Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 223/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3, art. 5, art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi Elektrownia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" albo "organ II instancji") postanowieniem z dnia 22 lutego 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej również jako: "Starosta" albo "organ I instancji") z dnia 10 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy słonecznej P. o mocy do 8MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą dla działek położonych w obrębie P.1 o numerach geodezyjnych [...] i [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że pismem z dnia 25 października 2022 r. Burmistrz Ś. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy farmy słonecznej P. o mocy do 8MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości P.1 na rzecz Elektrowni [...] Sp. z o.o. (dalej również jako: "inwestor" albo "skarżąca").

Z informacji z rejestru gruntów wynika, że w skład nieruchomości objętych księgami wieczystymi prowadzonymi przez Sąd Rejonowy w K. Wydział Ksiąg Wieczystych nr [...] i nr [...] wchodzą odpowiednio: działka o nr ewid.[...] o pow. 1,25 ha, która składa się z gruntów ornych klasy RIVa i RIVb oraz działka o nr ewid.[...] o pow. 2,54 ha, która składa się z gruntów ornych klasy RIVa i RIVb.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2022 r. Starosta [...] odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji Burmistrza Ś. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Jako podstawę materialno-prawną postanowienia podał art. 53 ust. 4 pkt 6 oraz art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 917, dalej również jako: "ustawa" albo "upzp") oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409). Zdaniem Starosty [...] w niniejszej sprawie nie można uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy. Po pierwsze planowana inwestycja musi być rozmieszczona w studium, ponadto budowa elektrowni słonecznej stanowi ingerencję w środowisko. Jednocześnie realizacja inwestycji spowodowałaby wydzielenie, z dotychczasowego kompleksu o charakterze rolnym, jego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu. Zaznaczono również, że Starosta jako priorytet przyjmuje zachowanie jednolitości obszaru rolniczego, spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożyła Elektrownia [...] Sp. z o.o.

Rozpoznając wniesione zażalenie Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazując następnie, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania w sprawie głównej, niemniej jednak jego wynik ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie. Wydane przedmiotowej sprawie postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy i brak jest ścisłych wytycznych, co do tego, jakiego rodzaju grunty rolne i w jakich okolicznościach, mogą zostać przeznaczone na cele nierolnicze. Oznacza to, że organ dokonując oceny możliwości wyłączenia takich gruntów z produkcji rolnej winien ją szczegółowo uzasadnić wskazując w oparciu o jakie dane zajął stanowisko.

Następnie organ II instancji zwrócił uwagę, że z informacji z rejestru gruntów wynika, że w skład nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wchodzą odpowiednio działki, które składają się z gruntów ornych klasy RIVa i RIVb, czyli gleby orne średniej jakości lepsze oraz gleb orne średniej jakości gorsze. Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) gleby objęte wnioskiem są klasyfikowane w powyższy sposób. Gleby klasy RIVa: ciężkie: w sprzyjających warunkach atmosferycznych i dobrej kulturze rolnej mogą dać nawet wysokie plony pszenicy, buraków cukrowych i koniczyny czerwonej, lekkie: w przypadku gdy są utrzymywane w wysokiej kulturze rolnej i dobrych warunkach wilgotnościowych, nadają się pod uprawę jęczmienia, a nawet pszenicy i owsa, a buraki pastewne dają plony zadowalające; ponadto nadają się pod zakładanie sadów, ale pod uprawę nie wszystkich gatunków drzew owocowych. Gleby klasy RIVb: ciężkie: najlepiej nadają się do upraw mieszanki zbóż, owsa, koniczyny, kapusty, brukwi i innych roślin pastewnych; nadają się pod uprawę tylko niektórych gatunków drzew owocowych, lekkie: wyjątkowo, w sprzyjających warunkach atmosferycznych i gdy są utrzymywane w wysokiej kulturze rolnej, nadają się pod uprawę innych roślin uprawnych; pod zakładanie sadów nadają się dla mniej wymagających gatunków drzew owocowych.

