Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 96/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1400
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, Protokolant Referent-stażysta Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na czynność Burmistrza Miasta S. w przedmiocie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji określonej w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Burmistrza Miasta S. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 22 grudnia 2024 r. (wpływ do organu 3 stycznia 2024 r.) A. R. prowadząca Niepubliczne Przedszkole "[...]" w S. (dalej: skarżąca, strona) wniosła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej w postaci aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w 2023 r., o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2) ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dla prowadzonego przez nią Niepublicznego Przedszkola "[...] " w S., dokonaną przez Burmistrza Miasta S. (dalej : organ) przelewem na rachunek bankowy skarżącej w dniu 28 listopada 2023 r.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca prowadzi Niepubliczne Przedszkole "[...]" w S.. Na mocy art. 17 ust. 3 ufzo Burmistrz Miasta S. był zobligowany do przekazania na każdego ucznia Niepublicznego Przedszkola "[...]" dotacji w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (dalej: "PKD"), z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

W dniu 21 listopada 2023 r. Burmistrz S. dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2023. W tym samym dniu na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w S. została zamieszczona informacja zgodnie z art. 46 ust.1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych. Organ także poinformował prowadzącą przedszkole niepubliczne o wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych odrębnym pismem z dnia 21 listopada 2023r.

W związku z powyższym strona w skardze zarzuciła czynności aktualizacji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 9 ustawy z 27.10.2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych polegające na;

1. Niewłaściwym ustaleniu zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2) ufzo, polegającej na nieprzekazaniu na każdego ucznia prowadzonego przez Skarżącą Niepublicznego Przedszkola "[...]" w S. kwoty dotacji w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, o czym stanowi art. 17 ust. 3 ufzo;

2. Nie uwzględnieniu przy dokonaniu aktualizacji podstawowej dotacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2) ufzo wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych na 2023 r. na prowadzenie przez Miasto S. przedszkola publicznego, o których mowa w art. 12 ust. 1 w związku z art. 9 ufzo polegające na pominięciu wydatków bieżących na funkcjonowanie oddziałów przedszkolnych tego przedszkola zlokalizowanych w budynkach dwóch miejskich szkół podstawowych lub na uwzględnieniu ich w kwocie zaniżonej.

W oparciu o te zarzuty wniosła o:

1. Uchylenie zaskarżonej czynności i przekazanie Organowi sprawy do ponownego rozpoznania;

2. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca m.in. stwierdziła, że organ nie przekazał ze swojego budżetu na każdego ucznia przedszkola niepublicznego dotacji w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

Skarżąca wskazała, że organ wykonując dyspozycję art. 17 ust. 3 ufzo, dokonując ustawowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2) ufzo, nie przekazał ze swojego budżetu na każdego ucznia przedszkola niepublicznego prowadzonego przez Skarżącą dotacji w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (wymóg art. 17 ust. 3 ufzo). Wynikało to z zaniżenia podstawowej kwoty dotacji (o której mowa w art. 12 ust. 1 ufzo), poprzez nieuwzględnienie wszystkich wydatków bieżących (o których mowa w art. 12 ust. 1 w związku z art. 9 ufzo) poniesionych przez Miasto S. na funkcjonowanie dwóch oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych w budynkach dwóch szkół podstawowych prowadzonych przez Miasto S..

Zdaniem skarżącej organ był zobligowany do ustalenia w sposób prawidłowy wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych przez Miasto S. na prowadzenie przedszkola samorządowego niezależnie od tego, w których podziałkach klasyfikacji budżetowej zostały one zaplanowane w budżecie Miasta S..

Skarżąca podkreśliła, iż w 2023 r. Miasto S. prowadziło jedno przedszkole samorządowe, tj. Przedszkole Publiczne w S. (dalej; Przedszkole), które funkcjonowało w formie organizacyjno - prawnej jednostki budżetowej w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przedszkole to mieściło się w budynku przy ul. [...] (większość oddziałów) oraz w budynku Szkoły Podstawowej nr [...] w S. przy ul. [...] (dalej; SP[...]) - jeden oddział i w budynku Szkoły Podstawowej nr [...] w S. przy ul. [...] (dalej: SP[...]) - również jeden oddział.

Wskazała, że Przedszkole z siedzibą w S. przy ulicy [...], jest wielo - oddziałowe, a ze względu na rozległość terytorialną miasta, dopuszczono organizację oddziałów przedszkola w szkołach na terenie miasta, tj. lokalizację oddziału nr [...] - w Szkole Podstawowej nr [...] i oddziału nr [...]-w Szkole Podstawowej nr [...]. Do przedszkola uczęszcza corocznie około 120 dzieci w wieku od 3 do 6 lat, które są podzielone na 5 oddziałów. Placówka czynna jest w godzinach 6.30 - 17.00. Dodatkowo posiada dwa 5-godzinne oddziały zerowe zlokalizowane w SP nr [...] i SP nr [...], do których uczęszczają dzieci 5 i 6 letnie.

