Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 100/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: zobowiązano do podjęcia czynności lub wydania aktu w zakresie pkt 3
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: m. in. art. 1, 4, 6
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z.T. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza W. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku Z.T. z dnia 24 kwietnia 2015r.- w zakresie punktu 3; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza W. na rzecz skarżącego Z.T. kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 maja 2015 r. Z. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Burmistrza W.. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie, skarżący wnosił o: 1. zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku z dnia 24 kwietnia 2015 r.; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie grzywny.

Uzasadniając powyższe podawał, że wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2015 r. skarżący wystąpił do Burmistrza W. o udostępnienie formacji publicznej w zakresie pkt 3, tj. przekazania kopii (skanu) zakresu obowiązków pracownika - pomocy administracyjnej – P. K.. We wniosku określił, że informację w formie elektronicznej należy przesłać na jego adres poczty elektronicznej. Pismem z dnia 8 maja 2015 r. Burmistrz W. M. K. poinformował skarżącego drogą elektroniczną, że zakres obowiązków pracownika Urzędu Miejskiego P. K. nie stanowi informacji publicznej. P. K. jest zatrudniony w urzędzie na stanowisku pomocy administracyjnej, zatem nie pełni funkcji publicznej. W związku z powyższym informacja ta nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący wskazywał, że taka odpowiedz Burmistrza W. skutkuje bezczynnością organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, a wniosek w zakresie pkt 3 nie został do dziś zrealizowany. Burmistrz W. jako pracodawca P. K. zatrudnionego na stanowisku pomocy administracyjnej zobowiązany jest do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zakres obowiązków służbowych pracowników urzędu związany jest bezpośrednio z działalnością urzędu, która co do zasady jest jawna i publiczna. Artykuł 5 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie ogranicza dostęp jedynie do sfery prywatności osoby fizycznej w odniesieniu do osób nie pełniących funkcji publicznych. Chociaż P. K. wykonując obowiązki służbowe jako pracownik urzędu wykonuje funkcje pomocnicze i nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, to jednak zajmuje się sprawami publicznymi, zgodnie z charakterem urzędu. Zakres obowiązków służbowych nie dotyczy jego sfery prywatnej tylko bezpośrednio działalności urzędu podlegającej dostępowi do informacji publicznej. Przeciwny pogląd prowadziłby do absurdalnych sytuacji, w której urząd nie mógłby informować mieszkańców o osobach odpowiedzialnych za wykonanie określonych czynności, choć niepełniących funkcji publicznych, a przez to w sposób znaczący utrudniał działanie urzędu. Ponadto P. K. jest osobą publiczną z uwagi na to, iż jest radnym Rady Powiatu w W.. Ten charakter publicznej działalności P. K. wskazuje na jego szczególną pozycję i związane z nią ograniczenia sfery prywatności. Niezależnie od tego ustawa o pracownikach samorządowych w zasadzie przesądza o jawności kwestii związanych z wnioskiem skarżącego w art. 13 ust. 2 pkt 2 i 3. W Biuletynie Informacji Publicznej muszą być podane m.in. następujące informacje: określenie wymagań związanych ze stanowiskiem, zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe; wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku. Zatem uznanie, iż obowiązkowo publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej informacje nie stanowią informacji publicznej jest nielogiczne. Dodatkowo sądy administracyjne wypowiadały się w kwestii jawności informacji związanych z zatrudnianiem i warunkami wykonywanych obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 16 grudnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Lu 74/05 wskazał: "W sprawie niniejszej skarżący nie otrzymał informacji, o którą się zwrócił. Jego zapytanie dotyczyło wykształcenia konkretnego pracownika socjalnego, a zatem lakoniczna odpowiedź, że "wszyscy pracownicy socjalni, w tym pracownik odpowiedzialny za przeprowadzenie wywiadów środowiskowych (u skarżącego) zatrudnieni w Ośrodku Pomocy Społecznej, posiadają wykształcenie zgodne z wymaganiami zawartymi w art. 116 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej" - nie może być uznana za udostępnienie informacji publicznej." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 19 listopada 20109 r., sygn. akt II SAB/Sz 118/09 podał, że: "W ocenie Sądu informacje dotyczące wykształcenia samodzielnych specjalistów zatrudnionych w (...) w Centrum Kultury (...) stanowi informację publiczną i stąd Dyrektor Centrum Kultury [...] został zobowiązany do załatwienia wniosku w tym zakresie". W myśl tez wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 13/15 (na dzień składania skargi wyrok nieprawomocny): "Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, przedmiot wniosku skarżącego tj. informacje na temat liczby osób zatrudnionych w Urzędzie, dane dotyczące osób na kierowniczych stanowiskach (w zakresie ich wykształcenia), informacje na temat przyznanych pracownikom Urzędu nagród i premii, służbowych kart kredytowych czy służbowych numerów telefonów komórkowych, informacje o odbytych przez nich szkoleniach i kursach ze wskazaniem ich tematyki, miejsca szkolenia oraz kosztów z tym związanych - są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tj. informacjami o sprawach publicznych. Dotyczą bowiem wydatkowania środków publicznych czy kompetencji osób zajmujących kierownicze stanowiska w instytucjach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.d.i.p, w którym to przepisie ustawodawca - podając przykładowy katalog podlegających udostępnieniu informacji publicznych - wskazał m.in. na informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach, o ich organach i osobach sprawujących w nich funkcje, o kompetencjach tych osób, o majątku, którym te podmioty dysponują (pkt 2c, d i f), jak również ustawodawca zwrócił uwagę na informacje o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5c)."

