Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1533/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w odniesieniu do wskazanych poniżej uregulowań Załącznika nr 1, część V "Kierunki zagospodarowania przestrzennego w wydzielonych strefach, obszarach, terenach": a) 1. Strefy; R-1; 1) w zakresie gospodarki rolnej; tiret 14 i 15 – w części w jakiej zapisy te odnoszą się do ferm hodowli drobiu w [...] i [...]; b) 2. Obszary; 1) Obszary rolnicze; tiret 4 – w części w jakiej zapisy te odnoszą się do wsi [...] i [...]; c) 3. Tereny; Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-1 – w części w jakiej zapisy te odnoszą się do: - dopuszczenia nowych obiektów fermowych dla przemysłowej hodowli drobiu przy zachowaniu odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej i możliwości zmniejszenia tej odległości do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny w [...] i [...] – za wyjątkiem obszaru zbiornika wód podziemnych o słabej izolacji warstwy wodonośnej oraz korytarzy ekologicznych; - możliwości zwiększenia obsady drobiu w fermach istniejących jeżeli ferma zachowuje ustalone w Studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej i ograniczenia obsady drobiu w zwartej zabudowie wsi [...] i [...] do 40 DJP w zagrodzie; 2. oddala skargę w odniesieniu do wskazanych poniżej uregulowań Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały: a) część III "Misje i cele rozwoju Gminy"; 3. Cele przyrodnicze; tiret 7 – w części w jakiej zapisy te odnoszą się do ferm hodowli drobiu w [...] i [...]; b) część IX "Obszary i obiekty objęte ochroną na podstawie przepisów odrębnych lub wskazane do objęcia ochroną oraz zasady ich ochrony i instrumenty realizacji polityki w tych obszarach": - 2. Obszary do objęcia ochroną i wymagające ochrony; L.p. 1 Zbiorniki wód podziemnych bez izolacji lub ze słabą izolacją warstw wodonośnych. Użytkowy poziom wodonośny wrażliwy na zanieczyszczenia z powierzchni terenu – w zakresie postulatu ochrony przez zakaz lokalizacji ferm hodowlanych drobiu w [...] i [...]; - 4. Zagrożenia środowiska przyrodniczego; L.p. 4 Fermy hodowlane drobiu i trzody chlewnej o obsadzie przekraczającej 50 DJP w [...], [...], [...], [...], [...], [...] – w zakresie stwierdzenia oddziaływania ferm hodowlanych drobiu w [...] i [...]; 3. odrzuca skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Gminy [...] na rzecz A. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była uchwała z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Rady Gminy [...], wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) – dalej zwanej "u.s.g.", art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej zwanej "u.p.z.p.", zmieniająca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalone uchwałą z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] przez Radę Gminy w [...].

Skargę na powyższy akt (zwany dalej "Studium" lub "Uchwałą") złożył A. K.. Pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wskazując na następujące zarzuty dotyczące przede wszystkim:

I. ustaleń zawartych w części V Studium (Kierunki zagospodarowania przestrzennego w wydzielonych strefach, obszarach, terenach):

1. W zakresie 1 Strefy - R1 Strefa intensyfikacji produkcji rolnej w oparciu o wykorzystanie gleb wysokiej wartości bonitacyjnej i ograniczeń w zainwestowaniu pozarolniczym - południowo-wschodnia część gminy; w strefie tej (miejscowości [...] i [...]) położone są nieruchomość należące do skarżącego, zaś jego interes prawny naruszony jest ustaleniami zawartymi w tiret 14 dopuszczającym realizację nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny oraz w tiret 15 dopuszczającym rozbudowę istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową (s. 16 Studium);

2. W zakresie 2. Obszary 1) Obszary rolnicze; interes prawny skarżącego narusza również ustalenie Studium zawarte na s. 24, tiret 4, które stanowi, iż kierunki działań na obszarach rolniczych powinny zmierzać do ograniczenia fermowej hodowli drobiu z jednoczesnym ograniczeniem lokalizacji nowych ferm w stosunku da terenów przeznaczonych na stały pobyt ludzi;

3. W zakresie 3. Tereny - Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-1 (miejscowości [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]); interes prawny skarżącego narusza ustalenie Studium zawarte na s. 30, które stanowi, iż w strefie R-1, za wyjątkiem obszaru zbiornika wód podziemnych o słabej izolacji warstwy wodonośnej oraz korytarzy ekologicznych, dopuszcza się nowe obiekty fermowe dla przemysłowej hodowli zwierząt przy zachowaniu odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej; odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny.

Zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących może nastąpić jeżeli ferma zachowuje ustalone w Studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej. W zwartej zabudowie wsi ograniczenie obsad zwierząt hodowlanych w zagrodzie wynosi do 40 DJP.

II. ustaleń zawartych w części IX Studium (Obszary i obiekty objęte ochroną na podstawie przepisów odrębnych lub wskazane do objęcia ochroną oraz zasady ich ochrony i instrumenty realizacji polityki w tych obszarach).