Przedszkole realizowało wychowanie przedszkolne w trzech lokalizacjach: przy ul. [...] oraz w budynkach dwóch szkół miejskich. Zatem faktyczne wydatki bieżące ponoszone przez Miasto S. na to Przedszkole obejmowały zarówno wydatki na pomieszczenia w budynku przy ul. [...] jak i w budynkach przy ul. [...] oraz przy ul. [...], a także wynagrodzenia pracowników świadczących pracę w tych trzech lokalizacjach.

Budynek przy ul. [...] był budynkiem, w którym funkcjonowało tylko Przedszkole, które będąc jednostką budżetową planowało swoje wydatki i ujmowało je w planie finansowym zatwierdzonym przez dyrektora Przedszkola. Zatem w planie finansowym tego Przedszkola były ujęte i wydatki na użytkowanie pomieszczeń jak i na wynagrodzenia pracowników, dla których dyrektor Przedszkola był pracodawcą. Wynikało to z istoty funkcjonowania jednostki budżetowej opisanej w ustawie o finansach publicznych oraz placówki wychowania przedszkolnego, której funkcjonowanie regulowała ustawa Prawo oświatowe.

Z kolei koszty funkcjonowania oddziałów Przedszkola w budynkach szkół miejskich (SP[...] i SP[...]) były ujmowane w planach finansowych tych szkół, zatwierdzanych i realizowanych przez dyrektorów. Dotyczyło to wydatków związanych z korzystaniem z pomieszczeń szkół i z mediów, wydatków na utrzymanie tych pomieszczeń jak przeprowadzone remonty, usługi sprzątania, a także nakładów pracy wykonywanej przez personel szkół (pracowników obsługi i administracji).

Skarżąca podkreśliła, iż z informacji, które otrzymała od organu oraz od dyrektora SP[...], dyrektora SP[...] i dyrektora Przedszkola wynika, że wydatki bieżące na funkcjonowanie dwóch oddziałów przedszkolnych w SP[...] i w SP[...] nie były uwzględnione w PKD dla przedszkoli lub też uwzględnione w kwocie symbolicznej, która nie odpowiadała faktycznym wydatkom Miasta S. na funkcjonowanie Przedszkola. Tym samym zarówno organ jak i dyrektorzy SP[...], SP[...] i Przedszkola poinformowali Skarżącą, że oddziały przedszkolne zajmują w szkołach wyodrębnione sale oraz że korzystają z części wspólnych, którymi są korytarze, toalety i jadalnie. Pomieszczenia te nie mają oddzielnych liczników dla energii, a koszty planują szkoły w swoich budżetach i następnie według powierzchni obciążają nimi Przedszkole. Skarżąca została poinformowana, że oddział w SP[...] zajmuje powierzchnię 123,10 m2, za którą dyrektor SP[...] obciążył Przedszkole za III kwartały kwotą 5 478,59 zł, zaś oddział w SP[...] zajmuje powierzchnię 95,9 m2, za którą dyrektor SP[...] obciążył Przedszkole kwotą 7 245 zł. Dyrektorzy szkół wskazali, że kwota ta obejmuje koszty ogrzewania, zużycia wody, śmieci, sprzątania i że została ustalona proporcjonalnie do użytkowanej i zajmowane powierzchni.

Do tych twierdzeń ani organ ani dyrektorzy nie przedstawili żadnych dokumentów źródłowych, np. planów finansowych wyodrębniających wydatki na funkcjonowanie innej jednostki budżetowej, kalkulacji wydatków na funkcjonowanie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych sporządzanych do planu finansowego (istotnej dla organu z punktu widzenia sprawowania kontroli zarządczej), not obciążeniowych, z których wynikałoby wyliczenie wydatków na funkcjonowanie oddziałów Przedszkola w szkołach, zarządzeń dyrektorów o podziale kosztów, czy też porozumień z dyrektorem Przedszkola odnośnie do finansowania przez niego wydatków związanych z funkcjonowaniem oddziałów przedszkolnych w szkołach, które przecież powinien wcześniej uwzględnić w planie finansowym. Udzielone zaś skarżącej odpowiedzi były lakoniczne, niepoparte żadnymi dowodami, a w ocenie skarżącej format i treść pism wskazują na uzgodnienie ich treści.