Z powyższych względów stanowisko Burmistrza W., uznające że zakres obowiązków pracownika administracyjnego P. K. nie jest informacją publiczną, narusza prawo skarżącego do uzyskania informacji publicznej na wniosek oraz stanowi rażące naruszenie prawa poprzez zaniechanie udzielenia odpowiedzi i bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wnioskowane przez skarżącego informacje nie zostały ujawnione na stronach BIP Urzędu Miasta.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz W. wnosił o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Na wstępie wyjaśniał, że w dniu 24 kwietnia 2015 r. skarżący skierował do Burmistrza W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, obejmujący w pkt 3 żądanie przekazania kopii zakresu obowiązków pracownika Urzędu Miejskiego w W. P. K., zatrudnionego na stanowisku pomocy administracyjnej. Wniosek został skierowany za pośrednictwem poczty elektronicznej. Skarżący wniósł, aby odpowiedź na wniosek również została przesłana drogą poczty elektronicznej na wskazany adres e-mail. Dnia 8 maja 2015 r. organ drogą poczty elektronicznej przekazał skarżącemu skan pisma zawierającego odpowiedź na wniosek, w tym ustosunkował się do żądania objętego pkt 3. Organ w drodze czynności materialno-technicznej wskazał, iż zakres obowiązków pracownika Urzędu Miejskiego w W. P. K. nie stanowi informacji publicznej, gdyż P. K. jest zatrudniony w urzędzie stanowisku pomocy administracyjnej, a zatem nie pełni funkcji publicznej. Zakres obowiązków pracownika nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż jest jednym z elementów stosunku pracy nawiązanego między pracownikiem, a Urzędem Miejskim w W.. O ile co do zasady funkcjonowanie podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacją publiczną i informacje o ich działalności są informacjami publicznymi, to jednak nie każdy wytworzony przez ten podmiot dokument zawiera informację publiczną podlegającą udostępnieniu w tym trybie. Takiego charakteru nie mają z zasady informacje z zakresu prawa pracy, w tym zakresy czynności powszechnie stosowane w odniesieniu do pracowników wykonujących pracę umysłową, wręczane w momencie nawiązania stosunku pracy albo już w momencie jego trwania. Są to bowiem dokumenty wewnętrzne, niezawierające danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, ale dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie określania obowiązków i odpowiedzialności poszczególnych pracowników. Mają zatem walor organizacyjny i porządkowy. Pracodawca nie ma obowiązku jego sporządzania, choć z art. 94 ust. 1 Kodeksu pracy wynika obowiązek pracodawcy zaznajomienia pracownika podejmującego zatrudnienie z zakresem jego obowiązków i sposobem wykonywania pracy. Orzecznictwo sądów przyjmuje, że zakres zadań wynikających z zajmowanego stanowiska może być konkretyzowany nie tylko przez pisemny zakres czynności, ale również w drodze poleceń pracodawcy. Natomiast, jeżeli chodzi o "osobę sprawującą funkcje publiczną" to zakres jej obowiązków będzie stanowić informację publiczną. Odnosząc się do treści użytego przez ustawodawcę pojęcia "osoby sprawującej funkcje publiczne" należy wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05 - OTK-A 2006, nr 3, póz. 30), wydanym na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjął, że ustalenie czy dana funkcja jest funkcją publiczną powinno odnosić się do badania czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Trybunał stwierdził dalej, iż do funkcji publicznych należą "takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

