Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 630/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 14 lipca 2023 r. nr 400.93/C-13/I/2023 w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 lipca 2023 r., nr 400.93/C-12/I/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej powoływane także jako Kolegium), orzekając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej powoływany także jako Prezydent, organ pierwszej instancji) z dnia 26 maja 2023 r. znak: DGE-IV.6124.23.2023, w sprawie wyłączenia z produkcji, gruntów rolnych o powierzchni 0,2379 ha wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych jako Ps III, stanowiących działkę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków miasta B. numerem [...] oraz części działek oznaczonych numerami: [...], [...] (obręb nr 2 – W.), przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne oraz ustalenia należności stanowiącej opłatę jednorazową podwyższoną o 10% z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów o powierzchni 0,1736 ha, w wysokości: 55 655,29 zł, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie oraz opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub leśne gruntów o powierzchni 0,1736 ha wyłączonych z produkcji, stanowiącej 10% należności, w wysokości 5 565,53 zł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 3 listopada 2022 r. p. M.K. wystąpił o wyłączenie z produkcji gruntów rolnych o powierzchni 0,0499 ha, sklasyfikowanych jako Ps III - pastwiska trwałe klasy III (0,0445 ha) oraz jako Ł IV - łąki trwałe klasy IV (0,0054 ha), stanowiących część działki nr [...] (położonych w obrębie nr 2 – W.) z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną.

W ramach przeprowadzonego postępowania, m.in. w oparciu o ortofotomapy

z 11 maja 2021 r. oraz z 10-19 maja 2022 r. organ pierwszej instancji ustalił, że w granicach działki o nr. [...], oraz w granicach sąsiednich działek o nr. [...] i [...], stanowiących własność M.K., znajdują się: wykop ziemny oraz wykop ziemny z wylewką betonową. Z uwagi na powyższe, w świetle art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm., dalej powoływana jako u.o.g.r.l.) przyjęto, że w sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie na podstawie tego przepisu, na wniosek inwestora, decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie. Jednocześnie na podstawie wyjaśnień [...] z 13 stycznia 2023 r., wizji terenowej przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2023 r. oraz dokumentów pozyskanych z Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego ustalono, że inwestycję na działce o nr [...] oraz [...] rozpoczęła M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. w maju 2020 r., w związku z powyższym na podstawie art. 28 u.o.g.r.l. z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej z działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta B. nr [...] bez decyzji, o której mowa w art. 11 ustawy, w związku z inwestycją pod nazwą: MIESZKANIA Z WIDOKIEM NA PARK A. Etap I oraz MIESZKANIA Z WIDOKIEM NA PARK A. II, ul. [...] B. - na działce nr [...] (odrębnym postępowaniem nr DGE-IV.6124.20.2023 objęto działki nr. [...]).

W ramach przeprowadzonego postępowania, organ pierwszej instancji przyjął, że prace ziemne na spornej działce, w tym wykonanie wykopu zostały rozpoczęte w maju 2020 r. przez skarżącą spółkę, co wynika z dokumentacji zgromadzonej przed organami nadzoru budowlanego. Jednocześnie ustalono, że na działkach nr: [...] i [...] zlokalizowane są w części sieci uzbrojenia terenu tj. kanalizacja deszczowa ze studzienkami, oznaczona symbolem kd 100, sieć ciepłownicza wraz z dwoma przewodami ciepłowniczymi ze studzienkami oznaczonymi symbolem 2cw350 oraz kanalizacja deszczowa oznaczona symbolem kd800, a analiza rejestru "wyłączeń gruntów" nie pozwoliła potwierdzić uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntu rolnego z produkcji rolniczej w związku z budową sieci uzbrojenia terenu w latach 1974 - 1987. W oparciu o szkice poinwentaryzacyjne znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w Białymstoku ustalono tylko, że ww. sieci zostały zainwentaryzowane w 1987 r. przez Spółdzielnię Projektowania i Usług Inwestycyjnych "I." w B. w ramach geodezyjnej obsługi budowy oś. "W. Południe", operat techniczny z ww. prac został wpisany do składnicy geodezyjnej 20 marca 1990 r. za numerem [...]; KERG [...]/89, a wyniki pomiaru zostały wniesione na pierworysy i matryce mapy zasadniczej. Ponadto ustalono, że na działce nr [...] (aktualnie [...]) został uwidoczniony chodnik z płyt betonowych.

W oparciu o powyższy materiał dowodowy organ pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku realizacji inwestycji MIESZKANIA Z WIDOKIEM NA PARK A. Etap I oraz MIESZKANIA Z WIDOKIEM NA PARK A. II przy ul. [...] grunty w działkach nr: [...], [...] oraz na części działki nr [...] straciły charakter gruntów rolnych. Ponieważ za dzień faktycznego wyłączenia gruntów uznaje się rozpoczęcie budowy, które następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, w tym m.in. wytyczenie geodezyjnego obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zdjęcie wierzchniej warstwy gleby, a wyłączenie gruntu rolnego z produkcji jest czynnością faktyczną i polega na podjęciu na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów, rozpoczęcie budowy budynków mieszkalnych w ramach inwestycji - zdaniem organu - spowodowało, że zasadnie można przyjąć, iż od tej chwili grunt nie był już wykorzystywany na cele rolne.

Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków oraz operatem klasyfikacyjnym działki nr: [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2857 ha stanowią grunty rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego w typie FZ (mady na trwałych użytkach zielonych) sklasyfikowane jako PsIII - pastwiska trwałe klasy III, a zatem ich wyłączenie z produkcji wymagało uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Ponieważ przedmiotowe działki - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. (odcinek od ul. [...] do ul. [...]) w B. zatwierdzonym Uchwałą nr XII/94/11 Rady Miejskiej Białegostoku, przeznaczone były i są na cele nierolne i nieleśne, za uzasadnione uznano w sprawie zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., z którego wynika, że w przypadku gruntów rolnych faktycznie wyłączonych z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., a przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolne i nieleśne, decyzję taką wydaje się z urzędu podwyższając wysokość należności o 10%. W ocenie Prezydenta, w postępowaniu z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie ma zastosowania art. 12 ust. 6, należność uiszcza się w terminie 60 dni od kiedy decyzja stała się ostateczna, a opłaty roczne stanowią 10% należności i są uiszczane w przypadku trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji przez okres 10 lat, a za dany rok uiszcza się je do 30 czerwca danego roku. Ponieważ strony nie dostarczyły dokumentów pozwalających ustalić powierzchnię gruntu wyłączonego z produkcji rolnej bez uzyskania zezwolenia, powierzchnię gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji określono na podstawie "zamierzonej w trakcie wizji terenowej" z dnia 28 lutego 2023 r. widocznej linii rozgraniczającej teren pozbawiony wierzchniej warstwy gruntów i teren odłogowany. Linię tę, wobec braku innych dowodów, porównano z treścią ortofotomapy i ustalono, że w działce nr [...] zostały wyłączone grunty o powierzchni 0,0034 ha (tj. cała działka), w działce nr [...] grunty o powierzchni 0,0642 ha (tj. cała działka), z czego grunty o powierzchni 0,0499 ha wyłączono zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku nr DGE-1.6124.18.2018 z dnia 15 lutego 2018 r. zezwalającą na wyłączenie gruntów pod budowę domu jednorodzinnego, natomiast w działce nr [...] wyłączono grunty o powierzchni 0,2181 ha (0,0126 ha pozostało w dotychczasowym użytkowaniu). Ponadto uznano, że ustaloną w taki sposób powierzchnię należało pomniejszyć o powierzchnię gruntów wyłączonych w 1987 roku w związku z budową sieci ciepłowniczej i kanalizacji deszczowej W tym celu posłużono się parametrami wynikającymi ze szkiców z inwentaryzacji sieci: kanalizacyjnej i ciepłowniczej (kd100 i 2cw350 oraz kd 800). Powierzchnię pasa gruntu zajętego przez sieć kanalizacyjną kd100 i ciepłowniczą 2cw350 ustalono jako pas gruntu w granicach wyznaczonych przez linie równoległe do osi sieci kanalizacyjnej kd 100 odsunięte o odległość 0,4 m (promień studzienki kanalizacyjnej kd 100) od środka studzienek kanalizacyjnych oraz - w przypadku sieci kanalizacyjnej kd 800 - odsunięte o 0,8 m (promień studzienki kanalizacyjnej) tak, by w przedmiotowym pasie znalazły się zarówno przewody jak i studzienki kanalizacyjne w całości. W ten sposób obliczono powierzchnię gruntów wyłączoną w 1987 r. w związku z budową sieci kanalizacyjnej i ciepłowniczej, która wyniosła: w działce nr [...] -0,0002 ha i działce nr [...] - 0,0641 ha - łącznie 0,0643 ha (PsIII).

Z uwagi na powyższe, organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 26 maja 2023 r. w stosunku do powierzchni 0,0643 ha na działkach nr: [...] i [...] orzekł tylko o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, gdyż - z uwagi na przedawnienie - utracił uprawnienie do nałożenia opłaty w związku z art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm. dalej powoływana jako o.p.). Organ uznał natomiast, że w związku z realizacją inwestycji: MIESZKANIA Z WIDOKIEM NA PARK A. Etap I oraz MIESZKANIA Z WIDOKIEM NA PARK A.II ul. [...] B. zostały wyłączone z produkcji rolnej grunty o powierzchni: w działce nr [...] - 0,0032 ha (0,0034 ha - 0,0002 ha), w działce nr [...] - 0,1561 ha (0,02202 ha -0,0641 ha) oraz w działce nr [...] - 0,0143 ha (0,0642 ha - 0,0499 ha). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaprezentowano, w jaki sposób - kierując się art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. - obliczono wysokość wymierzonej należności podwyższonej (zgodnie z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.) o 10%.

