Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 568/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1-5a
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
article: § 3 pkt 1-2, § 9 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll - Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 26 lutego 2024 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 22 września 2023 r. J. K. złożył wniosek (zmieniony oraz uzupełniony dnia 13 listopada 2023 r. oraz 18 grudnia 2023 r.) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie drogi wewnętrznej na części działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym C., gmina G.. Łączna powierzchnia zabudowy ma wynieść od 700 m2 do 2400 m2, co stanowi od 5,0% do 17,1% powierzchni obszaru objętego wnioskiem. Budynki mają posiadać szerokość elewacji frontowej od 6,5 m do 25,0 m, jedną lub dwie kondygnacje nadziemne, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3,0 m do 9,0 m, wysokość głównej kalenicy (najwyższego punktu dachu budynku) od 3,0 m do 9,5 m, dach płaski lub stromy jedno, dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia od 3° do 45°. Z załącznika graficznego dołączonego do wniosku inwestora wynika, że budynki zostaną usytuowane w głębi terenu działki o nr ewid. [...], w odległości od 73 m do 105 m od linii rozgraniczającej powiatową drogę publiczną (działka o nr ewid.[...]), tworząc kolejne linie zabudowy.

Decyzją z dnia 26 lutego 2024 roku, nr [...] Wójt Gminy G. odmówił J. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie drogi wewnętrznej na części działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym C. (ark mapy [...]), gmina G..

W uzasadnieniu organ wskazał, że Gmina G. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, co spowodowało rozpoznanie sprawy w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1 oraz 2 ustawy oraz z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis dokładnie określa kumulatywne przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w zakresie ustalenia warunków nowej zabudowy. Brak zrealizowania którejkolwiek przesłanki musi skutkować odmową wydania warunków zabudowy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej część graficzną niniejszej analizy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu, nie mniejszej jednak niż 50,0 m, tj. 60,0 m (3 x 20,0 m), zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren. Wyznaczono minimalny obszar analizowany, ponieważ jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym. Analizą objęto działki znajdujące się (w całości lub w części) w granicach obszaru analizowanego, dostępne wyłącznie z tej samej drogi publicznej co wnioskowy teren (tj. z drogi powiatowej - dz. nr geod. [...]), uwidocznione na załączniku graficznym do niniejszej analizy. Tożsama z planowaną inwestycją pod względem funkcjonalnym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest na działkach nr geod.: [...],[...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Na działce o nr ewid. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, jednak stanowi one część gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej - odmiennej od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, obszar objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest w odległości od 6.0 m do 10.0 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną. Średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 9,2% powierzchni działki. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi 13,1 m, a z tolerancją ±20% wynosi od 10,5 m do 15,7 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki, okapu głównego dachu) istniejących budynków wynosi maksymalnie 4,5 m, a wysokość do kalenicy wynosi maksymalnie 9,0 m. Budynki w obszarze analizowanym posiadają dachy strome dwu oraz wielospadowe.

Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu nie wynika możliwość innego wyznaczenia linii nowej zabudowy § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1588 oraz z 2021 r. poz. 2399), dalej jako rozporządzenie). Budowa wnioskowanych budynków w odległości od 73 m do 105 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną, podczas gdy budynki na działkach sąsiednich zlokalizowane są w odległości od 6,0 m do 10,0 m od tej linii, spowoduje wprowadzenie kolejnych linii zabudowy, co w znaczący sposób wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego przedmiotowego obszaru. Nie występują również wewnętrzne ciągi komunikacyjne. W związku z powyższym nie ma możliwości wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy od nieistniejących jeszcze dróg wewnętrznych. W przedmiotowym przypadku stwierdzono brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla nowej inwestycji na podstawie § 4 ust. 1 lub ust. 3 rozporządzenia. Przypadek określony w § 4 ust. 2 rozporządzenia nie zachodzi.

