Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 816/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 7 poz 24
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 9 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 945/13 w sprawie ze skargi P. Z. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat z tytułu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 945/13 w sprawie ze skargi P. Z. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji, a także stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmówił ustalenia P. Z. prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 12 grudnia 1990 r. do dnia 27 maja 1996 r.

Komendant Główny Policji po rozpoznaniu odwołania P. Z. rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2012 r. uwzględnił okres pobierania przez P. Z. zasiłku dla bezrobotnych i określił mu prawo do wzrostu uposażenia z tego tytułu. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że z akt sprawy wynika, iż P. Z. w okresie od 1989 r. do 1992 r. był uczniem Zasadniczej Szkoły Zawodowej w P., a następnie trzyletniego Technikum Mechanicznego w P., które ukończył 6 czerwca 1995 r. Od dnia 9 czerwca 1995 r. do dnia 23 czerwca 1996 r. był zarejestrowany jako bezrobotny w Urzędzie Pracy w P., przy czym w okresie od dnia 10 września 1995 r. do dnia 6 czerwca 1996 r. otrzymywał zasiłek dla bezrobotnych. Z oświadczeń P. Z. wynika, że z A., gdzie zamieszkiwał do szkoły w P. (odległość około 17 km) dojeżdżał środkami komunikacji w jedną stronę (30 minut) oraz nie korzystał z internatu. Nauka w szkole trwała około 6 godzin, a na przygotowanie się do zajęć szkolnych poświęcał około dwóch godzin. Zdaniem organu skoro dojazdy do szkoły, zajęcia lekcyjne i przygotowanie do zajęć szkolnych zajmowały wnioskodawcy minimum od 7 do 9 godzin dziennie, to z uwagi na naukę w szkole ponadpodstawowej oraz związane z nią obowiązki wymagane od uczniów (lektury, praktyki zawodowe) niemożliwym było wykonywanie przez wymienionego stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Nie oznacza to, że wnioskodawca jako młodociany nie pomagał rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa, ale czynności te stanowiły jedynie doraźną pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika. Taka pomoc nie mogła jednak mieć charakteru stałej pracy w gospodarstwie. Ponadto policjant w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji nie przedstawił żadnej informacji o pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, co świadczy o tym, że sam nie traktował zajęć w gospodarstwie rolnym rodziców jako stałej pracy.

Powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji P. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając błędną interpretację obowiązującego prawa oraz błędną ocenę dowodów i faktów w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, dodając, że twierdzenia skarżącego, iż w gospodarstwie pracował codziennie 8-10 godzin pozostają w sprzeczności z zasadami logiki. W gospodarstwie rolnym pracowali ojciec i matka skarżącego, jego siostra a także brat, który w 1990 r. podobnie jak skarżący miał 16 lat. Dowodem mającym wskazywać, iż wnioskodawca wykonywał na rzecz rodziców stałą pracę nie może być również umowa darowizny, na którą powołuje się skarżący. Z umowy tej wynika bowiem, że działki rolne otrzymały wszystkie dzieci rolników a nie tylko P. Z.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżony rozkaz personalny i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], stwierdził, że policjantowi do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego, zalicza się także okresy pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z obowiązujących przepisów wynika, że aby skarżącemu do wysługi lat zaliczyć wnioskowany przez niego okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanym okresie wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek P. Z. nie musiał spełniać, bowiem nie wymienia ich ani art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r.") ani definiujący pojęcie domownika art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm. – dalej jako "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r.").

