Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1068/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 ust. 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych ze skargą akt sprawy wynika, że w dniu 14 marca 2023 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek G. D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z rozbudową na działce nr [...] obręb [...], gm. [...]. We wniosku podano parametry inwestycji (istniejącej i projektowanej) oraz określono zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej. Do wniosku załączono m.in. mapy w odpowiedniej skali oraz umowę z dostawcą energii. Pismem z 23 marca 2023 r. wnioskodawca doprecyzował wniosek.

Decyzją nr [...] z dnia 4 września 2023 r. Wójt Gminy [...] (dalej jako: "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...] obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu podano, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p." Wyniki analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazują, że w analizowanym obszarze nie istnieje działka zabudowana w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunek ten jest niespełniony.

Wskazano, że szerokość elewacji frontowej od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Średnia szerokość elewacji budynków: 10,4 m. Dopuszcza się rozszerzenie szerokości elewacji frontowej zgodnie z rozporządzeniem tj. 10,4 m x 20% = 12,5 m. Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazana przez inwestora: od 8,65 m do 11,0 m. Warunek uznaje się zatem za niespełniony.

Ponadto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki istniejącej zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie wynosi od 1,8 m do 4,0 m, więc tworzy uskok. Wobec tego przyjęto średnią wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obszaru analizowanego: 2,8 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wskazana przez inwestora: minimalna: 2,5 m maksymalna 4,5 m. Warunek ten uznano zatem również za niespełniony.

Wskazano, że średnia wartość wysokości istniejących budynków w obszarze analizowanym (mierzona jako średnia od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do najwyższego punktu dachu) to 5,7 m. Wskazana zaś we wniosku wysokość budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi (minimalna 6,0 m, maksymalna 8,0 m). Warunek ten zatem również uznano za niespełniony. W ocenie organu I instancji funkcja, parametry, cechy sąsiedniej zabudowy zagrodowej nie odpowiadają rzeczonym warunkom zabudowy wskazanymi przez inwestora.

Ponadto ustalono, że średni wskaźnik zabudowy w sąsiedztwie nie umożliwia ustalenia wystarczającego stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki w celu realizacji przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji nie stanowi kontynuacji funkcji i zagospodarowania terenu w zakresie intensywności wykorzystania terenu. Ustawodawca przewidział wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli to wynika z analizy.

W niniejszej sprawie analiza urbanistyczna wykazała zaś, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej zabudowy zagrodowej służącej do obsługi gospodarstwa rolnego znacznie odbiega od wskaźnika przyjętego we wniosku dla przedmiotowego terenu. Dlatego stwierdzono, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z punktu widzenia prawidłowości rozwiązań urbanistycznych ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wiązałoby się z zaprzeczeniem idei ładu przestrzennego, do zachowania której zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zobowiązany jest organ zarządzający przestrzenią.

W odwołaniu od decyzji G. D. (dalej jako: "strona", "skarżący") wskazał, że analiza urbanistyczna została wykonana bardzo pobieżnie. Na przykład, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy sąsiedniej wynosi od 1,80 do 4,0 m, a przyjęto średnią 2,8 m. Natomiast wskazana we wniosku to: min. 2,5 m, maks. 4,5 m. W ocenie inwestora, może on realizować inwestycję w przedziale od 2,8 m do 4,0 m. Biorąc pod uwagę to i inne - według niego krzywdzące ustalenia decyzji organu I instancji, wniósł o jej uchylenie i ponowne przeanalizowanie wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 6 października 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że z przeprowadzonej analizy wynika, że obszar analizowany wyznaczony został w odległości szerokości frontu działki (z wyłączeniem jeziora [...]). Za front działki przyjęto długość jej wschodniej granicy, tj. 52 m, co przy trzykrotnej szerokości dało odległość 156 m. Organ racjonalnie i logicznie uzasadnił z jakich względów niezasadne jest zwiększenie granic obszaru analizowanego. Następnie wskazano jaka zabudowa znalazła się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Jest to zabudowa zagrodowa (działka nr [...]). W orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się, że zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkalna jednorodzinna stanowią inny rodzaj zabudowy. I tak w wyroku z 6 lipca 2016 r. WSA w Gdańsku wyjaśnił, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą - z ograniczeniem - w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skoro zaś zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Dodatkowym argumentem potwierdzającym powyższą tezę jest fakt, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji (odory, hałasy), przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Na terenach rolnych winna zatem powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej (sygn. II SA/Gd 132/16, również wyrok WSA w Białymstoku z 1 grudnia 2016 r., II SA/Bk 633/16, wyrok WSA w Gdańsku z 29 czerwca 2016 r., II SA/Gd 41/16). W konsekwencji nie jest spełniony wymóg kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym i już z tego względu w ocenie Kolegium decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy.

