Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7615/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4 ust.1 pkt 5 , art.6 ust.1 pkt
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/21 w sprawie ze skargi A.H. na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/21, zobowiązał Polski Fundusz Rozwoju S.A. [...] do rozpatrzenia pkt 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13 wniosku A.H. z dnia 20 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. [...] dopuścił się bezczynności w zakresie pkt 14 wniosku (pkt 2); stwierdził, że bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 5). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

A.H. w dniu 20 stycznia 2021 r. skierował do Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. [...], wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. kto i w jaki sposób opracował oraz zatwierdził dla PFR S.A. "Regulamin ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm";

2. jeżeli "Regulamin ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm" był opracowany przez Radę Ministrów (uchwała Rady Ministrów nr 51/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r.), proszę o wskazanie promulgacji tego aktu, a jeżeli nie było promulgacji, to proszę o wyjaśnienie, dlaczego jej nie było;

3. czy program wypłacania świadczeń na rzecz firm na podstawie "Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm" był przedmiotem właściwego dla pomocy publicznej wystąpienia o notyfikację lub akceptację do komisji europejskiej;

4. dlaczego i kto zadecydował, że deweloperów systemowo wykluczono z pomocy na podstawie "Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm" bez względu na ich sytuację;

5. według jakich kryteriów PFR S.A. dobiera firmy do przekazania świadczeń czy udzielenia pomocy publicznej na podstawie "Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm" i czy kryteria te zostały w jakikolwiek sposób sformalizowane, poza tym Regulaminem, i jeżeli tak, to w jaki sposób; czy są na okoliczność tych kryteriów jakieś wytyczne, procedury wewnętrzne, a jeżeli tak, to jakie i kto je opracował, oraz ich udostępnienie;

6. według jakich kryteriów PFR S.A. odmawia firmom przekazania świadczeń czy udzielenia pomocy publicznej na podstawie "Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm" i czy kryteria te zostały w jakikolwiek sposób sformalizowane, poza tym regulaminem, i jeżeli tak, to w jaki sposób; czy są na okoliczność tych kryteriów jakieś wytyczne, procedury wewnętrzne, a jak tak to jakie i kto je opracował, oraz proszę o ich udostępnienie;

7. czy PFR S.A. w większości wypadków przekazuje środki lub udziela pomocy publicznej na podstawie "Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm" i czy odmawia - w miarę możliwości chodzi o przedstawienie ujęcia procentowego w zakresie ilości samych wniosków (uwzględnione wnioski do wniosków złożonych) oraz o ogólne ujęcie procentowe, jeżeli chodzi o wartość udzielonej pomocy (wartość przyznanej pomocy do całości przewidzianych na ten cel środków w ramach tego programu),

8. jakie są najczęstsze przyczyny odmowy przekazania świadczeń czy udzielenia pomocy publicznej na podstawie "Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm";

9. czy firmy, którym PFR S.A. odmawia przekazania świadczeń czy udzielenia pomocy publicznej na podstawie "Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm" mogą te odmowy kwestionować i jeżeli tak, to w jaki sposób, a jeżeli nie mogą, to dlaczego nie mogą kwestionować tych odmów;

10. czy firmy, którym PFR S.A. odmawia przekazania świadczeń czy udzielenia pomocy publicznej na podstawie "Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm" faktycznie kwestionują te odmowy i jeżeli tak, to w jaki sposób;

11. czy kwotowo największymi beneficjentami przekazania świadczeń czy udzielenia pomocy publicznej na podstawie "Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm" są firmy państwowe;

12. czy działalność PFR S.A. na podstawie "Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm" była przedmiotem jakiejkolwiek kontroli i jeżeli tak, to z jakim wynikiem, czy są jakieś protokoły pokontrolne, jeżeli tak to proszę o ich przekazanie;

13. czy działalność PFR S.A. na podstawie "Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm" podlega kontroli pod kątem gospodarności, pod jakimi innymi kryteriami podlega kontroli ta działalność i kto tę kontrolę wykonuje;

14. czy środki, którymi PFR S.A. dysponuje na podstawie "Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm", to środki publiczne czy kapitały własne PFR S.A.

Pismem z dnia 3 lutego 2021 r. PFR S.A. poinformowała wnioskodawcę, że informacje objęte wnioskiem nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: u.d.i.p.). Ponadto wskazano, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie tej ustawy, ponieważ nie jest podmiotem objętym przedmiotową regulacją.

