Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 116/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako SKO, organ II instancji) decyzją z 31 sierpnia 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań I. S., M. S., R. W., K. W. i G. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta P. z 27 czerwca 2022 nr [...] znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb P., położonej w P. przy ul. [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezydent Miasta P. decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr [...] znak [...], działając na wniosek A. W., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli R. W., G. Ł., K. W. oraz I. S. i M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wielkości powierzchni zabudowy - pkt 1.1. - i ustalenie w tym zakresie, że wskaźnik ten nie może przekroczyć 20% oraz ustalenia w zaskarżonej decyzji także nieprzekraczalnych linii zabudowy dla całej inwestycji a nie tylko dla elewacji frontowej, w granicach jak na sąsiednich działkach nr [...] W odwołaniach podniesiono zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 503 – dalej: u.p.z.p.) w szczególności art. 1 ust. 2 i art. 61 tej ustawy.

Organ II instancji w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji przywołał treść art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Organ II instancji wskazał, że treść art. 61 u.p.z.p. określa kumulatywne przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Kolegium zaznaczyło, że przedmiotowa działka nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Dalej wskazano, że z akt sprawy wynika, iż inwestycja nie znajduje się w obszarze w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz wznoszenia i utrzymywania obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi (o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy); inwestycja nie znajduje się nadto w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu ani strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W ocenie organu odwoławczego opracowana w niniejszej sprawie analiza z dnia 5 i 24 maja 2022 r. została sporządzona zgodnie z postanowieniami art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie), na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Naniesione na części tekstowej i graficznej dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy są wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji uznano, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie, a jej wyniki organ odwoławczy w pełni akceptuje.

Organ II instancji zaznaczył, że wprawdzie parametry planowanej zabudowy winny być określone w sposób stanowczy i konkretny, to jednak z okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako maksymalnego w ocenie organu odwoławczego nie stanowi naruszenia skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego planowany sposób zagospodarowania działki nr [...] będzie stanowił kontynuacji cech zagospodarowania obszaru analizowanego. Przy ocenie dopuszczalności realizacji nowej inwestycji należy uwzględnić bowiem całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Planowana inwestycja w sąsiedztwie zabudowanych już działek odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniach zarzutów wskazano, że z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i § 4 ww. rozporządzenia wynika, iż linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz winno respektować zasadę ochrony prawa własności, co oznacza, że ograniczenie prawa właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości powinno następować w wymiarze nie większym, niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny. Pojęcie linii zabudowy, którym posługuje się art. 61 ust. 7 u.p.z.p. obejmuje zarówno "obowiązującą linię zabudowy", jak i "nieprzekraczalną linię zabudowy". Przepisy rozporządzenia wskazują, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku, gdy nie da się wyznaczyć linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wyznacza się taką linię albo stosownie do przepisów odrębnych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), albo uwzględniając istniejący uskok w linii zabudowy ( §4 ust. 3 rozporządzenia), a jeżeli nie da się w żaden z ww. sposobów określić linii zabudowy dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy, o ile będzie to wynikało ze sporządzonej analizy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Z akt spawy wynika, że ustalona dla planowanej inwestycji linii zabudowy stanowi przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Brak natomiast podstaw do ustalania linii zabudowy względem pozostałych części/stron terenu inwestycji nie sąsiadujących z droga publiczną.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, wskazano, że z przepisu § 5 rozporządzenia wynika obowiązek wskazania przez organ średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym. Dodatkowo w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego, może zostać ustalony w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W obszarze analizowanym wskaźnik ten kształtuje się na poziomie od 16 do 41% i średniej wartości 26% oraz o powierzchni zabudowy odpowiednio od 58m2 do 321m2. Ustawodawca nie nakazuje ustalać przedmiotowego wskaźnika tylko w odniesieniu do poziomu tego wskaźnika dla działek o zbliżonej do terenu inwestycji powierzchni. W obszarze analizowanym 13 działek przekracza wartość średnią, natomiast żądaną przez skarżących wartość 20% (i mniejszą) posiada jedynie 5 działek obszaru analizowanego (na 27 uwzględnionych w analizie działek). Przy takich uwarunkowaniach przestrzennych organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji, że zaistniały podstawy do ustalenia przedmiotowego wskaźnika na poziomie wnioskowanych - skorygowanych pismem z dnia 23 maja 2022 r. - 26%.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wskazano, że wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., zasada nie oznacza, że organ administracji, dostrzegając podobieństwo załatwianej sprawy do spraw załatwianych wcześniej, zawsze musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej. Natomiast o naruszeniu art. 8 k.p.a. można mówić tylko wówczas gdy zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji dotyczy tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza natomiast, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że od roku 2014 - od wydania decyzji nr [...] z dnia 6 stycznia 2014 r. dla terenu inwestycji - nastąpiły zmiany w sposobie zagospodarowania obszaru analizowanego, które miały wpływ na ustalone przez organ wskaźniki tego obszaru, okoliczności której skarżący nie zakwestionowali. Na treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie może mieć natomiast wpływu sama okoliczność wydania innej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla innej, choćby podobnej inwestycji jak i uchwalenie planu miejscowego, ustalającego parametry zabudowy dla części obszaru analizowanego.

