozporządzenie Komisji nie powinno mieć zastosowania do pomocy dla działalności, którą beneficjent mógłby prowadzić w istniejących warunkach rynkowych. Zgodnie z pkt 28 rozporządzenia Komisji, w przypadku jakiejkolwiek pomocy objętej ww. rozporządzeniem należy przyjąć, że efekt zachęty występuje, jeżeli przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą przedsiębiorca złożył wniosek do państwa członkowskiego. Pomoc udzielona przedsiębiorcy wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy.

Minister wskazał, że przepisy ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U, z 2015 r. poz. 282. z późn. zm., dalej: "u.s.s.e."), w szczególności art 16 i art. 17, w brzmieniu obowiązującym na dzień ubiegania się przez przedsiębiorcę o zezwolenie, mówią o: (i) działalności, którą zamierza podjąć przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, (ii) przedsięwzięciu gospodarczym, które ma być podjęte przez przedsiębiorcę na terenie strefy, przez co należy rozumieć inwestycję, która ma być rozpoczęta i zrealizowana w przyszłości, po uzyskaniu zezwolenia. Ponadto, jak wskazał organ, zgodnie z § 5 ust, 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie przetargów i rokowań oraz kryteriów oceny zamierzeń co do przedsięwzięć gospodarczych, które mają być podjęte przez przedsiębiorców na terenie W. I. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2081, dalej: "rozporządzenie strefowe") w brzmieniu obowiązującym na dzień 12 lutego 2013 r., duży przedsiębiorca do rokowań lub przetargu zobowiązany jest złożyć dokument potwierdzający spełnienie jednego lub więcej kryteriów dotyczących efektu zachęty, o których mowa w art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji. W odniesieniu do instrumentu specjalnych stref ekonomicznych za dzień złożenia wniosku należy uznać dzień złożenia oferty do przetargu lub rokowań, mających na celu wyłonienie przedsiębiorcy, któremu zostanie udzielone zezwolenie i tym samym prawo do korzystania z pomocy.

Organ wskazał następnie, że w niniejszej sprawie, zamówienie na zakup części Instalacji Pilotażowej zostało złożone 14 września 2012 r., a więc przed dniem 12 lutego 2013 r., tj. dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy (przedłożenia Zarządzającemu strefą oferty do rokowań poprzedzających udzielenie zezwolenia). Wynika to z kopii zamówienia nr [...], faktury nr [...] wystawionej przez Z. sp. z o.o. z 17 października 2012 r., potwierdzenia wykonania operacji finansowej na kwotę 23 854,19 zł, kopii wniosku o płatność nr [...] oraz wyjaśnień przedsiębiorcy dotyczących zakupu Instalacji Pilotażowej. Minister wskazał, że z wyjaśnień samego przedsiębiorcy złożonych w piśmie z 19 kwietnia 2013 r. wynika, że zakup Instalacji Pilotażowej (jej poszczególnych elementów) stanowiący przedmiot wniosku o płatność nr [...] w ramach Umowy o dofinansowanie projektu "Innowacyjna instalacja produkcji ultra czystego kwasu monochlorooctowego (LIMO AA)" na kwotę 23 854,19 zł, był zakupem stanowiącym podstawę do utworzenia środków trwałych. Urządzenia te będą służyły do przeprowadzenia prac testowych oraz badawczych w zakresie węzła uwodornienia. Jest to jeden z węzłów całego procesu technologicznego. Instalacja Pilotażowa nie odzwierciedla całego procesu produkcyjnego tylko jeden z kluczowych fragmentów procesu. Sprzęt ten będzie stanowił wyposażenie działu badawczego tworzonego u przedsiębiorcy. W przedmiotowym piśmie wskazano także, że planowane jest dalsze użytkowanie tego sprzętu w celu doskonalenia procesu produkcyjnego, w tym testów katalizatorów oraz optymalizowanie parametrów procesowych tego węzła. Ponadto, jak wskazał Minister, w piśmie z 16 sierpnia 2016 r Strona wskazała, że konieczność skonstruowania Instalacji Pilotażowej wynikała ze specyfiki produkcji ultraczystego MCAA, w której uwodornienie jest procesem decydującym o jakości finalnego produktu. W związku z tym Instalację Pilotażową należy traktować jako wyjściowy etap właściwej produkcji, co pozwalało przedsiębiorcy na prawidłowe odwzorowanie warunków panujących w reaktorach przemysłowych. Nie jest zasadne przy tym stwierdzenie, że powyższe prace mieszczą się wyłącznie w ramach prac przygotowawczych prowadzonych odrębnie od samej inwestycji i nie mają na nią żadnego przełożenia.

