Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 512/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.3 par.2 pkt 4, art.50 par.1, art. 134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.12 ust.1 pkt 1 i ust. 2, art.31a
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art.66 ust.1, art.67 ust.1 pkt 1 a) i b)
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skarg: K. R., spółki E. w Ż. na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z 5 kwietnia 2023 r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "WIOŚ", "organ"), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.), dalej jako: "u.i.o.ś.", biorąc pod uwagę ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od 6 lutego 2023 r. do 8 marca 2023 r. w E. S.A. ul. (...), Z. (dalej jako: "Spółka", "skarżąca") – dot. miejsca zbierania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych przy ul. (...), O., udokumentowanej protokołem kontroli Nr (...), zarządził:

1. Dotrzymywać warunków posiadanego zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w zakresie maksymalnych mas odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie.

Termin realizacji: w trybie natychmiastowym od otrzymania niniejszego zarządzenia.

2. Dotrzymywać warunków posiadanego zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w zakresie maksymalnego czasu magazynowania odpadów.

Termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego zarządzenia.

3. Prowadzić rzetelnie oraz na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję odpadów z zastosowaniem kart ewidencji oraz kart przekazania odpadów.

Termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego zarządzenia.

4. Przekazywać zakaźne odpady medyczne i zakaźne odpady weterynaryjne podmiotom spełniającym wymagania posiadanego zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych.

Termin realizacji: w trybie natychmiastowym i na bieżąco po otrzymaniu niniejszego zarządzenia.

5. Magazynować odpady zgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych.

Termin realizacji: w trybie natychmiastowym i na bieżąco po otrzymaniu niniejszego zarządzenia.

Jednocześnie WIOŚ wyznaczył Spółce termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń do 12 maja 2023 r.

W uzasadnieniu wydanego zarządzenia organ wskazał, że Spółka w 2022 r. przekroczyła dopuszczalne maksymalne masy odpadów o kodach: 18 01 07, 18 01 09, 18 01 02* oraz 18 02 02*, które mogą być magazynowane w tym samym czasie, określone w tabeli nr 2 decyzji Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 26 października 2022 r., znak: (...) zezwalającej Spółce na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych oraz zakaźnych odpadów weterynaryjnych na terenie działki nr (...), zlokalizowanej przy ul. (...) w O. (dalej jako: "decyzja z 26 października 2022 r.", "zezwolenie").

Ponadto, przekroczony został dopuszczalny maksymalny czas magazynowania odpadów o kodach: 18 01 02*, 18 01 04 oraz 18 01 07. Zgodnie z ustaleniami kontroli odpady o kodach: 18 01 02*, 18 01 04, 18 01 07 magazynowane były przez ponad 30 dni, natomiast odpad o kodzie 18 01 02* magazynowany był ponad 72h, co narusza punkt 6 zezwolenia.

Przeprowadzona kontrola wykazała również, że Spółka w latach 2022 - 2023 (stan na 27 lutego 2023 r.) prowadziła w sposób nierzetelny ewidencję odpadów w systemie Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej jako: "BDO"). Stwierdzono błędy w kartach przekazania odpadów o kodach 15 01 10*, 16 03 05*, 20 01 32 w zakresie miejsca prowadzenia działalności, a także odnotowano różnice w ilościach przyjętych i przekazanych odpadów o kodach: 18 01 03*, 18 01 07 oraz 18 01 09. Analiza ewidencji odpadów w systemie BDO wykazała, że Spółka nie prowadziła ewidencji stanów magazynowanych dla odpadów o kodach: 18 01 02*, 18 01 04, 18 01 06*, 18 01 07, 18 01 09, 18 01 10* oraz 18 02 02*,

Organ wskazał, że zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. z późn. zm.), dalej jako: "ustawa o odpadach", posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Natomiast zgodnie z art. 67 ustawy o odpadach, ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem stosownych dokumentów, w tym kart ewidencji odpadów.

