Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1478/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 27 ust. 3, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 50, art. 52, art. 72 ust. 3, art. 130 ust. 2 pkt 1 lit. e), art. 147 pkt 2, rt. 147 pkt 4 lit. a), art. 147 pkt 7, art. 147 pkt 9, art. 147 pkt 10, art. 147 pkt 12, a
journal: Dz.U. 2022 poz 593
law: Ustawa z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu - t.j.
article: art. 75 § 1 i art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 41/23 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia 18 listopada 2022 r. nr IF13.724.3.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. P. na rzecz Ministra Finansów 1800 (słownie: jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Naczelnik Świętokrzyskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Kielcach (dalej: Naczelnik UCS lub Kontrolujący) przeprowadził w okresie od 25 sierpnia 2020 r. do 11 maja 2021 r. kontrolę celno-skarbową w zakresie przestrzegania przez [...] S. P.z siedzibą w G. - kantor wymiany walut w G. przy ul. [...] (dalej: skarżący) obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 1 marca 2018r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 593 ze zm.; dalej: u.p.p.p.) za okres styczeń - grudzień 2019 r. Naczelnik UCS sporządził Protokół Kontroli z dnia 11 maja 2021 r., który został przekazany do Generalnego Inspektora Informacji Finansowej (dalej: organ I instancji, GIIF). GIIF postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r., znak: IF6.723.27.2021 GIIF, wszczął z urzędu postępowanie.

Decyzją z 25 maja 2022 r., znak: IF6.723.1.2022, GIIF nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 45 000 zł za niedopełnienie obowiązków w zakresie przestrzegania art. 27 ust. 3, art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1, art. 50, art. 52, art. 53 oraz art. 72 ust. 3 u.p.p.p.

Minister Finansów (dalej: Minister, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.) w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 130 ust. 2 pkt 1 lit. e) oraz art. 150 ust. 1 pkt 5, ust. 2 i 4 oraz art. 27 ust. 3 w związku z art. 147 pkt 2, art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 147 pkt 4 lit. a), art. 50 w związku z art. 147 pkt 7, art. 52 w związku z art. 147 pkt 9, art. 53 w związku z art. 147 pkt 10, art. 72 ust. 3 w związku z art. 147 pkt 12 u.p.p.p..

Organ odwoławczy wyjaśnił, że kara pieniężna na skarżącego została nałożona wskutek niedopełnienia następujących obowiązków:

I. Sporządzenie oceny ryzyka oraz jej aktualizacji, o których mowa w art. 27 ust. 3 u.p.p.p.:

W tym zakresie Minister podzielił opinię organu I instancji, że analiza Protokołu Kontroli wskazuje na brak sporządzenia Oceny Ryzyka przez skarżącego w terminie zgodnym z art. 193 u.p.p.p. Minister zauważył, że w trakcie prowadzonego przez Naczelnika UCS postępowania kontrolnego, skarżący dwukrotnie został wezwany do przedstawienia Ocen Ryzyka, ale nie udzielił odpowiedzi. Z kolei w odpowiedzi na wezwanie Naczelnika UCS z 8 stycznia 2021 r. skarżący wyjaśnił, że: "nie posiada ocen ryzyka, ponieważ nie zawierał transakcji związanych z podejrzeniem o pranie pieniędzy lub finansowanie terroryzmu." Z kolei w piśmie z 15 lutego 2022 r. skarżący poinformował, że posiada opracowaną i stosowaną w kantorze na bieżąco Ocenę Ryzyka od stycznia 2019 r. oraz że została ona przesłana w formie papierowej.

Minister zauważył, że ocena realizacji badanego obowiązku dokonywana jest wg. stanu faktycznego, który miał miejsce w okresie objętym kontrolą, tj. w całym 2019r., a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że skarżący nie sporządził w tym okresie oceny ryzyka zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 27 ust. 3 u.p.p.p. W związku z tym przesłany po wszczęciu postępowania administracyjnego dokument dotyczący oceny ryzyka, wobec jednoznacznego stwierdzenia Strony podczas kontroli, że nie posiada ocen ryzyka, nie może zmienić ustalenia, że w okresie objętym kontrolą skarżący nie dopełnił przedmiotowego obowiązku. Z tego też względu dokument ten nie został poddany merytorycznej analizie pod kątem spełnienia ustawowych wymogów dotyczących oceny ryzyka, o której mowa w art. 27 u.p.p.p. Fakt przesłania przez skarżącego przy piśmie z 15 lutego 2022 r. dokumentu dotyczącego oceny ryzyka przed wydaniem decyzji administracyjnej w pierwszej instancji nie może zatem odnieść zamierzonego i opisanego w odwołaniu skutku prawnego w postaci zaniechania nałożenia na skarżącego kary administracyjnej z tytułu niedopełnienia obowiązku zdefiniowanego w art. 27 ust. 3 u.p.p.p. Minister Finansów stwierdził, że naruszenie trwało przez cały okres objęty kontrolą.

II. Stosowanie środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 u.p.p.p.

W tym zakresie Minister wskazał, że analiza materiału dowodowego, w tym Protokołu Kontroli z 11 maja 2021 r. wskazuje, że skarżący prowadząc działalność kantorową przy zawieraniu transakcji okazjonalnych, nie dokonał identyfikacji czynników ryzyka dotyczących rodzaju klientów, państw i obszarów geograficznych, poziomu wartości przeprowadzonych transakcji i nie dokonał ich oceny, uwzględniających wiedzę o kliencie oraz doświadczenie zawodowe i życiowe, które mają bezpośredni związek z zakresem i intensywności stosowanych środków bezpieczeństwa finansowego (art. 33 ust. 4 u.p.p.p.). Skarżący uznał, że transakcje o wysokiej, ale podprogowej wartości (poniżej 15 000 euro) są typowe dla prowadzonej przez niego działalności.