Zdaniem Ministra ww. dokumenty dotyczących momentu rozpoczęcia inwestycji, dają podstawę by stwierdzić, że inwestycja objęta zezwoleniem została rozpoczęta przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy (przedłożenia Zarządzającemu strefą oferty do rokowań poprzedzających udzielenie zezwolenia), tj. przed 12 lutego 2013 r. Podstawą oceny organu są kopie ww. dokumentów, z których bezsprzecznie wynika, że części Instalacji Pilotażowej Spółka zaliczyła do środków trwałych, które będą wykorzystywane w procesie technologicznym inwestycji zrealizowanej w ramach zezwolenia nr [...], co oznacza, że są związane z przedmiotowym projektem inwestycyjnym. Ponadto wydatki te zostały zaliczone do wydatków kwalifikowanych inwestycji, co także potwierdza, że wydatki te były niezbędne do realizacji projektu w ramach zezwolenia nr [...]. Także z pism Strony z 16 sierpnia 2016 r wynika, że wskazane powyżej wydatki stanowiły tylko część wydatków na działania pilotażowe, których główna część i koszty przypadły po uzyskaniu zezwolenia i w znacznej mierze dotyczyły już zewnętrznych usług badawczych przedsiębiorcy. Minister dodał, że nie ma przy tym znaczenia, że koszty poniesione przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy miały marginalny charakter w stosunku do całej inwestycji. Podobnie, zdaniem Ministra, należy traktować rozważania dotyczące struktury Instalacji Pilotażowej, tj. rozmiaru, czy możliwości jej przeniesienia. Podstawą stwierdzenia nieważności nie jest bowiem przekroczenie określonego pułapu procentowego nakładów do całości inwestycji, czy określona wielkość instalacji, a już samo rozpoczęcie inwestycji w jakimkolwiek wymiarze.

Z tych względów Minister zaskarżoną decyzją, utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W skardze z 11 kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący zaskarżając decyzję MPiT z [...]marca 2018 r. w całości, wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postepowania administracyjnego oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 16 i art. 17 u.s.s.e., § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia strefowego oraz art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez:

a) brak wskazania przez Ministra adekwatnych przepisów prawa, z rażącym naruszeniem których Zezwolenie SSE miałoby zostać wydane,

b) bezzasadne uznanie, że Projekt Pilotażowy prowadzony w ramach przygotowań Spółki do inwestycji objętej Zezwoleniem SSE, w tym poniesienie przez Spółkę niewielkich kosztów w ramach tego Projektu Pilotażowego w 2012 roku, stanowiło rozpoczęcie prac nad projektem (Inwestycją) z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących efektu zachęty, uzasadniające stwierdzenie nieważności Zezwolenia SSE z tego względu,

2) art. 6, art. 8 § 1 oraz art. 11 K.p.a., poprzez:

a) całkowite pominięcie, w tym poprzez brak jakiekolwiek odniesienia się przez Ministra do znacznej większości wyjaśnień, informacji, argumentów oraz wspierających je dokumentów wskazanych przez Spółkę w toku postępowania zakończonego skarżoną decyzją oraz poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego Minister nie dał im wiary lub uznał je za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy,

b) błędne ustalenia faktyczne stanowiące bezpośrednią podstawę wydania skarżonej decyzji polegające na bezzasadnym uznaniu przez Ministra, iż aktywa związane z Projektem Pilotażowym stanowią część procesu technologicznego zachodzącego w ramach Inwestycji,

