Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1119/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016, poz. 778 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku P. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A", [...] C. ul. [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1, 2, 3, 4 obręb: K. przy ul. [...]/[...] w B. Jednocześnie podano szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że działki, których dotyczy wniosek, położone są na terenie, dla którego Miasto nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizowanym obszarze znajduje się zabudowa wielorodzinna, co jest wystarczające do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Organ ustalił w decyzji wskaźniki nowej zabudowy. Inwestycja nie jest sprzeczna z projektem planu miejscowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. T., zaskarżając ją w całości. Wskazał, że:

1) Przeprowadzona "analiza" ponownie nie ma związku z rzeczywistością i została sporządzona błędnie i niezgodnie z prawem, a to poprzez pominięcie zasad dobrego sąsiedztwa, dowolne wyznaczenie zarówno działek sąsiednich jak i obszaru analizowanego, sporządzenie załącznika graficznego na nieaktualnej mapie, a także nie ma zestawienia przedstawiającego linię zabudowy na poszczególnych działkach.

2) Teren inwestora ma dostęp do drogi publicznej - ulicy [...], przy której próżno szukać budynków w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium wszystkie parametry zostały określone i uzasadnione w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy. Prezydent Miasta B., uwzględniając stanowisko WSA w Gliwicach wyrażone w wyroku z 15 lipca 2016 r., sygn. II SA/Gl 216/16, dotyczące określenia powierzchni planowanej do realizacji zabudowy, ustalił właściwe parametry. W ocenie organu odwoławczego wyznaczone parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego. Załączniki zaskarżonej decyzji zostały sporządzone zgodnie z przepisami prawa. Analiza urbanistyczna i załącznik zaskarżonej decyzji zostały wykonane na podkładach mapowych dostarczonych przez inwestora - część graficzna i pisemna zostały ukończone dnia [...] r. i w oparciu o nie został sporządzony projekt zaskarżonej decyzji, a następnie sama zaskarżona decyzja. W przedmiotowej sprawie organ I instancji pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z całością akt sprawy (w tym analizą przestrzenną), a w pkt 5 zaskarżonej decyzji poinformował, że część graficzna jest do wglądu w Urzędzie Miejskim w B. z uwagi na duży format utrudniający wielokrotne powielanie. Ponadto, zgodnie z wyjaśnieniami organu I instancji (pismo z dnia [...] r.) część graficzna analizy nie została dołączona do decyzji o warunkach zabudowy żadnej ze stron - wszystkie strony zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z nią w siedzibie organu I instancji, a wysłanie jej do jednej ze stron byłoby naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich stron postępowania. SKO podkreśla, że odwołujący zapoznał się z całością akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, w tym z częścią graficzną przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy przestrzennej w siedzibie organu II instancji.

Skargę na powyższą decyzję SKO złożył M. T., zaskarżając ją w całości. Podał, że:

1) Planowana inwestycja swoim charakterem i parametrami nie znajduje odzwierciedlenia na działkach sąsiednich - zabudowa wielorodzinna nie jest tożsama z jednorodzinną.

2) Przeprowadzona analiza ponownie nie ma związku z rzeczywistością i została sporządzona błędnie i niezgodnie z prawem, a to poprzez pominięcie zasad dobrego sąsiedztwa, dowolne i nieadekwatne wyznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji również działek sąsiednich.

3) Inwestycja jest niezgodna ze studium zagospodarowania przestrzennego.