1. W zakresie 2. Obszary do objęcia ochroną i wymagające ochrony; interes prawny skarżącego dotyczy zakresu ochrony, gdzie znajduje się postulat zakazu lokalizacji ferm hodowlanych na obszarze zbiorników wód podziemnych bez izolacji lub ze słabą izolacją warstw wodonośnych; użytkowy poziom wodonośny wrażliwy na zanieczyszczenia z powierzchni terenu (L.p. 1, s. 38 Studium);

2. W zakresie 4. Zagrożenie środowiska przyrodniczego; interes prawny skarżącego narusza określenie zakres oddziaływania, gdzie stwierdza się, że fermy hodowlane drobiu i trzody chlewnej o obsadzie 50 DJP w [...], [...], [...], [...] , [...], [...] mają wpływ na lokalne warunki aerosanitarne, zagrożenie epidemiologiczne; czynnikami pogarszającymi warunki aerosanitarne są substancje zapachowe, pyły, zanieczyszczenia bakteriologiczne, związki azotu emitowane z urządzeń wentylacyjnych oraz odpadów stałych zwierzęcych; niejednokrotnie zbyt bliska lokalizacja w stosunku do zabudowy mieszkaniowej stwarza dyskomfort dla mieszkańców (L.p. 4, s. 41 Studium).

Zdaniem pełnomocnika skarżącego powyższe ustalenia Studium naruszają interes prawny skarżącego jako właściciela nieruchomości położonych w miejscowościach [...] i [...].

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 9 ust. 4 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, bez zważenia interesu prawnego skarżącego i określenia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (s. 6, 12, 16, 19, 20-22, 24, 30-33, 38, 41 Studium);

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji RP i przewidzianych w tych przepisach zasad poprawnej legislacji, legalizmu i zasady ograniczenia wolności działalności gospodarczej poprzez ograniczenia obsady zwierząt hodowlanych w zwartej zabudowie wsi do 40 sztuk DJP w zagrodzie w strefie R-1 (w strefach R-2 i R-3 ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy maksymalnie do 40 DJP w jednej zagrodzie i do 20 sztuk DJP w jednej zagrodzie w strefie R-4 w granicach terenów budowlanych, s. 30-33 Studium);

3) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w ten sposób, że w Studium wprowadzono ograniczenia wyłącznie w zakresie dopuszczalności hodowli drobiu i trzody chlewnej (s. 6, 12, 16, 19-22, 24, 41 Studium) pomijając przy tym inne rodzaje działalności gospodarczej i inwestycje, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, w szczególności inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu, inwestycje celu publicznego (s. 20, 31-32 Studium) oraz hodowlę innych rodzajów zwierząt.

Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych w miejscowości [...] oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz w miejscowości [...] oznaczonej numerem [...] położonych w granicach gminy [...] i objętych Studium. Nadto skarżący prowadzi działalność w zakresie hodowli drobiu i wskazane ustalenia Studium ograniczają go w możliwości korzystania z ww. działek, na których skarżący prowadzi działalność w zakresie hodowli drobiu, poprzez zakaz powiększania obsady drobiu w istniejącej fermie oraz utworzenia kolejnej fermy na tej działce. Tym samym powołane wyżej ustalenia Studium przyjętego zaskarżoną uchwałą naruszają interes prawny skarżącego wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Pełnomocnik skarżącego wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, w konsekwencji należy stwierdzić, iż ustalenia Studium naruszają interes prawny skarżącego wyłączając możliwość korzystania przez niego z jego nieruchomości w drodze prowadzenia tam działalności w zakresie hodowli drobiu lub powiększania prowadzonej działalności ponad progi określone w Studium. Naruszenie interesu skarżącego ma więc charakter konkretny, realny i aktualny. Obowiązywanie uchwały prowadzi do wniosku, iż organy gminy będą zobowiązane do uchwalenia planu miejscowego, na mocy którego skarżący utraci możliwość rozpoczęcia lub powiększenia działalności na działce, która nie spełnia kryteriów określonych w Studium oraz ponad wielkości hodowli określone w tym Studium.

Jak zauważył pełnomocnik skarżącego, odległość działek skarżącego od granicy istniejącej zabudowy mieszkaniowej jest w każdym przypadku mniejsza niż 1 000 m określone w Studium i brak jest obok strefy izolacyjnej stanowiącej istniejący zwarty kompleks leśny, co pozwoliłoby na zmniejszenie tej odległości do 500 m (co zostało zaznaczone na wyrysie z ewidencji gruntów załączonym do skargi).

W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącego zarzucił, iż zarówno tryb sporządzania Studium, jak też treść uchwalonego Studium naruszają w istotny sposób zasady sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i skutkują nieważnością zaskarżonego Studium zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenia o charakterze materialnoprawnym dotyczą najbardziej istotnych praw przyznanych obywatelom Konstytucją RP, takich jak: zasada poszanowania prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3), zasada swobody działalności gospodarczej (art. 22) oraz zasada proporcjonalności ograniczeń nakładanych przez władze publiczne (art. 22 i art. 31 ust. 3) oraz zasady przyzwoitej legislacji (art. 2) oraz zasady legalizmu (art. 7).