c) brak właściwego uzasadnienia skarżonej decyzji, w tym brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w oparciu o stan faktyczny sprawy, dlaczego Minister uznał Projekt Pilotażowy za rozpoczęcie prac nad Inwestycją w rozumieniu przepisów dotyczących efektu zachęty,

d) całkowite pominięcie, w tym poprzez brak jakiekolwiek odniesienia się przez Ministra do wyjaśnień zarządzającego W. z 6 maja 2016 r., w których potwierdzono, iż Zezwolenie SSE "zostało wydane prawidłowo",

e) całkowite pominięcie, w tym poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Ministra do opinii biegłego, wydanej przez prof. dr hab. S. D. 9 czerwca 2017 r., przekazanej Ministrowi przez Spółkę 12 czerwca 2017 r., w tym przez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego Minister nie uwzględnił żadnych okoliczności, argumentów i ocen wskazanych w opinii biegłego,

3) art. 10 § 1 K.p.a., w tym prawa Spółki do czynnego udziału w postępowaniu poprzez odmowę udostępnienia Spółce "informacji pozyskanych [przez Ministra] w trakcie wszczętego przez Komisję Europejską postępowania", w tym również pisma Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 2 października 2015 r., wskazanych przez Ministra jako podstawa uznania Zezwolenia SSE za wydane w stosunku do Inwestycji już uprzednio rozpoczętej.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że organ nie wskazał żadnego przepisu prawa, który zostałby naruszony w sposób rażący poprzez wydanie spornego zezwolenia nr [...]. Skarżący dodał, że Minister nie powołał również art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji, podczas gdy zarzut, który istotnie Minister podniósł w niniejszej sprawie dotyczy rzekomego rozpoczęcia przez Spółkę prac nad projektem przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy, czyli przed złożeniem przez Spółkę oferty w rokowaniach dotyczących wydania zezwolenia nr [...], co stanowiłoby, gdyby zostało potwierdzone, naruszenie art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji, nie jak sugeruje Minister, naruszenie art 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji. Skarżący stwierdził jednak, że Spółka nie dopuściła się naruszenia również tego przepisu. Skarżący powtórzył argumentację podnoszoną w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że zamówienie, nabycie i zapłata w 2012 r., za niektóre urządzenia do Instalacji Pilotażowej nie może być uznawane za rozpoczęcie prac nad inwestycją, a zatem także za podstawę dla uznania, że inwestycja ta została rozpoczęta w 2012 r., przed wystąpieniem Spółki o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Płatność dokonana w 2012 r. jest związana z zakupem tylko trzech elementów stanowiących niewielką część Instalacji Pilotażowej i ze względu na bezpośrednie przekazanie tych elementów do zakładów Siemens w Niemczech w kategoriach fizycznych żaden z tych elementów nie został zainstalowany na terenie realizacji inwestycji. Elementy te zatem, nie były wykorzystywane przez Spółkę, lecz zostały powierzone podmiotowi trzeciemu w celu wykonania przez ten podmiot określonych prac badawczych. Nie były zatem bezpośrednio użytkowane przez Spółkę w okresie poprzedzającym wydanie zezwolenia. Skarżący podniósł także brak ekonomicznego i biznesowego powiązania Instalacji Pilotażowej z inwestycją. Podkreślił, że wstępne koszty związane z Instalacją Pilotażową poniesione w 2012 r. w wysokości 23 854,19 zł były nie tylko marginalne w zestawieniu z całkowitym kosztem tej instalacji, tj. ok. 150 tys. euro, poniesionych w większości już po dniu uzyskania przez Spółkę zezwolenia, ale przede wszystkim były znikome, czy też wręcz pomijalne w porównaniu z kosztem samej inwestycji, szacowanym w chwili wystąpienia o zezwolenie na kwotę 300 mln zł. Skarżący podkreślił także, że urządzenia składające się na zestaw służący badaniom pilotażowym zostały nabyte we wrześniu 2012 r., same zaś badania (oraz główne związane z nimi wydatki odpowiadające poszczególnym testom) rozpoczęły się dopiero w 2013 r., a zatem już po uzyskaniu przez Spółkę dodatkowego wsparcia z tytułu prowadzenia działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Prace pilotażowe były następnie kontynuowane w związku z realizacją kolejnych etapów inwestycji. Zdaniem Skarżącego powyższe wydatki stanowią wydatki związane ze "wstępnym studium wykonalności" w rozumieniu Wytycznych w sprawie krajowej pomocy minimalnej na lata 2007-2013 oraz art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji. Zdaniem Skarżącego, powyższego nie zmienia również fakt zgłoszenia przez Spółkę wydatków wskazanych w fakturze z 17 października 2012 r., jako wydatków Kwalifikowanych do wsparcia w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (POIG). Zgodnie bowiem z rozumieniem przez Spółkę warunków dofinansowania w ramach POIG, warunki odnośnego działania (Działania 4.5.1 POIG) umożliwiały uwzględnienie w sumie wydatków kwalifikowanych nie tylko wydatków na samą inwestycję, ale również wydatków na działania przygotowawcze w stosunku do Inwestycji.

