Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 52/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność i przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 35 par. 1, art. 35 par. 2, art. 35 par. 3, art. 35 par. 5, art. 61 par. 3, art. 36 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Niemce w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na opał I. stwierdza, że Wójt Gminy Niemce dopuścił się bezczynności i przewlekłego postępowania w sprawie wniosku T. W. z dnia 2 października 2023 r. o przyznanie zasiłku celowego na opał; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Niemce nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójt Gminy Niemce do załatwienia wniosku wskazanego w punkcie I.


UZASADNIENIE

W dniu 20 listopada 2023 r. T. W. (dalej także jako "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Niemce w sprawie wniosku z dnia 2 października 2023 r. o przyznanie zasiłku celowego na zakup opału. W treści skargi skarżąca zarzuciła, że organ nie stosuje art. 36 k.p.a. Wyraziła "oczekiwanie na zachętę urzędników (...) co załatwienia sprawy w/g art. 35 § 1, 2, 3 kpa (10 § 2 kpa)". Skarżąca zaznaczyła, że składała w tej sprawie ponaglenie (31 października 2023 r., 2 listopada 2023 r. i 17 listopada 2023 r.).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Niemce wniósł o oddalenie skargi. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie wskazując m.in., że w dniu 2 października 2023 r. do Urzędu Gminy Niemce wpłynął wniosek skarżącej datowany na 28 września 2023 r., o przyznanie świadczenia na opał. W związku ze złożonym wnioskiem Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach powiadomił wnioskodawczynię o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wyznaczonym na 5 października 2023 r. W dniu 2 października 2023 r. do organu wpłynęło kolejne pismo T. W. zawierające wniosek o wyłączenie od prowadzenia sprawy pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach: E. W. i M. B.. W dniu 4 października 2023 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej wydał postanowienia o odmowie wyłączenia wskazanych pracowników. Z kolei w dniu 5 października 2023 r. pracownicy socjalni w asyście funkcjonariuszy Policji udali się do miejsca zamieszkania wnioskodawczyni. Do rozmowy z wnioskodawczynią oraz jej mężem jednak nie doszło, ponieważ nikt z domowników nie reagował na dzwonek przy drzwiach ani pukanie do drzwi. Pismem z dnia 5 października 2023 r. Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach poinformował wnioskodawczynię o niespełnionych przesłankach do wydania decyzji zgodnej z jej żądaniem, a także o możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, oraz możliwości przedłożenia dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. W dniu 6 października 2023 r. do Urzędu Gminy Niemce wpłynęło pismo skarżącej, w którym przedstawiła ona swoje uwagi odnośnie do ww. pisma. W dniu 13 października 2023 r. miała miejsce kolejna wizyta pracowników socjalnych na posesji zamieszkiwanej przez T. i Z. małż. W.. Również tym razem próba nawiązania osobistego kontaktu z tymi osobami i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, okazała się bezskuteczna. W dniu 2 listopada 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie w sprawie jej wniosku z dnia 2 października 2023 r. Pismem z dnia 18 marca 2024 r. Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach udzielił odpowiedzi na ponaglenie, przekazując je następnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. W dniu 3 stycznia 2024 r. do Urzędu Gminy Niemce wpłynęło kolejne ponaglenie T. W. (datowane na 29 grudnia 2023 r.) w sprawie wniosku z dnia 2 października 2023 r. o przyznanie świadczenia na zakup opału. Pismem z dnia 19 marca 2024 r. Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach udzieliła odpowiedzi na ponaglenie, przekazując je następnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Decyzją z dnia 18 marca 2024 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, działając z upoważnienia Wójta Gminy Niemce, odmówił T. W. przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na zakup opału. Decyzja została doręczona skarżącej w dniu 21 marca 2024 r. (jej odbiór potwierdził Z. W.).

Organ podkreślił, że do Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach wpływa bardzo duża ilość wniosków, ponagleń oraz skarg T. W., które świadomie powiela, kierując swoje oczekiwania wielokrotnie w tej samej sprawie. Jednocześnie wnioskodawczyni uniemożliwia pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który jest nieodłącznym elementem rozpatrywania wniosków dotyczących świadczeń z pomocy społecznej.

