Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2561/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1, art. 20, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w B. – Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1995/15 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w B. – Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzją oraz utrzymaną nią w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "A." Spółki z o.o. w B. – Z. 7.975 (słownie: siedem tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1995/15, oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

I

W dniu 21 czerwca 2013 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr 75 starszy inspektor transportu drogowego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] zatrzymał do kontroli zespół pojazdów składający się z ciągnika siodłowego marki RENAULT o nr rej. [...] 4 oraz naczepy marki WIELTON o nr rej. [...], którego kierowcą był [...]. Pojazdem tym wykonywany był międzynarodowy transport drogowy rzeczy przez [...] (dalej: spółka lub skarżąca). W toku czynności kontrolnych dokonano ważenia pojazdu na wagach przenośnych do pomiarów statycznych. W wyniku ważenia stwierdzono, że nacisk na pojedynczą oś napędową kontrolowanego pojazdu, po odjęciu 2% zaokrąglonych w górę do pełnych 100 kg, wynosił 14,7 tony w czasie, gdy na drodze krajowej nr 75 może wynosić tylko 10 t.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] (dalej: MWITD lub organ I instancji) nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.

Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 64 ust. 1, pkt 1 i ust 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.) ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, są określone w tabeli stanowiącej załącznik do ustawy. Zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik nr 1 do ww. ustawy przejazd pojazdu (zespołu pojazdów) posiadający takie wymiary, masy i naciski osi jak zespół pojazdów kontrolowanych w dniu 21 czerwca 2013 r. i poruszający się po takiej drodze wymaga uzyskania zezwolenia kategorii VII. Tymczasem kierowca nie przedstawił takiego zezwolenia podczas kontroli drogowej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy lub GITD) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił decyzję organu I pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że wątpliwości w sprawie budzi miejsce kontroli pojazdu oraz okoliczność, jakimi wagami dokonano ważenia pojazdu podczas kontroli.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy MWITD decyzją z dnia [...] marca 2014 r. ponownie nałożył na spółkę karę w kwocie 15 000 zł. za brak zezwolenia kategorii VII.

Na wskutek odwołania skarżącej, GITD decyzją z dnia [...] września 2014 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że prowadząc ponowne postępowanie organ I instancji powinien ustalić jednoznacznie jakimi wagami, oraz gdzie przeprowadzono kontrolę w dniu 21 czerwca 2013 r. W związku z powyższym GITD wskazał na konieczność przesłuchania osoby prowadzącej przedmiotową kontrolę oraz przeprowadzenie oględzin użytych w trakcie kontroli wag.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. ponownie nałożył na skarżąca karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

Odnosząc się do argumentów strony dotyczących miejsca przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz kwestii legalizacji terenu, na którym w dniu 21 czerwca 2013 r. przeprowadzono ważenie zespołu pojazdów, organ I instancji wyjaśnił, że jak wynika ze zgromadzonych dowodów, kontrola oraz ważenie zespołu pojazdów zostały przeprowadzone w miejscowości [...] na drodze krajowej nr 75.

Dalej organ stwierdził, że miejsce na którym przeprowadzono czynności kontrolne i dokonano ważenia zespołu pojazdów, tj. parking w miejscowości [...] na drodze krajowej nr 75 na chwilę przeprowadzenia kontroli, było zatwierdzone i dopuszczone do kontroli pojazdów. Fakt ten potwierdza protokół z pomiaru równości terenu na stanowisku kontroli pojazdów, dotyczący rozpatrywanego miejsca.

Organ nie podzielił również argumentacji skarżącej, że wagi użyte podczas ważenia nie zerowały się po zjechaniu z nich pojazdu i wskazywały lewa - 0,8, a prawa - 0,6. Organ nadmienił, że wagi użyte podczas ważenia - typu SAW 10 C należą do wag IIII klasy dokładności o działce legalizacyjnej "e" = 50 kg., co oznacza, iż wagi te wskazują wartości w kilogramach, co 50 kg (50kg, 100kg, 150kg itd.) i nie pokazują wartości dziesiętnych. Zatem wagi nie mogły wskazać wartości 0.8 i 0.6, gdyż najmniejsza wartością, jaką wskazują te wagi jest 50 kg.