W trakcie kontroli stwierdzono także, że Spółka przekazywała zebrane odpady podmiotowi niespełniającemu wymagań decyzji z 26 października 2022 r. Zgodnie z ustaleniami kontroli, odpady zebrane w ramach ww. zezwolenia były przekazywane do E. S.A. w Z., gdzie zbierane były w ramach zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie zaś z pkt 5 decyzji z 26 października 2022 r. odpady te, po zgromadzeniu odpowiedniej partii, mają być przekazywane do unieszkodliwienia w instalacjach posiadających odpowiednie możliwości techniczne oraz wymagane prawem decyzje. Nie ma zapisu dotyczącego przekazywania odpadów do unieszkodliwienia poprzez kolejny punkt zbierania odpadów. Zaznaczono, że zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o odpadach, wytwórca zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych jest zwolniony z odpowiedzialności za zbieranie lub przetwarzanie tych odpadów, z chwilą dokonania unieszkodliwienia tych odpadów przez następnego posiadacza odpadów przez termiczne przekształcenie zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych w spalarni odpadów niebezpiecznych.

Spółka naruszyła również warunki posiadanego zezwolenia w zakresie magazynowania odpadu o kodzie 18 02 02*, gdyż był on magazynowany w pojemniku z tworzywa sztucznego, umieszczonym w bliskim sąsiedztwie odpadów o kodzie 18 01 03*. Natomiast zgodnie z pkt 6 zezwolenia odpady o kodzie 18 02 02* powinny być magazynowane w wydzielonej przestrzeni chłodni oraz być umieszczone w zamkniętych pojemnikach, aby uniemożliwić im kontakt z innymi odpadami.

Pełnomocnik Spółki odmówił podpisania protokołu kontroli i pismem z 13 marca 2023 r., wniósł do niego uwagi. Po analizie złożonych wyjaśnień, WIOŚ podtrzymał swoje stanowisko w zakresie stwierdzonych naruszeń.

Organ wskazał, że kontrolowany podmiot posiada zezwolenie na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, w którym jednoznacznie określono dopuszczalne maksymalne masy poszczególnych rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie, a także dopuszczalny czas magazynowania poszczególnych rodzajów odpadów. Natomiast analiza kart przekazania odpadów oraz kart ewidencji odpadów w systemie BDO wykazała, że Spółka przekroczyła warunki ww. zezwolenia w powyższym zakresie. W ocenie WIOŚ Spółka mogła zorganizować przekazanie odpadów w takim czasie, aby dotrzymać warunków posiadanego zezwolenia. Podkreślono, że to na Spółce ciąży obowiązek prawidłowego wprowadzania danych do systemu BDO. Zaznaczono, że zapisy pkt 6 zezwolenia są zgodne z regulacjami Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie szczegółowego postępowania z odpadami medycznymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1975). W myśl § 8 ww. rozporządzenia wstępne magazynowanie odpadów medycznych o kodzie 18 01 02* odbywa się tylko w temperaturze do 10 °C, a czas ich przechowywania nie może przekroczyć 72 godzin, natomiast w przypadku odpadów o kodach 18 01 04 oraz 18 01 07 mogą być wstępnie magazynowane tak długo, jak pozwalają na to ich właściwości, jednak nie dłużej niż 30 dni.

Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K.R. – Prezes Zarządu Spółki (dalej jako: "skarżący"), domagając się jego uchylenia w całości ze względu na to, że zostało skierowane do osoby, która nie może być jego adresatem.

Jednocześnie skarżący wskazał na uchybienia merytoryczne zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy materiał dowodowy dotyczący sytuacji skarżącego w badanym okresie nie pozwalał na wydanie jakichkolwiek zarządzeń, nakazów czy zakazów wobec Spółki w świetle okoliczności, że organ nie dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego, całkowicie pominął wyjaśnienia Spółki, nie udzielił odpowiedzi na zastrzeżenia do protokołu kontroli oraz nie uwzględnił uwag w nim zawartych, co czyni zaskarżane zarządzenie całkowicie bezpodstawnym i opartym na błędnie ustalonym stanie faktycznym,

2. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., wyrażające się w nałożeniu obowiązków ogólnikowych, niejasnych, stanowiących jedynie wyliczenie pewnych zasad, wytycznych, podczas gdy ustawa nakazuje w sposób jasny i konkretny formułować zarządzenie pokontrolne,

3. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 1a ustawy o odpadach w zw. z punktem 1 tab. 2 decyzji z 26 października 2022 r., wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia pokontrolnego nakazującym dotrzymywać warunków ww. zezwolenia w zakresie maksymalnych mas odpadów, podczas gdy rzekome uchybienia w tym zakresie wynikały wyłącznie z błędów systemu BDO, nie zaś z rzeczywistego przekroczenia ww. limitów, a zatem organ nieprawidłowo ustalił, że do przekroczenia maksymalnych mas odpadów w ogóle doszło,

4. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 1a ustawy o odpadach w zw. z punktem 6 decyzji z 26 października 2022 r., wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia pokontrolnego nakazującym dotrzymywać warunków ww. zezwolenia w zakresie maksymalnego czasu magazynowania odpadów, podczas gdy rzekome uchybienia w tym zakresie wynikały wyłącznie z błędów systemu BDO, nie zaś z rzeczywistego przekroczenia ww. limitów, a zatem organ nieprawidłowo ustalił, że do przekroczenia czasu magazynowania w ogóle doszło,

5. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 1a ustawy o odpadach, wyrażające się w wydaniu zarządzenia co do stanu, który w dacie zakończenia kontroli i wydania zarządzenia został już przez stronę sanowany, a zatem nie było podstawy do wydania zarządzenia w zakresie punktu 3, bowiem strona niezwłocznie skorygowała braki co do ewidencji ilości odpadów,

6. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z punktem 5 decyzji z 26 października 2022 r., wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia pokontrolnego nakazującym dotrzymywać warunków ww. zezwolenia w zakresie przekazywania odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych podmiotom spełniających wymagania posiadanego zezwolenia, podczas gdy Spółka nigdy nie naruszyła warunków zezwolenia w ww. zakresie zaś ustalenie organu wynika z błędnej interpretacji zapisów decyzji,

7. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z punktem 6 decyzji z 26 października 2022 r., wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia pokontrolnego nakazującym dotrzymywać warunków ww. zezwolenia w zakresie magazynowania odpadów zgodnie z zezwoleniem, podczas gdy Spółka nigdy nie naruszyła warunków zezwolenia w ww. zakresie zaś ustalenie organu wynika z błędnej interpretacji zapisów decyzji oraz z braku przeprowadzenia prawidłowo postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.

Wobec powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości i zasądzenie od WIOŚ na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że zarządzenie pokontrolne zostało skierowane bezpośrednio do niego – Prezesa Zarządu Spółki. Ze względu na to, że nie posiada on – jako K. R. – żadnego zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, nie może być adresatem tego zarządzenia. Z przyczyn faktycznych i prawnych jest ono dla niego niewykonalne. Wskazał, że adresatem decyzji z 26 października 2022 r., której przedmiotem jest zezwolenie na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych na terenie działki nr (...), zlokalizowanej przy ul. (...) w O. jest Spółka i to działalność tej Spółki była przedmiotem kontroli. W ocenie skarżącego zarządzenie pokontrolne powinno być skierowane do podmiotu, który może być jego adresatem i posiada faktyczną możliwość jego realizacji. W związku z tym, skarżący wskazał na konieczność uchylenia zarządzenia jako skierowanego do niewłaściwego podmiotu.

Jednocześnie skarżący podniósł, że Spółka zakwestionowała ustalenia kontroli i w związku z tym, odmówiła podpisania protokołu kontroli. Skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się do zastrzeżeń, jakie Spółka wniosła do protokołu kontroli. Wskazał, że w piśmie z 13 marca 2023 r. Spółka dokładnie przedstawiła swoje uwagi co do stanu faktycznego sprawy i wyjaśniła, z czego wynikają mylące informacje zawarte w systemie BDO. Podniesiono, że do sugerowanych przez organ naruszeń w rzeczywistości nigdy nie doszło, bowiem dane o przekroczeniu maksymalnego czasu i mas odpadów wynikają tylko i wyłącznie z błędów systemu BDO. Natomiast organ, pomimo otrzymania ww. wyjaśnień, w uzasadnieniu zarządzenia wskazał, że ustaleń stanowiących podstawę wydania zarządzenia dokonał na podstawie systemu BDO, podczas gdy Spółka wyraźnie wskazywała na błędy tego systemu i konieczność przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego.

Zdaniem skarżącego, organ nie dokonał prawidłowej oceny na tle konkretnego stanu faktycznego, zaś stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego są niepełne i nie korespondują w żaden sposób z zawartością akt postępowania. Podniesiono, że organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na tej podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Spółka nie miała obiektywnej możliwości poprawnego wprowadzenia danych, bowiem system albo samodzielnie je modyfikował, albo dokonywał duplikowania kart ewidencji, albo uniemożliwiał korektę danych.