Mając na względzie, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oceniając na wstępie skargę T. W. pod kątem jej dopuszczalności, podkreślić zatem należy, że została ona wniesiona z zachowaniem powyższego wymogu. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca przed złożeniem przedmiotowej skargi dwukrotnie (tj. pismem z dnia 2 listopada 2023 r. oraz pismem z dnia 29 grudnia 2023 r.) skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, za pośrednictwem Wójta Gminy Niemce, ponaglenie dotyczące jej wniosku z dnia 2 października 2023 r. o przyznanie świadczenia na zakup opału. Oba ponaglenia zostały przy tym uznane za uzasadnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniami z dnia 26 marca 2024. o numerach odpowiednio: SKO.41/1710/OS/2024 i SKO.41/1711/OS/2024. Wprawdzie w treści tych postanowień organ wyższego stopnia – uznając ponaglenia za zasadne – stwierdził, że organ pierwszej instancji dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, natomiast nie dokonał jednocześnie oceny, czy doszło również do przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, nie można jednak na tej podstawie przyjąć, że rozpatrzone ww. postanowieniami ponaglenia dotyczyły wyłącznie bezczynności, a w konsekwencji, że jedynie w zakresie, w jakim skarga dotyczy bezczynności, spełnia ona wymóg z art. 53 § 2b p.p.s.a. W treści obu ponagleń skarżąca jedynie bowiem w sposób ogólny zarzucała organowi pierwszej instancji opieszałość skutkującą niezałatwieniem jej wniosku z dnia 2 października 2024 r. Uznać zatem należy, że złożone ponaglenia dotyczyły zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania organu w tej sprawie, a co za tym idzie, że również w części dotyczącej przewlekłości skarga spełnia wymóg z art. 53 § 2b p.p.s.a. W tym wypadku, przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma natomiast znaczenia sposób rozpoznania ponagleń przez właściwy organ (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2020 r., sygn., akt I SAB/Ol 1/20).

Brak jest ponadto podstaw do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej w świetle stanowiska wyrażonego w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (opubl. ONSAiWSA 2020/6/79) oraz z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (opubl. ONSAiWSA 2022/3/34) Z akt sprawy wynika wprawdzie, że postępowanie, którego dotyczy skarga, zostało zakończone przez organ pierwszej instancji decyzją z dnia 18 marca 2024 r., która została następnie utrzymana w mocy decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2024 r. Jednakowoż skarga została wniesiona jeszcze przed podjęciem powyższych decyzji, tj. w dniu 20 listopada 2023 r. W świetle zaś powołanych uchwał, wniesienie skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania staje się niedopuszczalne dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem zasadność zarzutów skarżącej wskazujących, że w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z dnia 2 października 2023 r. o przyznanie świadczenia (zasiłku celowego) na zakup opału, Wójt Gminy Niemce dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Bezczynność jest zatem stanem, w którym mimo upływu określonego prawem terminu, właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, ewentualnie terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie nie zostało wydane.

Z kolei przewlekłość stanowi taki stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Przewlekłość postępowania występuje zatem w razie niezałatwienia sprawy tak szybko, jak jest to obiektywnie możliwe, a podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych.

Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty

i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z § 5 do terminów określonych

w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Oczywiście rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że niezbędnym elementem postępowania o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy. Właściwym środkiem dowodowym w tym celu jest zaś rodzinny wywiad środowiskowy (art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Sprawy z zakresu pomocy społecznej niewątpliwie więc wymagają postępowania wyjaśniającego. Do spraw z tej kategorii mają tym samym zastosowanie terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 § 3 k.p.a. (miesiąc, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej – dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania).

W przypadku braku możliwości załatwienia sprawy w takim terminie, organ zobowiązany jest natomiast poinformować stronę o tej okoliczności, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia – i to również w przypadku zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.).

Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej datowany na 28 września 2023 r. o przyznanie świadczenia na opał, wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 2 października 2023 r. W tym dniu doszło więc do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie objętej tym wnioskiem (art. 61 § 3 k.p.a.). W świetle powołanego wyżej przepisu u.p.s. mnie budzi wątpliwości, że czynności podjęte przez organ w początkowym etapie postępowania, zmierzające do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z udziałem skarżącej, były zasadne. Tak samo - wobec bezskuteczności prób przeprowadzenia wywiadu - należy ocenić wystosowanie do skarżącej zawiadomienia z dnia 5 października 2023 r. o konieczności dostarczenia określonych dowodów potwierdzających spełnienie przesłanek do uzyskania wnioskowanej pomocy. Gdyby jednak nawet okresów związanych z podjęciem powyższych czynności – stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. – nie wliczyć do biegu terminu załatwienia sprawy, a nadto uznać, że sprawa ma charakter "sprawy szczególnie skomplikowanej" w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., a w konsekwencji jako obowiązujący w niej termin zakończenia postępowania przyjąć dłuższy z terminów przewidzianych w tym przepisie (tj. termin dwumiesięczny), to i tak nie budzi wątpliwości, że termin ten nie został przez organ zachowany. Decyzję w sprawie przedmiotowego wniosku z dnia 2 października 2023 r. Wójt Gminy Niemce podjął bowiem dopiero w dniu 18 marca 2024 r. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, by organ ten - wobec braku możliwości wydania decyzji z zachowaniem powyższego terminu - wyznaczył w trybie art. 36 § 1 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy. Zasadne jest wobec tego stwierdzenie, że Wójt Gminy Niemce dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności.

Zasadny jest również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak już wyżej wyjaśniono, dla uznania, że organ prowadzi sprawę przewlekle, nie wystarczy stwierdzenie, że nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, lecz konieczne jest również ustalenie, że podejmowane przez niego działania mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy bądź, że organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W ocenie Sądu, okoliczności takie wystąpiły w analizowanym przypadku. Wyrazem braku należytej staranności w zakończeniu sprawy w rozsądnym terminie, jest przede wszystkim okoliczność, iż ostatnia czynność dokonana w sprawie przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji miała miejsce w dniu 13 października 2023 r., kiedy to podjęto drugą, bezskuteczną próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej i na tę okoliczność sporządzono notatkę służbową, którą dołączono do akt sprawy (k. 18 akt adm.). Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że po tej czynności, aż do dnia wydania decyzji (18 marca 2024 r.) organ nie podejmował już w sprawie żadnych działań. Jako przeszkody dla wcześniejszego zakończenia postępowania nie można przy tym uznać złożonych przez skarżącego w dniu 2 listopada 2023 r. i w dniu 3 stycznia 2024 r. ponagleń, które organ pierwszej zobowiązany był przekazać organowi wyższej instancji. Jak bowiem wynika z akt sprawy, przekazanie ponagleń Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie miało miejsce już po wydaniu przez Wójta Gminy Niemce decyzji z dnia 18 marca 2024 r. (zob. pismo przewodnie z dnia 18 marca 2024 r. – k. 31-32 akt adm.).

Z powyższych względów zachodziły podstawy do stwierdzenia, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 2 października 2023 r. o przyznanie zasiłku celowego na opał, Wójt Gminy Niemce dopuścił się tak bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I. sentencji).

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Niemce, nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. sentencji). Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. Stwierdzony w niniejszej sprawie stan naruszenia prawa nie zasługuje na taką kwalifikację, bowiem nie wynikał z całkowitej bierności organu. Jak już wyżej wskazano, w początkowym etapie postępowania organ podejmował czynności, które były uzasadnione, a wręcz konieczne, zaś o ich bezskuteczności zadecydowała postawa samej skarżącej. Jako, że działania te niewątpliwie wpłynęły na całkowitą długość postępowania, zaistniałej w sprawie bezczynności i przewlekłości postępowania nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze, że bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy ustały przed rozpoznaniem skargi, tj. wraz z podjęciem przez ten organ w dniu 18 marca 2024 r. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia żądanego przez skarżącą we wniosku z dnia 2 października 2023 r., postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia ww. wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe (pkt III sentencji).

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.