Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1163/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 661/20 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 18 maja 2020 r. nr SKO-4212/81/2020 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 661/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Bydgoszczy z dnia 18 maja 2020 r., nr SKO-4212/81/2020, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia 31 marca 2020 r., nr 23/2020, odmawiającą skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie [...] gmina O..

Sąd wyjaśnił z jakich względów nie ma w niniejszej sprawie zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p" – planowana inwestycja nie dotyczy zabudowy zagrodowej; przedmiotem postępowania jest budynek jednorodzinny. W niniejszej sprawie treść sporządzonej analizy (w oparciu o § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. Nr 164 poz. 1588) nie daje też podstaw do dokonania takiego odstąpienia – za wyjątkiem wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, odnośnie którego to parametru autor analizy uznał za dopuszczalne odstąpienie od ustalonej średniej dla obszaru analizowanego. Sąd nie dostrzegł nadto wad w wyznaczeniu w oparciu o § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia obszaru analizowanego. Co prawda, do analizy urbanistycznej powinna zostać uwzględniona legalnie istniejąca zabudowa; jednak samo twierdzenie, że przedmiotem analizy jest zabudową powstała samowolnie, nie jest wystarczające do skutecznego kwestionowania dokonanej analizy. Bez wskazania przez skarżącą na dowody, które konkretnie budynki ujęte w analizie są samowolą budowlaną – nie jest możliwe ich pominięcie. Argumenty skarżącej w tym względzie Sąd uznał za gołosłowne. Sąd stwierdził, że ani z treść § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, ani inne przepisy rozporządzenia, czy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dają podstawy do tego, aby modyfikować obszar objęty analizą ewentualnie pomijać w dokonywanej analizie część zabudowy znajdującej się na tym obszarze ze względu na takie okoliczności jak wskazywane przez skarżącą: "brak zwartej zabudowy"; wzniesienie budynków "bez żadnego określonego ładu", bez oparcia o "istniejącą wcześniej koncepcję zabudowy"; odmienność charakteru zabudowy ("zabudowa gospodarska") od zabudowy planowanej przez skarżącą (zabudowa mieszkaniowa); "rekreacyjny charakter okolicy". Argumenty podnoszone w tym względzie przez skarżącą nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest rozstrzygnięciem kształtującym jakiś nowy ład przestrzenny. Decyzja ta jedynie rozstrzyga, czy planowana inwestycja jest takiego rodzaju i o takich parametrach, że "dopasowuje się" do już istniejącego na danym terenie ładu przestrzennego. Ponadto jako niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "K.p.a.", w odniesieniu do kwestii ustalenia charakteru zabudowy w związku z "przebiegiem nowej linii zabudowy", czy też podnoszonej "uznaniowości" decyzji. Prawodawca nie uzależnił sposobu wyznaczenia linii nowej zabudowy od charakteru zabudowy sąsiednich nieruchomości. Nieprzeprowadzenie wskazanych przez skarżącą dowodów nie mogło mieć zatem wpływu na wynik sprawy. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności świadczących, że którykolwiek budynek w obszarze analizowanym jest samowolą budowlaną. Obowiązek prowadzenia przez organ z urzędu postępowania dowodowego nie może być zaś rozumiany jako obowiązek poszukiwania – bez żadnych ku temu przesłanek - dowodów pozwalających zakwestionować zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy. Ponadto ani z przepisów rozporządzenia, ani z przepisów u.p.z.p. nie wynika, że istnienie planu bądź studium zagospodarowania w momencie wznoszenia istniejących zabudowań jest warunkiem uwzględnienia ich w analizie urbanistycznej. Prowadzenie postępowania dowodowego w tym kierunku nie miało zatem podstaw prawnych. Biorąc powyższe pod uwagę brak było potrzeby rozważania czy interes publiczny lub słuszny interes skarżącej przemawiał za prowadzeniem postępowania dowodowego w sposób przez nią wskazany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi skarżącej, pomimo że w toku postępowania administracyjnego SKO z naruszeniem swojego obowiązku zbierania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do rzetelnego wyjaśniania i załatwienia sprawy, zaniechało wbrew żądaniu skarżącej czynienia ustaleń, czy budynki posadowione w obszarze objętym analizą funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wzniesione legalnie, co miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy, albowiem podstawę analizy powinny stanowić wyłącznie legalnie zabudowane działki, a gdzie sama tylko treść analizy wskazuje, że w obszarze objętym analizą znajdują się domy jednorodzinne o szerokości elewacji frontowej większej niż planowany dom skarżącej, co uwzględniając przyczyny odmowy skarżącej ustalenia warunków zabudowy rodzi istotne wątpliwości co do tego, w jaki sposób możliwe było powstanie na terenie objętym analizą domu o szerokości elewacji frontowej jeszcze większej niż skarżącej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi skarżącej, pomimo że w toku postępowania SKO nie uwzględniło wniosku skarżącej o podjęcie czynności dowodowych, czy budynki posadowione w obszarze objętym analizą zostały wzniesione legalnie, co miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy, albowiem wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 