Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 725/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi N. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 31 maja 2023 r. nr SKO.421.277.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga N. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 31 maja 2023 r., nr SKO.421.277.2023 wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 10 lutego 2023 r. skarżąca złożyła do Prezydenta Miasta Słupska wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną babcią H. L.

Prezydent Miasta Słupska decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na negatywne przesłanki wynikające z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej ustawą lub u.ś.r. tj. fakt, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności H. L. (art. 17 ust. 1b ustawy) oraz to, że córka H. L., a matka skarżącej, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy).

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko co do zaistnienia w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1a ustawy. Wskazało, że H. L. jest wdową, jej córka K. L. zamieszkuje wspólnie z matką, posiadała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 31 marca 2019 r., aktualnie nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy, skarżącej jako osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwałoby gdyby K. L. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając im naruszenie:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na:

pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy;

przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna H. L. ma córkę, na której - jako spokrewnionej w pierwszym stopniu - spoczywa obowiązek opieki nad matką;

uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny córki względem wymagającej opieki matki bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji skarżącej nie zaktualizował się wynikający z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny względem babci, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania przez K. L. opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia H. L., a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej;

3) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Pismem z dnia 18 września 2023 r. strona wniosła o zawieszenie postępowania w związku z trwającym postępowaniem przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku w przedmiocie wydania na rzecz K. L. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Postanowieniem z dnia 22 września 2023 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania.

Pismem procesowym z dnia 1 grudnia 2023 r. zgłosił się w sprawie pełnomocnik skarżącej. Wskazał, że orzeczeniem z dnia 22 listopada 2023 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku zaliczył K. L. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, co potwierdza istniejący od wielu lat stan zdrowia matki skarżącej. Zdaniem pełnomocnika nie występują w sprawie jakiekolwiek negatywne przesłanki odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że oceny legalności zaskarżonej decyzji dokonuje według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji, tj. na dzień 31 maja 2023 r. Zmiany stanu faktycznego mające miejsce po tej dacie nie mają wpływu na ocenę legalności badanej decyzji. Oznacza to, że fakt wydania w dniu 22 listopada 2023 r. orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności K. L. – córki H. L. i matki skarżącej – pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z tego też powodu Sąd odmówił zawieszenia postępowania, nie zachodziła bowiem okoliczność, o jakiej mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. rozstrzygnięcie sprawy nie zależało od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy powołanej już ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), w tym art. 17, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powyższe przepisy jednoznacznie stanowią, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nich przesłanki.

Dla zweryfikowania uprawnień skarżącej w zakresie wnioskowanego świadczenia istotne znaczenie ma fakt, że jest ona krewną H. L. w linii prostej (zstępną), na której, stosownie do treści przepisów art. 128 i art. 129 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1359), zwanej dalej k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny względem babci. Niemniej jednak skarżąca jako wnuczka nie jest spokrewniona z babcią w pierwszym stopniu, a co za tym idzie w sprawie znajduje zastosowanie powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1a ustawy. W toku postępowania ustalono bowiem, iż wymagająca opieki babcia skarżącej ma córkę K. L.

Stosownie do treści art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.).

Przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy należy mieć jednocześnie na względzie cel regulacji zawartej w tych przepisach, a także treść art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Zgodnie zatem z art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych spokrewnionych w pierwszym stopniu albo są one małoletnie lub same legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o. dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania). Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., I OSK 475/21).

Powyższe stanowisko potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta w dniu 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której skład poszerzony NSA stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki oraz osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy).

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego należy stwierdzić, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r.

Jak wynika z akt sprawy, babcia skarżącej H. L. jest wdową i ma córkę K. L., która nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji zachodzi negatywna przesłanka przyznania skarżącej, będącej wnuczką H. L., świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się ponadto do stanowiska organu I instancji, który odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia oparł się na wystąpieniu negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowana jest opieka, należy podkreślić, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Zajęte przez organy wadliwe stanowisko w powyższym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy ze względu na ustaloną okoliczność, że skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, a zatem nie może ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad nią.

Na marginesie wskazać należy, że regulacja ustawowa świadczeń rodzinnych adresowanych do opiekunów niepełnosprawnych członków rodziny została ukształtowana w sposób, który przewiduje wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy inna osoba niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie legitymują się stosownym orzeczeniem, przez co opiekun nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może bowiem każda osoba, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym złożonym został przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2023 r., a organ w terminie ustawowym nie zgłosił wniosku o przeprowadzenie rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).