W ocenie Prezydenta sprawcą wyłączenia powierzchni 0,1736 ha gruntów rolnych z produkcji w działkach o nr.: [...], [...] i [...] jest skarżąca spółka, a fakt rozpoczęcia przez spółkę innego niż rolnicze użytkowanie gruntów w związku z ww. obiema inwestycjami uznano za udowodniony na podstawie zgłoszonych Prezydentowi informacji z dnia 15 i 19 maja 2020 r.

Nie zgadzając się z powyższą decyzję odwołania wnieśli zarówno skarżąca spółka jak i p. M.K.. Odwołujący się zarzucili przede wszystkim przedawnienie prawa do ustalenia należności, bowiem sporne działki zostały odrolnione przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w B. w 1986 r. podczas budowy sieci cieplnej magistralnej oraz podczas budowy kanalizacji deszczowej. Zarzucili również błędne wyliczenie w decyzji obszaru objętego wyłączeniem z produkcji rolnej, co wynikało z projektów sieci cieplnej i deszczowej, który obejmował większy obszar niż przyjął to organ pierwszej instancji. Wskazali, że z zapisów MPZP wynika, że teren strefy technicznej wzdłuż infrastruktury technicznej ogólnomiejskiej dla sieci kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej (obustronnie od osi sieci) o średnicy Dn 800 wynosi 8 m obustronnie od sieci (czyli powierzchnia gruntu wyłączonego z produkcji wynosiłaby 16 m x 100 mb = 1600 m2), a nie – jak przyjął organ - 0,8 m. Z kolei teren strefy technicznej dla kanałów sieci cieplnych wynosi wg MPZP 2 m od krawędzi kanału, komory ciepłowniczej lub innych obiektów budowlanych związanych z funkcjonowaniem sieci cieplnej, podczas gdy - zdaniem organu - powierzchnia odrolnienia wynosi 0,4 m od krawędzi. Zdaniem odwołujących się, że faktyczna powierzchnia wyłączenia z produkcji rolnej była znacznie większa i obejmowała prawie całe nieruchomości, gdyż obejmowała również odwodnienie terenu, drenaże, drogi dojazdowe, wycinkę drzew itd., były to inwestycje ogromne, gdyż miały zasilać i odwodnić całe wielkie osiedle mieszkaniowe, co zresztą funkcjonuje do dnia dzisiejszego. Skarżący wskazali także na zeznania właścicielki sąsiedniej nieruchomości, a z których wynika, że czarnoziem został usunięty w 2019 r., podczas gdy spółka złożyła informację w 2020 r., co miałoby czynić niemożliwym dokonanie odrolnienia terenu przez spółkę. Według odwołujących się odrolnienie gruntów nastąpiło znacznie wcześniej i to wielokrotnie przez inne podmioty, co miałyby potwierdzać liczne dokumenty będące w posiadaniu organu oraz ewidencje przez niego prowadzone.

Skarżąca spółka, przy piśmie z dnia 29 czerwca 2023 r. rozwinęła podniesione wcześniej zarzuty i zgłosiła nowe - m.in. naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ pierwszej instancji przeprowadzenia wszechstronnej i dokładnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. polegające na wydaniu decyzji ustalającej wysokość należności w postaci opłaty jednorazowej i opłaty rocznej w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej ustalenia, art. 28 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości należności i opłaty rocznej polegające na niepomniejszeniu należności o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ pierwszej instancji wydając kwestionowaną niniejszym odwołaniem decyzję.

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 lipca 2023 r., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium stwierdziło, że nie budzi wątpliwości fakt, iż przedmiotowe działki stanowią w całości grunt rolny w rozumieniu u.o.g.r.l. Nie ulega też wątpliwości, że dla części działki [...] wydano w 2018 r. decyzję zezwalającą na wyłącznie z produkcji rolniczej części użytków rolnych o pow. 0,0499 ha. Na pozostałą część tej działki decyzji takiej nie wydawano. Podczas rozpatrywania wniosku p. M.K. o wydanie zezwolenia na wyłączenia z produkcji części działki sąsiedniej o nr. [...] organ przyjął jako udowodnioną okoliczność, że działka ta, działka nr [...], a także część działki sąsiedniej o nr. [...] zostały wyłączone z produkcji rolniczej bez uprzedniego uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Ponieważ działki te położne są na obszarze, który został przeznaczony MPZP na cele nierolnicze i nieleśne, organ pierwszej instancji zasadnie podjął z urzędu postępowanie przewidziane w art. 28 ust. 2, mające na celu orzeczenie o wyłączeniu gruntu z produkcji oraz ustalenie należności, o jakiej mowa w tym przepisie.