Z akt sprawy oraz uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że miejscowość P.1 ma charakter rolniczy. W strukturze obszarowej użytki rolne stanowią 94,44% w stosunku do wszystkich gruntów ogółem. Nadto rola klasy IVa stanowi 33,77% użytków rolnych ogółem, a rola klasy IVb to 26,35% użytków rolnych ogółem. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się zatem na terenie typowo rolniczym, który zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlega ochronie poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, o czym stanowi powołany wyżej przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kolegium podniosło, że organ I instancji szczegółowo uzasadnił z jakich względów odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższego zamierzenia, a zdaniem organ II instancji przedstawioną argumentację uznać należało za przekonującą w zakresie rolniczego charakteru obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość. W ocenie Kolegium, organ w rozpoznawanej sprawie miał kompetencje do tego, aby wypowiedzieć się co do roli jaką pełnią tereny rolne, a także co do tego jak planowana inwestycja wpłynie na stabilność środowiska w niniejszej sprawie. Z całą pewnością inwestycja polegająca na budowie farmy słonecznej P. o mocy do 8MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowić będzie ingerencję w środowisko i będzie generowała konieczność wydzielenia z dotychczasowego zwartego kompleksu o charakterze rolnym sporego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu.

Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem Starosty [...], że w rozpoznawanej sprawie interes inwestora nie może przeważać nad interesem publicznym, którego celem winno być zachowanie środowiska naturalnego, tym bardziej biorąc pod uwagę aktualną sytuację międzynarodową i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego. Starosta K. zrealizował zatem obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), podjął także wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadził, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a wyjaśnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Elektrownia [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7, 77 § 1 i art. 106 §4 w zw. z art. 136 §1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w niniejszej sprawie w całości i nieustalenie dokładnego charakteru gleb (gruntów), na których planowana jest lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej, co doprowadziło organ do błędnych wniosków i przyjęcia, że działki o numerach geodezyjnych [...] i [...], jako rolne, powinny podlegać szczególnej ochronie, w sytuacji gdy w przypadku stwierdzenia, że są to grunty orne klasy RIVa i RIVb pochodzenia mineralnego, ich ochrona nie powinna być tak daleko idąca, aby wyłączać możliwość ich zabudowy instalacjami odnawialnego źródła energii; brak ustalenia aktualnego stanu nieruchomości, które mają być przeznaczone pod budowę elektrowni fotowoltaicznej, co doprowadziło organ II instancji do błędnych wniosków, iż grunty te powinny podlegać szczególnej ochronie, w sytuacji gdy na gruntach tych nie jest prowadzona działalność o charakterze rolniczym i zmiana wykorzystania gruntów nie wpłynie w żaden sposób negatywnie na ich stan; błędne ustalenie, że budowa elektrowni fotowoltaicznej doprowadzi do trwałego przekształcenia nieruchomości rolnych i doprowadzi do wydzielenia ze zwartego kompleksu o charakterze rolnym sporego obszaru ze szkoda dla dotychczasowej funkcji, podczas gdy biorąc pod uwagę faktyczne wykorzystanie nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i [...] planowana zmiana ich wykorzystania nie wpłynie negatywnie na ich stan i sposób zagospodarowania. Działki nie są użytkowane rolniczo, a więc posadowienie na nich elektrowni fotowoltaicznej nie będzie miało w tym wypadku negatywnych skutków;

2. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 UPZP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dowolną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedstawionego procesu inwestycyjnego, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ powinien uzgodnić projektowaną treść decyzji o warunkach zabudowy;

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że grunty orne klasy RIVa i RIVb nie mogą w niniejszej sprawie być przeznaczone na inny cel, w tym wypadku budowę elektrowni fotowoltaicznej, w sytuacji gdy nie są to grunty klas najwyższych, a w przypadku ustalenia pochodzenia tych gruntów jako mineralnych, nie podlegają w ogóle procedurze wyłączenia z produkcji rolnej, o której mowa w przepisach ustawy.

Wniesiono o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2023 r. oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia 10 listopada 2022 r.

Skarżąca podniosła w uzasadnieniu skargi, że rolą organów administracji było ustalenie charakteru pochodzenia gleb, na których planowana jest inwestycja, gdyż w sytuacji, gdy gleby RIVa i RIVb mają pochodzenie mineralne, brak jest podstaw do przyjmowania restrykcyjnego stanowiska w zakresie zapobieganiu zmiany przeznaczenia takich gruntów. Podobnie za wadliwe uznać należało brak podjęcia działań mających na celu ustalenie przez organy aktualnego wykorzystanie przedmiotowych nieruchomości, które w jej ocenie obecnie lezą odłogiem.

