Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1755/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 13 § 1, art. 71a, art. 71b, art. 81 § 4 i § 5
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 188, art. 145 § 1pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Gl 363/22 w sprawie ze skargi A na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 7 stycznia 2022 r. nr 2401-IEE.711.1316.2021.5.MT w przedmiocie odmowy zwolnienia spod egzekucji zajętej wierzytelności pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Sosnowcu z 22 listopada 2021 r., nr 380000/71/401399/2021; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz A 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej Sąd I instancji, Sąd, WSA) wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 363/22 oddalił skargę A (dalej: Spółka, skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) z 7 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia spod egzekucji zajętej wierzytelności pieniężnej.

Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Oddziału ZUS w Sosnowcu (dalej: organ egzekucyjny) wszczął wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne na podstawie własnych tytułów wykonawczych obejmujących zaległości składkowe Spółki. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny dokonał zajęcia jej wierzytelności, którą ta posiada w S. sp. z o.o.

Wnioskiem z 2 czerwca 2021 r. skarżąca zwróciła się o zwolnienie spod egzekucji wierzytelności Spółki. We wniosku zawarto prośbę o wyrażenie zgody, aby część zajętej wierzytelności w kwocie 150.387,15 zł została przelana przez S. Sp. z o.o. bezpośrednio na konto bankowe skarżącej, co umożliwi wypłatę wynagrodzeń należnych za pracę pracowników za miesiąc maj 2021 r.

Postanowieniem z 23 lipca 2021 r. organ egzekucyjny nie wyraził zgody na zwolnienie spod egzekucji wierzytelności pieniężnej zajętej w S. Sp. z o.o. Wskazał, że skarżąca posiada kilkumilionowe zadłużenie z tytułu składek, które systematycznie rośnie. Udzielane ulgi w formie rozłożenia na raty należności z tytułu składek w roku 2019 oraz ponowna zgoda na układ ratalny w roku 2020 nie przyczyniły się do spłaty zadłużenia. Obecnie podejmowane przez skarżącą działania nie powodują faktycznej redukcji zadłużenia, a jedynie ograniczają się do składania kolejnych wniosków o ulgę w formie zwolnienia spod egzekucji składników majątkowych.

Skarżąca złożyła zażalenie, w którym zarzuciła naruszenie art. 13 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2022.479 ze zm., dalej: u.p.e.a.) poprzez odmowę zwolnienia spod egzekucji części wierzytelności mimo, że zwolnienie takie jest uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego.

Postanowieniem z 9 września 2021 r. organ drugiej instancji uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uznając, iż z akt sprawy nie wynikało czy przeprowadzono postępowanie dowodowe dotyczące możliwości prowadzenia egzekucji i uzyskania egzekwowanych należności z innych składników majątkowych.

W ponownej ocenie organ egzekucyjny stwierdził, że przedstawione przez skarżącą okoliczności nie mogą uzasadniać zastosowania żądanej ulgi zwłaszcza w kontekście zagrożenia możliwości odzyskania przez ZUS należności zarówno w toku egzekucji jak i dobrowolnej spłaty. Ustalono, że Spółka nie posiada żadnego majątku, który mógłby stanowić przedmiot zabezpieczenia, zarówno nieruchomości jak i ruchomości. Spółka na dzień 30 września 2021 r. posiadała zobowiązania przekraczające 8 mln złotych z czego 96% to zobowiązania publicznoprawne. Spółka utraciła zdolność do spłaty zobowiązań. Wniosek o udzielenie ulgi podyktowany wypłatą wynagrodzeń dla pracowników za wykonaną przez nich pracę uznano jako ważny interes zobowiązanego, jednakże Spółka nie wykazała, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych składników majątkowych. Organ egzekucyjny uznając, iż przyznanie wnioskowanej ulgi jest sprzeczne z interesem wierzyciela postanowieniem z 22 listopada 2021 r. odmówił zwolnienia spod egzekucji wierzytelności pieniężnej.

Po rozpoznaniu zażalenia organ drugiej instancji postanowieniem z 7 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny wskazując, że przepisem normującym, wnioskowane zwolnienie spod zajęcia rachunków bankowych jest art. 13 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić na czas oznaczony lub nieoznaczony z egzekucji w całości lub części określone składniki majątku zobowiązanego.

