Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 684/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1, art. 3, art. 4, art. 6 ust.2, art. 15, art. 17, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par.4 pkt 8 i pkt 9a
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi T. A. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 25 września 2014 r. nr LVIII/384/2014 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w rejonie ulic: Warszawskiej, Wieluńskiej i Wiśniowej w Wieruszowie oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

T. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 25 września 2014r. nr LVIII/384/2014 w sprawie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w rejonie ulic: A, B i C w Wieruszowie, w części dotyczącej należących do niej działek nr 548/1 i nr 548/2 i usytuowania miejsc parkingowych na terenie objętym przedmiotowym planem. Autorka skargi wskazała jednocześnie, że skargę poprzedziła wcześniejszym wezwaniem do usunięcia prawa, przy czym uchwałą z dnia 22 czerwca 2017r. nr XLI/322/2017 Rada Miejska uznała wezwanie za nieuzasadnione. W treści skargi podniesiono następujące zarzuty naruszenia prawa:

1) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. poz. 1073), dalej powoływanej jako "u.p.z.p.", w zw. z ust. 3 u.p.z.p., poprzez działanie naruszające prawo własności skarżącej do ww. działek, działanie w sposób arbitralny i naruszające zasadę proporcjonalności w oderwaniu od rzeczywistego zapotrzebowania na taką funkcję dla terenu objętego planem;

2) naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

3) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587) i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9a ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez zawarcie nieprecyzyjnych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek, oraz poprzez nieprecyzyjne określenie wskaźnika wymaganych miejsc postojowych, tj. w ogóle brak określenia i wytycznych dotyczącego terenu przeznaczonego na parking;

4) naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej na wstępie części.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że wskazaną uchwałą Rada Miejska w Wieruszowie dokonała zatwierdzenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieruszów w obrębie ulic: A, B i C Według nowych zmian część należących do niej działek o nr 548/1 i nr 548/2 zostało przeznaczonych jako obszar lokalizacji parkingu powierzchniowego i objętych jako obszar wymagający scalenia i podziału nieruchomości przy jednoczesnym odjęciu jej prawa własności nad tą częścią działek. W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała narusza jej interes jako właścicielki działek na tym terenie, gdyż pozbawia ją prawa własności części nieruchomości, którą dotychczas użytkowała jako podwórko przy domu mieszkalnym, ogród przydomowy. Powyższe oznacza, że naruszone zostało prawo własności chronione Konstytucją – art. 64 i przepisami prawa cywilnego – art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącej przeznaczenie części działek pod parking z objęciem ich planowanym scaleniem i podziałem i jednoczesnym odjęciem prawa własności skarżącej stanowi naruszenie jej prawa, co uzasadnia interes prawny we wniesieniu skargi.

Skarżąca przyznała, iż w trakcie procedury planistycznej nie zgłaszała uwag, co jednak nie stanowi przeszkody, aby dochodzić i chronić swoich praw w postępowaniu przewidzianym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśniła, że z porównania mapy załączonej do uchwały zatwierdzającej zmianę planu z dnia 25 września 2014r. (załącznik do uchwały) z mapą ewidencyjną wynika, że obszar objęty zmianą to jest teren przeznaczony na miejsca parkingowe, również w części (niewielkiej) zachodzi na obszar działki 548/2, co kwestionuje organ. Wynika to z porównania przebiegu linii granicznych i odległości. Dopiero na etapie postępowania scaleniowego na projekcie przesunięto linię graniczną obszaru parkingu równo z linią graniczną działki 548/2.

Nadto skarżąca wyjaśniła, że zmiana planu dotyczyła zmiany zagospodarowania terenu dotychczasowych działek poprzez przyjęcie w założeniach zmiany planu scalenie i podział na nowe działki pod budowę mieszkaniową, z zaplanowaną infrastrukturą, to jest drogą dojazdową. Jednak w planie dokonano wyłączenia części należących do niej działek nr 548/1 i 549/1, nie związanej z celem zmiany (scalenie i podział na nowe działki wraz z drogą dojazdową) i oznaczono przeznaczenie jako miejsca parkingowe. W ocenie T. A. wyłączenie tej części gruntu nie służy zasadniczemu celowi zmiany, gdyż w zmienionym planie zapewniono drogę dojazdową wokół działek, które mają być działkami pod budowę mieszkaniową (oznacza to, że właściciel działki organizuje w zakresie własnej nieruchomości miejsce postojowe), a żadna z nowo planowanych działek nie jest przeznaczona pod cele publiczne. Nie ma więc żadnego uzasadnienia dla tworzenia terenu pod parking, a tym samym wyłączenia tej części gruntu z należącej do niej nieruchomości i pozbawienia jej prawa własności. Nawet jeżeli miałaby być to funkcja uzupełniająca to nie zmienia to faktu, że przeznaczenie terenu na parking, jako funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie może być oderwane od rzeczywistego zapotrzebowania na taką funkcję i co najważniejsze winno służyć zaspokojeniu potrzeb funkcji podstawowej. Tymczasem takiego zapotrzebowania dla nowo tworzonych działek nie ma ani też organ nie uzasadnił takiej potrzeby w żaden sposób.