W ocenie Sądu I instancji, Komendant Główny Policji oraz Komendant [...] Policji błędnie zinterpretowali przepis art. 6 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., przyjmując, że sam fakt kształcenia się w szkole ponadpodstawowej a także posiadanie statusu osoby bezrobotnej (bez prawa do zasiłku) wyklucza wykonywanie przez osobę bliską rolnika stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Należy zauważyć, że pojęcie "wykonywanie pracy o charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie wyjaśniał Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. W tym zakresie nieodzowne jest również sięgnięcie do specjalnego znaczenia roli domownika w społeczno - gospodarczych stosunkach wiejskich, co uwypukla porównanie definicji domownika, (zawartej art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r.) oraz definicji rolnika (sformułowanej w art. 6 pkt 1 tej ustawy). Zestawienie powołanych przepisów wskazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo. Dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za pracę stałą wystarczające jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem sprzętu ułatwiającego te prace. Podobne stanowisko Sąd Najwyższy wyraził w wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanym), przyjmując, że pracą stałą jest praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa, przy uwzględnieniu struktury i obszaru gospodarstwa oraz ilości pracujących w nim osób.

W związku z powyższym, zdaniem WSA w Warszawie, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności. Nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, a tym samym może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby odrębnych definicji wskazanych pojęć. Jeżeli osoba posiadająca status domownika pobiera naukę w szkole i jednocześnie realnie pomaga rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, to nie można przyjąć, że z tego powodu jej praca w tym gospodarstwie nie ma charakteru stałego.

Z tych względów, zdaniem Sądu I instancji, należy stwierdzić, że P. Z. spełnia przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. i dlatego okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 12 grudnia 1990 r. do dnia 9 września 1995 r. powinien być mu zaliczony do stażu służby (wysługi lat). Szkoły ponadpodstawowe, do których uczęszczał skarżący, znajdowały się niedaleko gospodarstwa rolnego jego rodziców. Zatem fakt pobierania w nich nauki nie mógł wpływać negatywnie na udzielaną rodzicom pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa, zwłaszcza w sytuacji, gdy świadkowie zeznali, iż skarżący pracę tę w gospodarstwie rolnym wykonywał. Jak już wspomniano, pojęcia "stałej pracy" nie należy utożsamiać z koniecznością ciągłego jej wykonywania i nie zawsze praca ta musi polegać na nieustannym podejmowaniu czynności rolniczych. Jeśli prawodawca wprowadził zarówno pojęcie "rolnika", jak i "domownika", to zapewne uczynił to po to, by odróżnić charakter pracy świadczonej w gospodarstwie rolnym przez każdą z tych osób.

Także fakt zarejestrowania w charakterze bezrobotnego nie uniemożliwiał skarżącemu wykonywania stałej pracy w prowadzonym przez rodziców gospodarstwie rolnym.

Z tych względów, w ocenie Sąd I instancji, należało uchylić decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. ,poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."). Sam fakt pobierania przez skarżącego nauki w pobliskiej szkole, a następnie posiadanie statusu osoby bezrobotnej, przy jednoczesnym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nie może bowiem stanowić przeszkody do uznania P. Z. za domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości oraz wnosząc o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub w przypadku stwierdzenia, iż doszło jedynie do naruszenia przepisów prawa materialnego – o uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwym założeniu, iż wielkość i charakter produkcji rolnej powiązany z ilością osób mieszkających w gospodarstwie rodziców P. Z. oraz fakt pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej uzasadnia zaliczenie mu okresu od 12 grudnia 1990 r. do 27 maja 1996 r. jako okresu pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców oraz w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu ustalonym w tekście pierwotnym ustawy oraz w Dz. U. z 1995 r., Nr 5 poz. 34 w zakresie, w jakim Sąd uznał, iż osoba bezrobotna może być jednocześnie domownikiem rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, podczas gdy z definicji bezrobotnego wynika, iż taka osoba nie może nabyć statusu bezrobotnego oraz w zakresie, w jakim osoba bezrobotna musi być gotowa do podjęcia w każdym czasie zatrudnienia, co miało wpływ na wynik postępowania.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku i a) zaniechanie przeprowadzenia analizy zadań, jakie wykonywał skarżący w gospodarstwie rodziców z uwzględnieniem rozmiaru gospodarstwa, profilu, potrzeb w kontekście ustalenia pojęcia "stała praca"; b) całkowite pominięcie rozważań nad przesłankami uznania osoby bezrobotnej za domownika rolnika prowadzącego indywidualne gospodarstwo rolne, które to uchybienie praktycznie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku w zakresie prawidłowości przeprowadzenia badania działalności organów Policji pod względem zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że nie sposób się zgodzić z argumentacją prezentowaną przez WSA w Warszawie. W szczególności uwadze Sądu uszło to, że organ nie oparł się wyłącznie na okoliczności nauki w szkole ponadpodstawowej jako przesłance wyłączającej możliwość ustalenia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat. Organ powołał się także na inne okoliczności. W orzecznictwie przyjmuje się, że o tym czy rzeczywiście dziecko rolnika mieszkające wraz z nim w gospodarstwie rolnym jest domownikiem w rozumieniu przepisów prawa, decydują dwa elementy: wkład pracy oraz psychiczne nastawienie do podejmowanych czynności. Pierwszy z tych elementów ocenia się poprzez pryzmat wielkości, profilu gospodarstwa, mechanizacji, osób w nim zamieszkujących, faktu zatrudnienia jednego lub obojga rodziców. Nakład pracy domownika musi stać w korelacji z potrzebami gospodarstwa. Organ przy ustalaniu nakładu pracy wziął pod uwagę, że gospodarstwo miało powierzchnię 5 potem 7 ha, oraz to, że w gospodarstwie zamieszkiwało 5 osób, w tym 4 osoby powyżej 16 lat. Uwzględniono również profil produkcji prowadzonej gospodarstwie. W ocenie organu analiza zadań związanych z gospodarstwem wskazuje, że prace przy pszenicy były wykonywane tylko 4 razy w roku a przy tytoniu 2-3 razy w roku. Czynności takie wykonuje się przy tym wyłącznie przez okres 2-4 dni.

Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie należy mieć także na uwadze przyjętą przez WSA w Warszawie podstawę prawną uchylenia kontrolowanych rozkazów personalnych Policji. Podstawę taką stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., co wskazuje, że Sąd I instancji uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości oraz że po stronie organów orzekających brak jest uchybień o charakterze proceduralnym (np. art. 107 § 3 k.p.a.). Skoro Sąd uznał w pełni zakres czynności podejmowanych przez skarżącego (opisywanych w aktach sprawy oraz zaskarżonych rozkazach personalnych), to powinien dokonać analizy tych prac w kontekście ustalenia pojęcia "stałej pracy". Jednak Sąd zaniechał takiej analizy, uznając jedynie, iż domownik wykonujący stałą pracę może jednocześnie uczęszczać do szkoły ponadpodstawowej, zaś praca ta nie może być tożsama z pracą samego rolnika. Sąd nie udzielił ponadto odpowiedzi, czy z uwagi na specyfikę gospodarstwa w ogóle możliwym było świadczenie przez skarżącego czynności w takim rozmiarze, aby mówić o stałej pracy. Zdaniem organu nie bez znaczenia jest wskazanie przez ustawodawcę minimalnego limitu tejże pracy (uśrednionego), bowiem okres ten ma być zaliczony do wysługi lat, a zatem winien być zbliżony do pojęcia pracy w rozumieniu Kodeksu pracy, w tym także w zakresie czasu pracy. Incydentalne, wskazane przez rolnika prace (zwózka zasiewów, karmienie świń, zbór tytoniu) nie mogą jednoznacznie przemawiać za świadczeniem pracy. Dopiero całokształt okoliczności sprawy, a więc ustalenie, jaki nakład czasu przeznaczał domownik na spełnienie tych świadczeń, w jakim okresie je podejmował, czy dysponował maszynami rolniczymi, co w tym czasie robił rolnik oraz inni domownicy, może w sposób niezbity świadczyć o stałości pracy. Jak wspomniano Sąd nie kwestionował ustaleń faktycznych organu, uznając je za wystarczające. Natomiast właśnie z tych ustaleń wynika, iż mimo pozornej wielości prac i różnorodności profilu gospodarstwa, czynności podejmowane przez skarżącego mogły mieć charakter wyłącznie pomocniczy, gdyż odbywały się kilka razy do roku oraz były podejmowane wraz z innymi członkami rodziny, w tym rolnikami (matką i ojcem). Warto też dodać, iż w warunkach wiejskich karmieniem drobiu oraz trzody chlewnej zajmują się kobiety. Gdyby przyjąć, iż skarżący sam - a taki obraz rysuje się po lekturze uzasadnienia skarżonego wyroku - wykonywał w gospodarstwie wszystkie niezbędne prace (karmienie i oporządzania zwierząt a także przygotowywanie gruntu pod zasiewy, dokonywanie tych zasiewów oraz ich zbiór i zwózka), to powstaje pytanie, czym w ogóle zajmowali się jego rodzice, brat oraz siostra. W procesie interpretacji prawa istotne znaczenie ma także wiedza ogólna oraz doświadczenie życiowe, jak też zasady logiki. Te trzy elementy wskazują na błędne uznanie, iż skarżący stale pracował jako domownik w gospodarstwie rodziców.

Istotnym elementem jest też tzw. nastawienie psychiczne samego domownika. Wątpliwe jest, by uczeń szkoły ponadpodstawowej o profilu mechanicznym, a następnie osoba bezrobotna poszukująca pracy, rzeczywiście postrzegał swoje czynności wykonywane w gospodarstwie rolnym jako pracę na rzecz tego gospodarstwa.

Ponadto Sąd nie wyjaśnił przesłanek, jakimi się kierował, uznając, że okres tzw. bezrobocia nie może stanowić przeszkody uznania skarżącego za domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (vide strona 9 akapit 3 od dołu uzasadnienia). Jeżeli WSA w Warszawie uznał, że organ bezzasadnie wykluczył osoby bezrobotne z grona domowników, to w świetle art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd zobligowany był do wyjaśnienia tego stanowiska, a tego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie uczynił. Zauważyć w związku z tym należy, że bezrobotnym jest osoba gotowa w każdej chwili do podjęcia zatrudnienia, a zatem osoba dyspozycyjna wobec urzędu pracy oraz przyszłego pracodawcy. Dyspozycyjność ta stoi na przeszkodzie z dyspozycyjnością wymaganą od domownika.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Z. wniósł o utrzymanie w mocy wyroku WSA w Warszawie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu.

Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego lub częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zatem niepoprawnie sporządzone (w tym na przykład zbyt ogólnikowe i lakoniczne) uzasadnienie w prosty sposób nie przekłada się jeszcze na wadliwość zapadłego rozstrzygnięcia. Pewne mankamenty pisemnych motywów orzeczenia sądowego nie zawsze mogą mieć znaczenie dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Z tych względów nawet mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji trafnie zarzucił WSA w Warszawie naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzeczywiście nie ustosunkowano się do wszystkich kwestii podnoszonych przez strony i w związku z tym pisemne motywy Sądu I instancji nie zawierają pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uchybienie nie mogło jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżony wyrok mimo oczywistych mankamentów jego uzasadnienia odpowiada prawu.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z uwagi na wniosek policjanta o zaliczenie mu do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym. W związku z tym przypomnieć należy, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy między innymi od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Do wysługi zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego - Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie") oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanego rozporządzenia. W omawianym zakresie uwzględnia się również – najogólniej rzecz ujmując – wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Do tych odrębnych przepisów należy m.in. ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Z przytoczonych unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Odstępstwem od powyższej zasady jest zaliczenie do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Przepisy wprowadzające takie możliwości mają charakter wyjątkowy i jako takie muszą być interpretowane ściśle. Nie jest zatem dopuszczalna ani zawężająca ani rozszerzająca wykładnia tych unormowań.

Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ilekroć przepisy prawa (...) przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on decyduje kiedy skorzysta z przysługującego mu uprawnienia. Ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po wielu latach od podjęcia pracy (służby) może utrudniać zainteresowanemu należyte udokumentowanie charakteru i okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Jednakże sama ta okoliczność nie dyskwalifikuje jeszcze zasadności zgłoszonego roszczenia. W omawianej kategorii spraw istotne jest przede wszystkim to czy wnioskodawca w dostateczny sposób wykaże, że pracował w gospodarstwie rolnym oraz że z uwagi na charakter tej pracy okres świadczenia takiej pracy należy uwzględnić przy obliczaniu stażu służby.

Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując zaliczanie do stażu pracowniczego okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" definiuje m.in. powołany art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Zasadniczy spór zaistniały w niniejszej sprawie sprowadzał się do sposobu interpretacji określenia "stała praca". Sposób odkodowania przez Sąd I instancji tego pojęcia w podstawowym zakresie jest prawidłowy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie dominuje bowiem pogląd, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza innych form aktywności domownika. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidują wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne czy główne zajęcie domownika. Nie warunkują też one możliwości zaliczenia do wysługi lat dla celów pracowniczych okresów pracy wykonywanej tylko w ściśle określonym wymiarze czasowym. Zatem samo kształcenie się w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie eliminuje jeszcze możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako stałej. Nawet codzienne przeznaczanie kilku godzin na naukę i dojazdy do pobliskiej szkoły nie pozbawia domownika możliwości wykonywania kilkugodzinnej pracy w gospodarstwie rolnym. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym z pewnością nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa i swego miejsca zamieszkania. Nie pozwala to bowiem na codzienny powrót do domu i wiąże się z koniecznością zamieszkania na przykład w internacie lub akademiku. Oznacza to, że łączenie nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym – co do zasady – nie stanowi przeszkody do zaliczenia do stażu pracowniczego okresu pracy w gospodarstwie, o ile zostanie wykazane, że stała praca rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14).

WSA w Warszawie trafnie ponadto wskazał, że pracy domownika nie można oceniać taką samą miarą jak pracy samego rolnika. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz pracuje na rzecz rolnika. Zatem domownik dysponując czasem wolnym dopiero po zajęciach szkolnych, może – co do zasady – wykonywać wskazane mu przez rolnika czynności niezbędne do prawidłowego funkcjonowania jego gospodarstwa rolnego.

Ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie zdefiniował pojęcia "stałej pracy". Charakter pomocy świadczonej przez domownika na rzecz rolnika należy więc analizować indywidualnie i na tle okoliczności konkretnej sprawy oceniać czy pomoc taką można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych.

Dla oceny czy praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie wystarczy jedynie ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała czy mogła wykonywać jakiekolwiek czynności związane z produkcją rolną. O możliwości zakwalifikowania pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) decyduje bowiem zakres pomocy świadczonej przez domownika. Nie ma natomiast żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by każde, nawet drobne prace wykonywane przez domownika w gospodarstwie rolnym bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 Lex 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 Lex 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 Lex 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 Lex 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to określone profity pracownicze połączyłby on nie ze stałą pracą w gospodarstwie rolnym lecz z jakąkolwiek pomocą udzielaną osobie prowadzącej takie gospodarstwo. Zakres czynności wykonywanych w gospodarstwie rolnym nie może być zatem obojętny dla oceny czy pomoc ta rzeczywiście może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobnych czynności, nawet systematycznie wykonywanych w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz innych, ale świadczonych okazjonalnie, nie można kwalifikować jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko w przypadku pracy o istotnym znaczeniu dla prowadzonej w gospodarstwie działalności rolniczej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 2014 r. sygn. I UK 349/13 – Lex 1477426). Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Doraźna pomoc, zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika, nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym pracy mającej wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawodawca przyznając domownikom rolnika uprawnienia pracownicze, położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – bezwzględnie musi mieć charakter stały. Dlatego też – jeszcze raz podkreślić należy – że nie każda pomoc udzielana rolnikowi lecz wyłącznie stała praca w omawianym znaczeniu podlega zaliczeniu do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.