Przyjęty w tym przepisie zwrot "może" oznacza, że tego typu orzeczenia opierają się na uznaniu administracyjnym i by nie była to ocena dowolna, konieczne jest przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego. Przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależniono pozytywne rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego to złożenie wniosku i istnienie "ważnego interesu zobowiązanego". Zwolnienie składnika majątkowego z egzekucji na podstawie art. 13 u.p.e.a. opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza, że wypełnienie określonej w nim przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego" nie zobowiązuje organu egzekucyjnego do zastosowania zwolnienia, a jedynie stwarza mu taką możliwość.

To, czy należy zwolnić spod egzekucji składnik majątkowy czy też nie, należy wyłącznie do organu egzekucyjnego. Jednakże przyznana organowi egzekucyjnemu swoboda wynikająca z ww. art. 13 § 1 u.p.e.a. nie zwalnia go z obowiązku przeprowadzenia zgodnego z prawem postępowania. Uznaniowość nie oznacza bowiem dowolności.

Każde zatem postanowienie organu musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek zwolnienia spod egzekucji określonych składników majątkowych i ich analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych oraz powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie prawne.

Pozytywne rozpatrzenie wniosku zobowiązanego jest ściśle związane z koniecznością zabezpieczenia interesu wierzyciela poprzez obowiązkową realizację jego roszczeń, tym samym uwzględnienie wniosku o zwolnienie spod egzekucji nie może prowadzić do bezskuteczności egzekucji. Dlatego też, aby określony składnik majątku został zwolniony spod egzekucji, należy przedstawić nie tylko argumenty przemawiające za jego zwolnieniem, ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych składników majątkowych.

Nie bez znaczenia jest fakt, iż jak wynika z akt sprawy skarżąca posiada kilkumilionowe zadłużenie z tytułu składek i zadłużenie to nadal rośnie. Skarżąca nie podejmują wysiłków, aby spłacać zadłużenie.

Do tej pory udzielone ulgi w postaci rozłożenia na raty należności z tytułu składek w roku 2019 gdzie umowa uległa rozwiązaniu jak również ponowiona w 2020 r. gdzie nie doszło do podpisania umowy z uwagi na brak płatności składek bieżących, nie przyczyniły się do spłaty zadłużenia. Do chwili obecnej Spółka aż 17- krotnie korzystała z ulgi w formie zwolnienia spod egzekucji składnika majątkowego na poczet wypłat wynagrodzeń dla pracowników.

Skarżąca utożsamia swój własny ważny interes z interesem zatrudnionych osób. W takim jednakże ujęciu prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec podmiotów zatrudniających pracowników byłoby w każdym przypadku problematyczne, zawsze bowiem skierowanie egzekucji mogłoby się niekorzystnie odbić na zatrudnionych osobach.

Skarżąca podnosi, że wnioskowana ulga podyktowana jest potrzebą wypłaty wynagrodzeń dla pracowników i powołuje się na ważny interes zobowiązanego. Jednak jak wynika z akt sprawy tym samym pracownikom nie przekazuje od 2018 roku składek również w części finansowanej przez pracowników, a które potrąca z ich wynagrodzeń. Spółka jako pracodawca zatrudnionych u niej osób zobowiązana jest do zaspokajania ich potrzeb i praw jako pracowników, co obejmuje, m.in. wypłatę wynagrodzeń. Skarżąca zobowiązana jest jednak również do regulowania zobowiązań składkowych.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – o czym była już mowa na wstępie - oddalił skargę, a zakreślając ramy prawne sprawy zwrócił uwagę na treść art. 7 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Z § 2 ww. przepisu też wynika, że stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

W konsekwencji jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego jest zasada celowości, która - jak zauważył NSA w wyroku z 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II FSK 139/11, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, podobnie jak inne powoływane wyroki - oznacza podejmowanie w toku postępowania takich postanowień i innych czynności, które zmierzają najprostszą drogą do wykonania przez zobowiązanego spoczywającego na nim obowiązku.

Organ egzekucyjny może jednak, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego (art. 13 § 1 u.p.e.a.). Na tle tego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że ubiegając się o zwolnienie, zobowiązany musi wykazać posiadanie ważnego interesu w zwolnieniu określonych składników majątkowych spod egzekucji, a ponadto wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych jego składników majątkowych (tak m.in. NSA w wyroku z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 154/15). Przy czym pojęcie ważnego interesu zobowiązanego należy rozumieć nie jako subiektywne przekonanie zobowiązanego o potrzebie zwolnienia rzeczy z egzekucji, ale jako obiektywne uwarunkowania, rozpatrywane w kontekście okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 1 września 2011 r., sygn. akt II FSK 489/10). Poza tym uwzględnienie wniosku o zwolnienie z egzekucji nie może prowadzić do bezskuteczności egzekucji (wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1791/12).