Skarżący w nadesłanym do Sądu piśmie procesowym z 9 listopada 2018 r., podtrzymał stanowisko, że sporne nabycie części urządzeń Instalacji Pilotażowej mieściło się w ramach "wstępnych studiów wykonalności", które z kolei nie mieszczą się w pojęciu "rozpoczęcia prac" nad inwestycją. Skarżący załączył do pisma prywatną opinię prawną sporządzoną przez prof. dr hab. M. S., przyjmując zaprezentowana w niej argumentację za własną.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji, naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W niniejszej sprawie Minister stwierdził nieważność zezwolenia nr [...] udzielonego Skarżącemu decyzją z [...] lutego 2013 r., na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. I. co stanowi regionalną pomoc inwestycyjną, o której mowa w art. 13 rozporządzenia Komisji, uznając, że decyzja, którą udzielono powyższe zezwolenie rażąco narusza prawo.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Po przeanalizowaniu sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że Minister stwierdzając nieważność zezwolenia nr [...] naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie uznając, że poprzez wydanie zezwolenia nr [...], doszło do rażącego naruszenia art. 16 i art. 17 u.s.s.e., § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia strefowego oraz art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji.

Tryb, w którym doszło do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji mającym zastosowanie tylko w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., gdy decyzja jest dotknięta istotną wadą, głównie o charakterze materialnoprawnym, tkwiącą w samej decyzji, w tym również w przypadku jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się natomiast w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok WSA w Łodzi w wyroku z 18.01.2013 r., sygn. akt II SA/Łd 915/12, wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 273/13, wyrok NSA z 2 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 217/09). W większości przypadków pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych, jednak nie wyklucza się oparcia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., II GSK 828/13).

W niniejszej sprawie organ uznał iż doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Podkreślenia jednak wymaga, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.

Sąd zgadza się ze Skarżącym, że organ w nieprecyzyjny sposób wskazał materialną normę prawną naruszoną w kwalifikowany, rażący sposób, poprzez wydanie unieważnionej decyzji. W podstawie prawnej decyzji obu instancji organ powołał art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji. W uzasadnieniu decyzji organ odnosił się również do art. 16 i art. 17 u.s.s.e. oraz § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia strefowego.

Zgodnie z art. 16 u.s.s.e., podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy uprawniające do korzystania z pomocy publicznej, zwane dalej "zezwoleniem" (ust. 1). Zezwolenie określa przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki dotyczące w szczególności: 1) zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników; 2) dokonania przez przedsiębiorcę na terenie strefy inwestycji o wartości przewyższającej określoną kwotę; 3) terminu zakończenia inwestycji; 4) maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych inwestycji i dwuletnich kosztów kwalifikowanych pracy; 5) wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 - w przypadku, gdy inwestycja będzie realizowana na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 (ust. 2). Zezwolenie może być udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy przyczyni się do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9 (ust. 3). Minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie. Cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 2-4 (ust. 4). Minister właściwy do spraw gospodarki zasięga opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia (ust. 5). Do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) (ust. 6).

