Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1120/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Asesor WSA Adam Pawlyta, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. w Z. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 3 listopada 2023 r. nr PR.543.45.2017 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 3 listopada 2023 r., znak: PR.543.45.2017, Idz. [...], Prezes Wyższego Urzędu Górniczego (dalej: organ odwoławczy, Prezes WUG), na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Z. Sp. z o.o. z/s w Z. (dalej: Spółka, skarżąca, strona) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w R. (dalej: organ pierwszej instancji) z 30 czerwca 2017 r., utrzymanej w mocy decyzją Prezesa WUG z 20 października 2017 r.

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stanie faktyczny i prawny:

Decyzją z 30 grudnia 2015 r., znak: [...], l.dz. [...], Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w R., ustalił stronie – Z. sp. z o.o. opłatę podwyższoną za wydobycie, w okresie od 2012 r. do kwietnia 2015 r., bez wymaganej koncesji kruszywa naturalnego ze złoża piasku, w ilości 20 958 t, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości Z. przy ul. [...] oraz zobowiązał Spółkę do jej wniesienia w odpowiednich częściach na konto Gminy Z. oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, który decyzją z 31 marca 2016 r., uchylił w całości ww. decyzję z dnia 30 grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dyrektor OUG w R., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 30 czerwca 2017 r., znak: [...], l.dz. [...], wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej: P.g.g) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., ustalił Z. sp. z o.o. opłatę podwyższoną w wysokości 477 843 zł za wydobycie, w okresie po 16 stycznia 2014 r. do 19 sierpnia 2015 r., bez wymaganej koncesji, piasku w ilości 20 958 t, na działce nr [...], zobowiązując ją jednocześnie do wniesienia tej opłaty w odpowiednich częściach na konto Gminy Z. oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie z 12 lipca 2017 r., w którym zaskarżyła w całości decyzję z dnia 30 czerwca 2017 r.

Prezes WUG jako organ odwoławczy, decyzją z 20 października 2017 r., znak: PR.543.45.2017, Idz. [...], utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z 30 czerwca 2017 r.

Wyrokiem z 15 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 1074/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę Spółki na ww. decyzję Prezesa WUG z dnia 20 października 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora OUG w R. z dnia 30 czerwca 2017 r. Z kolei, wyrokiem z 27 maja 2022 r., sygn. akt Il GSK 170/19, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną Spółki.

Wnioskiem z 3 października 2023 r. Spółka wystąpiła do Prezesa WUG o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OUG w R. z 30 czerwca 2017 r., utrzymanej w mocy decyzją Prezesa WUG z dnia 20 października 2017 r. We wniosku wskazała na przesłankę nieważności zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Do wniosku załączyła prywatną opinię na temat ilości wydobytej kopaliny podanej w dokumentacji sporządzonej 9 grudnia 2015 dla działki [...] w Z. w świetle dostępnych aktualnie danych archiwalnych CBDG i zdjęć lotniczych z zasobów Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, sporządzoną na zlecenie Spółki przez prof. dr. hab. A. S. we W. w 2023 r.

Spółka zarzuciła, że Dyrektor OUG w R. dopuścił się rażącej obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., bowiem nie przeprowadził prawidłowego i rzetelnego postępowania dowodowego. W ocenie Spółki niezbędne było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety, bowiem do sporządzenia Dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji z 9 grudnia 2015 r. został wyznaczony geodeta M. P., który nie posiadał w momencie sporządzania dokumentacji uprawnień geologicznych do obliczenia ilości wydobywanych kopalin. Oznacza to, że w myśl art. 84 § 1 k.p.a., M. P. nie był biegłym i dokumentacja sporządzona przez niego nie może być traktowana jako opinia biegłego. Ponadto, nie wykonano niezbędnych czynności faktycznych. Nie odniesiono się do budowy geologicznej terenu, nie sprawdzono, czy kopalina była w rzeczywistości piaskiem, nie przeprowadzono profilowania wyrobiska, nie pobrano odpowiedniej ilości prób, nie wykonano sitowych analiz laboratoryjnych oraz obróbki statystycznej wyników. Jak wynika z prywatnej opinii. Dokumentacja - stanowiąca podstawowy dowód w niniejszej sprawie - została sporządzona przez osobę nieposiadającą kwalifikacji do jej sporządzenia, nie odniesiono się do budowy geologicznej terenu i dostępnych materiałów archiwalnych, nie sprofilowano ścian wkopu, nie dokonano analizy odpowiedniej ilości prób, nie wykonano obróbki statystycznej wyników, jak i nie uwzględniono kryteriów ekonomicznych wymaganych dla kopalin. Zdaniem Spółki, o tym, że M. P. nie posiadał wiadomości specjalnych niezbędnych do sporządzenia opinii, przesądza m.in. to, że uznał, iż cała objętość przestrzeni, w której występuje kopalina, może być traktowana jako wydobyta kopalina. Prof. dr hab. A. S. stwierdził natomiast, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjąć założenie, że w całej objętości wkopu znajdowała się kopalina.