Tym niemniej, wątpliwości Kolegium wzbudziło to, czy sprawa została wyjaśniona w stopniu wszechstronnym i wyczerpującym, a w szczególności czy wykazano, że na skarżącą spółkę należy nałożyć obowiązek poniesienia należności jako na sprawcę wyłączenia gruntu z produkcji uzyskania decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 (ust. 2 tego artykułu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania) u.o.g.r.l., czy kompetencja organu do nałożenia obowiązku poniesienia podwyższonej należności nie uległa przedawnieniu w zw. z art. 68 § 1 o.p. oraz czy prawidłowo określono powierzchnię użytku rolnego, który wyłączony został z produkcji przez skarżącą spółkę, od czego uzależniona jest wysokość nakładanej należności.

Kolegium podkreśliło, że przewidziana w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. sytuacja faktyczna wyłączenia gruntu rolnego z produkcji bez uzyskania decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. polegać ma na tym, że to adresat takiej decyzji jest tym, który rozpoczął inne niż rolnicze (i leśne) wykorzystywanie danego gruntu nie uzyskując uprzednio wymaganej decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie przyjęto, że sprawcą wyłączenia jest spółka, a dowodem na to jest zgłoszenie przez nią informacji, że w dniach 22 i 25 maja 2020 r. rozpoczyna prace budowlane związane z realizacją na działce nr [...] (tak oznaczona była wówczas w ewidencji gruntów nieruchomość, w skład której wchodzą dziś tylko działki o nr. [...] i [...]) inwestycji budowy wielorodzinnych budynków mieszkalnych. Jednakże z przedłożonych wraz z odwołaniami ortofotomap z 4 kwietnia 2017 r., z 30 listopada 2018 r. i z 24 kwietnia 2019 r., do których Prezydent (jako pełniący równocześnie funkcję starosty powiatu grodzkiego) ma dostęp z urzędu, wynika, że na gruncie przedmiotowej działki miały miejsce zmiany ukształtowania jej powierzchni. Oba odwołujące się podmioty zarzucają organowi pierwszej instancji uczynienie materiałem dowodowym i rozpoznanie wyłącznie tych ortofotomap, które wykonane zostały po rozpoczęciu realizacji ww. przedsięwzięcia budowlanego. Bez dokonania oceny materiałów znajdujących się w miejskim zasobie informacji o gruntach pochodzących z wcześniejszego okresu, które - wbrew stanowisku skarżącej spółki - nie są wcale jednoznaczne i wymagają posiadania specjalistycznej wiedzy do jej przeprowadzenia - nie da się uznać za udowodnione, że prace rozpoczęte na przedmiotowym terenie przez skarżącą spółkę w 2020 r. rozpoczynały, czy też były kontynuacją innego niż rolnicze (i leśne) sposobu wykorzystania tego gruntu rolnego.

Kolegium, odwołując się do odpowiedniego stosowania art. 68 § 1 o.p. w niniejszej sprawie, uznało że termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej biegnie od dnia, w którym organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo -przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. Zdaniem Kolegium z zebranego przez organ oraz wskazanego lub przedłożonego przez strony materiału dowodowego nie wynika w żaden sposób, że spółka rozpoczęła roboty budowlane w celu realizacji ww. inwestycji przed rokiem 2020, a zatem przed początkiem tego roku organ nie mógł stwierdzić, że rozpoczęła ona te prace bez wymaganego zezwolenia. Tymczasem dla działań dokonanych w 2020 r. termin przedawnienia na wydanie decyzji ustalającej kwotę należności upływa z końcem 2023 r. Okoliczność, że na gruncie rolnym wymagającym uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji zostały - bez uzyskania stosownego zezwolenia - rozpoczęte i przeprowadzone działania inne niż rolnicze lub leśne, skutkiem czego przestał być gruntem rolnym w rozumieniu ustawy i można na nim podejmować działania bez uzyskania decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., nie może być oceniana w taki sposób, jak przyjęto w obu odwołaniach. Dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja na podstawie art. 11 lub 28 u.o.g.r.l., nie można mówić, że dany grunt przestał być gruntem rolnym, a w ewidencji gruntów powinno zostać odnotowane, że grunt ten nie ma już takiego charakteru. Istotną dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia z art. 68 o.p. jest data stwierdzenia przez organy wyłączenia gruntu z produkcji w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a data rzeczywistego wyłączenia gruntów z produkcji w sposób niezgodny z ustawą nie ma natomiast znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji. Wszak z samego brzmienia art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. wynika wprost, że obowiązek wydania z urzędu decyzji o wyłączeniu z produkcji i ustalenia wysokości podwyższonej o 10% należności z tego tytułu oraz jej poniesienia, powstaje "w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy". Zdaniem Kolegium fakt, że przed 2020 r. jakikolwiek podmiot rozpoczął inne niż rolnicze wykorzystanie gruntu rolnego znajdującego się na działce nr [...], nie zwalniał skarżącej spółki z obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Skoro tak, decyzja ustalająca podwyższoną należność mogła być wydana. Wcześniejsze działania polegające na nierolniczym wykorzystywaniu przedmiotowego gruntu nie miały bowiem wpływu na obowiązek uzyskania zezwolenia na "odrolnienie" gruntu przez skarżącą spółkę.

