Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 153/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. B. i K.y W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 851/19 w sprawie ze skargi O. B. i K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 stycznia 2019 r. nr BP.501.80.2019.1277.GR4.395 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 27 listopada 2018 r. nr WITD.DL0152.IV0173/54/18 Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm. - dalej jako u.t.d.) oraz lp. 5.1.1, 5.1.2, 5.2.1, 5.2.2, 5.3.1 oraz 5.3.2 załącznika nr 3 do wskazanej ustawy nałożył na O. B. i K. W., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą S. Spółka Cywilna (dalej skarżący) karę pieniężną w kwocie łącznej 10.000 zł za naruszenia szczegółowo opisane w protokole kontroli drogowej i uszczegółowione w decyzji.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 23 stycznia 2019 r. nr BP.501.80.2019.1277.GR4.395 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), art. 4 pkt 22 lit. h, art. 92a, art. 92c u.t.d., lp. 5.1.1, 5.1.2, 5.2.1, 5.2.2, 5.3.1 oraz 5.3.2 załącznika nr 3 do ustawy, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L 102 z dnia 11.04.2006 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

III.

Wyrokiem z 4 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 851/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. B. i K. W..

WSA wskazał, że w sprawie jedynie organ I instancji poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Niemniej jednak zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że uniemożliwiono jej w ten sposób dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący nie wykazali, w jaki sposób brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków uniemożliwił im dokonanie czynności procesowych ani nie wskazali tych czynności.

Za bezzasadny uznano również zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d.

WSA podzielił ocenę organu, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w wymienionych przepisach zostały spełnione. Skarżący w żaden sposób nie udowodnili właściwej organizacji i dyscypliny pracy w przedsiębiorstwie. Natomiast dokonanie tak licznych naruszeń czasu pracy kierowcy (na łączną kwotę 11.700 zł, ograniczoną do 10.000 zł na podstawie art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d.) świadczy o braku właściwej kontroli pracy zatrudnionego kierowcy i braku odpowiedniego nadzoru ze strony przedsiębiorcy.

Organ II instancji trafnie wskazał, że skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów przewozowych świadczących o zorganizowaniu czasu pracy kierowcy i powierzeniu mu zadań transportowych w sposób umożliwiający ich realizację w zgodzie z obowiązującymi przepisami, jak i kontroli kierowcy co do przestrzegania przepisów u.t.d.

Skarżący wskazali w skardze, że stwierdzonym naruszeniom nie mogli zapobiec, ani też ich przewidzieć, bo popełnił je kierowca, o czym nie wiedzieli. Jak wskazuje się w orzecznictwie z samego charakteru wykonywanej działalności przewozowej wynikają ograniczone możliwości sprawowania przez przedsiębiorcę bezpośredniego nadzoru nad kierowcami w trakcie wykonywania przez nich przewozów. Niemniej jednak powszechnie dostępne środki techniczne taki nadzór umożliwiają. Ponadto przedsiębiorca ma możliwość przeprowadzania odpowiednich kontroli dokumentów ewidencjonujących wykorzystanie czasu pracy i czasu wypoczynku przez kierowców. Brak skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia, nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy o tym, że skarżący nie mogą skutecznie powołać się na art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. twierdząc, że nie mieli wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogli przewidzieć.

Regulacja art. 92c u.t.d. odnosi się wyłącznie do sytuacji i zdarzeń nieoczekiwanych i nadzwyczajnych. Tylko takie są zdarzeniami, których podmiot wykonujący przewóz nie może przewidzieć i nie ma na nie wpływu. Tak więc tylko ich powstanie i wykazanie istnienia przez skarżącego, jak również wykazanie ich wpływu na wykonywanie transportu drogowego, mogłoby wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia, skutkując umorzeniem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Za taką okoliczność nie może być uznane działanie zatrudnionego przez skarżących kierowcy, tj. naruszenie przepisów w zakresie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy szczegółowo opisanych w decyzjach organów.