Organ odwoławczy wskazał, iż w toku kontroli sporządzono zestawienie transakcji podprogowych oraz wpłat i wypłat gotówkowych kasy Kantoru Wymiany Walut skarżącego oraz zestawienia transakcji (ewidencji transakcji) w poszczególnych dniach 2019 roku. W zestawieniu ujęto zakup i sprzedaż walut: USD, EUR, GBP i CHF w ilości 10.000 (10 tys.) i większej oraz mniejszej - w przypadku, gdy transakcje zakupu lub sprzedaży dokonywane były w kolejnych sąsiadujących pozycjach ewidencji po tym samym kursie i ich łączna wartość przekraczała wartość progową wynoszącą równowartość 15.000 EUR, oraz wpłaty i wypłaty gotówkowe z kasy kantoru na podstawie dokumentów KP i KW o wartościach, tj. powyżej wartości progowej. Z uwagi na to, że podczas kontroli stwierdzono dużą ilość transakcji podprogowych, ale o wysokiej wartości, skarżący został wezwany pismem Naczelnika UCS z dnia 18 grudnia 2020 r., do okazania kopii dokumentów i informacji uzyskanych w wyniku zastosowanych środków bezpieczeństwa finansowego oraz wyników bieżącej analizy przeprowadzonych transakcji, w szczególności dotyczących transakcji o "podprogowej", ale wysokiej wartości - nietypowej dla lokalnego charakteru kantoru.

W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 8 stycznia 2021 r. poinformował, że: "w mojej działalności kantorowej dochodziło do transakcji ponadprogowych, ponad 15.000 euro i dla tych sytuacji środki bezpieczeństwa finansowego były realizowane" oraz że identyfikacja klienta była dokonywana tylko i wyłącznie przy transakcjach ponadprogowych. Organ II instancji zwrócił uwagę na to, że obowiązek stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w kontekście wzmożonych środków bezpieczeństwa, został opisany w przyjętych przez kontrolowanego Procedurach wewnętrznych w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, tj. w Procedurze z dnia 13 lipca 2018 r. oraz z dnia 1 grudnia 2018 r. Zgodnie zapisami znajdującymi się w obu Procedurach kantor stosuje wzmożone środki bezpieczeństwa finansowego w przypadkach wyższego ryzyka prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu. O wyższym ryzyku prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu mogą świadczyć w szczególności transakcje i ich okoliczności wyszczególnione w rozdziale III, w tym wskazanie na realizowanie transakcji o "podprogowej" ale wysokiej wartości - nietypowej dla lokalnego charakteru kantoru. Minister podkreślił, iż w Procedurze z dnia 1 grudnia 2018 r. nie znalazł się zapis, który odnosił się do obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w przypadku realizowania transakcji o podprogowej, ale wysokiej wartości - nietypowej dla lokalnego charakteru kantoru.

W ocenie Ministra, skala przeprowadzanych przez stronę transakcji (w rozumieniu nie tylko ilości przeprowadzonych transakcji, ale także wartości ich wolumenu) nie uzasadnia wykreślenia z Procedury obowiązującej od dnia 1 grudnia 2018 r. ww. zapisu prowadzącego do odstąpienia od stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w przypadku transakcji o "podprogowej", ale wysokiej wartości, jak również nie uzasadnia stanowiska prezentowanego przez skarżącego w piśmie z 8 stycznia 2021 r. W piśmie z dnia 24 maja 2021 r., zawierającym wyniki kontroli przesłane do Generalnego Inspektora, kontrolerzy wskazali, że w badanym okresie dokonano sprzedaży niżej wskazanych wartości dewizowych dla klientów anonimowych:

- 1337 transakcji o łącznej wartości: 16 953 547 USD;

- 679 transakcji o łącznej wartości 8 108 836 EUR;

- 10 transakcji o łącznej wartości 100 560 GBP;

- 8 transakcji o łącznej wartości 92 500 CHF.

Organ zastrzegł, że tylko w przypadku 33 transakcji skarżący przeprowadził środki bezpieczeństwa finansowego. Zatem skala przeprowadzonych przez skarżącego w 2019 r. transakcji pozbawiła kantor lokalnego charakteru, do którego odwoływał się wykreślony zapis w ww. procedurze wewnętrznej oraz wyjaśnienia z dnia 8 stycznia 2021 r.

Reasumując, Minister wskazał, że z wyjaśnień skarżącego wynika, że tylko w przypadku 33 transakcji ponadprogowych skarżący zastosował środki bezpieczeństwa finansowego. Minister uznał, że skarżący nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.p.p. w zakresie i w odniesieniu do transakcji okazjonalnych o równowartości powyżej 15.000 euro, w sytuacji, w której transakcje te zostały przeprowadzone jako kilka operacji, które wydają się ze sobą powiązane.

III. Wprowadzenie wewnętrznej procedury instytucji obowiązanej, o którym mowa w art. 50 u.p.p.p.

W tym zakresie Minister podzielił pogląd Naczelnika UCS, że przy realizacji obowiązku wynikającego z art. 50 u.p.p.p. zabrakło w procedurach wewnętrznych stworzonych przez skarżącego wzięcia pod uwagę charakteru, rodzaju i rozmiaru prowadzonej działalności. Minister wskazał, że ustawodawca w art. 50 ust. 2 u.p.p.p. określił niezbędne minimum przy tworzeniu dokumentu określanego procedurą wewnętrzną, nakazując uwzględnić przy tworzeniu tego dokumentu: charakter, rodzaj i rozmiar prowadzonej działalności. Samo formalne uregulowanie przez skarżącego - jako instytucję obowiązaną - w procedurach wewnętrznych zasad postępowania mających na celu przeciwdziałanie praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu bez uwzględnienia charakteru, rodzaju i rozmiaru prowadzonej działalności należy uznać jedynie za pozorną realizację wymagań ustawowych w tym względzie. Minister podkreślił także, że skarżący wykreślił z Drugiej Procedury Wewnętrznej zapis, który dotyczył elementu odnoszącego się do charakteru i rozmiaru prowadzonej działalności kantorowej, a którego uwzględnienie jest konieczne w świetle art. 50 ust. 2 u.p.p.p. Opisana nieprawidłowość trwała przez cały okres objęty kontrolą.