W ocenie pełnomocnika skarżącego zaskarżona uchwała narusza również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Wielkości określone w ustaleniach Studium w stosunku do dopuszczalnych DJP określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.) są znacznie bardziej restrykcyjne, niż wymagania ww. rozporządzenia określające, jakie przedsięwzięcia mogą w ogóle zostać uznane za potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko. Stanowi to podstawę do uznania, iż ograniczenia wynikające ze Studium dotyczą nawet takich przedsięwzięć, które nie są traktowane jako nawet potencjalnie zagrażające środowisku, tj. ferm o obsadzie nie większej niż 59 DJP położonych w odległości większej niż określona w § 2 ust. 1 pkt 103 lit. a) powołanego wyżej rozporządzenia. Ustalenia zawarte w Studium naruszają zatem, w ocenie skarżącego, zasadę proporcjonalności w zakresie dopuszczalnych ograniczeń uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości w stosunku do wymagań wynikających z ochrony środowiska.

Ponadto przewidziane w Studium minimalne odległości (1000 m i 500 m w przypadku strefy izolacyjnej) w sytuacji lokalizacji nowych ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej i powiększaniu obsady istniejących ferm są znacznie bardziej restrykcyjne niż przepisy ww. rozporządzenia. Ustalenia zawarte w Studium dotyczące zwartej zabudowy wsi przewiduje ograniczenie obsady zwierząt hodowlanych w zagrodzie do 40 DJP. Z kolei w § 3 ust. 1 pkt 102 ww. rozporządzenia chów i hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie mniejszej niż 40 DJP zostało uznane za działalność, która może "potencjalnie" znacząco oddziaływać na środowisko, ale w tym ostatnim przypadku tylko wówczas jeżeli działalność ta prowadzona będzie w odległości mniejszej od 100 m od terenów mieszkaniowych. Tym samym działalność rolnicza w zakresie chowu i hodowli drobiu i trzody chlewnej, która została zakazana na podstawie ustaleń Studium na terenie gminy [...], w ogóle nie jest traktowana jako nawet "potencjalnie" zagrażająca środowisku naturalnemu, co narusza zasadę proporcjonalności przewidzianą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Jak zauważył pełnomocnik skarżącego, określenie w Studium dopuszczalnej wielkości inwentarza musi wiązać się z zarzutem, iż organy gminy przekroczyły w tym zakresie swoje kompetencje wkraczając w uprawnienia zastrzeżone dla innych organów administracji publicznej, w tym organów ochrony środowiska, do których zadań należy ocena, czy prowadzona lub planowana działalność gospodarcza lub rolnicza spełnia wymogi przewidziane w prawie ochrony środowiska.

Podsumowując pełnomocnik skarżącego stwierdził, że żadne przepisy ustawowe nie ograniczają możliwości lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, w zależności od odległości zabudowy mieszkaniowej. Fakt przyjęcia dla całej gminy jednego wskaźnika odległości świadczy o braku ważenia interesów, a także o mechanicznym wprowadzeniu kryterium, które nie uwzględnia uwarunkowań w zagospodarowaniu konkretnych terenów. Do skargi dołączono opinię prawną dotyczącą zaskarżonego Studium oraz uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzoną przez dr I. Z.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o jej oddalenie. Podkreślono, że skarżący interes prawny oparł wyłącznie na prawie własności. Zdaniem Rady Gminy należy na gruncie art. 101 u.s.g. odróżnić naruszenie interesu prawnego od naruszenia prawa. Dopuszczalność skargi do sądu uzależniona jest od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego lub uprawnienia) skarżącego, a nie od naruszenia prawa przez zaskarżony akt.

Organ zaznaczył, że strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 u.s.g. musi się wykazać nie tylko samym interesem prawym, lecz również jego naruszeniem. Najczęściej podkreśla się, że lex generalis, czyli art. 50 p.p.s.a. przyznaje legitymację skargową osobie, która ma "interes prawny we wniesieniu skargi", podczas gdy art. 101 u.s.g. jako lex specialis stawia zasadniczo trudniejsze do spełnienia wymogi, albowiem wywodzi taką legitymację nie z samego tylko interesu prawnego, ale dopiero z jego naruszenia.

Konkludując organ wskazał, iż skarżący formułując wniosek o wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego działa w interesie mieszkańców gminy [...], co powoduje, że wykracza w sposób istotny poza ewentualnie przyznany jej interes prawny, co z kolei oznacza, że skarga nie może zostać uwzględniona.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2016 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, pełnomocnik skarżącego wskazał, że działki nr [...] i [...] położone w [...] nie stanowią już własności skarżącego. Nadto wyjaśnił, że skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] maja 2015 r., w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem pełnomocnika skarżącego powyższe wezwanie obejmuje wskazanie interesu prawnego skarżącego w żądaniu uchylenia zaskarżonej uchwały jako właściciela nieruchomości położonych na terenie gminy [...], które zarówno są, jak też mogą zostać wykorzystane do prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia hodowli drobiu. Natomiast warunkiem skuteczności tego wezwania nie jest jednak wymienienie wszystkich nieruchomości należących do skarżącego, tym samym wyliczenie działek należących do skarżącego zawarte w wezwaniu nie ma charakteru wyczerpującego. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołał orzecznictwo sądowe (zob. wyroki NSA z dnia 12 września 2012 r. II OSK 1271/12 i 5 czerwca 2014 r. II OSK 117/13), podtrzymując żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie pełnomocnika powyższe twierdzenie uzasadniało rozszerzenie skargi o działkę nr [...] położoną w [...], którego złożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie obejmowało.