M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując powyższą decyzję Kolegium, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 78 § 1 i art. 136 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2 i art. 61 u.p.z.p. W ocenie Skarżącego organ II instancji w istocie rzeczy nie rozpatrzył wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Zdecydowana większość treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji to cytowanie przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia, a nie odniesienie się do zarzutów odwołania. W ocenie Skarżącego, organ II instancji nie rozpatrzył zatem istoty odwołania. Organ II instancji zaniechał również rozpatrzenia złożonego w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta P. pod sygnaturą [...] na okoliczność ustalenia, że średni wskaźnik zabudowy wolnostojącej do powierzchni działki, w obszarze sąsiedztwa działki objętej zaskarżoną decyzją wynosi ok. 20,1 % powierzchni działki. Taki sposób postępowania stanowi naruszenie art. 78 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest bezzasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. z 31 sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 27 czerwca 2022 r. nr [...] znak [...] ustalająca na rzecz A. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb P., położonej w P. przy ul. [...]. Teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.

W niniejszej sprawie skarżący w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób ogólny zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zgodnie z którym w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska w tym gospodarowania wodami i art. 61 u.p.z.p. regulującego możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności, wobec argumentacji strony skarżącej, podkreślić należy zatem, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 – powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, ze zm.), o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie jednej ze wskazanych przesłanek czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast jeśli planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15 – zob. CBOSA).

W myśl przepisów u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym powyższą wysokość, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa powyżej, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Analiza stanowiąca podstawę do ustalenia przez organ I instancji wnioskowanych warunków zabudowy sporządzona została przez osobę uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Opracowanie to, w opinii Sądu, wyjaśnia spełnienie warunków, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że organ I instancji, a za nim Kolegium, prawidłowo oceniło sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, spełnienie wymogu uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień. W tym zakresie uzasadnienia decyzji organów obu instancji są wyczerpujące i mają oparcie w aktach sprawy, w tym w sporządzonej na potrzeby sprawy analizie urbanistycznej oraz w wynikach analizy. Sąd w całości podziela ocenę oraz argumentację przytoczoną w tym zakresie w kwestionowanych obecnie decyzjach. Obszar analizowany wyznaczono o promieniu stanowiącym trzykrotność szerokości działki nr [...], ark. [...], obręb P., położonej w P. przy ul. [...], co wynika z analizy oraz załączonych do akt sprawy map. Z map wynika, że podobna zabudowa znajduje się w granicach obszaru analizowanego, zatem nie było potrzeby powiększania obszaru analizowanego aby określić rodzaj zabudowy i dopuszczalne jej parametry. Tym samym był to zakres wystarczający do przeprowadzenia analizy i nie było potrzeby rozszerzenia wyznaczonego obszaru, tym bardziej, że obszar analizowany obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość.

Na tej podstawie prawidłowo organy uznały spełnienie przez planowaną zabudowę warunku kontynuacji funkcji – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przeanalizowano wszystkie zabudowane działki położone w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, a wyniki analizy ujęto w tabeli na karcie nr 58 akt admin. organu I instancji.

W rozpatrywanej sprawie organy wyznaczyły obowiązującą linię zabudowy od strony ulicy [...] w odległości 8 m od frontowej granicy wnioskowanej działki zgodnie z linia zabudowy na sąsiednich działkach przy ul [...]. Wzięto przy tym pod uwagę, że budynki mieszkalne tworzą czytelne linie zabudowy i są zlokalizowane głównie we frontowych częściach działek w odległościach od 2 m do 8 m od frontowych granic działek (pojedyncze budynki znajdują się w większej odległości – 14 m i 60 m). W tym miejscu odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego w odwołaniu (do którego, jak wskazał skarżący, nie odniósł się organ odwoławczy), że w sprawie zasadnym jest ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy dla całej inwestycji przewidzianej do realizacji a nie tylko wyłącznie od elewacji frontowej wskazać należy, że zgodnie z § 4 rozporządzenia istotnie wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z rozporządzenia tego nie wynika oczywiście wprost, że linia zabudowy to wyłącznie linia od frontu działki. Wykładni tego przepisu należy jednak dokonywać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pozwala to wówczas, wykazać, że wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich. Nie można oczywiście wykluczyć, że zaistnieje potrzeba wyznaczenia dwóch linii zabudowy na przykład wówczas, gdy działka jest działką narożną i graniczy z dwiema drogami. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby wyznaczenie linii zabudowy na działce w odniesieniu do obydwu dróg, a nie tylko w stosunku do jednej (zob. wyrok NSA z 4 marca 2011r. sygn. akt II OSK 406/10 – CBOSA). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie miała miejsca.

