Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1178/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 § 3 i 158
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Andrzej Bienkowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1577/08 w sprawie ze skargi J. J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., I SA/Wa 1557/08 oddalił skargę J. J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które - żądając stwierdzenia nieważności decyzji - wykażą swój interes prawny lub obowiązek, czyli także ten, kto wykaże swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości.

W niniejszej sprawie Sąd w całości podzielił pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że J. J. B. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Olsztyńskiego z [...] marca 1991 r.- bowiem nie przedstawił żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, w żaden sposób nie wykazał, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła jego własność - jako spadkobiercy poprzedniego właściciela - a w związku z tym nie podlegała komunalizacji.

Skarżący powoływał się na fakt, że przedmiotowa nieruchomość - według jego oceny - nie podlegała przepisom ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.), wobec czego bezzasadnie Skarb Państwa przejął na własność majątek należący do jego ojca. Fakt ten powoduje, że nieruchomość ta nadal stanowiła własność poprzedniego właściciela, a następnie jego. Tymczasem - skoro skarżący kwestionuje fakt objęcia przedmiotowej nieruchomości przepisami ww. ustawy z 14 lipca 1961 r. oraz prawidłowość wpisu w księdze wieczystej dotyczącego prawa własności Gminy Olsztyn - to powinien podjąć starania odnośnie ich usunięcia.

Organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa - art. 6 k.p.a. Skoro z treści księgi wieczystej wynika, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to fakt ten jest wiążący dla organów. Organ nie może samodzielnie ustalać tytułu własności nieruchomości.

Spory o prawo własności nieruchomości może rozstrzygać tylko sąd powszechny, na podstawie przepisów prawa cywilnego. WSA podzielił pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r., III CZP46/7, że "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości - ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją." Jednakże, treść tej uchwały nie powoduje, że skarżący tym samym zyskuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Fakt związania sądu cywilnego treścią decyzji komunalizacyjnej - a co za tym idzie niemożność skutecznego kwestionowania prawidłowości wpisu w Księdze Wieczystej dotyczącego prawa własności Gminy Olsztyn - może skutkować tylko tym, że J. J. B. nie uzyska korzystnego dla siebie orzeczenia sądu. Natomiast nie powoduje powstania u niego żadnego tytułu praworzeczowego do tej nieruchomości - co dawałoby mu przymiot strony z art. 28 k.p.a., a tym samym legitymację procesową do wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Jak już wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący może wszcząć postępowanie zmierzające do ustalenia, że do przedmiotowej nieruchomości nie miał zastosowania art. 38 ust. 3 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Wobec tego postanowienie Państwowego Biura Notarialnego w Olsztynie z [...] maja 1979 r. - dotyczące złożenia do Zbioru Dokumentów Rep. Zd. Nr [...] poświadczenia utraty obywatelstwa z 17 kwietnia 1979 r., na mocy którego przedmiotowa nieruchomość rolna położona w Olsztynie przeszła na własność Skarbu Państwa - jest nieprawidłowe. Natomiast - na dzień orzekania - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ma żadnych wątpliwości, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa - nie stanowiła zaś własności skarżącego J. J. B.. Tym samym brak jest podstaw, aby uznać, że jest on stroną w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym ww. decyzją Wojewody Olsztyńskiego.

W skardze kasacyjnej J. J. B. reprezentowany przez adw. B. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i 156 § 1 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi J. J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 września 2008 r. nr [...], spowodowane bezzasadną odmową stwierdzenia istnienia interesu prawnego skarżącego do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesionych w skardze zarzutów i tym samym nie ustosunkowanie się do nich, skutkujące usunięciem się spod kontroli kasacyjnej zapadłego w sprawie orzeczenia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że interes prawny może wynikać tylko z przepisu prawa materialnego, którego odzwierciedleniem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powinno być istnienie po stronie skarżącego tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, podczas gdy interes prawny może być również stwierdzony istnieniem roszczenia wywodzonego z prawa materialnego (jak w okolicznościach niniejszej sprawy z art. 10 z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.);

2. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ... poprzez zaniechanie rozważenia, iż pojęcie "należące" użyte w treści ww. przepisu oznacza kategorię prawną, a nie faktyczną, a więc chodzi tutaj o posiadanie określonego tytułu prawnego a nie jedynie faktyczne władanie nieruchomością; zaniechanie rozważenia, że w postępowaniu komunalizacyjnym organy administracji kierowały się w zakresie kwalifikacji stanu prawnego nieruchomości podlegającej temu postępowaniu danymi ujawnionymi w rejestrze ewidencji gruntów obr. [...] Olsztyna, które nie korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym,

