Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2204/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2272/21 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r. nr 1335/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2272/21 oddalił skargę M.B. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r., nr 1335/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r., nr IIIOT/273/2021 na skutek wniosku skarżącego, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej kraty zamontowanej przy lokalu mieszkalnym nr [...] w części wspólnej budynku w Warszawie przy ul. [...].

Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania był ustalenie, że w kwestii kraty objętej wnioskiem zapadła wcześniej decyzja z dnia 15 września 2020 r., nr IIIOT/350/2020 nakazująca Spółdzielni Mieszkaniowej "Bródno" usunięcie krat, drzwi i przepierzeń z ciągów komunikacyjnych, w części wspólnej przedmiotowego budynku.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie nie uwzględnił zażalenia wniesionego przez skarżącego i postanowieniem z dnia 1 września 2021 r., nr 1335/2021, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając ustalenia organu pierwszej instancji.

Skargę na to postanowienie złożył skarżący oraz H.B. i A.N.. Wskazali w niej, że nie mieli wiedzy o toczącym się postępowaniu, pomimo że dotyczyło kraty, na której montaż uzyskali zgodę, w obrębie powierzchni, do której dysponują prawem związanym z własnością lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2272/21 odrzucił skargę H.B. i A.N.

Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd, którym oddalił skargę skarżącego, wskazał zaś na dwa zasadnicze powody oddalenia skargi. Po pierwsze stwierdził, że zastosowanie w tej sprawie znajdował art. 53a ust. 1 ustawy, zatem postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu, a nie na wniosek. Niezależnie od tego zauważył, że przeszkodę do prowadzenia postępowania stanowiła okoliczność, że postępowanie w tożsamym przedmiocie zostało już przeprowadzone i zakończone decyzją - jak wskazał Sąd - Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 września 2020 r. (w istocie decyzję tę wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy). Sąd przyznał, że skarżący nie brał udziału w tym postępowaniu, niemniej mógł domagać się wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 15 września 2020 r. Jednakże - w jego ocenie - wniosek z dnia 11 czerwca 2021 r. nie zawierał w swej treści takiego żądania, zostało ono złożone dopiero w piśmie do Sądu w dniu 24 lutego 2022 r.

Oddalił zatem skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 maja 2022 r., zaskarżając go w całości. Sformułowano w niej zarzuty procesowe.

W pierwszej kolejności pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.; dalej zwanej P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe dokonanie przez sąd kontroli zgodności z prawem postanowienia organu drugiej instancji, polegające na niezasadnym przyjęciu, że nie naruszało ono przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy organ błędnie uznał, że wniosek skarżącego z dnia 11 czerwca 2021 r. był wnioskiem o wszczęcie nowego postępowania i nie zawierał żądania wznowienia postępowania. Z kontekstu okoliczności faktycznych sprawy, istoty żądania skarżącego i jego interesu prawnego, a także z licznych pism procesowych składanych przez skarżącego w toku postępowania przed organem drugiej instancji wynikało, iż w rzeczywistości domagał się wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 15 września 2022 r., w którym bez swojej winy nie brał udziału, pomimo posiadania interesu prawnego, co powinno skutkować uchyleniem postanowienia organu drugiej instancji i przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpoznania, a w konsekwencji wznowieniem postępowania zgodnie z rzeczywistą wolą skarżącego.

Podniósł następnie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s,a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a poprzez brak uwzględnienia w ocenie sądu, że organ drugiej Instancji nie podjął wystarczającej inicjatywy zmierzającej do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących rzeczywistej woli wnioskodawcy i błędnie uznał, że wobec treści wniosku z dnia 11 czerwca 2021 r. organy administracji mogły zakwalifikować wniosek skarżącego jako wniosek o wszczęcie nowego postępowania. Zgodnie z zasadą zaufania (art. 8 K.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 K.p.a.) oraz zasadą oficjalności (art. 77 § 1 K.p.a.) organy administracji w przedmiotowej sprawie powinny - dostrzegając, że strona nie jest reprezentowana w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika, a jej wniosek może budzić wątpliwości co do treści i intencji wnioskodawcy - dążyć do wyjaśnienia rzeczywistej intencji wnioskodawcy, a także pouczyć go o przysługujących mu możliwościach prawnych, bez podejmowania dyskrecjonalnej decyzji w tym zakresie przez organ.

