Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 382/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. Z. i T. Z. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lutego 2023 r. nr WI-I.7843.3.116.2022.TK w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

D. Z. i T. Z. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kartuskiego wnoszącego sprzeciw w sprawie zamiaru remontu balustrady oraz montażu drewnianej konstrukcji pod instalację fotowoltaiczną.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

D. Z. i T. Z., wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2022 r., zgłosili do Starosty Kartuskiego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie balustrady (konstrukcja i wypełnienie z drewna w kolorze brązowym) oraz montażu konstrukcji drewnianej w kolorze brązowym pod instalację fotowoltaiczną, na terenie działek o nr. [...], [....] w miejscowości Kartuzy, obręb geodezyjny nr [...], gmina Kartuzy. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rysunek przedstawiający widoki elewacji budynku wraz z planowanymi zmianami, mapę, na której zaznaczono planowaną lokalizację budynku, a także decyzję Starosty Kartuskiego z dnia 8 sierpnia 2022 r. o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2022 r. Starosta nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, m.in. w zakresie dostarczenia oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwymiarowania przedstawionych konstrukcji balustrady oraz graficznego wyróżnienia elementów podlegających remontowi lub montażowi wraz z przedstawieniem dokumentacji fotograficznej elewacji budynku z oznaczeniem istniejącej balustrady, a także przedstawienia informacji dot. mocy elektrycznej planowanych paneli fotowoltaicznych, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.

W dniu 5 września 2022 r. do Starosty wpłynęło pismo inwestorów z uzupełnieniem zgłoszenia oraz stanowiskiem odnoszącym się do nałożonych w postanowieniu obowiązków.

Decyzją z dnia 14 września 2022 r. Starosta Kartuski wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonych robót budowlanych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia w zakresie pkt. 3 postanowienia, dotyczącym konieczności zwymiarowania konstrukcji. Ponadto, w ocenie Starosty zgłoszenie dotyczy robót objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym koniecznym było wniesienie sprzeciwu.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy, wnosząc o jej uchylenie, podnieśli, że w ich ocenie dla zgłaszanych prac nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Poinformowali ponadto, że wymagane zwymiarowanie konstrukcji zostało przesłane do Starosty przy piśmie z dnia 29 września 2022 r.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 17 lutego 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego orzeczenia jest przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zgłoszenie dotyczyło zamiaru remontu balustrady oraz montażu drewnianej konstrukcji pod instalację fotowoltaiczną na terenie działek o nr [...], [...] w miejscowości Kartuzy, obręb geodezyjny nr [...], gmina Kartuzy. Starosta, wnosząc sprzeciw, powołał się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wskazując na konieczność wniesienia sprzeciwu ze względu na objęcie planowanych robót obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku przedmiotowego zgłoszenia organ I instancji stwierdził, że planowane zamierzenie budowlane sprowadza się do wykonania zadaszenia schodów w poziomie pierwszego piętra budynku (które pełnić będzie zarówno funkcję konstrukcji wsporczej dla instalacji fotowoltaicznej, jak i zadaszenia nad wejściem do części mieszkalnej budynku). Natomiast w katalogu robót nie wymagających pozwolenia na budowę zawartym w art. 29 Prawa budowlanego nie przewidziano tego rodzaju inwestycji. Tym samym wykonanie zgłaszanych robót wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że we wskazanym wyżej przepisie ustawodawca sformułował katalog zamknięty takich robót i obiektów, co oznacza, że tylko wymienione w nim obiekty i roboty budowlane mogą być wybudowane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe prowadzi do wniosku, że objęta zgłoszeniem "drewniana konstrukcja pod instalację fotowoltaiczną", nie może być uznana za obiekt, który nie wymaga pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy nie stanowi on żadnego z wymienionych w katalogu zamkniętym wyjątków.

Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że zakres robót budowlanych będzie obejmował wykonanie zadaszenia, w poziomie pierwszego piętra budynku. Przedmiotowe zadaszenie będzie zwiększać kubaturę brutto budynku, zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej jako "rozporządzenie") oraz z treścią pkt 5.2.3.1 Polskiej Normy "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", w związku z czym będzie stanowiło jego rozbudowę, co również obliguje inwestorów do uzyskania pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy uznał, że z uwagi na dodatkowe obciążenia powstałe w wyniku zadaszenia zachodzi konieczność zbadania, czy elementy konstrukcyjne budynku zapewnią przeniesienie tych obciążeń, dlatego inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę powinien wykonać ekspertyzę techniczną stanu konstrukcji schodów zewnętrznych oraz budynku, na których planowane jest podparcie tego zadaszenia, jak określono w § 206 rozporządzenia. Sporne prace nie zostały wymienione w zamkniętym katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym Starosta Kartuski prawidłowo wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW z zastrzeżeniem, że do urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 6,5 kW stosuje się obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, projektu tych urządzeń oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej, o którym mowa w art. 56 ust. 1a. Jednakże, zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, na obszarze wpisanym do rejestru zabytków roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 - 4, wymagają dokonania zgłoszenia.

W przedmiotowej sprawie zgłaszane roboty budowlane planowane są na terenie działki nr [...] i [..] w Kartuzach, obręb [..], przy [...]. Jest to teren wpisany do rejestru zabytków pod nr. [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 30 maja 1978 r. - zabytkowy zespół urbanistyczny miasta Kartuzy. Obszar ten podlega ochronie prawnej na mocy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 840), wobec czego wszelkie działania planowane do realizacji na tym obszarze wymagają pozwolenia właściwego miejscowo konserwatora zabytków i w każdym z przypadków, o których mowa w ust. 1 - 4, wymagają dokonania zgłoszenia. Organ zauważył, że przedmiotowe zgłoszenie nie obejmuje swoim zakresem instalowania urządzeń fotowoltaicznych, a jedynie "konstrukcji drewnianej w kolorze brązowym" pod tego typu instalację. Katalog robót zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę, określony w art. 29 Prawa budowlanego, nie przewiduje montażu samej konstrukcji, a instalacja samych urządzeń pozostaje w przedmiotowej sprawie zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane są natomiast do oceny wniosku w zakresie objętym zgłoszeniem.

Ustosunkowując się do kwestii planowanego "remontu balustrady" Wojewoda, wskazując na treść art. 30 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego wyjaśnił, że inwestorzy w piśmie z dnia 5 września 2022 r. wskazali, że: "nie jesteśmy w stanie zwymiarować balustrady, gdyż w wyniku degradacji, związanej z upływem czasu - była to konstrukcja drewniana - została w większości zdemontowana, gdyż zagrażała bezpieczeństwu". W ocenie organu powyższy stan potwierdza także przedłożona wraz z pismem fotografia, datowana na dzień 4 września 2022 r. Tym samym, zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, że zgłaszane prace budowlane zostały rozpoczęte przed skutecznym dokonaniem zgłoszenia. W konsekwencji, w ocenie organu, mając na uwadze treść przepisu art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego, koniecznym było wniesienie sprzeciwu względem zakwestionowanych prac. Nie można bowiem mówić o "remoncie balustrady", która de facto została częściowo rozebrana.

Wojewoda podzielił także stanowisko Starosty, że na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia przedmiotowe zgłoszenie było niekompletne z uwagi na nieuzupełnienie pkt. 3 postanowienia z dnia 30 sierpnia 2022 r. Co prawda inwestorzy, przy piśmie z dnia 29 września 2022 r., złożyli dodatkowe rysunki "z orientacyjnymi wymiarami balustrady, która podlega remontowi", jednak pismo to zostało złożone już po dacie wydania i odebrania przez nich decyzji z dnia 14 września 2022 r., wnoszącej sprzeciw względem zgłaszanych prac. Organ zauważył jednocześnie, że przedłożone rysunki w dalszym ciągu nie zawierają charakterystycznych wymiarów planowanej konstrukcji, zwłaszcza wymiarów zadaszenia/drewnianej konstrukcji pod instalację fotowoltaiczną. Uzupełnienie po wydaniu decyzji wnoszącej sprzeciw również należy uznać za nieskuteczne. Skarżący w piśmie z uzupełnieniem braków z dnia 5 września 2022 r. wyraźnie odnieśli się do każdego z punktów postanowienia, informując co do pkt. 3, że nie jest możliwe zwymiarowanie balustrad. Tym samym organ I instancji miał wszelkie podstawy do wydania decyzji w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. Z. i T. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekli się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przez przyjęcie, że:

