Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1889/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1 art 28 § 1 art 33 § 1-2 art 64 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1402/19 w sprawie ze skargi J. D. i A. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 kwietnia 2019 r. znak: DO-II.4612.33.2018.KC w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1402/19, po rozpatrzeniu skargi J. D. i A. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr DO-II.4612.33.2018.KC w przedmiocie uchylenia decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr DO- 11.4612.33.2018.KC, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 kwietnia 2018 r. nr 1487/2018. Decyzją tą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 lipca 2015 r. nr 2523/2015 utrzymującej w mocy decyzję Starosty Pruszkowskiego z dnia 12 grudnia 2014 r. nr 186/2014 orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz H.P. za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy S. i K., obręb 05, składającą się z działek o nr 103/5 o powierzchni 0,0128 ha i nr 209/1 o powierzchni 0,0195 ha.

Z akt sprawy wynika, że dnia 30 grudnia 2005 r. H. P. wystąpiła o odszkodowanie za działki nr 103/5 i 209/1 zajęte pod drogę publiczną. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Starosta Pruszkowski decyzją z dnia 12 grudnia 2014 r. nr 186/2014 odmówił przyznania wnioskowanego odszkodowania, uznając, że wnioskodawczym nie była właścicielką tej nieruchomości, więc nie ma prawa domagania się odszkodowania. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 9 lipca 2019r. (winno być dnia 9 lipca 2015 r.) nr 2523/2015, utrzymał tę decyzję w mocy.

Dnia 8 listopada 2015 r. J. D. złożyła wniosek o wznowienie tego postępowania, wskazując na przesłankę braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Z identycznym wnioskiem wystąpił A. P. dnia 6 listopada 2015 r. Wnioskodawcy wskazali, że H. P., składając w dniu 30 grudnia 2005 r. wniosek o odszkodowanie, działała również w ich imieniu, a okoliczność ta wynika z dołączonych do wniosku o odszkodowanie pełnomocnictw. Organ powinien zatem rozstrzygnąć sprawę również z ich wniosku.