Powyższe oceny i stwierdzenia pełnomocnik skarżącego podtrzymał w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r., jednocześnie wskazując, że ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale naruszają interes prawny skarżącego oraz uzasadniają wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2568/15, oddalił skargę A. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała bezpośrednio narusza interes prawny oraz uprawnienia skarżącego, czyli negatywnie wpływa na jej sferę prawno-materialną, uniemożliwiając realizację jego planów w zakresie przedsięwzięć polegających na budowie nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt oraz drobiu o dowolnej obsadzie sztuk. Jednakże naruszenie to uzasadnione jest stopniem szczegółowości zapisów Studium.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Studium, mając na uwadze ochronę środowiska i zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych oraz dobro mieszkańców gminy, dopuściło zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących, jeżeli ferma zachowuje ustalone w studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej, ustaliło natomiast ograniczenia co do lokalizacji nowych obiektów tego rodzaju. W ocenie Sądu taki zakres prowadzonej produkcji w sektorze hodowli drobiu został usprawiedliwiony polityką prowadzoną przez gminę [...]. Mianowicie priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwo rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Takie postanowienie Studium stanowi określenie prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego jest w pełni uprawniona. Jedynym wymiernym wyznacznikiem tej polityki w powyższej kwestii mogło być zatem ograniczenie ilościowe hodowli poprzez wskazanie maksymalnej liczby obsady zwierząt. Taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic władztwa planistycznego, chociaż prawo własności skarżącego zostało ograniczone, jednakże nastąpiło to w granicach i ramach prawnych. Skarżący nie został pozbawiony możliwości produkcji rolniczej o profili hodowli drobiu, jedynie skala tej produkcji może być dla niego niesatysfakcjonująca. Natomiast zachował te uprawnienia w takiej skali i zakresie jak pozostali mieszkańcy gminy. Podsumowując stwierdził, że ingerencja w prawo własności pozostała w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżone uchwała zachowuje zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa, bowiem przyjęte w niej rozwiązanie ma charakter kompromisowy.

Jednocześnie Sąd podkreślił, że ustalenia dotyczące kierunków kształtowania rolniczej przestrzeni wskazują, iż wyznaczone w studium tereny R preferują zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych. Ten główny kierunek rozwoju przestrzeni rolniczej niewątpliwie musi być opisany w taki sposób, aby wyznaczony cel mógł zostać zrealizowany. W tym celu organ zdecydował się na określenie konkretnych danych ilościowych produkcji oraz odległości od zabudowy mieszkaniowej jako wskaźników zagospodarowania tego obszaru, co zgodne jest z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku przez skarżącego, wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 858//17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, albowiem tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem. Studium ma za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych. Dopiero w planie miejscowym, jako akcie normatywnym prawa gminnego, który musi uwzględniać kierunkowe przeznaczenie wskazane w studium, powinny być uregulowane szczegóły zabudowy wskazanej w studium, z określeniem jej warunków.

Zdaniem NSA ustalenia zaskarżonej Uchwały naruszają zasady uchwalania studium, jak również w sposób bezpośredni naruszają interes prawny skarżącego, gdyż zawierają regulacje tak szczegółowe, że w istocie każde inne ustalenie zawarte w planie miejscowym musi być automatycznie sprzeczne ze studium. W tym zakresie Sąd II instancji przyjął, że skutki prawne ustaleń zawartych zwłaszcza na stronach 16 i 30 uchwały de facto determinują sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym oraz mają wpływ na swobodne prowadzenie działalności gospodarczej. Tym samym wprowadzenie do treści Studium ograniczeń posługujących się konkretnymi wskaźnikami odległości od określonego typu zabudowy jest nieuprawnione, a wręcz niedopuszczalne w świetle funkcji, znaczenia i mocy wiążącej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań.

Sąd drugiej instancji zwrócił również uwagę, że w dokumentacji planistycznej nie znajdują się żadne informacje dające możliwość oceny ustaleń Uchwały, w szczególności zawartych na stronach 16 i 30, w kontekście zgłaszanych podczas procedury sporządzania tego aktu, wniosków i uwag, czy w trakcie dyskusji publicznej. Brak w takiej dokumentacji uzasadnienia odrzucenia czy uwzględnienia uwag i wniosków, a także przyjęcia innego rozwiązania ze względu na zgłaszane rozbieżności, rodzi przekonanie o braku wyważenia interesów w procesie powstawania studium, a w konsekwencji świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

NSA podzieliło stanowisko skarżącego, że organ planistyczny nie tylko nie dokonał wyważenia interesów mieszkańców i właścicieli terenów objętych Uchwalą, ale nawet nie zidentyfikował tych interesów. O tym, że ograniczenia zawarte w ustaleniach Uchwały są arbitralne i nie biorą pod uwagę rzeczywistych stosunków miejscowych świadczy zarówno to, że takie same ograniczenia co do lokalizacji ferm hodowli i trzody chlewnej są przewidziane na terenach chronionych, jak i na innych terenach objętych Uchwałą, jak też to, że ograniczenia te w jednakowy sposób dotyczą wszystkich hodowców drobiu i trzody chlewnej działających na terenie Gminy [...] (takie same ograniczenia odległościowe). W tej sytuacji nie można mówić o żadnym zindywidualizowaniu i rozważeniu interesów poszczególnych hodowców i mieszkańców.

