Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 550/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Pismem z dnia 31 grudnia 2010 r. Miejski Zarząd Dróg w K. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez Gminę K. z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] - podając w uzasadnieniu, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka zajęta była pod pas drogowy drogi publicznej ulicy [...].

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.-Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] stwierdził, że Gmina K. nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r. własność G, i J, małżonków K.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i stwierdził, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. przepisu nastąpiło, jeśli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Zatem niespełnienie jednej z wymienionych przesłanek wyklucza uwłaszczenie w oparciu o ten przepis

Dodał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.1998 r., drogą publiczną jest droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki: musi być zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych i może z niej korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. O zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii stanowią względy techniczne i prawne (stosowna uchwała).

Stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ww. ustawy, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zaś art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przed nowelizacją, obowiązujący w dniu 31.12.1998 r. zawiera szerszą definicję pasa drogowego uwzględniając place, zatoki postojowe, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy

Następnie Wojewoda podniósł, że podstawą prawną zakwalifikowania drogi p/n "ul. [...] do dróg publicznych jest uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].05.1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urzęd. z 1987 r. Nr 12, poz.149). Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (...), droga ta uzyskała status drogi gminnej.

Nieruchomość oznaczona jako działki: Nr [...] i Nr [...] o łącznej pow. [...] ha, zgodnie z uwagą synchronizacyjną zamieszczoną na wypisie z rejestru ewidencji gruntów z dnia [...].12.2010 r. nr [...] odpowiada nieruchomości pierwotnie oznaczonej jako działka Nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. - która w dniu 31.12.1998 r. była współwłasnością G. i J. małżonków K. na podstawie umowy darowizny z dnia [...].04.1977 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. [...] Nr [...].

W związku z powyższym Wojewoda uznał, że ustalony stan prawny wyklucza przysługiwanie prawa własności do nieruchomości wymienionej w decyzji, na rzecz Skarbu Państwa lub Gminy.

Ponadto organ ustalił - na podstawie dokumentów archiwalnych (mapy ewidencji wsi Zagórze oraz mapy przyjętej do ewidencji przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w K. w dniu [...].04.1977 r. pod Nr [...]) - że działka Nr [...] o pow. [...] ha została włączona dopiero w 1979 r. w granice administracyjne miasta K.

Działkę Nr [...] wykazano w rejestrze ewidencji gruntów o powierzchni pomniejszonej o [...] m², powiększając tym samym powierzchnię nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej pierwotnie jako działka Nr [...], wykazanej w w/w rejestrze gruntów jako droga - ul. [...].

Po modernizacji ewidencji gruntów miasta K., obręb [...], przeprowadzonej w 1993 r., działce Nr [...] o pow. [...] ha, odpowiada działka Nr [...] o pow. [...] ha, zaś działce Nr [...] (droga) - działka Nr [...].

Działka Nr [...] w 1993 r. była oddzielona od drogi ogrodzeniem z siatki, co dokumentuje znajdujący się w aktach sprawy fragment mapy zasadniczej [...], złożonej do operatu, przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].07.1993 r. pod numerem [...].

Z tego operatu wynika również, że po dokonaniu modernizacji ewidencji gruntów, strony zapoznały się z przebiegiem granic działki Nr [...] - co dokumentuje podpis złożony przez J. K. w protokóle z ustalenia i ogłoszenia stanu władania nieruchomością (tom V, karta Nr 135).

Na podstawie mapy mającej na celu doprowadzenie do zgodności księgi wieczystej z ewidencją gruntów i budynków, przyjętej do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu [...].11.2010 r. pod Nr [...], z nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] wydzielono działkę Nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność G. i J. małżonków K.

Zdaniem Wojewody powyższe ustalenia dowodzą, że przedmiotowa nieruchomość już od 1979 r. do chwili obecnej, w tym również w dniu 31.12.1998 r., była zajęta pod drogę publiczną.

