Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2242/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K., G. B., B. K. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 857/22 w sprawie ze skargi M. K., G. B., B. K. i A. S. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2022 r., I SA/Wa 857/22 oddalił skargę M.K., G. B., B. K. i A. S. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 14 kwietnia 1999 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek M. B., uzupełniony pismem z dnia 9 grudnia 1999 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 24 lutego 1956 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1955 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. K. [...] w W., ozn. nr hip. [...]. Pismem z dnia 18 listopada 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju i Technologii poinformował strony postępowania o umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 4 listopada 1955 r. W piśmie z dnia 18 listopada 2021 r. wyjaśniono, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji i niezakończone do dnia 15 września 2021 r. umarza się z mocy prawa. Tym samym przedmiotowe postępowanie zostało zakończone. Następnie M. K., G. B., B. K. i A. S. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając powyższe pismo za rozstrzygnięcie sprawy pismem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 listopada 2021 r. Postanowieniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] stwierdzono niedopuszczalność powyższego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zostało wydane pismo z 18 listopada 2021 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Z treści tego pisma wynika, że postępowanie prowadzone z wniosku M. K. zostało umorzone z mocy prawa, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491 ze zm.), dalej "ustawa nowelizująca k.p.a.", bowiem zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) zaskarżonej decyzji i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej k.p.a., tj. przed 16 września 2021 r. Organ wskazał nadto, że umorzenie z mocy prawa (ipso iure) oznacza samoistne umorzenie postępowania na wyższym poziomie normatywnym, a skutek umorzenia postępowania następuje od chwili wypełnienia stanu faktycznego wskazanego w normie prawnej. Organ podkreślił, że żaden z przepisów ustawy nowelizującej k.p.a. nie stanowi i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa. Stosownego przepisu brak jest również w systemie prawa. Powyższe skutkuje brakiem możliwości wydania przez organ decyzji w powyższym zakresie. Organ wskazał także, że przepis art. 104 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji. W tym celu konieczna jest odrębna podstawa prawna, najczęściej zawarta w przepisach prawa materialnego, a w odniesieniu do rozważanego zagadnienia brak jest takiego przepisu. Organ wskazał także, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2004 r., P 14/03 uznał, że świadomy wybór ustawodawcy nie może być uważany za lukę w prawie. Gdy zatem ustawodawca celowo nie uregulował pewnych kwestii, brak regulacji winien być poczytywany za regulację negatywną. Umorzenie z mocy prawa należy również odróżnić od umorzenia z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe w całości albo w części albo jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Wobec umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. brak jest możliwości ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze mającej charakter konstytutywny decyzji wydanej na podstawie art. 105 k.p.a. Jednocześnie organ podkreślił, że zamieszczenie normy odnoszącej się do umorzenia z mocy prawa określonych postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w art. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. o charakterze międzyczasowym, nie zaś w art. 1 tej ustawy zmieniającym brzmienie poszczególnych przepisów k.p.a. świadczy o tym, że intencją ustawodawcy było spowodowanie jednorazowego skutku w postaci umorzenia postępowań, nie zaś rozszerzenie dotychczasowego katalogu przesłanek wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. O umorzeniu postępowania strony zostały poinformowane pismem z dnia 18 listopada 2021 r., a skoro w niniejszej sprawie wydano pismo informujące, a nie decyzję, to brak jest podstaw do wniesienia od niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się: M. K., G. B., B. K. i A.S. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia "wraz z rozstrzygnięciem zawartym w piśmie organu z [...].11.2021 r. i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji.".

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 maja 2022 r. stwierdził, że oceniając dopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w niniejszej sprawie, należało w pierwszej kolejności rozważyć kwestię prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej przez Ministra Rozwoju i Technologii w związku z wnioskiem M. B. z dnia 14 kwietnia 1999 r., uzupełnionym pismem z dnia 9 grudnia 1999 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 24 lutego 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 4 listopada 1955 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. K. [...]. Sąd I instancji podkreślił, że rozstrzygnięcia sprawy nie stanowiła informacja o umorzeniu postępowania z mocy prawa, udzielona stronie pismem z dnia 18 listopada 2021 r. Pismo to ma charakter czysto informacyjny i nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Decyzję administracyjną – jako oświadczenie woli – należy odróżniać od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Konsekwencją powyższego jest wyłączenie dopuszczalności złożenia wniosku ponowne rozpoznanie sprawy "zakończonej" pismem organu administracji publicznej, podjętym poza postępowaniem jurysdykcyjnym, w niewłaściwej formie procesowej (pisma informującego zamiast decyzji). Sąd I instancji wskazał, że nie można pisma Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 listopada 2021 r. za konkretyzujące uprawnienia i obowiązki wynikające z mocy prawa, w sytuacji gdy umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. podlega stwierdzeniu w formie decyzji. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia przez Ministra Rozwoju i Technologii niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a., bowiem wniosek został wniesiony od pisma, które nie stanowi aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów k.p.a., od którego przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli: A. S., M. K., G. B.oraz B. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", w zw. z art. 1 i art. 3 § 2 pkt. 2 oraz art. 134 par. 1 i 2 p.p.s.a, przez niedopełnienie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem,

2) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 lutego 2022 r. zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez błędna wykładnię i wadliwe zastosowanie wobec wadliwej oceny pisma Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 listopada 2021 r., które stanowiło orzeczenie administracyjne i nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

3) naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi, w sytuacji przyjęcia (bez szczegółowego uzasadnienia), że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. nie było orzeczeniem administracyjnym mimo posiadania niezbędnych cech tj. art. 6, art. 80 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 par. 1 k.p.a. i w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., a także wadliwą wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. polegającą na uznaniu, że organ zwolniony jest od rozstrzygania sprawy administracyjnej z pominięciem obowiązujących przepisów k.p.a., w tym wskazanych powyżej oraz art. 156 par. 2 oraz art. 158 par. 1 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Analiza zasadności zarzutów kasacyjnych winna być poprzedzona stwierdzeniem, iż wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. dokonana w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do jednoznacznej konstatacji, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonego aktu, wymaga formalnego zamknięcia przez organ administracji. Następuje to przez wydanie stosownego orzeczenia, a przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. nie zwalnia organu administracji z obowiązku wydania decyzji deklaratoryjnej w razie ziszczenia się przesłanek umorzenia postępowania z mocy ustawy (vide: postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., I OSK 716/22; postanowienie NSA z dnia 4 października 2022 r., I OSK1250/22; postanowienie NSA z 11 października 2022 r., I OSK 1602/2021; postanowienie NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1546/22; postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2022 r., I OSK 1548/22; postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2022 r., I OSK 1284/22; wyrok NSA z dnia 14 września 2023 r., I OSK 971/22; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2023 r., I OSK 1847/22; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2023 r., I OSK 1492/23; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2023 r., I OSK 2285/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Istotną w badanej sprawie konstatacją jest to, że powyższe stanowisko legło u podstaw wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie.

Należy zauważyć, iż analiza aktualnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a., w łączności z art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej k.p.a., prowadzi do wniosku, że dla przyjęcia, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonego aktu uległo umorzeniu z mocy prawa, wymagane jest dokonanie przez organ nadzoru ustaleń faktycznych dla wykazania materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. konieczne jest ustalenie daty doręczenia lub ogłoszenia aktu poddanego ocenie w procedurze nadzorczej. Powyższe okoliczności faktyczne, istotne dla możliwości prawidłowego umorzenia postępowania administracyjnego, winny zostać ustalone w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej i kontroli sądów administracyjnych. Strony postępowania administracyjnego powinny mieć bowiem zagwarantowane prawo do oceny prawidłowości ustalenia przez organ administracji zaistnienia wskazanych przesłanek, zwłaszcza ze względu na skutek prawny w postaci umorzenia postępowania nadzorczego i pozbawienia w ten sposób prawa do uzyskania oceny legalności aktu administracyjnego, wobec którego toczyło się dotychczas postępowanie nadzorcze na podstawie art. 156 k.p.a. Względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego wymagają zatem, by stwierdzenie umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa zostało potwierdzone odpowiednim aktem administracyjnym. Tak więc, w sytuacji gdy organ administracji uzna, że w danej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., powinien wydać decyzję potwierdzającą umorzenie postępowania nadzorczego, odwołując się do konkretnych ustaleń faktycznych będących wyrazem dokonania analizy przesłanek dopuszczalności zaistnienia takiego umorzenia. Tylko w takim przypadku strony postępowania będą miały zapewnione prawo poddania stanowiska organu ocenie w drodze środka odwoławczego oraz kontroli sądowoadministracyjnej. Ograniczenie się przez organ tylko do pisemnego poinformowania stron o tym, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa pozbawia strony tego prawa (vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2023 r., I OSK 2285/22; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2023 r., I OSK 1492/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jakkolwiek przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. nie wskazuje expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być potwierdzone decyzją administracyjną, to jednak przepis ten nie zwalnia również organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Natomiast umorzenie postępowania w oparciu o ogólną normę postępowania wyrażoną w art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten ma zatem charakter blankietowy – określa skutek pewnej sytuacji, natomiast przesłankę do zastosowania tego skutku określa przez odwołanie się do sytuacji bezprzedmiotowości postępowania z jakiejkolwiek przyczyny. Katalog przyczyn bezprzedmiotowości postępowania jest zatem otwarty, natomiast przesłanka bezprzedmiotowości jest typizowana w oparciu o dorobek orzecznictwa. W konsekwencji przyczyny bezprzedmiotowości mają charakter podmiotowy i przedmiotowy, mogą być spowodowane faktami lub zdarzeniami prawnymi. Przy czym także zmiana stanu prawnego następująca w toku postępowania administracyjnego może prowadzić do umorzenia postępowania, gdy wymaga tego wyraźny przepis ustawowy (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, uwagi do art. 105). W tej sytuacji regulacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. może być identyfikowana jako przypadek ustawowego zdefiniowania przez ustawodawcę sytuacji bezprzedmiotowości postępowania, która wymaga stwierdzenia decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2023 r., I OSK 1847/22; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2023 r., I OSK 2285/22; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2023 r., I OSK 1492/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stanowisko to jest akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę.