78 § 1 K.p.a. nie zostało uwzględnione żądanie skarżącej o podjęcie czynności dowodowych, pomimo że wynik tych czynności mógł istotnie zmienić wynik postępowania, ponieważ pozwoliłby wykazać, że część zabudowań z terenu objętego analizą nie mogło być uwzględnionych na potrzeby analizy, co biorąc pod uwagę, np. szerokość elewacji frontowych domów jednorodzinnych na terenie objętym analizą, zapewne pozwoliłoby stwierdzić, że istnieje możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi skarżącej, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie zawiadomiono skarżącej o przeprowadzonych oględzinach terenu objętego analizą co miało istotny wynik na postępowanie, albowiem skarżącej uniemożliwiono tym samym realizację podstawowych praw strony postępowania w postaci umożliwienia aktywnego uczestnictwa w postępowaniu dowodowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Należy wskazać, że dla ustalenia porządku planistycznego ma znaczenie to jak kształtuje się zabudowa danego terenu, ale także czy zrealizowana jest zgodnie z prawem. Punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., II OSK 1921/17). Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma odzwierciedlać politykę zagospodarowania to nie można dopuścić aby taka polityka była kształtowana przez zabudowę nielegalną (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2157/18), na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Oczywiście w odniesieniu do tego zagadnienia dla podważenia legalności sporządzonej analizy planistycznej nie wystarczy samo gołosłowne twierdzenie, że jakaś zabudowa jest nielegalna. Dla potwierdzenia takiego faktu nie jest w żadnym razie wystarczające argumentowanie, że powstała w latach 70-tych XX wieku zabudowa wymaga zbadania jej legalności. Takie twierdzenie nie opiera się bowiem na prawnych przesłankach postępowania dotyczącego legalności budowy, lecz – ukierunkowanej tezie wnioskodawcy. Jeżeli skarżąca twierdzi, że jakaś zabudowa jest nielegalna to powinna to wykazać. W innym wypadku brak jest podstaw do twierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. Poza tym formułowanie przez skarżącą tego rodzaju argumentów w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego wymaga każdorazowo wykazania, że zaistniałe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie wykazała, która konkretnie zabudowa nie powinna zostać objęta analizą planistyczną i czy taka sytuacja mogłaby prowadzić do takiej zmiany wyników analizy planistycznej, że możliwym byłoby udzielenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Ponadto wskazania wymaga, że organ planistyczny nie posiada kompetencji do prowadzenia postępowania celem ustalenia czy dana zabudowa jest legalna; natomiast jeżeli istnieją dowody na brak legalności danej zabudowy i zostały przedstawione organowi planistycznemu w trakcie procedury planistycznej, to dopiero wtedy ewentualne wnioski dowodowe mogłyby i powinny zostać uwzględnione przez taki organ w trybie art. 78 § 1 K.p.a. W tym jednak zakresie skarżąca najpóźniej w skardze kasacyjnej na potwierdzenie swojego stanowiska nie przedstawiła żadnych dowodów, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie gołosłownymi, a tym samym pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw. Brak jest tym samym podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a nie orzekł o istocie sprawy, czy też nie rozstrzygnął w granicach danej sprawy.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. – nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że pismem z dnia 5 marca 2020 r. organ I instancji w trybie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 6 marca 2020 r., a decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy została wydana 31 marca 2020 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie podjęła działań mających na celu zapoznanie się z aktami sprawy, jak i nie przedstawiła swojego stanowiska w sprawie do czasu wydania decyzji przez organ I instancji. W związku z ww. zawiadomieniem organ zapewnił stronie skarżącej możliwość wypowiedzenia się w sprawie, z którego to uprawnienia skarżąca nie skorzystała. Nie potwierdza to zatem twierdzeń skarżącej jakoby uniemożliwiono jej realizację podstawowych praw strony postępowania w postaci aktywnego uczestnictwa w postępowaniu dowodowym. W tym miejscu należy wskazać stronie skarżącej, że art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 79 § 1 K.p.a. nie zakłada udziału stron postępowania w sporządzaniu analizy planistycznej, która stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast analiza ta jest sporządzana w oparciu o materiał dowodowy; jednak skarżąca nie przedstawiła stosownych dowodów, które miałyby być uwzględnione przy sporządzaniu analizy planistycznej – o czym wyżej była mowa.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ubocznie należy wskazać, że to projekt budowlany powinien być dostosowany do aktu planistycznego jakim jest np. decyzja o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie. Ustalenie warunków zabudowy następuje w oparciu o istniejący tzw. państwowy ład przestrzenny w oparciu o przepisu ustawy, a nie zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy, który np. nabył już konkretny projekt budowlany budynku jednorodzinnego – na co wskazywała skarżąca w swojej prośbie skierowanej do organu I instancji w piśmie z dnia 12 września 2019 r.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.