W ocenie WSA przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d. oraz w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie da się wykazać jedynie poprzez powołanie się na takie standardowe i rutynowe czynności podejmowane przez pracodawcę, jak to, że stosuje on odpowiednią organizację pracy, zasady wynagradzania oraz nadzór nad kierowcami, których zapewnia się odpowiednią informację prawną. Za przesłankę uzasadniającą odstąpienie od nałożenia kary za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku nie można również uznać przeświadczenia skarżących, że jako przedsiębiorcy zapewnili właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, a odpowiedzialność należy przypisać wyłącznie kierowcy, który zdecydował się prowadzić w dalszym ciągu samochód w czasie, kiedy - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - winien dokonać obowiązkowej przerwy. Skarżący nie przedstawili dowodów mogących potwierdzać, że w przedsiębiorstwie wprowadzone zostały odpowiednie środki mające na celu zapobieganie powstawaniu takich naruszeń jakie stwierdzono w tej sprawie, a poprzez zarzuty sformułowane w skardze, próbują ciężarem dowodu w tym zakresie obciążyć organy, co jest niedopuszczalne.

Przedsiębiorca nie wykazał zatem, że wystąpiły sytuacje lub zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne, których nie mógł przewidzieć i na które nie miał wpływu, a które zwalniałyby go od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Z ustalonego i niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżący nie dopełnili należytej staranności w zorganizowaniu i kontrolowaniu pracy kierowców. Przedsiębiorca nie podjął skutecznych działań w celu zapewnienia przestrzegania przez zatrudnionych przez siebie kierowców przepisów regulujących wykonywanie przewozu drogowego.

GITD prawidłowo zatem ocenił, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zatrudnianie takich kierowców i stosowanie takich rozwiązań, które będą zapobiegać naruszaniu prawa przez kierowców. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli O. B. i K. W. zaskarżając go w całości i zrzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być wystarczający i niebudzący wątpliwości powinien być przyjęty na korzyść skarżącego.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Zdaniem skarżących kasacyjnie ustalenia WSA zostały dokonane w sposób arbitralny oraz całkowicie dowolny, co w konsekwencji doprowadziło do wydania -w trybie decyzji rażąco uchybiającej treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenia te winny być bowiem dokonane z uwzględnieniem zasady legalizmu i prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 6 i 7 k.p.a. oraz zasady zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Oparcie się na domniemaniu prawidłowości ustaleń GITD, którego WSA nie mógł zweryfikować stanowi poważne naruszenie zasady legalizm.

Zasada prawdy obiektywnej jako naczelna zasada postępowania administracyjnego ma również istotny wpływ na ukształtowanie całego tego postępowania, zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu. Z zasady tej wynika po pierwsze obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpatrywana sprawą, aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty jej obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, po drugie natomiast wymóg dokonania wszechstronnej oceny okoliczności danej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i wyrażenia swojego stanowiska w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ jest zatem zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podejmować w toku postępowania wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia jej okoliczności. Godzi się wskazać, iż precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy możliwe jest wyłącznie na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości.

Zdaniem skarżącego nie została dokonana wszechstronna ocena całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w pełni uzasadnia sformułowany zarzut obrazy art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. tj. nie uchylenie przez WSA decyzji GITD w przypadku zaniechania przez ten organ dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w niej materiału dowodowego.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przypomnieć także należy, że związanie podstawami skargi kasacyjnej ma ten doniosły prawnie skutek, że wskazanie przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego lub procesowego, przesądza o zakresie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie kasacyjne nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia WSA w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Odnosząc się zatem do meritum sprawy należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że sporządzenie skargi kasacyjnej zostało przez ustawodawcę celowo powierzone profesjonalistom (co do zasady adwokatom lub radcom prawnym). Ratio legis takiego rozwiązania stanowiło niewątpliwie istniejące po stronie prawodawcy oczekiwanie, że profesjonalizm osób zaangażowanych ustawowo w przygotowywanie skarg kasacyjnych, przełoży się na ich jakość i lepiej wpłynie na wyjaśnienie występującego w sprawie problemu prawnego, przedstawianego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Konsekwencją powyższego jest oczywiste twierdzenie, że skarga kasacyjna, jako silnie sformalizowany środek prawny, wymaga od jej autora nie tylko należytej znajomości prawa, ale także umiejętności jego praktycznego zastosowania. To zastosowanie sprowadza się przy tym m.in. do obowiązku odpowiednio precyzyjnego sformułowania zarzutów kasacyjnych, co - jak wskazano na wstępie niniejszych rozważań - zakreśla granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, za które ten wykroczyć nie może.