Po wznowieniu postępowania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 30 września 2016r. nr 3980/16 odmówił uchylenia ostatecznej decyzji a Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 6 września 2017 r. DO.2.6612.954.2016.PT uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego, wskazując że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem strony postępowania A. P., ponieważ została ona skierowana wyłącznie do J. D.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r. nr 1487/2018 ponownie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J. D. i A. P. wnieśli odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe działki zostały objęte decyzjami nr 904/DG/2013 i 905/DG/2013 z dnia 19 lipca 2013 r, wydanymi przez Wojewodę Mazowieckiego, stwierdzającymi nabycie ich na własność przez Gminę Miasto Piastów z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Przywołał treść art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (D. U. Nr 133, poz. 872) i wyjaśnił, że za tego rodzaju nieruchomości należne jest odszkodowanie, którego przyznanie uzależnione jest od złożenia wniosku o jego wypłatę w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po tej dacie roszczenie wygasało. Organ stwierdził, że wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony przez H. P. w dniu 30 grudnia 2005 r., a więc w terminie. Działki oznaczone nr 209/1 i 103/5 powstały z działki nr 21 o pow. 0,1058 ha. Współwłaścicielami tej działki byli A. S. P. i J. D. (primo voto P.). J. P. umową warunkową z dnia 26 września 1974 r. sprzedała swój udział (1/2) A. i J. P. pod warunkiem, że Naczelnik Powiatu Pruszkowskiego nie wykona prawa pierwokupu. Ponieważ zgodnie z art. 157 § 1 i 2 kodeksu cywilnego nie można przenieść własności pod warunkiem lub z zastrzeżeniem terminu, umowa ta nie wywarła skutku rzeczowego. Umową z dnia 9 marca 2006 r. Rep. A nr 827/2006 H. P., działając na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez J. D. z uwagi na nieskorzystanie przez Państwo z prawa pierwokupu, przeniosła w odniesieniu do działki 213 na rzecz: swoją - udział 5/40 części; A. P., R. K., P. P. , M. P. i D. P. - spadkobierców A. P., udziały po 3/40 części; nieruchomości (działka nr 213) oraz działając na podstawie pełnomocnictwa w imieniu i na rzecz A. S. P. nabyła udział wynoszący 1/2 części w opisanej nieruchomości(działka nr 213). W ocenie organów oznacza to, że H. P. nabyła w całości działkę o nr 213, natomiast nie nabyła działek o nr 103/5 i 209/1. Organ wywiódł, że w dniu 31 grudnia 1998 r., tj. w dacie przejęcia własności działek pod drogami, prawo własności do działek nr 103/5 i 209/1 przysługiwało J. D. i A. S. P.. W związku z tym H. P. nie była osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w trybie art. 73 ust 4 ustawy w odniesieniu do działek nr 103/5 i 209/1. Oceniając wniosek o wznowienie i twierdzenia o złożeniu wniosku o odszkodowanie również w imieniu J. D. i A. P., organ II instancji wskazał, że do wniosku z dnia 30 grudnia 2005 r. o odszkodowanie zostało dołączone pełnomocnictwo notarialne z dnia 16 listopada 2005 r. udzielone przez A. P. i z dnia 14 grudnia 2005 r. udzielone przez J. D. Z treści pełnomocnictwa z dnia 16 listopada 2005 r. wynika, że A. P. udzielił H. P. pełnomocnictwa do sprzedaży na warunkach według uznania pełnomocnika, również na rzecz samego pełnomocnika, w odniesieniu do udziału mocodawcy do działki nr 21, przy czym pełnomocnik mógł być drugą stroną czynności. Z drugiego z pełnomocnictw z dnia 14 grudnia 2005 r. wynika, że J. D. udzieliła pełnomocnictwa do przeniesienie na rzecz samego pełnomocnika oraz spadkobierców nabywców A. P. wymienionego w umowie warunkowej, w tym również na rzecz samego pełnomocnika przypadających mocodawczyni udziałów we współwłasności oraz sprzedaży, przy czym pełnomocnik mógł być drugą stroną umowy. Na podstawie treści tych pełnomocnictw organ uznał, że dotyczyły one podejmowania czynności przez pełnomocnika w odniesieniu do działki nr 213 powstałej z działki nr 21, natomiast wniosek H. P. o odszkodowanie dotyczył działki o powierzchni 195 m2, co odpowiada działce nr 209/1 oraz działce o powierzchni 128 m2, co odpowiada działce nr 103/5. Pełnomocnictwa nie dotyczyły dokonywania czynności dochodzenia odszkodowania na rzecz Mocodawców. Dodatkowo pismem z dnia 9 września 2014 r. H. P. wskazała, że występując dnia 30 grudnia 2005 r. z wnioskiem o odszkodowanie działała w imieniu własnym, a udzielone jej pełnomocnictwo obejmowało tylko działkę nr 213 o powierzchni 735 m2. Pełnomocnictwo nie obejmowało działek nr 209/1 i 103/5. W związku z powyższym organ uznał, że w odniesieniu do dwóch ostatnich działek J. D. i A. P. nie złożyli w terminie wniosku o odszkodowanie. Odnosząc się do zarzutu, że J. D. i A. P. odwołali pełnomocnictwa udzielone H. P. i korespondencja powinna być adresowana do nich osobiście, organ uznał ten zarzut za niezasadny, gdyż pełnomocnictwa te nie obejmowały czynności związanych z możliwością ubiegania się o odszkodowanie, a wyłącznie kwestii sprzedaży udziałów we współwłasności działki nr 213.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J. D. i A. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1402/19 uznał skargę za niezasadną i ją oddalił. W ocenie Sądu I instancji organ dokonał prawidłowej oceny przedłożonego w sprawie pełnomocnictwa i zasadnie stwierdził, że dołączone do wniosku o odszkodowanie pełnomocnictwa z dnia 14 i 16 grudnia 2005 r. nie uprawniały H. P. do złożenia w imieniu J. D. i A. P. wniosku o odszkodowanie. Postępowanie odszkodowawcze wszczyna się na wniosek uprawnionego podmiotu, w tym wypadku osoby, która utraciła prawo własności nieruchomości. Osobami tymi były niewątpliwie J. D. i A. P. Wniosek o odszkodowanie został złożony przez H. P., która była ich pełnomocnikiem przy przenoszeniu własności nieruchomości stanowiącej działkę o nr 213. Do wniosku o wypłatę odszkodowania H. P. złożyła tylko pełnomocnictwa z dnia 14 i 16 grudnia 2005 r., z treści których wynika, że J. D. i A. P. udzielili H. P. pełnomocnictw do przeniesienia na rzecz samego pełnomocnika oraz spadkobierców A. P. udziału w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 213. Pełnomocnictwo obejmowało również prawo reprezentacji mocodawców wobec organów administracji publicznej, sądów, urzędów skarbowych, osób fizycznych i innych podmiotów i instytucji oraz do składania oświadczeń woli i wiedzy, które okażą się niezbędne do prawidłowej realizacji tego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo to zostało wykorzystane do podpisania umowy z dnia 9 marca 2006 r. o przeniesieniu własności udziału w działce o nr 213 na rzecz H. P., A. P., R. K., P. P., M. P.. W ocenie Sądu, treść pełnomocnictwa nie obejmowała prowadzenia spraw związanych z uzyskaniem odszkodowania. Wbrew więc wywodom skargi załączone do wniosku o odszkodowanie pełnomocnictwa nie mogły stanowić umocowania do działania H.P. do wystąpienia o odszkodowanie, gdyż pełnomocnictwo obejmowało wyłącznie czynności związane ze sprzedażą udziałów w działce nr 213. Dodatkowo z pisma H. P. z dnia 9 września 2014 r. wynika, że składając wniosek o odszkodowanie działała ona w imieniu własnym, a udzielone jej pełnomocnictwo obejmowało działkę nr 213, a nie nr 209/1 i nr 103/5. Skoro więc H. P. przyznała, że wniosek o odszkodowanie składała w swym imieniu, trudno uznać, że było odwrotnie. H. P. jasno wskazuje, że była przekonana, że została jej sprzedana połowa działki nr 21 (213). Stanowczo zaprzeczyła, aby posiadała pełnomocnictwo do uzyskania odszkodowania za jakiekolwiek działki, a skarżący takiego pełnomocnictwa także nie przedstawili w toku postępowania. Przypuszczenia pełnomocnika skarżących, że H. P. celowo, jak się wydaje, podejmowała tego rodzaju czynności związane z chęcią pozbawienia skarżących odszkodowania, pozostają w ocenie Sądu I instancji w sferze domysłów pełnomocnika, ale nie faktów.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji uznał je za nieuzasadnione, ponieważ organ w sposób zgodny z zasadami wykładni oświadczeń woli zawartej w art. 65 kc ocenił treść pełnomocnictwa w powiązaniu z oświadczeniem samej H. P. i doszedł do niewadliwych wniosków, które Sąd w pełni podziela. Cofnięcie pełnomocnictwa nie mogło skutkować przyznaniem skarżącym legitymacji czynnej w postępowaniu o przyznanie odszkodowania, ponieważ H. P. nie występowała z wnioskiem o wszczęcie postępowania w ich imieniu. Konsekwentnie organ nie miał podstaw do doręczania korespondencji podmiotem, które nigdy nie były stroną tego postępowania - tym samym organ nie naruszył art. 10 czy art. 28 kpa. Wobec treści pełnomocnictwa, na które powołują się skarżący, nie było podstaw do innej niż wskazana przez organ wykładni zawartego w nim oświadczenia woli obu stron czynności prawnej. Słusznie organ nie miał wątpliwości co do zakresu umocowania, gdyż ta wynikała z brzmienia udzielonych pełnomocnictw. W ocenie Sądu, nawet gdyby przyjąć koncepcję, z której wynika, że zamiarem H. P., z którą - jak wynika ze skargi - skarżący pozostają obecnie w konflikcie, było pozbawienie ich prawa do odszkodowania, to nie zmienia to faktu, że złożone do wniosku o odszkodowanie pełnomocnictwa nie obejmowały prawa do występowania w imieniu J. D. i A. P. o odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne.