3. art. 3 ust. 1 i 2 u.k.w i h., poprzez powołanie się na jego treść i uznanie za przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu sprawy, podczas gdy przepis ten nie mógł stanowić przesłanki rozstrzygnięcia, bowiem w dniu wydania decyzji Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z [...] marca 1991 roku, znak [...] nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania komunalizacyjnego nie miała urządzonej księgi wieczystej, z której treści wynikałby tytuł prawny Skarbu Państwa do tej nieruchomości; ponadto pominięcie okoliczności, że jeśli nie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości (własności) z mocy prawa to wpis do księgi wieczystej (zbioru dokumentów), mający charakter deklaratoryjny nie prowadzi do domniemania z art. 3 u.k.w.h., iż prawo wpisane istnieje;

4. art. 64 Konstytucji RP polegające na pozbawieniu wnioskodawcy ochrony przysługującego mu prawa własności poprzez odmowę nadania mu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym tego prawa.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji z pozostawienie mu rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien stwierdzić, wbrew stanowisku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, istnienie po stronie J. J. B. interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i orzec do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem, ponieważ skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sporządził w sposób nieprawidłowy uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ponieważ w części, w której przytaczał stanowisko skarżącego, ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący zarzucał decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie odniesienia się do większości z zarzutów podniesionych w skardze nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy przeprowadzone przez Sąd rozważania uwzględniały te zarzuty, czy pozostawiły poza merytoryczną oceną. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zważywszy na fakt, że przedmiotem oceny Sądu było przede wszystkim ustalenie istnienia interesu prawnego skarżącego, które wymagało wszechstronnego zbadania wszystkich twierdzeń, dowodów i zarzutów z tym związanych. Nabiera to istotnego znaczenia, gdy zważy się, iż przesłanką decydującą o odmowie przyznania skarżącemu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu było niewykazanie przez niego tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wywodził jak należy pojmować istniejący po jego stronie interes prawny, wskazywał na potrzebę zbadania tego, czy w dacie komunalizacji istniały dokumenty jednoznacznie przesądzające o posiadaniu przez Skarb Państwa tytułu własności do nieruchomości stanowiącej przedmiot komunalizacji. Powoływał się na tytuł prawnorzeczowy do ww. nieruchomości w postaci umowy darowizny z 4 lutego 1949 r., kwestionował jednocześnie uprawnienia Skarbu Państwa, który tytułu takiego nie posiadał.

Zbadanie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego do występowania w postępowaniu komunalizacyjnym obligowało zarówno organ, jak i Sąd w Warszawie do analizy, czy rzeczywiście w dacie komunalizacji nieruchomość będąca jego przedmiotem, stanowiła mienie ogólnonarodowe w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tymczasem zaniechanie odniesienia się do tych kwestii, nie pozwala na ocenę czy Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywiście rozpoznał sprawę co do istoty.

Skoro postępowanie sądowoadministracyjne wszczynane jest na podstawie skargi uprawnionego podmiotu, a w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z art. 141 § 4 ppsa, przytoczyć należy zarzuty skargi, to oczywistym jest, iż formułując zwrot stosunkowy dotyczący legalności decyzji i wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, wojewódzki sąd administracyjny winien odnieść się do wszelkich zarzutów skargi. (Wyrok NSA z 13 grudnia 2005 r. I FSK:403/2005, LexPolonica nr 1074640).