Odnośnie do wskazanych przez organ błędów w zakresie braku danych dotyczących stanów magazynowych odpadów na dzień 1 stycznia 2023 r., podniesiono, że błędy te nie były przez Spółkę zawinione i zostały usunięte od razu po ich wskazaniu przez kontrolujących, dlatego organ nie powinien ujmować tych naruszeń w protokole kontroli.

Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że treść zarządzenia pokontrolnego musi mieć oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Podniósł, że zarządzenie pokontrolne, jako akt o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakłada na adresata określone obowiązki, natomiast w niniejszej sprawie organ poprzestał na ogólnych stwierdzeniach co do konieczności przestrzegania zasad wynikających z ustawy o odpadach, jednocześnie zaś zaniechał doprecyzowania w jakim zakresie i jakie czynności podmiot zobowiązany ma wykonać. Niezbędne jest zatem dokonanie oceny prawidłowości ustaleń kontroli.

Podkreślił, że skala stwierdzonych błędów nie stwarzała żadnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt, czy też dla środowiska. Odpady były przechowywane w odpowiednich warunkach, we właściwej temperaturze, w zamkniętym kontenerze, który jest objęty ciągłym monitoringiem wizyjnym, zaś decyzja z 26 października 2022 r., której przedmiotem jest zezwolenie na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, nie wyklucza pośrednictwa w przekazywaniu odpadów do instalacji docelowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na wskazane wyżej zarządzenie pokontrolne wniosła również Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc tożsame zarzuty, co skarżący, tj.:

1. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy materiał dowodowy dotyczący sytuacji skarżącego w badanym okresie nie pozwalał na wydanie jakichkolwiek zarządzeń, nakazów czy zakazów wobec Spółki w świetle okoliczności, że organ nie dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego, całkowicie pominął wyjaśnienia Spółki, nie udzielił odpowiedzi na zastrzeżenia do protokołu kontroli oraz nie uwzględnił uwag w nim zawartych, co czyni zaskarżane zarządzenie całkowicie bezpodstawnym i opartym na błędnie ustalonym stanie faktycznym,

2. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., wyrażające się w nałożeniu obowiązków ogólnikowych, niejasnych, stanowiących jedynie wyliczenie pewnych zasad, wytycznych, podczas gdy ustawa nakazuje w sposób jasny i konkretny formułować zarządzenie pokontrolne,

3. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 1a ustawy o odpadach w zw. z punktem 1 tab. 2 decyzji z 26 października 2022 r., wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia pokontrolnego nakazującym dotrzymywać warunków ww. zezwolenia w zakresie maksymalnych mas odpadów, podczas gdy rzekome uchybienia w tym zakresie wynikały wyłącznie z błędów systemu BDO, nie zaś z rzeczywistego przekroczenia ww. limitów, a zatem organ nieprawidłowo ustalił, że do przekroczenia maksymalnych mas odpadów w ogóle doszło,

4. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 1a ustawy o odpadach w zw. z punktem 6 decyzji z 26 października 2022 r., wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia pokontrolnego nakazującym dotrzymywać warunków ww. zezwolenia w zakresie maksymalnego czasu magazynowania odpadów, podczas gdy rzekome uchybienia w tym zakresie wynikały wyłącznie z błędów systemu BDO, nie zaś z rzeczywistego przekroczenia ww. limitów, a zatem organ nieprawidłowo ustalił, że do przekroczenia czasu magazynowania w ogóle doszło,

5. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 1a ustawy o odpadach, wyrażające się w wydaniu zarządzenia co do stanu, który w dacie zakończenia kontroli i wydania zarządzenia został już przez stronę sanowany, a zatem nie było podstawy do wydania zarządzenia w zakresie punktu 3, bowiem strona niezwłocznie skorygowała braki co do ewidencji ilości odpadów,

6. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z punktem 5 decyzji z 26 października 2022 r., wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia pokontrolnego nakazującym dotrzymywać warunków ww. zezwolenia w zakresie przekazywania odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych podmiotom spełniających wymagania posiadanego zezwolenia, podczas gdy Spółka nigdy nie naruszyła warunków zezwolenia w ww. zakresie zaś ustalenie organu wynika z błędnej interpretacji zapisów decyzji,

7. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z punktem 6 decyzji z 26 października 2022 r., wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia pokontrolnego nakazującym dotrzymywać warunków ww. zezwolenia w zakresie magazynowania odpadów zgodnie z zezwoleniem, podczas gdy Spółka nigdy nie naruszyła warunków zezwolenia w ww. zakresie zaś ustalenie organu wynika z błędnej interpretacji zapisów decyzji oraz z braku przeprowadzenia prawidłowo postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.