IV. Zapewnienie udziału osób wykonujących obowiązki związane z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu w programach szkoleniowych, o którym mowa w art. 52 u.p.p.p.

W tym zakresie Minister wskazał, że z przedstawionych w toku kontroli zaświadczeń wynika, że skarżący oraz pracownicy: H. D. i A. S., nie dysponują dokumentami potwierdzającymi przeszkolenie w zakresie u.p.p.p., a zatem nie może uznać za spełnienie obowiązku określonego w art. 52 u.p.p.p. przez skarżącego prowadzącego kantor walut.

V. Wdrożenie wewnętrznej procedury anonimowego zgłaszania naruszeń przepisów z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, o którym mowa w art. 53 u.p.p.p.

W tym zakresie Minister wskazał, że skarżący nie opracował odrębnego dokumentu w postaci procedury anonimowego zgłaszania rzeczywistych lub potencjalnych naruszeń, ale związane z tym tematem regulacje zawarte są w rozdziale V Pierwszej Procedury Wewnętrznej [pkt 39-45] i Drugiej Procedury Wewnętrznej [pkt 1-9] zatytułowanym ["Procedura dotycząca anonimowego zgłaszania naruszeń przepisów z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu"]. Minister stwierdził jednak, że z protokołu kontroli wynika, że skarżący nałożył na swoich pracowników obowiązek anonimowego zgłaszania rzeczywistych lub potencjalnych naruszeń przepisów w formie listu elektronicznego wysyłanego na utworzone do tego celu konto mailowe: [...] Administratorem tego konta jest osoba wyznaczona do przyjmowania zgłoszeń, tj. skarżący, który odpowiada za bezpieczeństwo konta i nie ujawnia hasła innym osobom. Z ustaleń dokonanych podczas kontroli wynika, że w kontrolowanym okresie nie wpłynęły anonimowe zgłoszenia. Administratorem ww. konta mailowego jest ta sama osoba, która z jednej strony prowadzi jednoosobowo działalność, a z drugiej strony jest wyznaczona do przyjmowania od 2 zatrudnionych pracowników zgłoszeń rzeczywistych lub potencjalnych naruszeń przepisów ustawy – co może powodować brak bezstronności i stanowić o niedopełnieniu obowiązku określenia sposobów ochronnych osób zgłaszających przed wystąpieniem działań odwetowych oraz może uniemożliwić prawidłową realizację celu ww. ustawy oraz obowiązków w niej określonych.

Organ odwoławczy ze względu na to, że ta sama osoba, która jest osobą odpowiedzialną w rozumieniu przepisów ustawy (art. 9 u.p.p.p.) jest osobą prowadzącą działalność oraz jedyną uprawnioną do otrzymywania zgłoszeń na temat rzeczywistych lub potencjalnych naruszeń u.p.p.p., podzielił w tym zakresie pogląd organu I instancji, że w celu uniknięcia wątpliwości zgłoszenia winny być kierowane na adres skrzynki mailowej [...] obsługiwanej przez Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, który zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.p.p. jest organem właściwym.

VI. Przekazanie lub udostępnienie informacji, o których mowa w art. 72 u.p.p.p.

W tym zakresie Minister wyjaśnił, iż skarżący w Drugiej Procedurze Wewnętrznej zadeklarował, że nie dłużej niż do dnia 12 lipca 2019 r. korzystać będzie z przepisów uchylonej u.p.p.p. przy realizacji obowiązku sprawozdawczego wynikającego z art. 72 ust. 3 u.p.p.p. Z akt sprawy wynika, że w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. skarżący przeprowadził 33 tzw. transakcje ponadprogowe, tj. których równowartość przekracza 15.000 euro. Kontrolowany przekazał kopie 33 kart transakcji od nr 277 do nr 309, na których zawarto adnotację o dacie i godzinie wysłania. Wyjaśnił, że informacje o przeprowadzonej transakcji "ponadprogowej" w 2019 roku przekazywał drogą teletransmisji, gdyż GIIF wcześniej wysłane pocztą kopie kart transakcji w wersji papierowej zwrócił i zażądał przekazania ich drogą elektroniczną. Skarżący poinformował, że osobiście dokonuje wysyłki tych informacji, gdyż tylko on dysponuje podpisem elektronicznym.

Minister zauważył, iż z akt sprawy nie wynika, aby skarżący - w odpowiedzi na ww. żądanie kontrolerów z dnia 1 września 2020 r. okazania dowodów potwierdzających przekazanie informacji do GIIF - okazał zwrotne potwierdzenie odbioru lub urzędowe potwierdzenie odbioru przez GIIF informacji o 33 transakcjach ponadprogowych. Dokumenty takie nie zostały również przesłane przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego. Z pisma z dnia 22 marca 2022 r. Naczelnika Wydziału Przetwarzania Danych w Departamencie Informacji Finansowej Ministerstwa Finansów wynika, że skarżący w okresie styczeń - grudzień 2019 przesłał jedną transakcję do GIIF w dniu 2019-11-25 z datą realizacji transakcji 2019-11-25 na kwotę 134 996,66 PLN. Transakcja została przesłana na starym, nieobowiązującym w dniu realizacji transakcji formularzu jako korekta do transakcji pierwotnej, która nie została wcześniej przesłana.