W dalszej kolejności skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Wymienione w przywołanym przepisie wymagania, walory i potrzeby stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględnione, a co za tym idzie – brane pod szczególną ochronę i wyznaczać granice, w jakich jest dokonywany wybór optymalnych rozstrzygnięć podejmowanych przy kształtowaniu ładu przestrzennego. Wartości te mają wpływ na określenie celu przeznaczenia i sposobu korzystania z obszarów objętych czynnościami planistycznymi. Oceniając ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień planu miejscowego należy przede wszystkim brać pod uwagę zasadę proporcjonalności, której prawnym wyrazem jest przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W związku z powyższym gmina, decydując o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym musi po pierwsze wyważyć, czy przeznaczenie nieruchomości odmiennie od dotychczasowego lub niezgodnego z wolą właściciela znajduje uzasadnienie ze względu na ochronę konkretnego dobra oraz, czy nie ingeruje zbytnio w istotę prawa własności. Wyważenie dóbr podlegających ochronie oraz celów, jakie gmina chce osiągnąć z interesem właściciela nieruchomości stanowi istotę władztwa planistycznego, które w żadnym przypadku nie może być utożsamiane z dowolnością w kształtowaniu przeznaczenia konkretnych nieruchomości, o czym mówi ust. 3 artykułu 1 u.p.z.p.

Następnie skarżąca zaznaczyła, że poprzez postanowienia zaskarżonej uchwały, naruszony został w sposób istotny jej interes poprzez naruszenie prawa własności. W ocenie skarżącej organ w procedurze uchwalania planu miejscowego działał w sposób arbitralny i naruszył zasadę proporcjonalności. Arbitralność ta polegała na określeniu przeznaczenia nieruchomości w sposób niezgodny z intencjami właściciela bez dostatecznego uzasadnienia takiego zabiegu. Poza tym tylko część nieruchomości skarżącej została przeznaczona na parking, który nie jest zupełnie potrzebny przy założeniach jakie przyświecały zmianie terenu objętego uchwałą. W okolicznościach niniejszej sprawy przeznaczenie terenu na parking nie stanowi funkcji uzupełniającej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (dla której zmieniono plan), i taka zmiana nie może być oderwana od rzeczywistego zapotrzebowania na taką funkcję i co najważniejsze ewentualnie przeznaczenie tego terenu winno służyć zaspokojeniu potrzeb funkcji podstawowej, tj. takiej, jakiej faktycznie służyła zmiana planu dla tego terenu. W tym zakresie i organ planistyczny nie wykazał zgodności z postanowieniami studium, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Ponadto w skardze podkreślono, że organ uzasadniając konieczność zmiany przeznaczenia terenu nie powołał się na żadne z dóbr wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyraźnie w uzasadnieniu uchwały z dnia 22 czerwca 2017r. wskazał, że przeznaczenie spornej działki pod parking (w założeniu dla szpitala) nastąpiło na prośbę – wniosek Starosty, co więcej niezłożony w trybie procedury planistycznej, dla celów innego właściciela nieruchomości nieobjętej zupełnie planem. Takie uzasadnienie nie może być uznane za wystarczające do pozbawiania skarżącej prawa własności części nieruchomości, a nadto bez zachowania zasady proporcjonalności. W ten sposób kosztem skarżącej "załatwiono" interesy pomiędzy Gminą a Starostwem, gdzie jednostka podległa Staroście (szpital) otrzyma możliwość korzystania z gruntu, który jest obecnie jej własnością, poprzez zmianę planu i pozbawienie własności części gruntu na rzecz Gminy.