Odnosząc się do ściśle cywilistycznej koncepcji konwalidacji czynności prawnej złożonej bez umocowania lub na podstawie wadliwego umocowania i możliwości jego konwalidowania (art. 103 kodeksu cywilnego), Sąd stanął na stanowisku, że tego rodzaju konstrukcja nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje w sposób bezpośredni lub pośredni, w odróżnieniu od Kodeksu postępowania cywilnego (art. 70 § 2, art. 401 pkt 2), możliwości potwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Przepis art. 103 § 1 kc właściwy jest do oceny stosunków cywilnoprawnych i nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym, a co najwyżej może służyć wykładni niejasnych lub niezdefiniowanych pojęć prawa administracyjnego. Wbrew wywodom skargi nie można automatycznie przyjąć, że skoro H. P. do wniosku dołączyła pełnomocnictwo, to działała tylko i wyłącznie w imieniu i na rzecz wymienionych w tym pełnomocnictwie osób. Takie zachowanie byłoby racjonalne, jednakże w sytuacji, w której z tego pełnomocnictwa nie wynikało umocowanie do działania w sprawie o odszkodowanie, a z wniosku o odszkodowanie nie wynikało, aby H. P. działała jako pełnomocnik, organ nie miał podstaw do wzywania jej do przedstawienia nowego pełnomocnictwa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli J. D. i A. P..