Zdaniem Kolegium uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej do ustalenia skarżącej spółce opłaty rocznej. Skoro należność z art. 12 u.o.g.r.l. oraz opłata roczna to dwie różne niepodatkowe należności budżetowe, a w art. 28 ust. 2 mowa jest wprost o nakładaniu na sprawcę wyłącznie podwyższonej należności, rozstrzygnięcie ustalające kwotę opłaty rocznej musiało zostać przez organ prawnie uzasadnione. Uczyni on to ponownie rozpatrując i rozstrzygając sprawę.

Kolegium podzieliło także wątpliwości odwołujących się dotyczące powierzchni gruntu, który został wyłączony z produkcji rolniczej przez spółkę, jednakże nie w pełni zgodziło się ze stanowiskiem stron. Kolegium uznało, że w błędzie pozostają one zakładając, że powierzchnia gruntu stanowiącego określone w MPZP strefy techniczne wzdłuż ogólnomiejskich sieci infrastruktury technicznej powinna zostać przyjęta jako podlegająca uwzględnieniu przy pomniejszaniu należności, o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Fakt obowiązywania ustanowionych w MPZP ograniczeń w zagospodarowaniu terenu takich stref nie powoduje bowiem zmiany charakteru użytków, na których taka strefa się znajduje na nierolnicze. Wszystkie grunty rolne według danych utrwalonych w ewidencji gruntów, położone na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele nierolnicze i nieleśne, nie przestają być w związku z takim przeznaczeniem gruntami rolnymi. Przepisy art. 11-12 u.o.g.r.l. mają do nich także zastosowanie. Jak wyżej sygnalizowano, przestają być nimi dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji lub decyzji stwierdzającej okoliczność ich wyłączenia z produkcji. Nie ma zatem podstaw do tego, aby w przypadkach ułożenia sieci infrastrukturalnych na gruntach rolnych, które po zakończeniu ich budowy pozostały gruntami rolnymi, podczas podejmowania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie uwzględniać w nich powierzchni ustanowionych pasów technicznych. W takich sprawach istotne jest tylko to, czy na danym obszarze gruntu rolnego podmiot, któremu wymierza się należność z tytułu wyłączenia z produkcji, rozpoczął inne niż rolnicze (lub leśne) jego użytkowanie. Zdaniem Kolegium kwestia ta nie została wyjaśniona. Przy jej wyjaśnianiu i potrzebie określenia powierzchni gruntu rolnego wyłączonego z produkcji przez skarżącą spółkę z pominięciem powierzchni podlegających wyłączeniu w ramach realizacji miejskich sieci infrastrukturalnych warto mieć na uwadze wyrażony w orzecznictwie pogląd, że do obszaru wyłączonego z produkcji należy także zaliczyć każdorazowo teren niezbędny do funkcjonowania obiektu budowlanego, a nie tylko teren zajęty bezpośrednio przez taki obiekt (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2019 r. w sprawie IV SA/Wa 342/19).

Kolegium jako niewystarczający uznało materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, który miał świadczyć o tym, że na całej powierzchni 0,2379 ha na działkach [...] (obecnie na działkach [...] i [...]) to spółka rozpoczęła inne niż rolnicze wykorzystanie tego gruntu. Aby to ustalić, należało konsekwentnie wyegzekwować od spółki obowiązek wydania dowodu rzeczowego w postaci dokumentacji przedstawiającej dane o powierzchni terenu, na którym prowadzone były od maja 2020 r. prace związane z realizowanymi ww. inwestycjami. W szczególności wątpliwe wydaje się być, że robotami ziemnymi (w tym wykopami) objęto te części działek nr [...] i [...], w których usytuowane są sieci kanalizacji deszczowej oraz sieć cieplna. Oparcie się w tym zakresie wyłącznie na danych z ortofotomap z 2021 i 2022 r. uznać należy za niewystarczające, bo nie pozwalają one ustalić, jaki stan i zmiany w zagospodarowaniu tego terenu miały miejsce w 2020 r. przed i po rozpoczęciu robót zgłoszonych Prezydentowi w maju 2020 r.

Organ odwoławczy wyraził także stanowisko, że w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie ma zastosowania przepis art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., przewidujący pomniejszanie należności o wartość nieruchomości rolnej, która została wyłączona z produkcji. Taki - swego rodzaju - przywilej przysługuje stronom tylko w przypadkach legalnego wyłączania gruntu rolnego z produkcji.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że brak ustaleń we wskazanych powyżej zakresach (ustalenia rzeczywistej powierzchni gruntu wyłączonego z produkcji rolnej i data rozpoczęcia jego nierolniczego wykorzystania przez spółkę) stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co w kontekście art. 11 ust. 4, art. 12 ust. 1 i 7 oraz art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., należało uznać za naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera przekonującej argumentacji, pozwalającej na zaakceptowanie podjętego rozstrzygnięcia (co stanowi naruszenie art. 8, 11 i art. 107 § 3 k.p.a.).