Wniosek inwestora obejmuje budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych o łącznej powierzchni zabudowy od 700 m2do 2400 m2, stanowiącej od 5,0% do 17,1% powierzchni obszaru objętego wnioskiem. Wielkość (maksymalna wnioskowana) ta przekracza średnią wartości parametru dla obszaru analizowanego (9,2%) oraz maksymalną (14,1%) i sprawia, że nie jest spełniony warunek wynikający z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 13,1 m, a z tolerancją ±20% wynosi od 10,5mdo 15,7 m. Projektowane budynki mają posiadać szerokość elewacji frontowej od 6,5 m do 25,0 m. W związku z powyższym wnioskowana szerokość elewacji frontowej dla projektowanej inwestycji nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, z tolerancja do 20%. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie wynika możliwość wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 1-2 rozporządzenia.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych znajdującego się w obszarze analizowanym wynosi około 3,0 m - 4,5 m. Projektowane budynki mają posiadać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3,0 m do 9,0 m. W związku z powyższym nie ma możliwości ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanych budynków na podstawie § 7 rozporządzenia.

Budynki mieszkalne zlokalizowane w obszarze analizowanym posiadają dachy strome dwu oraz wielospadowe o kącie nachylenia głównych połaci ok. 30° - 45°. Wysokość budynków o dachach stromych wynosi maksymalnie 9,0 m. Projektowane budynki mają posiadać dachy płaskie lub strome jedno, dwu lub wielospadowe o kącie nachylenie połaci 3° - 45° oraz wysokość kalenicy do 9,5 m. W związku z powyższym kąt nachylenia połaci dachowych oraz wnioskowana wysokość głównej kalenicy planowanych budynków nie kontynuuje geometrii dachów istniejących budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym zgodnie z § 8 rozporządzenia.

W ocenie organu I instancji w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej w skrócie "u.p.z.p."), w zakresie kontynuacji linii zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Planowana inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy - projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - w zakresie zaopatrzenia w wodę (na podstawie opinii gestora sieci wodociągowej).

Organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a), w nawiązaniu do art. 64 ust. 1 ww. ustawy, ma obowiązek zbadać, czy planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego. W ocenie organu budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w sposób oznaczony przez inwestora, stanowić będzie dysonans krajobrazowy, zaburzy harmonijną całość i naruszy istniejące relacje kompozycyjno-estetyczne, a tym samym naruszy ład przestrzenny. W związku z tym, iż łącznie nie są spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ww. ustawy, a planowana inwestycja narusza ład przestrzenny, niemożliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 26 marca 2024 roku J. K. wniósł odwołanie od przedmiotowej decyzji. Zdaniem odwołującego się błędnie wyznaczono obszar analizowany, albowiem nie wzięto pod uwagę specyfiki terenu: wewnętrznej drogi dojazdowej prowadzącej od drogi publicznej do części działki mającej obejmować tereny zabudowy mieszkaniowej, ani specyfiki terenu objętego wnioskiem, a więc tego, że część działki ma kształt nieregularny i od strony drogi zawiera uskok. W konsekwencji tego, organ I instancji przyjął, że front działki stanowi jedynie krawędź działki nr [...] o szerokości 20,0 m, która przylega do drogi publicznej, natomiast nie obejmuje tej części działki nr [...], która jest za uskokiem i nie graniczy z działką drogową.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego 5 czerwca 2024 roku, SKO - [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w całości Wójta Gminy G. z dnia 26 lutego 2024 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że zweryfikowało sprawę pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.

W ocenie SKO analiza mapy zawierającej granice obszaru analizowanego pozwalała stwierdzić, że obszar ten został wyznaczony prawidłowo. Organ I instancji wyjaśnił, że planowana droga wewnętrzna faktycznie nie istnieje, a zatem należało przyjąć tę część terenu, która przylega do drogi publicznej i z której będzie odbywał się główny wjazd. Szerokość frontu terenu wynosi ok. 20,0 m, a zatem jej trzykrotność wynosi ok. 60,0 m.

Organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych. W przypadku planowanej inwestycji nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p., ponieważ z informacji uzyskanej od Zakładu Usług Komunalnych w G. wynika, że brak właściwej infrastruktury wodnokanalizacyjnej uniemożliwia zagwarantowanie dostawy wody i odbioru ścieków dla planowanej inwestycji. Pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 2, 4, 5 i 6 u.p.z.p. zostały spełnione.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że w nie zasługiwały one na uwzględnienie. Nawet jeżeli organ I instancji miałby przyjąć za front działki nr [...] jako odcinek o szerokości ok. 110,0 m i wyznaczyć obszar w odległości ok. 330,0 m, to w promieniu 350 m nie można znaleźć zagospodarowania tożsamego z planowaną inwestycją, znajdującą się w odległości do 105,0 m od drogi i obsługiwanego przez drogę wewnętrzną. W przypadku planowanej inwestycji organ I instancji prawidłowo przyjął za front działki odcinek przylegający do drogi publicznej. W niniejszej sprawie odwołujący planuje dokonać podziału nieruchomości oraz wyznaczyć drogę wewnętrzną, jednakże na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy droga ta nie istnieje. Zdaniem Kolegium wyznaczenie obszaru analizowanego w oparciu o front działki nr [...] jako odcinek o szerokości ok. 110,0 m i wyznaczenie obszar w odległości ok. 330,0 m byłoby niedopuszczalne tym bardziej, że obszar minimalny jest wystarczający do właściwego określenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia 10 lipca 2024 roku J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 05 czerwca 2024 r, znak sprawy: [...], której zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1 pkt 1) i 3) oraz art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 977, z późniejszymi zmianami) oraz

- przepisów art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1) zastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie o uwzględnienie skargi i o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy G. z dnia 26 lutego 2024 r., z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego stwierdzony przez organy I i II instancji brak możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy był konsekwencją błędnie określonego przez ten organ obszaru analizowanego. Jak wynika z uzasadnienia i analizy, granice tego obszaru wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu (3 x 20 m), nie mniejszej jednak niż 50 m, tj. 60 m - jako odległości minimalnej, wynikającej z przepisu art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym za front działki przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren, tj. za front działki przyjęto tę jej część, która ma pełnić funkcję wewnętrznej drogi dojazdowej do części działki mającej obejmować tereny zabudowy mieszkaniowej. Takie określenie obszaru analizowanego było nieprawidłowe, albowiem nie wzięto pod uwagę ani specyfiki terenu inwestycji: wewnętrzna droga dojazdowa prowadząca od drogi publicznej do części działki mającej obejmować tereny zabudowy mieszkaniowej, ani specyfiki terenu objętego przedmiotowym wnioskiem, a więc tego, iż objęta wnioskiem część działki ma kształt nieregularny i od strony drogi zawiera uskok. W konsekwencji przyjęto, iż front terenu będącego przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy stanowi jedynie krawędź działki nr [...] mająca stanowić jedną z trzech dróg wewnętrznych dojazdowych o szerokości 20 m, która przylega do działki drogowej drogi publicznej (drogi gminnej - działki nr [...]), natomiast nie obejmuje całej krawędzi działki nr [...] (za uskokiem) mającej stanowić tereny zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem skarżącego nie można podzielić poglądu przyjętego przez organ I instancji, zgodnie z którym front działki w niniejszej sprawie obejmuje tylko krawędź działki, która bezpośrednio graniczy z działką drogową (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Kr 35/07). Wynika to zarówno z położenia całego terenu wnioskowanego do zabudowy mieszkaniowej o kształcie nieregularnym, rozszerzonym w jego środkowej części do maksymalnie około 110 m, jak i z pozajęzykowej interpretacji obowiązującego w ówczesnym stanie prawnym § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, Poz.1588). Ponieważ część działki objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy ma kształt nieregularny i jej bok od strony drogi publicznej tworzy uskok w taki sposób, że na dwóch odcinkach (po 20 m każdy) przylega do drogi, natomiast inny jego odcinek znajduje się w pewnym oddaleniu od drogi, powinno to prowadzić do uznania w przedmiotowej sprawie, że front działki obejmuje nie tylko jedną z jej krawędzi przylegającą do działki drogi publicznej, ale także jej krawędź, która jest odsunięta od działki drogowej o około 29 m. Front działki w przedmiotowej sprawie powinien zatem zostać określony na około 110 m, a obszar analizowany na maksymalną dopuszczalną odległość 200 m (3 x 110 m, ale nie więcej, aniżeli 200 m). Za takim przyjęciem określenia frontu działki przemawia specyfika terenu inwestycji: wewnętrzna droga dojazdowa prowadząca od drogi publicznej do części działki mającej obejmować tereny zabudowy mieszkaniowej. Według skarżącego na zasadzie analogii do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajduje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 marca 2010 r., sygn. II SAŁd 787/09, w którym Sąd ten uznał, że w przypadku gdy droga przylega prostopadle do boku działki, za front uznać należy całą szerokość działki (tego boku), a nie tylko ten odcinek, który bezpośrednio przylega do drogi i odpowiada szerokości drogi, a także wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 02 czerwca 2011 r., sygn. IV SA/Wa 650/11, w którym za front działki budowlanej według Sądu należało przyjąć jej część przylegającą do drogi wewnętrznej, albowiem z § 2 pkt 5 rozporządzenia nie wynika, aby za front działki budowlanej należało przyjąć jej część przylegającą jedynie do drogi publicznej, tym bardziej, że dostęp do drogi publicznej - w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - może być zapewniony właśnie poprzez drogę wewnętrzną albo przez służebność drogową. Skarżący jako inwestor nie podzielił argumentu, że "nawet jeżeli organ I instancji miałby przyjąć za front działki nr [...] jako odcinek o szerokości ok. 110,0 m i wyznaczyć obszar w odległości ok. 330,0 m, to w promieniu 350 m nie można znaleźć zagospodarowania tożsamego z planowaną inwestycją, znajdującego się w ' odległości do 105,0 m od drogi i obsługiwanego przez drogę wewnętrzną", ponieważ nie zmienia to faktu, że organy nie dokonały prawidłowego określenia obszaru analizowanego i w konsekwencji nie wykonały stosownej analizy zabudowy i możliwości zabudowy na tym obszarze.

