Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2105/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 64 § 2, art. 145 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 1, art. 11 i art. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich oraz A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1311/22 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uprawnień do kierowania pojazdami po wznowieniu postępowania oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1311/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. G. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2022 r. nr [...], w przedmiocie uchylenia uprawnień do kierowania pojazdami, po wznowieniu postępowania.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 231 ze zm.) w zw. z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a., prawa unijnego oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której była ona uzasadniona, gdyż kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana przedwcześnie, a jej wydanie, w świetle przywołanych zasad ogólnych i zgodnie z § 10 przywołanego rozporządzenia, powinno zostać poprzedzone wezwaniem do wylegitymowania się przez skarżącą, w odpowiednim terminie, spełnieniem przesłanki do wydania prawa jazdy, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (aktualny t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 622 ze zm.).

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2024 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, wobec rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 19 marca 2024 r. trzech tożsamych spraw (II GSK 2109/23, II GSK 2113/23 i II GSK 2120/23) oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko i wnosi jak dotychczas.

Skargę kasacyjną złożyła także skarżąca zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania podczas gdy sfałszowane podpisy nie są bezwzględnym świadectwem na to, że szkolenie się nie odbyło i skarżąca go nie ukończyła czyli, że okoliczności faktyczne były fałszywe;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i przyjęciu bez stosownego wyjaśnienia, iż stwierdzona prawomocnym wyrokiem fałszywość zaświadczenia jest równoznaczna z niewypełnieniem przesłanki warunkującej uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas gdy domniemanie wynikające z dokumentu urzędowego jakim jest zaświadczenie ma charakter wzruszalny, a zachodziło prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności wskazujące na to, że jest ono niezgodne ze stanem rzeczywistym bowiem skarżąca odbyła wymagane prawem szkolenie oraz odbyła egzamin wewnętrzny;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8 § k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i uznaniu, że ogólne przepisy k.p.a., regulujące podstawowe zasady postępowania, w szczególności art. 8 k.p.a. nie mają zastosowania do art. 151 k.p.a. i w związku z tym nie powinno badać się skutków uchylenia decyzji, podczas gdy główne zasady prawa administracyjnego powinny być uwzględniane w każdy wypadku, tj. postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 11 ust. 1 w zw. art. 23 u.k.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca nie odbyła kursu na prawo jazdy i nie zdała egzaminu wewnętrznego, podczas gdy skarżąca odbyła w całości kurs i zdała wewnętrzny egzamin, tylko nie potwierdziła tego faktu pisemnie. Jednak nie można uznać, iż nie odbyła go wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w ww. wyroku karnym, istnieją bowiem inne formy potwierdzenia jej obecności;

2) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez błędne wyważenie wartości, udzielając bezwzględnego prymatu zasadzie legalizmu, a nie uwzględniając jednocześnie specyfiki sprawy, w której zachodziła konieczność poszanowania zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie na podstawie art. 188 p.p.s.a, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych przedstawiono argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne organ wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie uchylenia - po wznowieniu postępowania - decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] w sprawie wydania stronie skarżącej prawa jazdy kategorii AM, B1, B, a w konsekwencji odmowy jego wydania stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika - najogólniej rzecz ujmując - że organ administracji publicznej zasadnie po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2018 r. uchylił tę decyzję i odmówił wydania stronie prawa jazdy kategorii AM, B1, B. Zwłaszcza, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie ma możliwości sanowania w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego braku zgodnego ze stanem rzeczywistym zaświadczenia o odbyciu szkolenia w ośrodku szkolenia kierowców, które okazało się fałszywe, zaś przepis art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") ma zastosowanie na etapie badania wniosku strony i jego formalnej poprawności, nie zaś już po wszczęciu postępowania, a tym bardziej na etapie postępowania wznowieniowego.

Skargi kasacyjne, których zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Odnosząc się do zarzutów skarg kasacyjnej Rzecznika, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, w punkcie wyjścia - oraz w korespondencji do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi, w wyrokach z 25 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 145/23, sygn. akt II GSK 242/23 oraz sygn. akt II GSK 246/23, które zapadły na gruncie tożsamych stanów faktycznych oraz tożsamego stanu prawnego - wymaga przede wszystkim podkreślenia, że jakkolwiek zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu, to jednak - co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia prawidłowej rekonstrukcji systemowego kontekstu obowiązywania art. 145 - art. 145b w związku z art. 151 k.p.a. oraz konsekwencji tego stanu rzeczy - nie ma ona charakteru bezwzględnie obowiązującego. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. wprost bowiem stanowi, że uchylenie lub zmiana takich decyzji - to jest decyzji ostatecznych - stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego.