Zdaniem skarżącej organy w sposób całkowicie błędny ustaliły, że wybudowanie elektrowni fotowoltaicznej na wskazanych nieruchomościach doprowadzi do trwałego przekształcenia nieruchomości rolnych. Takie wnioski niepoparte są żadnymi dowodami i stoją w sprzeczności z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Konstrukcja wsporcza pod panele Zostanie wbite lub wkręcona w grunt, co powoduje że po zakończenie cyklu życia elektrowni zostanie ona w całości zdemontowana, a nieruchomość zostanie przywrócona do stanu poprzedniego i będzie w dalszym ciągu mogła być wykorzystywana na cele rolnicze.

Skarżąca podniosła również, że organy administracji publicznej przyjęły w zasadzie jednostronną narrację, dokonując oceny możliwości przeznaczenia gruntów na cele inne niż rolne łącznie przez pryzmat bliżej niesprecyzowanego, ogólnego interesu dotyczącego ochrony takich gruntów. W szczególności pominięto interes właścicieli nieruchomości, które zostały wydzierżawione skarżącej, obowiązki państwa wynikające z wiążących zobowiązań z tytułu członkostwa w Unii Europejskiej, w tym konieczności wdrażanie rozwiązań w zakresie energii odnawialnej oraz bezpieczeństwa energetycznego państwa i obywateli, jak również konieczności produkcji energii z odnawialnych źródeł energii zmniejszających zależność kraju od limitów emisji CO2.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej również jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 10 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy słonecznej P. o mocy do 8MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą dla działek położonych w obrębie P.1 o numerach geodezyjnych [...] i [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 53 ust. ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

W świetle art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta.

Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako: "u.g.n.") w zw. z art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowa sprawa dotyczy inwestycji planowanej na działkach stanowiącej użytek rolny klasy RIVa i RIVb.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, także w okolicznościach kontrolowanej sprawy, że uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich rodzajów gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. gruntów rolnych wszystkich klas bonitacyjnych. Nie może być zatem ograniczone tylko do gruntów klas I-III, do których nawiązuje art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Celem współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej uregulowanego w art. 53 ust. 4-5d upzp jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa w rozmaitych jego aspektach, związanych z zakresem kompetencji wyspecjalizowanych w określonych dziedzinach organów administracji publicznej. Rola organu współdziałającego sprowadza się więc do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie z perspektywy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, celem ustalenia możliwości lub braku możliwości zrealizowania inwestycji w zgodzie z tymi przepisami. Istotą stanowiska starosty w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych powinno być zatem ustalenie zgodności (lub jej braku) planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych.

W odniesieniu do kluczowej dla sprawy zgodności z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 powyższej ustawy na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Natomiast stosownie do art. 6 ust. 2 przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty.

Równocześnie z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynika, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W doktrynie wskazuje się, że przywołany przepis określa jeden z kierunków ochrony gruntów rolnych - kierunek ilościowy (por. komentarz do art. 3: W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, LexisNexis 2012, J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Legalis 2015). W ocenie Sądu stanowisko to należy podzielić i przyjąć, że norma wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter ogólny, kierunkowy i wskazuje na cel polegający na ograniczaniu (nie zakazie) przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Cel ten powinny realizować wszystkie organy administracji, którym ustawodawca przypisał zadanie w postaci ochrony gruntów rolnych, za pomocą przyznanych im kompetencji, w tym także przez zwracanie się do innych organów administracji właściwych np. w zakresie planowania przestrzennego do podejmowania działań zapewniających ww. ochronę ilościową gruntów rolnych np. przez obejmowanie ich ustaleniami miejscowych planów.

W tym kontekście wskazać należy, że w przypadku uzgodnienia mamy do czynienia z najściślejszą postacią współdziałania, co oznacza, że tylko uzgodnienie przez organ współdziałający (pozytywne stanowisko) umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A contrario, odmowa uzgodnienia skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 5a ustawy. O ile nie budzi już obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogą uzasadniać wyłącznie normy ogólne, w tym zadaniowe czy celowościowe, tak i w przypadku uzgodnienia, stanowisko organu współdziałającego nie może sprowadzać się do argumentacji opartej na niezgodności planowanej inwestycji z celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Analiza powołanych wyżej uregulowań pozwala stwierdzić, że obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy został przewidziany dla wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wymóg ten pozostaje więc aktualny zarówno wobec gruntów o klasach I-III, których to dotyczą szczególne regulacje zawarte w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i do pozostałych gruntów, o niższej przydatności produkcyjnej. Z okoliczności, że ustawodawca przewidział w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych szczególną ochronę dla gruntów o klasach I-III, nie można jeszcze wywodzić, że pozostałe grunty, jako nie objęte wprost konkretnymi nakazami nie podlegają jakiejkolwiek ochronie. Stanowisko przeciwne oznaczałoby, że zakres merytorycznego uzgodnienia dotyczyłby wyłącznie gruntów klasy I-III, niejako automatycznie obligując organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych do pozytywnego uzgodnienia w odniesieniu do pozostałych, gorszych jakościowo gruntów.

