Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 142/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Iwona Ścieszka, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. znak KOA/2104/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. K. i G. K. solidarnie kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga G. K. i M. K. (dalej jako: "skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako: "SKO w Warszawie", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 4 listopada 2022 r., znak: KOA/2104/Ar/21, na podstawie której ww. organ, po rozpatrzeniu odwołania D. K. i K. K., reprezentowanych przez adwokata W. G. od decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] o warunkach zabudowy na terenie działek ewid. Nr [...] obr. [...] położonych w [...] dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Do wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Warszawie doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 8 listopada 2018 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działek ewid. nr [...] obr. [...] położonych w [...], wystąpił M. K., zam. ul. [...]. Ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego przeprowadzona przez organ lokalizacyjny wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu, należała do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 ww. ustawy - wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Tym samym wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które określono w art. 52 ust. 2 cyt. ustawy. Wykorzystując dane uzyskane drogą elektroniczną z zasobu Zarządu Geodezji, Katastru, Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Gruntów Rolnych, rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego. Stosownie do wymogów procedury administracyjnej (art. 10 k.p.a.) wszystkie strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o przysługujących im uprawnieniach, z których mogły korzystać bez ograniczeń. Oceniono, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełniało łącznie wszystkie warunki umożliwiające wydanie warunków zabudowy, wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółowy opis w odniesieniu do poszczególnych punktów znalazł się w wyniku analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego, który był załącznikiem do decyzji organu I instancji.

Przedmiotowe działki położone były w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Teren działek, na której planowano inwestycję posiadał dostęp do drogi publicznej, a dostępność komunikacyjna terenu do drogi gminnej nr [...]

ul. [...] w oparciu o zjazd projektowany.

Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a dodatkowo żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwiał się realizacji inwestycji objętej ww. decyzją.

Planowana inwestycja była zgodna z:

- przepisami odrębnymi,

- istniejącym zagospodarowaniem i nie wywoływała kolizji urbanistycznej.

Decyzja nie podlegała obowiązkowi uzgadniania z wojewodą, marszałkiem województwa i starostą w zakresie zadań rządowych i samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 w myśl zapisu art. 53 ust. 4 pkt 10 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego, Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działek ewid. [...] z obrębu [...] położonych w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 8 stycznia 2021 r. sygn. akt KOA/3038/Ar/20 orzekło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu G. K. i M. K. od ww. decyzji organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. VII SA/Wa 370/21 uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie SKO w Warszawie pismem z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt KOA/2104/Ar/21 wezwało inwestora

- M. K. o uzupełnienie wniosku z dnia 8 listopada 2018 r. Pomimo prawidłowego doręczenia wezwania pełnomocnik inwestora nie zastosował się do wezwania.

SKO w Warszawie, powołując się w uzasadnieniu na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie wskazało, że stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Podniósł, że zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18).

Według SKO w Warszawie, interpretacja przepisu w sposób zasadniczy różnicowała postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Wskazano bowiem, by stosować art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwierała postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast 64e p.p.s.a. wyraźnie zawężał kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych należało mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie miał być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Natomiast szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie była możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane było prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Wobec powyższego uprawnione było stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikował prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W przypadku zaś, gdyby zakres orzekania miał jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. W rezultacie szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie doszło do przekonania, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, a rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działek ewid. [...] z obrębu [...], położonych w [...] nie było zgodne z prawem i nie znajdowało oparcia w ustalonym materiale dowodowym i opisanych w nim okolicznościach sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na terenie części działek ewid. [...] z obrębu [...], położonych w [...] możliwe było wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Jak podkreślił organ odwoławczy, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. 2022, poz. 503) ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymagała każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W myśl bowiem art. 59 ust. 1 ustawy: "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Z kolei przepis art. 61 ust. 1 ww. ustawy stanowił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku nadmiernej zabudowy jednej działki ewidencyjnej. Taka interpretacja pojęcia "teren inwestycji" pozwalała na zabudowywanie działek ewidencyjnych w praktyce prawie w całości. W niniejszej sprawie bowiem inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na terenie części działek ewid. [...] z obrębu [...] położonych w [...]. Inwestor pomimo prawidłowego doręczenia nie zastosował się do wezwania z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt KOA/2104/Ar/21 i jako teren inwestycji wskazywał nadal części działek, stąd organ orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla części działek.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust 6 ustawy - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. (§ 2 pkt. 4 cyt. rozporządzenia). Przepis ww. § 3 pkt. 2 określa minimalne granice obszaru analizowanego, a więc organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną.