Jak wynika natomiast z art. 17 u.s.s.e., ustalenie przedsiębiorców, którzy uzyskują zezwolenie, następuje w drodze przetargu lub rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia (ust. 1). Minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia, sposób przeprowadzenia, zasady i warunki przetargu lub rokowań, a także kryteria oceny zamierzeń co do przedsięwzięć gospodarczych, które mają być podjęte przez przedsiębiorców na terenie strefy, odrębnie w odniesieniu do każdej strefy, uwzględniając w szczególności stopień, w jakim wielkość, przedmiot i charakter ekonomiczny planowanych przez przedsiębiorcę przedsięwzięć gospodarczych na terenie strefy i warunków ich realizacji przyczynią się do osiągnięcia celów ustanowienia strefy określonych w planie rozwoju strefy (ust. 1a).

Sąd stwierdza, że w istocie rzeczy, organ nie wyjaśnił na czym miałoby polegać rażące naruszenie norm prawnych wynikających z tych przepisów, poprzez wydane zezwolenie. Przepisy te nie regulują kwestii, z powodu, której Minister stwierdził nieważność spornego zezwolenia, a więc kwestii, czy zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej może być wydane po, czy też przed rozpoczęciem inwestycji, która ma być prowadzona na terenie strefy. Organ wskazał, że przepisy te mówią o: (i) działalności, którą zamierza podjąć przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, (ii) przedsięwzięciu gospodarczym, które ma być podjęte przez przedsiębiorcę na terenie strefy. Organ uznał na tej podstawie, że przez to należy rozumieć inwestycję, która ma być rozpoczęta i zrealizowana w przyszłości, po uzyskaniu zezwolenia. Nie jest to jednak wniosek wynikający w sposób jednoznaczny, wprost z cyt. przepisów, lecz z ich interpretacji w odniesieniu również do innych przepisów w tym, przepisów rozporządzenia Komisji. Tymczasem jak to zostało już wskazane rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa (por. NSA z 20.10.2011 r., II GSK 1056/10). Chodzi zatem o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Takiego natomiast naruszenia art. 16 i art. 17 u.s.s.e., organ nie wykazał.

Sąd zauważa, że również § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia strefowego, nie reguluje kwestii, z powodu, której Minister stwierdził nieważność spornego zezwolenia. Regulacja zawarta w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia strefowego, koresponduje z art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji stanowiąc, że opis sposobu przygotowania ofert, obejmujący w szczególności informację o dokumentach, jakie mają dostarczyć oferenci, w tym dokumentach potwierdzających, w przypadku dużego przedsiębiorcy - spełnienie jednego lub więcej kryteriów dotyczących efektu zachęty, o których mowa w art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008, str. 3). Także w tym przypadku, organ nie wyjaśnił na czym miałoby polegać wyraźna sprzeczność spornego zezwolenia nr 255 z cyt. przepisem, uzasadniająca jego rażące naruszenie, poprzez wydanie spornego zezwolenia.

Powyższy przepis odsyła natomiast do kryteriów dotyczących efektu zachęty, o których mowa w art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji. Zgodnie z tym przepisem, uznaje się, że pomoc przyznana dużym przedsiębiorstwom i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty jeśli oprócz spełnienia warunku określonego w ust. 2, państwo członkowskie, przed przyznaniem pomocy indywidualnej, sprawdziło, że dokumentacja przygotowana przez beneficjenta zakłada spełnienie jednego lub więcej z poniższych kryteriów: a) znaczące zwiększenie rozmiaru projektu/działania dzięki środkowi pomocy; b) znaczące zwiększenie zasięgu projektu/działania dzięki środkowi pomocy; c) znaczące zwiększenie całkowitej kwoty wydanej przez beneficjenta na projekt/działanie dzięki środkowi pomocy; d) znaczące przyspieszenie zakończenia projektu lub działania; e) w przypadku regionalnej pomocy inwestycyjnej, o której mowa w art. 13, fakt, że w przypadku braku pomocy projekt nie zostałby zrealizowany w danym obszarze objętym pomocą.