Wobec powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości i zasądzenie od WIOŚ na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wniesionej skargi pełnomocnik skarżącej odniosła się w sposób szczegółowy do podniesionych zarzutów, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi wniesionej przez skarżącego.

Podkreślono, że organ nie ustosunkował się do zastrzeżeń, jakie Spółka wniosła do protokołu kontroli pismem z 13 marca 2023 r., jak również do przedstawionego materiału dowodowego. Wskazano na błędy systemu BDO i konieczność przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego.

W ocenie skarżącej organ nie dokonał prawidłowej oceny na tle konkretnego stanu faktycznego, zaś stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego są niepełne i nie korespondują w żaden sposób z zawartością akt postępowania. Niezbędne jest zatem dokonanie oceny prawidłowości ustaleń kontroli. Zarzucono niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o odpadach i błędną interpretację zapisów zezwolenia.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że treść zarządzenia pokontrolnego musi mieć oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zarządzenie pokontrolne, jako akt o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakłada na adresata określone obowiązki, natomiast w niniejszej sprawie organ poprzestał na ogólnych stwierdzeniach co do konieczności przestrzegania zasad wynikających z ustawy o odpadach, jednocześnie zaś zaniechał doprecyzowania w jakim zakresie i jakie czynności podmiot zobowiązany ma wykonać.

Podkreślono, że skala stwierdzonych błędów nie stwarzała żadnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt, czy też dla środowiska. Odpady były przechowywane w odpowiednich warunkach, we właściwej temperaturze, w zamkniętym kontenerze, który jest objęty ciągłym monitoringiem wizyjnym, zaś decyzja z 26 października 2022 r., której przedmiotem jest zezwolenie na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, nie wyklucza pośrednictwa w przekazywaniu odpadów do instalacji docelowej.

W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o odrzucenie skargi wniesionej przez Spółkę jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie.

W ocenie organu Spółka nie posiada legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi, ponieważ nie posiada indywidualnego interesu prawnego i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie przepisu szczególnego. Adresatem zarządzenia pokontrolnego jest kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W związku z tym, zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do K. R. jako Prezesa Zarządu Spółki.

Odnosząc się do podniesionych w skargach zarzutów, organ wskazał, że zarządzenie pokontrolne wydawane jest w razie stwierdzenia – w wyniku przeprowadzonej kontroli – naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń. Przeprowadzona w Spółce kontrola wykazała nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W wydanym zarządzeniu pokontrolnym organ wskazał swoje stanowisko, szczegółowo je uzasadniając oraz ustosunkował się do składanych przez Spółkę wyjaśnień. Przy czym, zgłoszenie wyjaśnień nie obliguje organu do ich automatycznego uwzględnienia.

Podniesiono, że zarządzenie pokontrolne jest aktem o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska. Obowiązkiem organu jest wskazanie w jakim zakresie doszło do naruszenia zezwolenia poprzez porównanie stanu faktycznego z zapisami posiadanego zezwolenia. Natomiast obowiązkiem podmiotu jest podjęcie takich działań, które są zgodne z posiadanym zezwoleniem.

Podkreślono przy tym, że przedmiotem kontroli jest zarządzenie pokontrolne, nie zaś dokument w postaci protokołu kontroli.

Bez znaczenia są także podnoszone przez Spółkę argumenty, że skala stwierdzonych błędów nie stwarzała żadnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, czy środowiska. Obowiązek prawidłowego prowadzenia i generowania kart w systemie BDO ma charakter dokumentacyjny i służy odzwierciedleniu ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów. Naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane przez prawodawcę niezależnie od wymienionych skutków. Zaznaczono przy tym, że Spółka nie przedstawiła żadnej korespondencji z operatorem systemu BDO, z której wynikałaby próba zgłoszenia zaistniałego problemu. Ponadto, w okresie objętym kontrolą, administrator systemu nie informował na swojej stronie o utrudnieniach lub nieprawidłowościach systemu.