W ocenie skarżącej kwoty wskazane przez organ i dyrektorów SP[...], SP[...] oraz Przedszkola jako koszty funkcjonowania dwóch oddziałów przedszkolnych w szkołach są symboliczne i nierealne, a przede wszystkim nieweryfikowalne.

Ogrzewanie, energia, woda i ścieki na 1m2 powierzchni wykorzystywanej przez przedszkolaków w SP[...] i w SP[...] to około 5 w SP[...] i 8 zł za jeden m2 za miesiąc, a średnio miesięcznie na przedszkolaka w okresie 9 miesięcy 2023 r. to 26,5 zł w SP[...] i 32,2 zł w SP[...].

Zdaniem skarżącej kwoty te istotnie odbiegają od wydatków bieżących zaplanowanych przez dyrektorów SP[...] i SP[...] na 2023 r. na ogrzewanie energię, wodę i ścieki w budynkach szkół w 2023 r. I tak;

- ok. 164 tys. zł na te wydatki zaplanował dyrektor SP[...] (paragraf 4260 zakup energii - 122 387 zł i 4300 zakup usług - 41 142 zł - dane ze sprawozdania [...] załącznik nr 7), a w kierowanej przez niego szkole uczy się 212 uczniów, czyli zaplanowane wydatki na ucznia to średnio miesięcznie ponad 64 zł czyli ponad dwa razy więcej niż twierdzi organ, że wyliczył dyrektor tej szkoły na funkcjonowanie ucznia w oddziale przedszkolnym na potrzeby PKD:

- ok. 197 tys. zł na te wydatki zaplanował dyrektor SP[...] (paragraf 4260 zakup energii - 146 298 zł i 4300 zakup usług - 51 057 zł dane ze sprawozdania [...] - załącznik nr 9), a w kierowanej przez niego szkole uczy się 171 uczniów szkoły, czyli zaplanowane wydatki na ucznia to średnio miesięcznie 96 zł czyli prawie trzy razy więcej niż twierdzi organ.

Dla porównania strona wskazała, że tego samego rodzaju wydatki zaplanowane w planie finansowym Przedszkola średnio miesięcznie na ucznia wynoszą ok. 115 zł (bez uczniów oddziałów przedszkolnych w szkołach i bez kwoty wydatków zapłaconych SP[...] i SP[...]-tj. wskazanych przez organ 12 723,61 zł). Strona dodała, że dane te są szacunkowe, ponieważ Skarżąca nie uzyskała informacji na temat tego, która jednostka budżetowa ujęła te wydatki swoim w planie finansowym i w jakich podziałkach klasyfikacji budżetowej. Z informacji organu wynika jednak, że te różnice faktycznie są jeszcze większe, ponieważ organ wskazał, że kwota 12 723,61 zł to kwota zapłacona dyrektorom SP[...] i SP[...] przez Przedszkole tytułem kosztów takich jak ogrzewanie, zużycie wody, śmieci, a także sprzątanie oddziałów przedszkolnych funkcjonujących w szkołach podstawowych. Zdaniem skarżącej ta informacja wskazuje na fikcyjność wydatków planowanych na funkcjonowanie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, bowiem średnio miesięcznie na oddział przypada 706 zł (2 723,61 zł/2 odziały przedszkolne i następnie przez 9 miesięcy), co w ocenie skarżącej - będącej organem prowadzącym Przedszkola Niepublicznego - nie wystarczy nawet na zatrudnienie sprzątaczki.

Nadto w ocenie skarżącej do wydatków bieżących na Przedszkole nie zostały wliczone wydatki na wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi pracujących na rzecz uczniów oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych w SP[...] i SP[...]. Organ poinformował, że wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi pracujących na rzecz oddziałów przedszkolnych płacone są z budżetu Przedszkola:

- w SP[...] - 2 nauczycieli - tj. 2 etaty i 1 pomoc nauczyciela - tj. 1 etat,

- w SP[...] - 2 nauczycieli - tj. 2 etaty i 1 pomoc nauczyciela - tj. 1 etat.

Powyższe w ocenie skarżącej potwierdza nie tylko, że wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi pracujących rzecz uczniów oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych w SP[...] i SP[...] nie zostały uwzględnione w wydatkach bieżących przyjętych do wyliczenia PKD dla przedszkoli, ale również, że nie uwzględniono nauczycieli prowadzących w tych oddziałach, którzy prowadzili lekcje: religii, gimnastyki korekcyjnej, zajęcia z logopedii, terapii pedagogicznej, terapii psychologicznej. Te zajęcia były zaplanowane w arkuszach organizacji Przedszkola i przekraczały wymiar etatów nauczycieli wychowania przedszkolnego lub były przydzielone innym nauczycielom.

