Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2241/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 1 pkt 3a
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D., A. L., M. L., B. S., E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2076/21 w sprawie ze skarg M. D., A. L., M. L., B. S., E. R. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 7 lipca 2021 r. nr KR III R 1/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dot. nieruchomości warszawskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. D., A. L., M. L., B. S., E. R. solidarnie na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r. I SA/Wa 2076/21, oddalił skargi M. D., A. L., M. L., B. S., E. R. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 7 lipca 2021 r. nr KR III R 1/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: M. D., A. L., M. L., B. S., E. R. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skarg w wyniku uznania, że nie można zmienić decyzji wydanej na rzecz osoby nieżyjącej w trybie art. 155 k.p.a., ergo decyzja Prezydenta m.st. Warszawy Nr 157/GK/DW/2006 z 26 kwietnia 2006 r. zmieniająca decyzję tego organu Nr 1109/2003 z 23 października 2003 r. jest wydana w warunkach nieważności, w sytuacji, gdy zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, przesłanki z art. 155 k.p.a. zostały spełnione, a decyzja zmieniająca Nr 157/GK/DW/2006 doprowadziła do prawidłowego ustalenia podmiotów uprawnionych wówczas w sprawie, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, poprzez oddalenie skarg na decyzję Komisji Nr KR III R 1/21 z 7 lipca 2021 r. w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 26 kwietnia 2006 r. nr 157/GK/DW/2006 nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności w zakresie udziałów należących do skarżących M. L., A. L., M. D. tj. łącznie udziałów 0,5251 w prawie użytkowania wieczystego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich poprzez oddalenie skarg na decyzję Komisji Nr KR III R 1/21 z 7 lipca 2021 r., w wyniku nieprawidłowej oceny skutków prawnych decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 października 2003 nr 1109/2003, tj. wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy decyzja ta nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności nie była obarczona rażącym naruszeniem prawa w zakresie udziałów należących do skarżących M. L., A. L., M. D., posiadających łącznie udział [...] w prawie użytkowania wieczystego gruntu przy ul. K. w W., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, 7 i 64 ust.1-3 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nieuzasadnione oddalenie skarg w sytuacji, gdy decyzja Komisji Nr KR III R 1/21 z dnia 7 lipca 2021 roku została wydana z naruszeniem zasad obowiązujących w europejskim państwie prawa oraz z naruszeniem porządku prawnego wynikającego z Konstytucji poprzez ingerencję w nabyte w dobrej wierze prawa rzeczowe do nieruchomości, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skarg w sytuacji, gdy uzasadnione było zastosowanie powyższych norm w zakresie legalności i ochrony praw słusznie nabytych w wyniku decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 października 2003 r. nr 1109/2003 zmienionej decyzją nr 157/GK/DW/2006 oraz ostatecznie decyzją Nr 557/GK/DW/2014 z dnia 24 listopada 2014 roku, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 9 ustawy zasadniczej poprzez oddalenie skarg w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Komisji narusza wprost zasadę ochrony prawa własności zawartą w powołanych regulacjach, pozbawia moich mocodawców prawa własności przedmiotowej nieruchomości nabytego w dobrej wierze oraz na podstawie urzędowych dokumentów, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

7. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a poprzez nieuchylenie decyzji Komisji Nr KR III R 1/21 z 7 lipca 2021 r., w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Stanowiska powyższe zostały podtrzymane na rozprawie, a dodatkowo pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie została właściwie zredagowana, ponieważ nie jest jasne, na której podstawie kasacyjnej oparte są poszczególne zarzuty, co utrudnia precyzyjne odniesienie się do nich. W poszczególnych zarzutach natomiast normy materialne zostały przemieszane z normami procesowymi (zob. np. zarzut 4 – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, 7 i 64 ust.1-3 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Ponadto wszystkie zarzuty zbudowane są na zasadzie "zbitki" przepisów, bez wykazania, jaką normę tworzą łącznie (jaka jest jej treść) i w jaki sposób została naruszona. Przypomnieć zatem należy, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Tego warunku skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie wypełnia, co ma taki skutek, że odniesienie się do postawionych w niej zarzutów jest możliwe tylko w pewnym uogólnieniu do problemów prawnych z nich wynikających.

Pierwszy problem dotyczy tego, czy zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, jeśli prowadzi do zmiany stron postępowania w stosunku do stanu ukształtowanego "zmienianą" decyzją. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio." W doktrynie podnosi się, że "Istotą postępowania w trybie art. 155 jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 5.01.2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845) (...) Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA (7) z 3.11.2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała NSA w Warszawie (7) z 27.06.2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1, poz. 7; wyrok NSA w Warszawie z 29.04.1998 r., IV SA 1061/96, LEX nr 45166; wyrok NSA w Warszawie z 20.01.1999 r., III SA 6434/97, LEX nr 37852). (...) Por. także wyrok NSA z 21.10.2016 r., II OSK 37/15, LEX nr 2169177, w którym przyjęto, że "decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 155, uw. 16 i 17).

Ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z 26 listopada 2010 r. I OSK 1544/10, LEX nr 745078).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy to także spadkobierców "pierwotnych" stron postępowania. Z art. 155 k.p.a. wynika, że przedmiotem zmiany może być tylko "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo". Spadkobiercy "pierwotnych" stron postępowania nie nabyli w tym wypadku prawa z decyzji z 23 października 2003 r., gdyż nie byli jej adresatami, mimo że spadek objęli przed wydaniem przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji z 23 października 2003 r. Jak podniesiono wyżej, stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji.

Taka sytuacja, w której w postępowaniu nie brały udziału osoby, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone decyzją z 23 października 2003 r. (jako spadkobiercy osoby, która zmarła w trakcie postępowania), stanowi co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to wyklucza zmianę decyzji z 2003 r. w trybie art. 155 k.p.a. "Zgodnie z trafnym poglądem wyrażonym w wyroku SN z 6.01.1999 r., III RN 101/98, OSNAPiUS 1999/20, poz. 637, uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1). Zob. też wyrok NSA w Warszawie z 26.07.1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994/3, poz. 116, w którym stwierdzono, że w trybie art. 155 nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. Decyzja wydana na podstawie art. 155 może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 155). Potwierdzeniem takiej tezy jest choćby to, że decyzja, o której mowa w art. 155, może być zmieniona lub uchylona w każdym czasie, a zatem nie stosuje się w tym postępowaniu ograniczeń czasowych przewidzianych w art. 146 i 156 § 2, co wyklucza równoległe stosowanie tych trybów nadzwyczajnych. Z tej przyczyny nie jest też dopuszczalne "przewidywanie", czy w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby taka sama decyzja jak w 2006 r. (co skarżący kasacyjnie podnosili na rozprawie), gdyż nie można było w tym postępowaniu badać formalnych przesłanek wznowienia.

To wszystko powoduje, że w przypadku decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 26 kwietnia 2006 r., zmieniającej decyzję tegoż organu z 23 października 2003 r. w zakresie podmiotowym, w trybie art. 155 k.p.a., mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bowiem w istocie decyzja z 26 kwietnia 2006 r. w znaczeniu materialnym rozstrzygnęła tę samą sprawę administracyjną w sensie przedmiotowym, ale inną (nową) sprawę administracyjną w znaczeniu podmiotowym, w trybie do tego nieprzewidzianym. Takie postępowanie nie da się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), w tym z zasadą stabilności decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) i pewności prawa.

Poza tym, skoro zmiana dokonana w trybie art. 155 k.p.a. w decyzji z 26 kwietnia 2006 r. dotyczyła tylko aspektu podmiotowego decyzji z 2003 r. i z tego powodu w całym zakresie rozstrzygnięcia była niedopuszczalna, co wyjaśniono wyżej, to niezrozumiała jest argumentacja zawarta w zarzucie 2 i 3 skargi kasacyjnej o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 2006 r. w części, a tylko ta ostatnia decyzja była przedmiotem skargi do Sądu I instancji w tej sprawie.

Wreszcie zauważyć należy (w odniesieniu do powtarzających się zarzutów o naruszeniu praw majątkowych słusznie nabytych), że o prawach słusznie nabytych można byłoby mówić – w przypadku podmiotów wymienionych w decyzji z 26 kwietnia 2006 r. – gdyby nabycie nastąpiło w poprawnej procedurze. Jeśli procedura nabycia, w trybie art. 155 k.p.a., była wadliwa, to nie można mówić o "słuszności" nabycia praw w powyższym trybie.

Co do tych dwóch ostatnich zagadnień wydaje się, że skarga kasacyjna nie rozróżnia, że w sensie procesowym decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją odrębną od decyzji "zmienianej". "Charakter decyzji podejmowanej w trybie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. określony został w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z 15.12.1984 r., III AZP 8/83, OSNCP 1985/10, poz. 143. Wskazano w niej, że wymieniona w tych przepisach instytucja prawna przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji poza postępowaniem odwoławczym, w trybie odrębnym, a decyzja podjęta m.in. na podstawie art. 155 k.p.a. jest decyzją nową, wydaną w nowej sprawie – w pierwszej instancji, przysługuje więc od niej odwołanie, tak jak od każdej innej decyzji" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 155).

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.