4) Teren inwestora ma dostęp do drogi publicznej - ulicy [...], przy której próżno szukać budynków wielorodzinnych.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji SKO i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podano m. in., że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter konstytutywny, kształtujący stan prawny terenu, którego dotyczy, natomiast jej skutek prawny polega na tworzeniu praw i obowiązków stron na przyszłość, po uzyskaniu przez decyzję o warunkach zabudowy waloru ostateczności. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru deklaratoryjnego, gdyż wiąże organy budowlane. Jest to o tyle istotne w niniejszej sprawie, że jedynie na tym etapie zamierzonej inwestycji skarżący może brać czynny udział w procesie decyzyjnym, sprawdzać rzetelność i uczciwość urzędników, chroniąc jednocześnie swoje prawa. O ile skarżący może się zgodzić na powstanie zabudowy jednorodzinnej o parametrach znajdujących odzwierciedlenie na działkach sąsiednich, to nie może się zgodzić na ponadnormatywne wykorzystanie tego terenu. W obszarze analizowanym i przy tej samej drodze publicznej co teren inwestora, czyli ulicy [...], nie ma zabudowy porównywalnej. W obszarze analizowanym organ musi znaleźć obiekt budowlany, odpowiadający wnioskowanemu, który powinien być dostępny z tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma teren wnioskowany. Zarzucił również "nowej" analizie, że nie została przeprowadzona na aktualnych mapach - w [...] roku Prezydent Miasta B. wydał decyzję o rygorze natychmiastowej wykonalności dla rozbudowy ulicy [...], która to decyzja podzieliła istniejące działki. Zmieniła się także ich numeracja oraz powierzchnie. Stąd wszystkie wnioski płynące z błędnie wykonanej analizy oraz decyzje podjęte na jej podstawie należy uznać za błędne. Co więcej, organ nie dostarczył razem z decyzją załącznika graficznego z analizą przestrzenną a tylko informację, że skarżący może się zapoznać z nim w godzinach pracy urzędu. W godzinach pracy urzędu strona również pracuje. Organ w niewłaściwy sposób wyznaczył działki sąsiednie oraz obszar analizowany. Jest on taki sam (o takim samym zasięgu), jak w poprzedniej analizie, pomimo zmniejszenia o ponad połowę terenu budowlanego. Wydane w decyzji parametry nowej zabudowy zostały przedstawione błędnie, w sposób niejednoznaczny. Przede wszystkim bowiem wskazanie w decyzji warunków kształtowania nowej zabudowy powinno nastąpić przez określenie dokładnych, konkretnych wielkości. Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie "maksymalnego" bądź "minimalnego" parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Również błędne było ustalenie parametrów geometrii dachu, tym bardziej, że w ogóle nie wskazano, który z sąsiednich dachów uznano za punkt odniesienia. Pomimo wcześniejszego nieuwzględnienia zarzutu skarżący ponowił zarzut niezgodności obecnych warunków zabudowy ze studium zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, aczkolwiek częściowo z przyczyn innych niż akcentowane w skardze.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W pierwszej kolejności należy tu poczynić pewne ustalenia o charakterze ogólnym. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te winny być jednocześnie rzeczywiście konieczne i proporcjonalne dla ochrony innej wartości.

Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego, przez przesłonięcie widoku, aż po znaczący spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Oddziaływaniem takim mogą być również nadmierny hałas, wstrząsy, dymy, czy spaliny emitowane w czasie trwania procesu budowlanego lub w czasie eksploatacji obiektu. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, pamiętając wszakże, iż prawo zabudowy terenu, jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stwierdza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie, wg art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu ze wskazanymi tam organami, m. in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Należy zwrócić uwagę, że wg art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm – dalej u.o.p.) formą ochrony przyrody jest m. in. zespół przyrodniczo – krajobrazowy. Art. 43 u.o.p. stanowi, że zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne.

Istotny jest także art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wg którego decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

W decyzji organu I instancji wskazano: "Postanowieniem (...) z dnia [...] r. RDOŚ w Katowicach odmówił uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony przyrody, ponieważ zamierzenie ograniczone zostało do obszaru leżącego poza terenem "B", w związku z powyższym brak jest podstaw formalnych do wydania uzgodnienia w przedmiotowej sprawie. Ponieważ w niniejszej decyzji wnioskowane obiekty również mają być zlokalizowane poza obszarem "B" brak jest podstaw do przesyłania jej do RDOŚ celem uzgodnienia."