Samo postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela. Jak wskazuje M. Jaśkowska, z orzeczeniami uznaniowymi wiąże się nie tyle zmniejszona, ile inaczej ukierunkowana kontrola sądowa, ponieważ przy jej dokonywaniu rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być bowiem rozumiane znacznie szerzej i głębiej, niż w innych sytuacjach (M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 168-184). Granice uznania administracyjnego wyznaczają właśnie normy zadaniowe wynikające tak z Konstytucji, upzp oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Konsekwentnie już sam art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może stanowić samodzielną podstawy do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1357/22, Baza NSA).

Rolą Sądu w niniejszej sprawie pozostawało zatem rozstrzygnięcie, czy organy szczegółowo wyjaśniły przesłanki przemawiające za ochroną gruntów klasy IVa i IVb, a w konsekwencji ustalenie, czy przedstawione argumenty przemawiały za uniemożliwieniem pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, przy równoczesnym uwzględnieniu struktury gruntów rolnych w danej gminie oraz ustaleń studium wyznaczającego lokalną politykę wobec gruntów rolnych (por. powołany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r.) . Zauważyć przy tym należy, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne), prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jednakże ta okoliczność sama w sobie nie stanowi samoistnej przesłanki do odmowy uzgodnienia, ponieważ oznaczałoby to, że każda zmiana sposobu zagospodarowania gruntu rolnego jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że u podstaw wydania negatywnego rozstrzygnięcia przez Starostę spoczywały następujące okoliczności.

W pierwszej kolejności Starosta zwrócił uwagę, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Ś., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 26 września 2019 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 17 maja 2001 r. teren działek objętych wnioskiem przeznaczony jest pod rolniczą przestrzeń produkcyjną – gleby chronione przed użytkowaniem nierolniczym, co w ocenie Starosty ma na celu uwidocznienie dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania nieruchomości na cele rolne. Dodatkowo Starosta zauważył – przy czym nie była to jedyna podstawa wydania negatywnego rozstrzygnięcia – że w świetle art. 10 ust. 2 oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w przypadku realizacji inwestycji polegających na budowie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, możliwość ich realizacji powinna być dopuszczone w studium, a następnie w planie miejscowym, co przesądza że rozmieszczenie tego typu urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego. Wolą ustawodawcy było za tym rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne przede wszystkim na podstawie ustaleń planów miejscowego, w zgodzie z postanowieniami studium.

Po drugie, starosta zwrócił uwagę, że miejscowość P.1 ma charakter rolniczy. W strukturze obszarowej użytki rolne stanowią 94,44% w stosunku do wszystkich gruntów ogółem. Nadto rola klasy RIVa stanowi 33,77% użytków rolnych ogółem, a rola klasy RIVb to 26,35% użytków rolnych ogółem. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. rola klasy RIVa (stanowiąca większą cześć gruntów objętych wnioskiem), należy do gleb ornych średniej jakości, lepszych. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się zatem na terenie typowo rolniczym, który jest przeznaczony pod cele rolne i który zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlega ochronie poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Starosta zwrócił dodatkowo uwagę, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej na gruncie o dobrej kulturze rolnej i wysokiej bonitacja i spowoduje że krąg utracony zostanie bezpowrotnie jako grunt rolny, to jest o tyle istotne że budowa naziemnych instalacji fotowoltaicznych wymaga, w większości wypadków, znacznej ingerencji w grunt (budowa fundamentów pod panele linii przemysłowych i stacji transformatorowych), a użytkowanie takich instalacji będzie trwać od 15 do 30 lat od momentu ich uruchomienie nie zostaną przywrócone do pierwotnego stanu nie posłużą więcej jako miejsce produkcji żywności. W konsekwencji proponowana przez inwestora zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze będzie naruszała zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej z funkcjonowania rolniczą zagospodarowania obszaru – funkcją przemysłowo, co doprowadzi do naruszenia rolniczego ładu przestrzennego.