P. K. jest zatrudniony w Urzędzie Miejskim w W. na stanowisku pomocy administracyjnej. W ramach pracy na tym stanowisku wykonuje jedynie zadania o charakterze technicznym, niezwiązane ani z wydawaniem decyzji administracyjnych w imieniu Burmistrza W., ani niewpływające w żaden inny sposób na sytuację prawną osób trzecich. Nie można przyjąć, aby zakres obowiązków P. K. stanowił informację publiczną w rozumieniu przedmiotowej ustawy.

Powołując się na przepis art. 13 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych ( j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1202) skarżący twierdzi, iż organ był zobowiązany do ujawnienia wymagań związanych ze stanowiskiem pracy P. K., zgodnie z opisem danego stanowiska i ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe. Twierdzenie to jest błędne. Artykuł 13 ustawy o pracownikach samorządowych określa elementy obligatoryjne treści ogłoszenia o naborze na stanowisko urzędnicze oraz kierownicze stanowisko urzędnicze. Pomoc administracyjna nie jest stanowiskiem urzędniczym ani kierowniczym stanowiskiem urzędniczym, gdyż należy do rodzaju stanowisk określonych w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, tj. stanowisk pomocniczych i obsługi. Przepisów rozdziału 2 (art. 11 - art. 23) nie stosuje się przy zatrudnianiu pracowników samorządowych na stanowiska inne niż urzędnicze i kierownicze urzędnicze, wobec czego procedura ta nie ma zastosowania do zatrudnienia pracownika na stanowisko pomocy administracyjnej. Wywód skarżącego na temat rzekomej jawności zakresu obowiązków pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku pomocy administracyjnej należy uznać za całkowicie bezzasadny.

Podsumowując powyższe wywody Burmistrz W. akcentował, że nie dopuścił się bezczynności w sprawie skarżącego, gdyż ustosunkował się w terminie do wszystkich objętych wnioskiem żądań, w tym w szczególności do będącego przedmiotem niniejszej skargi. W drodze czynności materialno-technicznej poinformował skarżącego, iż żądana przez niego informacja przekazania kopii zakresu obowiązków pracownika Urzędu Miejskiego w W. P. K.nie stanowi informacji publicznej i nie może być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem P. K. zatrudniony jest na stanowisku pomocy administracyjnej i nie pełni funkcji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd nie jest związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednol. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Za bezsporne należy uznać, że wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2015 r. skarżący wystąpił do B. W. o udostępnienie formacji publicznej w zakresie pkt 3, tj. przekazania kopii (skanu) zakresu obowiązków pracownika - pomocy administracyjnej – P. K. We wniosku określił, że informacje w formie elektronicznej należy przesłać na jego adres poczty elektronicznej. Pismem z dnia 8 maja 2015 r. Burmistrz W. M. K. poinformował skarżącego drogą elektroniczną, że zakres obowiązków pracownika Urzędu Miejskiego P. K. nie stanowi informacji publicznej. P. K. jest zatrudniony w urzędzie na stanowisku pomocy administracyjnej, zatem nie pełni funkcji publicznej. W związku z powyższym informacja ta nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na tle treści pism i stanowisk stron istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy informacja żądana wnioskiem skarżącego z dnia 24 kwietnia 2015 r. pkt 3, ma charakter informacji publicznej.