Ponadto ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej na terenie Gminy [...] nie znajdują, w ocenie NSA, uzasadnienia w żadnym z celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Analiza treści uchwały poddaje w wątpliwość, czy rzeczywiście ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej są wynikiem dbałości o środowisko w sytuacji, gdy Uchwała nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej wpływających na środowisko, w tym ferm hodowlanych innych gatunków zwierząt i to również na terenach chronionych. Analiza treści ustaleń Uchwały prowadzi do wniosku, że zasadniczą przesłanką tych przepisów nie jest ochrona określonych terenów gminy [...] ze względu na walory środowiskowe czy przyrodnicze, ale ograniczenie podmiotowego kręgu adresatów mogących podejmować inwestycje na obszarach objętych ochroną oraz decydowanie przez organ, w akcie prawa wewnętrznego, jakie rodzaje działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy realnie są uciążliwe dla środowiska będą dozwolone na terenach Gminy [...].

NSA wskazało również, że żadne przepisy ustawowe, zgodnie z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej i biogazowni, w szczególności w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Ustalenia zawarte na stronie 30 Uchwały, wskazują że w tym przypadku chodzi o promowanie rozwoju innych rodzajów działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy będzie to działalność naruszająca stan środowiska naturalnego, kosztem hodowli drobiu i trzody chlewnej, których rozwój został oceniony przez organ jako monofunkcyjny. Takie stanowisko narusza jednak przewidzianą w art. 22 Konstytucji zasadę swobody działalności gospodarczej, jak również godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski, twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze oraz wniósł o zasądzenie kosztów. Jednocześnie wskazał, że złożona skarga kwestionuje w szczególności ustalenia zaskarżonego Studium zawarte na: 1) stronie 6 w zakresie części II Główne uwarunkowania rozwoju Gminy, 2 Uwarunkowania wewnętrzne – mocne i słabe strony, 2.1. Uwarunkowania przyrodnicze słabe strony "nadmierne zagęszczenie ferm hodowli drobiu i związane z tym skutki dla środowiska i mieszkańców", 2) stronie 12 w zakresie części III Misje i cele rozwoju Gminy, 5 Cele przestrzenne "Przekształcaniu przestrzeni powinno towarzyszyć zmniejszenie ujemnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze ze szczególnym naciskiem na ograniczenie ilości ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej", 3) stronie 16 w zakresie części V Kierunki zagospodarowania przestrzennego w wydzielonych strefach, obszarach, terenach, 1. Strefy: R-1; punkt 1) tiret 13 wykluczenie lokalizacji ferm tuczu trzody chlewnej, tiret 14 – realizacja nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę można zimniejszych do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny; tiret 15 – dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych które są odległe minimum 1000 m od istniejących planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, 4) stronie 24 w zakresie części V Kierunki zagospodarowania przestrzennego w wydzielonych strefach, obszarach, terenach, 2 Obszary: punkt 1) tiret 4 – "ograniczenie fermowej hodowli drobiu z jednoczesnym ograniczeniem lokalizacji nowych ferm w stosunku do terenów przeznaczonych na stały pobyt ludzi", 5) stronie 30 w zakresie części V Kierunki zagospodarowania przestrzennego w wydzielonych strefach, obszarach, terenach, 3. Tereny: Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-1 "W strefie R1, za wyjątkiem obszaru zbiornika wód podziemnych o słabej izolacji warstwy wodonośnej oraz korytarzy ekologicznych, dopuszczenia się nowe obiekty fermowe dla przemysłowej hodowli zwierząt przy zachowaniu odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej, odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny. Zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących może nastąpić jeżeli ferma zachowuje ustalone w Studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej. W zwartej zabudowie wsi ograniczenie obsady zwierząt hodowlanych w zagrodzie do 40 DJP", 6) stronie 38 w zakresie części IX Obszary i obiekty objęte ochroną na podstawie przepisów odrębnych lub wskazane do objęcia ochroną oraz zasady ich ochrony i instrumenty realizacji polityki w tych obszarach, punkt 2. Obszary do objęcia ochroną i wymagające ochrony: L.p. 1 Zbiorniki wód podziemnych bez izolacji lub ze słabą izolacją warstw wodonośnych. Użytkowy poziom wodonośny wrażliwy na zanieczyszczenia z powierzchni terenu: w zakresie postulatu ochrony przez zakaz lokalizacji ferm hodowlanych; 7) stronie 41 w zakresie części IX Obszary i obiekty objęte ochroną na podstawie przepisów odrębnych lub wskazane do objęcia ochroną oraz zasady ich ochrony i instrumenty realizacji polityki w tych obszarach, punkt 4 Zagrożenie środowiska przyrodniczego: L.p. 4 "Fermy hodowlane drobiu i trzody chlewnej o obsadzie przekraczającej 50 DJP w [...], [...], [...], [...], [...], [...] – wpływ na lokalne warunki aerosanitarne, zagrożenie epidemiologiczne. Czynnikami pogarszającymi warunki aerosanitarne są substancje zapachowe, pyły, zanieczyszczenia bakteriologiczne, związki azotu emitowane z urządzeń wentylacyjnych oraz odpadów stałych zwierzęcych. Niejednokrotnie zbyt bliska lokalizacja w stosunku do zabudowy mieszkaniowej stwarza dyskomfort dla mieszkańców". Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości wskazując, że częściowe stwierdzenie nieważności prowadziłoby do braku spójności i komunikatywności pozostałej części uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że rozpoznając niniejszą sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej zwanej "p.p.s.a.", związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 858/17, który uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarżący swój interes prawny wywodzi z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości położonych w miejscowości [...] oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz w miejscowości [...] oznaczonej numerem [...] położonych w granicach gminy [...], objętej ustaleniami Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę po uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku NSA, stwierdził, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Jak wskazał Sąd II instancji ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi bowiem, że tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie zaskarżono uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 101 u.s.g. (który ma zastosowanie do spraw podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r., czyli do niniejszej sprawy). Zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa gospodarczego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, albowiem tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów.