Z przepisu wynika zatem, że aby można było uznać, że pomoc przyznana Skarżącemu, czyli dużemu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 2 pkt 8 rozporządzenia Komisji, wywołuje efekt zachęty powinien on przed przyznaniem pomocy przedstawić organowi dokumentację zakładającą spełnienie co najmniej jednego z kryteriów wymienionych w tym przepisie, lecz przede wszystkim, spełnić warunek określony w art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji dla małych i średnich przedsiębiorstw – MŚP w rozumieniu art. 2 pkt 8 rozporządzenia Komisji, czyli złożyć wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem. Jak bowiem wynika z art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji, uznaje się, że pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, rażące naruszenie art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji, poprzez udzielone decyzją z [...] lutego 2013 r. zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W.I. , polegało na tym, że zezwolenie to zostało wydane na inwestycję już rozpoczętą, która nie mogła być objęta pomocą regionalną. Z wnioskiem tym nie zgodził się Skarżący podnosząc, że nabycie części urządzeń Instalacji Pilotażowej, przed złożeniem wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy regionalnej, mieściło się w ramach "wstępnych studiów wykonalności", które z kolei nie mieszczą się w pojęciu "rozpoczęcia prac" nad inwestycją.

Mając powyższe na uwadze, jak i fakt, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, w tym przypadku oczywistość naruszenia art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji, Sąd zauważa, na co zresztą zwracał uwagę Skarżący na rozprawie, że zgodnie z Wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (2006/C 54/08), (Dz. Urz. UE C 54.13 z 4 marca 2008 r.), na które powołał się również Minister w decyzjach obu instancji, w pkt 38 wskazuje się, że: "38. Istotne jest zagwarantowanie, aby pomoc regionalna stanowiła zachętę do podejmowania inwestycji, które w przeciwnym razie nie zostałyby zrealizowane w regionach objętych pomocą. Zatem pomoc może zostać udzielona w ramach programów pomocy wyłącznie wtedy, gdy beneficjent przed rozpoczęciem prac nad realizacją projektu(39) złożył wniosek o przyznanie pomocy, a organ odpowiedzialny za zarządzanie programem potwierdził następnie na piśmie(40), że projekt, z zastrzeżeniem szczegółowej weryfikacji wniosku, zasadniczo kwalifikuje się do pomocy, ponieważ spełnia kryteria określone w programie." Zgodnie natomiast z odnośnikiem nr 39: "Rozpoczęcie prac" oznacza podjęcie prac budowlanych lub pierwszego zobowiązania firmy do zamówienia urządzeń, z wyłączeniem wstępnych studiów wykonalności.".

Z powyższego wynika, że przy stosowaniu przepisów dotyczących regionalnej pomocy inwestycyjnej, przyjmuje się, że istnieje pewien zakres prac budowlanych lub rodzaj pierwszego zobowiązania firmy do zamówienia urządzeń, które mieszczą się w zakresie pojęcia "wstępnych studiów wykonalności" i wyłączone są z zakresu pojęcia "rozpoczęcia prac". Skarżący podkreślał w toku postępowania administracyjnego, że kwestionowane nakłady zostały poniesione przed wniesieniem wniosku o zezwolenie ale w ramach działań dotyczących Instalacji Pilotażowej, mieszczących się w zakresie wstępnych studiów wykonalności inwestycji. Ustalenie zatem, czy doszło do naruszenia art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji na skutek wydania spornego zezwolenia nr [...], i czy w świetle tego przepisu, sporne zezwolenie nr [...] nie powinno być wydane, wymagało dokonania przez organ ustaleń faktycznych, czy nabycie przez Skarżącego części urządzeń Instalacji Pilotażowej, przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy regionalnej, mieściło się w ramach pojęcia "wstępnych studiów wykonalności". Ustaleń takich jednak, organ nie mógł dokonać w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, stanowiącym nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji, do czego Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia. Konieczność dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych, wyklucza natomiast oczywistość naruszenia art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji na skutek wydania spornego zezwolenia nr [...]. Oznacza to z kolei, że sprzeczność wydanego spornego zezwolenia z art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji, nie jest jednoznaczna i oczywista, co jest niezbędnym wymogiem zastosowania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., i stwierdzenia na tej podstawie nieważności decyzji, jako rażąco naruszającej prawo.