- zakres robót budowlanych będzie zwiększać kubaturę brutto budynku w związku z wykonaniem zadaszenia,

- w sprawie zachodzi konieczność zbadania, czy elementy konstrukcyjne budynku zapewnią przeniesienie obciążeń z planowanej konstrukcji i wykonania ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji schodów zewnętrznych oraz budynku, na których planowane jest podparcie tego zadaszenia, jak określono w § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- zgłoszenie nie przewiduje instalowania urządzeń fotowoltaicznych i instalacja samych urządzeń pozostaje w przedmiotowej sprawie zdarzeniem przyszłym i niepewnym,

- zgłaszane prace budowlane zostały rozpoczęte przed skutecznym dokonaniem zgłoszenia,

- zgłoszenie było nieuzupełnione na dzień terminu wyznaczonego przez organ I instancji.

Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w graniach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z dnia 14 września 2022 r., nr B.6743.2834.2022.MF o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia D. Z. i T. Z. dotyczącego zamiaru "remontu balustrady oraz montażu drewnianej konstrukcji pod instalację fotowoltaiczną" na terenie działek o nr [...], [..] w miejscowości Kartuzy, obręb geodezyjny nr [..], gmina Kartuzy. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., 2351 ze zm.; dalej jako: "Pr. b."). Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał jej eliminacji z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ustawy wyliczający w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Katalog ten ma charakter zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II OSK 78/15; wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., II OSK 2513/16).

Art. 30 Pr. b. reguluje instytucję zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgłoszenie polega na tym, że inwestor składa wniosek zawierający wskazanie określonych robót budowlanych, które zgodnie z ustawą nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, a po upływie określonego czasu (21 dni od doręczenia zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej), przy braku reakcji właściwego organu administracji publicznej), może przystąpić do ich realizacji. Jeżeli w ocenie organu administracji architektoniczno- budowlanej istnieje konieczność uzupełniania zgłoszenia, nakłada on na zgłaszającego, a w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. W razie ich nieuzupełnienia organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c Pr. b.).

D. Z. i T. Z., wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2022 r., zgłosili do Starosty Kartuskiego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie balustrady (konstrukcja i wypełnienie z drewna w kolorze brązowym) oraz montażu konstrukcji drewnianej w kolorze brązowym pod instalację fotowoltaiczną, na terenie działek o nr. [..], [..] w miejscowości Kartuzy, obręb geodezyjny nr [..], gmina Kartuzy.

Organ administracji architektoniczno – budowlanej uznał, że zgłoszenie dotyczy wykonania zadaszenia schodów w poziomie pierwszego piętra budynku, które będzie pełnić zarówno funkcję konstrukcji wsporczej dla instalacji fotowoltaicznej jak i zadaszenia nad wejściem do części mieszkalnej budynku. Ponieważ tego rodzaju roboty nie zostały ujęte w katalogu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę zawartym w art. 29 Pr. b. zarówno organ I jak i II instancji uznał, że ich wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu przedstawione stanowisko uznać należy za trafne. Przede wskazać należy, że w przypadku budowy czy robót budowlanych podlegających reżimowi ustawy w Pr. b. zasadą jest to, że mogą się one rozpocząć na podstawie pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady określają art. 29 – 31 Pr. b. wskazujące na sytuacje, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a sama budowa lub roboty budowlane wymagają zgłoszenia (np. art. 29 ust. 1 Pr. b., art. 29 ust. 3 Pr. b.) bądź też wymieniające inwestycje, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 Pr. b., art. 29 ust. 4 Pr. b.). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym art. 28 ust. 1 Pr. b. ustanawia w prawie polskim generalną zasadę, że wszelkie roboty budowlane mogą być prowadzone wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Pr bud.), a odstępstwo od tego wymogu ma charakter wyjątku i dotyczy tylko robót budowlanych wprost ujętych w katalogu sformułowanym przez prawodawcę w art. 29 do 31 Prawa budowlanego. Inaczej rzecz ujmując zasadą w polskim prawie budowlanym jest, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, za wyjątkiem przypadków, gdy ustawa wyraźnie wyłącza taki obowiązek lub wymaga dla określonych robót budowlanych zgłoszenia. Przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego jako dotyczące wyjątków od zasady generalnej interpretować jednakże należy ściśle i nie dopuszczalnym jest dokonywanie rozszerzającej ich wykładni (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2021 r., II SA/Po 42/21).