Zarzucił również naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku wskazania jakichkolwiek faktów przemawiających za prawidłowością zakwalifikowania wniosku skarżącego jako wniosku o wszczęcie postępowania, a nie jako wniosku o wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w szczególności bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przyjętego konkretnego kierunku jej interpretacji oraz zastosowania przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy, co de facto uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tej części.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie - w razie uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto zasądzenie od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w toku postępowania odwoławczego organ wezwał właścicieli lokalu do wyjaśnienia zakresu żądania objętego zażaleniem. W wyjaśnieniu z dnia 9 sierpnia 2021 r. właściciele lokalu wskazali, że: "wnioskodawcy wystąpili do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej: WINB) z zażaleniem na postanowienie PINB wobec nieuwzględnienia ich wniosków, w tym o wskazanie treści i zakresu wydawanych w ich sprawie decyzji, a przede wszystkim o ponowne rozpoznanie sprawy z udziałem zainteresowanych stron", a dalej także "w tym kontekście wnioskodawcy informują, że ich zażalenie z 5 lipca 2021 r. dotyczy sprawy, w której toczyły się postępowania bez ich udziału i w której rozstrzygnięcia nie były im doręczane.".

W ocenie pełnomocnika kwestia poprawności zakwalifikowania przez organy wniosku skarżącego jako wniosku o wszczęcie nowego postępowania, zamiast jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 września 2020 r. została przez Sąd pierwszej instancji zmarginalizowana. Tymczasem biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy i charakter żądań kierowanych przez skarżącego pod adresem organu pierwszej instancji należałoby uznać, że wniosek ten powinien zostać potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 K.p.a., a więc wniosek o przeprowadzenie postępowania w tzw. trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym).

Podkreślił także, że Sąd powinien był przedstawić motywy i argumentację przemawiające za uznaniem konkretnych sformułowań wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2021 r. i kolejnych pism składanych w toku postępowania administracyjnego, jako świadczących o tym, iż rzeczywistą wolą skarżącego było wszczęcia nowego postępowania, nie zaś wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty, realizowane w granicy naruszenia przepisów postępowania, nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Bezzasadny jest ten odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa elementy składowe uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje jednak, że nie jest ono dotknięte wadliwościami mogącymi usprawiedliwiać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut. Sąd pierwszej instancji w sposób zwięzły przedstawił stan rozpoznawanej sprawy, stanowiska stron biorących w niej z położeniem akcentu na zarzuty podniesione w skardze, wskazał wreszcie na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił. Dokonując kontroli sądowej przede wszystkim miał na względzie, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu administracji, którym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w następstwie podania (wniosku) skarżącego sporządzonego w dniu 11 czerwca 2021 r. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji odniósł się tak co do przesłanek zastosowania tego przepisu, jak i poprawności jego zastosowania przez organ w rozpoznawanej sprawie. W tych ramach wskazał, że jedną z przyczyn, dla których postępowanie administracyjne nie mogło być wszczęte jest rozstrzygnięcie w zakresie żądania skarżącego w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 15 września 2010 r., nr IIIOT/350/2020. Zasadniczo zaś uznał, że postępowanie przed organem nadzoru budowalnego nie mogło zostać skutecznie uruchomione z uwagi na regulację wynikającą z art. 53a ust. 1 ustawy, obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. (sąd przez niedokładność oznaczył tę datę na 19 września 2019 r.), w świetle której postępowania uregulowane w rozdziale 5a (art. 48 i n.) wszczyna się z urzędu. Wreszcie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie podanie skarżącego nie mogło zostać potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją. Zatem, wbrew zarzutowi pełnomocnika skarżącego, Sąd pierwszej instancji swoje stanowisko przedstawił w sposób jasny i przejrzysty, umożliwiający poznanie racji, jakim się kierował uznając legalność zaskarżonego postanowienia, w konsekwencji więc w sposób umożliwiający sformułowanie zarzutów kasacyjnych i dokonanie właściwej kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zupełnie inną kwestią jest, czy stanowisko sądu jest słuszne, można je jednak zwalczać za pomocą innych zarzutów kasacyjnych.