Zdaniem Ministra, nie można uznać za udowodnione, że skarżący zrealizował obowiązek przekazania do Generalnego Inspektora - zgodnie z art. 72 ust. 3 u.p.p.p. - informacji o 33 transakcjach ponadprogowych. W związku z tym organ odwoławczy uznał za udowodnione, że w całym okresie objętym kontrolą skarżący naruszył art. 72 ust. 3 u.p.p.p. w dwojaki sposób tj.:

1) W okresie od 1 stycznia 2019 r. do 12 lipca 2019 r. doszło do naruszenia art. 72 ust. 3 u.p.p.p. w związku z brakiem realizacji obowiązku sprawozdawczego w oparciu o przepisy art. 8 ust. 1 i 3 w związku z art. 13 uchylonej u.p.p.p.;

2) W okresie od 13 lipca do 31 grudnia 2019 r. doszło do naruszenia art. 72 ust. 3 u.p.p.p. w związku z art. 72 ust. 5 pkt 4 u.p.p.p. poprzez brak realizacji w terminie 7 dniowym obowiązku informacyjnego za pomocą Systemu Informatycznego Generalnego Inspektora Informacji Finansowej.

Minister podzielił ustalenia organu I instancji, że za stwierdzone naruszenia, osobą odpowiedzialną jest skarżący. Ponadto ze sprawy nie wynika, aby zaistniały okoliczności, które ograniczałyby lub wyłączałyby odpowiedzialność skarżącego w badanym zakresie, takie jak siła wyższa.

Analizując przesłankę możliwości finansowych skarżącego Minister zauważył, iż Naczelnik US w Grójcu przekazał informację o wysokości osiągniętego dochodu oraz podatku należnego za lata 2019-2020, który wg zeznań PIT 36 wyniósł odpowiednio: - za 2019 rok: dochód w wysokości 205.504,38 zł oraz podatek w wysokości 33.477,00 zł; - za 2020 rok: dochód w wysokości 435.077,10 zł oraz podatek w wysokości 76.692,00 zł. Ponadto w roku 2020 r. dochód z działalności gospodarczej skarżącego wyniósł 435 077,10 złotych (podatek należny po odliczeniach to 76.692 zł), a w 2021 roku był to dochód w kwocie 503 050,01 złotych (podatek należny po odliczeniach to 89 367 zł).

Zdaniem Ministra analiza zgromadzonych w aktach sprawy informacji wskazuje na potencjał wzrostowy dochodów skarżącego, tym samym uznał, że kara pieniężna w wysokości 45 000 zł jest adekwatna do jego możliwości finansowych i nie zakłóci prowadzonej przez skarżącego działalności oraz pozwoli na jej kontynuowanie, i jest i proporcjonalna w stosunku do licznych naruszeń przepisów u.p.p.p. wskazanych w decyzji, jakich dopuścił się skarżący.

Minister nie podzielił wniosku skarżącego o odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej wyjaśniając, że dopuścił się on 6 naruszeń przepisów, które mają podstawowe znaczenie dla osiągnięcia celu ustawy, jakim jest przeciwdziałanie praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu i to zarówno w ujęciu indywidulanym, jak też w kontekście całego systemu. Zdaniem organu niedopełnienie przez skarżącego obowiązków wynikających z u.p.p.p. nie może być uznane za naruszenie o charakterze znikomym, ponieważ naruszenia te dotyczyły obowiązków o istotnym znaczeniu dla ochrony porządku prawnego, którego celem jest przeciwdziałanie praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Wszystkie naruszenia trwały w całym okresie objętym kontrolą. Kontrolowany świadomie dokonał wykreśleń z treści procedury wewnętrznej, które wpłynęły na zakres i sposób wykonywania przez niego obowiązków dotyczących stosowania środków bezpieczeństwa. Wobec zatem braku pierwszej z dwóch przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje możliwość skorzystania na podstawie art. 150 ust. 5 pkt 1 u.p.p.p. z prawa do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, Minister uznał, że nie ma podstaw do badanie drugiej przesłanki, jaką jest zaprzestanie naruszenia przepisów prawa.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 41/23, oddalił skargę S. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia 18 listopada 2022 r., nr IF13.724.3.2022, w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w działaniu organu nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno w kwestii ustalenia stanu faktycznego sprawy, oraz oceny i zastosowania prawa. Sąd podzielił wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd Ministra Finansów, że skarżący jako instytucja obowiązana zobligowany jest do samodzielnego wykonywania obowiązków z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, w tym poprzez wprowadzenie wewnętrznej procedury, szczegółowo określającej zasady realizacji ustawowych obowiązków z uwzględnieniem charakteru, rodzaju i rozmiaru prowadzonej działalności. W szczególności Sąd wskazał, że do suwerennej decyzji skarżącego należy zaliczyć sposób organizacji pracy, dobór narzędzi, kadr, częstotliwość oraz szczegółowość organizowanych szkoleń podnoszących kwalifikację pracowników w danej dziedzinie.

Sąd w szczególności podkreślił, że kluczowe i w sposób kwalifikowany obciążające skarżącego zaniechania dotyczyły tak istotnych obowiązków jak sporządzenie oceny ryzyka oraz jej aktualizacji oraz stosowania w bieżącej działalności kantoru prowadzonego przez skarżącego środków bezpieczeństwa finansowego zgodnie z art. 33 ust.1 i art. 34 ust.1 u.p.p.p. W ocenie Sądu, zawarte w aktach sprawy dokumenty kontrolne potwierdzają, że kontrolerzy dokonali sprawdzenia sposobu realizacji przez skarżącego w ramach prowadzonej w 2019 r. działalności kantorowej obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, których zakres i intensywność - zgodnie z art. 33 ust. 4 u.p.p.p. - powinna uwzględnić rozpoznane ryzyko prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu związane z przeprowadzanymi przez niego transakcjami okazjonalnymi oraz z jego oceną. Sąd podkreślił, iż skarżący uznał, że transakcje o wysokiej, ale podprogowej wartości (poniżej 15 000 euro) są typowe dla prowadzonej przez niego działalności. Sąd podzielił ustalenia organu II instancji, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym Protokołu Kontroli z dnia [...] maja 2021 r. jednoznacznie wskazuje na to, że skarżący prowadząc działalność kantorową przy zawieraniu transakcji okazjonalnych, nie dokonał identyfikacji czynników ryzyka dotyczących rodzaju klientów, państw i obszarów geograficznych, poziomu wartości przeprowadzonych transakcji i nie dokonał ich oceny, uwzględniającej wiedzę o kliencie oraz doświadczenie zawodowe i życiowe, które mają bezpośredni związek z zakresem i intensywnością stosowanych środków bezpieczeństwa finansowego (art. 33 ust. 4 u.p.p.p. ). Tym samym, w ocenie Sądu, prawidłowa jest ocena organów, że duża częstotliwość transakcji podprogowych przeprowadzanych w kantorze skarżącego zamiast wzbudzić uzasadnione podejrzenia skarżącego co do możliwości dzielenia przez klientów transakcji okazjonalnej o wartości 15 000 euro lub większej na kilka mniejszych operacji finansowych, była dla skarżącego wystarczającym usprawiedliwieniem, iż są to zwyczajne praktyki, dla których nie ma powodu stosować środków bezpieczeństwa finansowego.