Zdaniem skarżącej wyliczając wydatki bieżące zaplanowane na funkcjonowanie Przedszkola organ powinien uwzględnić zarówno wydatki zaplanowane w rozdziale 80104 "Przedszkola" jak i wyliczone według przejrzystych i adekwatnych kryteriów wydatki zaplanowane na utrzymanie pomieszczeń dwóch oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych w szkołach miejskich, zaplanowane przez dyrektorów szkół miejskich m.in. w rozdziale 80101 "Szkoły podstawowe". Wydatki na oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych powinny być starannie i zgodnie ze stanem faktycznym wydzielone z wydatków szkół podstawowych według kryteriów, np. liczby uczniów, zajmowanej powierzchni, liczby godzin pracy personelu szkół, opłat za wyżywienie, itp. Te wyliczenia i przyjęte klucze podziału kosztów funkcjonowania oddziałów przedszkolnych w budynkach szkół podstawowych powinny być sformalizowane (np. poprzez wydanie stosownych zarządzeń dyrektorów), a organ powinien dysponować rzetelnymi danymi i weryfikować je jako odpowiedzialny za wykonanie dyspozycji ustalenia PKD we właściwej kwocie celem przekazania przedszkolu prowadzonemu przez skarżącą należnej jej dotacji. Organ powinien również zadbać o to, aby dyrektorzy szkół wyliczali te wydatki i obciążali nimi Przedszkole we właściwych kwotach, zgodnych ze stanem faktycznym, które każdorazowo przekazywane powinny być organowi na potrzeby wyliczenia podstawowej kwoty dotacji i jej aktualizacji.

Nieuwzględnienie wszystkich wydatków i we właściwych kwotach - zgodnych ze stanem faktycznym - na funkcjonowanie oddziałów przedszkolnych w budynkach szkół podstawowych naruszało art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ufzo i skutkowało ustaleniem dotacji w terminie drugiej ustawowej aktualizacji w kwocie zaniżonej z naruszeniem art. 17 ust. 3 ufzo. Przepis ten nakłada na organ obowiązek przekazania niepublicznemu przedszkolu na każdego ucznia dotacji w wysokości 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. W tym miejscu należy dodać, ze przedszkole niepubliczne tak samo jak przedszkole samorządowe (publiczne) realizuje zadanie własne gminy jakim jest kształcenie wychowanie i opieka w zakresie realizacji wychowania przedszkolnego i powinno mieć zapewnione środki finansowe na te zadania w sposób określony we wskazanych przepisach prawa.

Zdaniem strony organ był zobligowany do ustalenia w sposób prawidłowy wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych przez Gminę S. na prowadzenie przedszkoli samorządowych, w tym wyliczenia ich w sposób prawidłowy według obiektywnych kryteriów w przypadku wydatków zaplanowanych na funkcjonowanie oddziałów- przedszkolnych.

Uzasadniając termin na wniesienie skargi strona wskazała, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, która stanowi element konkretyzacji normy prawnej.

W przedmiotowej sprawie skarżąca otrzymała przelew bankowy zawierający zaktualizowaną kwotę dotacji 28 listopada 2023 r., w związku z czym wcześniej nie mogła się dowiedzieć o rozstrzygnięciu organu w zakresie należnej jej zaktualizowanej kwocie dotacji. Tym samym termin na wniesienie skargi w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 83 § 2 ppsa, upływał w dniu 28 grudnia 2023 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ m.in., stwierdził, że w miesiącu październiku 2023r. dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w 2023r.

Organ wskazał, iż dokonując obliczeń aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w 2023r. (PKD) uwzględniono wszystkie wydatki zaplanowane na prowadzenie Przedszkola Publicznego w S. zgodnie z budżetem Gminy S. na 2023 r. w następujący sposób:

rozdział budżetowy plan wydatków bieżących stan na 30.09.2023r. (zł.)

80104 2 392109,09

80146 12 362

80148 498 068,92

80149 127819,46

80195 75 775

Razem: 3106134,47

W powyższych zaplanowanych wydatkach zostały ujęte koszty zarówno oddziałów Przedszkola Publicznego w S. przy ul. [...], jak również dwóch oddziałów przedszkola zlokalizowanych w szkołach podstawowych tj. Szkole Podstawowej nr [...] w S. przy ul. [...] oraz Szkole Podstawowej nr [...] w S. przy ul. [...].