Na podstawie sporządzonej analizy ustalono również, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 5 rozporządzenia) działek dla budynków wolno stojących jak i łącznie dla całej zabudowy wynosi 26% i zawiera się w przedziale od 16% (ul. [...]) do 41% (ul. [...]). W przedmiotowej sprawie faktycznie sąsiednie działki o podobnej powierzchni położone przy [...] mają odpowiednio wskaźnik pow. zabudowy 18% i 21% (dz. nr [...] i nr [...]). Po sąsiedzku położone są jednak działki o wskaźniku zabudowy wynoszącym 36 % (ul. [...] dz. nr [...]), 27% (ul [...] dz. nr [...]) i 16% (ul. [...] dz. nr [...]). Ustalenia parametru powierzchni zabudowy w wysokości 26% jako odpowiadającej średniemu parametrowi w obszarze analizowanym zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia wbrew zarzutom skargi nie sposób uznać zatem za dowolne i naruszające przepisy u.p.z.p.

W podobny sposób zostały również określone pozostałe parametry dla planowanej inwestycji, zgodnie z przepisami § 6 – § 8 rozporządzenia. Średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków z obszaru analizowanego wynosi ok. 11 m, co z tolerancją do ±20% daje wartości od 8,8 do 13,2 m. Jak trafnie wyjaśnił organ I instancji, występujące w obszarze analizowanym budynki charakteryzują się zróżnicowaną szerokością elewacji frontowej. Przyjęta ostatecznie szerokość elewacji frontowej wynosząca do 12 m od strony ul. [...] nie przekracza zatem średniej wartości z obszaru analizowanego.

Nie ma też podstaw do zakwestionowania przyjętego w decyzji wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, który określono dla dwóch kondygnacji nadziemnych wraz poddaszem użytkowym na wysokość do 9,2 m w najwyższym punkcie dachu oraz maksymalnie 6 m od okapu licząc od istniejącego poziomu terenu na obowiązującej linii zabudowy. Tak ustalony parametr jest nawiązaniem do zabudowy na działkach sąsiednich przy ul [...] maja wysokość odpowiednio ok. 9,2 m i ok. 7 m do kalenicy oraz ok. 4 m-5 m do okapu. Organy uprawnione były więc do określenia przedmiotowego wskaźnika w przyjętej wysokości biorąc pod uwagę § 7 ust. 4 rozporządzenia. Odnośnie do ustalenia geometrii dachu wskazać należy, ze zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji zasadnie wyjaśnił, że zabudowa mieszkaniowa sąsiedztwa ma zróżnicowaną geometrię dachu a budynki jednorodzinne mają wysokość od ok. 3 m do ok. 9,7 m. zaś budynki na działkach sąsiednich maja wysokość ok. 9,2 m i ok. 7 m do kalenicy oraz ok. 4 m - 5 m do okapu. W obszarze analizowanym budynki przykryte są dachami płaskimi oraz dachami stromymi o zróżnicowanej geometrii i kątach nachylenia połaci od ok. 20ş do ok. 45ş. Ustalenie dla przedmiotowej inwestycji dachu stromego dwu lub wielospadowego o kątach nachylenia połaci od 12,5ş do ok. 40ş z dopuszczeniem zadaszenia wykuszy dachami o spadku do 12ş po warunkiem, że ich powierzchnia nie przekroczy 10% jest zgodne z § 8 rozporządzenia.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zasadniczą gwarancją ochrony interesów osób trzecich jest art. 5 ustawy Prawo budowlane, który znajduje zastosowanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy określa się rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (a), ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (b), wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (d). W opinii Sądu powyższe zostało przez organy w rozpatrywanym przypadku w wystarczającym stopniu uwzględnione. Słusznym jest zatem zaakcentowane w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, z podnoszony przez skarżącego w trakcie postepowania aspekt zacienienia sąsiednich budynków, podobnie jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce nie jest przedmiotem analizy na etapie ustalenia warunków zabudowy.

W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organów, że, wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., organ był uprawniony do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a rozstrzygnięcia organów obu instancji pozbawione są naruszeń, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają również przepisów postępowania – art., 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy został bowiem poddany obiektywnej i przekonującej ocenie, co znalazło wyraz w motywach zaskarżonych decyzji. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie zachodziła również potrzeba przeprowadzenia dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta P. pod sygnaturą [...] na okoliczność ustalenia, że średni wskaźnik zabudowy wolnostojącej do powierzchni działki, w obszarze sąsiedztwa działki objętej zaskarżoną decyzją wynosi ok. 20,1% powierzchni działki, gdyż materiał znajdujący się w aktach sprawy (w tym przede wszystkim sporządzona prawidłowo analiza) był wystarczający do ustalenia parametrów zabudowy i wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zaakcentować wypada, że obowiązkiem organu nie jest korzystanie z wszelkich możliwych dowodów, ale jedynie z tych, które dostarczyć mogą wiadomości istotne z punktu widzenia ustalania stanu faktycznego, który pozostaje jeszcze nieustalony bądź niepewny. Rozsądne gospodarowanie narzędziami postępowania wyjaśniającego polega właśnie na tym, by materiał był niezbędny do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie zaś przeładowany, a w konsekwencji – pozyskany z ryzykiem naruszenia terminów załatwienia sprawy.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w sentencji.