Odnosząc się do kwestii związanej z numerami użytych podczas kontroli wag, organ zaznaczył, że przeprowadził dowód w sprawie w postaci przesłuchania inspektora przeprowadzającego kontrolę. Zeznał on, iż ważenia kontrolowanego zespołu pojazdów dokonano na wagach o numerach [...] - takie też numery wag zostały wpisane do protokołu kontroli. Tego dnia na wyposażeniu zespołu kontrolnego był tylko jeden komplet wag i były to wagi o numerach wskazanych powyżej.

Organ odwołał się również do protokołu z pomiaru równości terenu na stanowisku kontroli pojazdów w miejscowości [...]. Zgodnie z przedmiotowym protokołem w miejscu, w którym przeprowadzono ważenie uprawniony geodeta stwierdził spadek podłużny terenu w granicach 0,60% - 0,80%, natomiast spadek poprzeczny w granicach 0,33% - 0,99%. Zatem poziomica zainstalowana na wadze a uwieczniona na zdjęciu wykonanym przez kierowcę nie mogła wskazywać "idealnego poziomu". Co istotne w rozpatrywanej kwestii, pomierzone spadki mieszczą się w dopuszczalnych normach, które wynoszą 1% w przypadku spadku podłużnego i 2% w przypadku spadku poprzecznego. Oznacza to, iż pomiar kontrolowanego zespołu pojazdów został przeprowadzony w sposób prawidłowy na podłożu, które wykazywało spadek w dopuszczalnych granicach.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. GITD - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej: k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 140 aa ust. 1, 3, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. – dalej: u.d.p.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prowadząc ponowne postępowanie administracyjne ustalił jednoznacznie, jakimi wagami oraz gdzie dokonano kontroli pojazdu, którym skarżąca wykonywała międzynarodowy transport drogowy. Pomiar kontrolowanego pojazdu przeprowadzono za pomocą wag o numerach [...]. Organ odwoławczy zgodził się nadto z twierdzeniem organu I instancji, że ze sporządzonej przez kierowcę dokumentacji fotograficznej wynika, iż jedna z użytych wag miała numer [...], natomiast numer drugiej wagi nie jest widoczny z uwagi na słabą jakość wykonanego zdjęcia. W związku z tym wątpliwości strony, co do użytych w trakcie kontroli wag, GITD uznał za nieuzasadnione.

Organ odwoławczy wskazał także, że z zeznań inspektora przeprowadzającego kontrolę wynika, że kierowcy w trakcie kontroli został okazany protokół z pomiaru pochylenia terenu w miejscowości [...], bądź to w wersji papierowej lub na ekranie komputera. Powyższego nie potwierdził natomiast kierowca. Niemniej jednak, w ocenie organu ewentualne niedopełnienie powyższego obowiązku nie miało wpływu na prawidłowość pomiarów dokonanych w trakcie kontroli. Mając z kolei na uwadze zarzut strony, że do dnia złożenia odwołania nie został jej okazany właściwy protokół z pomiaru pochylenia terenu, organ odwoławczy wskazał, że protokół ten znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy. Strona mogła zatem skorzystać z przysługującego jej prawa wyrażonego w art. 73 k.p.a. i zapoznać się z przedmiotowym dokumentem. Powyższego jednak nie uczyniła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. oddalił skargę spółki.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy odpowiedzialności skarżącej z tytułu wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, którym były blachy w formie kręgów oraz arkuszy.

Sąd I instancji wskazał, że w wyniku pomiarów pojazdu dokonanych w trakcie kontroli, stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej o 4, 7 tony przy nacisku tej osi wynoszącym 14,7 tony, na drodze o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton. Nie stwierdzono naruszenia innych parametrów kontrolowanego zespołu pojazdów. Naruszony zatem został, na co wskazały organy obu instancji, art. 64 ust. 2 p.r.d., zgodnie z którym zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Obie kategorie zezwoleń nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zezwolenie kategorii I, w świetle załącznika nr 1 do ustawy p.r.d., lp. 1, dotyczy dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich, podczas gdy przedmiotowa sprawa dotyczy drogi krajowej, natomiast zezwolenie kategorii II, jak stanowi art. 64b ust. 1 tej ustawy, jest wydawane na przejazd nienormatywnego pojazdu wolnobieżnego, ciągnika rolniczego albo zespołu pojazdów składającego się z pojazdu wolnobieżnego lub ciągnika rolniczego i przyczepy specjalnej.

Pojazdem nienormatywnym, w świetle definicji art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 4 pkt 25 u.d.p., jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Dopuszczalny nacisk pojedynczej osi do 10 ton, na drodze nr 75, na której doszło do zatrzymania przedmiotowego pojazdu, został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 41 ust. 2 pkt 1 u.d.p.