SKO w Warszawie uznało, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazywał, iż granice terenu inwestycji nie pokrywały się granicami działek ewidencyjnych, ale obejmowały jedynie ich cześć. Według organu odwoławczego podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania była bowiem ocena, czy dana działka mogła zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora. Zasada ta nie traci na aktualności nawet mimo zmiany przepisów w zakresie dodania sformułowania "granice terenu". Obowiązujące przepisy nie zawierały definicji "granice terenu", zatem nieuprawnione było przyjmowanie, iż poprzez sformułowanie "granice terenu" można rozumieć część działki inwestycyjnej. Takie rozumienie granic terenu prowadziłoby do obchodzenia przepisów prawa i nieuprawnionego zabudowania nieruchomości, które zgodnie z przeznaczeniem nie mogły być zabudowane w całości. Inwestor w takim przypadku wskazywałby jako teren inwestycji - teren, który może być zabudowany i w taki sposób zabudowie podlegałaby nieruchomość, która takiej możliwości nie posiadała. Ponadto analiza wszystkich przepisów art. 61 u.p.z.p. posługujących się pojęciem "terenu" (art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4, 5 i 6, a także art. 63) nie pozwalała na przyjęcie, że terenem tym mogła być tylko część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla planowanej lokalizacji inwestycji. Także z treści art. 52 ust. 2 u.p.z.p., stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można było wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musiał określać granice terenu objętego wnioskiem, mógł być ograniczony tylko do części działki. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, że teren, którego dotyczył wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), również linie rozgraniczające teren inwestycji określane są w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Wobec tego ustalenie warunków zabudowy odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana jest aktualne również w nowym stanie prawnym.

Przepisy nie zawierały definicji pojęcia "teren inwestycji", zatem zdaniem organu cały czas pozostawało aktualne stanowisko, iż terenem inwestycji była cała działka, a nie jej wyodrębniona część.

Skarżący – G. K. i M. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 14 grudnia 2022 r., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503), poprzez jego błędną interpretację, polegające na utożsamieniu pojęcia terenu z pojęciem działki ewidencyjnej oraz braku rozróżnienia powyższych pojęć, podczas gdy w świetle przepisów prawa oraz zgodnie z orzecznictwem pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie były pojęciami tożsamymi,

- § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1588 - w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r.), poprzez jego błędną interpretację w zakresie, w jakim organ posłużył się definicją obszaru analizowanego oraz utożsamił ją z granicami terenu inwestycji, a następnie poprzez uznanie, iż brak pokrycia się granic inwestycji z granicami działek ewidencyjnych stanowi przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy na części działek ewidencyjnych,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

- art. 6 i 7 oraz art. 77 § 1 i 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) w wyniku oczywiście błędnego i bezzasadnego stwierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawsze może być wydana wyłącznie co do całości działki i nie może obejmować części działki lub działek ewidencyjnych, gdy tymczasem ustalenie to było dowolne i nieprawidłowe, skoro pomijało treść zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, za podstawę rozstrzygnięcia brało jedynie przyjętą interpretację w tym zakresie, pomijając odmienny kierunek orzeczniczy, w szczególności z uwzględnieniem zmiany przepisów w tym zakresie, skutkujące przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz dokonanie przez organ dowolnego ustalenia,

- art. 107 § 3 k.p.a. na skutek braku kompletnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i braku odniesienia się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 8 k.p.a. i wprowadzoną w niniejszej normie zasadę zaufania do organów administracji, poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a ponadto w sposób przewlekły i z brakiem zachowania terminów załatwiania spraw przez organ administracji.

Mając na uwadze powyższe, wnosili o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2022 r., w sprawie pod sygnaturą akt KOA/2104/Ar/21.

Ponadto wnosili o dołączenie do niniejszej sprawy akt spraw prowadzonych przed tutejszym Sądem, tj.:

- akt sprawy prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt VII SA/Wa 370/21,

- akt sprawy prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt VII SAB/Wa 47/22 oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach tej sprawy, na okoliczność sposobu prowadzenia przez organ postępowania w tej sprawie, podstaw uchylenia na poprzednim etapie decyzji Burmistrza [...], treści uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie VII SA/Wa 370/21 i wskazanych w nim uwag, treści wyroku w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość organu, sposobu prowadzenia postępowania przez organ na dalszym etapie tej sprawy.