Pismami procesowymi z 29 czerwca 2023 r. skarżący oraz Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymali wniesione przez siebie skargi w całości wraz z zawartą w ich uzasadnieniach argumentacją, nie zgadzając się z twierdzeniami organu odnośnie zasadności zarządzenia pokontrolnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz zasady Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, wskazali, że badanie legalności zarządzenia pokontrolnego oznacza konieczności sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Niezbędne jest zatem zweryfikowanie, czy ustalenia organu są poprawne oraz czy organ dokonał wymaganych prawem aktów staranności w celu ustalenia stanu faktycznego.

Postanowieniami z dnia 25 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi K. R. – Prezesa Zarządu E. S.A. z siedzibą w Z. oraz sprawę ze skargi E. S.A. z siedzibą w Z. na zarządzenie pokontrolne WIOŚ z 5 kwietnia 2023 r.

Kolejnym pismem procesowym z 18 października 2023 r., skarżący oraz Spółka, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymali wniesione skargi na przedmiotowe zarządzenie pokontrolne. Jednocześnie odnieśli się do punktu 4 zaskarżonego zarządzenia, wskazując, że posiadane przez Spółkę zezwolenie nie wyklucza możliwości pośredniego etapu gospodarowania odpadami przed ostatecznym przekazaniem ich do spalarni odpadów.

Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 24 października 2023 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała wniesione skargi i zarzuty w nich zawarte oraz przedstawioną argumentację. Podniosła, że Spółka natychmiast realizowała wskazane uwagi, natomiast naruszenia zawarte w zarządzeniu pokontrolnym powinny być aktualne do momentu jego wydania. Usunięcie i podjęcie działań przed zarządzeniem pokontrolnym oznacza brak potrzeby jego wydania. Wyjaśniła, że do momentu kontroli Spółka nie miała żadnej wiedzy co do nieprawidłowego działania tego systemu, czy też jego awarii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634 z późn.zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że legitymacja skargowa K.R. jako Prezesa Zarządu skarżącej Spółki nie budzi wątpliwości i wynika wprost z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.

W kwestii legitymacji skargowej Spółki, należy zauważyć, że jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna – także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1534/14, dostępny w CBOSA). Nie oznacza to jednak, że Spółka, jako jednostka organizacyjna, w której przeprowadzono kontrolę, nie jest legitymowana do wniesienia skargi. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., mimo, że adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub z decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym, jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1226/23, dostępne w CBOSA).

Należy zatem stwierdzić, że skarżąca Spółka ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia pokontrolnego z 5 kwietnia 2023 r. (art. 50 § 1 p.p.s.a.), skoro zarządzenie dotyczy prawidłowej realizacji obowiązków ciążących na Spółce, a konsekwencją zarządzenia jest konieczność dostosowania działalności Spółki do treści wskazań zawartych w zarządzeniu.

Rozpoznając wniesione w niniejszej sprawie skargi, Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., nie jest decyzją administracyjną, lecz innym aktem z zakresu administracji publicznej, stwierdzającym istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu określonego obowiązku i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12 oraz z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 5/22, dostępne w CBOSA).

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego zarządzenia jest przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., w myśl którego na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Osoby te w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Celem wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. jest zatem wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Zauważyć przy tym należy, że zarządzenie pokontrolne wydawane jest w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwy miejscowo WIOŚ i stanowi ono stosunkowo najłagodniejszą formę reakcji na ustalenia kontroli, w którym stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska.

Władczy charakter zarządzenia pokontrolnego przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.i.o.ś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93).

