Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1192/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i uchylono decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA : Janina Antosiewicz (spr.) Irena Kamińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1007/06 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok w pkt I oraz zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1007/06 oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach.

Decyzją z [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przyznano R. S. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja do 31 października 2006 r. w kwocie 82,18 zł w tym ryczałt na zakup opału w kwocie 2,97 zł miesięcznie.

Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca spełnia warunki wymagane do przyznania dodatku mieszkaniowego. Ze szczegółowego wyliczenia dodatku mieszkaniowego, stanowiącego załącznik do decyzji, wynika miedzy innymi, że organ orzekający ustalił miesięczne wydatki na lokal w kwocie 221,87 zł z tego 90% wydatków na powierzchnię normatywną lokalu po odliczeniu ryczałtu – 200,49 zł; udział dochodów gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania (15%), co dało kwotę 118,31 zł. Tak więc dodatek mieszkaniowy wyniósł (200,49 – 118,31 zł) 82,18 zł.

W odwołaniu od tej decyzji R. S. domagał się przyznania dodatku mieszkaniowego w pełnej wysokości (100%), tj. w kwocie 107,56 zł, zgodnie z ustawą o dodatkach mieszkaniowych z pominięciem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, w którym bezprawnie obniżono ryczałt za brak instalacji ciepłej wody z 30 KWh na 20 KWh na osobę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...],[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2–6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. S. – uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przyznało R. S. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od 1 maja do 31 października 2006 r. w wysokości 103,56 zł miesięcznie, w tym ryczałt na zakup opału w kwocie 3,75 zł.

Kolegium z powołaniem się na przepis art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazało, że w oparciu o te przepisy i dowody zebrane w sprawie ustalono, że wydatki gospodarstwa na lokal wynosiły 221,87 zł; wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wynoszą 118,31 zł. Tak więc dodatek mieszkaniowy jaki powinien otrzymać R. S. wynosi 103,56 zł (przy czym szczegółowe wyliczenie dodatku zostało przedstawione przez organ odwoławczy w załączniku do decyzji).

Ponadto Kolegium odnosząc się do kwestii ryczałtu za brak ciepłej wody wskazało, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. Lokal zajmowany przez stronę nie jest wyposażony w instalację CW, dlatego doliczono ryczałt w wysokości 8,03 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie kwoty pieniężnej równoważnej opłacie za 30 kilowatogodzin za brak ciepłej wody. Skarżący zarzucił, że zmniejszenia z 30 na 20 kilowatogodzin dokonano bezprawnie – z naruszeniem Konstytucji art. 92 ust. 2 – rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę WSA uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd powołał się na ustawę z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, określającą zasady przyznawania tych świadczeń oraz uchwałę NSA z 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 12/96, w której zdefiniowano charakter prawny dodatku jako szczególnego świadczenia pieniężnego wypłacanego przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich lub żadnych dochodach, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycie innych obciążających je wydatków za zajmowany lokal mieszkalny (ONSA 1997, z. 1, poz. 10). W art. 2 ustawa wymienia osoby, którym dodatek ten przysługuje, określając w art. 3 kryterium dochodowe, zaś w art. 5 powierzchnię lokalu zajmowanego przez osobę upoważnioną.

W ocenie Sądu nie budzą żadnych wątpliwości ustalenia organów, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania i kierując się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. P.4/05, w którym Trybunał stwierdził, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) dotyczący ograniczenia do 90% wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, do obliczenia kosztów ponoszonych z tytułu najmu i opłat, prawidłowo przyjął wydatki w wysokości 100%, i tym samym orzekł, iż należny skarżącemu dodatek mieszkaniowy wynosi 103,56 zł.

Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd podniósł, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP).

W dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) stanowiące w § 3 ust. 2 "jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału, uznaje się 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka rodziny".

Chybiony jest zatem zarzut stawiany skargą o bezprawności działania organu. Przekonanie skarżącego, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, skoro wcześniejszy akt wykonawczy określał korzystniejszy ryczałt (30 kilowatogodzin), jest błędne.

W prawie administracyjnym co do zasady nie obowiązuje reguła stosowania przepisu dającego stronie korzystniejsze uprawnienie, jeżeli przepis ten nie obowiązuje w chwili orzekania.

W ocenie Sądu, ustalenie wysokości ryczałtu należy do kompetencji Rady Ministrów, działającej na podstawie upoważnienia ustawowego, a z treści ustawy o dodatkach mieszkaniowych zawierającej to upoważnienie nie wynikają takie normy, które ograniczałyby prawodawcę w kształtowaniu wysokości tego ryczałtu w zależności od aktualnie realizowanej polityki społeczno-gospodarczej i założeń pomocy społecznej państwa.