Podkreślono, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu winny wykazać, czy inwestor może zrealizować inwestycję o wskazanych we wniosku parametrach. Z rozporządzenia wynika obowiązek wyliczenia średnich wskaźników dla zabudowanych działek w obszarze analizowanym, lecz dopuszczalne jest ich inne wyznaczenie, pod warunkiem, że wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że nie jest możliwe ustalenie wskaźnika zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, skoro średni wskaźnik wynosi 0,009 %, zaś dla wnioskowanej inwestycji 0,03-0,05. To samo dotyczy pozostałych parametrów, choć wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej.

Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023r. poz. 553) dalej: "u.p.z.p." w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu obszaru analizowanego do ustawowego minimum, a w konsekwencji wadliwym przyjęciu, że inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, oraz że nie jest możliwe ustalenie dla wnioskowanej inwestycji wskaźnika zabudowy i innych parametrów, podczas gdy charakter terenu i istniejących zabudowań, czyli układ urbanistyczny uzasadniał rozszerzenie granic obszaru analizowanego, co doprowadziłoby do odmiennych wniosków;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uznanie przez organ II instancji, że na danym terenie wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej jest niemożliwe, gdyż nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa, podczas gdy planowana inwestycja jest dostosowana do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a parametry projektowanej inwestycji oraz jej funkcja nie zakłócą ładu przestrzennego;

c) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483) w zw. z art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej: "k.p.a." polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego, podczas gdy na działkach sąsiednich, w tym nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], istnieje zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz rekreacyjna, co prowadzi do odmiennego traktowania właścicieli działek przylegających do jeziora i w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie i nieustalenie w sposób właściwy obszaru analizowanego, co doprowadziło do uznania, że na danym terenie wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej jest uniemożliwione, oraz że nie jest możliwe ustalenie dla wnioskowanej inwestycji wskaźnika zabudowy i innych parametrów, w konsekwencji czego nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie art. 7, 77 § 1, , art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na zbyt swobodnej ocenie dowodów i w konsekwencji uznanie, że nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa warunkującą wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, podczas gdy analiza okoliczności występujących w niniejszej sprawie prowadzi do odmiennych wniosków, w tym uznania że układ urbanistyczny oraz mnogość funkcji na terenie m. [...] uzasadnia rozszerzenie obszaru analizowanego co skutkuje spełnieniem w/w przesłanki;

c) art. 7a w zw. z art. 6 i 7 w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez pominięcie przepisu zobowiązującego do rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony i nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu inwestora w postaci realizacji planowanej inwestycji,

d) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego i procesowego oraz na bezpodstawnym uniemożliwieniu stronie realizacji planowanej inwestycji,

e) art. 107 § 6 oraz art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów dla których organ odmówił możliwości realizacji inwestycji, oraz poprzez niewystarczające wskazanie w skarżonej decyzji z jakich przyczyn zaniechano powiększenia obszaru analizowanego, szczególnie gdy przedmiotem analizy, oprócz wnioskowanej działki była wyłącznie działka [...], która nie oddaje charakteru i parametrów istniejących w okolicy zabudowań, choćby na działce nr ewid. [...] obr. [...], gm. [...] bezpośrednio graniczącej z działką [...], na której zlokalizowana jest zabudowa letniskowa.