Strona skarżąca zwróciła uwagę na niektóre elementy postępowania, które wedle jej oceny budziło daleko idące wątpliwości, co do obiektywizmu organu, tj.:

- wydanie po raz kolejny decyzji uchylającej decyzję Burmistrza [...] po tym jak skarżący nie odwołując się od niej po pierwszym uchyleniu, uwzględnili wytyczne organu i złożyli nowy wniosek z tymi właśnie uwzględnionymi wytycznymi,

- nie znajdujący uzasadnienia długi okres zawieszenia postępowania na skutek śmierci strony i brak podejmowania przez organ we własnym zakresie czynności koniecznych do podjęcia i dalszego prowadzenia postępowania,

- wydanie kolejnej decyzji uchylającej decyzję Burmistrza [...], na podstawie innych niż pierwotnie podstawach (pomimo, iż sprawa była przedmiotowo

-podmiotowo tożsama, a po pierwszym uchyleniu wytyczne zostały uwzględnione),

- przewlekłe prowadzenie postępowania, w tym brak informowania strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, braku reakcji na ponaglenia oraz wezwania do załatwienia sprawy, czy inne pisma kierowane do organu w związku z postępowaniem,

- brak wezwania strony do uzupełnienia ewentualnych braków, wskazania ewentualnych wątpliwości organu lub innych wytycznych, które ewentualnie ujawniłyby się po stronie organu,

- brak ustosunkowania się do argumentacji skarżących podnoszonej w toku postępowania.

W uzasadnieniu skargi, podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchylając po raz kolejny decyzję Burmistrza [...] i odmawiając ustalenia warunków zabudowy oparło się na okoliczności takiej, że granice terenu inwestycji nie pokrywały się z granicami działek ewidencyjnych obejmujących jedynie ich część. SKO uznało przy tym, iż taka była przeważająca linia orzecznicza w tym zakresie. Dodatkowo wskazali, iż taką argumentację organ przyjął w zakresie uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, a zmiany przepisów prawa w tym zakresie nie miały na to wpływu. Według skarżących odmienne rozumienie granic terenu prowadziłoby do obchodzenia przepisów prawa i zabudowywania nieruchomości, które nie mogłyby być zabudowane w całości. Należało ustalić w toku postępowania, czy potencjalna zabudowa była zgodna z charakterem "terenu", nie wychodziła poza granice inwestycji, a wniosek nie stanowił bliżej nieokreślonego obejścia prawa.

Według skarżących organ nieprawidłowo uznał, że dopuszczenie do wskazywania terenu inwestycji części działki prowadziłoby do nadmiernej zabudowy jednej działki ewidencyjnej, gdyż możliwości ustalenia nadmiernej zabudowy wobec jednej działki ewidencyjnej, jeżeli nie ma wskazania jaki obszar tej działki w istocie będzie zabudowany, jaki będzie to procent zabudowy inwestycji na tejże działce i jak miałoby to wpływać na ocenę nadmiernej zabudowy. Stanowiło to dowolną interpretację wymogów ustalania warunków zabudowy, nie znajdującą oparcia w przepisach prawa.

Wbrew wskazaniom organu, inwestor nie mógł odpowiedzieć na pismo organu, o którym mowa w decyzji. Zarzucili, że pełnomocnikowi skarżących nie udało się uzyskać dostępu do akt sprawy celem sprawdzenia doręczenia pisma, o którym mowa w decyzji (pismo z dnia 1 marca 2022 r.) przed złożeniem skargi, niemniej jednak pełnomocnik takiego wezwania nie otrzymał, według skarżących, oni również nie otrzymali tego rodzaju korespondencji.

Niejednoznaczna linia interpretacyjna, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki, spowodowała zakwestionowanie przez skarżących stanowiska organu w tym zakresie.

Potwierdzeniem powyższej tezy, według skarżących, była chociażby zmiana kierunku linii orzeczniczej co do takiej możliwości, podyktowana z pewnością w pewnym zakresie również zmianą przepisów. Pomimo ustalenia warunków inwestycji na części działek ewidencyjnych istniała możliwość ich graficznego wyodrębnienia, na co wskazywały załączniki do wniosku. Inwestycja nie wykraczała poza granice dopuszczalności zabudowy. W sytuacji skarżących nie zachodziła również obawa o próbę obejścia przepisów prawa co do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, w charakter zabudowy, nawet gdyby "obszar analizowany" rozszerzyć w stosunku do tego, który był przedmiotem badania. Nie zachodziły żadne inne przesłanki, które taką możliwość mogłyby w stosunku do skarżących wyłączyć.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wyjaśniło, że merytoryczną ocenę sprawy i motywy rozstrzygnięcia wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w całości podtrzymało argumentację w jej uzasadnieniu. Mając powyższe na względzie SKO w Warszawie podniosło, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarzuty w niej zawarte nie dowodziły, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w sposób nakazujący wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. ustawy). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to bowiem wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. A zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne jest oparta na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Oparcie jej na innym kryterium jest niedopuszczalne, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. , poz. 259

ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria nałożone przez ustawodawcę, sąd rozpoznając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże nie tylko

i wyłącznie z powodów wskazanych w jej uzasadnieniu.