W art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ustawodawca uregulował m.in. wymogi formalne skargi kasacyjnej wskazując, że powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W związku z tym granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski, ale także przez jej uzasadnienie, które pełni istotną rolę doprecyzowującą postawione zarzuty. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega więc na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. To zatem autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i w jaki sposób. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma ani obowiązku ani też prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej, w tym łączenia jej z okolicznościami sprawy bądź wywodzenia ponad to, co w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazano. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi zatem być bardzo precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami tego środka - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, o ile nie dotyczy to kwestii uwzględnianych z urzędu. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd kasacyjny nie zastępuje strony i nie precyzuje przytoczonych podstaw kasacyjnych.

VII.

Strona wskazuje w skardze kasacyjnej, że WSA naruszył przepisy postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a., "przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być wystarczający i niebudzący wątpliwości powinien być przyjęty na korzyść skarżącego". Strona uznaje przy tym, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnienia zatem wymaga, że przez "istotny wpływ uchybienia na wynik sprawy", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (tę podstawę kasacyjną wskazuje strona), należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie orzeczeniem. Związek ten musi uzasadniać istnienie co najmniej hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez WSA, co wymaga uprawdopodobnienia przez autora skargi kasacyjnej i nie może pozostawać w sferze domysłów czy założeń.

Skoro więc na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to nie chodzi niewątpliwie o każde naruszenie przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać indyferentny dla wyniku sprawy. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa jednak na autorze skargi kasacyjnej.

Rozpatrywany środek odwoławczy nie zawiera tego rodzaju argumentacji, która podważyłaby wyrażone w wyroku WSA stanowisko, co do zaistnienia przesłanek ukarania karą administracyjną i braku ziszczenia się przesłanek egzoneracyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie neguje w sposób ogólnikowy ocenę dokonaną przez WSA, bez wskazania jednak wzorców normatywnych, z uwagi na które ma być ona wadliwa w stopniu uzasadniającym uchylenie wyroku i przede wszystkim bez powiązania rzekomych naruszeń z konkretnymi ustaleniami i materiałem dowodowym. Dla przypomnienia wskazać wypada, że WSA, a wcześniej organy bazowały na wynikach przeprowadzonej kontroli, w wyniku której dokonano ustaleń co do przekroczeń norm czasu pracy kierowcy.

Skarżący kasacyjnie poza ogólnym kontestowaniem stanowiska WSA i organów, bez wskazania jednak konkretnych naruszeń prawa, nie przedstawiają ani źródła owych naruszeń, ani też nie wskazują jego postaci, czy wpływu na wynik sprawy. Nie zwalczają także skutecznie dokonanych na podstawie wykresówek ustaleń.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia dotyczące rzekomego wydania decyzji rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zwracające uwagę na potrzebę dokonywania ustaleń faktycznych z uwzględnieniem zasady legalizmu i prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz zasady zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a. czy też naruszenia obowiązków z art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona nie zakwestionowała w żadnym razie prawidłowych ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Dla przypomnienia wskazać należy, że ustalenia organów czynione były na podstawie materiałów dowodowych zebranych w trakcie kontroli drogowej, zwłaszcza okazanych wykresówek. Ustalenia organów prowadziły do wniosku, że doszło do szeregu istotnych naruszeń w zakresie czasu pracy kierowcy, zaś strona, bezpośrednio odpowiedzialna za operacje transportowe, nie wykazała, aby odbywało się to bez jej wiedzy i wpływu.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomina w tym miejscu, że wielokrotnie wcześniej wypowiadał się w kwestii istoty odpowiedzialności administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym i wymierzanych w związku z tym kar administracyjnych. W pełni to stanowisko należy zaakceptować.

Sankcyjne ze swej istoty przepisy u.t.d. ustanawiają surowy reżim odpowiedzialności administracyjnej podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma przede wszystkim charakter obiektywny. Odpowiedzialność ta nie jest więc - co do zasady - uzależniona od przesłanki winy, zatem dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków związanych z szeroko pojętym przewozem drogowym. Kara administracyjna jest więc swoistym następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, jednak jej wymierzenie musi zawsze uwzględniać konkretne okoliczności sprawy.

Strona w toku postępowania w ogóle nie zakwestionowała ustaleń faktycznych, mających swoje główne źródło w wykresówkach przedstawionych w trakcie kontroli.

Nie zakwestionowano także procesu subsumcji normy wywodzonej z art. 92a ust. 1 u.t.d. do ustalonego stanu faktycznego. Skarga kasacyjna nie zawiera jakichkolwiek zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Tym samym w okolicznościach sprawy, wobec istotnych deficytów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu tego środka odwoławczego, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.