W związku z naruszeniem zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, określonego w art. 64 ust. 2 p.r.d., Sąd I instancji stwierdził, że organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo ustaliły wysokość nałożonej kary. Z art. 140ab ust. 2 p.r.d. wynika, iż w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, iż nałożenie na niego kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach, jest całkowicie pozbawione podstawy prawnej, gdyż w myśl art. 64d ust. 2 pkt 1 p.r.d. zezwolenie kategorii VII może być wydane tylko pod warunkiem, że ładunek jest niepodzielny.

Sąd I instancji stwierdził, że GITD ustalił w sposób jednoznaczny, jakimi wagami oraz gdzie dokonywano kontroli, a sporna kwestia okazania kierowcy właściwego protokołu z pomiaru pochylenia terenu, na którym umiejscowione było miejsce ważenia w miejscowości [...], nie miała wpływu na wynik sprawy, ponieważ protokół pochylenia terenu został dołączony do akt administracyjnych, co potwierdza okoliczność, że miejsce ważenia było legalizowane.

WSA przypomniał, że w trakcie kontroli został okazany protokół z pomiaru pochylenia terenu w miejscowości [...], bądź to w wersji papierowej, lub na ekranie komputera. Powyższego nie potwierdził natomiast kierowca. Zdaniem Sądu I instancji nawet gdyby przyjąć, że wbrew zapisom protokołu kontroli, nie okazano by go kierowcy w czasie kontroli, co konsekwentnie podnosi skarżący, stanowiłoby to naruszenie procedury, ale nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro protokół taki istnieje i stanowi potwierdzenie legalizowanego miejsca ważenia pojazdów.

W ocenie Sądu I instancji zarówno organ I instancji, jak i GITD w zaskarżonej decyzji, w sposób wyczerpujący rozpatrzyli zgromadzony materiał i dowody w sprawie prawidłowo stosując powołane przepisy. Organy dostrzegły zarazem rozbieżności odnośnie dokonania, bądź nie określonych czynności przez kontrolujących, lecz trafnie stwierdziły, że nie miały one wpływu na ustalenia faktyczne. Natomiast argumentacja skarżącej nie podważa ustaleń organu, ani co do miejsca przeprowadzenia ważenia pojazdów, tj. miejscowości [...] na drodze krajowej nr 75, ani prawidłowości działania samych wag. Samo nieczytelne zdjęcie wykonane prze kierowcę w trakcie kontroli i złożone do akt nie podważa skutecznie oceny organów odnośnie użycia pary określonych w protokole kontroli wag, będących na stanie kontrolujących, skoro ocena dowodów dokonana została w oparciu o pozostałe środki dowodowe, jak również zeznania osób dokonujących kontroli.

II

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, a w szczególności okoliczności dokonania kontroli drogowej wobec pojazdu skarżącej, wag, którymi wykonano ważenie pojazdu, sprawności użytych wag oraz wyników ważenia;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, a w szczególności brak odniesienia się przez Sąd I instancji do dokonania przez organ administracji ustaleń w przedmiocie zachowania przez skarżącą należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem na podstawie dokumentów nie stanowiących dowodu w niniejszej sprawie, a dotyczących innych kontroli prowadzonych w stosunku do skarżącej;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, a w szczególności brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów związanych z brakiem wyjaśnienia przez organy administracji, czy na odcinku drogi, którą poruszał się pojazd skarżącej, był ustawiony znak drogowy informujący o ograniczeniu nośności drogi do 10 t. oraz, czy kierowca skarżącej miał świadomość, że nośność drogi została obniżona do 10 t.;

4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez oddalenie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z odpowiedzi Komisji Europejskiej na skargę Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Transportu Drogowego, która to odpowiedź wskazuje, jakie stanowisko zajmuje Komisja Europejska w sprawie naruszenia przez Polskę prawa wspólnotowego w zakresie maksymalnych obciążeń pojazdów drogowych poruszających się w ruchu międzynarodowym, pomimo, iż przeprowadzenie wspomnianego dowodu nie spowodowałoby przedłużenia postępowania w sprawie, a mogło przyczynić się do

wyjaśnienia, czy ustawodawca polski zasadnie ograniczył nośność drogi krajowej nr 75 do 10t;

5) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 lit. b w zw. z pkt 2.2.2. lit. a i 3.4.1 załącznika nr 1 dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. WE L 235 z 17 września 1996 r., s. 59; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 2, s. 478 ze zm. – dalej: dyrektywa 96/53/WE), poprzez nałożenie na skarżącą kary administracyjnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi przy braku posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, pomimo, iż zgodnie z powołanym przepisem maksymalny dopuszczalny ciężar na oś napędową pojazdów silnikowych dwuosiowych z naczepami trzyosiowymi może wynieść 11,5 t.

