Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 427/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 55 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt III SO/Łd 7/23 odrzucające wniosek A. M. o wymierzenie grzywny Prokuraturze Okręgowej w Łodzi za nieprzekazanie w terminie skargi na działanie Prokuratury Rejonowej Łódź-[...] i Prokuratury Rejonowej Łódź-[...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 18 maja 2023 r., sygn. akt III SO/Łd 7/23, po rozpoznaniu wniosku A. M. o wymierzenie grzywny Prokuraturze Okręgowej w Łodzi za nieprzekazanie w terminie skargi na działanie Prokuratury Rejonowej Łódź-[...] i Prokuratury Rejonowej Łódź-[...] – w punkcie 1 odrzucił wniosek; w punkcie 2 zwrócił na rzecz A. M. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 zł, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 8 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął wniosek A. M. o wymierzenie Prokuraturze Okręgowej w Łodzi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a", W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że w dniu 12 lutego 2023 r. wniósł do Prokuratury Okręgowej w Łodzi skargę na działanie Prokuratury Rejonowej Łódź-[...] i Prokuratury Rejonowej Łódź-[...]. W dniu 20 marca 2023 r. złożył, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., ponaglenie do Prokuratury Regionalnej w Łodzi, a następnie 4 kwietnia 2023 r. skargę na bezczynność Prokuratury Okręgowej w Łodzi. Organ wyższej instancji nie udzielił skarżącemu odpowiedzi i pomimo upływu terminu, o którym mowa art. 54 § 2 P.p.s.a. nie przekazano skargi wraz z aktami sprawy.

Odrzucając wniosek, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. I OZ 953/10, LEX nr 742207). Oznacza to, że w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego ze względu na jej przedmiot jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem jej w terminie (por. postanowienie NSA z dnia 3 października 2012 r., sygn. I OZ 739/12, LEX nr 1269685).

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego dotyczy wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Prokuraturze Okręgowej w Łodzi z uwagi na nieprzekazanie skargi na bezczynność Prokuratury Rejonowej Łódź-[...] i Prokuratury Rejonowej Łódź-[...]. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Jak wskazał Sąd Wojewódzki bezczynność prokuratora w przedmiocie podjęcia (zaniechania) czynności związku z ewentualnym podejrzeniem popełnienia przestępstwa lub wykroczenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W świetle przepisów ustawy z 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 66 ze zm.) prokuratura jest organem ochrony prawnej, a nie organem administracji publicznej i jej działalność nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Tym samym skarga do sądu administracyjnego nie służy w sprawach tego rodzaju, zatem Sąd Wojewódzki odrzucił przedmiotowy wniosek, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. O zwrocie wpisu od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, postulując jego zmianę i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 30 tyś zł.

W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.

Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia, zgodnie z którą w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. sąd bada jedynie czy organ, do którego skarga została skierowana, wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego czy dany podmiot uznaje, że skarga jest bezzasadna lub sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. To sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalenia, czy skarga będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Żadna okoliczność nie zwalnia organu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego.

Taka wykładania powołanych przepisów jest następstwem przyjęcia, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 P.p.s.a. jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42). Skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a.), innej niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd nie jest uprawniony do ustalania, czy skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna (por. postanowienia NSA: z dnia 22 września 2021, III OZ 635/21, LEX nr 3232817; z dnia 17 maja 2022 r., III OZ 309/22, LEX nr 3343418). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela występującego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, że niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego powoduje konieczność odrzucenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny (por. postanowienie NSA: z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OZ 325/14, LEX nr 1574733, ponadto postanowienia NSA: z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OZ 333/16, LEX nr 2081430, z 3 października 2012 r. sygn. akt I OZ 739/12, LEX nr 1269685, z 1 października 2021 r. sygn. akt III OZ 658/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można bowiem tracić z pola widzenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), które - w powiązaniu z nakazem wykładni prokonstytucyjnej - prowadzi do odrzucenia wyników zbyt rygorystycznej wykładni, zamykającej stronie drogę do rozpoznania jej sprawy przez sąd przez nadmierny formalizm. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15 (OTK-A 2017, poz. 90), prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. W Konstytucji RP prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis przez ustrojodawcę w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności:

1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym);

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3) prawo do orzeczenia sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, w rozsądnym terminie;

4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (por np. wyroki TK z dnia: 6 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 114; 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29; 19 września 2007 r., sygn. SK 4/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 98; 31 marca 2009 r., sygn. SK 19/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 29, 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 34/12, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 1, a także wyrok pełnego składu TK w sprawie 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06).

Podmiotem konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP jest "każdy", tj. każda jednostka, a także osoby prawne prawa prywatnego. Z brzmienia przywołanych przepisów konstytucyjnych wynika, że prawo do sądu obejmuje "sprawy" dotyczące jednostki i innych podmiotów tego prawa. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (zob. wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50).

Należy podkreślić, że o ile w zakresie materialnoprawnym, (a więc przy ustalaniu, jakie elementy kształtują sytuację prawną danego podmiotu) konieczne jest odwołanie się do całości systemu prawnego, o tyle gdy chodzi o wymiar formalny prawa do sądu trzeba uznać, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma treść niezależną od tego, w jaki sposób definiowane jest pojęcie sprawy na tle szczegółowych ujęć proceduralnych. Respektując ową autonomiczność pojęcia "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, należy w konsekwencji zauważyć, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (por. wyrok TK z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK 2000, nr 4, poz. 109).

Wracając na kanwę niniejszej sprawy trzeba mieć również na uwadze, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest:

1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz

2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie.

Przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie ww. grzywny nie jest zatem ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu.

Rozpoznając ponownie wniosek o wymierzenie organowi grzywny merytorycznie, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania terminu i czy są one uzasadnione. W oparciu o te ustalenia Sąd oceni, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.