Uzasadnieniem potrzeby istnienia (i zarazem stosowania) konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest zaś - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 - "[...] konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem."

Z całą pewnością przepisem, o którym mowa w art. 16 § 1 k.p.a. jest, między innymi, art. 145 § 1 k.p.a. (w związku z art. 151 § 1 k.p.a.), który dotyczy instytucji wzruszalności decyzji ostatecznej w związku z istotnymi wadami postępowania, które mogły mieć wpływ na wydanie tej decyzji - a więc innymi słowy, wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc z powodów związanych z ochroną legalności.

Stąd też, istota wznowienia postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia (zweryfikowania), czy dana wada postępowania - a mianowicie, jedna z wad enumeratywnie wymienionych w przywołanym przepisie prawa - nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia, zaś postępowanie prowadzone we wskazanym nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych - z uwagi na jego cele oraz funkcje - stanowi odrębne postępowanie (nadzwyczajne), które toczy się w zakresie odnoszącym się do oceny istnienia przesłanki (przesłanek) wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i w takim też zakresie - co należy podkreślić - kontroli sądowej podlega wydane we wznowionym postępowaniu oraz kończące je rozstrzygnięcie organu administracji.

Nie ma przy tym - co należy podkreślić - innego sposobu zakończenia wymienionego postępowania, niż ten, który został określony w przepisie art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. (z zastrzeżeniem oczywiście sytuacji zaktualizowania się w tym postępowaniu przesłanek jego bezprzedmiotowości skutkującej potrzebą jego umorzenia), który określa również - jeżeli nie przede wszystkim, a to wobec logiki oraz celu i funkcji instytucji wznowienia postępowania - przesłanki podejmowania rozstrzygnięć, o których w nim mowa. Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy - to bowiem art. 149 § 2 k.p.a. określa przedmiot tego postępowania - organ administracji wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b (pkt 1), albo decyzję, którą uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2) albo, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, wydaje decyzję, w której stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ich podjęcie jest - najogólniej rzecz ujmując - determinowane stwierdzeniem istnienia podstawy (podstaw) wznowienia albo brakiem stwierdzenia jej (ich) istnienia. Innymi słowy, omawiane postępowanie nadzwyczajne jest prowadzone co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy, zaś jego przedmiot stanowi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 k.p.a. (lub w przepisach art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a.), której stwierdzenie lub brak stwierdzenia determinuje sposób zakończenia tego postępowania.

Z omawianej regulacji prawnej wynika więc jednoznacznie, że stwierdzenie istnienia podstawy wznowienia zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji o której jest mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a., decyzji o której stanowi art. 151 § 2 k.p.a., zaś stwierdzenie nieistnienia podstawy wznowienia zobowiązuje ten organ do wydania decyzji określonej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - tertium non datur.

W związku z powyższym, wobec jednoznacznej treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz jego imperatywnego charakteru, a ponadto wobec nakazu jego ścisłej wykładni, jako przepisu kompetencyjnego (co odnosi się również do art. 151 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 k.p.a.), należy również podkreślić - albowiem nie jest to bez znaczenia dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej oraz prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji, a także argumentacji zawartej w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2024 r., że określone tym przepisem prawa przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa, nie odnoszą się do skutków uchylenia decyzji dotychczasowej, ani też obowiązku lub jakiejkolwiek potrzeby ich oceny, której rezultat miałby z kolei determinować treść tejże decyzji, czy też stanowić podstawę wnioskowania odnośnie do zasadności lub celowości jej podejmowania, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że we wznowionym postępowaniu prowadzonym co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy, organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, zgodnie z art. 7 k.p.a. W opozycji do tego rodzaju oczekiwania - o czym, w odniesieniu do postulowanego w skardze kasacyjnej "umożliwienia stronie uzupełnienia braków dokumentacji" mowa jeszcze dalej - należy stwierdzić - podkreślając przy tym, że z art. 11 i art. 12 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.; dalej: "u.k.p.") wynika, że decyzja o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, jest tzw. decyzją związaną - że przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie tworzy ku temu żadnych podstaw ani też warunków. Wydawana na jego podstawie decyzja - wobec jasno i wyraźnie określonych przesłanek jej podjęcia - nosi bowiem cechy decyzji związanej, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku o wyłączeniu możliwości stosowania art. 7 k.p.a., który może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji administracyjnych podejmowanych na podstawie tzw. uznania administracyjnego, a więc innymi słowy w sytuacji pozostawienia organowi administracji "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa (materialnego) w decyzyjnym modelu stosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2198/94; 23 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2744/94).