3. Błąd w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia polegającego na uznaniu, że na danym terenie wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej jest uniemożliwione, oraz że inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji i nie jest możliwe ustalenie dla wnioskowanej inwestycji wskaźnika zabudowy i innych parametrów, podczas gdy planowana inwestycja jest dostosowana do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich pod względem urbanistycznym i architektonicznym a parametry projektowanej inwestycji, zwłaszcza jego funkcja, ma podobieństwo do zabudowy już istniejącej, a ponadto nie zakłócą ładu przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że w odległości 250 do 380 m od nieruchomości skarżącego znajduje się kilkanaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nadto cała wschodnia linia brzegowa Jeziora [...] oraz teren po przeciwnej stronie Jeziora [...], obręb [...], zabudowane są zabudową o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Zaznaczono przy tym, że co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru.

Nie powinno być w ocenie skarżącego wątpliwości, że w tej sprawie zachodzi okoliczność uzasadniająca zwiększenie granic obszaru analizowanego. Planowana inwestycja z całą pewnością uwzględnia bowiem faktyczne zagospodarowanie terenu położonego w sąsiedztwie i w konsekwencji stanowi kontynuację funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, która dominuje na tym terenie. Zwiększenie obszaru analizowanego i tym samym wzięcie pod rozwagę pominiętej dotychczas zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zlokalizowanej na działkach sąsiednich miałoby bezpośredni wpływ na ustalenie dla wnioskowanej inwestycji wskaźnika zabudowy i innych parametrów zgodnie z wnioskiem skarżącego, a co więcej uwzględniałoby dotychczasowy ład przestrzenny. Niezmiernie istotne jest również, że organ w swojej analizie pominął fakt, że działką bezpośrednią graniczącą z działką [...], analogicznie jak ma to miejsce w przypadku działki skarżącego, jest działka [...], na której znajduje się budynek rekreacji indywidualnej, wybudowany w 2020 r. Powyższe oznacza nie tylko znaczne zróżnicowanie wskaźników, co wprowadzenie na analizowanym terenie oprócz zabudowy zagrodowej, również zabudowy letniskowej. Nadto organ nie sprawdził, czy na działce nr ewid. [...] faktycznie prowadzone jest gospodarstwo rolne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r., poz. 2492).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że na zasadzie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r., poz. 1634) zwanej dalej: "p.p.s.a." sąd orzeka na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzygając sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji podług wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić pozostaje, że skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący zawnioskował o taki tryb rozpoznania sprawy we wniesionej skardze, zaś organ oraz uczestnicy postępowania poinformowani o wniosku co do trybu rozpoznania skargi nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977), dalej: "u.p.z.p.", ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wolność zagospodarowania jest elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego, formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia ładu przestrzennego w procesie planowania przestrzennego.

Zaznaczyć pozostaje również, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem tylko jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zatem ustalenie warunków zabudowy możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy zostaną spełnione wszystkie określone wyżej warunki. Niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Ustawodawca przewidział w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem funkcji, zagospodarowania i formy architektonicznej planowanej inwestycji. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w terenie zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy - spełnienie wymogów dobrego sąsiedztwa - jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przy tym, przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Obszar analizowany obejmuje istniejący stan zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym i wyznacza organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji.

Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami, a w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesądzają w znacznej mierze o wynikach postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar ten organ wyznacza zatem mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz wynikający z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany. Prawidłowa interpretacja przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że określone w nim odległości stanowią w zasadzie górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach.

Wbrew oczekiwaniu skarżącego, z cytowanego przepisu nie wynika, że jeżeli w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z zasadą zawartą w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., nie ma żadnej zabudowanej działki, bądź też zabudowy umożliwiającej ustalenie warunków zabudowy, to organ administracji ma obowiązek rozszerzania obszaru analizowanego aż do granic, w których znajdzie się jakaś zabudowa lub umożliwiająca określony sposób zagospodarowania terenu wnioskowany przez inwestora. Przyjęcie stanowiska skarżącego skutkowałoby, że organ mógłby wyznaczać obszar analizowany w odległości wielokrotnie większej niż przewidziana przez ustawodawcę, byleby objął zabudowaną działkę, niezależnie od tego czy ta nieruchomość i działka wnioskodawcy znajdowałyby się w tej samej zwartej jednostce urbanistyczno-architektonicznej, czy też poza nią.