Organ wskazał, że koszty funkcjonowania oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych w w/w budynkach szkół podstawowych są pokrywane bezpośrednio z budżetu przedszkola publicznego z rozdziału 80104 przedszkola, w szczególności: wynagrodzenie i pochodne od wynagrodzeń zatrudnionych nauczycieli, wynagrodzenie i pochodne od wynagrodzeń zatrudnionych woźnych, sprzątania, zakupu materiałów i wyposażenia, pomocy dydaktycznych, artykułów biurowych, środków czystości i do dezynfekcji, ewentualnych napraw i remontów itp. Natomiast prowadzenie oddziału przedszkolnego zlokalizowanego w budynkach szkół nie jest tożsame z oddziałem zerowym w szkole podstawowej (wchodzącym w struktury szkoły podstawowej), przepisy prawa dopuszczają, aby dana jednostka oświatowa mieściła się w kilku budynkach, co ma miejsce w przedmiotowym przypadku, dlatego też zajęcia były i są prowadzone w grupach w budynku Przedszkola przy ul. [...], w budynku Szkoły Podstawowej nr [...] w S. przy ul. [...] oraz w budynku Szkoły Podstawowej nr [...] w S. przy ul. [...].

Zdaniem organu przestawione wyliczenia przez skarżącą dotyczące kosztów dzieci z oddziałów przedszkolnych znajdujących się w budynkach szkół, skarżąca oparła na danych udostępnionych przez urząd i jednostki oświatowe jedynie za okres III kwartałów 2023r. i nie stanowią całości wydatków poniesionych na te oddziały w 2023r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wskazał, że Dyrekcja Przedszkola Publicznego udostępniając informację w/w zakresie skupiła się tylko na etatach i stanowiskach bezpośrednio pracujących z dziećmi w tych oddziałach (tj. w SP[...] - 2 nauczycieli tj. 2 etaty i 1 pomoc nauczyciela tj. 1 etat; i tak samo w SP[...] - 2 nauczycieli tj. 2 etaty i 1 pomoc nauczyciela tj. 1 etat). Natomiast zrozumiałym jest w ocenie organu, że na rzecz tych oddziałów w jakiejś części pracuje także Dyrektor Przedszkola, Główna księgowa Przedszkola, referent administracyjny, specjalista ds. płac, konserwator którzy są zatrudnieni w Przedszkolu Publicznym. Zgodnie z ramowym planem nauczania w grupach tych jest także religia, a ksiądz także jest zatrudniony w Przedszkolu, jeżeli zachodzi potrzeba pomocy uczniowie także są objęci pomocą psychologiczno-pedagogiczną przez specjalistów zatrudnionych w Przedszkolu (pracownicy i nauczyciele mają zawarte umowy o pracę z Przedszkolem Publicznym). Są to wszystko wydatki na wynagrodzenia zaplanowane i ponoszone z budżetu Przedszkola Publicznego.

Organ wskazał, że w sposób przejrzysty określił pokrywanie wydatków przez przedszkole w stosunku do oddziałów zlokalizowanych w szkołach, ujmując to w polityce rachunkowości, zawartych porozumieniach określających tryb i sposób oraz wysokość partycypacji wydatków Wydatki takie jak koszty ogrzewania, zużycia wody, śmieci, sprzątania oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych w budynkach szkół są płacone zbiorczo za budynek z budżetu szkoły, a następnie szkoła obciąża nimi przedszkole, proporcjonalnie do zajmowanej i użytkowanej powierzchni przez przedszkole na podstawie zawartego porozumienia. Kwota od 1 stycznia 2023 r. do 30 września 2023r. tj. za III kwartały 2023 r. zapłacona za ww. wydatki przez Przedszkole wyniosła 12 723,61 zł. dlatego nie zgadza się z zarzutem, iż pominął wydatki lub uwzględnił je w kwocie zaniżonej.

Podsumowując organ zaakcentował, że wszystkie wydatki na oddziały zlokalizowane w budynkach szkół są ujęte, zaplanowane i pokrywane w budżecie Przedszkola. Żaden pracownik zatrudniony w szkołach nie pracuje na rzecz przedszkola. Przedszkole Publiczne posiada własną administrację, księgowość, zatrudnionych pracowników głównego księgowego, specjalistę ds. kadr i płac, referenta, sprzątaczki, woźne, konserwatora, nauczycieli.

