Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 589/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr SKO.4114.62.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 26 kwietnia 2023 r. nr SKO.4114.62.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 23 grudnia 2022 r. nr SOCII.5111.068339.2022.123192.000004.2022 w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, pkt 1 - uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości; pkt 2 - w powyższym zakresie orzekło, co do istoty:

a) odmówiło przyznania J. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad G. G. w okresie od 1 sierpnia 2022 r. do 30 listopada 2022 r.

b) przyznało J. G. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad G. G. na okres od 1 grudnia 2022 r. do 10 grudnia 2022 r. w wysokości 683,60 zł.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 23 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił J. G. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad G. G. w okresie od 1 sierpnia 2022 r. do 10 grudnia 2022 r. Według organu pierwszej instancji z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 16 lutego 2017 r. wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności G. G., wobec czego w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto, z zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca pobiera zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej a G. G. zmarła 10 grudnia 2022 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł o jej uchylenie w całości i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, podnosząc zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

2) błędnej wykładni art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. poprzez pominięcie celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego zasiłku stałego ma przesądzające znaczenie dla oceny jego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Pismem z 14 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wezwało stronę do złożenia jednoznacznego oświadczenia woli w jakim okresie pobierała zasiłek stały.

W odpowiedzi pełnomocnik odwołującego pismem z 3 kwietnia 2023 r. wskazał, że strona w okresie od 1 sierpnia 2023 r. do 30 listopada 2023 r. pobierała zasiłek stały, który został zawieszony w okresie od 1 grudnia 2022 r. do dnia śmierci osoby wymagającej opieki tj. do 10 grudnia 2022 r.

Dodatkowo pełnomocnik wnioskodawcy pismem z 12 kwietnia 2023 r. poinformował, że G. G. zmarła 10 grudnia 2022 r. i wniósł o rozpoznanie sprawy w zakresie przysługiwania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od miesiąca złożenia wniosku do dnia śmierci osoby niepełnosprawnej tj. od 9 sierpnia 2022 r. do 10 grudnia 2022 r. Pełnomocnik ponownie wskazał, że strona w okresie od 1 sierpnia 2023 r. do 30 listopada 2023 r. pobierała zasiłek stały, który został zawieszony w okresie od 1 grudnia 2022 r. do dnia śmierci osoby wymagającej opieki tj. do 10 grudnia 2022 r.

Powołaną na wstępie decyzją z 26 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 390 – dalej w skrócie "u.ś.r."); uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekło, co do istoty sprawy, jak wskazano na wstępie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.ś.r., a następnie stwierdził, że J. G. reprezentowany przez adwokata 11 sierpnia 2022 r. złożył w organie pierwszej instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką G. G. . Do akt sprawy załączył: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 16 lutego 2017 r., z którego wynika, iż G. G. została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność istnieje od - nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 stycznia 2017 r. Ponadto wnioskodawca załączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 13 sierpnia 2003 r., z którego wynika, iż J. G. został zaliczony na stałe do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i wymaga czasowej lub częściowej konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 4 stycznia 2022 r. zmieniającą decyzję o przyznaniu zasiłku stałego J. G. w ten sposób, że ustalono od 1 stycznia 2022 r. wysokość zasiłku stałego w kwocie 719,00 zł miesięcznie. Zgodnie z oświadczeniem z 31 lipca 2022 r. J. G. pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczył, że posiada prawo do zasiłku stałego i nie posiada prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, renty rodzinnej, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; posiada własne orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; osoba w rodzinie nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury na niepełnosprawne dziecko; osoba w rodzinie nie ma ustalonego prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego albo świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie; na osobę wymagającą opieki członek rodziny nie jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką; stan cywilny osoby niepełnosprawnej - wdowa; stan cywilny wnioskodawcy - kawaler; stopień pokrewieństwa między wnioskodawcą, a osobą niepełnosprawną - syn/matka; zamieszkuję wspólnie z osobą, nad którą sprawuję opiekę. Ponadto wnioskodawca jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego w MOPS przy zasiłku stałym, nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych i ostatni okres zatrudnienia to: zasiłek. Do akt sprawy został załączony wykaz czynności wykonywanych przez wnioskodawcę podczas opieki nad G. G..

Kolegium wskazało również, że pismem z 12 września 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał stronę do dostarczenia wszystkich orzeczeń dotyczących niepełnosprawności G. G. .

