Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 287/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
article: 73 ust. 1;
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 133 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 85/21 w sprawie ze skargi Z. J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. I SA/Wa 85/21 uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej również jako: "Minister") utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Miasto [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...]-[...], arkusz mapy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Uchylając decyzję Ministra, Sąd Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie niesporne jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielami nieruchomości byli S. J. i G. J. , których następcą prawnym jest skarżący Z. J. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że wątpliwości budzi kwestia zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Dalej, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej, przy czym droga to nie tylko jezdnia, ale także wszystko to co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki przeznaczone do powszechnego korzystania.

W kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki wskazał, że zasadnie Minister przyjął, że dowodem na zajęcie działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr [...]33, poz. 872 ze zm.) jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawnionego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r.. Nr 263, poz. 1572), włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z adnotacją, iż przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. W niniejszej sprawie organ wadliwie jednak, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, przyjął, że znajdująca się w aktach mapa do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawnionego Ł. K., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...], w dniu [...] czerwca 2019 r. pod nr [...], uzupełniona oświadczeniem tego geodety z dnia [...] lipca 2020 r., dowodzi, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przedmiotowa mapa, w kształcie w jakim znajduje się w aktach administracyjnych nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz, że jej przebieg odpowiada temu ujawnionemu w metryce drogi. Na mapie tej brak jest adnotacji geodety potwierdzającego czy przedmiotowe działki znajdowały się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz, czy pozostawały we władaniu publicznoprawnym przed rzeczoną datą. Brak jest zatem dokumentu potwierdzającego w sposób nie budzący wątpliwości fakt zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, dokonanie przez Ministra oceny władztwa nad nieruchomością w oparciu o mapę dla celów prawnych, a w szczególności poczynione na niej adnotacje w zakresie urządzeń jakie były wykonane na tej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. wobec braku adnotacji, że mapa ta obrazuje stan zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. i bez odniesienia się do danych wynikających z metryki drogi jest przedwczesna. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Minister powinien dokonać tej analizy także w oparciu o znajdującą się w aktach metrykę ulicy [...] obrazującą także przebieg tej ulicy i precyzyjnie ustalić czy jest on tożsamy z tym ujawnionym na mapie dla celów prawnych.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku złożył Minister, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." zaskarżając wyrok ten w całości.

I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr [...]33, poz. 872 ze zm. – dalej jako: "ustawa z dnia 13 października 1998 r.") poprzez błędną ocenę oświadczenia geodety Ł. K. z dnia [...] lipca 2020 r. polegającą na uznaniu, że nie może ono przesądzać o fakcie zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną,

2) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kpa oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., poprzez błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na uznanie, iż przedmiotowa nieruchomość stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Miasta [...].

II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie, że działka nr [...] w obrębie [...]-[...]stała się z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, własnością Miasta [...], w sytuacji gdy wszystkie ustawowe przesłanki zostały spełnione.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy w celu rozpatrzenia przedmiotowej skargi kasacyjnej.

Samodzielnie sporządzoną odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Z. J. domagając się oddalenia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

I. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Słusznie Sąd I instancji zakwestionował ustalenia Ministra, a w konsekwencji również zaskarżoną decyzję, wskazując, że rozstrzygnięcie organu nie znajduje oparcia w przedstawionym materiale dowodowym.

Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie wydawanej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że prowadząc postępowanie w badanej sprawie tym standardom nie sprostano. Materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) przedstawiony Sądowi wskazuje, że nie wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały należycie wyjaśnione, nie rozważono zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób prawidłowy (art. 75 § 1 k.p.a.) oraz nie dokonano zgodnej z prawem jego oceny (art. 80 k.p.a.).

Istota sporu ogniskuje się wokół wartości dowodowej mapy sporządzonej przez geodetę Ł. K. , przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...], w dniu [...] czerwca 2019 r. pod nr [...] w powiązaniu z jego oświadczeniem z dnia [...] lipca 2020 r. wskazującym, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.

Znajdująca się w aktach sprawy mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...], w dniu [...] czerwca 2019 r. pod nr [...], przedstawia działkę nr [...], stanowiącą ul. [...]. Kolorem niebieskim zaznaczono sieci uzbrojenia terenu i urządzenia techniczne związane z nią pomierzone i wybudowane przed 31 grudnia 1998 r. W jej legendzie znajduje się też informacja, że działka nr [...] stanowiła część dawnej dz. nr [...] we wsi [...] oraz, że na mocy uchwały Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1980 r. nr [...] nazwę ulicy [...] zmieniono na ul. [...].

Jak wynika z akt, mapa ta sporządzona została [...] maja 2019 r. i nie precyzuje, aby dokumentowała ona stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Brak jednoznacznych w tym zakresie - wskazań na mapie - potwierdza również znajdujące się w aktach oświadczenie geodety Ł. K. , w którym wskazał on, że przed 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] pozostawała zajęta pod drogę publiczną.

Zgodzić trzeba się z Sądem Wojewódzkim, że oświadczenie geodety nie może być utożsamiane z mocą dowodową mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...]. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie można przyjąć, że niecelowe jest zlecenie geodecie sporządzenia adnotacji na mapie do celów prawnych, co do tego czy stan na dzień 31 grudnia 1998 r. był tożsamy z przedstawionym na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...]. Uwadze organu umknęło, że przyjęcie mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzedzone jest weryfikacją pracy geodety. Mapa sporządzona przez geodetę Ł. K. w 2019 r. musiała spełnić wymogi określone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572). Odpowiadająca wymaganiom wynikającym z obowiązującego do 21 sierpnia 2020 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. mapa do celów prawnych musiała zawierać konkretne dane, tworzące jej treść (§ 77 ust. 1). Sporządzona przez geodetę Ł. K. w dniu [...] maja 2019 r. mapa do celów prawnych, została opracowana w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednakże, na podstawie danych przedstawionych na znajdującej się w aktach sprawy mapie do celów prawnych, nie sposób dokonać weryfikacji ustaleń, na które powołuje się Minister. Jakkolwiek, zgodzić trzeba się z Ministrem, że co do zasady rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, to nie sposób nie zgodzić się również z Sądem Wojewódzkim, że w kontekście całokształtu dokumentacji akt sprawy wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne.

Przeprowadzona przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji opierała się o akta sprawy i - jakkolwiek skarżący kasacyjnie się z nią nie zgadza - to miała ona charakter całościowy, kompletny. Nie można wobec powyższego podzielić zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Tym standardom odpowiada sądowoadministracyjna kontrola przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

II. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono również naruszenie prawa materialnego.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., i nie uznanie, że działka nr [...] w obrębie [...]-[...]stała się z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, własnością Miasta [...] skarżący kasacyjnie usiłuje sferę ustaleń faktycznych zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd Wojewódzki trafnie wytknął organowi brak potwierdzenia w sposób nie budzący wątpliwości zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczna na dzień 31 grudnia 1998 r. Jakkolwiek, Minister się z tą oceną nie zgadza, to zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.