Z powyższych względów dokonując oceny, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym, należy przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób faktycznie współpracowało (a nie tylko zamieszkiwało) z rolnikiem, a także, jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca. Dopiero po uzyskaniu takich danych możliwa jest ocena czy pomoc domownika faktycznie była świadczona w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy w takim zakresie była ona wykonywana przez cały rok, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, zabudowania znajdujące się na terenie gospodarstwa, stopień zmechanizowania gospodarstwa i liczbę osób pracujących w gospodarstwie rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez stronę charakterze i rozmiarze. W przypadku osoby, która miała stale pracować w gospodarstwie rolnym i jednocześnie w tym samym okresie pobierać naukę w szkole położonej w innej miejscowości niż miejsce położenia gospodarstwa rolnego, celowym może być również ustalenie, ile faktycznie czasu uczeń musiał poświęcić na dojazd do szkoły i ze szkoły, a nie tylko jak długo trwał sam taki przejazd. Oczywistym bowiem jest, że niejednokrotnie z uwagi na powszechnie znane problemy komunikacyjne czas dojazdu do innej miejscowości był znacznie dłuższy niż sama podróż środkami transportu publicznego. Takie ustalenia mogą być również pomocne przy ocenie charakteru oraz zakresu pracy, którą uczeń po powrocie ze szkoły mógł na polecenie rolnika wykonywać w jego gospodarstwie rolnym.

Konieczność dokonywanie takich ustaleń, wynika z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Przy wykładni i zastosowaniu tych przepisów istotne bowiem jest nie tylko to, czy wnioskodawca ubiegający się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym mógł połączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy taką pomoc wykonywał i czy w okolicznościach konkretnej sprawy istnieją uzasadnione podstawy, by świadczoną przez niego pomoc rzeczywiście należało uznać za "stałą pracę" w omawianym znaczeniu. Ponadto ocena, czy w danej sprawie członek rodziny rolnika faktycznie wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym nie może opierać się jedynie na domniemaniach lub przypuszczeniach co do istotnych w sprawie faktów. Okoliczności stanowiące podstawę takiej oceny muszą wynikać ze zgromadzonych w sprawie dowodów, które najpierw powinny omówione w motywach decyzji podjętych przez organy, a następnie ocenione przez Sąd przy kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć.

Z obowiązków w tym zakresie nie wywiązały się należycie ani organy orzekające w sprawie ani Sąd I instancji. W niniejszej sprawie organy orzekające nie poczyniły wszystkich niezbędnych w sprawie ustaleń faktycznych i w sposób dostateczny nie wykazały, że nie było podstaw do uznania świadczonej przez P. Z. pomocy za stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców. Takich mankamentów, w tym sferze motywacyjnej organów rozstrzygających sprawę, w żaden sposób nie mogą konwalidować argumenty organu przytoczone dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zwłaszcza że wywody skarżącego kasacyjnie opierają się głównie na przypuszczeniach a nie konkretnych faktach ustalonych w postępowaniu. Dowolne są w szczególności założenia organu, że nakład pracy P. Z. musiał być niewielki, gdyż po pierwsze na terenach wiejskich obrządkiem zwierząt na ogół zajmują się tylko kobiety, co może wskazywać, że czynności tych wnioskodawca prawdopodobnie nie wykonywał, a po drugie że na terenie gospodarstwa w analizowanym okresie mieszkały 4 osoby w wieku powyżej 16 lat. Tymczasem w sprawie istotna jest nie ilość osób zamieszkujących z rolnikiem, lecz to ile osób faktycznie pracowało w gospodarstwie oraz – o czym była już mowa – jaki był profil i stopień zmechanizowania gospodarstwa, a także kiedy i jakie konkretnie czynności w tym gospodarstwie wykonywała strona. Takie zaś m.in. ustalenia i analizy w sprawie nie zostały przeprowadzone.