Wydatki związane z funkcjonowaniem 2 grup przedszkolnych zlokalizowanych w budynkach szkół są pokrywane bezpośrednio z budżetu Przedszkola Publicznego, zgodnie z uchwalonym budżetem, i ustalonym planem finansowym. Nauczyciele mają podpisane umowy z dyrektorem przedszkola, a nie szkoły, podlegają służbowo dyrektorowi przedszkola. Ponadto organ wskazał, że arkusz organizacyjny przedszkola, tj. dokument, który określa strukturę danej jednostki oświatowej zatwierdzony przez Burmistrza uwzględnia grupy przedszkolne zlokalizowane w budynkach szkół. Liczba dzieci przekazana w sprawozdaniu System Informacji Oświatowej (SIO) według stanu na dzień 30 września 2023r. przekazana do Ministerstwa Edukacji Narodowej, obejmuje dzieci z oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych w budynkach szkół. Zapisy statutu Przedszkola Publicznego, jednoznacznie wskazują, iż ze względu na rozległość terytorialną miasta, dopuszcza się organizację oddziałów w budynkach szkół.

Nadto organ wskazał, że obecnie wszystkie wydatki związane z funkcjonowaniem przedszkola, w bym oddziałów zlokalizowanych w budynkach szkolnych, obliczane są w sposób prawidłowy, zgodnie ze wskazaniami ustawy i odpowiadają rzeczywistej kwocie ponoszonej na funkcjonowanie oddziałów przedszkolnych

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu nietrafny jest zarzut sformułowany w przedmiotowej skardze, że w wyliczeniach PKD nie uwzględniono przy dokonaniu aktualizacji wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych na 2023r. na prowadzenie przez Miasto S. przedszkola publicznego polegające na pominięciu wydatków bieżących na funkcjonowanie oddziałów przedszkolnych tego przedszkola zlokalizowanych w budynkach dwóch szkół lub na uwzględnieniu ich w kwocie zaniżonej.

Ponadto organ wskazał, że zwrócić należy uwagę, iż skarga o tożsamych zarzutach jak w przedmiotowej sprawie, a dotycząca aktualizacji podstawowej kwoty dotacji za rok 2021, 2022, 2023 pomiędzy tymi samymi stronami, były przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd w sprawach: III SA/Gl142/22, IIISA/GI939/22, IIISA/GI210/23. Skargi zostały oddalone, a organ w całości podziela argumentację Sądu zawartą w uzasadnieniach tych wyroków.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2024 r. strona powołując się na orzecznictwo tut. Sądu wskazała, że organ ustalając podstawową kwotę dotacji lub jej aktualizacji musi zrobić to w sposób przejrzysty i jasny, aby nie było konieczności domyślania się jaka kwota dotacji jest prawidłowa.

Dodatkowo strona złożyła pismo procesowe z 23 maja 2024 r. jako załącznik do protokołu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozpatrzenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi, tj. konieczne było zbadanie, czy zaskarżony akt objęty jest właściwością sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.), dalej powoływana jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Katalog aktów z zakresu dotacji oświatowych, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego określa art. 47 ufzo.

Zgodnie ze wskazanym przepisem, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi jest czynność burmistrza w przedmiocie aktualizacji dotacji, o której mowa w art. 44 ust 1 pkt.2 w zw. z art. 17 ust. 3 ufzo. Z powyższego wynika, że mieści się ona w katalogu czynności podlegających skardze do sądu administracyjnego.

Stwierdzenie to jest również spójne z koncepcją, że wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego, Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ w październiku 2023 r. dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola. W wyniku aktualizacji podstawowa kwota dotacji przypadająca na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego wynosząca 75% podstawowej kwoty dotacji uległa zmianie.

Zgodnie z art. 12 ufzo:

Ust. 1. Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Z powyższego wynika, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ufzo przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, uwzględnia się jedynie zaplanowane wydatki bieżące przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Jeżeli zatem nie podważy się zaplanowanych wydatków bieżących związanych z prowadzeniem przedszkoli gminnych, to przy zastosowaniu ustawowego procentowego udziału wynoszącego 75%, brak jest podstaw do kwestionowania dotacji dla przedszkola niepublicznego. Przy czym wysokość podstawowej kwoty dotacji (PKD) w trakcie roku ulega korektom.

Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 1 ufzo,

Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się:

1) w miesiącu pierwszej aktualizacji;

2) w październiku roku budżetowego;

3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że przy ustalaniu kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego znaczenie mają bieżące wydatki budżetowe przewidziane w planie budżetowym, ale jedynie w części, w której są one przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli.