Z powyższych względów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem. W judykaturze dostrzeżono trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie jak wskazuje się w orzecznictwie, nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty. Nadto nie można, kierując się tylko charakterem prawnym studium, wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2298/15 dostępny [w:] CBOSA). Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu, jak również następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium.

Jak stanowi art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W odróżnieniu od ustaleń planu miejscowego postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mają charakteru normatywnego powszechnie obowiązującego, ale należy mieć na uwadze, że w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać także na interes prawny lub uprawnienia obywateli i innych podmiotów znajdujących się poza aparatem gminy. Konieczne jest zatem prawidłowe, odpowiadającym przepisom prawa sformułowanie postanowień zawartych w studium. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium.

Zauważyć należy, iż wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Na powyższą zależność wykonywania władztwa planistycznego i legalności działania organów gminy zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93 (ONSA 1996, z. 3, poz. 125). Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Gwarancję ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi ustawowo określony tryb postępowania i rozgraniczenie kompetencji organów gminy.

Jednym z celów polityki przestrzennej określanej w studiach jest rozpoznanie interesów publicznych w obrębie gminy oraz stymulowanie uczestników działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, co jest istotne z punktu widzenia inwestycyjnego czy turystycznego. Zawsze naczelnym celem jest rozwój gminy, przy uwzględnieniu jej specyficznych warunków, np. gmina miejska lub wiejska. Podkreślenia wymaga, że ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony poszczególnych obszarów, jak również obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej, czy kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, podlegają określeniu w studium. Z tym aktem muszą być zgodne plany miejscowe, które ustalają przeznaczenie terenów. Konsekwencją przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań jest bowiem treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagająca, aby plan nie naruszał ustaleń studium. Istotne przy tym jest, że na etapie wstępnym – przed podjęciem stosownej uchwały – ocenie podlega stopień zgodności przewidywanych rozwiązań (a więc ujętych w konkretne normy dopiero w projekcie planu miejscowego) ze studium. Kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy, ma ścisły związek z treścią studium.

Sąd odnosząc się do możliwości uszczegółowienia i stopnia konkretności postanowień studium wskazuje, iż poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną – "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium – studium nie może zastępować samego planu czy też uchwały o zmianie planu. Czym innym bowiem są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a czym innym określenie przedmiotu ustaleń planu we wstępnej fazie procedury uchwalania aktu prawa miejscowego. Podobnie, zasadniczo inna jest moc i charakter planu miejscowego (źródło powszechnie obowiązującego prawa - przepis gminny), a inne znaczenie i charakter studium. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi wyraz władztwa planistycznego, podczas gdy uchwała, o której mowa w art.12 ust.1 u.p.z.p. otwiera jedynie drogę do realizacji tej zasady.

Skoro zatem studium nie może zastępować planu, to tym samym uchwała taka nie może zawierać konkretnych ustaleń planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy o uchwaleniu (zmianie) planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W studium następuje określenie przedmiotu ustaleń planu, który będzie podlegał konkretyzacji na dalszym etapie procesu planistycznego. Studium winno określać zakres ustaleń (zmian) planu, pewne ogólne założenia (reguły). Konkretyzacja zaś tych ustaleń następuje w dalszej fazie prac planistycznych przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy.