Odnośnie niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Inwestor przedłożył wydaną przez Zakład Usług Komunalnych w G. - w załączeniu do pisma z dnia 24 października 2023 r. - kopię wiadomości e-mail przekazanej przez ZUK w G. do Referatu Gospodarki Komunalnej, Rolnictwa, Leśnictwa, Ochrony Środowiska i Gospodarki Nieruchomościami, w której uwarunkowano zapewnienie dostawy wody do planowanych budynków mieszkalnych na działce nr [...] w C. wykonaniem rozbudowy i przebudowy istniejącej sieci wodociągowej. Jednocześnie zastrzeżono, że aktualnie brak właściwej infrastruktury wodno - kanalizacyjnej uniemożliwiał zagwarantowanie dostawy wody i odbioru ścieków z planowanej inwestycji. W zakresie gospodarki ściekowej ZUK w G. wskazał, że rozwiązaniem przejściowym mogą być indywidualne zbiorniki bezodpływowe (szamba). Zdaniem Inwestora brak właściwej infrastruktury wodnej na dzień dzisiejszy nie stanowił przeszkody do realizacji planowanej przez niego inwestycji w przyszłości, albowiem planuje on wykonać odpowiednią infrastrukturę wodną we własnym zakresie i na własny koszt.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jako uzasadniona została uwzględniona, niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych, albowiem Sąd nie będąc związany granicami skargi w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", wziął pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Wójta Gminy G. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie drogi wewnętrznej na części działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym C. (ark mapy [...]), gmina G..