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. - art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię oświadczenia H. P. zawartego w piśmie z dnia 29 grudnia 2005 r. inicjującym postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 2523/2015 z dnia 9 lipca 2015 r. przez przyjęcie, że H. P. działała w imieniu własnym, podczas gdy okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że H. P. działała w imieniu J. D. i A. P., jak również błędne przyjęcie przez Sąd, że decydujące znaczenie ma wykładnia oświadczeń woli zawartych w pełnomocnictwach udzielonych H. P., podczas gdy znaczenie takie ma wykładania oświadczenia zawartego przez samą H. P. we wniosku o odszkodowanie,

2. - naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 10 § 1 kpa przez przyjęcie, że po odwołaniu pełnomocnictwa dla H. P. udział J. D. i A. P. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 lipca 2015 r. nr 2523/2015 nie był konieczny, podczas gdy od momentu odwołania pełnomocnictwa organ zobowiązany był zapewnić czynny udział w postępowaniu wnioskodawcom – J. D. i A. P., a brak zapewnienia tego udziału winien prowadzić do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 lipca 2015 r. nr 2523/2015, co uszło uwadze Sądu I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnosi, że reprezentowanie Skarżących przez H. P. wykluczałoby zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, podczas gdy właśnie odwołanie pełnomocnictw H. P. przesądzało o tym, że zapewnienie osobistego udziału Skarżących w postępowaniu było obowiązkiem organu,

- art. 28 § 1 kpa przez przyjęcie, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 lipca 2015 r. nr 2523/2015 J. D. oraz A. P. nie przysługiwał status strony, pomimo że postępowanie dotyczyło odszkodowania za wywłaszczenie działki stanowiącej ich własność, w konsekwencji czego dotyczyło interesu prawnego J. D. i A. P. jako wnioskodawców,

- art. 33 § 1-2 w zw. z art. 64 § 2 kpa przez przyjęcie, że w sytuacji, gdy zachodziły wątpliwości co do zakresu udzielonych H. P. przez J. D. i A. P. pełnomocnictw, organ mógł zignorować okoliczność jaką jest ich udzielenie i załączenie do wniosku, podczas gdy organ w takim stanie rzeczy powinien powziąwszy te wątpliwości wezwać H. P. do usunięcia braku polegającego na nieprzedstawieniu właściwego umocowania do występowania w sprawie, ewentualnie również wezwać Skarżących do potwierdzenia czynności H. P., czego nie uczynił,

- art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że nie zachodziła przesłanka do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 lipca 2015 r. nr 2523/2015, podczas gdy w realiach sprawy zakończonej tą decyzją J. D. i A. P. nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy, w sytuacji gdy byli wnioskodawcami, a przez to stronami postępowania.