W ocenie Spółki, organ pierwszej instancji dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. Dokumentację sporządziła osoba nieposiadająca wiadomości specjalnych i uprawnień, które były niezbędne do tego, aby została sporządzona wiarygodna i rzetelna opinia.

Zaskarżonym postanowieniem z 3 listopada 2023 r., Prezes WUG odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OUG w R. z 30 czerwca 2017 r., utrzymanej w mocy decyzją Prezesa WUG z 20 października 2017 r.

Organ przypomniał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną co oznacza, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym.

Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia przesłanek o charakterze podmiotowym i przedmiotowym.

Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje na podstawie art. 61 a k.p.a. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą być po pierwsze przyczyny podmiotowe, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, albo gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte, która to sytuacja w ocenie Prezesa WUG ma miejsce w niniejszej sprawie.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest stwierdzenie przez organ wstępnie badający żądanie, że sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję, której dotyczy żądanie, prawomocnym wyrokiem oddalił skargę oraz że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji powołuje się na te okoliczności, które były przedmiotem badania sądu (przeszkoda przedmiotowa). Orzeczenie sądu ma powagę rzeczy osądzonej i organ administracji nie może dopatrywać się naruszenia prawa tam, gdzie sąd administracyjny orzekł wcześniej o zgodności z prawem. Organ powinien wówczas wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a.

Istnienie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSA WSA 2010/2, poz. 18).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zarówno decyzja Dyrektora OUG w R. z 30 czerwca 2017 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa WUG z 20 października 2017 r. były przedmiotem kontroli i oceny zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z przeprowadzonymi przed tymi sądami postępowaniami sądowoadministracyjnymi zainicjowanymi przez Spółkę.

W skardze z 10 listopada 2017 r. skierowanej do WSA w Gliwicach Spółka podniosła m.in. zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego właściwej specjalizacji na okoliczność ustalenia czasookresu ewentualnego wydobycia kruszywa z działki nr [...] oraz ilości wydobytego kruszywa, choć ustalenia w tym zakresie wymagały wiadomości specjalnych.

W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2018 r., odnosząc się do zarzutów skargi, WSA w Gliwicach stwierdził, że "prowadząc postępowanie administracyjne związane z wydaniem zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.) oraz załatwienia sprawy oraz w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). W trakcie postępowania w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony został cały materiał dowodowy (art. 77 K.p.a.).) Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony przez organy nadzoru górniczego, zgodnie z regułami określonym w art. 7 i 77 K.p.a. i przyjął go za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Uznał także, że organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod omówione wyżej normy prawa materialnego. (...) Nie było bowiem podstaw do jej uchylenia i umorzenia postępowania, jak tego chciała skarżąca. Zatem zarzuty skargi, tak naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego okazały się niezasadne." WSA w Gliwicach odniósł się wprost do czynności dokonanych przez pracowników OUG w R., w szczególności mierniczego górniczego – M. P., wskazując, że "Inspektorzy OUG w dniu 19 sierpnia 2015 r. dokonali oględzin wskazywanego terenu celem ustalenia stanu faktycznego i stwierdzili ślady eksploatacji kruszywa naturalnego po dacie wizji z 11 maja 2015 r. Inspektorzy (posiadający uprawnienia mierniczego górniczego i geologa górniczego) metodą GPS dokonali pomiaru sytuacyjno-wysokościowego miejsca wydobycia, odnotowując stosowne współrzędne oraz sporządzając mapkę, a także obliczenia objętości wydobytej kopaliny. Wg ich wyliczeń wydobyto 20 958 ton kopaliny" (s. 10 wyroku). Przedmiotem kontroli i oceny przez WSA w Gliwicach była zarówno kwestia prawidłowości pomiarów dokonanych przez mierniczego górniczego, jego kwalifikacji, jak również potrzeby powołania w tym zakresie biegłego. Sąd stwierdził, że "Pomiary dokonanego wydobycia zostały dokonane przez uprawnionego mierniczego i nie budzą wątpliwości. Nie wymagają tym samym weryfikacji biegłego. Nadto brak podstaw do powołania biegłego celem szczegółowego określenia czasokresu wydobywania kopaliny, gdyż obowiązująca regulacja prawna wskazuje na datę ujawnienia tego faktu, chyba że ustalenia dowodowe wskażą na inny podmiot prowadzący wydobycie bez zezwolenia. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Dodać trzeba, odnosząc się pozostałych zarzutów merytorycznych skargi, że w niniejszej sprawie kwestią wymagającą wiedzy specjalistycznej była konieczność ustalenia wielkości wydobytego złoża, która wymagała wiadomości specjalnych. Nie ulega wątpliwości, że pomiarów i obliczeń dokonali inspektor i nadinspektor OUG ds. miernictwa,, z uprawnieniami m.in. mierniczego górniczego. Kwestie uprawnień górniczych w ustawie Prawo geologiczne i górnicze zawarto w Dziale IV "Kwalifikacje, rzeczoznawcy i odpowiedzialność zawodowa", W rozdziale 2 zatytułowanym "Kwalifikacje w zakresie górnictwa i ratownictwa górniczego" (art. 53). Znajduje się tam wykaz stanowisk, w odniesieniu do których określa się wymagania i stwierdza kwalifikacje, a wśród nich znajduje się mierniczy górniczy. Nie budzi zatem wątpliwości posiadanie przez osobę dokonującą pomiarów i obliczeń, uprawnień do tych czynności."