Sąd zgodził się również ze stwierdzeniem organów, że skala przeprowadzanych przez skarżącego transakcji (ilości przeprowadzonych transakcji oraz ich wolumenu) nie uzasadnia wykreślenia z Procedury obowiązującej od dnia 1 grudnia 2018 r. zapisu prowadzącego do odstąpienia od stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w przypadku transakcji o "podprogowej", ale wysokiej wartości, jak również nie uzasadnia stanowiska prezentowanego przez skarżącego w wyjaśnieniach z dnia 8 stycznia 2021r. Sąd zwrócił uwagę, że powyższe w sposób jednoznaczny potwierdza wynik kontroli, w którym kontrolerzy wskazali, że w badanym okresie dokonano sprzedaży ww. wartości dewizowych dla klientów anonimowych – szczegółowo wymienionych w decyzji. W ocenie Sądu, prawidłowo stwierdziły organy, że skala przeprowadzonych przez skarżącego w 2019 r. transakcji pozbawiła kantor lokalnego charakteru, do którego odwoływał się wykreślony zapis w ww. Procedurze wewnętrznej oraz wyjaśnienia z dnia 8 stycznia 2021 r.

Podsumowując, Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, bowiem Minister Finansów dokonał ustaleń stanu faktycznego w zakresie wagi naruszenia w oparciu o ocenę całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z dyrektywami dotyczącymi orzekania w ramach uznania administracyjnego. Odwołując się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazał, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej (GIIF oraz MF). Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, stan faktyczny został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia przesłanki określone w art.107 § 3 k.p.a., tym samym nie można zarzucić organowi naruszenia art. 11 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy art. 150 ust. 5 pkt 1 u.p.p.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieodstąpienie od nałożenia kary administracyjnej, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego. Sąd uznał, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy waga naruszeń jest znikoma, a taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie można przyjąć znikomej wagi naruszeń w sytuacji gdy instytucja obowiązana nie realizuje podstawowych, mających kluczowe znaczenie dla realizacji celów ustawy, obowiązków. Tak samo nie można przyjąć, że naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 147 u.p.p.p. są znikomej wagi, skoro dotyczą one każdego aspektu działalności instytucji obowiązanej w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu i trwają przez cały okres poddany kontroli, tj. 2019 rok. Za uznaniem znikomej wagi naruszeń nie mogły przemawiać okoliczności podnoszone w skardze, w sytuacji gdy podmiot obowiązany (skarżący) dopuścił się całkowitego braku realizacji nałożonych na niego obowiązków, w całym okresie objętym kontrolą, przy pełnej odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenia. Sąd zaznaczył, że decyzja o nałożeniu kary jest decyzją sankcyjną i dotyczy stanu faktycznego na dzień, do którego obowiązek ustawowy powinien być wykonany. Nakładane na podstawie przepisu sankcje mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych.

Zdaniem Sądu, decyzja w zakresie o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 45.000 złotych nie nosi znamion dowolności. Organ działał w granicach prawa i uzasadnił wysokość wymierzonej kary wskazując przesłanki, którymi się kierował, w tym wyniki finansowe skarżącego. Nałożona kara jest adekwatna do stwierdzonych w toku postępowania naruszeń przepisów prawa, które znajdują odzwierciedlenie w zebranym materialne dowodowym.

III.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. W ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2023r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.):

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 27 ust. 3 u.p.p.p. w zw. z art. 150 ust. 5 pkt 1 u.p.p.p. polegające na nieuwzględnieniu skargi na skutek niewłaściwego zastosowania przez Sąd przepisów, który przyjął, że sporządzenie przez skarżącego oceny ryzyka przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji nie jest spełnieniem wymogu, o którym mowa w art. 27 ust. 3 u.p.p.p., gdy kwestia znikomości naruszeń nie została ostatecznie wyjaśniona,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.p.p. polegające na nieuwzględnieniu skargi na skutek błędnej wykładni przez Sąd przepisów, który przyjął, że skarżący zaniechał identyfikacji klientów oraz nie zweryfikował ich tożsamości przy transakcjach o równowartości poniżej 15 000 euro, w sytuacji, gdy duża ilość transakcji podprogowych zarówno pod kątem ilości i wartości ich wolumenu nie jest ustawowym kryterium, aby takie transakcje uznać za "wydające się ze sobą powiązane" w rozumieniu tego ostatniego przepisu.