Sprzeciw od powyższej decyzji wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżąca spółka, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, iż zgodnym z prawem działaniem organu pierwszej instancji było nie dokonanie w myśl art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. zwanej dalej ustawą, zmniejszenia wyliczonej, w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy, należności o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, oparte o przytoczone w uzasadnieniu decyzji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące sytuacji, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., z którą to sytuacją w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia, a obu tych sytuacji w kontekście określenia wysokości należności nie można utożsamiać, gdyż konsekwencją zastosowania art. 28 ust. 2 w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez zezwolenia jest wydanie, wprawdzie z urzędu, decyzji wyłączającej teren faktycznie wyłączony z produkcji rolnej i podwyższenie ustalonej zgodnie z art. 12 ustawy należności o 10%, podczas gdy sankcją za niezgodne z prawem działanie, o którym mowa w ust. 1 ww. przepisu, jest wyłącznie wydanie decyzji ustalającej należność w podwójnej wysokości, które to działanie co ma istotny wpływ na wysokość wyliczonej należności, jak i opłaty rocznej;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez gołosłowne, niepoparte merytorycznymi argumentami wskazanie organowi pierwszej instancji braku potrzeby oceny obszaru wyłączonego z produkcji rolnej w związku z budową sieci infrastruktury technicznej zmniejszającego teren wyłączony przez spółkę w odniesieniu do ustanowionych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stref w stosunku do istniejących na działkach objętych wyłączeniem sieci infrastruktury technicznej powodowane twierdzeniem braku zmiany charakteru użytków, na których strefa się znajduje na nierolnicze, podczas gdy nie można wykluczyć, iż wielkość tych stref wyznaczana w planie na wniosek przedsiębiorstw, będących właścicielami tych sieci, jest niezbędna do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania tej sieci, a tym samym jak wynika z innych twierdzeń organu zawartych w decyzji, wskazujących, w tym przypadku na pomniejszenie wielkości ewentualnie wyłączonej przez spółkę powierzchni gruntu, także o powierzchnię niezbędną do prawidłowego funkcjonowania, co istotnie wpływa na wielkość powierzchni objętej wyłączeniem przez spółkę, a tym samym i na kwotę wyliczonej należności;

- art. 138 § 2 k.p.a. polegające na braku zobowiązania organu pierwszej instancji do przeanalizowania i odniesienia się do poruszanej przez odwołującą się spółkę kwestii wielkości powierzchni terenu wyłączonego z produkcji rolnej w związku z budową sieci infrastruktury technicznej, który powinien obejmować obszar wskazany na załączonym do odwołania projekcie technicznym magistrali cieplnej (wykonanym na zlecenie ZPiUI "I." B.), Zadanie I, osiedle W.-Południe, w którym oznaczono granice opracowania zajęcia terenu i w granicach, którego nie powinno budzić wątpliwości w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi nastąpiła utrata charakteru rolnego tego terenu, co przy nieodwracalnym charakterze wyłączenia, będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, jakie może zapaść w sprawie niniejszej;

- art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ drugiej instancji dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, doprowadzając do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie w pełni uwzględniającej podnoszone w odwołaniu okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania;

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak przekonywującego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych w ponownie prowadzonym postępowaniu określenia powierzchni, o którą zmniejszeniu powinna podlegać powierzchnia gruntu wyłączona z produkcji rolnej przez spółkę, w sytuacji gdy takie stwierdzenie w sposób jednoznaczny można odczytać wyłącznie w odniesieniu do istniejących na działkach sieci infrastruktury technicznej, a prawidłowe określenie tej wielkości przedkłada się w sposób istotny na treść rozstrzygnięcia wydanego w przedmiotowej sprawie.

W związku z przedstawionymi naruszeniami, skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca spółka wskazała m.in., że zgadza się z organem, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dotyczące wyłączenia gruntu z produkcji rolnej wymagało skorzystania z możliwości, jakie daje przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgromadzony w toku dotychczasowego postępowania materiał dowodowy nie pozwolił na stwierdzenie, iż wszechstronnie wyjaśniono i wykazano, że to na spółkę należy nałożyć obowiązek poniesienia należności jako sprawcę wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, czy kompetencja organu do nałożenia obowiązku poniesienia podwyższonej należności nie uległa przedawnieniu w związku z art. 68 § 1 o.p. oraz czy prawidłowo określono powierzchnię użytku rolnego wyłączonego z produkcji przez spółkę. Zakres niewłaściwie przeprowadzonych działań organu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości spółki. Wątpliwości budzi natomiast zakres okoliczności, wskazanych przez organ odwoławczy, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę bądź nie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając na uwadze, że sprawa sądowoadministracyjna została zainicjowana sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w istotny sposób ograniczony jest w tej sprawie zakres oceny sądu. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Jak to już wyżej wskazano, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie obie ww. przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).

Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny wymaga jednak uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.

Mając na uwadze ww. okoliczności sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem z jednej strony, nie wskazania w sposób niebudzący wątpliwości przez organ pierwszej instancji daty rozpoczęcia nierolniczego wykorzystywania gruntów przez spółkę, z drugiej zaś ustalenia rzeczywistej powierzchni gruntu wyłączonego z produkcji rolnej, od którego powinna zostać naliczona należności, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Niewątpliwie brak takich ustaleń nie pozwalał na rozstrzygnięcie istoty sprawy już na etapie postępowania odwoławczego.

Podkreślić należy, że z treści uzasadnienia sprzeciwu wynika, że z powyższą oceną zgadza się w istocie skarżąca spółka, podkreślając, że słusznie przyjęło Kolegium, że zgromadzony w toku dotychczasowego postępowania materiał dowodowy nie pozwolił na stwierdzenie, iż wszechstronnie wyjaśniono i wykazano, że to na spółkę należy nałożyć obowiązek poniesienia należności jako sprawcę wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Powyższe stanowisko w istocie skutkuje tym, że wniesiony przez skarżącą spółkę sprzeciw nie mógł stanowić dostatecznego uzasadnienia do uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej Kolegium, skoro sama skarżąca spółka podkreślała, że istota zaskarżonej decyzji – konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji celem ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, było prawidłowe.

Przechodząc do poszczególnych zarzutów sprzeciwu, wskazać należy, że nie zostały one sformułowane w sposób prawidłowy. Mimo, iż w poszczególnych punktach sprzeciwu spółka wskazuje na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., de facto zarzuty związane są z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego – art. 28 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. czy naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 czy też 80 k.p.a. związanych z wskazaniem nieprawidłowych zalecań organowi pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym niemniej, zważywszy na treść art. 138 § 2a k.p.a oraz fakt, że skarżąca spółka w sprawie nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, sąd przyjął, że dopuszczalne było takie sformułowanie zarzutów względem decyzji kasacyjnej Kolegium.

W ocenie sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut związany z nieprawidłowym przyjęciem przez Kolegium, że przy wyliczeniu należności na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie stosuje się pomniejszenia należności o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (art. 12 ust. 6). Owszem, wskazane przez Kolegium orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosiło się wprost do sytuacji opisanej w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., jednakże wyrażone w nim stanowisko, zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, ma odpowiednie zastosowanie także do sytuacji opisanej w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Podkreślić należy, że zmniejszanie należności o wartość rynkową gruntu jest dopuszczalne tylko w sytuacji działań zgodnych z prawem. Jeżeli wyłączenie nastąpiło bezprawnie, a przez to należy rozumieć wyłączenie bez wymaganej przepisami ustawy odpowiedniej decyzji, zmniejszanie należności o wartość gruntu nie znajduje uzasadnienia. Wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy będzie miało zatem miejsce nie tylko na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. ale również na podstawie art. 28 ust. 2 tejże ustawy – w sytuacji gdy grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2. W takiej sytuacji ustawodawca wprost wskazał, że organ jest zobowiązany do wydania decyzji z urzędu, podwyższając należność o 10%, bowiem z odpowiednim wnioskiem i w odpowiednim terminie nie wystąpiła strona, która zamierzała dokonać wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Podkreślić należy, że samo przeznaczenie gruntów rolnych w MPZP na cele nierolnicze lub nieleśne nie uprawnia do faktycznego wyłączenia takich użytków z produkcji rolnej, niezbędna w tym zakresie jest stosowna decyzja wydawana na wniosek osoby zamierzającej dokonać wyłączenia. Brak takiej decyzji, a w konsekwencji konieczność wydania decyzji z urzędu potwierdzającej fakt wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie oznacza, że wyłączenia nastąpiło zgodnie z prawem, a zatem w odniesieniu do takiej sytuacji nie powinien mieć zastosowania art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. wprowadzający preferencję finansową dla podmiotu legalnie dokonującego wyłączenia. Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w doktrynie – zob. D. Danecka, W. Radecki, Komentarz do art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wersja elektroniczna LEX.