Z powyższego wynika zatem, że istotne jest aby rada gminy uchwaliła studium zawierające takie kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego gminy, które rzeczywiście mają charakter kierunkowy, odpowiadający wskazaniom wynikającym z tej polityki, a nie takie, które określają w bardziej konkretny i ścisły sposób przeznaczenia terenów gminy na określone cele i sposoby oraz warunki zagospodarowania terenów. Nie może dochodzić do pomieszania materii uchwały w sprawie studium i uchwały w sprawie planu miejscowego. Każda z tych uchwał ma ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym powinna mieć zupełnie odmiennie zapisane treści. Studium ma za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych. Dopiero w planie miejscowym, jako akcie normatywnym prawa gminnego, który musi uwzględnić kierunkowe przeznaczenie wskazane w studium, powinny być regulowane szczegóły zabudowy wskazanej w studium, z określeniem jej warunków.

Sąd, będąc związany wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 858/17, stwierdza, że ustalenia zaskarżonej Uchwały naruszają zasady uchwalania studium i w sposób bezpośredni naruszają interes prawny skarżącego, gdyż zawierają regulacje tak szczegółowe, że w istocie każde inne ustalenie zawarte w planie miejscowym musi być automatycznie sprzeczne ze studium.

Z uwagi na powyższe Sąd stanął na stanowisku, że skutki prawne ustaleń zawartych zwłaszcza na stronach 16 i 30 Uchwały de facto determinują sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym oraz mają wpływ na swobodne prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego. Natomiast warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu studium, a także i warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec administracji żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy jest zachowanie zasady proporcjonalności.

Należy wyjaśnić, że zachowanie proporcjonalności oznacza, że tak w trakcie procedury sporządzania planów miejscowych i studiów powinno mieć miejsce wyważenie interesów, w tym zwłaszcza interesów zgłoszonych przez podmioty zewnętrzne wobec organu planistycznego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 437/08, (LEX nr 490102), zgodnie z którym w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważania. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości.

Odnosząc powyższe do ustaleń zaskarżonego Studium, w szczególności zawartych na stronach 16 (Załącznik nr 1, część V. Kierunki zagospodarowania przestrzennego w wydzielonych strefach, obszarach, terenach, 1 Strefy; R-1 pkt 1 w zakresie gospodarki rolnej, tiret 14 i 15) i 30 (Załącznik nr 1, część V. Kierunki zagospodarowania przestrzennego w wydzielonych strefach, obszarach, terenach, 3. Tereny; Tereny o funkcjach podstawowych R-1 w części), dopuszczających realizację nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, zakładających, że odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny oraz dopuszczających rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej, które są odlegle minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, Sąd wskazuje, że żadne przepisy ustawowe nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Wyraźnej podstawy prawnej do ograniczenia takiej lokalizacji przy użyciu wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy nie daje przepis art. 10 u.p.z.p. Wprowadzenie zatem do treści Studium ograniczeń posługujących się konkretnymi wskaźnikami odległości od określonego typu zabudowy jest nieuprawnione, a wręcz niedopuszczalne w świetle funkcji, znaczenia i mocy wiążącej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań. Ponownego podkreślenia wymaga, że Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Akt ten nie może zawierać skonkretyzowanych regulacji normatywnych.

Z uwagi na powyższe Sąd podzielił zarzuty skargi, że wprowadzenie do treści Studium ograniczeń posługujących konkretnymi wskaźnikami odległości od określonego rodzaju zabudowy jest nieuprawnione ze względu na znaczenie jakie pełni zaskarżone studium.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, iż w dokumentacji planistycznej brak jest informacji dających możliwość oceny ustaleń Studium, w szczególności zawartych na stronach 16 i 30, w kontekście zgłaszanych podczas procedury sporządzania tego aktu, wniosków i uwag, czy w trakcie dyskusji publicznej. Skoro w takiej dokumentacji nie znajdują się uzasadnienia odrzucenia czy uwzględnienia uwag i wniosków, a także przyjęcia innego rozwiązania ze względu na zgłaszane rozbieżności, rodzi to przekonanie o braku wyważenia interesów w procesie powstawania studium, a w konsekwencji świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zauważenia wymaga, iż kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).

Argumentacja skarżącego, że organ planistyczny nie tylko nie dokonał wyważenia interesów mieszkańców i właścicieli terenów objętych Studium, ale nawet nie zidentyfikował tych interesów zasługuje na uwzględnienie. O tym, że ograniczenia zawarte w ustaleniach Studium są arbitralne i nie biorą pod uwagę rzeczywistych stosunków miejscowych świadczy zarówno to, że takie same ograniczenia co do lokalizacji ferm hodowli i trzody chlewnej są przewidziane na terenach chronionych, jak i na innych terenach, jak i też to, że ograniczenia te w jednakowy sposób dotyczą wszystkich hodowców drobiu i trzody chlewnej działających na terenie Gminy [...] (takie same ograniczenia odległościowe). W tej sytuacji nie można uznać, iż organ zindywidualizował i rozważył interesy poszczególnych hodowców i mieszkańców.

Odnosząc się do ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej na terenie Gminy [...] wprowadzonych zaskarżonym aktem, stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnienia w żadnym z celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z analizy treści ustaleń Uchwały wynika, że zasadniczą przesłanką tych przepisów jest ograniczenie podmiotowego kręgu adresatów mogących podejmować inwestycje na obszarach objętych ochroną oraz decydowanie przez organ, w akcie prawa wewnętrznego, jakie rodzaje działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy realnie są uciążliwe dla środowiska, będą dozwolone na terenach Gminy [...].