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy w dniach od 6 lutego 2023 r. do 8 marca 2023 r. została przeprowadzona w Spółce planowa kontrola przestrzegania przepisów ustawy o odpadach, w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami oraz w zakresie gospodarki odpadami medycznymi i weterynaryjnymi, obejmująca okres od 2022 r. i stan bieżący. Kontrola ta obejmowała działalność Spółki, prowadzoną na terenie działki nr (...), przy ulicy (...) w O. W wyniku kontroli ustalono, że Spółka przekroczyła dopuszczalne maksymalne masy odpadów o kodach: 18 01 07, 18 01 09, 18 01 02* oraz 18 02 02*, które mogą być magazynowane w tym samym czasie, a także maksymalny czas magazynowania odpadów o kodach: 18 01 02*, 18 01 04 oraz 18 01 07. Ponadto organ stwierdził nierzetelne prowadzenie ewidencji odpadów w systemie BDO, błędy w kartach przekazania odpadów w zakresie miejsca prowadzenia działalności oraz różnice w ilościach przyjętych i przekazanych odpadów. Organ zakwestionował również warunki magazynowania odpadu o kodzie 18 02 02* oraz przekazywanie odpadów do unieszkodliwienia poprzez kolejny punkt zbierania odpadów, wskazując, że taka możliwość nie wynika z posiadanego przez Spółkę zezwolenia. Spółka odmówiła podpisania protokołu kontroli i pismem z 13 marca 2023 r. wniosła do niego uwagi. Organ podtrzymał swoje stanowisko w zakresie stwierdzonych naruszeń i wydał zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zawiera prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz wskazanie podstawy prawnej dla dostrzeżonych nieprawidłowości, wymienionych w punktach w sentencji kontrolowanego aktu w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych zarówno przez Spółkę, jak i przez skarżącego, należy przede wszystkim wskazać, że do zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż akt ten wydawany jest w wyniku postępowania kontrolnego prowadzonego w oparciu o przepisy u.i.o.ś. Stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21, LEX nr 3429706). Zaznaczyć przy tym należy, że protokół kontroli jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn., że pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi.

W związku z tym, że w ramach kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie bada się legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia.

Charakter prawny zarządzenia pokontrolnego powoduje, że Sąd, rozpoznając skargę na ten akt dokonuje badania wyłącznie w zakresie sprawdzenia, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, a treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że kontrola w Spółce została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony, a treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego jest zgodna z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Podnieść należy, że decyzja Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 26 października 2022 r., zezwalająca Spółce na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych oraz zakaźnych odpadów weterynaryjnych dokładnie określa miejsce i sposób magazynowania zbieranych odpadów, rodzaje i wielkości mas odpadów przewidzianych do magazynowania w określonym okresie czasu oraz pojemność instalacji, a także dodatkowe warunki zbierania odpadów. Ustalenia zawarte we wskazanym wyżej zezwoleniu nie budzą wątpliwości interpretacyjnych i w sposób jednoznaczny formułują warunki prowadzenia przez Spółkę działalności w tym zakresie.

Zgodnie z punktem 5 ww. decyzji z 26 października 2022 r., po zgromadzeniu odpowiedniej partii, odpady mają być przekazywane do unieszkodliwienia w instalacjach posiadających odpowiednie możliwości techniczne oraz wymagane prawem decyzje. Tak sformułowany zapis zawarty w wydanym na rzecz Spółki zezwoleniu jasno i precyzyjnie określa sposób przekazywania odpadów do unieszkodliwienia. Słusznie zatem podniósł organ, że zezwolenie nie zawiera zapisu o przekazywaniu odpadów do unieszkodliwienia poprzez kolejny punkt zbierania odpadów. Tym samym, taki sposób przekazywania odpadów narusza warunki wydanego zezwolenia.

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3. Stosownie do art. 67 ust. 1 pkt 1 a i b ustawy o odpadach, ewidencję odpadów prowadzi się w przypadku posiadacza odpadów z zastosowaniem karty ewidencji odpadu oraz karty przekazania odpadu. Karty te sporządza się w odpowiedniej ilości, dla każdego rodzaju odpadu oddzielnie. Przepisy ustawy o odpadach nie zawierają w tym względzie ani wyjątków, ani dopuszczalnego marginesu błędu. W tym zakresie ocena stanu podmiotowego zobowiązanego (zamiar, omyłka, błąd, wina) pozostaje bez znaczenia.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące pominięcia przez organ wyjaśnień złożonych przez Spółkę do protokołu kontroli. Z akt sprawy wynika, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego odniósł się szczegółowo do zastrzeżeń podniesionych przez Spółkę w piśmie z 13 marca 2023 r. i wyjaśnił swoje stanowisko w zakresie stwierdzonych naruszeń. Jednocześnie należy zaznaczyć, że organ nie ma obowiązku uwzględnienia zastrzeżeń złożonych przez podmiot kontrolowany. Nie można również utożsamiać braku odniesienia się do wniesionych przez kontrolowany podmiot zastrzeżeń z nieuwzględnieniem tych zastrzeżeń. Żaden przepis prawa nie wymaga, aby organ uznał złożone zastrzeżenia za zasadne przez sam fakt, że zostały złożone.

W świetle powyższych rozważań uznać należy, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne wydane zostało w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.