Przedmiotem kontroli sądu jest skarga G. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r., znak: KOA/2104/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działek ewid. nr [...] obr. [...] położonych w [...].

Podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił m. in. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.".

Jak wynika z art. 59 u.p.z.p.:

1. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

2. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

2a.w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Zgodnie natomiast z art. 61 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

U podstaw decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r., znak: KOA/2104/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy legło przyjęcie, iż ustalenie warunków w przedmiotowym postępowaniu obejmowało swoim zasięgiem teren inwestycji odnoszący się tylko do fragmentu działki ewidencyjnej. Celem postępowania była ocena, czy dana działka mogła zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora. Według organu ustalenie warunków zabudowy winno odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana.

Motywy jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy kontroli decyzji organu przedstawiają się następująco:

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z przedmiotowej oceny zamierzenia budowlanego przeprowadzonej przez organ lokalizacyjny, planowana zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu, należała do tzw. Innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tej ustawy - wymagało ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Podstawowym kryterium, na którym organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, uzasadniając odmowę wydania w niniejszej sprawie warunków zabudowy na wniosek G. K. i M. K., była interpretacja przepisu art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ wskazał, że w orzecznictwie w tym właśnie zakresie warunków zabudowy, który obejmuje teren inwestycji, odnoszący się tylko do fragmentu działki ewidencyjnej istnieją rozbieżności interpretacyjne.

Należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje stanowisko, że "ustalenie warunków zabudowy odnosi się działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt: II OSK 1769/16).

Również w orzeczeniu z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt: II OSK 1348/17, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa stanowisko, że teren inwestycji to obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Wynika to przede wszystkim z tego, że organy wydające decyzje w ramach zagospodarowania przestrzennego nie mogą określać dokładnej lokalizacji przyszłej inwestycji, a jedynie wskazywać teren, na którym ta inwestycja powstanie. Z kolei najmniejszą jednostką powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków jest właśnie działka ewidencyjna. Dlatego linie rozgraniczające teren inwestycji, powinny pokrywać się z podziałem geodezyjnym danego obszaru, na którym znajduje się działka wskazana przez inwestora".

Z takim stanowiskiem organu nie zgodzili się skarżący. W ich ocenie powyższe ustalenia uprawniają do poglądu, że organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie dochowało zasadzie obiektywizmu, jak również nie dochowało naczelnym zasadom postępowania, którym winien kierować się organ

w jego toku.

Stanowiska w taki sposób zaprezentowanego nie można zaakceptować, bowiem, co należy podkreślić - organ w sposób rzetelny i dokładny przeprowadził całość postępowania administracyjnego, a wydana decyzja odpowiadała regułom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Zatem, jak wynika z powyższego, normy określone w postępowaniu administracyjnym zostały dochowane.

Art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi,

że wydanie właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze

lub nieleśne mogłoby być uznane jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Tak sformułowane stanowisko ma odpowiednie zastosowanie

do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w którym skarżącymi

są G.K. i M. K.

Należy zaznaczyć, że sąd w tych warunkach został zobligowany

do dokonania wykładni pojęcia "terenu", którym ustawodawca posłużył się w art.

61 ust. 1 u.p.z.p., którego dyspozycję zastosował w przedmiotowym postępowaniu.

Nie sposób zgodzić się z organem, który w swojej decyzji uznał, że pojęcie to winno być utożsamiane z pojęciem działki ewidencyjnej. Zarówno bowiem art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak również ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne traktują te dwa pojęcia w sposób odmienny.

Brak tożsamości tych określeń, mianowicie terenu i działki ewidencyjnej, w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy zostało też jednocześnie uwzględnione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 165, poz. 1588).

Powyższe względy przemawiają za tym, aby uznać, iż dopuszczalne jest

w przypadku większych działek, tak jak ma to miejsce w sprawie ustalenia warunków zabudowy G. K. i M. K., wyodrębnienie we wniosku części działki inwestycyjnej, w dalszej kolejności uwzględnienie tego faktu w treści decyzji o warunkach zabudowy, a końcowo - wskazanie tego terenu w załączniku graficznym.

Powyższe wyczerpuje realizację przesłanki, o której mowa w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 i art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.

Reasumując, sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Warszawie wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych powyżej powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w punkcie

I sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200

i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) (pkt II wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobligowany do uwzględnienia przedstawionej w niniejszym orzeczeniu oceny prawnej, biorąc pod uwagę, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanego terenu, który stanowi część działek ewidencyjnych.