Sąd wskazał, że uregulowana w art. 13 § 1 u.p.e.a. instytucja działa na zasadzie rozstrzygania spraw w oparciu o uznanie administracyjne. Oznacza to, że nawet stwierdzenie przesłanek do zastosowania zwolnienia z egzekucji nie zobowiązuje organu do wydania rozstrzygnięcia na korzyść wnioskodawcy. Mając na względzie specyficzny charakter rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym, podkreślenia wymaga, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego, takie postanowienia podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli sądu nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy postanowienie zostało podjęte zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Ka 498/00, czy też wyrok NSA z 13 października 2000 r., sygn. akt III SA 3416/99).

Powyższe oznacza, że nawet stwierdzenie przez organ wszystkich przesłanek do zastosowania analizowanego przepisu u.p.e.a. nie obliguje go do tego, lecz stwarza tylko dla organu taką możliwość, i to poddaną kontroli sądowoadministracyjnej (jak wyżej wspomniano) w ograniczonym zakresie.

Odnosząc do tej materii stan faktyczny zaistniały w przedmiotowej sprawie Sąd zauważył, że organy słusznie wskazały, iż wniosek o udzielenie ulgi podyktowany wypłatą wynagrodzeń dla pracowników za wykonaną przez nich pracę należy uznać jako ważny interes zobowiązanego, jednakże Spółka nie wykazała, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych składników majątkowych. Zasadnie przyjęto, że ochrona ważnego interesu zobowiązanego nie może doprowadzić do sytuacji, w której niemożliwe będzie przeprowadzenie skutecznej egzekucji administracyjnej. Zaznaczono, że Spółka ma kilkumilionowe zadłużenie z tytułu składek, które nadal rośnie, a skarżąca nie podejmuje wysiłków, aby zadłużenie spłacić. Spółka nie posiada żadnego majątku, który mógłby stanowić przedmiot zabezpieczenia, zarówno nieruchomości jak i ruchomości. Spółka na dzień 30 września 2021 r. posiadała zobowiązania przekraczające 8 mln złotych z czego 96% to zobowiązania publicznoprawne co oznacza, że Spółka utraciła zdolność do spłaty zobowiązań. W rezultacie organy- zdaniem Sądu - doszły do prawidłowego wniosku, iż brak jest okoliczności przemawiających za zwolnieniem spod egzekucji wierzytelności spółki. W stanie faktycznym rozpoznanej sprawy ważny interes spółki utożsamiany jest z ważnym interesem zatrudnionych przez skarżącą osób. Jednak to Spółka jako pracodawca zatrudnionych u niej osób, zobowiązana jest do zaspakajania ich potrzeb i praw jako pracowników, co obejmuje m. in. wypłatę wynagrodzeń. Tymczasem od 2018 r. Spółka nie przekazuje składek również w części finansowanej przez pracowników, które potrącane są z ich wynagrodzeń.

Sąd zauważył, iż celem art. 13 § 1 u.p.e.a. jest ochrona interesów zarówno zobowiązanego jak i wierzyciela; instytucja ukształtowana w tym przepisie nie może prowadzić do sytuacji, w której egzekucja okaże się bezskuteczna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1398/19). Tym samym organy trafnie uznały, że w interesie publicznym leży odmowa wnioskowi strony.

Wyrażone w postanowieniach stanowisko zostało właściwie i szczegółowo uzasadnione, z odwołaniem się do stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego, jak i powołaniem stanu prawnego. Co prawda rozstrzygnięcie organów, jak wynika ze skargi, jest niesatysfakcjonujące dla skarżącej, ale nie powoduje to w żaden sposób uznania, że postępowanie organów przeprowadzone zostało w sposób wadliwy oraz z naruszeniem przepisów prawa.