Z powyższych względów nie można też zaakceptować stanowiska WSA w Warszawie, który ograniczył się do dość ogólnikowego stwierdzenia, że należy przyjąć, iż P. Z. świadczył stałą pracę w gospodarstwie rolnym swych rodziców, gdyż jego szkoła położona była w niedużej odległości od gospodarstwa, a tym samym pobieranie tam nauki nie wykluczało możliwości udzielania rodzicom pomocy w prowadzeniu gospodarstwa, ponadto świadkowie zeznali, że wymieniony taką pracę wykonywał. W sytuacji, gdy zeznania świadków ograniczały się tylko stwierdzenia, że widzieli oni jak wnioskodawca pracował w gospodarstwie, takie przekonanie Sądu I instancji - bez oceny kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz analizy wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy - było stanowczo przedwczesne. W konsekwencji nie można również zaaprobować kategorycznego stwierdzenia WSA w Warszawie, iż P. Z. spełnia przesłanki pozwalające uznać go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz że wnioskowany okres jego pracy w gospodarstwie rolnym podlega zaliczeniu do stażu służby. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje bowiem ani pewności, że P. Z. świadczył rodzicom pomoc, którą bezwzględnie należy zakwalifikować jako stałą pracę domownika w ich gospodarstwie, ani też nie wyklucza jeszcze takiej możliwości.

W niniejszej sprawie niezbędne są dodatkowe ustalenia oraz rzetelna ocena zabranego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też wyrok WSA w Warszawie uchylający decyzje organów orzekających w istocie odpowiada prawu. Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób określone przepisy prawa materialnego powinny być w niej zastosowane.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym można potwierdzić albo stosownym zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Oczywistym zatem jest, że zasadnicze ustalenia muszą być udokumentowane przede wszystkim w określony przez ustawodawcę sposób. Zeznania świadków mogą mieć taką samą wartość dowodową jak zaświadczenie właściwego urzędu gminy. Zeznania te nie powinny budzić wątpliwości co do ich kompletności oraz wiarygodności stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są zbyt ogólnikowe i lakoniczne, to organ nie powinien od razu dyskwalifikować wartości takich dowodów. W takiej sytuacji organ może bowiem, a nawet powinien, rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób. Niedopuszczalna jest natomiast praktyka organów Policji, które zamiast przeprowadzić dodatkowe przesłuchanie świadków i wnioskodawcy żądają od nich jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia świadków nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej kategorii spraw. Oczywistym przy tym jest, że przesłuchani świadkowie powinni relacjonować jedynie znane im osobiście fakty a nie dokonywać kwalifikacji przedstawianych zdarzeń. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter stałej pracy w gospodarstwie rolnym należy do organu prowadzącego postępowanie a nie do osób przesłuchiwanych w charakterze świadków. Zatem sugestie świadków, że pomoc świadczona przez wnioskodawcę na rzecz rodziców, stanowiła w ich przekonaniu stałą pracę w gospodarstwie rolnym, nie mogą być wiążące dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa funkcjonariusza do wzrostu uposażenia z tytułu zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym.

Dodać ponadto należy, że postępowanie w sprawie prawa do wzrostu uposażenia (także z tytułu ewentualnego zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym) jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie to, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, powinno być więc prowadzone z zachowaniem ogólnych standardów procedury administracyjnej. Konieczność przedstawienia przez wnioskodawcę określonych przez ustawodawcę dowodów nie wyklucza wcale możliwości przeprowadzenia w sprawie innych dowodów, w tym dowodów z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę lub zgromadzonych z urzędu przez organ prowadzący postępowanie, a także dowodów z przesłuchania innych jeszcze świadków.

Na zakończenie stwierdzić należy, że całkowicie bezzasadne są zarzuty dotyczące art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Niniejsza sprawa nie dotyczyła przyznania P. Z. czy zachowania przez niego we wskazanym okresie statusu bezrobotnego, a tym samym powołany przepis nie miał i nie mógł mieć w niej zastosowania. Sama rejestracja w urzędzie pracy, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, nie wykluczała możliwości wykonywania w tym samym czasie stałej pracy w gospodarstwie. Natomiast ocena prawidłowego przyznania P. Z. statusu bezrobotnego w sytuacji, gdy miał on – jak sam twierdzi – wykonywać wówczas stałą pracę w gospodarstwie rolnym, wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Legalność decyzji w przedmiocie statusu bezrobotnego może być oceniana przez właściwe organy zatrudnienia a nie w toku postępowania związanego z ustaleniem wysługi lat dla celów uposażeniowych.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku