Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1607/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 76 par. 1 i 3, art. 67 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Małgorzata Borowiec (spr.) NSA Jacek Chlebny Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 923/06 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2006 r. , sygn. akt VI S.A./Wa 923/06, po rozpoznaniu skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym i lp. 1.4.1 załącznika do ustawy, nałożył na A. C. – właściciela pojazdu marki [...] o nr rej. [...], karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z powodu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Okazana podczas kontroli pojazdu karta opłaty drogowej, według kontrolującego, nie mogła stanowić dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, ponieważ wypełniona została w sposób wskazujący na zamiar wielokrotnego jej użycia, poprzez wpisanie danych łatwo usuwalnym środkiem pisarskim, co umożliwiało wymazywanie zapisów i ponowne wykorzystanie karty.

W odwołaniu z dnia 26 września 2006 roku skarżący podniósł, że karta zakupiona w dniu [...] sierpnia 2005 roku została tego samego dnia wypełniona długopisem, czytelnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie jest uzasadnione podejrzenie, że w przyszłości planował jej ponowne użycie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004. Nr 204, poz. 2088 ze zmianami), § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, dowodem uiszczenia opłaty jest prawidłowo i czytelnie wypełniona karta opłaty drogowej. Powinna ona być wypełniona trwale bez możliwości jej powtórnego wykorzystania. Ponadto, w myśl § 5 ust. 3 ww. rozporządzenia, uiszczenie opłaty drogowej nie następuje tylko poprzez jej zakup ale i poprzez jej wypełnienie w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, karta powinna być wypełniona wyraźnie i jednoznacznie. Zapisy na karcie opłaty nie mogą budzić żadnych wątpliwości co do jej ważności. Przedstawiona do kontroli w dniu [...] sierpnia 2005 r. karta opłaty za przejazd po drogach krajowych nie spełnia ww. wymagań. W przedmiotowym przypadku karta opłaty była wypełniona w taki sposób, że przy jej dotyku zawarte na niej wpisy ulegały zatarciu.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono zarzut:

1. naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 kpa polegające na sprzecznym ze stanem prawnym wydaniu decyzji nakładającej karę pieniężną.

2. naruszenia art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym polegające na błędnym wywiedzeniu z treści ustawy oraz rozporządzenia do niej, możliwości nałożenia kary pieniężnej za wypełnienie karty w sposób nieprzewidziany żadnym przepisem ani tego rozporządzenia ani ustawy o transporcie drogowym. ■ ■

3. naruszenia art. 107 kpa w zw. z art. 84 kpa polegające na oparciu uzasadnienia faktycznego decyzji na niekompletnym materiale dowodowym wymagającym dla stwierdzenia jego istoty wiadomości specjalnych wymagających opinii biegłego.

4. naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2001r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego poprzez dokonanie z przekroczeniem swych uprawnień przez osoby kontrolujące swobodnej interpretacji treści karty opłaty drogowej.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zapis na specjalnym papierze, z którego wykonywana jest karta drogowa może przy pocieraniu ulec rozmazywaniu, ale nigdy nie ulega całkowitemu starciu, dlatego też czynności przedsięwzięte przez kontrolujących funkcjonariuszy spowodowały, że zapisy na karcie zaczęły ulegać zacieraniu a nie definitywnemu ścieraniu. W ocenie skarżącego, dopiero w przypadku ponownego wypełnienia startej uprzednio karty, można byłoby uznać, iż została ona wypełniona niezgodnie z ustawą.