Następnie pismem z dnia 17 lutego 2021 r., w nawiązaniu do pisma skarżącego z dnia 16 lutego 2021 r., PFR S.A. poinformowała, że Program Tarcza Finansowa 2.0 jest realizowany zgodnie z ustawą o SIR i Dokumentami Programowymi. Rada Ministrów powierzyła PFR S.A. realizację Programu 2.0 w związku ze zwalczaniem skutków pandemii COVID-19 w Polsce. Dokument Programowy "Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm" stanowi załącznik nr 1 do uchwały nr 2/2021 Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm". Finansowanie Programowe jest udzielane zgodnie z zasadami regulującymi przyznawanie pomocy publicznej w Polsce i Unii Europejskiej i w ramach programu pomocowego zatwierdzonego przez Komisję Europejską decyzjami z dnia: (i) 23 grudnia 2020 r. oraz (ii) 12 stycznia 2021 r. Wskazano, że uchwały Rady Ministrów są aktami o charakterze wewnętrznym, a ich publikacja nie znajduje się w zakresie zadań Polskiego Funduszu Rozwoju. Zaznaczono, że powyższe zasady programu mają wyłącznie charakter informacyjny, a szczegółowa treść praw i obowiązków beneficjentów zostanie określona w umowie subwencji finansowej. Poinformowano o możliwości udziału w bezpłatnych szkoleniach dedykowanych tematyce Tarczy PFR 2.0., wskazując linki do materiałów informacyjnych, które mogą być przydatne.

W takich okolicznościach, wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PFR S.A. w udostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia 20 stycznia 2021 r.

W odpowiedzi na skargę PFR S.A. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że nie jest zobowiązany, w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ nie jest podmiotem będącym władzą publiczną (czy też organem władzy publicznej), jak też nie wykonuje zadań publicznych. Nie dysponuje również majątkiem publicznym. Spółka nie gospodaruje także środkami publicznymi, a na realizację programów wsparcia finansowego dla przedsiębiorców przeznacza środki pochodzące z emisji obligacji. Majątek Spółki jest własnością PFR S.A., tj. spółki prawa handlowego, działającej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, a nie majątkiem Skarbu Państwa (majątkiem publicznym). Skarb Państwa jest jedynie właścicielem akcji Spółki, a nie jej majątku, który pozostaje własnością Spółki. Nadto Spółka nie powstała w drodze ustawy. PFR S.A. został założony na podstawie przepisów kodeksu spółek handlowych w konkretnym celu gospodarczym, tj. w celu pełnienia roli inwestora kapitałowego oraz dostawcy finansowania typu mezzanine w projektach infrastrukturalnych na zasadach rynkowych, a więc przy maksymalizacji zysku akcjonariuszy PFR S.A. Skarb Państwa, powołując Spółkę, nie wyznaczył jej jakichkolwiek zadań o charakterze powszechnym. Fakt, że PFR S.A. nie wykonuje zadań publicznych znajduje również potwierdzenie w statucie Spółki, z którego wynika, że "Spółka zostaje utworzona (...) w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz koordynacji i realizacji programów rozwojowych przy założeniu dążenia do osiągnięcia rynkowej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału w długim terminie" (§ 1 ust. 5 statutu Spółki), a "przeważającym przedmiotem działalności gospodarczej Spółki jest działalność firm centralnych (head offices) i holdingów z wyłączeniem holdingów finansowych (PKD 70.10.Z)" (§ 4 ust. 1 statutu Spółki). Profil działalności Spółki znajduje również odpowiednie odzwierciedlenie w informacjach ujawnionych w rejestrze przedsiębiorców PFR S.A. Rolą PFR S.A. jest w szczególności lokowanie kapitału, za pośrednictwem funduszy inwestycyjnych zamkniętych aktywów niepublicznych, w projekty gwarantujące bezpieczeństwo inwestycyjne i adekwatną stopę zwrotu. Rola Spółki zatem jest najbardziej zbliżona do zadań wyspecjalizowanego funduszu typu sovereign funds. Ocena analizowanych przez Spółkę projektów ma charakter komercyjny i przebiega w ramach wieloetapowego procesu inwestycyjnego opisanego szczegółowo w dokumentach korporacyjnych PFR S.A. Działalność PFR S.A. jest komplementarna w stosunku do oferty komercyjnego sektora finansowego.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie odpowiedzi na pytania 7-14 wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, podstawę prawną, zobowiązującą PFR S.A. do udzielenia informacji publicznej, stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., w myśl którego obok organów administracji publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są również podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nadto w sprawie istotnym jest to, że wniosek skarżącego dotyczył informacji dotyczącej realizacji przez PFR S.A. rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w związku z tym, że Rada Ministrów uchwałą nr 51/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r., podjętą na podstawie art. 21a ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. poz. 1572 oraz z 2020 r. poz. 569 i 695), przyjęła program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm" i powierzyła jego realizację PFR S.A. W związku z tym, PFR S.A. w zakresie, w jakim realizuje Program, działa w znaczeniu funkcjonalnym jako organ administracji publicznej, wykonując zadanie powierzone z zakresu administracji rządowej.