Następnie podniósł, że G. K. - obecna podczas przeprowadzonych w dniu 20 kwietnia 2011 r. oględzin nieruchomości i podczas rozprawy administracyjnej - nie zaakceptowała zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod ul. [...] utrzymując, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie była zajęta pod drogę, ponieważ była oddzielona od niej ogrodzeniem z siatki w sposób jaki zademonstrowano to na oględzinach (inny, niż wynika to z dokumentacji geodezyjnej) oraz przedkładając do tut. organu pisma z dnia 7.09.2011 r. i z dnia 24.10.2011 r.

W celu ustalenia okresu, w którym zostało wzniesione ogrodzenie, organ pismami z dnia 30.08.2011 r. i z dnia 13.10.2011 r. zwrócił się do G. i J. K. o nadesłanie informacji - jednak nie otrzymał odpowiedzi.

W związku z powyższym organ wystąpił w tej sprawie do S. B. będącej właścicielką sąsiedniej posesji od 1971 r., która w dniu 22.11.2011 r. wniosła do protokołu, że odkąd pamięta sytuacja na gruncie G. i J. K. nie uległa zmianie, ponieważ ogrodzenie istniało i istnieje w tym samym miejscu.

Zatem organ uznał, iż granice nieruchomości objętej decyzją wykazane na załączonym do wniosku o uwłaszczenie wyrysie z mapy ewidencyjnej Nr [...], są zgodne z granicami faktycznego zajęcia pod drogę w dniu 31 grudnia1998 r. - o czym świadczą pisma Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...].06.2011 r. i z dnia [...].12.2011 r. wskazujące, że przedmiotowa działka znajduje się w całości w pasie drogowym ul. [...].

Następnie stwierdził, że władanie wnioskowaną do uwłaszczenia nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Gminę K. zostało potwierdzone załączonym do wniosku oświadczeniem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...]grudnia 2010 r., wynika również z pisma MZD w K. z dnia [...].12.2011 r., w szczególności wskazującego na roboty drogowe wykonywane w trybie interwencyjnym na ul. [...].

W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, przed dniem 1 stycznia 1999 r., nie było prowadzone postępowanie o uzyskanie przez Skarb Państwa lub Gminę tytułu własności do tej nieruchomości, a ponadto Skarbowi Państwa i Gminie nie przysługiwał tytuł własności na podstawie innych przepisów - o czym poinformował Prezydent Miasta K. w piśmie z dnia [...].02.2011 r. skierowanym do Miejskiego Zarządu Dróg w K. i przekazanym organowi przy piśmie z dnia [...].02.2011 r.

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że ustalenia dokonane w czasie postępowania dowodzą, iż przedmiotowa nieruchomość, w granicach działki Nr [...], w dniu 31 stycznia 1998 r. nie stanowiła własności Gminy ani Skarbu Państwa, znajdowała się we władaniu Gminy K. i była zajęta pod drogę publiczną – zatem zostały spełnione przesłanki do uwłaszczenia Gminy K., w trybie art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. i J. małżonkowie K. wskazując, iż sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę i nie było wobec niej sprawowane władztwo publicznoprawne, podnieśli też fakt, że takie postępowanie Wojewody ma na celu pozbawienie ich należnego odszkodowania.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Transportu, budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przy czym stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Dodał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów dawnej działce nr [...] o pow. [...] ha opisanej w księdze wieczystej KW nr [...] odpowiadają działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...]o pow. [...] ha.

Z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że nieruchomość położona w K., oznaczona jako działka nr [...], z .której została wydzielona działka nr [...], stanowiła własność Państwa G. i J. małżonków K., a zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Natomiast z uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Kieleckiego z 1987 r. Nr 12, poz. 149) wynika, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Z kolei na podstawie art. 103 ust 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.