Podobnie należało ocenić zrzut sprzeciwu dotyczący błędnego wskazania przez Kolegium wielkości powierzchni obszaru wyłączonego z produkcji rolnej, w związku z istniejącą na działce infrastrukturą techniczną. Zaznaczyć w tym zakresie należy, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało jedynie, że fakt obowiązywania ustanowionych w MPZP ograniczeń w zagospodarowaniu terenu poprzez wprowadzenie stref technicznych wokół budowli infrastruktury technicznej nie powoduje zmiany charakteru użytków, na których taka strefa się znajduje, na nierolnicze. Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić, bowiem wybudowanie samej infrastruktury technicznej i wyznaczenie wokół niej stref technicznych, nie skutkuje tym, że grunt rolny przestaje być gruntem rolnym w rozumieniu u.o.g.r.l. Aby mógł on być wykorzystywany legalnie na inny cel niż rolniczy, musi być wydana decyzja zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej, a taka, jak wynika z akt sprawy, nie została wydana. Tym nie mniej, powyższe nie oznacza, że od powierzchni takich stref technicznych skarżąca spółka winna opłacać należność w związku z faktycznym wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji rolnej. W tym zakresie Kolegium słusznie wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien w sposób bezsporny ustalić, czy części działki będących strefami technicznymi istniejącej infrastruktury technicznej zostały przez skarżącą spółkę wyłączone z produkcji rolnej, poprzez inne niż rolne lub leśne użytkowanie, a jeżeli tak to w jaki sposób. Do obszaru wyłączonego z produkcji należy zaliczyć nie tylko teren zajęty bezpośrednio przez dany obiekt infrastruktury technicznej, ale także teren niezbędny do funkcjonowania danego obiektu budowlanego. Powyższa kwestia, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy nie została w sprawie dostatecznie wyjaśniona, bowiem organ pierwszej instancji nie wskazał w jaki sposób skarżąca spółka wykorzystuje grunty, pod którymi przebiegają sieci uzbrojenia terenu i wyznaczone są pasy techniczne, na inny cel niż rolny lub leśny. Organ pierwszej instancji przyjął, że nierolnicze wykorzystanie określonych działek przez skarżącą spółkę było związane z rozpoczęciem inwestycji budowalnych – budowy dwóch budynków wielorodzinnych, a niewątpliwie realizacji takiej inwestycji nie można rozpocząć na części działek zajętych przez sieć uzbrojenia terenu, w szczególności cieć ciepłowniczą i deszczową.

Podnoszona przez skarżącą spółkę okoliczność, że Kolegium w zaskarżonej decyzji nie w pełni odniosło się do zarzutów odwołania, w szczególności nie wypowiedziało się w kwestii wielkości powierzchni terenu wyłączonego z produkcji rolnej w związku z budową sieci infrastruktury technicznej, nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, o czym była już mowa wcześniej, ustosunkował się do stanowiska skarżącej spółki, wskazując że samo objęcie części działek strefami technicznymi wokół sieci uzbrojenia terenu nie pozbawia takich gruntów charakteru rolnego, co nie jest równoznaczne z przyjęciem, że skarżąca spółka na takim obszarze rozpoczęła użytkowanie gruntu w innym kierunku niż rolny lub leśny. Podkreślić jednocześnie należy, mając na uwadze ciążący na organach obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do oceny, czy wskazane przez skarżącą spółkę dowody dotyczą okoliczności mających znaczenie dla wyjaśnienia stanu faktycznego i końcowego załatwienia sprawy. Nie ma również przeszkód natury formalnej, aby skarżąca spółka, ponowiła przed organem pierwszej instancji swoje stanowisko w powyższej kwestii, przedkładając dokumentację projektową czy też budowalną z której wynikałoby, że część działek, zajętych bezpośrednio pod infrastrukturę techniczną jak również tworzących wokół nich strefy techniczne, nie były w żaden sposób wykorzystywane w planowanych pracach związanych ze wznoszeniem obiektów budowlanych.

Wbrew stanowisku skarżącej spółki, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 czy też art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał w niezbędnym zakresie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznając, że budzi on uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości i zasadności decyzji organu pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że żaden przepis k.p.a. nie nakazuje uwzględnienia czy odniesienia się do wszystkich podnoszonych przez stronę w odwołaniu okoliczności czy zarzutów, istotne jest jedynie, aby w decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ wskazał prawidłową podstawę rozstrzygnięcia i zawarł uzasadnienie, z którego będzie w sposób jasny wynikało z jakich przyczyn należało uchylić zaskarżoną decyzję i w jakim kierunku (co należy wyjaśnić) powinno być prowadzone postępowanie przez organ pierwszej instancji. Dlatego też sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 11 k.p.a. – naruszenia zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej oraz zasady przekonywania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na konieczność poczynienia przez organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ustaleń w zakresie rzeczywistej powierzchni gruntu wyłączonej z produkcji rolnej oraz daty rozpoczęcia nierolniczego wykorzystywania grunty przez skarżącą spółkę. Powyższych ustaleń organ odwoławczy nie mógł poczynić samodzielnie, z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym jak i zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego też w powyższym zakresie nie można przyjąć naruszenia wskazanych w sprzeciwie zasad – bowiem przede wszystkim to obowiązkiem organu pierwszej instancji jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie kompletnego materiału dowodowego i dokonanie jego swobodnej oceny celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.