D. Z. i T. Z. (dalej też jako: Inwestorzy) zgłosili do Starosty Kartuskiego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie balustrady oraz montażu "konstrukcji drewnianej (...) pod instalację fotowoltaiczną". Wskazana konstrukcja zlokalizowana miała być nad schodami w poziomie pierwszego piętra budynku. Na podstawie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego organy administracji architektoniczno – budowlanej ustaliły, że miała ona z jednej strony pełnić funkcję konstrukcji wsporczej dla instalacji fotowoltaicznej, a z drugiej strony – stanowić zadaszenie nad wejściem do części mieszkalnej budynku (zdjęcie z dnia 4 września 2022 r. – k. 6 akt organu I instancji; rysunki dot. konstrukcji drewnianej pod instalację fotowoltaiczną przy zgłoszeniu budowy lub wykonywania innych robót budowlanych z dnia 9 sierpnia 2022 r. k. 19 – k. 20 akt organu I instancji). W toku postępowania okazało się, że balustrada, którą Inwestorzy zamierzali wyremontować uległa zniszczeniu i została "w większości zdemontowana" (uzupełnienie zgłoszenia z dnia 5 września 2022 r. (k. 3 akt organu I instancji).

W tak ustalonym stanie faktycznym zasadnie uznano, że zakres robót budowlanych miał obejmować wykonanie zadaszenia, w poziomie pierwszego piętra budynku, przy czym zadaszenie to miało jednocześnie stanowić funkcję konstrukcji wsporczej dla instalacji fotowoltaicznej. Tego rodzaju inwestycja nie jest wymieniona w art. 29– 31 Pr. b. określających wyjątki od konieczności dysponowania decyzją o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem jej realizacji. Trafnie zatem w zaskarżonej decyzji przyjęto, że wymaga ona decyzji o pozwoleniu na budowę skoro nie mieści się w katalogu wyjątków od obowiązku jej uzyskania.

W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd podziela stanowisko Wojewody Pomorskiego odnośnie wykładni art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c Pr. b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW z zastrzeżeniem, że do urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 6,5 kW stosuje się obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, projektu tych urządzeń oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej, o którym mowa w art. 56 ust. 1a ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Przepis ten mający charakter wyjątku od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia nie może podlegać wykładni rozszerzającej (zob. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 243, s. 257 – s. 260). Oznacza to, że zwolnienie, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c Pr. b. dotyczy jedynie instalowania urządzeń fotowoltaicznych spełniających określone wymogi techniczne, a nie np. budowy obiektów lub ich części na których urządzenia te miałyby być posadowione czy konstrukcji wsporczych dla nich.

Wojewoda Pomorski podzielił stanowisko Starosty Kartuskiego, że w wyniku realizacji zgłaszanego zadaszenia nastąpi zwiększenie kubatury budynku, a powstałe w ten sposób dodatkowe obciążenie wymaga zbadania czy elementy konstrukcyjne budynku zapewnią przeniesienie tych obciążeń. Wymaga to wykonania ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu konstrukcji schodów zewnętrznych, na których planowane jest podparcie zadaszenia oraz budynku przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej jako "rozporządzenie") do kubatury brutto budynku zalicza się sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady.

Zestawienie zamiaru Inwestorów z treścią rozporządzenia uzasadnia wniosek, że charakter robót budowlanych wskazuje na konieczność zakwalifikowania planowego zamierzenia jako rozbudowy budynku. Zgodnie z przyjmowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem rozbudowa oznacza zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2023 r., II SA/Łd 749/22; wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., II GSK 1318/16). Tym samym, roboty budowlane polegające na wykonaniu zadaszenia nad schodami zewnętrznymi budynku stanowiącego jednocześnie funkcję konstrukcji wsporczej dla instalacji fotowoltaicznej stanowią rozbudowę obiektu z rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. b. wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2014 r., II SA/Wr 17/14).