Ponadto autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów, tj. pisma GITD z dnia 30 października 2015 r. (znak: GGI.012.39.2015.0003) skierowanego do wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Transportu Drogowego oraz odpowiedzi Rzeczypospolitej Polskiej na zarzuty formalne Komisji Europejskiej - pismo Sekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju Pawła Olszewskiego z dnia 29 czerwca 2015 r.

Argumentację na poparcie zarzutów spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

W skardze kasacyjnej podniesiono m.in. zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, czy wjazd na drogę krajową nr 75 był należycie oznakowany znakiem B-19 oznaczającym zakaz wjazdu pojazdów o nacisku osi większym niż 10 ton oraz niewyjaśnienie, czy kierowca pojazdu skarżącej zdawał sobie sprawę z okoliczności, iż porusza się po drodze o nośności zmniejszonej w stosunku do drogi dotychczasowej.

Należy podkreślić, że problem oznakowania drogi znakami drogowymi dotyczącymi dopuszczalnego nacisku osi został już podniesiony w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji GITD z 26 maja 2015 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził m.in., że podstawą wymierzenia kary pieniężnej jest wykonywanie przejazdu drogowego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku posiadania odpowiedniego zezwolenia. Za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Znaki drogowe, na które powołuje się skarżący, mają jedynie charakter informacyjny, zaś organy Inspekcji muszą stosować się do przepisów powszechnie obowiązujących.

Sąd I instancji podzielił to stanowisko organu, uznając za niezasadny zarzut skargi o braku oznakowania drogi znakiem drogowym informującym o ograniczeniu nośności drogi do 10 t, ponieważ zakwalifikowanie danej drogi do dróg o konkretnej nośności wynika bezpośrednio i wyłącznie z aktów prawnych wykonawczych do ustawy o drogach publicznych. Dlatego nawet ewentualne uchybienie przez zarządcę drogi obowiązkowi jej oznaczenia nie może zwalniać przewoźnika z obowiązku respektowania powszechnie obowiązujących norm prawa.

Przedstawione wywody organu i Sądu I instancji można podsumować stwierdzeniem, że badanie w tego rodzaju sprawach okoliczności dotyczących właściwego oznakowania drogi nie jest istotne, ponieważ wyłączną podstawą ustalenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi pojazdu jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, Dz. U. z 2012 r., poz. 1061).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela tego stanowiska co do znaczenia (w istocie braku znaczenia) odpowiedniego oznakowania drogi dla ustalenia dopuszczalnego nacisku osi na danej drodze i co za tym idzie – ustalenia odpowiedzialności przewoźnika za przejazd pojazdem, którego naciski osi są większe od dopuszczalnych.

Nie ulega kwestii, że podstawowym źródłem obowiązywania zasad ruchu drogowego są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisów ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z przepisów wykonawczych do tej ustawy wynika jednak, że nie jest to źródło wyłączne. Ruch drogowy ma charakter specyficzny przede wszystkim ze względu na konieczność podejmowania przez kierującego odpowiednio wczesnych, szybkich decyzji co do zachowania się na drodze, w zmieniających się warunkach organizacji ruchu. Wymaga to niewątpliwie jasnych, dostępnych bezpośrednio na drodze informacji o obowiązujących w danym miejscu prawach i obowiązkach uczestnika ruchu. Stąd, poza przepisami ruchu drogowego stosuje się znaki i sygnały drogowe, które, według art. 7 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy i informacje. Znaki drogowe stanowią niezbędną konkretyzację i przeniesienie bezpośrednio na drogę zasad i norm ruchu drogowego określonych w prawie powszechnie obowiązującym. Same regulacje prawne nie są w tym zakresie wystarczające, jako że kierujący z różnych powodów może nie być w stanie przyporządkować treści przepisu do terenu (drogi), którą przejeżdża, wyłącznie na podstawie tekstu prawnego.