W skardze kasacyjnej z 25 lipca 2018 r. od wyroku WSA w Gliwicach z 15 maja 2018 r. Spółka również podniosła zarzut naruszenia art. 84 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego właściwej specjalizacji w szczególności na okoliczność ustalenia rodzaju i ilości wydobytego kruszywa, choć ustalenia w tym zakresie wymagały wiadomości specjalnych.

W związku z tym, powyższe zarzuty były również przedmiotem rozpatrzenia przez NSA, który w uzasadnieniu wyroku z 27 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 170/19, uznał, że skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nietrafne. Oznacza to, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został ustalony w sposób odpowiadający prawu, zatem kontrolowany wyrok nie narusza prawa. (...) Nie można podzielić stanowiska Spółki, że przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy organy nie wykonały obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że organ jest zobowiązany do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W taki sam sposób ma ten materiał ocenić. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że te wymogi zostały spełnione, nawet przy nieuwzględnieniu konieczności powoływania dodatkowych biegłych. Zauważyć wypada, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia w zakresie ilości wydobytego kruszywa oparte zostały na metodach stosowanych standardowo przy tego typu sprawach i dokonane były przez organ, który ze względu na swoją właściwość i profesjonalny charakter, może dokonywać takich ustaleń w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Zatem organ taki posiada wymagane prawem wiadomości do dokonania ustaleń w zakresie wydobywanego kruszywa. (...) Podkreślić wreszcie należy, że żądania dowodowe strony w postępowaniu administracyjnym mają charakter ograniczony. Wprost wskazuje na to treść art. 78 § 2 k.p.a., gdy żądanie dotyczy okoliczności stwierdzonych innymi dowodami. W rozpoznawanej sprawie inne dowody pozwalały ustalić w sposób niewątpliwy istotne dla sprawy okoliczności. Tym samym nie było potrzeby prowadzenia innych dowodów, a w konsekwencji nie doszło do zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych, a w szczególności z powodu kontroli decyzji przez sąd, który dokonał oceny prawnej wskazał również WSA w Warszawie w wyroku z 26 października 2017 r., sygn., akt: VII SA/Wa 2744/16 oraz w wyroku z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt: IV SA 1849/03, jak również NSA w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt. I OSP 6/09. "Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że jeżeli skarga na decyzję wydaną w postępowaniu administracyjnym została oddalona prawomocnym wyrokiem, to nie można stwierdzić jej nieważności bowiem sąd administracyjny z urzędu bada przesłanki nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 K.p.a." (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017r., sygn. akt: l OSK 1464/16).

W skardze na postanowienie organu odwoławczego Spółka zarzuciła organowi:

- naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji powołuje się na te okoliczności, które były przedmiotem badania sądu (przedmiotowa przeszkoda), podczas gdy skarżący wskazywał we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności, które nie były przedmiotem badania sądów administracyjnych, co miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia.

Wskazując na powyższe, skarżąca Spółka wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego,

- rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej i prawomocnej decyzji z 30 czerwca 2017 r. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w R., która została doręczona wnioskodawcy w dniu 4 lipca 2017 r.;

- wstrzymanie wykonania decyzji z 30 czerwca 2017 r. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w R., na podstawie art. 61 § 2 lub 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej powoływana jako p.p.s.a.).. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a) i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli jest postanowienie Prezesa WUG odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Należy ustalić zaistnienie nie tylko jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., ale również przed podjęciem postępowania takiego postępowania stwierdzić czy zaistniały przesłanki do jego wszczęcia. Wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania tj. skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Przyjąć zatem należy, że przed wszczęciem postępowania (postępowanie wstępne) organ powinien przeprowadzić analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która kończy się postanowieniem o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis art. 61a k.p.a. dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy żądanie złoży podmiot nie posiadający przymiotu strony w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi między innymi wówczas, gdy strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 października 2012 r., II OSK 1087/11, LEX nr 1234059; wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., II OSK 122/19, LEX nr 3334145). Nie ma natomiast podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji podniesiono okoliczności, które nie były przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., II OSK 702/18, LEX nr 3043565).