WSA w Warszawie uznał, że dane wnioskowane w punktach 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 14 wniosku z dnia 20 stycznia 2021 r. stanowią informację publiczną, ponieważ dotyczą kwestii realizacji Programu (...). W związku z tym, obowiązkiem PFR S.A. było udostępnienie wnioskowanej informacji, o ile nie zachodziły okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Niezałatwienie zaś przez PFR S.A. żądania w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), stanowi o jego bezczynności. Z tego względu Sąd zobowiązał PFR S.A. do rozpoznania, w zakresie punktów 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 wniosku skarżącego z dnia 20 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W zakresie zaś punktu 14 wniosku z dnia 20 stycznia 2021 r., Sąd pierwszej instancji, stwierdził, że PFR S.A. udzielił odpowiedzi już po wniesieniu skargi, wskazując w odpowiedzi na skargę, że Spółka na realizację programów wsparcia finansowego dla przedsiębiorców przeznacza środki pochodzące z emisji obligacji. W sprawie nie budzi zatem wątpliwości, że PFR S.A. nie załatwił punktu 14 wniosku strony w terminie wyznaczonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego zachodzą podstawy do stwierdzenia, że na dzień złożenia skargi do sądu administracyjnego, tj. 22 lutego 2021 r., pozostawał w bezczynności. Załatwienie wniosku po wniesieniu skargi nie zwalnia Sądu z badania bezczynności i jej charakteru. Rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu, ale również . obliguje Sąd do oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), a także stwarza możliwość orzeczenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W tej sytuacji, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, stwierdził, że PFR S.A. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 14 wniosku z dnia 20 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, że w stanie faktycznym sprawy, stwierdzonej bezczynności nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ zaniechanie PFR S.A. wynikało z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, PFR S.A. w zakresie punktu 1 wniosku z dnia 20 stycznia 2021 r. nie był zobligowany do udzielenia odpowiedzi na pytanie: kto i w jaki sposób opracował i zatwierdził dla PFR S.A. "Regulamin ubiegania się o udział w programie rządowym Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla dużych firm", ponieważ wnioskowana informacja nie ma charakteru oficjalności i stanowi aktywność o charakterze wewnętrznym. Zaś informacje na temat prowadzenia spraw Spółki, w tym uchwalania regulaminów, są dostępne w obiegu publicznym. Prowadzenie spraw Spółki, w tym uchwalanie regulaminów, należy do jej Zarządu (§ 21 załączonego do akt sprawy Statutu PFR S. A.). "Regulamin ubiegania się o udział w programie rządowym Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla dużych firm" wskazuje, że zmiana Regulaminu wymaga uchwały Zarządu (§ 11 ust. 3), co oznacza, że jest sprawą przekraczającą zakres zwykłych czynności Spółki (por. § 8 ust. 3 pkt 15 Regulaminu Zarządu PFR S.A. - załącznik do Uchwały Zarządu nr 204/2020 z dnia 26 maja 2020 r.).

PFR S.A. nie był zobligowany również do udzielenia odpowiedzi na pytanie, zawarte w punkcie 2 wniosku, które dotyczy promulgacji uchwały Rady Ministrów nr 51/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r., a zatem nie odnosi się do PFR S.A. Tym samym nie sposób skutecznie zarzucać PFR S.A., że nie udostępniając żądanej informacji, pozostawał w bezczynności.

