Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 166/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 6 pkt 8, art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Zbąszynka o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Zbąszynka a Burmistrzem Ozorkowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. G. o udzielenie pomocy finansowej na zakup środków czystości i żywności postanawia: wskazać Burmistrza Ozorkowa jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Burmistrz Zbąszynka, reprezentowany przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Zbąszynku, pismem z 24 listopada 2022 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między nim a Burmistrzem Ozorkowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. G. o udzielenie pomocy finansowej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 8 września 2022 r. D. G., przebywający w Całodobowym Oddziale Terapii Uzależnienia od Alkoholu w Samodzielnym Publicznym Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w M., zwrócił się z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej na zakup środków czystości i żywności. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wyżej wymieniony jest osobą bezdomną, nie posiadającą stałego meldunku. Ostatnio zameldowany był w K. na terenie Gminy Zbąszynek.

W dniu 20 września 2022 r. wypełniony wywiad środowiskowy wraz z załączoną dokumentacją został przekazany do Ośrodka Pomocy Społecznej w M., gdzie zweryfikowano dane meldunkowe dotyczące D. G. i ustalono, że jego ostatni adres zameldowania na pobyt stały mieścił się w Ozorkowie, gdzie był zameldowany w okresie od dnia 28 września 1999 r. do dnia 2 sierpnia 2013 r. Na podstawie powyższych informacji pismem z dnia 15 września 2022 r. wniosek wyżej wymienionego został przesłany wraz z wywiadem środowiskowym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ozorkowie.

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ozorkowie przekazał dokumentację do Ośrodka Pomocy Społecznej w Zbąszynku, który uznano za organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Ośrodek Pomocy Społecznej w Zbąszynku nie zgodził się z powyższym stanowiskiem. W uzasadnieniu powołano się na fakt, iż D. G. jest osobą bezdomną, nie posiadającą obecnie stałego meldunku, a ostatnie miejsce zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały mieściło się na terenie Gminy Ozorków. W związku z powyższym organ uznał, iż w sprawie zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.s."), zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Równocześnie podkreślono, że czasowy pobyt wskazanej powyżej osoby bezdomnej na terenie Gminy Zbąszynek należy uznać za jednorazowy incydent. Powołując się na orzecznictwo sądowe (m.in. postanowienie NSA z 23.08.2016 r., I OW 78/16) wskazano, iż w przypadku osoby bezdomnej nie może być mowy o miejscu zamieszkania w rozumieniu Kodeksu cywilnego, co skutkuje tym, że nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

Z powyższych względów zdaniem organu wnioskującego, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie jest Burmistrz Ozorkowa.

W odpowiedzi na powyższe, Burmistrz Ozorkowa, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ozorkowie, podkreślił, że przekazując dokumenty do Ośrodka Pomocy Społecznej w Zbąszynku oparł się na ustaleniach poczynionych przez pracownika socjalnego (notatka służbowa z dnia 11 października 2022 r.), danych o statusie osoby zarejestrowanej w Powiatowym Urzędzie Pracy w Świebodzinie, a także kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 13 września 2022 r.

Organ wskazał, że w sporządzonym kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 13 września 2022 r. w punkcie 7 oznaczonym jako "Miejsce pobytu osoby bezdomnej" wyraz "bezdomnej" został przekreślony. W rubryce natomiast został wpisany aktualny adres pobytu D. G., tj. Samodzielny Publiczny Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w M.. Jako adres ostatniego miejsca zameldowania wskazano ul. [...] w K. Natomiast z punktu I str. 13 tego dokumentu wynika, że wyżej wymieniony jest osobą bezdomną nie posiadającą stałego meldunku. W ocenie organu trudno wskazać, w oparciu o powyższy dokument, że to Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ozorkowie jest właściwym do wydania decyzji administracyjnych, poprzez zawarte w nim sprzeczne sformułowania, które powyżej przytoczono.

Odnosząc się do twierdzeń organu wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jakoby zameldowanie D.G. na pobyt czasowy w K. stanowiło jednorazowy incydent, powołano się na fakt rejestracji wyżej wymienionego w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ś. i jego aktywności w tym zakresie oraz na fakt potwierdzenia w rozmowie pracownikowi socjalnemu szpitala informacji, iż zamierza zamieszkać w Zbąszynku, gdzie przed hospitalizacją wynajmował lokal mieszkalny wraz ze znajomymi. Zainteresowany posiada możliwość powrotu na teren Gminy – Miasta Ozorków. Jego pobyt na terenie innej gminy i jego dalsze plany życiowe są jego indywidualnym, dobrowolnym wyborem. Podkreślono, że zainteresowany opuścił placówkę szpitalną w dniu 25 października 2022 r. i nie powrócił do miejscowości Ozorków. Ponadto z informacji uzyskanych drogą telefoniczną od pracownika Działu Dokumentacji/Statystyki Medycznej Szpitala wynika, że podczas wypisu wyżej wymieniony wskazał adres powrotu – ul. [...] Zbąszynku. Na uwagę zasługuje również fakt, że taki sam adres według pracownika szpitala został wskazany przez D. G. przy przyjęciu do placówki.

