Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1947/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 58, art. 44.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1388/15 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem dnia 29 stycznia 2016 r., uwzględnił skargę A. M. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylając to postanowienie i orzekając o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nałożono na skarżącego karę w wysokości 3.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Został ona doręczona w trybie art. 43 k.p.a. w dniu 16 grudnia 2014 r. wraz z pouczeniem o terminie do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Pismem z dnia 12 stycznia 2015 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym w S. w tym samym dniu strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopełniając jednocześnie czynności o której mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Skarżący w ramach wniosku o przywrócenie terminu wskazał, że nie dochował przewidzianego terminu, gdyż jest kierowcą zawodowym, a w okresie od 14 grudnia 2014 r. do 2 stycznia 2015 r. przebywał za granicą, na dowód czego przedstawił zaświadczenie od pracodawcy. Decyzja została doręczona małżonce, która przekazała skarżącemu korespondencję w dniu 7 stycznia 2015 r.

Objętym skargą postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., Główny Inspektora Transportu Drogowego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy argumentując, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz nie uprawdopodobnił przeszkód nie do przezwyciężenia, które uniemożliwiły podjęcie czynności w terminie. W ocenie organu taką okolicznością nie było przebywanie poza granicami kraju, a także nieprzekazanie przez małżonkę korespondencji zawierającej decyzję o nałożeniu kary. Organ zauważa również, że skarżący przebywał poza granicami kraju do 2 stycznia 2015 r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony dopiero w dniu 12 stycznia 2015 r.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na to postanowienie, przywołując treść art. 58 k.p.a., stwierdził w pierwszej kolejności, że skarżący dochował siedmiodniowego terminu do złożenia stosownego wniosku, ponieważ jak wyjaśnił, o decyzji dowiedział się w dniu 7 stycznia 2015 r., gdy żona przekazała mu decyzję. W tym dniu zatem ustała przyczyna uchybienia terminowi do wniesienia wniosku. Strona zaś pismem nadanym w dniu 12 stycznia 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie) w Urzędzie Pocztowym złożyła prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wraz z wnioskiem.

W ocenie Sądu I instancji skarżący we wniosku uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Wyjaśnił bowiem, że przyczyną uchybienia terminu byt fakt, że decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w dniu 16 grudnia 2014 r. przed pójściem do pracy, odebrała jego żona, która w wyniku natłoku obowiązków i okresu świątecznego zostawiła wskazane pismo w miejscu swojej pracy, o czym w następstwie wskazanych powyżej wydarzeń zapomniała. Skarżący podkreślił również, że jest zawodowym kierowcą, wykonującym głównie transport międzynarodowy, na dowód czego przedłożył zaświadczenie od pracodawcy poświadczające nieobecność skarżącego obejmującą okres, w jakim upłynął termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również okres w którym decyzja została zastępczo doręczona.

Zdaniem Sądu wyjaśnienia strony wskazywały, że nie miał on możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie z przyczyn, które nie leżały po jego stronie. Nie można było również, w ocenie Sądu, również zarzucić skarżącemu, że nie dbał należycie o swoje sprawy - czynnie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu, starał się odpowiadać na każde pismo w sprawie. W toku prowadzonego postępowania złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie.

Sąd podkreślił, że pobyt skarżącego za granicą w okresie od dnia 14 grudnia 2014 r. do 02 stycznia 2015 r. był podyktowany względami zawodowymi. Przebywając poza granicami kraju realizował on swoje obowiązki pracownicze.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie zachodziły przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy określone w art. 58 § 1 k.p.a., podczas gdy okoliczności powołane przez skarżącego nie uprawdopodobniały braku jego winy w niedochowaniu terminu, wobec czego brak było podstaw do przywrócenia terminu na podstawie ww. przepisu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2. art. 59 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy wyrażającą się w przyjęciu, że okoliczności na które wskazywał skarżący, tj. zaniedbanie żony, która nie oddała skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję oraz wyjazd zagraniczny skarżącego związany z wykonywaniem przez niego obowiązków zawodowych uzasadniał przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy wykazane okoliczności nie uprawdopodobniały braku winy skarżącego w niedochowaniu terminu, wobec czego brak było podstaw do przywrócenia terminu na podstawie ww. przepisu.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

A. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 419).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej uzasadniają ich łączne rozpoznanie, z uwagi na fakt, iż zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie organu rozstrzyga jedną z instytucji procedury administracyjnej, tj. kwestię możliwości przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozparzenie spraw przez organ administracji publicznej.

Na wstępie wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

Za zasadne natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał pozostałe zrzuty pomieszczone w skardze kasacyjnej, a wskazane wyżej. Przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 58 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie (kumulatywnie) następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji błędnie przyjął, iż wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony przez stronę w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi. Podkreślić należy, iż zgodnie ze stanowiskiem doktryny i judykatury podanie zawierające żądanie przywrócenia terminu dokonania czynności procesowej należy wnieść do właściwego organu w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Ustanie przyczyny uchybienia terminowi to z reguły ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Ocena, czy strona dochowała terminu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, a w szczególności, czy przeszkoda ustała w dniu, w którym w mniemaniu zainteresowanego ustała przyczyna uchybienia, należy do organu administracji publicznej, który może odmówić przywrócenia terminu z powodu spóźnienia wniosku. Należy podkreślić, iż termin siedmiodniowy do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest terminem prekluzyjnym, czyli nieprzywracalnym. W niniejszej sprawie zasadnie organ administracji uznał, iż przyczyna uchybienia terminowi ustała w dniu 2 stycznia 2015 r., czyli w dniu powrotu strony z zagranicy.

Nie można także podzielić stanowiska Sądu I instancji co do oceny spełnienia przez stronę warunku uprawdopodobnienia braku swojej winy w uchybieniu terminu. W orzecznictwie sądowym wymienia się następujące przypadki uchybienia terminowi, które nie spełniają warunku "braku winy":

a) samo zwolnienie od pracy nie może być wyłącznie potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi; tak samo nie może wyłączać zawinienia fakt czasowego przebywania zainteresowanego poza miejscem stałego zamieszkania, jeżeli doszło w tym czasie do skutecznego doręczenia zaskarżonego postanowienia (niepublikowany wyrok NSA w Katowicach z dnia 20 kwietnia 1999 r., I SA/Ka 1609/97, LEX nr 37821); podobnie w niepublikowanym wyroku NSA z dnia 4 listopada 1998 r., III SA 1243/97, LEX nr 36902, w którym stwierdzono, że: "Zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Nie wyklucza bowiem ono możliwości dokonania czynności procesowej przez strony (np. sporządzania odwołania) i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika";

b) oczekiwanie na poradę radcy prawnego nie jest przesłanką uprawdopodobniającą brak winy strony w uchybieniu terminowi dokonania czynności procesowej (niepublikowany wyrok NSA w Lublinie z dnia 26 listopada 1997 r., I SA/Lu 1219/96, LEX nr 31857);

c) trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej i inwestycyjnej, pomocy żonie w prowadzeniu firmy, jak również kłopotów w kontaktowaniu się z doradcą podatkowym nie można zaliczyć do przyczyn uzasadniających przyjęcie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, nawet obciążonego tymi problemami, bowiem są to przyczyny subiektywne, którym skarżący przy zachowaniu należytej staranności mógł zaradzić (niepublikowany wyrok NSA w Poznaniu z dnia 18 listopada 1997 r., I SA/Po 1868/96);

d) nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminowi do wniesienia odwołania (niepublikowany wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 1997 r., III SA 101/96);

e) istnienie choćby winy nieumyślnej, niedbalstwa po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 k.p.a. (niepublikowany wyrok NSA w Szczecinie z dnia 22 maja 1997 r.,SA/Sz 630/96);

f) nie można zaakceptować braku reprezentacji spółki podczas nieobecności jednego członka jej zarządu jako przyczyny usprawiedliwiającej uchybienie terminowi (niepublikowany wyrok NSA w Krakowie z dnia 8 marca 1995 r.,SA/Kr 2742/94);

g) nieprawidłowości organizacyjne jednostki lub zaniedbania jej pracowników (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 września 2001 r., IV SA 1340/99, LEX nr 54141);

h) "przeoczenie" wynikające ze słabej znajomości procedury (wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 maja 2001 r., V SA 1150/00, LEX nr 109294);

i) nieznajomość prawa polskiego i postępowania przed organami państwowymi (wyrok NSA w Warszawie 10 grudnia 1999 r., V SA 946/99, LEX nr 49950);

j) brak staranności strony w zapoznaniu się z treścią pouczeń zawartych w doręczonych decyzjach (wyrok NSA w Gdańsku z dnia 21 maja 1999 r., I SA/Gd 2243/98, LEX nr 38700);

k) niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania decyzji jej adresatowi przez osobę, której doręczono decyzję zastępczo, nie zwalnia adresata z winy, w razie gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009 r., I OSK 480/08);

l) okoliczność, że wnioskodawca nie czytuje prasy i nie ogląda telewizji (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 1350/07, LEX nr 493244);

m) nieskorzystanie przez stronę, która przez kilka miesięcy miała problemy z wysłaniem wniosków o refundację drogą elektroniczną, z podręcznika wypełniania wniosków dostępnego na stronie internetowej Funduszu oraz nieupewnienie się, czy którykolwiek z wniosków został skutecznie wysłany (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2010 r., V SA/Wa 152/10);

n) trudności strony w obsłudze systemu elektronicznego SODiR, a także "oporność" systemu nie stanowią podstaw uzasadniających zastosowanie w sprawie art. 58 § 2 (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r., V SA/Wa 1876/09);

o) choroba wymagająca leżenia nie uzasadnia sama przez się braku zawinienia i przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, o ile osoba uprawniona do dokonania tej czynności mogła skorzystać z pomocy osób trzecich (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2175/10, LEX nr 1138097).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć

należy, iż nie ma wątpliwości, że decyzja organu została w sposób prawidłowy skuteczny doręczona na podstawie art. 44 k.p.a. żonie skarżącego. Nie jest także sporne, iż była ona osoba upoważnioną do jej odebrania i odbierając zgodziła się na jej doręczenie adresatowi, czyli swojemu mężowi. Okoliczności, iż w wyniku natłoku obowiązków i okresu świątecznego decyzja ta została przez małżonkę oddana skarżącemu dopiero w dniu 7 stycznia 2015 r. nie mogą być uznane jako obiektywne i usprawiedliwiające brak winy po stronie skarżącego. Skarżący wiedział, iż toczy się przedmiotowe postępowanie, a zatem udając się za granice kraju winien zadbać o prawidłowe informowanie go przez małżonkę o decyzjach wydanych w tej sprawie, a w ostateczności tuż po powrocie do kraju (w dniu 2 stycznia 2015 r.) powinien sprawdzić, czy decyzja w tej sprawie została wydana i czy nie odebrała ją małżonka lub inny dorosły domownik. W konsekwencji uznać należy, iż nie zostały spełnione wskazane wyżej dwa warunki (z art. 58 k.p.a.) do przywrócenia terminu przez organ w niniejszej sprawie. A zatem stanowisko zajęte w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji jest błędne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść art.188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.