Odnosząc się do pytania z punktu 3 wniosku, to informacje dotyczące notyfikacji programów pomocowych tarcza finansowa dla dużych przedsiębiorstw zostały udostępnione w dniu 16 listopada 2020 r. w komunikacie prasowym na stronie https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci. Z zamieszczonych tam informacji wynika, że 13 listopada 2020 r. UOKiK przesłał do Komisji Europejskiej notyfikację grupową dotyczącą między innymi programów: SA.57306(2020/N) - Polskie środki antykryzysowe - COVID-19 - tarcza finansowa dla dużych przedsiębiorstw - pożyczka płynnościowa, SA.57054(2020/N) - Polskie środki antykryzysowe - COVID-19 - tarcza finansowa dla dużych przedsiębiorstw - umorzenie pożyczek, SA.57055(2020/N) - Polskie środki antykryzysowe - COVID-19 - tarcza finansowa dla dużych przedsiębiorstw inwestycje kapitałowe. Wobec upublicznienia tej informacji w formie komunikatu prasowego przez inny podmiot nie można zarzucić PFR S.A. bezczynności w tej kwestii.

Żądanie ujęte w punkcie 4, dotyczące udzielenia odpowiedzi na pytanie kto i dlaczego zadecydował, że deweloperów systemowo wykluczono z pomocy (...) bez względu na ich sytuację, nie jest z kolei wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Kierując do organu przedmiotowy wniosek, skarżący oczekiwał bowiem, że ten wytłumaczy się i odniesie do wątpliwości skarżącego, co nie należy do sfery faktów. Żądanie to miało charakter konfrontacyjny, zakładający nieprawidłową praktykę w tej sferze i zmierzało do ustalenia winnych tego stanu rzeczy, gdy tymczasem informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Skoro żądanie ujęte w punkcie 4 wniosku nie dotyczy sfery faktów i danych publicznych związanych z działalnością skarżonego organu, to tym samym nie mieści się w zakresie art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

PFR S.A. nie pozostaje bezczynny również co do punktów 5 i 6 wniosku, w których skarżący domaga się wskazania pozaregulaminowych kryteriów zarówno dobierania firm, jak i odmawiania im świadczeń czy udzielenia pomocy publicznej w ramach programu rządowego tarcza finansowa dla dużych firm. Należy stwierdzić bowiem, że "Regulamin ubiegania się o udział w programie rządowym tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla dużych firm" wskazuje także na pozaregulaminowe źródła zasad realizacji i ubiegania się o udział w Programie, jak również rozpoznawania wniosków o udzielenie Finansowania Programowego dla Dużych Przedsiębiorców. Zgodnie z § 1 ust. 4 Regulaminu, Program jest wdrażany zgodnie z ustawą o SIR, Dokumentem Programu Tarczy DP i umowami zawartymi pomiędzy PFR S.A. a Powierzającym, na warunkach i w trybie tam określonym. W relacji pomiędzy Przedsiębiorcą, ubiegającym się o udział w Programie, a PFR S.A., bezpośrednim i autonomicznym źródłem uprawnień i obowiązków są szczegółowe zasady realizacji i ubiegania się o udział w Programie (opisane w Regulaminie) i odpowiednie Dokumenty Finansowania Programowego, które mają zostać określone przez PFR S.A. i zawarte z Dużym Przedsiębiorcą. O związaniu wytycznymi i innymi zobowiązaniami jest zaś mowa w ust. 6 § 1 Regulaminu.

W dniu 26 listopada 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Polski Fundusz Rozwoju S.A., zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1-3 i 5 sentencji wyroku oraz wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wadliwy, w szczególności zaś zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego PFR S.A. powinien być uznany za organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym oraz dlaczego, zdaniem Sądu, pytania skarżącego ujęte w punktach 7-14 wniosku z dnia 20 stycznia 2021 r., miałyby stanowić informację podlegającą przekazaniu w trybie u.d.i.p;