Na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę publiczną - ul. [...] wskazuje mapa zasadnicza przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].01.1985 r. pod nr [...] oraz wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia [...].12.2010 r. nr [...], a także mapa do doprowadzenia zgodności księgi wieczystej z ewidencją gruntów i budynków z [...].11.2010 r. nr [...], na której zostało wskazane, że granice nieruchomości są zgodne z operatem ewidencji gruntów i budynków nr [...]. Ponadto z akt przedmiotowej sprawy wynika, że ostatnia aktualizacja mapy ewidencyjnej nastąpiła w roku 1993 operatem nr [...] i od tego czasu granice nieruchomości nie uległy zmianie. Zostało to potwierdzone przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. w pismach z dnia [...].06.2011 r. i z dnia [..].08.2011 r.

Zatem analiza dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy potwierdza, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...] w K.

Istotny jest również fakt, że skarżący nie przedłożyli żadnego dowodu, na podstawie którego można by było obalić dowody zgromadzone przez organ wojewódzki w sprawie. Samo oświadczenie właścicieli gruntu nie poparte żadnym przeciwdowodem nie wskazuje na wadliwość dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy.

Wskazać przy tym należy, że przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.

W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami i zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Następnie Minister podniósł, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, Lex Polonica 1972653).

Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega.

W aktach niniejszej sprawy znajduje się oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] grudnia 2010 r., w którym wskazano, iż władanie polegało na utrzymywaniu porządku oraz stanu technicznego jezdni i organizacji ruchu drogowego - oznakowania. Jednakże do ww. oświadczenia nie załączono żadnych dokumentów mogących potwierdzić wykonywanie wymienionych w nim czynności Sprawa władztwa nie może wynikać z domniemania, lecz winna być udowodniona konkretnymi faktami czy zdarzeniami. Konieczne jest zatem dla stwierdzenia ww. przesłanki przedstawienie dokumentów, które jednoznacznie powinny wskazywać na fakty potwierdzające to władztwo na dzień 31 grudnia 1998 r.

Nadmienił również, iż w postępowaniu administracyjnym co do zasady ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie - co jest wyrazem zasady zawartej w art. 7 kpa. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, jej treść oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym.

Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można:

- umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi;

- rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi;

- umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r.; .

- dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia1998 r.;

- dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się też się do kwestii odszkodowania wskazując, iż sprawa odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez właściwego starostę (prezydenta miasta) - w związku z czym nie jest możliwe orzekanie w sprawach odszkodowania w niniejszym postępowaniu.

Ponadto wskazał, że znajdujące się w dziale I-O księgi wieczystej zapisy dotyczące powierzchni nieruchomości oraz jej oznaczenia nie są objęte domniemaniem wiarygodności ksiąg wieczystych. Powyższe domniemanie polega na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jednakże dział I-O księgi wieczystej nie jest przeznaczony do wpisów praw lecz do wpisywania danych faktycznych – które nie są objęte domniemaniem prawdziwości z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) i mogą być sprostowane w trybie art. 626¹³ § 2 k.p.c. (por. post. Sądu Najwyższego z dnia 17.11.2006 r., sygn. akt V CSK 284/06). Zatem rozbieżność pomiędzy ujawnionym wpisem w rejestrze ewidencji gruntów, a wpisem w dziale I-O księgi wieczystej nie ma znaczenia przy ustalaniu stanu faktycznego nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.

Reasumując Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta K. wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu podniósł, że oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K., w którym wskazano, iż władanie polegało na utrzymaniu porządku oraz stanu technicznego jezdni i organizacji ruchu drogowego w zakresie oznakowania jest - zgodnie z art. 75 kpa - dowodem w sprawie. Ponieważ nie ma wątpliwości co do przebiegu granic zajętości przedmiotowych działek, to bezpodstawne jest kwestionowanie przez organ II instancji tego oświadczenia, które potwierdza wykonywanie przez zarządcę drogi obowiązków wynikających wprost z ustawy. Dodał, że dowody księgowe – z uwagi na 5-letni okres archiwizacji – już dawno uległy zniszczeniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), zwanej dalej "ustawą".

Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - uchylając decyzję organu wojewódzkiego - wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 136 kpa, organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Postępowanie takie jest obowiązkiem organu wówczas, gdy usuniecie wątpliwości, jakie nasuwają się w toku postępowania odwoławczego, mieści się w zakresie dostępnych organowi środków. Organ odwoławczy może także zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał orzeczenie pierwszoinstancyjne.

Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi zaś wyjątek od powyższej zasady.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy może nastąpić wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

Powyższe oznacza, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyroki NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, LEX Nr 48721, z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawny nr 2, s. 60).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - podejmując rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2013 r. - przekroczył uprawnienia przyznane mu przepisem art. 138 § 2 kpa, gdyż przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które nakazał w decyzji kasacyjnej, było możliwe do przeprowadzenia w ramach postępowania odwoławczego.

Jednocześnie Sąd zauważa, że organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji i winien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach administracyjnych sprawy. Może on wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu tzn. w sytuacji, gdy organ orzekający w pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Z tego względu organ odwoławczy kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zobowiązany jest w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne. Za taką właśnie wykładnią ww. przepisów przemawia treść art. 15 kpa ustanawiający prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że organ rozpoznający odwołanie ma obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Zatem jego działanie nie ma charakteru kontrolnego, lecz merytoryczne, równoważne działaniu organu pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewodę [...], wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez udokumentowanie kwestii władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Stwierdził, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] grudnia 2010 r., w którym wskazano, iż władanie polegało na utrzymywaniu porządku oraz stanu technicznego jezdni i organizacji ruchu drogowego - oznakowania. Jednakże do oświadczenia tego nie załączono żadnych dokumentów mogących potwierdzić wykonywanie wymienionych w nim czynności. Tymczasem sprawa władztwa nie może wynikać z domniemania, lecz winna być udowodniona konkretnymi faktami czy zdarzeniami. Konieczne jest zatem przedstawienie dokumentów, które jednoznacznie powinny wskazywać na fakty potwierdzające to władztwo na dzień 31 grudnia 1998 r.

Jednakże - zdaniem Sądu - wskazane przez organ centralny okoliczności nie wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, a jedynie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa - bowiem w przeważającej części postępowanie dowodowe zostało już przeprowadzone przez Wojewodę.

Reasumując, w świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie.

Przy czym Sąd miał też na uwadze fakt, że organ II instancji nie zakwestionował ustaleń dokonanych przez Wojewodę i podtrzymał jego stanowisko, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha została zajęta pod drogę publiczną – ul. [...].

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny - rozpoznając niniejszą sprawę - w pełni podzielił powyższe stanowisko i argumentację organów w tym zakresie., uznając ten fakt - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - za bezsporny.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zgodnie z zasadami postępowania odwoławczego, uzupełni materiał dowodowy poprzez zgromadzenie dowodów dokumentujących fakt sprawowania faktycznego władztwa nad przedmiotową działką przez Gminę Miasto K. (wykonującą swoje obowiązki wynikające z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).

Weźmie też pod uwagę wyjaśnienia dotyczące sensu tej instytucji dokonane przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 1990 r. III AZP 10/90 – w której Sąd stwierdził, iż zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne wynika z ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co oczywiście wyłączało możliwość ustalenia takiego zarządu w drodze decyzji (OSNCP z 1991 r. nr 4, poz. 39). W powołanej uchwale Sąd Najwyższy wyraźnie odróżnia zakres zarządu sprawowanego nad drogą publiczną przy pomocy jednostki drogowej, który sprowadza się do administrowania tą drogą i zapewnienie możliwości korzystania z niej, od uprawnień związanych z posiadaniem lub użytkowaniem - nie mniej jednak zarząd ten ma charakter władztwa publicznoprawnego.

Następnie organ odwoławczy dokona oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.