W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca poinformował, że niepełnosprawność mamy powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, później niż do ukończenia 25 roku życia. Mama obecnie legitymuje się orzeczeniem wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z 16 lutego 2017 r.

Z przeprowadzonego 10 listopada 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca faktycznie sprawuje opiekę nad G. G. . Do wywiadu zostało załączone oświadczenie wnioskodawcy, w którym oświadczył, że od miesiąca grudnia 2022 r. rezygnuje z pomocy finansowej w formie zasiłku stałego w związku z ubieganiem się o świadczenie opiekuńcze na mamę.

Pełnomocnik strony pismem z 15 grudnia 2022 r. poinformował organ pierwszej instancji, że G. G. zmarła 10 grudnia 2022 r., o czym świadczy akt zgonu z 13 grudnia 2022 r. Wniósł wobec tego o rozpoznanie sprawy w zakresie przysługiwania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od miesiąca złożenia wniosku do dnia śmierci osoby niepełnosprawnej tj. od 1 sierpnia 2022 r. do 10 grudnia 2022 r.

Kolegium oceniając wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję odmowną wyjaśniło, że warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie warunków określonych przez ustawodawcę w art. 17 u.ś.r.:

1. z wnioskiem wystąpi osoba, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie ma innych osób zobowiązanych do sprawowania opieki;

2. współmałżonek osoby wymagającej opieki nie żyje lub ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności,

3. wnioskodawca sprawuje opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji;

4. wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania tej opieki;

5. nie występują przesłanki negatywne wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r.

Kolegium na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego, który zgodnie ze złożonym 10 listopada 2022 r. i 3 kwietnia 2023 r. oświadczeniem pobierała do 30 listopada 2022 r. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie prawa do zasiłku stałego jest przesłanką bezwzględnie wyłączającą możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 sierpnia 2022 r. do 30 listopada 2022 r. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku stałego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku stałego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. W konsekwencji wnioskodawcy nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki w okresie od 1 sierpnia 2022 r. do 30 listopada 2022 r.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że J. G. sprawował opiekę nad matką – G. G. do 10 grudnia 2022 r. tj. do dnia zgonu osoby wymagającej opieki. Wnioskodawca jest osobą spokrewnioną z osobą wymagającą opieki, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. G. G. miała orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem, że wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Według organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie od 1 grudnia 2022 r. nie zachodzi żadna negatywna przesłanka wskazana w treści art. 17 ust. 5 u.ś.r., leżąca czy to po stronie osoby sprawującej opiekę, czy też po stronie osoby opieki wymagającej, a uniemożliwiająca organowi administracji przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką G.G. . Kolegium nie zakwestionowało spełnienia przez stronę od 1 grudnia 2022 r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji, ani wypełnienia pozostałych przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a wynikających z treści normy zawartej w art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 u.ś.r.

Odnosząc się do art. 17 ust. 1b u.ś.r organ odwoławczy podkreślił, że w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego należy również uwzględnić ugruntowane na tym tle orzecznictwo sądów administracyjnych, a będące wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt TK 38/13, mocą którego orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zaznaczył, iż skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Orzekł także o niekonstytucyjności powołanej normy, jednakże wskazując, że poprawa stanu prawnego w tym zakresie leży w gestii ustawodawcy, nie zaś organów orzekających w sprawach. Organy administracji, zarówno I jak i II instancji - kierując się zapadłym wyrokiem, stosowały przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym, przestrzegając warunków z niego wynikających (bowiem nie został on przez ustawodawcę uchylony). Działanie takie zostało jednak przez sądy administracyjne uznane za nieprawidłowe. Wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. W świetle omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Tym samym, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Z tych względów Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 23 grudnia 2022 r. i w powyższym zakresie orzekło, co do istoty tj.: odmówiło przyznania J. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad G. G. w okresie od 1 sierpnia 2022 r. do 30 listopada 2022 r.; przyznało J. G. i prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad G. G. na okres od 1 grudnia 2022 r. do 10 grudnia 2022 r. w wysokości 683,60 zł. Na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wnioskodawcy nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki w okresie od 1 sierpnia 2022 r. do 30 listopada 2022 r. Świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane od 1 grudnia 2022 r. (strona nie pobierała od tego dnia zasiłku stałego) do 10 grudnia 2022 r. tj. do dnia zgonu osoby wymagającej opieki. Wysokość świadczenia za wspomniany okres została ustalona w oparciu o art. 17 ust. 4 u.ś.r. - 2.119,00 zł : 31 dni x 10 dni = 683,60 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, J. G. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w części dotyczącej punktu 1 decyzji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 sierpnia 2022 r. do 30 listopada 2022 r., wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części i zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wobec zaskarżonej decyzji autor skargi sformułował zarzuty:

1. błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającej na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego zasiłku stałego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

2. niezastosowania art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przez to, nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Uzasadniając skargę strona podkreśliła, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., przyjmuje się, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. Zdaniem skarżącego, to na organie spoczywa ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje stronie realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r. tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Złożone do akt sprawy oświadczenia strony w sposób niewątpliwy wykazały jej wolę, co do rezygnacji z przysługującego jej zasiłku stałego. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku stałego ("z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty. Z treści pism i oświadczeń strony jednoznacznie wynika, że chce uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chce jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) zasiłek stały, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do zasiłku stałego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona deklarowała rezygnację z zasiłku stałego "z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji.

Zatem, to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie osoba wymagająca opieki zmarła 10 grudnia 2022 r., zatem na dzień orzekania przez Kolegium już nie żyła i nie zachodziła konieczność wzywania wnioskodawcy do rezygnacji z pobieranego zasiłku stałego bowiem jego rezygnacja miałaby wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na przyszłość. W związku z tym nie było konieczności wzywania strony do dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy we wspomnianym wyżej trybie wystąpiły obie strony postępowania.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że pełnomocnik skarżącego uczynił przedmiotem skargi punkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, mocą której - jak wskazał - odmówiono J. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mamą G. G. w okresie od 1 sierpnia 2022 r. do 30 listopada 2022 r.

Wyjaśnić zatem trzeba, że organ pierwszej instancji decyzją z 23 grudnia 2022 r. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W toku postępowania odwoławczego Kolegium decyzją z 26 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pkt 1 - uchyliło zaskarżoną decyzję i w powyższym zakresie w pkt 2 - orzekło co do istoty sprawy:

a) odmówiło przyznania J. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad G. G. w okresie od 1 sierpnia 2022 r. do 30 listopada 2022 r.

b) przyznało J. G. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad G. G. na okres od 1 grudnia 2022 r. do 10 grudnia 2022 r. w wysokości 683,60 zł.

Sąd mając wobec tego na uwadze treść skargi przyjął, że jej przedmiotem nie jest, jak wskazał pełnomocnik strony skarżącej pkt 1 decyzji Kolegium (uchylający decyzję organu pierwszej instancji w całości), lecz pkt 2 lit. a tej decyzji.

W rozważanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organ prawidłowo odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką G. G. w okresie od 1 sierpnia 2022 r. do 30 listopada 2022 r. Skarżący stoi na stanowisku, że świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (wniosek wpłynął do organu 11 sierpnia 2022 r.), czyli od 1 sierpnia 2022 r. Powyższy pogląd neguje organ odwoławczy stojąc na stanowisku, że świadczenie pielęgnacyjne za wspomniany okres nie przysługuje ponieważ, w tym czasie skarżący posiadał prawo do konkurencyjnego świadczenia, jakim jest zasiłek stały.

W ocenie Sądu, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zasługuje na aprobatę.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 390) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak stanowi natomiast art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego.

Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.).

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że matka skarżącego G. G. legitymowała się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z 16 lutego 2017 r., wydanym na stałe z zaleceniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W dniu 10 grudnia 2022 r., a więc w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, G. G. zmarła. Okolicznością niesporną jest nadto, że na wnioskodawcy jako zstępnym (syn) spoczywał względem matki obowiązek alimentacyjny. Skarżący był wobec tego osobą, która mogła ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Skarżący opiekował się mamą w sposób stały i długotrwały. Zarówno zakres czynności opiekuńczych jak i ich rozmiar nie były kwestionowane w toku całego postępowania administracyjnego. Poza sporem jest również fakt, że J. G. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z 13 sierpnia 2003 r. o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, z którego wynika, że orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe. Zgodnie z orzeczeniem skarżący wymaga odpowiedniego zatrudnienia – praca na stanowisku pracy przystosowanym odpowiednio do potrzeb i możliwości. Zatem spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia celem sprawowania opieki.