2. art. 11 ust. 2 oraz art. 21a ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że PFR S.A. "działa w znaczeniu funkcjonalnym jako organ administracji publicznej, wykonując zadanie powierzone z zakresu administracji rządowej", podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż nie stanowią one podstawy do uznania PFR S.A. za organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, zwłaszcza zaś za organ administrujący, bowiem nie determinują one z góry charakteru relacji prawnej istniejącej pomiędzy PFR S.A. a beneficjentami programu "Tarczy Finansowej Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm", który oparty jest o zawierane pomiędzy PFR S.A. a beneficjentami Programu umowy finansowania programowego, zaś PFR S.A., realizując Program, działa jako spółka prawa handlowego, dysponując przy tym własnym majątkiem, nie jest wyposażona we władztwo administracyjne, będące zasadniczym przymiotem organu administracyjnego w znaczeniu funkcjonalnym;

3. art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że żądane przez skarżącego we wniosku informacje stanowią informacje o sprawach publicznych, podczas gdy informacje te nie posiadają przymiotu informacji o sprawach publicznych, a zatem nie podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p.;

4. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuzasadnione zobowiązanie PFR S.A. do rozpoznania wniosku w zakresie pytań 7-13, podczas gdy PFR S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym na mocy u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej, jak również informacje zawarte w zakresie punktów 7-13 wniosku nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p.;

5. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że PFR S.A. dopuścił się bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie skarżącego zawarte w punkcie 14 wniosku; podczas gdy PFR S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym na mocy u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej, jak również informacje zawarte w zakresie punktu 14 wniosku nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p.;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako oczywiście niezasadnej, gdyż opartej na zaprzeczaniu oczywistym faktom. Zdaniem strony, działanie jako spółka prawa handlowego nie oznacza, że podmiot tak działający nie sprawuje administracji. Faktycznie PFR S.A. oferuje obligacje i z tego pozyskuje środki na swoją działalność w zakresie świadczenia pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Obligacje te nie są prywatne, albowiem poręcza je Skarb Państwa, skupują banki państwowe, a następnie odkupuje NBP. Faktycznie regulamin Rady Ministrów przewiduje, że po kwalifikacji przedsiębiorcy do programu przewidzianego Tarczą rządową następuje podpisanie umowy (nienegocjowalnej co do zasady), ale do tego momentu dany petent, jak zauważa sam PFR S.A. nie ma żadnego uprawnienia. Oznacza to, że do czasu podpisania umowy petent, w ocenie PFR S.A., nie podlega żadnej ochronie i jest skazany na dowolność ze strony PFR S.A., z której PFR S.A. nie chce w żaden sposób się tłumaczyć. Przypomnijmy jednak, że mowa jest o programie rządowym, który ma łagodzić szkody wyrządzone lockdownami narzucanymi przez państwo w związku ze stwierdzoną przez rząd pandemią. Dziś już wiemy, że te lockdowny to było nadużycie władzy, sprzeczne z wiedzą medyczną, realną potrzebą, prawidłową strategią walki z sytuacjami kryzysowymi.

W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną z dnia 14 stycznia 2021 r. PFR S.A. podtrzymała argumentację zawartą w skardze kasacyjnej, ale jednocześnie częściowo przyznając, że pytania skarżącego mogą dotyczyć informacji publicznej ale ta informacja może mieć w niektórych elementach charakter informacji przetworzonej, tymczasem wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie tego rodzaju informacji, a nadto sam wniosek może mieć charakter nadużycia prawa do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut obrazy art. 141 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest całkowicie bezpodstawny. Po pierwsze, w ogóle nie ma takiego przepisu jak wymieniony w pkt 1 skargi kasacyjnej. Art. 141 § 1 P.p.s.a. nie jest podzielony na punkty. Przepis ten zawiera jedną jednostkę redakcyjną zawartą w treści paragrafu pierwszego. W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skoro zatem skarżący kasacyjnie jako podstawę skargi kasacyjnej przytoczył przepis nieistniejący – Naczelny Sąd Administracyjne wobec błędnego oznaczenia w zarzucie kasacyjnym przepisu nie może rozpoznać go merytorycznie. Informacyjnie warto jedynie wskazać, że art. 141 § 1 P.p.s.a. wedle którego "uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym" statuuje jedynie termin instrukcyjny dla sądu i jako taki nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej nawet w sytuacji, kiedy doszłoby do jego naruszenia przez sąd.