Obszar analizowany w niniejszej sprawie, jak wskazano w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono wokół działki nr [...] w promieniu 156,0 m, przy szerokości frontu działki, przylegającego do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, wynoszącej 52,0 m z wyłączeniem jeziora [...]. Wielkość 156,0 m stanowi niewątpliwie trzykrotną szerokość frontu działki nr [...] i stanowi jednocześnie wielkość minimalną obszaru analizowanego w niniejszej sprawie. W obszarze analizowanym znajdują się działki: inwestora – [...] wraz z budynkiem gospodarczym, działki [...], [...], [...], [...], [...], [...] użytkowane rolniczo, niezabudowane, działka [...] użytkowana rolniczo z istniejącym gospodarstwem rolnym składającym się z zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz czteroma budynkami gospodarczymi, zabudowa tworzy siedlisko rolnicze z wyodrębnionym w środku podwórkiem, działka [...] - droga wewnętrzna dojazdowa do zabudowy zagrodowej, działka [...] – droga publiczna. W analizie zaznaczono przy tym, że działka inwestora znajduje się w jednostce architektoniczno – urbanistycznej, którą stanowi przestrzeń rolnicza z rozproszonymi gospodarstwami rolnymi, często znacznie oddalonymi od dróg publicznych. Najbliższa zabudowa umożliwiająca kontynuację wnioskowanej funkcji zabudowy – mieszkaniowa jednorodzinna - stanowi odrębna jednostka urbanistyczna zwartej zabudowy wsi [...], która znajduje się, jak wskazał skarżący w odległości 250 - 380 m od jego nieruchomości, czyli prawie dwukrotnie większej niż obszar analizowany, co zostało zobrazowane na załączniku graficznym do analizy.

Z okoliczności tej sprawy ani argumentacji skarżącego nie wynika potrzeba poszerzenia tak wyznaczonego obszaru analizowanego. Wręcz przeciwnie, na tle przedstawionej w analizie charakterystyki brak jest podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego. Skarżący nie wskazał racjonalnych powodów, które mogłyby uzasadniać poszerzenie obszaru analizowanego, zaś sam fakt istnienia zabudowy w znacznej odległości od wyznaczonego obszaru analizowanego nie może uzasadniać takiego poszerzenia, które doprowadziłby w końcu do ujęcia w nim zabudowy o funkcji zaplanowanej przez skarżącego, czy też istniejącej zabudowy po drugiej stronie jeziora [...], czy też w innych jednostkach urbanistycznych. Z akt sprawy nie wynika również aby w niewielkim oddaleniu od wyznaczonego obszaru analizowanego znajdowała się zabudowa mogąca stanowić kontynuację zabudowy dla zabudowy zaplanowanej przez skarżącego. Dlatego też, ewentualne poszerzenie obszaru przyjętego do analizy mogłoby zostać odebrane jako celowe poszukiwanie podobnie zagospodarowanych działek i prowadziłoby w istocie do zaburzenia harmonijnego ukształtowania przestrzeni, doprowadzając w konsekwencji do realizacji zabudowy rozproszonej. Nadto pozostaje także wskazać, że chociaż zapisy studium uwarunkowań z kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią źródła prawa, to przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie można jednak pominąć zapisów tam zawartych, z których wynika że jednostka osadnicza wsi [...] pozostaje w granicach istniejącej zabudowy, zaś działka skarżącego nie został objęta ustaleniami co do zmiany jej przeznaczenia z funkcji rolniczej do zainwestowania. Słusznie w przedstawionej analizie sporządzający ją urbanista wskazał, że tak dalece poszerzanie granic analizy dla wskazanej działki będzie skutkowało zmianą istniejącego układu urbanistycznego, poprzez poszerzenie istniejącej zabudowy wsi, która stanowi aktualnie odrębną jednostkę architektoniczno-urbanistyczną.

Pozostaje także wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że wyznaczanie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary nie może charakteryzować się dowolnością, lecz winno być uzasadnione tym, że przyjęta wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (zob. wyroki NSA z: 21.09.2022 r., sygn. II OSK 3106/19; 20.07.2022 r., sygn. II OSK 3235/19; 12.10.2021 r., II OSK 2157/18; dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez przyjęcie, że granica obszaru analizowanego w stanie faktycznym sprawy nie powinna ograniczać się do trzykrotności frontu działki. Jak już wskazano powyżej zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Niewątpliwie obszar ten może być poszerzony, lecz dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Zaznaczyć powtórnie pozostaje, że powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego (zob. wyroki NSA z: 4.01.2023 r., II OSK 2469/21; 23.04.2020 r., sygn. II OSK 1389/19, oraz z 17.07.2020 r., sygn. II OSK 450/20, CBOSA). Regulacja granic obszaru analizowanego, wyznaczona przez ustalenie minimalnej granicy obszaru analizowanego, nie oznacza otwarcia granic do wyznaczenia analizowanego obszaru bez ograniczenia. Dowolność w wyznaczeniu maksymalnych granic analizowanego terenu pozostawałby w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, gdyż maksymalny obszar analizowany wyznaczony jest dla ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy, a tym samym zapewnienia ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 4.01.2023 r., sygn. II OSK 2469/21 i przywołany tam wyrok NSA z 27.10.2009 r., sygn. II OSK 1636/08, CBOSA). Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie jest dopuszczalne. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. np. wyroki NSA z 17 lipca 2020 r., sygn. II OSK 450/20, z 20 listopada 2022 r. sygn.. II OSK 2321/21, dostępne w CBOSA).

Reasumując, zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2023 r., II OSK 2146/20). Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien zawsze wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Podobnie, w pełni zaaprobować należy pogląd, według którego, powyższego celu nie realizuje nadmierne rozciąganie obszaru analizowanego celem objęcia analizą zabudowy znajdującej się - w stosunku do działki inwestora - w zupełnie innej części miejscowości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2023 r., II OSK 887/20, CBOSA). Co więcej, w orzecznictwie wskazuje się, że co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości.

Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, i takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., celem uregulowania przewidzianego w art. 61 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Tymczasem z przedstawionej do analizy mapy stanowiącej załącznik do decyzji wynika niezbicie, że w obszarze analizowanym pozostaje jedynie zabudowa zagrodowa gospodarstwa rolnego z charakterystycznym skupiskiem budynku mieszkalnego oraz budynków gospodarczych. Nadto z załączonej mapy wynika także, że na działce nr [...] zlokalizowanej poza obszarem przeprowadzonej analizy posadowiony został inny budynek niemieszkalny (symbol i), zatem brak jest podstaw do żądania aby ustalone zostały warunku zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o parametry innego budynku niemieszkalnego.

Takie działanie organu nie jest równoznaczne z niezgodnym z prawem ograniczeniem prawa właściciela działki do jej zabudowy. Konstytucja RP nie stanowi o prawie własności jako prawie nieograniczonym w jakikolwiek sposób, gdyż jednoznacznie art. 64 ust. 3 przewiduje, że własność może być ograniczona, z zastrzeżeniem, że może to nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W odniesieniu do sposobu zagospodarowania nieruchomości właściciel jest ograniczony w takim zakresie, w jakim określa to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zatem móc legalnie zagospodarować swoją nieruchomość w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściciel musi spełnić określone w tej ustawie przesłanki niezbędne dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. To zabudowa istniejąca na działce sąsiedniej (w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wobec działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wpływa na kształt nowej zabudowy na tej działce, a nie wyłącznie wola wnioskodawcy.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym niewątpliwie brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a tym samym, że nie jest spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Brak możliwości przyjęcia, że planowana przez skarżącego inwestycja spełnia warunek kontynuacji cech i funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wskazać przy tym należy, że wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek uwzględniania słusznego interesu strony nie może stanowić podstawy do wyłączenia obowiązywania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa materialnego warunkujących dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2563/20, CBOSA).

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.