Organ więc apriorycznie wyeliminował z postępowania udział Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, choć ten poprzednio, kiedy wydawał postanowienie, na które powołuje się organ, nie znał wszystkich okoliczności sprawy. W toku czynności po [...] r. dołączono bowiem dalszą dokumentację, w tym projekt kolejnej decyzji i nową analizę cech oraz funkcji zabudowy na terenie analizowanym.

Przy tym RDOŚ swe rozstrzygnięcie wydawał opiniując wcześniejszy projekt decyzji, a nie ten, który stanowił podstawę decyzji obecnie kontrolowanej. Organ uzgadniający miał prawo otrzymać ponownie całą dokumentację do analizy, choćby z tego powodu, by zweryfikować, czy prawidłowo zaznaczono na mapie teren przeznaczony pod inwestycję, czy prawidłowo rozgraniczono go z terenem "B" i czy w związku z tym inwestycja nie będzie realizowana, choćby w niewielkiej części, na terenie "B". Nadto, z decyzji organu I instancji (s. 2) wynika, jakie są wymagania dla terenu objętego wnioskiem, w tym leżącego w obszarze "B", tam bowiem znajduje się część działki 2.

Organ I instancji nie twierdzi, że uzgadnianie nie jest konieczne, a jedynie wywodzi, że skoro organ uzgadniający wcześniej już wypowiedział się, to nie ma potrzeby ponawiać procedury uzgodnieniowej, co z powyższych powodów jest podejściem wadliwym. SKO z kolei zaakceptowało postępowanie obarczone wadą proceduralną.

Jednocześnie, zgodnie z orzecznictwem, które tut. Sąd podziela, "Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. (...) Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy." (wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Gd 853/13).

Zatem, "Projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym (...) wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część" (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06, por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 125/11).

Brak uzgodnienia ostatecznej wersji projektu decyzji powoduje więc wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 6 k.p.a., co z kolei musi skutkować uchyleniem decyzji bez względu na to, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi wskazać należy, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej.

W kwestii interpretacji "działki sąsiedniej" wypowiedział się już poprzednio WSA w Gliwicach w wyroku z 15 lipca 2016 r., sygn. II SA/Gl 216/16. Nadto – odnosząc się do kolejnych zarzutów – ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mają tu mocy wiążącej.

Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14).

Należy także wziąć pod uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest doprecyzowywany przez art. 144 k.c.). Przepisy kodeksu cywilnego nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego.

Wymagane przez przepisy parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą, choć powinny być w pewien sposób doprecyzowane. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, orzecznictwo dopuszcza określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, bądź użycie określenia "około" (np. wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. II OSK 91/15; wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Łd 917/13).

Wszystkie uchybienia wskazanym wcześniej przepisom postępowania, w tym dodatkowo art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy przeprowadzić prawidłową procedurę uzgodnień i wszechstronnie ocenić materiał dowodowy, dając temu wyraz w treści uzasadnień, które powinny uwzględniać ustalony prawidłowo stan faktyczny i prawny. Należy także ponownie wziąć pod uwagę treść pisma z [...] r. z Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B., gdzie wskazano m. in., że "(...) w bliskim sąsiedztwie północnej granicy działki nr 2 zlokalizowane jest osuwisko nr [...] (nr [...]). Osuwisko to (...) określone zostało jako osuwisko okresowo czynne (...)." W piśmie tym zaznacza się, że zgodnie z opinią prof. dr hab. A. W. do czynników mających wpływ na uruchomienie się ruchów masowych należą między innymi obciążenie zbocza lub terenu przez posadowienie obiektów budowlanych. Ewentualne warunki zabudowy winny więc do tej kwestii odnosić się, zabezpieczając odpowiednio wymagania ochrony środowiska oraz interesów osób trzecich. Decyzja wraz z załącznikami winna być doręczona stronom w sposób odpowiadający prawu i winna odzwierciedlać aktualny stan prawny i faktyczny.

Samego rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to braki w ustaleniach faktycznych.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.