Zdaniem skarżącej naruszony również został art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9a tegoż rozporządzenia poprzez zawarcie nieprecyzyjnych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek i poprzez nieprecyzyjne określenie wskaźnika wymaganych miejsc postojowych, tj. brak określenia i wytycznych dotyczącego terenu przeznaczonego na parking z części należącej do skarżącej nieruchomości. Przepis § 12 planu nie zawiera bowiem żadnych informacji, ustaleń dotyczących tego parkingu i wyłączenia go z części jej nieruchomości, jak również brak zasad scalania i podziału działek.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Wieruszowie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu do uchwały nr XLI/322/2017 z dnia 22 czerwca 2017r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr LVIII/384/2014 Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 25 września 2014r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w rejonie ulic: A, B i C w Wieruszowie. W ocenie organu zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa, opracowana została zgodnie procedurą formalno – prawną określoną w u.p.z.p., z uwzględnieniem praw własności skarżącej.

W zakresie zarzutu 1) skargi organ stwierdził, że nie sposób zarzucić jego działaniom naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3 u.p.z.p., wskazując, iż przy uchwalaniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązany jest brać pod uwagę różnorakie wymagania, prawa i potrzeby przykładowo wyszczególnione w art. 2 u.p.z.p., a nie tylko prawo własności. Organ musi w każdym przypadku zważyć interes publiczny i interesy prywatne, i tak też uczynił w przypadku uchwalania zaskarżonej uchwały. Nadto organ wskazał, że kategoria, jaką jest własność, wymieniona w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie oznacza, że jest ona objęta bezwzględną ochroną, o czym świadczy art. 6 ww. ustawy, który stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Lokalizacja przedmiotowego parkingu stanowi uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz uwzględnienie potrzeb interesu publicznego. Parking ten bowiem ma służyć społeczności mieszkańców Wieruszowa korzystających z usług medycznych pobliskiego szpitala.

Odnośnie zarzutu 2), tj. naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. organ wskazał, iż zarzut ten jest całkowicie nietrafiony, bowiem uchwalenie przez gminę przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żadnej sposób nie narusza dyspozycji art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Podobnie uchwalenie tegoż planu nie narusza ani art. 3 ust. 1 czy art. 4 ust. 1 u.p.z.p., które to przepisy są podstawą prawną do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej przez gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W zakresie zarzutu 3) organ wskazał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmieniony zaskarżoną uchwałą spełnia wymogi u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości zostały bowiem określone w § 14 uchwały. Przepis ten – w ocenie organu – zawiera wszystkie wymagane prawem wymogi, a tym samym zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia jest bezzasadny.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9a ww. rozporządzenia organ wskazał, iż zasady rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zostały unormowane w § 17 uchwały. Również w tymże przepisie uregulowano ilość miejsc postojowych, wskazując że w granicach obszaru lokalizacji parkingu ustalono obowiązek realizacji parkingu na nie mniej iż 8 miejsc postojowych. Jednocześnie organ nadmienił, iż wskazany parking stanowi element drogi publicznej – oznaczonej na rysunku planu symbolem 4 KDD (ulica dojazdowa).

Odnośnie zaś zarzutu 4), który to zarzut został po raz pierwszy podniesiony w skardze, organ wskazał, iż jest on bezzasadny. W przypadku przedmiotowej uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego procedura art. 20 ust.1 u.p.z.p. została dochowana. Uchwałą nr LVIII/383/2014 z dnia 25 września 2014r. w sprawie stwierdzenia, iż projekt zamiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w rejonie ulic: A, B i C w Wieruszowie nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wieruszów, zatwierdzonego uchwałą nr XXIV/160/2012 Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 27 września 2012r., Rada Miejska w Wieruszowie stwierdziła, iż projekt ten nie narusza ustaleń obowiązującego wówczas studium.

Dodatkowo organ wskazał, iż wbrew stwierdzeniu skarżącej działka nr 548/2 nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zmienionego zaskarżoną uchwałą, co wynika wprost z załącznika nr 1 do uchwały, wykonanego na mapie sytuacyjno – wysokościowej pobranej z państwowego zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w Wieruszowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi natomiast art. 147 P.p.s.a., sąd – w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przypomnieć należy również, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r. poz. 1875), dalej powoływanej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935) do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Z uwagi na powyższe, stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a., w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, skargę należało wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Stwierdzić należy, że skarżąca T. A. uczyniła zadość wymogom formalnym określonym w tymże przepisie, bowiem skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa doręczonym organowi w dniu 24 maja 2017r. i wniesiona została w terminie 30-dniowym od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Oceniając następnie istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej, wskazać należy, że interes o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że nie jest wystarczające samo posiadanie interesu prawnego, albowiem koniecznym warunkiem zastosowania przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawnie chronionych interesów lub uprawnień podmiotu w związku z wydaniem zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają interes skarżącej jako właścicielki działek nr 548/1 i nr 549/1 położonych w Wieruszowie objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 25 września 2014r. nr LVIII/384/2014 poprzez wprowadzenie zmian w zakresie przeznaczenia ww. terenu, kształtując na nowo sposób wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącej.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że u.p.z.p. uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, iż tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zaznaczyć należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje jednocześnie, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została naruszona procedura planistyczna.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, procedura planistyczna w sprawie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po podjęciu w dniu 14 marca 2012r. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w rejonie ulic: A, B i C w Wieruszowie, Burmistrz Wieruszowa zamieścił w tym zakresie ogłoszenie w prasie i dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Wieruszowie. Następnie wystosowano zawiadomienia do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu. W trakcie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały rozpatrzone złożone wnioski. Uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie od właściwych organów. Prawidłowo ogłoszono i dokonano obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 6 maja 2013r. do 27 maja 2013r., informując jednocześnie o możliwości składania uwag przez podmioty zainteresowane. W trakcie wyłożenia planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko została przeprowadzona dyskusja publiczna nad zawartością ustaleń planu. Uwagi do wyłożonego projektu zostały rozstrzygnięte przez Burmistrza Wieruszowa. W dalszej kolejności nastąpiło ponowienie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., w związku z wprowadzeniem zmian do projektu planu wynikających z rozpatrzonych uwag. Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, że zachowane zostały wymogi procedowania określone w art. 17 i następnych u.p.z.p. oraz § 12 ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem zarzutów skargi sprowadzających się do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 15 ust. 1 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: Z.Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009).

Następnie wyjaśnić należy, że gmina ma prawo i obowiązek kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na swoim terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne; jak również szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Gminie przysługuje zatem prawo kształtowania – w powszechnie obowiązującym na danym terenie miejscowym planie – sposobu zagospodarowania terenu podlegającego jej władztwu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa. Władztwo planistyczne gminy prowadzić może zatem do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Należy podkreślić, że prawo własności jest wprawdzie prawem konstytucyjnie chronionym, jednakże nie jest prawem bezwzględnym i doznaje szeregu ograniczeń. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (64 ust. 3 Konstytucji RP). Wszelkie ograniczenia wykonywania prawa własności muszą być zgodne z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, wskazująca że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, o ile są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja organów władzy publicznej w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do założonych celów.

Uwzględniając powyższe i odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić trzeba, że organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego przeznaczając część nieruchomości należącej do skarżącej pod pas drogowy drogi dojazdowej, na którym zaprojektowano realizację parkingu. Zauważyć należy, że treść planu zagospodarowania przestrzennego ingeruje niejednokrotnie w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu, co prowadzi do konieczności rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W realiach niniejszej sprawy interes publiczny, jaki stanowi budowa drogi dojazdowej wraz z parkingiem, z którego będą mogli korzystać wszyscy mieszkańcy Wieruszowa przeważa nad interesem prywatnym skarżącej. Nie można bowiem pominąć faktu, że niewątpliwe istnieje zapotrzebowanie społeczności lokalnej na miejsca postojowe w centrum miasta w rejonie lokalizacji obiektów użyteczności publicznej.

Wprawdzie obszar objęty planem winien tworzyć pewną zwartą całość, a tym samym, oprócz miejsc parkingowych wyznaczonych w liniach pasa drogowego drogi dojazdowej, winien obejmować również obiekt, któremu ów parking ma służyć. Jednakże nieobjęcie zaskarżoną uchwałą obiektu szpitala nie stanowi o przekroczeniu uprawnień planistycznych gminy, aczkolwiek takie działanie lokalnego prawodawcy dałoby spójny obraz zagospodarowywanego terenu, a tym samym pozwoliło na zachowanie większego porządku planistycznego. Należy jednak zauważyć, że lokalizacja przedmiotowego parkingu uzasadniona jest względami urbanistyki i architektury. Przedmiotowy parking stanowi element drogi publicznej oznaczonej na rysunku planu symbolem 4 KDD. Niewątpliwe droga ta stanowi część systemu komunikacji, zapewniając prawidłową obsługę komunikacją terenów mieszkaniowych, a parking ów stanowi element infrastruktury owego pasa drogowego. Tym samym stwierdzić należy, że przedmiotowy parking wpisuje się w projektowany ład przestrzenny i stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na zastanym terenie. Na marginesie wypada zauważyć, że od strony działki skarżącej nr 548/2 wprowadzono nakaz stosowania ogrodzenia pełnego wraz z zielenią izolacyjną, by zniwelować do minimum negatywne oddziaływanie parkingu.

Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust.1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodzić się trzeba w tym zakresie z organem gminy, że uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegającego kontroli w niniejszym postępowaniu nie narusza dyspozycji art. 6 ust. 2 u.p.z.p. stanowiącego o prawie do zagospodarowania terenu, do którego przysługuje tytuł prawny, oraz prawie do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób czy jednostek organizacyjnych. Przeznaczenie gruntu stanowiącego własność skarżącej pod gminną drogę dojazdową oraz urządzony w jej liniach rozgraniczenia parking, niewątpliwe narusza jej własny interes, jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy potrzeby wspólnoty samorządowej przeważają nad interesem indywidualnym właścicielki działki uzasadniając ograniczenie jej prawa własności. W ocenie Sądu organ planistyczny zgodnie z zasadą proporcjonalności wyważył interes jednostki z interesem mieszkańców gminy i wystarczająco uzasadnił ingerencję w sferę prawa własności skarżącej w odniesieniu do celu, jakiemu ma służyć ogólnodostępny parking położony w sąsiedztwie szpitala. Jednocześnie wskazać trzeba, że stosownie do art. 36 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

W dalszej kolejności należy stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonej uchwale zostały bowiem zawarte wystarczające zapisy w zakresie scalania i podziałów działek. Wskazać należy, że szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości zostały określone w § 14 zaskarżonej uchwały. Ustalono mianowicie obowiązek przeprowadzenia scalenia nieruchomości i ich ponownego podziału w granicach obszaru wskazanego do scalenia i podziału nieruchomości na zasadach określonych w przepisach odrębnych z uwzględnieniem wskaźnika minimalnej powierzchni działki – 800m2, minimalnej szerokości frontu działki – 20m2 oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego – nie mniej niż 75° i nie więcej niż 105°. Ww. wymogi scalania i podziału nieruchomości zawierają wszystkie elementy określone w § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, że scalanie i podział terenu objętego zaskarżoną uchwałą podyktowany jest potrzebą uzyskania optymalnej struktury funkcjonalno – przestrzennej ze względu na dotychczasowy kształt działek. Długie i wąskie działki aktualnie znajdujące się na obszarze objętym zaskarżonym planem nie pozwalają bowiem na racjonalne zagospodarowanie terenu. Nie sposób również nie zauważyć, że obszar zaskarżonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości, poza częścią działki nr 550, objęty został procedurą scalenia i podziału, co oznacza, że skarżąca w tym zakresie znajduje się w takiej samej sytuacji jak pozostali właściciele nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. W zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzyma odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Jeśli nie będzie możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokona się odpowiednich dopłat w gotówce (art. 105 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami). Ponadto stwierdzić trzeba, że na skutek scalenia i podziału nieruchomości powstanie korzystniejsze zagospodarowanie dotychczasowych działek, co oznacza że zmiany w tym zakresie nie wpłyną negatywnie na sytuację prawną skarżącej.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9a ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że ustalenia ogólne w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji zawiera § 12 uchwały, zaś ustalenia szczegółowe w tym zakresie zawiera § 17 uchwały. Wbrew twierdzeniom skarżącej § 17 uchwały zawiera szczegółowe wskazanie liczby wymaganych miejsc postojowych w granicach obszaru lokalizacji parkingu, tj. nie mniej niż 8 miejsc postojowych z możliwością wygrodzenia parkingu.

Wreszcie podnieść trzeba, że zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wieruszów, bowiem zgodnie z wyrysem z owego studium znajdującym się na załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały teren objęty zaskarżoną uchwałą przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wymaga scaleń, a zaskarżona uchwała obejmująca obszar ulic A, B i C w Wieruszowie wyznacza na tym obszarze tereny przeznaczone właśnie pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną, ustalając jednocześnie zasady podziałów i scaleń oraz wyznaczając układ komunikacyjny wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Tym samym za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi za bezzasadne, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało skargę oddalić.

M.K.