Przechodząc z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających do istoty spornej w sprawie kwestii wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Tak określona podstawa wznowienia - a co za tym idzie, podstawa uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej - najogólniej rzecz ujmując odnosi się - co trzeba podkreślić - do braku znajomości stanu faktycznego przez organ prowadzący postępowanie i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o sfałszowane przez jego podjęciem dowody, na podstawie których ustalono istotne w sprawie fakty (okoliczności faktyczne). Stwierdzenie istnienia tej podstawy wznowieniowej wiąże się więc z potrzebą wykazania istnienia związku między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi, a mianowicie okolicznościami, które posiadając walor istotności odnoszą się do faktów o prawotwórczym charakterze, a mianowicie takich, które nie pozostają bez wpływu na określenie praw i obowiązków stanowiących przedmiot postępowania zakończonego wzruszaną w trybie wznowienia (dotychczasową) decyzją ostateczną.

W tym też kontekście trzeba stwierdzić, że następcze - w relacji do daty wydania "inkryminowanej" decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] - stwierdzenie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt [...], że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne odnoszące się do wymogu odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii zostały przeprowadzone na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe, nie mogło być ocenione inaczej, jak tylko, jako zaistnienie podstawy wznowienia postępowania, o której jest mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało wznowieniem postępowania zakończonego wymienioną decyzją ostateczną, a następnie przeprowadzeniem postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy (art. 149 § 1 i § 2 k.p.a.) oraz wydaniem decyzji, o której jest mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Co przy tym nie mniej istotne, wydając wymienioną decyzję organ administracji publicznej nie mógł pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z przedmiotu postępowania zakończonego decyzją ostateczną wzruszaną w trybie wznowienia oraz przedmiotu rozstrzyganej nią sprawy, a w tym kontekście, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów, albowiem to one stanowią podstawę nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, zwolnienia z obowiązku, czy też przyznania uprawnienia - co tak, jak w każdym innym przypadku, w takim samym stopniu odnosi się do przyznania uprawnienia do kierowania pojazdami w drodze decyzji, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.k.p.

Pozytywne przesłanki wydania wymienionej decyzji określa przepis art. 11 tej ustawy, z którego wynika - niezależnie od tego, że przesłanki, o których w nim mowa mają charakter łączny - że warunkiem koniecznym jej podjęcia jest, między innymi, odbycie przez osobę, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie prawa jazdy, szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3), potwierdzonego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 27 ust. 4 wymienionej ustawy.

Z przepisu tego wynika, że ośrodek szkolenia kierowców lub inny podmiot prowadzący szkolenie wydaje osobie ubiegającej się o uzyskanie, między innymi, uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, jeżeli osoba ta - co trzeba podkreślić - uczestniczyła w minimum 80% przewidzianych w programie zajęć, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 oraz w art. 23 ust. 5 pkt 1 (pkt 1 lit. a) i we wszystkich przewidzianych w programie zajęciach, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz w art. 23 ust. 5 pkt 2-4 (pkt 1 lit. b) oraz uzyskała pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego lub ćwiczeń sprawdzających, o których mowa w art. 23 ust. 5 pkt 3 (pkt 2), a zaświadczenie to podpisuje - jak z kolei wynika z ust. 5 przywołanego przepisu prawa - odpowiednio kierownik ośrodka szkolenia kierowców albo kierownik innego podmiotu prowadzącego szkolenie.

Jeżeli zaświadczenie, zgodnie z przepisem art. 217 § 1 k.p.a., do którego należy się odwołać w omawianym kontekście, stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a jego walor należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa - jest ono bowiem oświadczeniem wiedzy potwierdzającym istnienie (w określonym czasie) określonych faktów lub stanu prawnego, co oznacza, że jest tym samym ich pochodną - to wobec celu oraz funkcji wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 4 u.k.p. nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że brak korespondencji treści wymienionego zaświadczenia z rzeczywistymi faktami lub stanem prawnym i potwierdzenie w nim "faktów" lub "stanu prawnego", które w rzeczywistości nie zaistniały oznacza, że pozbawione jest ono jakiegokolwiek waloru dowodowego. Jeżeli tak, a mianowicie, jeżeli wymienione zaświadczenie jest nieprawdziwe, albowiem jego treść została zafałszowana (forma fałszu intelektualnego, jako forma fałszu dokumentu), to wobec określonych przepisem art. 11 wymienionej ustawy pozytywnych przesłanek wydania decyzji, o której w nim mowa, trzeba stwierdzić, że takie zaświadczenie nie mogło stanowić podstawy oceny odnośnie do zaktualizowania się tej koniecznej przesłanki, którą jest odbycie przez wnioskodawcę szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3).

Uwzględniając powyższe, odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z celu oraz przedmiotu postępowania wznowieniowego, zaś wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 11 u.k.p. oraz art. 27 ust. 4 tej ustawy w związku z art. 217 k.p.a., nie ma podstaw, aby twierdzić, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji naruszył art. 64 § 2 k.p.a. oraz § 10 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami.

Zwłaszcza, gdy podkreślić, że art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścisłej (zob. wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16), a jego stosowanie - w relacji do funkcji oraz treści tego przepisu prawa - służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa, a więc innymi słowy usunięciu braków w zakresie odnoszącym się do "ustalonych tymi przepisami prawa innych wymagań". Wobec tego, że brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu prawa nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji - przed którym inicjowane jest postępowanie - uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem ustalenia faktyczne determinujące wydanie decyzji o określonej treści są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 46/23; 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2036/20; 22 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2240/21; 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2556/21; 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16; 30 września 1999 r., sygn. akt I SAB/ 89/99; 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA1473/94).

W tym też kontekście, wobec tego, że art. 145 § 1 k.p.a. (w związku z art. 151 § 1 k.p.a.) dotyczy instytucji wzruszalności decyzji ostatecznej w związku z istotnymi wadami postępowania, które mogły mieć wpływ na wydanie tej decyzji, zaś istota wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia (zweryfikowania), czy dana wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia, o braku zasadności zarzutów naruszenia przepisów art. 64 § 2 k.p.a. oraz § 10 ust. 4 wymienionego rozporządzenia trzeba wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki ich stosowania.

Nie jest bowiem sporne, że "inkryminowana" decyzja ostateczna z [...] sierpnia 2018 r. została wydana w postępowaniu administracyjnym skutecznie zainicjowanym wnioskiem strony skarżącej, o którym jest mowa w art. 10 ust. 1 u.k.p. Wada zaś tego postępowania administracyjnego dotyczyła braku znajomości stanu faktycznego przez organ prowadzący postępowanie w sprawie z tego wniosku, co spowodowało wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o sfałszowane przez jego podjęciem dowody, na podstawie których ustalono istotne w sprawie fakty (okoliczności faktyczne), co znajduje swoje potwierdzenie w przywołanym powyżej wyroku Sądu Rejonowego w [...] w sprawie sygn. akt [...]. Wadami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem "inkryminowanej" decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2018 r. nie były więc braki formalne wniosku (art. 64 § 2 k.p.a.), ani też braki w dokumentacji (§ 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami) - co uznać należy za aż nadto oczywiste, albowiem na etapie kontroli zupełności tego wniosku (a więc innymi słowy, na etapie poprzedzającym wydanie "inkryminowanej" decyzji ostatecznej) nie zostały stwierdzone żadne jego deficyty - lecz - co ponownie trzeba podkreślić w opozycji do argumentacji skargi kasacyjnej zwłaszcza, że w świetle powyższego nie mogą być również uznane za przydatne dla wykazania tezy przeciwnej przykłady z przywoływanych w jej uzasadnieniu judykatów sądowych - brak znajomości stanu faktycznego przez organ prowadzący postępowanie w sprawie z tego wniosku, albowiem przedłożone wraz z tym wnioskiem zaświadczenie, o którym stanowi art. 27 ust. 4 u.k.p., wobec zafałszowania jego treści potwierdzało "fakty, które w rzeczywistości nie zaistniały".

W związku z powyższym, oczekiwanie Rzecznika Prawa Obywatelskich odnośnie do swoistego rodzaju "sanowania" wad wymienionego postępowania, a to poprzez wezwanie strony skarżącej w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego do złożenia - w miejsce pierwotnie złożonego i niezgodnego ze stanem rzeczywistym - zaświadczenia o odbyciu szkolenia w ośrodku szkolenia kierowców, a w istocie rzeczy poprzez zastąpienie we wznowionym postępowaniu pierwotnie złożonego i niezgodnego ze stanem rzeczywistym zaświadczenia innym zaświadczeniem, nie może być uznane za usprawiedliwione.

Oczekiwanie tego rodzaju nie uwzględnia bowiem znaczenia konsekwencji wynikających z przepisów art. 11 oraz art. 27 u.k.p., a w tym kontekście sekwencji następujących po sobie zdarzeń i faktów o prawnie doniosłym znaczeniu dla wydania decyzji, o której jest mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy. Wobec faktu wydania "inkryminowanej" decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2018 r. w postępowaniu administracyjnym skutecznie zainicjowanym kompletnym wnioskiem strony skarżącej, o którym jest mowa w art. 10 ust. 1 u.k.p., uczynienie zadość temu oczekiwaniu byłoby również po prostu niemożliwe, albowiem - wbrew stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich (pismo procesowego z [...] kwietnia 2024 r.) - nie służyłoby "uzupełnieniu wymaganego prawem szkolenia i przedłożeniu zaświadczenia o jego ukończeniu", co uznać należy za oczywiste w świetle znaczenia konsekwencji wynikających z celów i funkcji postępowania wznowieniowego oraz z przywołanych powyżej przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Nie sposób jest bowiem uzupełnić braki, których nie stwierdzono wydając wymienioną decyzję ostateczną na podstawie przedłożonego przez wnioskodawcę zaświadczenia, którego treść została zafałszowana. Co więcej, wobec celów, funkcji oraz przedmiotu postępowania wznowieniowego za uprawniony należałoby uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie byłoby to również niedopuszczalne, albowiem podważałoby istotę oraz normatywny sens instytucji, o której stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie jest bowiem sporne w rozpatrywanej sprawie, że wadą postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2018 r. był brak znajomości stanu faktycznego przez organ prowadzący to postępowanie, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o sfałszowane przez jego podjęciem dowody, na podstawie których ustalono istotne w sprawie fakty, co znajduje swoje potwierdzenie w wyroku Sądu Rejonowego w [...] w sprawie sygn. akt [...]. W tym zaś kontekście podkreślenia wymaga, że związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikającymi z art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego (zob. np. wyrok NSA z 8 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1557/13). Co więcej, wobec podstawy wznowienia, o której jest mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że zasada wyrażona w art. 11 p.p.s.a. siłą rzeczy pośrednio oddziałuje - bo z jej istoty wynika, że pośrednio jej adresatami są także organy administracji publicznej (zob. np. wyroki NSA z dnia: 3 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1534/07; 12 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 727/08) - na przeprowadzane przez organ administracji ustalenia faktyczne, istotne z punktu widzenia przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek ten należy uznać za tym bardziej uzasadniony, gdy podkreślić, że ustalenia sądu karnego będące podstawą skazania za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów - stanowiących dowody odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii - dotyczyły istotnych elementów stanu faktycznego stanowiącego przedmiot ustalań organów administracji, a mianowicie ustaleń co do przyczyn wznowienia, a w konsekwencji ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu. Zakres zaś tych ustaleń - co nie mniej oczywiste i co należy podkreślić wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. - nie ogranicza się do działania tylko samej strony postępowania, lecz może dotyczyć także innych osób. W tym - tak jak w rozpatrywanej sprawie - osoby uprawnionej na podstawie ustawy o kierujących pojazdami do wystawiania dokumentów stanowiących dowód odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej skarżącej, w zarzutach o charakterze procesowym wskazuje na nieprawidłowe, jej zadaniem, zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji naruszeń prawa procesowego przez organ, które skutkowały oddaleniem skargi.