Odnosząc się do postępowania dowodowego, które organ przeprowadził w niniejsze sprawie, należy ponownie wskazać, że postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym natomiast nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie. Tryb nieważnościowy zatem, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, dlatego też nie przeprowadza się w tym trybie dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1333/15).

W ocenie Sądu natomiast, cały wywód zawarty w uzasadnieniach decyzji obu instancji, uzasadniający stwierdzenie nieważności spornego zezwolenia wskazuje na ponowne merytoryczne załatwienie sprawy w sposób odmienny od jej załatwienia w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. W ocenie Sądu, organ dokonał ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu o wydanie Skarżącemu spornego zezwolenia, przeprowadził postępowanie uzupełniające i w oparciu o dodatkowe dowody dokonał odmiennej niż organ w postępowaniu zwykłym, oceny materiału dowodowego.

Organ mianowicie doszedł do wniosku, że zezwolenie na prowadzenie przez Skarżącego działalności gospodarczej na terenie W.I., zostało wydane na inwestycję już rozpoczętą, która nie mogła być objęta pomocą regionalną, na skutek – jak wyjaśnił – analizy dokumentacji zgromadzonej przez organ związanej z udzieleniem przedsiębiorcy zezwolenia, w celu przygotowania odpowiedzi na pytania Komisji Europejskiej związane z prowadzonym przez Komisję Europejską postępowaniem w sprawie niezgodności z prawem pomocy państwa na rzecz Skarżącego. Organ następnie wskazał, że na przedmiotowy projekt inwestycyjny Skarżący uzyskał także wsparcie w ramach poddziałania 4 5.1 POIG, dlatego Minister w toku wszczętego postępowania w sprawie unieważnienia zezwolenia nr [...], rozszerzył materiał dowodowy o dokumentację dotyczącą rozpoczęcia realizacji tego projektu. Organ doprecyzował, że wniosek, iż sporne zezwolenie nr [...] zostało wydane na inwestycję już rozpoczętą, która nie mogła być objęta pomocą regionalną, wynika z analizy dokumentacji zgromadzonej przez organ związanej z udzieleniem przedsiębiorcy tego zezwolenia, a mianowicie z kopii zamówienia nr [...], faktury nr [...] wystawionej przez Z.sp. z o.o. z 17 października 2012 r., potwierdzenia wykonania operacji finansowej na kwotę 23 854,19 zł, kopii wniosku o płatność nr [...] oraz wyjaśnień przedsiębiorcy dotyczących zakupu Instalacji Pilotażowej, zawartych w piśmie z 19 kwietnia 2013 r., a także z faktu, że części Instalacji Pilotażowej Spółka zaliczyła do środków trwałych, które będą wykorzystywane w procesie technologicznym inwestycji zrealizowanej w ramach spornego zezwolenia oraz wydatki te zostały zaliczone do wydatków kwalifikowanych inwestycji. Wnioski swe organ oparł również na wyjaśnieniach Skarżącego zawartych w piśmie z 16 sierpnia 2016 r., nadesłanych w toku niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności zezwolenia nr [...].

Przytoczona argumentacja organu jednoznacznie wskazuje na fakt ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy załatwionej decyzją z [...] lutego 2013 r., stanowiącą zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. I.. Tymczasem procedowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest w oparciu o odrębną podstawę prawną i nie może koncentrować się na gromadzeniu, czy uzupełnianiu dowodów, czynieniu bądź rekonstruowaniu ustaleń faktycznych a następnie ich ocenie, tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1333/15).