Z zebranego materiału dowodowego wynika również, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący pobierał zasiłek stały, przyznany mu ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 4 maja 2004 r., zmienioną ostateczną decyzją tego organu z 4 stycznia 2022 r. w zakresie wysokości zasiłku stałego. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 10 listopada 2022 r. J. G. złożył pisemne oświadczenie opatrzone własnoręcznym podpisem, według którego w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie pomocy finansowej od miesiąca grudnia 2022 r. zrezygnował z zasiłku stałego w związku z ubieganiem się o świadczenie opiekuńcze na mamę. Z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy w związku ze złożonym oświadczeniem wynika bezspornie, że J. G. od 1 sierpnia 2022 r. do 30 listopada 2022 r. pobierał zasiłek stały. Został on zawieszony od 1 grudnia 2023 r. do czasu śmierci osoby wymagającej opieki do 10 grudnia 2023 r. Następnie mocodawca wznowił wypłatę zasiłku stałego (vide: oświadczenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego z 3 i 12 kwietnia 2023 r.).

Brzmienie cytowanego na wstępie rozważań art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oznacza, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi o tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych aby zakazać stronie prawa do jego pobierania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia. Innymi słowy, aby świadczenia mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany zasiłek stały, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji w trybie prawem przewidzianym. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcję art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 21/22). Tym samym przepis ten w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjnego nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku, należy zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - jedynie w sytuacji - gdy osoba uprawniona do świadczenia pobiera zasiłek stały i nie chce zrezygnować z jego pobierania (vide: wyroki NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 590/22, 25 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1581/22, 3 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 630/22). W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku stałego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się tego prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku stałego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek (vide: wyrok NSA z 29 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 960/22).

Rację ma zatem organ drugiej instancji twierdząc, że wobec wyraźnej treści oświadczenia skarżącego o rezygnacji z zasiłku stałego od grudnia 2022 r. i faktu pobierania tego świadczenia w okresie od 1 sierpnia 2022 r. (czyli w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia) do 30 listopada 2022 r., prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Skarżący ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 4 maja 2004 r., zmienioną decyzją z 4 stycznia 2022 r. miał ustalone prawo do zasiłku stałego i pobierał konkurencyjne świadczenie, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., do 30 listopada 2022 r. Dokonał wyboru pomiędzy konkurencyjnymi w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczeniami na rzecz świadczenia korzystniejszego, w tym wypadku świadczenia pielęgnacyjnego składając w tym zakresie wyraźne (jednoznaczne) oświadczenie o rezygnacji z zasiłku stałego od miesiąca grudnia 2022 r. Nie jest wobec tego możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżący posiadał prawo do zasiłku stałego, określone wcześniejszą ostateczną decyzją, która za ten okres nie została wzruszona. Powyższe stanowisko nie stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r., ponieważ użyty w tym przepisie zwrot "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 960/22 zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ nie tylko nie jest uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale zależy od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

Zdaniem Sądu, skoro w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego, to warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o które ubiega się wnioskodawca, jest nie tylko rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, lecz zmaterializowanie się tego oświadczenia w postaci ustania dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji, co nastąpi w prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego prawo do zasiłku stałego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone. W rozpatrywanej sprawie okolicznością niesporną jest, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (11 sierpnia 2022 r.) w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego i taki stan rzeczy miał miejsce do 30 listopada 2022 r., w związku z powyższym nie było prawnie możliwe przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek - czyli od 1 sierpnia 2022 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym.

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego o odmowie przyznania J. G. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2022 r. do 30 listopada 2022 r. odpowiada prawu. Wobec poczynionych wyżej rozważań podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należało ocenić, jako chybiony.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., albowiem skarżący skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do wyboru jednego ze świadczeń, składając wyraźne w tym zakresie oświadczenie, czego autor skargi stara się nie dostrzegać. Prostą konsekwencją tego oświadczenia jest rozstrzygniecie Kolegium zamieszczone w pkt 2 lit. b zaskarżonej decyzji. Decyzja w tym zakresie nie została jednak poddana kontroli tutejszego Sądu, korzysta zatem zarówno z przymiotu ostateczności jak i prawomocności.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

dj