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego, to w pierwszym rzędzie podniesiono, że Sąd I instancji rozstrzygając o odmowie przyznania przymiotu strony J. J. B. w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] marca 1991 roku, w sposób zawężający zinterpretował normę z art. 28 k.p.a. stwierdzając, że jedynie legitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości podlegającej komunalizacji stanowi podstawę do uznania go za stronę tego postępowania. Oznacza to, że wnioskodawca powinien wykazać, że na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwało mu prawo własności spornej nieruchomości. Ponieważ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w wymienionej wyżej dacie w Zbiorze dokumentów nr [...] jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa, a podstawą wpisu prawa własności był przepis art. 38 ust. 3 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, dlatego jedynie ustalenie w odpowiednim postępowaniu, że Skarb Państwa nie mógł nabyć prawa własności na mocy tego unormowania, dawałoby podstawę do ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy tytułu prawno rzeczowego do nieruchomości i przesądzało o posiadaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wykazanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości mogłoby w opisanym przypadku nastąpić jedynie w drodze roszczenia z art. 10 u.k.w. i h, bowiem byłoby to roszczenie najdalej idące. Jednakże jego skuteczna realizacja byłaby możliwa jedynie do dnia wydania decyzji komunalizacyjnej i wpisania na jej podstawie do księgi wieczystej nowego właściciela, bowiem po tej dacie właścicielem nieruchomości stawał się już inny podmiot, gmina. Nie jest możliwym bowiem przeprowadzenie takiego postępowania, ze względu na fakt, że roszczenie z art. 10 u.k.w. i h zmierza do uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym, a zatem aktualnym stanem prawnym, w którym nie wzrusza się stanów poprzednich. Skoro do zrealizowania roszczenia z art. 10 u.k.w. i h. potrzebne jest podważenie skutków prawnych wynikających z ostatecznej decyzji komunalizacyjnej, to nie jest dopuszczalnym warunkowanie przyznania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tym postępowaniu, od wykazania przez wnioskodawcę (w drodze odrębnego postępowania cywilnego), że w określonym czasie dany wpis w księdze wieczystej czy zbiorze dokumentów był nieprawidłowy. Należy przy tym zauważyć, iż roszczenia dotyczące prawa własności nieruchomości nie ulegają przedawnieniu, co wynika z nadania mu przez ustawodawcę daleko idącej ochrony, znajdującej zresztą potwierdzenie w art. 64 Konstytucji RP.

J. J. B. wykazał, iż podstawą wywodzonego przez niego prawa własności nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji komunalizacyjnej jest umowa darowizny z [...] lutego 1949 roku i dokonany na jej podstawie wpis w Zbiorze Dokumentów nr [...] poprzednika prawnego skarżącego- J. B.

Natomiast podstawą przejęcia przez Skarb Państwa własności ww. nieruchomości było poświadczenie utraty obywatelstwa polskiego przez J. B. z [...] kwietnia 1979 r., stanowiące w dalszym toku sprawy podstawę do zastosowania przez organ władzy publicznej przepisu art. 38 ust. 3 o gospodarce terenami w miastach i osiedlach normującego przejście ex lege prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Jednak zarówno J. J. B., jak również jego poprzednik prawny J. B. nigdy nie utracili obywatelstwa polskiego, które to zdarzenie uzasadniałoby stwierdzenie istnienia podstawy do pozbawienia ich prawa własności, na mocy przywołanego wyżej przepisu art. 38 ust. 3. Jeżeli zatem nie zachodziły powyższe warunki, to nie sposób mówić o pozbawieniu ich prawa własności na mocy ustawy.