Za nieuprawniony należy uznać zarzut obrazy art. 11 ust. 2 oraz art. 21a ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju, poprzez uznanie, że PFR S.A. działa w znaczeniu funkcjonalnym jak organ administracji rządowej. Należy bowiem podkreślić, że Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał, że Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. taki, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym, oraz osoba prawna, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (s. 7 uzasadnienia). Sąd pierwszej instancji nie uznał więc PFR S.A. za organ administracji publicznej, ale jedynie wskazał, że podmiot ten wykonuje zadania w sposób, które przynależą do administracji publicznej, co wynika wprost z cytowanego w skardze kasacyjnej art. 11 ust. 2 ustawy o systemie instytucji rozwoju, wedle którego do zadań Spółki m.in. należy: wykonywanie zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej "COVID-19 (pkt 1); wykonywanie zadań związanych z pracowniczymi planami kapitałowymi, o których mowa w ustawie z dnia 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 46) (pkt 5); podejmowanie działań służących zapobieganiu lub łagodzeniu skutków sytuacji kryzysowych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 122), w tym skutków rozprzestrzeniania się COVID-19, (pkt 6); podejmowanie działań związanych z realizacją rządowego programu udzielania wsparcia finansowego przedsiębiorcom oraz innym podmiotom przyjętego w związku z zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 295) (pkt 6a); dokonywanie wypłat w ramach planu rozwojowego, o którym mowa w art. 5 pkt 7aa ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (pkt 7); wykonywanie zadań związanych z Centralną Informacją Emerytalną, o której mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o Centralnej Informacji Emerytalnej (Dz. U. poz. 1941) (pkt 8). Powyższe zadania związane są z interwencją Państwa w działalność gospodarczą i mogą być wykonywane albo przez organy administracji publicznej lub inne powołane do tego wyspecjalizowane podmioty, które ustawa o systemie instytucji rozwoju nazywa "instytucjami rozwoju" – art. 2 ustawy o systemie instytucji rozwoju. Instytucje rozwoju stanowią instrument interwencji Państwa w wybrane obszary gospodarki lub w szczególnych okolicznościach jej funkcjonowania, a więc wykonują zadania publiczne w sposób podobny jak organy administracji publicznej. Stąd stanowisko WSA w Warszawie należy uznać za prawidłowe.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprawdzają się do zakwestionowania poglądu Sądu pierwszej instancji, że Spółka jest na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a zwarte we wniosku z dnia 20 stycznia 2021 r. pod numerami 7-14 dane stanowią informację publiczną.

W kwestii uznania PFR S.A. za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej należy przypomnieć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1448/21, w którym uznano, że skoro Spółka jest podmiotem wyposażonym przez Państwo majątek w celu zarządzania nim i realizacji przyjętych przez nią celów – co wynika wprost z art. 18 ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju – PFR S.A. jest podmiotem, który na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Pogląd wyrażony powołanym wyżej wyroku NSA, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą sprawę, przyjmuje za swój. Spółka jest bowiem szczególnym podmiotem powołanym i wyposażonym w majątek przez Państwo. Jest ona jedną z wyspecjalizowanych instytucji interwencji rządu w gospodarkę, wchodzących w skład tzw. "systemu instytucji rozwoju", którym powierzono określone zadania wsparcia przedsiębiorców w sytuacjach kryzysowych i wyposażono na ten cel w publiczne środki.

Pytania zawarte w pkt 7-14 zaś dotyczą sposobu realizacji przez PFR S.A. zadania publicznego, jednoznacznie nie przypisanego Spółce w art. 11 ust. 2 pkt 6 ustawy o systemie instytucji rozwoju, a więc podejmowaniu działań służących zapobieganiu lub łagodzeniu skutków sytuacji kryzysowych, w tym przypadku pandemii COVID-19. W tym zakresie pytania te dotyczą informacji publicznej, ponieważ pomoc udzielna w ramach tarczy finansowej dla dużych firm była udzielna ze środków publicznych, a zatem pytania zawarte we wniosku z dnia 20 stycznia 2021 r. dotyczyły sposobu rozdysponowania majątkiem publicznym przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., co oznacza, że o tym, iż jest to informacja publiczna wprost przesądza treść art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.