Przedmiotem sporu w sprawie jest zasadniczo kwestia prawidłowości ustalenia PKD, będąca z kolei konsekwencją nieprawidłowego – jak twierdzi skarżąca - ustalenia wydatków ponoszonych w oddziałach - przedszkolnych zarówno na potrzeby dzieci będących uczniami szkoły, jak i będących uczniami przedszkoli. Zarzuca ona, że nieprawidłowość ta wynika z przyjęcia zaniżonych kwot wydatków bieżących poniesionych na funkcjonowanie dwóch oddziałów przedszkolnych w SP[...] i w SP[...] nie były uwzględnione w PKD dla przedszkoli lub też uwzględnione w kwocie symbolicznej i nierealnej, która zdaniem skarżącej nie odpowiadała faktycznym wydatkom Miasta S. na funkcjonowanie Przedszkola ponieważ była nieweryfikowalna i co zdaniem strony, doprowadziło do zaniżenia dotacji udzielonej skarżącej. W związku z czym organ dokonując, w trybie art. 44 ust. 1 pkt 2 ufzo, aktualizacji PKD należnej skarżącej, nie uwzględnił całości wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie gminy na dwa oddziały przedszkolne zlokalizowane w szkołach podstawowych na terenie Miasta S..

Spór ten jest konsekwencją tego, że w Gminie – oprócz jednego przedszkola publicznego - istnieją jego dwa oddziały – przedszkolne, w których szkoła i przedszkole funkcjonują łącznie, zatem zachodzi konieczność możliwie precyzyjnego rozdzielenia związanych z tym wydatków pomiędzy obie placówki.

Odnośnie tego zauważyć należy, że ufzo nie przewiduje żadnego mechanizmu dla dokonania takiego podziału, zatem musi on być wypracowany dla konkretnego przypadku. Tym niemniej, zdaniem Sądu, winien to być klucz podziału weryfikowalny i mierzalny, aby pozwolił na wyodrębnienie wydatków z obu grup i kontrolę tego podziału. Tego zaś warunku wyliczenie dotacji dokonane przez organ nie spełniło ponieważ organ nie przedstawił dokumentów źródłowych potwierdzających wskazane przez niego wyliczenia i kwoty.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że oddziały przedszkolne zajmują określoną powierzchnie w budynkach szkół i z tego tytułu dyrektorzy szkół obciążają przedszkole opłatami które obejmują; ogrzewanie, zużycie wody, wywóz śmieci oraz sprzątanie. Kwotą jaką dyrektorzy dwóch szkół obciążyli przedszkole za 3 kwartały 2023 r. wynosi: 5.748,59 zł (szkoła podstawowa nr [...]) oraz 7.245,00 zł (szkołą podstawowa nr [...]), co daje łącznie kwotę 12.993,59 zł. Jeżeli kwotę tę podzielimy przez 48 dzieci (ilość przedszkolaków w dwóch oddziałach przedszkolnych zlokalizowanych w szkołach) a następnie przez 9 miesięcy, to daje koszt około 30 zł miesięcznie na dziecko oddziału przedszkolnego zlokalizowanego w szkole, celem pokrycia kosztów: ogrzewania, zużycia wody, wywozu śmieci oraz sprzątania. Tymczasem te same koszty pokrywane przez dyrektorów szkół podstawowych w przeliczeniu na jednego ucznia szkoły są następujące:

- SP[...]: 164.000,00 zł (wydatki na zakup energii i usług - pismo wraz z załącznikami będące zał nr 7 do skargi) podzielić 212 uczniów (zał nr 7 do skargi) a następnie przez 9 miesięcy to daje koszt około 85 zł miesięcznie za ogrzewania, zużycia wody, wywozu śmieci oraz sprzątania;

- SP[...]: 197.000,00 zł (wydatki na zakup energii i usług - pismo wraz z załącznikami będące zał nr 8 do skargi) podzielić 171 uczniów (zał nr 8 do skargi) a następnie przez 9 miesięcy to daje koszt około 128 zł miesięcznie;

W związku z tym pojawiła się kwestia (niewyjaśniona przez organ), że koszt zużycia mediów w budynku tej samej szkoły podstawowej przez ucznia szkoły podstawowej jest kilkukrotnie wyższy niż w przypadku przedszkolaka, mimo, że przedszkolak spędza w placówce oświatowej cały dzień zaś uczeń tylko część dnia.

Sąd podzielił też stanowisko skarżącej, że koszty funkcjonowania oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych w szkołach pokryte były bezpośrednio z budżetu przedszkola z rozdziału 80104 - jest sprzeczne z odpowiedzią organu z dnia 7 grudnia 2023r., dyrektorów przedszkola oraz szkół z dnia 12 grudnia 2023r., w których poinformowano skarżącą, że wydatki takie jak koszty sprzątania, ogrzewania, czy związane z wyżywieniem płacone są z budżetu szkół, które następnie obciążają nimi przedszkole.