Instytucja zwolnienia spod egzekucji działa na zasadzie rozstrzygania spraw w oparciu o uznanie administracyjne. Takie rozstrzygnięcia podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy postanowienie zostało podjęte zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, a zaskarżając orzeczenie w całości, zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi – stosownie do treści art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634, dalej: p.p.s.a.) – zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.755 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez akceptację błędnego i nieuzasadnionego twierdzenia organów, że interes publiczny bezwzględnie wymaga odmowy uwzględnienia słusznego interesu zobowiązanego przemawiającego za zwolnieniem z egzekucji części wierzytelności pieniężnej zobowiązanego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i w zw. z art. 13 § 1 u.p.e.a., poprzez akceptację braku dokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym dla zważania ważnego interesu strony i interesu społecznego oraz akceptację dokonania przez organy błędnych ustaleń i braku właściwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w tym zakresie.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ podniósł argumenty wskazujące na trafność wyroku wydanego przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Ocena postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zobowiązywała NSA do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go postanowień organów I, jak i II instancji. Postawione zarzuty kasacyjne należało uznać za usprawiedliwione. Przede wszystkim w okolicznościach faktycznych sprawy należało uznać za skuteczny zarzut drugi skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w wz. z art. 13 § 1 u.p.e.a., poprzez akceptację braku dokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym dla zważenia ważnego interesu strony i interesu społecznego oraz akceptację dokonania przez organy błędnych ustaleń i braku właściwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w tym zakresie. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że aby odmówić zwolnienia spod egzekucji części wierzytelności przeznaczonej wyłącznie na wypłatę wynagrodzeń, musiałoby zostać jednoznacznie ustalone, że zwolnienie takie doprowadziłoby do całkowitej bezskuteczności egzekucji i braku możliwości ściągnięcia w jej wyniku jakichkolwiek kwot. Organy nie dokonały wymaganych ustaleń i nie wyjaśniły stanu faktycznego. Spółka podkreśla, że składnikiem majątku, którego dotyczy wniosek o zwolnienie spod egzekucji jest jedynie część wierzytelności Spółki skarżącej kasacyjnie w stosunku do dłużnika zajętej wierzytelności, która pozwalała zobowiązanej na wypłacenie wynagrodzeń zatrudnionym przez nią pracownikom. W pozostałej części wierzytelność ta pozostaje zajęta. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że dłużnik zajętej wierzytelności w roku 2020 przekazała ZUS na poczet zajętej wierzytelności łącznie 769.583,40 zł, a w roku 2021 338.067,32 zł (przy czym ostatnia wpłata w kwocie 65.000 zł miała miejsce 22 grudnia 2021 r.), a w roku 2022 przed wniesieniem skargi kwotę 50.000 zł (wpłata w dniu 23 lutego 2022 r.), a przed wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej już kwotę 255.000 zł. Spółka reasumując tę część wywodów stwierdziła, że wnioskowane zwolnienie w żadnym razie nie prowadzi do bezskuteczności egzekucji. Powyższe, w ocenie NSA, jednoznacznie wskazuje, że w sprawie nie przeprowadzono wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, nie ustalono w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla zwolnienia na podstawie art. 13 § 1 u.p.e.a. określonych składników majątku spod egzekucji, tj. w szczególności nie ustalono sytuacji majątkowej Spółki. Zgodnie z art. 13 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego. Zwolnienie określonych składników majątkowych spod egzekucji następuje zatem w ramach uznania administracyjnego. W pełni podzielić w tym zakresie należy wywody skargi kasacyjnej, ujęte w uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia. Argumentacja Spółki wsparta została piśmiennictwem i orzecznictwem zaczerpniętym z innych wyroków WSA, które zapadły w stosunku do skarżącej Spółki, orzeczeń uchylających postanowienia organów. Na to, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu egzekucyjnego rozstrzygnięcie o zwolnieniu, wskazuje użyty w przepisie zwrot "organ może". Jak trafnie spostrzegł WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 5 listopada 2009 r., I SA/Gl 689/09, LEX nr 566367: "Konstrukcja zwolnienia z egzekucji składników majątkowych opiera się na tzw. "uznaniu administracyjnym", co oznacza, że wypełnienie tych przesłanek nie zobowiązuje organu egzekucyjnego do zastosowania zwolnienia, a jedynie stwarza mu taką możliwość (por. D. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, opublikowano: LEX 2015). Przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, o której mowa w art. 13 § 1 u.p.e.a., jest swoistą klauzulą generalną, której znaczenie należy rozpatrywać w kontekście okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II FSK 489/10, LEX nr 966166). Mając na względzie specyficzny charakter rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym, podkreślenia wymaga, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego, takie postanowienia podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli sądu nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy postanowienie zostało podjęte zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Ka 498/00; wyrok NSA z 13 października 2000 r., sygn. akt III SA 3416/99; wyrok NSA z 14 maja 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 344/96 - publikowane w CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Po 103/13, Lex nr 1323427, także wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 3609/15, LEX nr 2461061). Postępowanie kończące się rozstrzygnięciem uznaniowym musi być zatem przeprowadzone w sposób wszechstronny, wnikliwy z zachowaniem wszystkich reguł procedowania. Musi opierać się na pełnym materiale dowodowym ocenionym bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Podkreślić należy, że zwolnienie z egzekucji określonych składników majątkowych zobowiązanego nie może udaremnić egzekucji. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że zwolnienie określonych składników majątkowych nie może bowiem prowadzić do udaremnienia podstawowego celu egzekucji, a tak stałoby się niewątpliwie wtedy, gdyby z egzekucji zostały zwolnione wszystkie składniki majątkowe należące do zobowiązanego (zob. Z. Leoński, w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie, s. 62, a także W. Piątek, A. Skoczylas, w: R. Hauser, A. Skoczylas red., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydanie 9, s. 96). W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że przepis art. 13 § 1 u.p.e.a. ma na celu ochronę zobowiązanego, jednakże nie może prowadzić do sytuacji, że egzekucja okaże się bezskuteczna (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1791/12, LEX nr 1518924). W innym z wyroków NSA stwierdził, że przepis art. 13 § 1 u.p.e.a. ma na celu ochronę interesów tak zobowiązanego jak i wierzyciela, a tym samym nie może prowadzić do sytuacji, w której okaże się, że egzekucja jest bezskuteczna (por. wyrok NSA z 5 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2029/12, LEX nr 1495147). Stwierdzić zatem należy, że nie może dojść do zwolnienia z egzekucji na podstawie art. 13 § 1 u.p.e.a. całego majątku zobowiązanego, gdyż w takim przypadku cel egzekucji – zaspokojenie wierzyciela – w ogóle nie zostałby osiągnięty. Istotne są zatem ustalenia faktyczne w tym zakresie, a mianowicie dotyczące majątku, jakim dysponuje zobowiązany i czy zwolnienie na podstawie art. 13 § 1 u.p.e.a. wskazanych przez zobowiązanego określonych składników majątku, nie spowoduje udaremnienia egzekucji. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zarówno organ zażaleniowy, jak i Sąd I instancji przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazują, że celem przepisu art. 13 § 1 u.p.e.a. jest ochrona interesów zarówno zobowiązanego, jak i wierzyciela, instytucja ukształtowana w tym przepisie nie może prowadzić do sytuacji, w której egzekucja okaże się bezskuteczna. Sąd I instancji wskazał dalej w uzasadnieniu, że tym samym trafnie organy uznały, że w interesie publicznym leży odmowa wnioskowi strony. W skardze kasacyjnej Spółka powołuje się na inne wyroki tegoż WSA i wskazane tam okoliczności wraz ze stosowną argumentacją. WSA w powołanym orzecznictwie eliminującym z obrotu prawnego wydane w sprawie postanowienia zauważył, że Spółce zobowiązanej przysługiwały wierzytelności w znacznie wyżej wysokości, niż ta, co do której skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie spod egzekucji. Poza tym podkreślić należy, że zaskarżony w tej sprawie skargą kasacyjną wyrok został podjęty w dniu 9 czerwca 2022 r., a więc przed orzeczeniami WSA, na które powołuje się w skardze kasacyjnej Spółka. Zostały one bowiem wydane 15 czerwca 2022 r. Powyższe przekonuje, że także i w tej sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych ze względu na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji majątkowej skarżącej kasacyjnie Spółki. Jest to istotna okoliczność, gdyż może ona mieć znaczenie w zakresie twierdzeń organu i Sądu I instancji w przedmiocie bezskuteczności egzekucji. Słusznie zatem w zaistniałych okolicznościach Spółka skarżąca kasacyjnie motywując środek zaskarżenia odwołała się do instytucji uregulowanych art. 71a i 71b u.p.e.a. Zgodnie z art. 71a u.p.e.a. jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono, że dłużnik zajętej wierzytelności bezpodstawnie uchyla się od przekazania zajętej wierzytelności albo części wierzytelności organowi egzekucyjnemu, organ ten wydaje postanowienie, w którym określa wysokość nieprzekazanej kwoty. Na postanowienie w sprawie wysokości nieprzekazanej kwoty przysługuje zażalenie. W myśl zaś art. 71b u.p.e.a. jeżeli dłużnik zajętej wierzytelności bezpodstawnie uchyla się od przekazania zajętej wierzytelności albo części wierzytelności organowi egzekucyjnemu, zajęta wierzytelność albo część wierzytelności może być ściągnięta od dłużnika zajętej wierzytelności w trybie egzekucji administracyjnej. Podstawą wystawienia tytułu wykonawczego jest postanowienie, o którym mowa w art. 71a § 9. Tytuł wykonawczy wystawia organ egzekucyjny, który dokonał u dłużnika zajętej wierzytelności zajęcia wierzytelności. Wskazać w tym miejscu trzeba, że powołane przepisy znajdują zastosowanie w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sama możliwość wystawienia tytułu wykonawczego przeciwko dłużnikowi (zajętej wierzytelności) nie oznacza, że dochodzi do wszczęcia odrębnego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 4 października 2012 r., sygn. akt II FSK 409/11, LEX nr 1233659). Wystawiając tytuł wykonawczy w trybie przepisu art. 71b u.p.e.a. organ egzekucyjny nie działa jako wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, ani jako wierzyciel. Wystawienie w tym trybie tytułu wykonawczego jest działaniem organu egzekucyjnego i w przypadku wystawienia tego tytułu wykonawczego wobec dłużnika zajętej wierzytelności, egzekucja z majątku tego dłużnika prowadzona jest w ramach dotychczasowego postępowania egzekucyjnego. Jest jego kontynuacją. W konsekwencji organem egzekucyjnym właściwym w tym zakresie jest organ egzekwujący obowiązek, na poczet którego wierzytelność zajęto. Tytuł wykonawczy, wystawiony na podstawie art. 71b u.p.e.a., umożliwia organowi egzekucyjnemu ściągnięcie z majątku dłużnika zajętej wierzytelności kwoty wierzytelności do wysokości określonej w postanowieniu. Jest ona egzekwowana na poczet obowiązku "zasadniczego", który pozostaje nadal przedmiotem trwającego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2021/11, LEX nr 1298468). Mając zatem na względzie powoływanie się przez organy na bezskuteczność egzekucji w przypadku zwolnienia spod egzekucji zawnioskowanej części wierzytelności zasadnie Spółka powołała się na przywołane powyżej i omówione przepisy (art. 71a i 71b u.p.e.a.). W świetle przedstawionej argumentacji rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do ustalenia, czy S. Sp. z o.o., której skarżąca była wierzycielem, przekazała organowi egzekucyjnemu całość lub co najmniej przeważającą część zajętej wierzytelności, a jeżeli nie, to czy w sprawie została wszczęta procedura przewidziana w art. 71a i art. 71b u.p.e.a.; jeżeli procedura ta została wszczęta, organ winien wskazać z jakim skutkiem, a jeżeli nie została ona wszczęta, winien wyjaśnić z jakiego powodu zaniechał jej wszczęcia, i w zależności od dokonanych ustaleń, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie i szczegółowo je uzasadni. Powyższe ustalenia mają niewątpliwie znaczenie dla oceny zwolnienia z egzekucji określonych składników majątku zobowiązanego, o którym mowa w art. 13 § 1 u.p.e.a. Zwolnienie to bowiem rozpatrywane jest w ramach uznania administracyjnego, gdzie organ zobowiązany jest do wszechstronnego rozpoznania sprawy, w tym do uwzględnienia wszystkich możliwych dowodów, rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności dotyczącego sytuacji majątkowej zobowiązanego występującego o zwolnienie z egzekucji wskazanego we wniosku majątku. Ustalenie faktów w tym zakresie jest istotne, szczególnie ze względu na twierdzenia organów dotyczące bezskuteczności egzekucji. Postępowanie nie zostało więc przeprowadzone zgodnie z regułami procedowania w postępowaniu egzekucyjnym, a konkretnie z art. 7 i 77 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które to przepisy stosuje się w tym postępowaniu na mocy odesłania