Podkreślić ponownie należy, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest weryfikacja postępowania w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji zaistnienia określonych normatywnych przesłanek procesowych. Jednakże konieczność uwzględnienia zarówno stanu prawnego, jak i stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania nowego orzeczenia nie oznacza możliwości przedłożenia na tym etapie postępowania nowego zaświadczenia o odbyciu, wymaganego do uzyskania prawa jazdy, szkolenia w sytuacji gdy poprzednie zaświadczanie okazało się fałszywe i fakt ten stwierdzony został prawomocnym wyrokiem sądu karnego. W takiej sytuacji nawet przedłożenie nowego zaświadczenia na etapie postępowania wznowieniowego nie może konwalidować wad postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji o przyznaniu uprawnień do kierowania pojazdami, w którym dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Strona nie spełniła normatywnej przesłanki do wydania prawa jazdy tj. odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy określonej kategorii.

Zaznaczyć należy, że - jak wynika z treści wyżej wspomnianego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2018 r. - K. P. został prawomocnie skazany za: 1) poświadczenie nieprawdy co do faktu odbycia przez skarżącą wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. zajęć szkoleniowych - teoretycznych i praktycznych oraz za to, że 2) w celu użycia za autentyczny podrobił dokument w postaci karty przeprowadzonych zajęć. Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, podkreślić jeszcze raz należy, że zgodnie z zasadą postępowania sądowoadministracyjnego wyrażoną w art. 11 p.p.s.a. ustalenia w tym zakresie wydanego postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., II FSK 1883/19, LEX nr 3338360). Sąd administracyjny nie może zatem badać i we własnym zakresie oceniać, czy ustalenia te były prawidłowe i znajdowały potwierdzenie w zebranym przez sąd karny materiale dowodowym.

Wbrew zarzutom naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 k.p.a.), jak i zasad prowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie okoliczności prawne i faktyczne niezbędne do załatwienia sprawy - biorąc pod uwagę jej przedmiot - zostały w sprawie rozważone, a ich ocena, prawidłowo dokonana przez organ, została zasadnie zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji. Przy dokonywaniu oceny prawidłowości zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia zasad postępowania administracyjnego również odwołać się należy do wyżej wyrażonego poglądu, że wobec jednoznacznej treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz jego imperatywnego charakteru, a ponadto wobec nakazu jego ścisłej wykładni, jako przepisu kompetencyjnego (co odnosi się również do art. 151 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 k.p.a.), do zakresu tak określonych kompetencji orzeczniczych organu administracji nie należy obowiązek oceny skutków uchylenia decyzji wadliwej, a ponadto obowiązek stosowania art. 7 k.p.a., a w konsekwencji obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (por. również wyrok NSA z 25 maja 2023 r., II GSK 145/23).

Dokonując analizy zarzutu naruszenia prawa materialnego zawartego w pkt II. 1. petitum skargi kasacyjnej skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut ten obejmuje niezastosowanie przez WSA art. 11 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 23 u.k.p. (normującego problematykę form szkolenia oraz egzaminu wewnętrznego przy ubieganiu się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami określonej kategorii). Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p. prawo jazdy jest wydawane osobie, która odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii. W uzasadnieniu omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej akcentuje i odwołuje się do ustaleń w zakresie stanu faktycznego (poprzez wskazanie, że skarżąca odbyła w całości kurs i zdała wewnętrzny egzamin, tylko nie potwierdziła tego faktu pisemnie). W zarzucie o charakterze materialnoprawnym eksponuje zatem elementy dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego Przyjmuje się jednak, że ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane przez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie. Stosowanie prawa materialnego (subsumpcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest ustalony. Nie można zatem zarzucić wadliwego zastosowania przepisów materialnoprawnych, bez uprzedniego podważenia stanu faktycznego w oparciu o który przepisy te były stosowane. Z tych przyczyn omawiany zarzut nie mógł okazać się skuteczny.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że jakkolwiek uchylenie uprawnień do kierowania pojazdami, po wznowieniu postępowania, ingeruje w prawa nabyte skarżącej, to jednak bez uszczerbku dla standardu konstytucyjnego wskazanego w art. 2 Konstytucji, albowiem zgodnie z nim ochronie podlegają prawa słusznie nabyte, nie zaś prawa nabyte niezgodnie z prawem, co wobec przedmiotu rozpoznawanej sprawy należy odnieść do nabycia uprawnień do kierowania pojazdami danej kategorii w oparciu o fałszywe zaświadczenie o odbyciu szkolenia.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skarg kasacyjnych nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.