W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko organu, który stwierdził, że po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy.

Wbrew zarzutom Spółki, zakresem orzekania przez sądy obu instancji i przedmiotem oceny były te same przyczyny wadliwości decyzji. W szczególności Sąd rozpoznał zarzuty i wnioski Spółki dotyczące sporządzonej przez geodetę dokumentacji określającej ilość wydobytego piasku.

WSA stwierdził, że wysokość ustalonej opłaty eksploatacyjnej została określona prawidłowo, wg stawek właściwych dla kopaliny i w wysokości obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania w sprawie ujawnienia nielegalnego wydobycia. Ujawnione wyrobisko długości ok. 100m, szerokości 30 m i głębokości 7 m, liczne ubytki w drzewostanie i przemieszczone masy ziemne, nowe nasadzenia krzewów iglastych i zadołowane suche wieloletnie drzewa liściaste stanowią zmiany, których nie można zauważyć. Działania były prowadzone na terenie o pow. 3 030 m2. Potwierdza powyższe porównanie zdjęć satelitarnych znajdujących się w aktach sprawy. Pomiary dokonanego wydobycia zostały dokonane przez uprawnionego mierniczego i nie budzą wątpliwości. Nie wymagają tym samym weryfikacji biegłego. Nadto brak podstaw do powołania biegłego celem szczegółowego określenia czasokresu wydobywania kopaliny, gdyż obowiązująca regulacja prawna wskazuje na datę ujawnienia tego faktu, chyba że ustalenia dowodowe wskażą na inny podmiot prowadzący wydobycie bez zezwolenia. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Dodać trzeba, odnosząc się pozostałych zarzutów merytorycznych skargi, że w niniejszej sprawie kwestią wymagającą wiedzy specjalistycznej była konieczność ustalenia wielkości wydobytego złoża, która wymagała wiadomości specjalnych. Nie ulega wątpliwości, że pomiarów i obliczeń dokonali inspektor i nadinspektor OUG ds. miernictwa z uprawnieniami m.in. mierniczego górniczego. Kwestie uprawnień górniczych w ustawie Prawo geologiczne i górnicze zawarto w Dziale IV "Kwalifikacje, rzeczoznawcy i odpowiedzialność zawodowa", Rozdziale 2 zatytułowanym "Kwalifikacje w zakresie górnictwa i ratownictwa górniczego" (art. 53). Znajduje się tam wykaz stanowisk, w odniesieniu do których określa się wymagania i stwierdza kwalifikacje, a wśród nich znajduje się mierniczy górniczy. Nie budzi zatem wątpliwości posiadanie przez osobę dokonującą pomiarów i obliczeń, uprawnień do tych czynności.

Z kolei, NSA stwierdził, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, zaś analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że te wymogi zostały spełnione, nawet przy nieuwzględnieniu konieczności powoływania dodatkowych biegłych. Zauważył, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia w zakresie ilości wydobytego kruszywa oparte zostały na metodach stosowanych standardowo przy tego typu sprawach i dokonane były przez organ, który ze względu na swoją właściwość i profesjonalny charakter, może dokonywać takich ustaleń w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Zatem organ taki posiada wymagane prawem wiadomości do dokonania ustaleń w zakresie wydobywanego kruszywa. W konsekwencji oznacza to, że w kontrolowanym obecnie postępowaniu nie miał on obowiązku korzystania z art. 84 § 1 k.p.a. i zasięgania wiedzy u biegłych. Podkreślił przy tym, że żądania dowodowe strony w postępowaniu administracyjnym mają charakter ograniczony. Wprost wskazuje na to treść art. 78 § 2 k.p.a., gdy żądanie dotyczy okoliczności stwierdzonych innymi dowodami.

Stosownie do art. 170 p.p.s.a., orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zgodnie z art. 153 tej ustawy ocena prawna i ewentualne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić należy, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 ww. ustawy, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.).

Podsumowując, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli sądów obu instancji obejmującej zarzuty dotyczące sporządzonej w sprawie dokumentacji przez geodetę, na podstawie prywatnej opinii biegłego, zleconej po prawomocnym zakończeniu postępowania.

Z tych względów Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.