Z przepisów prawnych wynika również, że znaki drogowe obowiązują niekiedy przed normami określonymi w przepisach prawa. Np. przepis art. 20 Prawa o ruchu drogowym określa dopuszczalną prędkość pojazdów w terenie zabudowanym, ale według art. 21 ust. 1 tej ustawy organ zarządzający ruchem na drogach może zmniejszyć lub zwiększyć tę dopuszczalną prędkość, za pomocą znaków drogowych.

Znaki drogowe stanowią więc istotny i nieodłączny element organizacji ruchu drogowego. Stosowanie (ustawianie) znaków drogowych należy, w myśl art. 20 pkt 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zadań zarządcy drogi i wykonywanie tych zadań jest niewątpliwie obowiązkowe.

Przepisy wykonawcze do ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidują m.in. znaki drogowe dla oznaczania dopuszczalnego nacisku osi pojazdu. W rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) jest określony znak zakazu B-19 (§ 20 pkt 5 rozporządzenia) i znaki informacyjne E-15b, E-15e i E-15f (§ 65 rozporządzenia). Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181) określają funkcje tego rodzaju znaków: znaki zakazu stanowią według tych przepisów podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu (pkt 3.1.1. zał nr 1 do rozporządzenia), natomiast znaki informacyjne mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz obiektach znajdujących się przy drodze (pkt 5.1.1.).

Należy zwrócić uwagę na treść regulacji dotyczących tych znaków, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. Stosownie do pkt 3.2.20. załącznika nr 1 do tego rozporządzenia znak B-19 "zakaz wjazdu pojazdów o nacisku osi większym niż ... t" (rys. 3.2.20.1) stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność nawierzchni nie jest dostosowana do nacisku osi pojedynczej pojazdu wynoszącego 80 kN, a także przed odcinkami dróg krajowych, których nośność nie jest dostosowana do nacisku 100 kN. Na drogach o nawierzchni dostosowanej do nośności 100 kN, na których jadący nie są informowani o podwyższonej nośności nawierzchni znakami z numerem drogi, stosuje się znaki B-19 z wartością 10 t. Na odcinkach dróg o nawierzchni dostosowanej do nośności 115 kN stosuje się znaki B-19 z wartością 11,5 t. Z kolei w pkt 6.3.7.2. załącznika nr 1 do rozporządzenia stanowi się, że na drogach oznaczonych znakami informacyjnymi z numerem drogi krajowej dopuszcza się ruch pojazdów o nacisku osi pojedynczej nieprzekraczającym 11,5 t (znak E-15a), 10 t (znak E-15f) albo 8 t (znak E-15g) i odpowiednio większym nacisku osi wielokrotnej, zgodnie z przepisami określającymi sieć dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach, chyba że znak B-19 określa inny dopuszczalny nacisk osi pojazdu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tych przepisów dotyczących stosowania znaku zakazu B-19 i znaków informacyjnych E-.... z numerem drogi krajowej wynika, że znak B-19 może wskazywać dopuszczalne naciski osi inne niż określone w wykazie dróg zamieszczonym we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 września 2012 r. Inaczej mówiąc, podstawą oznakowania drogi określonym znakiem zakazu B-19 jest przede wszystkim rzeczywista nośność nawierzchni drogi. Potwierdza to przywołaną wyżej zasadę, że znak drogowy może mieć pierwszeństwo przed przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Można dodać, że ta informacja przekazywana za pomocą znaku drogowego jest istotna dla uczestnika ruchu drogowego również dlatego, że co do zasady dopuszcza się ruch pojazdów na drogach publicznych o nacisku osi napędowej do 11,5 t. W świetle prawa niższe normy dopuszczalnego nacisku osi mają zatem charakter wyjątkowy (art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych).