Organy administracji publicznej w toku postępowania komunalizacyjnego, w zakresie oceny stanu prawnego nieruchomości podlegającej komunalizacji, opierały się na danych ujawnionych w rejestrze ewidencji gruntów obr. [...] miasta Olsztyna. Wynika to bezsprzecznie z pisma Prezydenta Miasta Olsztyna z [...]stycznia 2008 r. Dane z rejestru gruntów nie korzystają jednak z domniemania prawdziwości z rzeczywistym stanem prawnym. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia można wyprowadzić wniosek, że organy administracji publicznej uczestniczące w postępowaniu komunalizacyjnym, opierały się na stanie prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, której w rzeczywistości nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania nie posiadała. Konsekwencją tego błędnego ustalenia jest stanowisko, zgodnie z którym, skoro organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, to związane są m.in. stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej prowadzonej dla oznaczonej nieruchomości. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie przywołuje konkretnego przepisu, jakim w okolicznościach faktycznych sprawy w omawianym zakresie winien być art. 3 u.k.w. i h.; jednak z treści uzasadnienia wynika bezsprzecznie, że Sąd właśnie to unormowanie miał na uwadze. Zarówno Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwróciły uwagi, że nieruchomość objęta komunalizacją nie miała urządzonej księgi wieczystej, zatem rozważania w zakresie art. 3 u.k.w. i h. można by uznać za bezprzedmiotowe. Przywołany przepis stwarza jedynie domniemanie, że prawo ujawnione w księdze wieczystej (odpowiednio w zbiorze dokumentów - art. 123 ust. 3 u.k.w. i h.) jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, zaś prawo wykreślone nie istnieje. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, gdy zmiana stanu prawnego nieruchomości (własności) nastąpiła z mocy prawa, to wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratywny i taki stan prawny nie prowadzi do domniemania z art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, iż prawo nie wpisane do księgi nie istnieje, (por. także Br. Barłowski, E. Janeczko "Księgi wieczyste - rejestr nieruchomości", Wyd. Prawnicze, W-wa 1988, s. 32), (wyrok NSA z 11 marca 1999 r. I SA 1125/98 LEX nr 47352). Przekładając powyższą argumentację na grunt okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy uznać a contrario, iż jeśli nie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości (własności) z mocy prawa to wpis do księgi wieczystej (zbioru dokumentów), mający charakter deklaratoryjny nie prowadzi do domniemania z art. 3 u.k.w.h., iż prawo wpisane istnieje. Jak bowiem skarżący podnosi brak było podstaw, aby organ administracji publicznej mógł skutecznie powołać się na przepis art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach normujący przejście ex lege własności nieruchomości osoby fizycznej na rzecz Skarbu Państwa, względem nieruchomości należącej do poprzednika prawnego skarżącego. Wobec powyższego decyzja komunalizacyjna wydana jedynie w oparciu o dane ujawnione w zbiorze dokumentów, które nie korzystały z ochrony domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w.h. nie może być uznana za zgodną z prawem i winna być poddana badaniu w świetle przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie braku po stronie skarżącego interesu prawnego do domagania się przeprowadzenia z jego udziałem postępowania nadzorczego w zakresie postępowania komunalizacyjnego. Otóż interes prawny można wywodzić również z roszczenia, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy z roszczenia cywilnoprawnego, którego podstawą jest art. 10 u.k.w i h. Zgodnie z jego treścią w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nie istniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Skarżący wykazał, iż wytoczył przed Sądem Rejonowym w Olsztynie w sprawie o sygn. akt X C 415/07 powództwo o uzgodnienie z rzeczywistym stanem prawnym treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej przedmiot komunalizacji. Legitymację do wytoczenia niniejszego powództwa wywiódł z następstwa prawnego po swoim ojcu J. B., który był - na podstawie umowy darowizny z [...] lutego 1949 roku. - właścicielem nieruchomości stanowiącej w późniejszym okresie przedmiot komunalizacji.

Nie można przy tym bezkrytycznie podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że fakt związania sądu w postępowaniu cywilnym treścią decyzji komunalizacyjnej, która stanowiła źródło ujawnienia w księdze wieczystej określonego podmiotu jako właściciela nieruchomości, którego wykreślenia domaga się w tym postępowaniu powód, może skutkować jedynie nie uzyskaniem przez niego korzystnego rozstrzygnięcia i w żadnej mierze nie sprawia, że zyskuje on przymiot strony w postępowaniu, które miałoby prowadzić do wzruszenia decyzji administracyjnej. Jak bowiem wskazano, źródłem interesu prawnego może być również roszczenie, którego źródłem jest norma prawa materialnego. Wprawdzie istnienie roszczenia nie przesądza jeszcze, że jest ono zasadne, bowiem jego ocena znajduje odzwierciedlenie dopiero w orzeczeniu kończącym postępowanie, którego jest przedmiotem. Niemniej już samo uprawdopodobnienie roszczenia stanowi podstawę uzasadniającą twierdzenie, że może ono stanowić źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym.

Jednocześnie w toku tego postępowania Sąd Rejonowy w Olsztynie postanowieniem z 15 listopada 2007 r. udzielił zabezpieczenia temu roszczeniu, nakazując wpisanie w księdze wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu. Zatem skarżący posiada interes prawny, aby domagać się rozstrzygnięcia o zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej która stanowi formalną przeszkodę do rozpoznania sprawy cywilnej, w której pod osąd zostają poddane kwestie dotyczące prawa własności nieruchomości stanowiącej przedmiot komunalizacji. Przeciwne stanowisko prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, bowiem uniemożliwia osobie powołującej się na to prawo poszukiwania jego ochrony przed organami sądowymi.