Jak wskazał NSA rzeczywistym celem ograniczeń przewidzianych Uchwalą nie jest ani troska o stan środowiska naturalnego, ani wolności i prawa innych osób, ale chęć zmiany charakteru działalności gospodarczej i rolniczej prowadzonej na terenie Gminy [...]. Powyższe wyraźnie wynika z ustaleń zawartych na stronie 31 Studium, gdzie znalazło się stwierdzenie: "Obiekty produkcyjno-usługowe powinny rozszerzać profil działalności, przełamując tym samym monofukcyjny sposób gospodarowania na wsi". Zdanie to bezpośrednio poprzedza ograniczenia dotyczące lokalizacji nowych ferm drobiu oraz łączy się z ustaleniami zawartymi na stronie 16 i 24 Studium (Załącznik nr 1 część V, 2. Obszary, 1) Obszary rolnicze) nakazującymi ograniczenie fermowej hodowli drobiu i lokalizacji nowych ferm na terenie gminy [...]. Natomiast żadne przepisy ustawowe, zgodnie z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej i biogazowni, w szczególności w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Należy również zauważyć, że ustalenia zawarte na stronie 30 Uchwały wskazują, że w tym przypadku chodzi o promowanie rozwoju innych rodzajów działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy będzie to działalność naruszająca stan środowiska naturalnego, kosztem hodowli drobiu i trzody chlewnej, których rozwój został oceniony przez organ planistyczny jako monofunkcyjny. Takie stanowisko narusza jednak przewidzianą w art. 22 Konstytucji zasadę swobody działalności gospodarczej, jak również godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Tym samym Sąd uznał za zasadne argumenty skargi w tym zakresie.

Reasumując rację ma skarżący, że naruszając zasadę proporcjonalności, ustalenia Studium arbitralnie wkraczają w istotę prawa własności (art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz w sposób całkowicie nieuzasadniony i bezprawny ograniczają swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Sposób wprowadzenia wskazanych wyżej ograniczeń i ich selektywność skierowana tylko do pewnych rodzajów działalności gospodarczej, pozostaje w rażącej sprzeczności z zakazem dyskryminacji oraz z zasadą równości wobec prawa, wynikającymi z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Tym samym Sąd uwzględnił skargę w części, w której ustalenia Studium naruszają bezpośredni interes prawny skarżącego poprzez ograniczenie możliwości rozbudowy lub lokalizacji nowych ferm hodowli drobiu w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz ograniczenia w zakresie obsady fermowej hodowli drobiu w odniesieniu do ww. działek skarżącego.

Nie można jednocześnie podzielić stanowiska skarżącego w kwestii zasadności zarzutów odnoszących się do Załącznika 1 zaskarżonego Studium w części: a) III Misje i cele rozwoju Gminy, 3 Cele przyrodnicze; tiret 7, b) IX Obszary i obiekty objęte ochroną na podstawie przepisów odrębnych lub wskazane do objęcia ochroną oraz zasady ich ochrony i instrumenty realizacji polityki w tych obszarach, 2. Obszary do objęcia ochroną i wymagające ochrony: L.p. 1 Zbiorniki wód podziemnych bez izolacji lub ze słabą izolacją warstw wodonośnych. Użytkowy poziom wodonośny wrażliwy na zanieczyszczenia z powierzchni terenu: w zakresie postulatu ochrony przez zakaz lokalizacji ferm hodowlanych; 4 Zagrożenie środowiska przyrodniczego: L.p. 4 Fermy hodowlane drobiu i trzody chlewnej o obsadzie przekraczającej 50 DJP w [...], [...], [...], [...], [...], [...] – w zakresie w jakim zapisy te odnoszą się do ferm hodowli drobi w [...] i [...]. Powyższe zapisy Studium stanowią jedynie diagnozę (stwierdzenie określonego stanu) lub postulaty natury ogólnej (dot. ochrony zbiorników wód podziemnych, ograniczenia zanieczyszczeń), a uchwała nie określa w jaki sposób ma to nastąpić, tym samym trudno uznać by miały wpływ na sytuację skarżącego.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący, jako właściciel nieruchomości położonych w obszarze objętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w [...], posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale, jednakże naruszenia tego interesu skarżący nie zdołał skutecznie wykazać w odniesieniu do pozostałej części zarzutów obejmujących tereny, na których nie są położone działki skarżącego tj. poza miejscowościami [...] i [...], a także w części w jakiej skarga nie odnosi się do charakteru i rodzaju działalności prowadzonej przez skarżącego tj. poza hodowlą drobiu. Tym samym w tym zakresie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 1 i 2 ww. ustawy, a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z kolei stosownie do art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2 art. 94).

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., orzekł jak w punkcie 1. wyroku. W punkcie 2. wyroku Sąd oddalił skargę w odniesieniu do wskazanych uregulowań, stosownie do art. 151 p.p.s.a., zaś w punkcie 3. orzekł o odrzuceniu skargi w pozostałej części, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 4. wyroku, na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz opłata skarbowa za dokument pełnomocnictwa.