Sąd podzielił wątpliwości strony, iż gdyby twierdzenie organu było prawdziwe (że wszyscy pracownicy pracujący na rzecz oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych w szkołach są zatrudnieni przez dyrektora przedszkola i finansowani bezpośrednio z wydatków przedszkola), to do odpowiedzi na skargę organ załączyłby takie dane. Natomiast brak ich potwierdza zarzut skarżącej, że pracownicy administracji i obsługi zatrudnieni w szkołach pracują także na rzecz oddziałów przedszkolnych, a ich wynagrodzenia nie są wliczane do PKD, tylko w całości finansowane przez szkoły. Zatem PKD dla przedszkoli zostało zaniżone. Tym samym Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że twierdzenie organu, iż wszyscy pracownicy pracujący na rzecz oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych w szkołach są zatrudnieni przez dyrektora przedszkola i przez niego są finansowani nie zostało poparte żadnym dowodem zatem nie może organ w oparciu o takie swobodne twierdzenie wykazać że PKD dla przedszkoli nie zostało zaniżone.

Organ nie załączył dokumentów, a zauważyć należy, że samo stwierdzenie organu, że wydatki na funkcjonowanie oddziałów przedszkolnych obliczane są w sposób prawidłowy i zgodny z ustawą nie jest wystarczającym argumentem do przyjęcia zasadności stanowiska organu.

Odnosząc się do stwierdzenia organu, iż skargi skarżącej o tożsamych zarzutach w sprawach sygn.: III SA/GI142/22, III SA/GI 939/22 i III SA/GI 210/23 zostały przez tut. Sąd oddalone, to należy podkreślić, że sprawa o sygn.: III SA/GI 210/23 dotyczy innej okoliczności, a mianowicie naliczenia dotacji a nie jej aktualizacji. Ponadto wyroki zapadłe w sprawach o sygn.: III SA/Gl 142/22, III SA/GI 939/22 nie są jeszcze prawomocne.

Sąd o czym wspomniał na wstępie tej części uzasadnienia jedynie kontroluje działanie administracji publicznej, zatem działania te winny takiej kontroli się poddawać, Sąd nie może się domyślać, jakimi metodami organ doszedł do prezentowanych wniosków.

W ocenie Sądu obowiązkiem organu jest ustalić przejrzysty sposób wyliczenia wydatków bieżących ponoszonych na przedszkola samorządowe, skoro art. 17 ust. 3 ufzo nakłada na organ obowiązek przekazania niepublicznemu przedszkolu na każdego ucznia dotacji w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. W tym miejscu należy dodać, że przedszkole niepubliczne tak samo jak przedszkole publiczne realizuje zadanie własne gminy jakim jest kształcenie wychowanie i opieka w zakresie realizacji wychowania przedszkolnego.

Przy ponownym przeliczeniu kwoty dotacji organ powinien rozliczyć wydatki poniesione w dwóch oddziałach przedszkolnych umiejscowionych w SP[...] i SP[...] z uwzględnieniem wydatków na potrzeby dzieci będących uczniami szkoły, jak i będących uczniami przedszkoli w sposób jasny i poddający się weryfikacji przez Sąd, aby kontrola Sądowa prawidłowości tego wyliczenia była możliwa.

Sąd nie może orzec o oddaleniu skargi strony z tego tylko powodu, że być może kwota dotacji udzielona przedszkolom niepublicznym jest prawidłowa albo nawet wyższa. Mógłby to uczynić jedynie wówczas, gdyby organ wykazał i wyjaśnił jakie składowe zostały przyjęte do obliczenia dotacji i dlaczego, a Sąd uznałby, że uczynił to prawidłowo, czego w przedmiotowej sprawie nie mógł stwierdzić.

Powyższe wskazuje, że aktualizując kwotę dotacji organ naruszył prawo materialne, tj. art. 12 ust. 1 ufzo, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezaliczeniem do wydatków bieżących wszystkich kwot stanowiących takie wydatki we właściwej kwocie. W konsekwencji spowodowało to kolejne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 3 ufzo, zgodnie z którym niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (...).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wyżej przedstawionego stanowiska Sądu. Przede wszystkim uwzględni naczelną dyrektywę podziału kosztów funkcjonowania przedszkoli publicznych i niepublicznych, która sprowadza się do tego, że dokonane wyliczenia powinny być jasne i poddające się weryfikacji co do ich poprawności, a czego w zaskarżonym akcie całkowicie zabrakło.

Na zasądzone koszty postępowania w wysokości 697 zł. składa się wpis od skargi w kwocie 200zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa 17 zł.

Uznając, że zarzuty strony zasługują na uwzględnienie, Sąd stwierdził bezskuteczność czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.