Nie można również pomijać okoliczności, że decyzje komunalizacyjne, mają charakter deklaratoryjny, stwierdzający jedynie fakt, że mienie należące do Skarbu Państwa w określonej dacie przechodziło na mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego. Zatem interpretacja art. 28 k.p.a. w zakresie możności uczestniczenia w postępowania komunalizacyjnym na prawach strony winna być dokonywana szeroko z uwzględnieniem możliwego wpływu wyniku tego postępowania na sferę prawa własności, w tym roszczenia z tego prawa wywodzonego i realizowanego w postępowaniu sądowym. Przy wykładni art. 28 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął również kwestię, że w postępowaniu nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej dopuszcza się dokonywanie ustaleń w zakresie tytułu własności do nieruchomości objętej tym procesem, na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zwanej dalej również ustawą. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 -staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "należące" oznacza kategorię prawną, a nie faktyczną, a więc chodzi tutaj o posiadanie określonego tytułu prawnego a nie jedynie faktyczne władanie nieruchomością (por. wyrok NSA z 02.02.2006 r. I OSK 1295/05 LEX 194864). Jak wskazano powyżej Skarb Państwa nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania komunalizacyjnego bowiem nie nastąpiło zdarzenie prawne, wywołujące skutki w zakresie zmiany prawa własności, w szczególności nie istniała w obrocie prawnym decyzja administracyjna, która wiązałaby strony postępowania komunalizacyjnego i przesądzała o stanie prawnym spornej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał zbadania warunków z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, pomimo, iż kwestia ta miała istotny wpływ na zbadanie istnienia interesu prawnego skarżącego. Zaniechanie rozstrzygnięcia okoliczności związanych z podleganiem nieruchomości pod przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi brak rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, bowiem, przedmiotem komunalizacji nie mogło być mienie nie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Tymczasem o rażącym naruszeniu prawa, będącym przyczyną nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), można mówić w sytuacji, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek, (tak NSA w wyroku z 27 października 1995 r. III SA 829/95). W świetle przedstawionych okoliczności decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem nie zachodziły przesłanki uzasadniające uznanie mienia stanowiącego przedmiot decyzji za mienie ogólnonarodowe w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prowadząc postępowania w tym zakresie, nie przeanalizował wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia interesu prawnego skarżącego, w konsekwencji nie orzekł merytorycznie w sprawie, mimo oczywistej zasadności zarzutu nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W piśmie procesowym z 19 stycznia 2010 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy: 1) decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...].11.2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna stwierdzającej utratę obywatelstwa polskiego przez J. B. oraz 2) wyroku Sądu Okręgowego w Olsztynie z 13 stycznia 2010 r., I C 333/09, ustalającego, że nieruchomość położona w Olsztynie, nr obrębu ewidencyjnego nr [...], składająca się z działek [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy w Olsztynie prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] nie przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Po pierwsze należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje niekwestionowany pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego, toczącego się na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są: 1) Skarb Państwa, 2) gmina i podmiot, który wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela to stanowisko w całej rozciągłości.

Po drugie, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zainicjowanym wniesieniem stosownego żądania, należy – stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 i art. 158 k.p.a. – wyróżnić dwa stadia, a mianowicie postępowanie wstępne i postępowanie rozpoznawcze. Stadium wstępne zmierza do ustalenia, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest w ogóle dopuszczalne. Tak więc bada się w nim, czy nie zachodzą przyczyny (o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym) - takie np. jak brak zdolności do działania w sprawie, osoby wnoszącej żądanie, nieistnienie u tej osoby legitymacji procesowej strony (brak interesu prawnego), brak decyzji, której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych - których wystąpienie wyklucza dopuszczalność merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można więc na tym etapie badać, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąś z wad, powodujących jej nieważność, bo to może być dopiero przedmiotem postępowania rozpoznawczego.

Po trzecie, J. J. B. nie wykazał w postępowaniu wstępnym, że legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości. Trafnie więc ocenił Sąd I instancji, że prawidłowo przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Zarzuty skierowane pod adresem Sądu I instancji nie mogą być uznane za uzasadnione, albowiem zarzuca się temu Sądowi, że nie dokonał oceny, czy przedmiotowa nieruchomość – w okolicznościach niniejszej sprawy – mogła być w ogóle skomunalizowana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Tymczasem ta kwestia mogła być przedmiotem rozpoznania dopiero w stadium postępowania rozpoznawczego. Słusznie więc Sąd I instancji pozostawił je poza zakresem swego rozpoznania.

Po czwarte, Naczelny Sąd Administracyjny, badając zasadność skargi kasacyjnej, nie mógł wziąć pod uwagę dokumentów załączonych do pisma procesowego skarżącego z 19 stycznia 2010 r. Dokumenty te nie istniały w dacie [...] września 2008 r., tj. w dniu wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie mogły mieć one zatem żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, albowiem sądy administracyjne dokonują tej oceny wedle stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Na marginesie tylko można wskazać, że pojawienie się tych dokumentów spowodowało powstanie innej sprawy, odmiennej od tej, której dotyczyła decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...].

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.