Organ wydający zaskarżoną decyzję zasadnie odwołał się do treści Polskiej Normy. Zgodnie z pkt 5.2.3.1. Polskiej Normy "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" wykonanie zadaszenia nad schodami prowadzi do zwiększenia kubatury budynku stanowiąc rozbudowę obiektu wymagającą decyzji pozwolenia na budowę. Słusznie też podkreślił, że Polskie Normy nie są co prawda przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1483 ze zm.) wynika, że pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (por. wyrok NSA z 6 maja 2008 r., I OSK 785/07; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 września 2021 r., II SA/Bd 158/20). Powinny być one zatem uwzględniane w procesie stosowania norm administracyjnego prawa materialnego, w tym Prawa budowlanego, jako element umożliwiający jednolite ich stosowanie. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których przepisy prawa wymagają doprecyzowania z odwołaniem się do zasad wiedzy i praktyki określonej dziedziny.

W tym miejscu odnieść się należy do kwestii obliczania kubatury obiektu i zarzutu skarżących, że nie ulegnie ona zmianie albowiem uwzględnić ją należy do wysokości balustrady. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż została ona w większości zdemontowana ze względu na degradację spowodowaną upływem czasu oraz zagrożenie bezpieczeństwu (pismo z dnia 5 września 2022 r., fotografia datowana na dzień 4 września 2022 r.). Oznacza to, że prace budowlane dotyczyły budowy zadaszenia nad schodami z nieistniejącą de facto balustradą (w większości zdemontowaną jak wskazali Inwestorzy), a zatem wpływały na zmianę kubatury budynku i w związku z tym prawidłowo zostały zakwalifikowane jako rozbudowa obiektu budowlanego wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1625/14; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2014 r., II SA/Wr 17/14).

W konsekwencji powyższego za uzasadnione uznać należy stanowisko Wojewody Pomorskiego wskazujące na konieczność wykonania ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji schodów zewnętrznych oraz budynku na podstawie § 206 rozporządzenia. Zgodnie z § 206 ust. 2 tego aktu m. in. rozbudowa budynku powinna być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego.

Tym samym konieczne było wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszonych robót. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że "remont" utożsamia się najczęściej z wymianą tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Jednocześnie za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego lub jego części i wzniesieniu obiektu (jego części) nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2023 r., II SA/Bd 1022/22).

Z uwagi na powyższe Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W toku postępowania poprzedzającego wydaną decyzję ustalono w sposób bezsporny stan faktyczny sprawy, a dokonana przez organy administracji architektoniczno – budowlanej ocena materiału dowodowego jest spójna i kompletna. Przyjęte wnioski znajdują pełne odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Odnośnie kwestii naruszenia przywołanych przepisów przez przyjęcie, że zgłoszenie było nieuzupełnione na dzień terminu wyznaczonego przez organ I instancji, Sąd wskazuje, że nie podziela tego zarzutu. Postanowienie Starosty Kartuskiego z dnia 30 sierpnia 2022 r. nakładające na Inwestorów określone obowiązki zostało im prawidłowo doręczone, a obowiązki w nim wskazane został częściowo wykonane. W piśmie z dnia 5 września 2022 r. Inwestorzy wyraźnie wskazali, że nie są w stanie wykonać nałożonego na nich obowiązku. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie w przypadku gdy po dokonanym zgłoszeniu wydane zostanie postanowienie nakładające na inwestora obowiązek jego uzupełnienia, a inwestor wyraźnie wskaże, że jego wykonanie nie jest możliwe, organ administracji architektoniczno – budowlanej może wnieść sprzeciw przed upływem terminu wskazanego w postanowieniu na wykonanie nałożonego obowiązku.

Rekapitulując poczynione w sprawie rozważania Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lutego 2023 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest zgodna z prawem. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia była okoliczność, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ stopnia powiatowego. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje także wtedy, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, a zatem - tak jak w niniejszej sprawie - organ II instancji doszedł do analogicznych ustaleń w sprawie. Zdaniem Sądu zarówno ustalenia faktyczne, jak i proces stosowania prawa, których dokonały organu obu instancji były w niniejszej sprawie przeprowadzone prawidłowo. Nadto motywy swoich rozstrzygnięć organy zaprezentowały w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tym przedmiocie złożyli skarżący, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu odstępne są w bazie orzeczeń sądów administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.