W świetle tych ustaleń stanowisko organu i Sądu I instancji, że w sprawie o nałożenie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym, z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku osi nie są istotne ustalenia dotyczące oznakowania drogi odpowiednimi znakami drogowymi (znakami zakazu i znakami informacyjnymi), pozbawione jest podstaw prawnych. Niewyjaśnienie tych okoliczności faktycznych może mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy ponieważ, jak powiedziano, znaki drogowe mogą modyfikować dopuszczalne naciski osi, określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie zaś nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi w sytuacji, gdy zarządca drogi nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku właściwego oznakowania drogi może być potraktowane w kategoriach naruszenia konstytucyjnej i kodeksowej zasady zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a.). Mamy bowiem wówczas do czynienia z przypadkiem, w którym podmiot wykonujący przewóz drogowy zostaje ukarany przez organ władzy publicznej wysoką karą za naruszenie określonych ograniczeń w ruchu drogowym, mimo że inny organ władzy nie poinformował go, z naruszeniem swych obowiązków, o tych ograniczeniach i zakazach obowiązujących na danym odcinku drogi. Z tego względu stwierdzenie Sądu I instancji, że uchybienie przez zarządcę drogi obowiązkowi jej oznaczenia nie może zwalniać przewoźnika z obowiązku respektowania powszechnie obowiązujących norm prawa należy uznać za rażące naruszenie tej zasady. Naczelny Sąd Administracyjny ze szczególną dezaprobatą odnosi się również do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi, nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Wynika ono, jak się wydaje, z nieświadomości, że zarówno Inspekcja Transportu Drogowego, jak i organ pełniący funkcję zarządcy drogi reprezentują wobec obywatela to samo państwo, które powinno postępować wobec obywatela w sposób przewidywalny, a więc nie może zastawiać na użytkowników dróg pułapek wynikających z nieprawidłowego działania jego organów.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnione. Sąd w szczególności nie podziela zarzutów dotyczących niezbadania okoliczności dotyczących załadunku samochodu, szczególnie tego, czy kierowca mógł mieć jakikolwiek wpływ na sposób rozmieszczenia ładunku na samochodzie.

Odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym jest odpowiedzialnością przedsiębiorcy dokonującego przejazdu, niezależną od zachowań (przyczynienia się) innych osób do "przeładowania" pojazdu, np. załadowcy. W relacjach przedsiębiorca dokonujący przejazdu – zleceniodawca przewozu czy załadowca ten pierwszy powinien zapewnić sobie możliwość kontroli załadunku samochodu. Nieustalenie i niewyegzekwowanie takich warunków załadunku nie zwalnia przewoźnika od zarzutu dochowania należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem ani nie daje podstawy do przyjęcia, że podmiot wykonujący przejazd nie miał wpływu na powstanie naruszenia (art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym). Od odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym uwalniają bowiem, w świetle wymienionych wyżej przepisów ustawy okoliczności pozostające całkowicie poza sferą możliwego i dopuszczalnego zachowania przedsiębiorcy.

Nie ma wreszcie uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 1 ust. 1 lit. b) w związku z pkt 2.2.2. lit. a) i 3.4.1. załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. Według wnoszącego skargę kasacyjną z tych przepisów wynika, że maksymalny dopuszczalny ciężar na oś napędową pojazdów silnikowych dwuosiowych z naczepami trzyosiowymi może wynieść 11,5 t.

Trzeba mieć na uwadze, że Dyrektywa nr 96/53/WE nakłada na Państwa Członkowskie generalny obowiązek dopuszczania na swoim terytorium w ruchu międzynarodowym i krajowym pojazdów o parametrach odnoszących się do masy lub wymiarów (w ruchu międzynarodowym) i parametrach odnoszących się do wymiarów (w ruchu krajowym) nieprzekraczających wartości maksymalnych określonych w załączniku I do Dyrektywy (art. 3 ust. 1). Nie wynika z tego oczywiście, że te wartości maksymalne mają obowiązywać w stosunku do przejazdów na wszystkich drogach w określonym Państwie Członkowskim. Daje temu wyraz art. 7 Dyrektywy. Według zdania pierwszego tego przepisu niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Zdanie drugie art. 7 Dyrektywy odnosi się natomiast do innych sytuacji - możliwości nakładania ograniczeń w skali lokalnej.

Odniesienie w zdaniu pierwszym art. 7 Dyrektywy możliwości wprowadzenia ograniczeń dotyczących ciężaru lub wymiarów pojazdów do "niektórych dróg" należy interpretować jako obowiązek wskazania (określenia) tych dróg. Nie wynika z tego natomiast jakiekolwiek wskazanie co do liczby tych dróg, w szczególności w stosunku do dróg o dopuszczalnym maksymalnym nacisku osi do 11,5 tony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, polski prawodawca nie naruszył postanowień tej Dyrektywy. Była już mowa o tym, że w polskim w prawie krajowym co do zasady dopuszcza się ruch pojazdów na drogach publicznych o nacisku osi napędowej do 11,5 t. Niższe normy dopuszczalnego nacisku osi mają zaś, w sensie prawnym, charakter wyjątkowy (art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). Znajduje to potwierdzenie w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, które wymienia w sposób wyczerpujący odcinki dróg, na których obowiązują niższe normy dopuszczalnego nacisku osi pojazdów.

Biorąc powyższe pod uwagę i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).