II. W ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie przez WSA rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, tj. art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2, art. 72 u.p.p.p., co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, mimo iż nie pozyskano żadnego dowodu bezpośrednio potwierdzającego, iż transakcje podprogowe wydawały się ze sobą powiązane w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.p.p.,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez jego niezastosowanie, mimo iż materiał dowodowy zebrany w sprawie nie dawał podstaw do przyjęcia, że skarżący nie rejestrował transakcji podprogowych, które nie były transakcjami powiązanymi w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.p.p.,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, mimo iż rozstrzygnięcie sprawy w administracyjnym postępowaniu zostało wydane w oparciu o pośrednie fakty dowodowe, a nie na podstawie konkretnych i przeprowadzonych bezpośrednio w sprawie dowodów, co zaaprobował WSA,

5. art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi, na skutek niedostrzeżenia naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego, tj.:

6. art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. mimo iż w sprawie nie pozyskano żadnego dowodu bezpośrednio potwierdzającego, iż transakcje podprogowe wydawały się ze sobą powiązane w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.p.p.;

7. art. 80 k.p.a. mimo iż materiał dowodowy zebrany w sprawie nie dawał podstaw do przyjęcia, że skarżący nie rejestrował transakcji podprogowych, które nie były transakcjami powiązanymi w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.p.p.,

8. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. mimo iż rozstrzygnięcie sprawy w administracyjnym postępowaniu zapadło w oparciu o pośrednie fakty dowodowe, a nie na podstawie konkretnych i przeprowadzonych bezpośrednio w sprawie dowodów,

9. art. 27 ust. 3 u.p.p.p. w zw. z art. 150 ust. 5 pkt 1 u.p.p.p. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że sporządzenie przez skarżącego oceny ryzyka przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji nie jest spełnieniem wymogu, o którym mowa w art. 27 ust. 3 u.p.p.p., a kwestia znikomości naruszeń nie została ostatecznie wyjaśniona,

10. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.p.p. na skutek błędnej wykładni przez przyjęcie, że skarżący zaniechał identyfikacji klientów oraz nie zweryfikował ich tożsamości przy transakcjach o równowartości poniżej 15.000 euro, w sytuacji, gdy duża ilość transakcji podprogowych zarówno pod kątem ilości i wartości ich wolumenu nie jest ustawowym kryterium, aby takie transakcje uznać za "wydające się ze sobą powiązane" w rozumieniu tego ostatniego przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów.

IV.

Minister Finansów złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącego oraz złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu. Minister oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut procesowy, tj. podniesiony w punkcie II.1. skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a., z powodu nieodniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, tj. art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 72 u.p.p.p.

Zarzut ten nie jest zasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, te i kolejne cytowane poniżej orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Uzasadnienie jest wprawdzie dość ogólne, jednakże w sposób wystarczający Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej stanowiska WSA w kwestionowanym zakresie.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. To zaś, że WSA nie odniósł się odrębnie i w sposób satysfakcjonujący skarżącego do każdego z zarzutów skargi, które – co należy dodatkowo podkreślić, były takie same jak podnoszone w odwołaniu - nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ocena WSA odnośnie do zarzutów dotyczących art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2 , art. 72 u.p.p.p. wynika jasno z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. WSA w sposób jednoznaczny stwierdził, że w jego ocenie organy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zebrane i ujawnione dowody potwierdziły niedopełnienie przez skarżącego obowiązków dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu. Sąd stwierdził, że przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, ponieważ stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej, a więc uzasadnił w wyroku, z jakich powodów przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ten ustalony przez stan faktyczny opisujący naruszenia przez skarżącego obowiązków z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (zgodnie z uchwałą NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Wydając orzeczenie o oddaleniu skargi, a więc uznając, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego, a dokonana przez organ analiza nie jest wadliwa i mieści się w graniach obowiązującego prawa, a więc że nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego, WSA zajął stanowisko wobec zarzutów naruszenia ww. przepisów prawa materialnego. Podkreślenia zaś wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17), a dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne byłoby również wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czego skarżący kasacyjnie w tej sprawie nie wykazał. Formułując ten zarzut skarżący ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że NSA nie zna poglądu WSA na sporne kwestie, co jest – jak powyżej stwierdzono - niezasadne, oraz że skarżący kasacyjnie pozbawiony jest możliwości przedstawienia w tym zakresie zarzutów kasacyjnych, podczas gdy w skardze kasacyjnej sformułował jednak zarzuty w tym zakresie. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Oceniając zasadność pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, gdyż o kwestiach procesowych tj. o zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i sposobie ich oceny przesądzają prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego.

Nie jest zasadny podniesiony w punkcie I.1. skargi kasacyjnej zarzut materialny naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 3 u.p.p.p. i w zw. z art. 150 ust. 5 pkt 1 u.p.p.p. oraz powiązany z nim zarzut procesowy z punktu II.9 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie upatruje tego naruszenia w tym, że w sprawie przyjęto, że "sporządzenie przez skarżącego oceny ryzyka przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji nie jest spełnieniem wymogu, o którym mowa w art. 27 ust. 3 u.p.p.p., gdy kwestia znikomości naruszeń nie została ostatecznie wyjaśniona".

W ocenie NSA trafnie w tej sprawie ustalono, że skarżący w 2019 r., tj. w całym okresie objętym kontrolą, nie sporządził oceny ryzyka, o której mowa w art. 27 ust. 3 u.p.p.p. W trakcie kontroli, co należy podkreślić, skarżący poinformował, że: "nie posiada oceny ryzyka, ponieważ nie zawierał transakcji związanych z podejrzeniem o pranie pieniędzy lub finansowanie terroryzmu". Dokument dotyczący oceny ryzyka skarżący przesłał dopiero w piśmie z dnia 15 lutego 2022 r., a więc w trakcie prowadzonego przez Generalnego Inspektora postępowania administracyjnego, którego celem było nałożenie na skarżącego kary administracyjnej z tytułu niedopełnienia ww. obowiązków z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, w tym obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 3 u.p.p.p. Prawidłowo zatem uznano w niniejszej sprawie, że przesłanie dokumentu zawierającego ocenę ryzyka dopiero w toku postępowania przed organem inspekcji informacji finansowej, po zakończeniu kontroli przez Naczelnika UCS, nie mogło odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku w postaci zaniechania nałożenia kary administracyjnej.