Ponad powyższe organ odpowiadający na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na treść art. 101 ust. 7 u.p.s., zgodnie z którym gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu. W ocenie organu użycie spójnika "albo" daje możliwość współdziałania gmin w odniesieniu do osób i rodzin, które wpisują się w treści zawarte w art. 101 u.p.s. Uznano, że wskazanie w powyższym przepisie zarówno na miejsce zamieszkania, jak i na miejsce zameldowania na pobyt stały stwarza konieczność szczegółowej analizy sytuacji życiowej każdego przypadku, dla celów prawidłowego wydania decyzji administracyjnej. Organ wskazał, iż konsekwencją braku takiej analizy byłoby stwierdzenie, że każda osoba czy rodzina nie posiadająca meldunku staje się automatycznie osobą bezdomną.

Reasumując, organ podkreślił, że okoliczność zamieszkiwania na terenie Gminy Zbąszynek (najem lokalu mieszkalnego), rejestracja w tamtejszym Powiatowym Urzędzie Pracy przez około rok oraz wola powrotu na teren Gminy Zbąszynek po opuszczeniu szpitala, świadczą o tym, że zainteresowany koncentruje wszystkie swoje czynności życiowe poza Ozorkowem. Wobec powyższego, po dokonaniu oceny całokształtu faktycznych okoliczności niniejszej sprawy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ozorkowie uznał, iż nie jest właściwy do wydania decyzji administracyjnych w sprawie złożonych przez zainteresowanego wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór

o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie spór ma charakter negatywny i powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą

o pomocy społecznej reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości budził fakt, czy wnioskującego o udzielenie pomocy finansowej należało uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.p.s. W związku z powyższym kluczowym było ustalenie powyższej przesłanki.

Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania.

W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie NSA z 25.06.2021 r., I OW 310/20).

Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172; powoływanej dalej jako "u.o.p.l.") pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

W dacie składania wniosku o udzielenie pomocy finansowej na zakup środków czystości i żywności D. G. przebywał w Samodzielnym Publicznym Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w M. w związku z podejmowanym leczeniem terapeutycznym. Celem pobytu w tego typu placówkach jest wyłącznie odbycie leczenia, w związku z czym szpital nie może być traktowany jako lokal mieszkalny w rozumieniu art. ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. Powyższa kwestia nie budziła wątpliwości stron.

W przeprowadzonym w dniu 13 września 2022 r. rodzinnym wywiadzie środowiskowym D. G. określony został jako osoba bezdomna, nie posiadająca stałego meldunku. Powyższa okoliczność jest jednoznaczna. Wynika również z adnotacji poczynionej w rubryce 7 kwestionariusza. W rubryce tej przeznaczonej na wpisanie adresu zamieszkania zastosowano się do polecenia zawartego w odesłaniu formularza, by w przypadku osoby bezdomnej wpisywać adres ostatniego zameldowania. Fakt przekreślenia wyrazu "bezdomnej" w rubryce 7, w miejscu gdzie wpisuje się miejsce aktualnego pobytu osoby bezdomnej, należało uznać jedynie za sposób redakcji wywiadu środowiskowego, a nie potwierdzenie okoliczności jakoby D. G. nie posiadał statusu osoby bezdomnej.

Faktem jest, że wyżej wymieniony w okresie od 27 sierpnia 2021 r. do 27 lutego 2022 r. pozostawał zameldowany na pobyt czasowy w K. w gminie Zbąszynek, jak również to, że zadeklarował, iż przed pobytem w placówce szpitalnej wynajmował w miejscowości Zbąszynek mieszkanie ze znajomymi. Dokumentacja sprawy nie wskazuje jednak w jakim odstępie czasowym od chwili umieszczenia w szpitalu wyżej wymieniony zamieszkiwał na terenie tej miejscowości. Z przywoływanego powyżej wywiadu środowiskowego wynika bowiem jednoznacznie, że był on osobą bezdomną. Skutkuje to niemożnością przyjęcia, że w chwili podjęcia leczenia w placówce szpitalnej D. G. miał miejsce zamieszkania na terenie Gminy Zbąszynek. Nie jest możliwym zatem zastosowanie w sprawie art. 101 ust. 1 u.p.s.

W okolicznościach sprawy przyjąć należy, że D. G. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku osób bezdomnych nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W niniejszej sprawie bezspornym był fakt, że ostatnie miejsce zameldowania D. G. na pobyt stały znajdowało się na terenie Gminy Ozorków. W konsekwencji uznać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie udzielenia pomocy finansowej na zakup środków czystości i żywności jest Burmistrz Ozorkowa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4

w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia