Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1528/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1789
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2463/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Wa 2463/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu 5 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji) z [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie wszczęcia postępowania: I. uchylił zaskarżone postanowienie; II. zasądził od GDOŚ na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. (RDOŚ w L., organ I instancji) wpłynęło zgłoszenie A. F. z [...] maja 2017 r. o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych, w chronionych siedliskach przyrodniczych oraz w powierzchni ziemi.

W zgłoszeniu wskazano, że od dnia [...] kwietnia 2017 r. na terenie G. C. istnieje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w związku z planowanym urządzeniem na tym terenie "[...]". Jako podmiot korzystający ze środowiska odpowiedzialny za wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku wskazano [...] sp. z o.o. w L. (dalej: Spółka, skarżący). W opisie zgłoszenia bezpośredniego zagrożenia szkodą podano następującą informację: "Planowane urządzenie "[...]" będzie wiązać się z mechanicznym odspojeniem gruntu, niszczeniem naturalnych siedlisk zinwentaryzowanej tam fauny, płoszeniem w okresie lęgowym gniazdujących tam i żerujących około 60 gatunków prawnie chronionego ptactwa, 38 gatunków motyli (w tym ściśle chroniony modraszek arion i czerwończyk nieparek), owadów zapylających, np. trzmieli, oraz objętego ścisłą ochroną chomika europejskiego. Niszczenie i wypieranie obcymi zasiewami kilkudziesięciu gatunków roślin leczniczych, roślin miododajnych, ziół i innych gatunków flory, które stanowią pożywienie dla występującej i żerującej tam fauny. Obszar, na którym zrealizowany ma być "[...]" stanowi ciągłość ekosystemu i wszelka w nim ingerencja będzie ściśle oddziaływać na pozostały i przyległy teren".

RDOŚ w L. wydając postanowienie z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku oraz ich naprawie. W podstawie prawnej tego postanowienia wskazano art. 7 ust. 1 oraz art. 24 ust. 7 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm.: dalej: ustawa szkodowa).

Według RDOŚ w L. na terenie, na którym zaplanowano i wykonano "[...]" znajdują się jedynie siedliska zdegradowane z dominacją nawłoci. Nie stwierdzono na tym terenie stanowisk roślin objętych ochroną gatunkową ani kserotermicznych zbiorowisk płatów roślinności zespołu Origano-Brachypodietum pinnati, zinwentaryzowanych na terenie G. C. w latach 2015 i 2016. Zdaniem RDOŚ w L. wyniki inwentaryzacji i badań terenowych na terenie planowanego "[...]" nie wykazały obecności ptaków lęgowych.

Zażalenie na postanowienie RDOŚ w L. z [...] czerwca 2017 r. złożył A. F.

W postanowieniu z [...] lipca 2017 r., nr [...], GDOŚ, po rozpoznaniu zażalenia A. Filipowicza, uchylił postanowienie RDOŚ w L. z [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych oraz orzekł o wszczęciu postępowania przed organem I instancji.

Z zaskarżonym postanowieniem nie zgodziła się Spółka. W skardze do Sądu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i orzeczenie o wszczęciu postępowania przed organem I instancji, w sytuacji gdy na podstawie tych przepisów, a w szczególności na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest możliwe wydanie orzeczenia o wszczęciu postępowania przed organem I instancji, gdyż nie jest to orzeczenie co do istoty sprawy, o jakim stanowi ten przepis;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy to jest art. 24 ust. 5 i ust. 7 ustawy szkodowej poprzez przyjęcie, że organ I instancji odnosząc się merytorycznie do zgromadzonego materiału dowodowego przeanalizował możliwość nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych wykluczając ją, co może być przedmiotem wyłącznie właściwego postępowania administracyjnego, a nie wstępnej oceny uprawniającej do dokonania oceny zasadności zgłoszenia i wszczęcia tego postępowania lub odmowie takiego wszczęcia, podczas gdy przepis art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej daje organowi przyjmującemu zgłoszenie prawo do wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, a działania podjęte w przedmiotowej sprawie przez RDOŚ w L. służyły temu organowi – zgodnie z treścią przepisu prawa materialnego – do wstępnej oceny zasadności zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Równocześnie GDOŚ podkreślił, że postanowienie o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, jest niezaskarżalne. GDOŚ wniósł także o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Równocześnie GDOŚ podkreślił, że postanowienie o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, jest niezaskarżalne.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 5 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Wa 2463/17, wskazał, że istotnie w świetle art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej, tylko na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje zażalenie. Według Sądu I instancji, skoro w realiach niniejszej sprawy postanowienie organu I instancji było zaskarżalne zażaleniem (art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej), to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega wydane przez GDOŚ postanowienie zapadłe na skutek rozpoznania zażalenia.

Zdaniem Sądu I instancji, GDOŚ rozpoznając zażalenie na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych nie jest uprawniony do orzeczenia o wszczęciu postępowania przed organem I instancji. Tego rodzaju rozstrzygniecie, mając na uwadze jego istotę, może wydać wyłącznie organ I instancji. Według Sądu I instancji, jeżeli GDOŚ uznał, że postanowienie o odmowie wszczęcia jest wadliwe, to winien je uchylić i przekazać sprawę RDOŚ w L. do ponownego rozpoznania, wskazując odmienną ocenę prawną danego stanu faktycznego. W ocenie Sądu I instancji, przyjmując nawet wykładnię dopuszczającą taką formułę sentencji, jak uczynił to GDOŚ w zaskarżonym postanowieniu (czyli orzeczenie o wszczęciu postępowania przed organem I instancji), postanowienie z [...] lipca 2017 r. nie może się ostać w obrocie prawnym, ponieważ GDOŚ nie wyjaśnił w nim, dlaczego orzekł o wszczęciu postępowania przed organem I instancji.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, organ nie ma pełnej dowolności w rozstrzygnięciu o wszczęciu postępowania. Może to uczynić wyłącznie wówczas, gdy uzna zgłoszenie za, verba legis, "uzasadnione". Według Sądu I instancji, w zaskarżonym postanowieniu nie sposób znaleźć jakiejkolwiek wypowiedzi organu II instancji, która mogłaby być uznana za podważenie ocen RDOŚ w L. o nieuzasadnionym charakterze zgłoszenia dokonanego przez A. F. Wymóg uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia wynika przede wszystkim z faktu, że uzasadnieniu podlegają wszystkie postanowienia wydane na skutek rozpoznania zażalenia. Postanowienie te są zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego, a zatem wymagają uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 125 § 3 k.p.a.).

Sąd I instancji wyjaśnił, że należy przede wszystkim mieć na uwadze szczególny charakter i cel wstępnego postępowania uregulowanego w art. 24 ustawy szkodowej. Jest to instytucja odrębna od tej, o której mowa art. 61a k.p.a. Postępowanie wstępne uregulowane w art. 24 ustawy szkodowej jest ściśle związane z obowiązkami przeciwdziałania szkodom w środowisku określonym w art. 86 Konstytucji RP oraz dyrektywie 2004/35/WE z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (zwłaszcza art. 12 dyrektywy).

W skardze kasacyjnej GDOŚ (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Powyższemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez:

a) nieprawidłowe zastosowanie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, podlega zaskarżeniu, oraz że na tym etapie postępowania legitymację skargową posiadała Spółka, podczas gdy na etapie wszczęcia postępowania zażalenie przysługiwało wyłącznie zgłaszającemu szkodę w środowisku i to tylko na postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej. Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., bowiem powinien skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., ewentualnie skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

b) nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 125 § 3, art. 8, art. 11 i 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.) jako wzorców kontroli, poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy nie miał uprawnienia do wszczęcia postępowania przed organem I instancji, podczas gdy uprawnienie to wynika wprost z ww. przepisów k.p.a. oraz systemowo zgodne jest z innymi przepisami k.p.a. dającymi taką możliwość właśnie organowi instancyjnie nadrzędnemu, (np. art. 150 § 2 k.p.a.), a tym samym miał prawo wszczęcia postępowania przed organem I instancji. Działanie organu odwoławczego było w pełni prawidłowe, a zatem Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., ponieważ winien był co najmniej skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

2) naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi na postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, podczas gdy środek zaskarżenia przysługiwał wyłącznie na postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej, tym samym Sąd I instancji winien skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 50 § 1 oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi podmiotu nielegitymowanego – Spółki, podczas gdy zarówno zażalenie na postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, jak i następnie skarga do sądu administracyjnego przysługują wyłącznie zgłaszającemu szkodę w środowisku, bowiem na tym etapie postępowania przedmiotem rozstrzygnięcia jest jedynie wstępna ocena zasadności zgłoszenia, co nie przesądza o zaistniałej szkodzie w środowisku i po wszczęciu postępowania podlega badaniu przez organy administracji na ogólnych zasadach określonych w k.p.a., a w którym to postępowaniu dopiero uczestniczyłaby Spółka jako strona postępowania, której przysługiwałoby odwołanie od ewentualnej decyzji wydanej na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej (a następnie skarga do sądu administracyjnego), tym samym Sąd I instancji winien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 125 § 3, art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy nie miał uprawnienia do wszczęcia postępowania przed organem I instancji, podczas gdy uprawnienie to wynika wprost z ww. przepisów k.p.a. oraz systemowo zgodne jest z innymi przepisami kodeksu dającymi taką możliwość właśnie organowi instancyjnie nadrzędnemu (tak np. art. 150 § 2 k.p.a.), tym samym działanie organu odwoławczego było w pełni prawidłowe, a zatem Sąd I instancji powinien był co najmniej skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi, albo jej oddalenie, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ponadto 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że o dopuszczalności środków odwoławczych, a następnie skargi do sądu administracyjnego, decyduje w sprawie niniejszej w pierwszej kolejności przedmiot rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który w niniejszej sprawie wszczął postępowanie na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej. Tym samym skoro organ odwoławczy wszczął postępowanie przed organem I instancji postanowieniem, to na takie postanowienie nie przysługiwałoby zażalenie (ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia, a nie ze względu na fakt, że orzekał organ odwoławczy), a zatem także i skarga do sądu administracyjnego, ponieważ stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżeniu podlegają jedynie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Według skarżącego kasacyjnie organu, jeżeli określona kwestia nie jest rozstrzygana postanowieniem, na które służy zażalenie, to w świetle wskazanego członu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a, niedopuszczalne będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego. Nie ma zatem w tym przypadku żadnego znaczenia, że postanowienie to zapadło w wyniku rozpatrzenia zażalenia A. F., który dokonał zgłoszenia na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej.

W takiej bowiem sytuacji Sąd I instancji winien skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie w sytuacji ujawnienia tej kwestii na dalszym etapie postępowania skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy, wbrew twierdzeniom Sądu l instancji, uprawniony był do uchylenia postanowienia organu I instancji oraz wszczęcia postępowania przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. W sytuacji bowiem jasnego stanu faktycznego organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ po pierwsze przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowi wyjątek od zasady orzekania co do istoty sprawy, a po drugie doprowadziłoby to do zupełnie bezzasadnego wydłużenia postępowania. Skarżący kasacyjnie organ podkreśla, że na etapie oceny zgłoszenia szkody w środowisku uczestniczy jedynie zgłaszający szkodę w środowisku, bowiem przedmiotem postanowienia o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania jest jedynie ocena zasadności dokonanego zgłoszenia, a nie przesądzenie o tym czy szkoda w środowisku wystąpiła, i co ważniejsze, czy została spowodowana przez podmiot korzystający ze środowiska, wskazany w zgłoszeniu.

Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie mógł stwierdzić naruszenia przepisów postępowania (art. 138 § 1 pkt 2, art. 125 § 3, art. 15, art. 11 i 8 k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej), skutkiem czego było błędne zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. oraz uchylenie zgodnego z prawem postanowienia GDOŚ.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., (pkt 2) lit. a skargi kasacyjnej). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w niniejszej sprawie miał podstawy do rozpoznania skargi na postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej – argumentacja Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowa. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji powinien skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 oraz 52 § 1 p.p.s.a. (pkt 2) lit. b skargi kasacyjnej). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji prawidłowo rozpoznał skargę Spółki, która była podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który na str. 12 uzasadnienia wyroku wyjaśnił, że skoro w niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji było zaskarżalne zażaleniem (art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej), to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega wydane przez GDOŚ postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia. Stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie nie może podważyć argumentacja skarżącego kasacyjnie organu.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 125 § 3, art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. (pkt 2) lit. c skargi kasacyjnej). Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ odwoławczy nie miał uprawnienia do wszczęcia postępowania przed organem I instancji. GDOŚ, rozpoznając zażalenie na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, nie był uprawniony do orzeczenia o wszczęciu postępowania przed organem I instancji. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że tego rodzaju postanowienie, mając na uwadze jego istotę, może wydać wyłącznie organ I instancji. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie wynika z wykładni systemowej przepisów ustawy szkodowej. Art. 24 ustawy szkodowej, reguluje zasady dotyczące zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, która to regulacja stanowi szczególne unormowanie w stosunku do trybu wszczęcia postępowania przewidzianego przepisami k.p.a. (zob. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., sygn. II OSK 579/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W piśmiennictwie wskazuje się, że "Art. 24 ustawy szkodowej jest takim przepisem szczególnym, określającym zakres podania, nazwanego przez ustawodawcę zgłoszeniem szkody w środowisku. Zgłoszenie szkody w środowisku jest zatem kwalifikowanym rodzajem podania, które winno zawierać także dodatkowe elementy. Ów kwalifikowany charakter zgłoszenia szkody w środowisku przejawia się w dwóch elementach – treści podania i sposobu wznoszenia podania. (...). W praktyce dochodzi do sytuacji nadużywania dokonywania zgłoszenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. (...), bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, z uwagi na warunki konieczne do spełnienia, występuje rzadko. Skłania to organy ochrony środowiska do restrykcyjnego traktowania zgłoszenia szkód w środowisku". (zob. B. Rakoczy, Zarys metodyki organu ochrony środowiska w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, Poznań 2010, s. 51).

Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, który uważa, że uprawnienie GDOŚ jako organu II instancji do wszczęcia postępowania przed organem I instancji na gruncie przepisów ustawy szkodowej wynika wprost z przepisów k.p.a. oraz systemowo zgodne jest z innymi przepisami kodeksu dającymi taką możliwość właśnie organowi wyższego stopnia. Argumentacja GDOŚ pomija całkowicie szczególny charakter art. 24 ustawy szkodowej w stosunku do trybu wszczęcia postępowania przewidzianego przepisami k.p.a. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Oznacza to, że zgodnie z art. 7 ustawy szkodowej do regionalnego dyrektora ochrony środowiska należą głównie funkcje związane z ustaleniem odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. Odpowiedzialność za szkody w środowisku jest zgodnie z wolą ustawodawcy egzekwowana przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jako organ ochrony środowiska wymieniony w ustawie szkodowej. Art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej reguluje wprost, że organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze.

Przepisy art. 17 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej, organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej nie wynika uprawnienie GDOŚ do wszczęcia postępowania przed regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (pkt 1), lit. a, b skargi kasacyjnej). Sąd I instancji słusznie zauważył, że w postanowieniu z [...] lipca 2017 r., GDOŚ nie wyjaśnił, dlaczego orzekł o wszczęciu postępowania przed organem I instancji. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska nie ma pełnej dowolności w rozstrzygnięciu o wszczęciu postępowania. Może to uczynić wyłącznie wówczas, gdy uzna zgłoszenie za uzasadnione. Ma rację Sąd I instancji, że w zaskarżonym postanowieniu GDOŚ nie sposób znaleźć jakiejkolwiek wypowiedzi tego organu, która mogłaby być uznana za podważenie ocen RDOŚ w L. o nieuzasadnionym charakterze zgłoszenia dokonanego przez A. F. Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, że wymóg uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia wynika przede wszystkim z faktu, że uzasadnieniu podlegają wszystkie postanowienia wydane na skutek rozpoznania zażalenia. Ma rację Sąd I instancji podnosząc, że uzasadnienie GDOŚ z [...] lipca 2017 r. powinno wyjaśnić wszelkie istotne kwestie, które zadecydowały o wydaniu tego rozstrzygnięcia. Zarzuty wymienione w pkt 1) lit. b oraz argumentacja przedstawiona na ich poparcie stanowią powtórzenie zarzutów oraz ich uzasadnienia przedstawionych w pkt 2) lit. c skargi kasacyjnej, do których Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się wyżej w uzasadnieniu.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.