Odniesienie się do powyższego wymaga jednak poczynienia kilku uwag natury formalnej, w tym co do skuteczności wniesienia skargi.

Skarga na bezczynność w niniejszej sprawie jest skargą na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi tego rodzaju. W omawianym przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu ( tak m.in. NSA w wyrok z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, zam. zb. Lex nr 236545 i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 208 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, zam. zb. LEX nr 505258).

Adekwatne do specyfiki niniejszej sprawy pozostają też tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 22/13 ( zam. zb.LEX nr 1313643), w którym wskazano trafnie, że:

" Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił.

W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych."

W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziły przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 albo pkt 6 p.p.s.a., czy z innych przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając niniejszą skargę należy mieć na uwadze, że w myśl art. 2 ust.1 u.d.i.p, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej".

Stosownie do art. 3 u.d.i.p.:

1. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

2. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

W art. 4 ust. 1 - 2 u.d.i.p. został określony podstawowy krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Z treści wstępnej art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i po części w art. 6 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 tej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. , sygn. akt II SA 4059/02 stwierdzono trafnie, że "Informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Musi dotyczyć faktów, a nie zmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń, podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Za informację uznaje się między innymi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem władzy publicznej lecz wykonującego zadania publiczne jak i te, które używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań."

Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza jedynie przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p Wśród tam zawartego wyliczenia wymienia się wprost w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. między innymi: - w pkt 2) informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji ( ppkt b)) i majątku, którym dysponują ( ppkt f)); - w pkt 3) informację o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw; - w pkt 4) informację o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych.

Stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Należy podzielić pogląd prezentowany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 204/14 ( zam. LEX nr 1663009), w myśl którego o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy, niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Burmistrz W., jako organ jednostki samorządu terytorialnego o ustawowo określonych kompetencjach polegających na sprawowaniu w różnych formach władzy wykonawczej i wykonywaniu zadań publicznych, jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Jest on podmiotem pełniącym funkcję publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz W. jest również funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, a pisemna treść jego oświadczeń woli lub wiedzy ma charakter dokumentów urzędowych. Taki charakter mają dokumenty urzędowe wytwarzane przez Burmistrza W. na okoliczność zakresu obowiązków pracowników Urzędu Miejskiego w W. również tych, którzy nie pełnią funkcji publicznej, lecz podejmują wyłącznie czynności usługowe. Dokumenty te są bowiem nośnikiem informacji publicznej o sposobie działania funkcjonariusza publicznego jakim jest Burmistrz W. w sferze związanej z wykonywaniem zadań publicznych i wydatkowania środków finansowych stanowiących majątek publiczny, poddanych reżimowi ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tekst jednol. Dz.U. z 2013, poz. 885 z późn. zm. ). Nie jest zatem tak, że dokumenty urzędowe wytwarzane przez Burmistrza W. na okoliczność zakresu obowiązków pracowników Urzędu Miejskiego w W. niepełniących funkcji publicznej są dokumentami wewnętrznymi, niezawierającymi danych publicznych, które miałby mieć tylko walor organizacyjny i porządkowy. Uznaniu informacji o zakresie obowiązków konkretnego pracownika, który nie zajmuje stanowiska urzędniczego, czy kierowniczego stanowiska urzędnicze, lecz stanowisko określone w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, tj. stanowisko pomocniczych i obsługi, nie stoi na przeszkodzie fakt, iż przepisów Rozdziału 2 (art. 11 - art. 23) nie stosuje się przy zatrudnianiu pracowników samorządowych na takie stanowiska, zaś kwestie dotyczące publikacji określonych informacji w BIP mają związek raczej z zagadnieniem powszechnej, niewymagającej składania wniosku jawności i dostępności informacji publicznych uznanych za zasadnicze dla zapewnienia transparentności działań władzy publicznej. Informacja co do zakresu obowiązków pracownika Urzędu Miejskiego w W. P. K. zatrudnionego na stanowisku pomocy administracyjnej jest przy tym informacją publiczną zarówno wtedy, gdy już przed datą złożenia przez skarżącego wniosku przybrała postać dokumentu pisemnego, jaki i wtedy gdy odpowiedź na wniosek wymaga takiego jej utrwalenia. "Sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa również wówczas, gdyby zakres obowiązków pracowników z uwagi na określony sposób działania organu wydającego jednie ustne polecenia nie został wcześniej utrwalony na piśmie. Takie ustne polecenia należą bowiem do sfery faktów, a pojęcie "faktu" należy rozumieć szeroko. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2012 r. II SAB/Kr 164/12 ( zam. zb. LEX nr 1697863) wskazano słusznie, że " Faktem należy objąć każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania".