Zdaniem skarżącego, inspektorzy kontrolujący samochody nie mają uprawnień do interpretacji zapisów na karcie, a jedynie stwierdzają, czy karta jest wypełniona prawidłowo, czy też nie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wprowadza obowiązek uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych. Natomiast tryb wnoszenia takich opłat określa wydane na podstawie art. 42 ust. 7 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). W § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia wskazano rodzaje opłat: dobowa, siedmiodniowa, miesięczna, półroczna i roczna, a w § 2 ust. 2 określono stawki tych opłat. Zgodnie § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia wniesienie opłaty dokonuje się poprzez nabycie karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu stosownie do treści § 5 tego rozporządzenia. Karta opłaty, dla zachowania ważności tego dokumentu jako potwierdzającego wniesienie opłaty, powinna zostać wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Wypełnienia karty opłaty, stosownie do wymagań określonych w § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, dokonuje jednostka upoważniona do jej sprzedaży za wyjątkiem kart opłat dobowych i siedmiodniowych, które w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności, może wypełnić przedsiębiorca. Zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia, kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, daty i godziny określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenie emisji spalin pojazdu samochodowego. Powołane rozporządzenie regulując sposób wypełnienia karty opłaty nie określa, jaki środek pisarski winien być do jej wypełnienia użyty, ani też nie zawiera postanowień wskazujących wprost na obowiązek wypełnienia karty w sposób trwały. Jednakże, zdaniem Sądu, z istoty regulacji objętej powołanym rozporządzeniem wynika, iż karta opłaty w taki właśnie sposób winna być wypełniona. Karta opłaty (prawidłowo wypełniona) stanowi bowiem dowód uiszczenia opłaty za określony przejazd po drogach krajowych i jako taka winna zawierać zapisy o charakterze trwałym. Ta okoliczność determinuje środek pisarski, którym wypełniający kartę winien się posłużyć.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, kwestia środka pisarskiego użytego przez skarżącego do wypełnienia karty powinna być rozstrzygnięta z zachowaniem zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Z art. 6 i 7 k.p.a. statuujących zasadę praworządności i prawdy obiektywnej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a także w świetle art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania (w sposób zgodny z regułami postępowania dowodowego) i rozpatrzenia materiału dowodowego, a ocena i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W takim zakresie żaden z organów postępowania w sprawie nie przeprowadził, czym naruszył powołane przepisy postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji miało to istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało stwierdzenie, że decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji czyniąc istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie faktyczne, a stwierdzenie użycia do wypełnienia karty środka pisarskiego łatwo usuwalnego jest takim ustaleniem, nie wskazały w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których w tym względzie się oparły. Natomiast skoro za podstawę zaskarżonej decyzji przyjęto ustalenie pozostające w sprzeczności ze wskazanym przez skarżącego stanem rzeczy, to na organie administracji spoczywał ciężar dowodu i pełne wyjaśnienie sprawy w tym zakresie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 76 §1 i 3 oraz art. 67 § 1 k.p.a., oraz art. 133 § 1 P.p.s.a., a to z powodu nie wzięcia pod uwagę treści dokumentu urzędowego i nakazanie prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sytuacji gdy fakt mający być przedmiotem takiej opinii stwierdzono w urzędowy sposób, a dowód ten nie został podważony w toku postępowania

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że organ nie ocenił właściwie dowodów przeprowadzonych w sprawie i nie uzasadnił, skąd wywiódł fakt wypełnienia karty zapisem zmywalnym.

Wskazując na powyższe naruszenie Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji pominął, naruszając tym samym art. 133 § ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, znaczenie protokołu kontroli znajdującego się w aktach sprawy, który w sposób urzędowy zaświadczał fakt wypełnienia karty zmywalnym środkiem.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej wskazał, że uwzgędniając treść art. 76 § 1 i 3 kpa, z którego wynika wzmocniona moc dowodowa dokumentu urzędowego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przeciwne względem ustaleń protokolarnych twierdzenia strony wymagały przeprowadzenia dowodu przez organ.

W ocenie strony skarżącej niezasadny jest również zarzut Sądu pierwszej instancji odnośnie naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. skoro organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że dowodowo oparł swoje orzeczenie na protokole z dokonanej kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określa § 2 art. 183. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie występują.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Zarzut naruszenia powołanego przepisu przez Sąd pierwszej instancji polegającego na pominięciu znaczenia znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli należy uznać za nieuzasadniony. Sąd wydając zaskarżony wyrok nie pominął tego dowodu, a jedynie uznał, iż wobec faktu kwestionowania przez skarżącego ustaleń znajdujących się w tym protokole, należało uzupełnić postępowanie dowodowe w tym zakresie. Nie oznacza to jednak, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę treści protokołu, który jak słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej stanowi dokument urzędowy.

Wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje dokumentom urzędowym zwiększoną moc dowodową, wskazując w art. 76 § 1 kpa, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, jednakże w sytuacji, gdy strona wskazuje na okoliczności podważające treść tego dokumentu organ ma obowiązek zbadać te okoliczności. W przedmiotowej sprawie zaś skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosił, że wbrew ustaleniom zawartym w protokole kontroli, karta pojazdu była wypełniona w sposób czytelny. Wprawdzie zapis na tej karcie dokonany długopisem użytym przez skarżącego mógł ulec rozmazaniu, to jednak z uwagi na specjalne właściwości papieru, z którego karta jest wykonana nie mógł ulec całkowitemu zatarciu.

W tej sytuacji, należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że mając na względzie określoną w art. 6, 7 kpa zasadę praworządności i prawdy obiektywnej oraz treść art. 77 § 1 kpa, organ był zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków w celu wyjaśnienia tej kwestii, np. poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Biorąc bowiem pod uwagę, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy karta drogowa jaką posługiwał się skarżący była prawidłowo wypełniona, tzn. czy użyty do jej wypełnienia środek pisarski był łatwo usuwalny, wskazana przez skarżącego okoliczność może mieć istotne znaczenie dla sprawy.

Ponadto, podkreślenia wymaga, iż nawet w przypadku, gdyby zdaniem organu argumenty podnoszone przez skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie i nie wymagały przeprowadzenia dowodu, to w myśl art. 107 § 3 kpa, w uzasadnieniu decyzji organ powinien wskazać nie tylko dowody, na których się oparł, ale również przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie ustosunkował się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego.

W świetle powyższego za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, i 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.