Finalnie, Starosta wskazał, że przeznaczone na zabudowę przemysłową obszar gruntu ma określony przeznaczenie rolne i był w taki sposób dotychczas wykorzystywany, a jego istnienie w niezmiennej formie ma znaczenie dla funkcjonowania gruntów sąsiednich i spowoduje zmniejszenie ilości gruntów przeznaczonych pod produkcję rolną.

W ocenie Sądu, przedstawiona powyżej argumentacja wskazuje, że przed wydaniem postanowienia opiniującego negatywnie przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji, wszechstronnie ocenił wszelkie okoliczności przemawiające za przyznaniem prymatu interesowi publicznemu, jakim jest ochrona gruntów rolnych, co oznaczało w niniejszej sprawie ograniczenie możliwości przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Uzasadnienie postanowienia organu I instancji, utrzymanego następnie w mocy przez zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mieści się w granicach uznania administracyjnego i nie sposób przyjąć, aby było ono swobodne, a więc aby było pozbawione logicznej i racjonalnej argumentacji. Wydane rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowo zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym, a z jego treści w sposób jasny wynika, dlaczego organy administracji publicznej uznały, że planowana inwestycja nie może zostać pozytywnie uzgodniona. Co więcej, przedstawione argumenty dotyczące konieczności ochrony zwartych terenów przeznaczonych pod produkcję rolną odnoszą się nie tylko do zapisów studium, ale i okoliczności faktycznych danej sprawy, w szczególności struktury terenów gminy oraz przeważającej w nim funkcji, jakim jest funkcja rolna.

W powyższym zakresie podnoszone zarzuty dotyczące braku ustalenia charakteru gleb oraz aktualnego stanu nieruchomości nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do pierwszego z powyższych zarzutów wyjaśnić należy, że postępowanie uzgodnieniowa nie służy ustaleniu dokładnego charakteru gleb, w tym ich pochodzenia, lecz służy dniu odpowiedzi na pytanie, czy grunty objęte wnioskiem inwestora zasługują na szczególną ochronę w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie można zatem wymagać, aby w ramach postępowania związanego z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ dokonywał klasyfikacji gleboznawczej gruntu, a w szczególności by badał jego pochodzenie.

W zakresie braku ustalenia aktualnego stanu nieruchomości Sąd zauważa, że okoliczność powyższa nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania. Istotnym argumentem przemawiającym za brakiem konieczności wyjaśnienia powyższej kwestii pozostaje fakt, na który zwrócił uwagę Starosta, iż planowana inwestycja będzie realizowana przez okres co najmniej 20 – 30 lat, a więc na tak długi okres czasu sporne grunty zostaną wyłączone z produkcji rolnej. Podobnie sposób techniczny realizacji poszczególnych paneli fotowoltaicznych, które w ocenie skarżących nie doprowadzi do trwałego przekształcenia charakteru gruntu, gdyż po okresie wykorzystania elektrowni fotowoltaicznej, grunt zostanie przywrócony do stanu poprzedniego, przy uwzględnieniu długości okresu wykorzystania gruntów na cele nierolnicze nie mógł mieć kluczowego znaczenia.

Przechodząc natomiast do zarzutów związanych z brakiem uwzględnienia interesu inwestora, obecnego właściciela gruntów oraz interesu społecznego, przejawiającego się w konieczności zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz zapewnienia dostaw energii elektrycznych z odnawialnych źródeł energii wskazać należy, że w ramach prowadzonego postępowania obowiązkiem organów administracji publicznej było wyważenie wszystkich występujących w sprawie interesów. Przedstawiona przez organy argumentacja wskazuje jednakże dlaczego w przedmiotowej sprawie interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i związane z nim ograniczenia w zakresie przeznaczania ich pod cele nierolnicze, miał pierwszeństwo nad interesem inwestora oraz właściciela nieruchomości.

Kwestia zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa i zmniejszenia emisji CO2 należy do kwestii realizowanych polityka państwa, a nie organów samorządu terytorialnego, które działają w ramach przysługujących im kompetencji. Skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazują objęcie gruntów rolnych szczególną ochroną, to skarżąca nie może oczekiwać pozytywnego rozstrzygnięcia jej sprawy jedynie w odwołaniu się do powyższych celów, tym bardziej, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem realizowanym przez podmiot prywatny w celach komercyjnych związanych z produkcją i sprzedażą energii elektrycznej.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej zrealizowały w przedmiotowej sprawie obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., zebrany materiał dowody był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a przedstawiona argumentacja nie narusza granic uznania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.