Uwzględniając dalej bezsporne twierdzenia stron co do tego, że P. K. będąc zatrudnionym w Urzędu Miejskim w W. na stanowisku pomocy administracyjnej jest radnym powiatu należy stwierdzić, że dodatkowo ta okoliczność poprzez związek z wykonywaniem władzy publicznej nakazuje uznać informację żądana przez skarżącego za informację publiczną. Zakres obowiązków pracowniczych radnego jest informacją publiczną albowiem potencjalnie może mieć różnoraki wpływ na sposób sprawowania przez niego władzy publicznej i odwrotnie - wykonywanie obowiązków radnego powiatu może mieć wpływ na zakres, czy sposób wykonywania obowiązków pracowniczych.

W obu wskazanych uprzednio wypadkach uzasadniających uznanie informacji żądanej przez skarżącego w pkt 3 wniosku za informacje publiczną jej udostepnienie podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 u.d.i.p.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, ze rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie, co nie dotyczy jednak wszystkich zawartych w niej wniosków.

W szczególności rację ma skarżący, że Burmistrz W. uznał błędnie iż informacja żądana w pkt 3 wniosku z dnia 24 kwietnia 2015 r. nie stanowi informacji publicznej. Zaniechawszy udostępnienia tej informacji publicznej, względnie podjęcia innych działań, które dopuszcza w określonych przypadkach ustawa o dostępie do informacji publicznej przy spełnieniu w niej wymienionych przesłanek, Burmistrz W. pozostaje w bezczynności w realizacji tej części wniosku.

Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwościi wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ).

Takiej cechy, tj. oczywistości w naruszeniu prawa nie posiada bezczynność organu w niniejszej sprawie. Stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga prowadzenia w szeregu wypadkach wykładni, przy czym budzi kontrowersje również w orzecznictwie problematyka rozróżnienia informacji publicznej od dokumentów wewnętrznych. Organ w przedmiotowej sprawie co prawda nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej, niemniej jednak na pkt 3 wniosku odpowiedział przedstawiając własne stanowisko.

W opisanej sytuacji brak też podstaw do orzeczeniu o wymierzeniu organowi grzywny.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o bezczynności organu jak w pkt I.-II. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., przy czym rzeczą Burmistrza W. przy realizacji pkt 3 wniosku skarżącego z dnia 24 kwietnia 2015 r. będzie uznanie, że zawarte tam żądanie dotyczy informacji publicznej. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie upoważnia natomiast do dalszej kwalifikacji przedmiotowej informacji publicznej pod kątem jej oceny jako informacji prostej lub przetworzonej, czy wypowiadania się co do dopuszczalności jej udostępnienia z uwagi na możliwe ustawowe ograniczenia jawności.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III. sentencji wyroku, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.