Powyższe uwagi wskazują, iż brak jest kontrowersji pomiędzy Sądem I instancji i autorem kasacji co do sposobu rozumienia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. Przepis ten, interpretowany w łączności z art. 156 § 2 i art. 158 § 1 k.p.a., ale także art. 104 k.p.a. nie zwalnia organu nadzoru od konieczności załatwienia prowadzonej sprawy nieważnościowej stosownym aktem stosowania prawa.

Z powyższych uwag wynika doniosła konstatacja dla oceny zasadności dalszych zarzutów kasacyjnych. Skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga formalnego zamknięcia przez organ administracji, co następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, to tak długo jak decyzja administracyjna nie zostanie podjęta, nie mamy do czynienia z zakończeniem sprawy administracyjnej. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż pismo organu z dnia 18 listopada 2021 r. ma charakter informacyjny i nie może stanowić decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Nie jest bowiem oświadczeniem woli organu o określonym sposobie załatwienia sprawy administracyjnej, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania lecz jest oświadczeniem wiedzy o treści określonej regulacji prawnej i jej wpływie na prowadzoną sprawę. Udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej nie są czynnościami prawnymi, a tym bardziej nie są aktami administracyjnymi, ponieważ brak jest tutaj woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie określonych skutków prawnych.

Trafnie wskazuje autor kasacji, że elementami konstytutywnymi decyzji administracyjnej pozostają: oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony postępowania, rozstrzygnięcie o istocie sprawy (obowiązku, uprawnieniu, zaniechaniu), podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Pismo organu z dnia 18 listopada 2021 r. nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, a więc nie zawiera jednego z koniecznych elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej. Nie wynika bowiem z niego wola organu administracji publicznej wywołania (właśnie tym pismem) określonych skutków prawnych. Należy przy tym dostrzec, iż organ administracji także nie uznaje pisma z dnia 18 listopada 2021 r. za swoje oświadczenie woli, rozstrzygające o prawach i obowiązkach strony postępowania. Pismo to nie może być zatem utożsamiane z decyzją administracyjną, spełniającą minimalne wymagania formalne przewidziane w k.p.a. dla decyzji administracyjnych. W tej sytuacji nie można uznać, za trafny zarzut naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. przez uznanie, że ww. pismo nie stanowi decyzji administracyjnej.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. został postawiony w łączności z zarzucanym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym autor kasacji nie wskazuje, w czym upatruje naruszenia tych przepisów podczas oceny ww. pisma z dnia 18 listopada 2021 r. Zarzuty te nie mogą być zatem uznane za zasadne.

Potwierdzenie trafności konstatacji Sądu I instancji, iż w badanej sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, implikuje zastosowanie przepisu art. 134 k.p.a., w razie wniesienia w takiej sytuacji wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skoro od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 1 i 3 k.p.a.), to tak długo jak w sprawie organ nie wyda decyzji administracyjnej, przedwczesne, a zatem niedopuszczalne, będzie wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Środek zaskarżenia przysługuje bowiem wyłącznie od aktu (decyzji, postanowienia) rozstrzygającego sprawę administracyjną. Jeżeli zatem pismo z 18 listopada 2021 r. nie było decyzją administracyjną, to środek zaskarżenia wniesiony od tegoż pisma był niedopuszczalny, w rozumieniu art. 134 k.p.a. Zasadnie zostało to stwierdzone w niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem, które odpowiada prawu, pomimo wadliwego uzasadnienia. W tej sytuacji nietrafny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 w zw z art 127 § 1 i 3 k.p.a.

Nie można także potwierdzić naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Regulacje te stanowią o funkcji sądów administracyjnych i określają kryterium sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Nie mają one charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć powyższe przepisy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej, zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. albo oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji mógł naruszyć ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycjom. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonego postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Niezasadnie podniesiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił a owe zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo też gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza powyższego zarzutu i jego uzasadnienia nie prowadzi do wniosku, iż autor kasacji dostrzega w badanej sprawie którąkolwiek z sytuacji powyżej przedstawionych. Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. nie doczekał się wyjaśnienia i wskazania, w czy konkretnie autor kasacji upatruje naruszenia zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość.

Powyższe uwagi wskazują, iż trafnie podstawę zaskarżonego wyroku stanowił przepis art. 151 p.p.s.a. Tym samym nie można potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia przepisów wynikowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.