Chybione są również dwa dalsze zarzuty procesowe, oba zmierzające do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że pismo skarżącego z dnia 11 czerwca 2021 r. nie zawierało żądania wznowienia postępowania i nie zwrócił uwagi, że organ nie wykazał inicjatywy celem wyjaśnienia wątpliwości co do intencji skarżącego.

Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów naruszenia odpowiednio art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 77§ 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (dwa ostatnie to przepisy wzajemnie się wykluczające), na wstępie podzielić przyjdzie pogląd pełnomocnika, że w przypadku wątpliwości co do treści pisma skierowanego do organu administracji powinnością tego organu jest podjęcie działań celem ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Ma to bowiem znaczenie dla właściwego ukierunkowania postępowania zgodnego z intencjami autora pisma.

Jednakże Sąd pierwszej instancji miał to na uwadze akceptując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu co do kwalifikacji pisma z dnia 11 czerwca 2021 r. Odmowa wszczęcia postępowania bezsprzecznie nastąpiła w wyniku analizy tego pisma, wskazują na to uzasadnienia postanowień organów obu instancji. Szersza analiza żądania i stanowisko organu uzewnętrznione zostało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym odniesiono się do sformułowań pisma skarżącego i dwóch pozostałych współwłaścicieli lokalu nr [...]. Nie sposób zarzucić organowi odwoławczemu, iżby ten nie dążył do wyjaśnienia rzeczywistych intencji wypływających z treści pisma skierowanego do organu, skoro do żalącego się wystosowane zostało wezwanie, aby ostatecznie rozwiać mogące się pojawiać wątpliwości w związku z treścią pisma i zażalenia, na które skarżący udzielił wyjaśnień w piśmie z dnia 9 sierpnia 2021 r. Skarżący istotnie żądał od zarządcy budynku odstąpienia od demontażu kraty zamontowanej przy lokalu nr [...] (decyzją z dnia 15 września 2020 r. orzeczono o demontażu szeregu krat, drzwi i przepierzeń zamontowanych w ciągach komunikacyjnych stanowiących część wspólną w poziomie szeregu pięter w budynku wielomieszkaniowym), kwestionował zasadność nakazania jej likwidacji wykonanej, jak stwierdził, przez administratora za zgodą władz Spółdzielni w 1984 r., zarzucał także niepoinformowanie go toczącym się postępowaniu. Jednakże w toku całego postępowania aż do wydania zaskarżonego postanowienia nie zostało sformułowane wprost żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (nastąpiło to w postępowaniu sądowym w piśmie z dnia 24 lutego 2022 r.). Nie można uznać, jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, że z całokształtu stanowiska skarżącego należało wyprowadzić wniosek, iż w rzeczy samej intencją skarżącego było zgłoszenie wniosku o wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w taki sposób należało potraktować pismo z dnia 11 czerwca 2021 r. Tak jednoznacznego wniosku nie można zaakceptować. Należy mieć na względzie, że wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną ma na celu wzruszenie tej decyzji w trybie nadzwyczajnym, może zostać wszczęte na wniosek strony po zgłoszeniu takiego żądania w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości. Pełnomocnik skarżącego w swej argumentacji nie podważył stanowiska, że takie żądanie nie zostało zakomunikowane organowi. Nie można także zgodzić się z pełnomocnikiem, że powinnością organu realizując dyrektywy wypływające z kodeksowych zasad pogłębiania zaufania obywateli i informowania stron było pouczenie go o konieczności złożenia wniosku o wznowienie postępowania celem realizowania, jak utrzymuje, jego uprawnień procesowych. Organ, którego postanowienie zaskarżono, dopełnił swej powinności kierując do skarżącego pismo z dnia 23 lipca 2021 r. o złożenie wyjaśnień.

Nie znajduje usprawiedliwienia postawiony także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., skoro pełnomocnik skarżącego nie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli sądowej w oparciu o kryterium inne niż kryterium legalności, co mogłoby dopiero uzasadniać taki zarzut. Sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Niestwierdzenie więc przez Sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów postępowania o wpływie istotnym dla rozstrzygnięcia oraz prawa materialnego upoważniało go do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.