Nieprawidłowe jest rozumowanie skarżącego kasacyjnie, że takie stanowisko organów i Sądu narusza zasadę orzekania według stanu faktycznego i prawnego w dacie wydawanej decyzji. Trafnie bowiem wskazał WSA w zaskarżonym wyroku, że decyzja o nałożeniu kary jest decyzją sankcyjną i dotyczy stanu faktycznego na dzień, do którego obowiązek ustawowy powinien być wykonany. Zgodnie z art. 151 ust. 1 pkt 1 u.p.p.p. Generalny Inspektor nakłada kary administracyjne w zakresie naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. A zatem stan faktyczny w sprawie ustalany jest w wyniku kontroli i badane jest wykonanie kontrolowanego obowiązku na dzień, do którego obowiązek ten powinien być wykonany. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i wynika z funkcji i celów sankcji prawnej (por. m.in. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P/32/12).

Ocena ryzyka określona w art. 27 ust. 3 u.p.p.p. ma zasadnicze znaczenie dla sposobu realizacji przez instytucję obowiązaną obowiązków wynikających z ustawy. Stosowanie środków bezpieczeństwa finansowego służy pozbawieniu obrotu finansowego anonimowości, sprzyjającej praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. W przedmiotowej sprawie efektywne administrowanie w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu wymagało, by skarżący wypełniał ustawowe obowiązki w zakresie i terminie określonym w przepisach ustawy, w tym w szczególności by zdefiniował i podjął środki służące ograniczeniu tego ryzyka. Niepodjęcie w ustawowym terminie przez skarżącego wymaganych ustawą środków służących ograniczeniu przedmiotowego ryzyka oznacza, że skarżący naruszył cel ustawy, jakim jest przeciwdziałanie praniu pieniędzy i finansowanie terroryzmu. Zgodnie z ustalonym w toku kontroli stanem faktycznym, w całym okresie objętym kontrolą skarżący nie posiadał oceny ryzyka przewidzianej w art. 27 ust. 3 u.p.p.p. Ustalenie to zgodne jest z zasadą prawdy obiektywnej i uwzględnia sankcyjny charakter decyzji nakładającej karę pieniężną.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że pogląd, że decyzja o nałożeniu kary jest decyzją sankcyjną i dotyczy stanu faktycznego na dzień, do którego obowiązek ustawowy powinien być wykonany, jest sprzeczny z art. 150 ust. 5 pkt 1 u.p.p.p. Przepis ten przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy waga naruszenia przepisów u.p.p.p. jest znikoma, a instytucja obowiązana zaprzestała naruszenia przepisów ustawy - organy mogą w drodze decyzji odstąpić od nałożenia kary administracyjnej.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że "kwestia znikomości naruszeń nie została ostatecznie wyjaśniona". Do tej kwestii odniosły się bowiem obszernie zarówno organy w zaskarżonej decyzji, jak i WSA. Trafnie przyjął WSA w zaskarżonym wyroku, że nie można przyjąć znikomej wagi naruszeń w sytuacji, "gdy instytucja obowiązana nie realizuje podstawowych, mających kluczowe znaczenie dla realizacji celów ustawy obowiązków, a nadto dotyczą one niejako każdego aspektu działalności". Fundamentalna rola oceny ryzyka w procesie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu nie pozwala uznać, że niesporządzenie jej przez skarżącego może być kwalifikowane jako naruszenie znikomej wagi. Posiadanie w kontrolowanym okresie oceny ryzyka kantoru i jego ekspozycji na ryzyko prania pieniędzy i finansowania terroryzmu przyczyniłoby się do właściwej realizacji środka minimalizującego to ryzyko, jakim jest aktualna wiedza pracowników w zakresie obowiązków dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Ocena ryzyka sporządzona w trybie art. 27 ust. 3 u.p.p.p. ustawy powinna bowiem między innymi wskazywać, że ze względu na wartość oceny ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, pracownicy kantoru powinni z określoną częstotliwością uczestniczyć w szkoleniach dotyczących ich obowiązków w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. W świetle powyższego nie można przyjąć, jak chce tego skarżący, iż niesporządzenie oceny ryzyka określonej w art. 27 ust. 3 u.p.p.p. może być ocenione w kategoriach znikomości naruszenia prawa w rozumieniu art. 150 ust. 5 pkt 1 u.p.p.p.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie zarzucając błędną wykładnię art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.p.p. (pkt I.2. oraz pkt II.10. petitum skargi kasacyjnej), dotyczących transakcji przeprowadzonej jako kilka operacji, które wydają się ze sobą powiązane, o łącznej wartości równej kwocie 15.000 euro lub większej.

Art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.p.p. zobowiązuje instytucje obowiązane do stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w przypadku przeprowadzania transakcji okazjonalnej o wartości 15.000 euro lub większej, bez względu na to, czy transakcja jest przeprowadzana jako pojedyncza operacja, czy kilka operacji które wydają się być ze sobą powiązane. Ustanowione w ustawie progi (15.000 euro) mają za zadanie wyodrębnić zbiór transakcji istotnych z punktu widzenia zjawiska prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. W związku z tym na każdej instytucji obowiązanej przeprowadzającej transakcje okazjonalne spoczywa obowiązek stosowania środków bezpieczeństwa finansowego nie tylko w sytuacji, w której wartość pojedynczej transakcji jest równa lub przekracza 15.000 euro, ale także wtedy, gdy transakcja jest przeprowadzana jako kilka operacji, które wydają się być ze sobą powiązane. Oznacza to, że zawarte w tym przepisie domniemanie faktyczne powinno być każdorazowo weryfikowane przez instytucję obowiązaną już na etapie przeprowadzania przez nią poszczególnych transakcji, a nie dopiero w postępowaniu dowodowym.

Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że wprowadzenie progów jest wyrazem świadomości ustawodawcy krajowego, że nie jest możliwe dokładne zbadanie wszystkich, nawet najmniejszych transakcji, jak również zastosowanie środków bezpieczeństwa finansowego względem wszystkich podmiotów przeprowadzających transakcje okazjonalne. Wprowadzenie przez ustawodawcę progu 15.000 euro dla pojedynczej transakcji nie zwalnia z ustawowego obowiązku kontrolowania także opisanych przez ustawę transakcji podprogowych, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.p.p.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że prawidłowa wykładania art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.p.p. powinna prowadzić do wniosku, że domniemanie faktyczne powinno być zweryfikowane w postępowaniu dowodowym, od którego wyniku będzie zależało zastosowanie lub niezastosowanie tego przepisu. Taka interpretacja byłaby sprzeczna z celem ustawy, prowadziłaby bowiem de facto do zwolnienia instytucji obowiązanej z obowiązku wiązania transakcji, a tym samym uniemożliwiałaby stosowanie środków bezpieczeństwa finansowego, które poprzez pozbawienie transakcji cech anonimowości pozwalają na walkę z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu.

W niniejszej sprawie skarżący poprzez zaniechanie powiązania przeprowadzanych operacji o łącznej równowartości 15.000 euro lub większej, nie stosował środków bezpieczeństwa finansowego polegających na uzyskaniu i zapisaniu informacji identyfikujących i weryfikujących tożsamość klienta okazjonalnego oraz jego beneficjenta rzeczywistego. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w ślad za organami, że skarżący świadomie i celowo zaniechał stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, gdyż wykreślił z Procedury wewnętrznej z dnia 1 grudnia 2018 r. wcześniejszą treść znajdującą się w Procedurze wewnętrznej z dnia 13 lipca 2018 r., dotyczącą obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w kontekście wzmożonych środków bezpieczeństwa.

Oceny tej nie zmieniają wyjaśnienia skarżącego, że "punkt z Procedury przyjętej w dniu 13 lipca 2018 r. o transakcjach o "podprogowej", ale wysokiej wartości, nietypowej dla lokalnego charakteru kantoru, był "punktem martwym", nieznajdującym zastosowania, ponieważ w prowadzonym przez niego kantorze pojawiało się wiele transakcji realizowanych o podprogowej wartości, nie można ich było zatem uznać za nietypowe dla mojej działalności". Ma rację skarżący kasacyjnie, że "duża ilość transakcji podprogowych" nie została literalnie wskazana w ustawie jako ustawowe kryterium nakazujące uznanie takich transakcji za wydające się ze sobą powiązane. Duża ilość transakcji podprogowych może jednak prowadzić do konieczności uznania ich za powiązane w okolicznościach konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie ta duża częstotliwość i systematyczność dokonywanych transakcji podprogowych, znajdujących się w kolejnych, sąsiadujących pozycjach ewidencji - po tym samym kursie, których łączna wartość przekraczała wartość progową wynoszącą równowartość 15.000 euro, powinna była wzbudzić u skarżącego uzasadnione podejrzenie co do możliwości dzielenia przez klientów transakcji okazjonalnej o wartości 15.000 euro lub większej na kilka niniejszych operacji finansowych. Skarżący niezasadnie jednak uznał to za zwyczajne praktyki i nie stosował do nich środków bezpieczeństwa finansowego. Z akt wynika, że skala takich transakcji w działalności skarżącego była znaczna. W decyzji wskazano, że takich anonimowych transakcji było w roku 2019 ponad dwa tysiące (1337 transakcji o łącznej wartości: 16 953 547 USD; 679 transakcji o łącznej wartości 8 108 836 EUR; 10 transakcji o łącznej wartości 100 560 GBP; 8 transakcji o łącznej wartości 92 500 CHF). Tylko w przypadku 33 transakcji skarżący zastosował środki bezpieczeństwa finansowego. Skarżący nie dokonując wiązania przeprowadzanych transakcji, których łączna wartość była równa 15.000 euro lub więcej, bezpodstawnie nie zastosował i nie udokumentował środków bezpieczeństwa finansowego określonych w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.p.p.

Oceny tej nie może zmienić akcentowany przez skarżącego fakt, że "obowiązek rejestracji transakcji podprogowych został oceniony nie w oparciu o konkretne dowody, ale na podstawie domniemań faktycznych". Nie są bowiem zasadne także powiązane z powyższym zarzutem materialnym zarzuty procesowe, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. (pkt II.1.-II.8. petitum skargi kasacyjnej).

Art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.p.p. zakłada, że w celu stosowania środków bezpieczeństwa finansowego dla stwierdzenia powiązania ww. operacji, wystarczające jest, że instytucji obowiązanej "wydaje się", iż operacje te ze sobą powiązane. Oznacza to, że ustawodawca nie wymaga od instytucji obowiązanej w tym zakresie pewności. Zrezygnowanie przez ustawodawcę z pewności przy wiązaniu operacji podyktowane jest celem ustawy, jakim jest przeciwdziałanie praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. W świetle powyższego należy też zauważyć, że gdyby skarżący zastosował środki bezpieczeństwa finansowego, to znajdowałby się w posiadaniu dowodów, których brak zarzuca organowi w skardze kasacyjnej. Sformułowane zatem w skardze kasacyjnej zarzuty, że nie udowodniono, iż ta sama osoba dokonała transakcji wydających się ze sobą powiązanych, nie mogą być uznane za zasadne.

Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd WSA, że niezasadne niestosowanie przez skarżącego środków bezpieczeństwa finansowego do transakcji podprogowych, które wydawały się za sobą powiązane, zostało prawidłowo wykazane zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W zaskarżonej decyzji zostały przedstawione i ocenione, zgodnie z obowiązującymi regułami postępowania dowodowego, dowody w postaci zestawienia transakcji zakupu lub sprzedaży dokonywanych w kolejnych sąsiadujących pozycjach ewidencji po tym samym kursie, których łączna wartość przekraczała wartość progową wynoszącą równowartość 15.000 euro, Procedury wewnętrznej z dnia 13 lipca 2018 r. oraz Procedury wewnętrznej z dnia 1 grudnia 2018r., wyjaśnień skarżącego i dokumentów składanych w trakcie kontroli i postępowania administracyjnego, w tym z dnia 8 stycznia 2021 r. dotyczących wykreślenia postanowień z procedury wewnętrznej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie są zatem zasadne.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 1800 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).