W tym stanie sprawy, nie dopatrując się zarzucanych skargą naruszeń, jak też innych naruszeń w ramach oceny z urzędu, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. S., działający przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu i zarzucił naruszenie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy P.p.s.a. i w zw. z art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędne zastosowanie prawa materialnego, a to przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, jako wydanych w oparciu delegację z art. 9 ustawy, naruszającą zasadę wyrażoną w art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż deleguje do Rady Ministrów kompetencje kształtowania prawa do dodatku mieszkaniowego poprzez ustalenia kiedy i w jakiej wysokości prawo to przysługuje, co wykracza poza konstytucyjne ograniczenie powierzania Radzie Ministrów wydawania rozporządzeń wyłącznie w celu wykonania ustaw.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż na podstawie art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Rada Ministrów otrzymała upoważnienie ustawowe do określenia między innymi sposobu ustalania i maksymalnej wysokości ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego. Tym samym art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych upoważnił Radę Ministrów do określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za brak ciepłej wody, co faktycznie kształtuje prawo do dodatku mieszkaniowego. Wykracza to poza zakres kompetencji organu wykonawczego, jakim jest Rada Ministrów, a wkracza w kompetencje Parlamentu.

Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie spełnia zatem konstytucyjnych wymagań upoważnienia ustawowego, gdyż nie zawiera żadnych wytycznych dotyczących rozporządzenia. Wytycznych takich nie zawiera także art. 9 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który jest rozwinięciem ustępu 1 tejże ustawy.

W dacie wydawania decyzji przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 92 ust. 1 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który to stanowi o tym, iż rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przyznawał Radzie Ministrów uprawnienie do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. W związku z tym Rada Ministrów jako organ wykonawczy została wyposażona w kompetencje wykraczające poza granice określone w Konstytucji. W § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego za brak ciepłej wody na 20 kilowatogodzin. W ocenie skarżącego regulacja dotycząca jednego ze składników stanowiących podstawę do obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego powinna znajdować się w ustawie, a nie jak w niniejszym przypadku w rozporządzeniu.

Naruszenie prawa materialnego sąd bierze pod uwagę z urzędu. Powołanie w zaskarżonym orzeczeniu przepisów sprzecznych z Konstytucją powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W piśmie procesowym złożonym w późniejszym terminie skarżący wniósł o wystąpienie z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność przepisu art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji, zobowiązując także pełnomocnika do zgłoszenia takiego wniosku, co pełnomocnik uczynił składając stosowne pismo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż błędnie w skardze kasacyjnej wskazano jako naruszony przepis art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten odwołując się do § 1 określającego przedmiot działalności sądów administracyjnych określa zakres kontroli tych sądów stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę nie uchybił temu przepisowi, natomiast zasadnie skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego.

Zaskarżony wyrok oddalający skargę dotyczył decyzji wydanej na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, według których ustalono wysokość dodatku mieszkaniowego dla R. S.. Rozporządzenie to zostało wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 9 ust. 1, który to przepis w pkt 1 upoważnił Radę Ministrów do określenia szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P.4/05 przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analiza treści art. 9 ust. 1 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że nie zawiera on wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Wytycznych takich nie zawiera także ust. 2 tego artykułu, który jest rozwinięciem (uszczegółowieniem) ust. 1, a więc dotyczy problemu zakresu spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Wobec kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakładającego obowiązek zawarcia w upoważnieniu do wydania aktu wykonawczego, wytycznych dotyczących treści aktu każde upoważnienie ustawowe, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu" jest sprzeczne z Konstytucją. Przepis art. 9 ustawy o dodatkach ani inne przepisy tej ustawy nie zawierają wytycznych co do treści rozporządzenia (OTK-A 2006, nr 5, poz. 55).

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powyższy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 86, pod poz. 587 z dnia 18 maja 2006 r. i z tym dniem zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji przepis uznany za niekonstytucyjny utracił moc obowiązującą.

Uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji.

Zatem od dnia 18 maja 2006 r. w kwestii ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych obowiązuje stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko na podstawie przepisów ustawy mogą być rozstrzygane te sprawy. Ustalenie dodatku mieszkaniowego dla R. S. nastąpiło z powołaniem się na przepisy rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a ponieważ w sprawie nie ma naruszenia przepisów postępowania stosując przepis art. 188 ustawy P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok a rozpoznając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy P.p.s.a. także zaskarżoną decyzję.

W odniesieniu do wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi właściwym do jego rozpoznania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 258–261 ustawy P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik winien złożyć Sądowi I instancji stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.