W niniejszej sprawie organ ponownie ocenił materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu o wydanie zezwolenia nr [...], przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i na tej podstawie dokonał odmiennych ustaleń stanu faktycznego uzasadniającego wydanie zezwolenia, co jest niedopuszczalne w nieważnościowym trybie postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyroki NSA z 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 172/13 oraz z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1333/15). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1021/13).

W orzecznictwie podkreśla się również, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (por. wyroki WSA w Warszawie z 7 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2224/15 i z 7 maja 2014 r., sygn. akt ISA/Wa 1571/13).

W świetle przytoczonego orzecznictwa, należy stwierdzić, że niedopuszczalne jest w trybie nieważnościowym korygowanie ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, co jednak organ zrobił w niniejszej sprawie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji z [...] lutego 2013 r., w którym organ stwierdził nieważność tej decyzji.

Kolejną wadą przeprowadzonego przez Ministra postępowania w niniejszej sprawie, jest zdaniem Sądu, pominięcie przez organ skutków decyzji stwierdzającej nieważność decyzji stanowiącej zezwolenie na prowadzenie przez Skarżącego działalności gospodarczej na terenie W.I.. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć zatem miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyroku NSA w Warszawie z 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10).

Organ stwierdzając, że sporne zezwolenie nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w ogóle nie wziął pod uwagę tego aspektu sprawy, co znajduje swój wyraz nie tylko w braku rozważań na ten temat, ale również w stwierdzeniu, że nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, że koszty poniesione przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy miały marginalny charakter w stosunku do całej inwestycji, podstawą bowiem stwierdzenia nieważności nie jest przekroczenie określonego pułapu procentowego nakładów do całości inwestycji, a już samo rozpoczęcie inwestycji w jakimkolwiek wymiarze. Tymczasem z orzecznictwa również wynika, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje także ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga, za rażące bowiem, jak to już zostało wskazane powyżej, należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oznacza to, że nawet jeśli nabycie przez Skarżącego części urządzeń Instalacji Pilotażowej nie mieściło się w zakresie "wstępnych studiów wykonalności" i oznaczało rozpoczęcie inwestycji przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy regionalnej, a w konsekwencji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym sporne zezwolenie nr [...] nie powinno być wydane, jego wydanie nie musi być równoznaczne z naruszeniem prawa takiej rangi, że można je uznać za "rażące", w kontekście skutków społeczno-gospodarczych, jakie to naruszenie za sobą pociąga.

Dlatego, zdaniem Sądu, organ powinien odnieść się do argumentacji Skarżącego podnoszonej w toku postępowania administracyjnego podważającej takie skutki wydanego zezwolenia nr [...]. Uznając zatem, że Skarżący nabywając część urządzeń Instalacji Pilotażowej przed złożeniem wniosku o udzielenie regionalnej pomocy inwestycyjnej, organ powinien dokonać analizy, czy wydatki poniesione z tego tytułu, rzędu ok. 24 tys. zł, niwelują efekt zachęty, o którym mowa w art. 8 ust. 3 w związku z ust. 2 rozporządzenia Komisji, uzasadniający przyznanie tej pomocy, w sytuacji, gdy szacowane w chwili wystąpienia Spółki o przyznanie pomocy regionalnej koszty całej inwestycji wynosiły 300 mln. zł i, czy w konsekwencji wydanie zezwolenia pociąga za sobą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji.

W ocenie Sądu również w tym aspekcie organ nie wykazał rażącego charakteru stwierdzonego w niniejszej sprawie, naruszenia art. 8 ust. 3 w związku z ust. 2 rozporządzenia Komisji, poprzez wydanie zakwestionowanego przez Ministra zezwolenia.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Ponieważ, jak to wskazano powyżej, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania, wynikający z art. 156 § 1 K.p.a., tryb stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd, na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., w pkt 3 sentencji wyroku.