W konsekwencji powyższych naruszeń norm dopełnienia, skarżący zarzucili naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji wskutek wzmiankowanych naruszeń prawa materialnego i przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy przez organy administracji publicznej,

- art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędne zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy nie zachodziły podstawy do nieuwzględnienia skargi w całości z uwagi na wyrażone powyżej naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, których decyzje podlegały kontroli sądowo-administracyjnej, - art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kluczowych zarzutów skargi, w tym m.in. do oceny takich okoliczności jak udzielenie pełnomocnictw przez skarżących H. P. tuż przed datą wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie, wyjaśnienia z jakiego to względu H. P. uiściła opłatę skarbową od dwóch wniosków, co świadczy że działała w przekonaniu o reprezentowaniu dwóch osób (skarżących), wyjaśnienia z jakiego względu H. P. załączyła do wniosku pełnomocnictwa, skoro miała działać w imieniu własnym, co pozwala twierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał wszechstronnych rozważań co do zasadności skargi.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie sprawy co do meritum. W przypadku zaś uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. I SA/Wa 1402/19 oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparli skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W skardze kasacyjnej postawiony został Sądowi I instancji zarzut naruszenia art, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 10 § 1 kpa, art. 28 § 1 kpa, art. 33 § 1-2 w zw. z art. 64 § 2 kpa.

Zarzuty te uznać należy za niezasadne. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie wypełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd i instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które miały lub mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd i instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżących kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd 1 instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Skarżący, stawiając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanego przepisu podali, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia się do kluczowych zarzutów skargi, w tym m.in. do oceny takich okoliczności jak udzielenie pełnomocnictw przez skarżących H. P. tuż przed datą wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie, wyjaśnienia z jakiego to względu H. P. uiściła opłatę skarbową od dwóch wniosków, co świadczy że działała w przekonaniu o reprezentowaniu dwóch osób (skarżących), wyjaśnienia z jakiego względu H. P. załączyła do wniosku pełnomocnictwa, skoro miała działać w imieniu własnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko skarżących kasacyjnie nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W jego treści Sąd i instancji wyjaśnił, że w jego ocenie organ dokonał prawidłowej oceny przedłożonego pełnomocnictwa i prawidłowo, stwierdził, że dołączone do złożonego wniosku o odszkodowanie pełnomocnictwa skarżących kasacyjnie nie uprawniały H. P. do złożenia tego wniosku w imieniu skarżących kasacyjnie. Dogłębną analizę tego dokumentu i pozostałych dokumentów akt sprawy (w tym przede wszystkim oświadczenia H. P. z dnia 9 września 2014 r.) Sąd I instancji zawarł na stronach od 6 do 8 uzasadnienia wydanego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela tę argumentację i w tej sytuacji uznaje, że jej ponowne przytaczanie nie jest konieczne. Jest bowiem ona stronom postępowania bardzo dobrze znana.