W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla inwestora oznacza to konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wskazanych w tym przepisie. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że konstrukcją prawną, którą ustawodawca tworzy dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest obszar analizowany (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). To w obszarze analizowanym dokonuje się analizy kontynuacji, analizy warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., czyli na tym obszarze prowadzona jest analiza urbanistyczna. W przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. czytamy, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Trzeba przypomnieć, że zasady wyznaczania obszaru analizowanego wskazuje § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1588 oraz z 2021 r. poz. 2399).

Z przywołanej regulacji wynikają dyrektywy w zakresie zasięgu, rozmiaru i oznaczenia obszaru analizowanego, a mianowicie: 1) obszar analizowany znajduje się wokół działki objętej wnioskiem, 2) wyznacza się go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, jednak nie mniej niż 50 metrów, 3) obszar analizowany oznacza się na kopii mapy dołączonej do wniosku, oraz dyrektywa w zakresie celu obszaru analizowanego: przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jednocześnie ustawodawca wprowadził w przywołanej regulacji kryterium wskazujące, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Takie uregulowanie należy uznać za definicję legalną frontu terenu, który stanowi wyznacznik określenia obszaru analizowanego. W ocenie Sądu tak skonstruowana definicja nie pozwala na przyjęcie za front terenu innej granicy działki, niż ta, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W świetle przywołanych przepisów nie będą miały zastosowania w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy judykaty przywołane przez stronę skarżącą, tym bardziej, że zostały one wydane w odniesieniu do przepisów, które aktualnie już nie obowiązują. W efekcie należało przyjąć, że organy administracji zasadnie wyznaczyły front terenu w rozpoznawanej sprawie przyjmując działkę o szerokości 20 m z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Stosownie do § 9 ust. 1-4 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu wątpliwości w rozpoznawanej sprawie budzi załącznik graficzny do decyzji oraz wyniki analizy urbanistycznej w części graficznej. Analiza załącznika do decyzji nr [...] z dnia 26.02.2024 (części graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu), przedstawiającego obszar analizowany nasuwa wątpliwości co do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż nie wynikają z niego precyzyjnie granice obszaru analizowanego. Zarówno załącznik w formie graficznej, jak i tekstowej, określa szerokość frontu działki budowlanej, która wynosi 20 m, a jego trzykrotność wynosi 60 m. Organy obydwu instancji uznały, że taka odległość stanowiła podstawę do wyznaczenia wokół działki budowlanej granic obszaru analizowanego. Na wspomnianej wyżej części graficznej stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji nie od wszystkich granic przedmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy wyznaczono granice obszaru analizowanego o takim samym promieniu. W ten sposób doszło do nieuzasadnionego jego zmniejszenia. Akta przedmiotowej sprawy nie zawierają w ten sposób dokładnego określenia granic obszaru analizowanego. Wyznaczony na załączniku graficznym promień obszaru analizowanego tylko częściowo obejmował działkę nr [...]. Organ zmniejszył zatem obszar analizowany na powyższej nieruchomości przedstawiając takie wyrysowanie w części graficznej i w żaden sposób nie uzasadnił swoje stanowiska. Tymczasem podstawą stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie: część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy podkreślić, że treść części tekstowej analizy urbanistycznej nie może być sprzeczna z częścią graficzną analizy. Skoro załącznik do decyzji o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej analizy, to w celu oceny ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest nie tylko porównanie tekstu analizy z tekstem decyzji, ale i odniesienie się do części graficznej analizy. Część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie. Powinna ona także stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna (wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Kr 49/18, LEX nr 2487165). W przypadku braku tych załączników lub wadliwego ich sporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, pomimo niezasadności podniesionych zarzutów. Wadliwie wyznaczony obszar analizowany uniemożliwia ocenę przesłanki, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe. W rezultacie za przedwczesne należy uznać rozważania co do pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy oraz co do parametrów technicznych wyznaczanych stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które powinny zostać określone i odniesione do przedmiotowej inwestycji przy prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 500 zł - wartość wpisu stałego od skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ sporządzi czytelny i przejrzysty załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, tak by stanowił odzwierciedlenie części tekstowej i był z nią spójny.