z art. 18 u.p.e.a., a także art. 13 § 1 u.p.e.a. Za usprawiedliwiony należało też uznać zarzut pierwszy skargi kasacyjnej, który dotyczy naruszenia tych samych przepisów, które zostały wskazane w zarzucie drugim. Ich naruszenia w tej podstawie kasacyjnej Spółka upatruje w akceptacji błędnego i nieuzasadnionego twierdzenia organów, że interes publiczny bezwzględnie wymaga odmowy uwzględnienia słusznego interesu zobowiązanego przemawiającego za zwolnieniem z egzekucji części wierzytelności pieniężnej zobowiązanego. Nie można, w ocenie NSA, uznać w zaistniałych okolicznościach za usprawiedliwione twierdzenia, że interes publiczny bezwzględnie wymaga odmowy uwzględnienia słusznego interesu zobowiązanego. Przede wszystkim zauważyć należy, że w ramach tego uznaniowego przepisu, który przewiduje jedynie możliwość zwolnienia majątku spod egzekucji, organy zobowiązane są do wnikliwego rozpoznania sprawy, w tym zgodnego z regułami procesowymi ustalenia sytuacji majątkowej zobowiązanej Spółki. W tym postępowaniu obowiązkiem organów jest ustalenie ważnego interesu zobowiązanego przy uwzględnieniu wskazywanych przez zobowiązanego okoliczności. Organy w ramach tego postępowania powinny dokonać oceny, czy interes zobowiązanego nie pokrywa się z interesem społecznym, a w efekcie końcowym dbale rozważyć te interesy. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 13 § 1 u.p.e. udziela organom egzekucyjnym kompetencji o charakterze uznaniowym. Korzystając z niej, organy te muszą mieć na uwadze również interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 3609/15, LEX nr 2461061, a także wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2588/18, LEX nr 3367707). Zasadnie, w ocenie NSA, Spółka powołała się na charakter wynagrodzenia za pracę. Wynagrodzenie za pracę w systemie prawnym chronione jest w sposób szczególny, bezwzględny, nawet z ograniczeniem swobody dysponowania prawem do niego przez samego uprawnionego, poprzez zakaz zrzeczenia się wynagrodzenia, z zagwarantowaniem przepisami rangi ustawowej minimalnej wysokości wynagrodzenia, ze znacznymi ograniczeniami w dokonywaniu potrąceń, zarówno co do przedmiotu potrącenia, jak i jego wysokości. Wyrazem tej szczególnej ochrony są również przepisy art. 81 § 4 i 5 u.p.e.a, zgodnie z którymi wynikający z zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zakaz wypłat z tego rachunku bez zgody organu egzekucyjnego nie dotyczy wypłat na bieżące wynagrodzenia za pracę, które mogą nastąpić po złożeniu bankowi odpisu listy płac lub innego wiarygodnego dowodu, oraz wypłat z rachunku celem zapłaty podatku dochodowego od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenie społeczne, należnych od dokonywanych wypłat na bieżące wynagrodzenia. W związku z powyższym, wydanie postanowienia odmawiającego zwolnienia z egzekucji zajętej wierzytelności w celu wypłaty wynagrodzeń pracownikom wraz z należnymi od tych wynagrodzeń podatkiem od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie społeczne, wymaga przeprowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością i szczególnie starannego uzasadnienia. Tymczasem zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie. Organ wskazał, że realizacji podnoszonego przez skarżącą ważnego interesu zobowiązanego w postaci wypłaty wynagrodzeń pracownikom, sprzeciwia się interes wierzyciela w postaci bezskuteczności egzekucji, jednakże przy ocenie konfliktu tych interesów, organ nie rozważył czy realizacja w tym przypadku, ważnego interesu zobowiązanego, nie zawiera w sobie również realizacji, do pewnego stopnia, interesu społecznego. Słusznie w zakresie przywołanego interesu społecznego Spółka też wskazała, że realizacja tego interesu polegać może na braku konieczności wypłaty wynagrodzenia z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wypłaty zasiłku dla bezrobotnych, świadczeń przedemerytalnych. Ponadto brak możliwości wypłaty wynagrodzenia oznaczać będzie brak możliwości dalszego zatrudniania pracowników, a tym samym utratę pracy przez grupę kilkudziesięciu osób. Interes społeczny realizuje się też poprzez uchronienie tych osób przed bezrobociem, w tym w szczególności kobiet zatrudnionych na stanowiskach szwaczek. W świetle powyższego organy zobowiązane będą do ponownego rozpoznania wniosku o zwolnienie części wierzytelności Spółki spod egzekucji, z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa oraz przedstawionej powyżej argumentacji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzające go postanowienia organu I i II instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.2023.1935).