Dodatkowo jedynie wyjaśnić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. FSK 2633/04 LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Wyjaśnić przy tym należy, że rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 kpa) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 kpa wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy orzekające w badanej sprawie tym standardom sprostały. Należy zaakcentować, że skarżący kasacyjnie nie wskazują dowodów, które podważałyby wiarygodność przyjętych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 kpa, czyli oceny zebranego materiału dowodowego, wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie skarżących kasacyjnie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów lub ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo wbrew zasadom doświadczenia życiowego nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Oznacza to, że wszystkie zawarte w złożonej skardze kasacyjnej dywagacje, domniemania oraz niepoparte żadnymi dowodami koncepcje i wywody skarżących kasacyjnie co do możliwości interpretacji poszczególnych środków dowodowych nie mogą stanowić w rozpatrywanej sprawie okoliczności istotnych, wymagających dodatkowego wyjaśnienia i odniesienia się w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisu prawa materialnego, czyli art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego. Skarżący nie zgadzają się z przyjętym przez organy i Sąd I instancji rozumieniem treści wniosku H. P. zawartego w piśmie z dnia 29 grudnia 2005 r. o przyznanie odszkodowanie za działki przejęte pod drogi publiczne. Organy i Sąd I instancji stanęły bowiem na stanowisku, że ewentualne wątpliwości dotyczące zakresu podmiotowego złożonego wniosku rozstrzyga wyjaśnienie złożone w toku postępowania administracyjnego przez H. P. w piśmie z dnia 9 września 2014 r. Skarżący kasacyjnie domagają się, aby zamiast tych wyjaśnień i analizy treści udzielonych pełnomocnictw poddać interpretacji i ocenie, w oparciu o art. 65 kc, wyłącznie samą jednozdaniową treść wniosku o odszkodowanie rozumianego jako oświadczenia woli. Zarzucają przy tym, że ocena tego konkretnie dokumentu została dokonana z naruszeniem przepisów Kodeksu cywilnego (art. 65 § 1). Zarzut ten uznać należy za niezasadny. Podkreślić należy, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zawiera w sobie żądanie wszczęcia postępowania skierowane do organu administracji publicznej. Posiada zatem cechy oświadczenia woli wnioskodawcy. Jednakże ocena treści złożonego wniosku odbywa się w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli przepisy te regulują odpowiednie postępowanie, to właśnie te przepisy muszą stanowić podstawę rozpatrzenia złożonego w trybie administracyjnym wniosku. Inne przepisy mogą mieć zastosowanie jedynie w zakresie, w którym odwołują się do nich właściwe przepisy prawa administracyjnego, lub w ostateczności w zakresie w tych przepisach nieuregulowanym. W rozpatrywanej sprawie organy podjęły opisane w procedurze administracyjnej środki w celu usunięcia braków formalnych złożonego wniosku i wyjaśnienia wątpliwości co do jego treści. W szczególności wezwano wnioskodawcę do podpisania wniosku oraz odebrano wyjaśnienia co do jego treści. Wobec jednoznacznego w swojej treści oświadczenia wnioskodawczym, że działała ona we własnym imieniu, nie było podstaw do oczekiwania od organu, żeby dokonywał odmiennej interpretacji treści złożonego wniosku. Jednak nawet gdyby przyjąć, że art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego powinien być pomocniczo wzięty pod uwagę przy ocenie treści wniosku o odszkodowanie, w rozpatrywanej sprawie nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia tego przepisu tylko dlatego, że przyjęta przez organy i Sąd I instancji interpretacja treści tego wniosku jest odmienna niż interpretacja skarżących. Z tego powodu zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżących kasacyjnie skutku.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że w przekonaniu skarżących kasacyjnie wniosek o odszkodowanie został złożony w ich imieniu, a niejasność co do przedmiotowego zakresu udzielonych pełnomocnictw wynikała z braku dostatecznej wiedzy co do faktu i skutków dokonania podziału geodezyjnego dawnej działki nr 21. Jednak oceniając prawidłowość orzeczenia Sądu I instancji w postępowaniu dotyczącym decyzji zapadłej w postępowaniu wznowieniowym, sąd administracyjny musi brać pod uwagę przede wszystkim treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a nie intencje i interpretacje skarżących i ewentualną nieudolność lub nawet złą wolę ich pełnomocnika. Ocena złożonego wniosku i innych zawartych w aktach sprawy dokumentów, dokonana przez organy orzekające i Sąd I instancji, znajduje potwierdzenie w ich treści, nie może być zatem uznana za naruszającą wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa.

W szczególności, skoro na podstawie treści udzielonych przez skarżących pełnomocnictw organy i Sąd I instancji zasadnie uznały, że nie obejmowały one ubiegania się o odszkodowanie za niewskazanych w nich wprost działek, a z treści wniosku o odszkodowanie także nie wynikało, że został on złożony w imieniu skarżących- nie było podstaw do uznania skarżących za stronę postępowania wszczętego tym wnioskiem. W konsekwencji nie mogło dojść do pozbawienia skarżących prawa do udziału w postępowaniu, którego nie byli stroną. Prawidłowo zatem organy a także Sąd I instancji uznały, że nie zaistniała przesłanka do uchylenia zapadłej w nim decyzji w ramach postępowania wznowieniowego. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.

-----------------------

I OSK 1889/20

I OSK 1889/20

14