Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 572/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135,art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: rt. 77 § 1 i art. 80,art. 8 ust. 1,art. 11,art. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134,art. 130 ust. 2,art. 156 ust. 1,art. 154,art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 12,art. 18
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody z dnia 22 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 28 listopada 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 26 czerwca 2023 r. L. S. wniósł skargę na decyzję Wojewody z 22 maja 2023 r. nr [...], uchylającą w pkt 1 decyzję Starosty [...] z 28 listopada 2022 r. nr [...] i ustalającą odszkodowanie w innej kwocie oraz utrzymującą decyzję Starosty w pozostałym zakresie.

Powyższa skarga została wniesiona na tle stanu faktycznego, w którym decyzją z 4 kwietnia 2022 r. Starosta [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa infrastruktury na terenie aktywizacji gospodarczej w [...] - rejon pomiędzy ul. [...], tortami kolejowymi, ul. [...] i ul. [...] w [...]", nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją tą objęte zostały m.in. działka nr [...], z której wydzielone zostały działki nr [...] oraz [...], oraz działka nr [...], z której wydzielona została działka nr [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem 14 maja 2022 r.

Pismem z 2 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr: [...], [...] i [...]. W trakcie postępowania w dniu 1 lipca 2022 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, z którego wynika, że na dzień 4 kwietnia 2022 r. dla obszaru obejmującego ww. działki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr XLVIII/450/2001 z dnia 18 października 2001 r. Zgodnie z zapisami ww. planu działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny aktywizacji gospodarczej, a działki nr: [...] i [...] znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - teren pod realizację infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem drogi nr [...]. Biegła dokonała wyceny powyższych gruntów według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej, tj. 4 kwietnia 2022 r., a poziomu cen z 1 lipca 2022 r. Analizą objęła rynek nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym, jak i pod aktywizację gospodarczą. Wskazała, że w procesie szacowania działki nr [...] lepszym wariantem jest wycena zgodnie z aktualnym przeznaczeniem, tj. tereny aktywizacji gospodarczej. Natomiast w przypadku działek nr [...] i [...] określenie wartości nastąpiło jako gruntu komunikacyjnego. Rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Uwzględniając transakcje dotyczące nieruchomości położonych w gminie [...], pochodzących z okresu dwóch lat poprzedzających datę wyceny, ustaliła wartość 1 m˛ gruntu dla działki nr [...] na poziomie [...] zł, a w odniesieniu do działek nr [...] i [...] na poziomie [...] zł. Wartość odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 0,1772 ha wyniosła [...] zł, a za działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0109 ha [...] zł. Dodatkowo w dacie wydania decyzji na ww. gruntach znajdowały się zasiewy pszenicy, których wartość biegła określiła na kwotę [...]zł.

W zgłoszonych do powyższego operatu szacunkowego zastrzeżeniach skarżący wskazał, że wycena sporządzona przez biegłą jest znacznie zaniżona. Biegła pismem z 30 września 2022 r. ustosunkowała się do zgłoszonych zastrzeżeń.

W dniu 22 listopada 2022 r. skarżący przedłożył operat szacunkowy z 21 listopada 2022 r., sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość działki nr [...] o pow. 0,1772 ha na kwotę [...]zł, tj. [...] zł za m˛.

Decyzją z 28 listopada 2022 r. Starosta [...] ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie za ww. nieruchomość (działki nr: [...], [...] i [...]) w kwocie [...]zł. Powołując się na art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm.; dalej: "specustawa"), organ wyjaśnił, że pismem z 2 czerwca 2022 r. zwrócił się do stron niniejszego postępowania o zajęcie stanowiska w sprawie wydania nieruchomości, ale żadna ze stron nie odniosła się do powyższej kwestii. Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, że nie zachodzą podstawy do powiększenia odszkodowania o 5%.

Następnie, oceniając operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wartości odszkodowania za nieruchomość, wskazał, że dokument ten nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione. Natomiast, odnosząc się do operatu szacunkowego przekazanego przez byłego właściciela, podkreślił, że wątpliwość budzi dobór transakcji. Pomimo, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność wyceny, to jednak za tendencyjną należy uznać grupę nieruchomości wybranych jako podobne do działki nr [...], co przejawia się w lokalizacji tychże gruntów. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym stwierdził, że na rynku lokalnym (czyt. powiat [...]) odnotowano 300 transakcji o podobnej funkcji. Jako okres badany wskazał: listopad 2020 r. - listopad 2022 r. W ostatecznej grupie piętnastu transakcji tylko jedna pod numerem 7 dotyczy nieruchomości położonej w gminie [...], a której cena osiągnęła kwotę aż [...] zł/m˛. Pozostałe transakcje dotyczyły gruntów położonych w bardzo "cennych" lokalizacjach, m.in. [...], [...], [...]. Powyższe dziwi, tym bardziej, że w operacie szacunkowym z 1 lipca 2022 r. biegła, uznając za nieruchomości podobne, uwzględniła wyłącznie transakcje dotyczące działek położonych w gminie [...], wśród których były również zawarte w okresie badanym przez rzeczoznawcę strony, np. grudzień 2020 r., kwiecień 2021 r., czerwiec 2021 r. Na tej podstawie organ przyjął, że istniejące transakcje pozwalały na określenie jako rynku lokalnego jedynie obszaru gminy [...]. W tym wypadku rzeczoznawca majątkowy strony, poszukując najcenniejszych gruntów, rozszerzył rynek do całego powiatu [...]. W operacie zaznaczył, że poziom cen za nieruchomości gruntowe, przeznaczone pod aktywizację gospodarczą na terenie powiatu, uzależniony jest przede wszystkim od atrakcyjności lokalizacji. Z powyższych względów organ odmówił mocy dowodowej operatowi szacunkowemu strony, uznając go za zmierzający do wykazania jak najwyższej ceny za 1 m˛ działki wycenianej. Tym samym Starosta uznał operat szacunkowy z 1 lipca 2022 r. jako dowód w sprawie, stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [...], [...] i [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła jej błąd w ustaleniach faktycznych oraz obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: "K.p.a."), a także obrazę prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e, art. 18 ust. 1 specustawy i art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: "u.g.n.").

Decyzją z 22 maja 2023 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 i ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie za ww. nieruchomość w łącznej kwocie [...]zł, na które składa się kwota [...]zł tytułem wartości nieruchomości oraz kwota [...]zł stanowiąca 5% ww. wartości nieruchomości. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podkreślił, że operat szacunkowy z 1 lipca 2022 pozostaje aktualny na dzień orzekania i stwierdził, że zawiera on wszystkie elementy wskazane w § 56 i § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555; dalej: "rozporządzenie RM"). Ponadto został sprawdzony pod względem rachunkowym, pod kątem jego kompletności i spójności logicznej i pod tym względem również nie budzi zastrzeżeń. Spełnione zostały także wymogi określone odnośnie przyjęcia dat, stanu i ceny nieruchomości.

W kwestii stanu zagospodarowania nieruchomości biegła wskazała, że części wywłaszczone (tj. działki nr: [...], [...] i [...]) o łącznej powierzchni 0,1881 ha, posiadają dostęp do pełnej infrastruktury sieci technicznych. Dojazd do nieruchomości odbywa się drogami wewnętrznymi (gruntową i utwardzoną kostką brukową). Sąsiedztwo stanowi zabudowa usługowa, zabudowa przemysłowa oraz tereny niezabudowane, rolne a także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na wywłaszczanej części nieruchomości znajdowały się zasiewy pszenicy. Natomiast w kwestii przeznaczenia nieruchomości biegła podniosła, że w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej: działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren aktywizacji gospodarczej, a działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren pod realizację infrastruktury technicznej nie związanej z funkcjonowaniem drogi nr [...]. W ocenie biegłej zasada korzyści zachodzi w stosunku do działki nr [...], a korzystniejszym wariantem jest wycena wg przeznaczenia aktualnego, tj. według przeznaczenia pod aktywizację gospodarczą. Na nieruchomości występują również zasiewy pszenicy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących prawidłowość wyceny, biegła wyjaśniła, że nie było podstaw do zastosowania § 26 ust. 1 rozporządzenia RM, gdyż rynek lokalny (tj. teren gminy [...]) był rynkiem wystarczającym do oszacowania wartości nieruchomości. Ponadto wskazała, że oszacowanie nieruchomości odbywa się na podstawie faktycznych transakcji zaistniałych na rynku nieruchomości potwierdzonych aktem notarialnym. Natomiast nie można brać pod uwagę cen ofertowych. Biegła zaznaczyła, że z zestawienia przykładów sprzedanych nieruchomości bezpośrednio w miejscowości Z. wynika, iż w grudniu 2020 r. sprzedano nieruchomość o bardzo małej powierzchni - 1037 m2 za cenę jednostkową [...] zł/m˛, skorygowaną o trend czasowy - [...] m˛, natomiast we wrześniu 2020 r. działkę o podobnej powierzchni do nieruchomości wycenianej, tj. 2,3113 ha sprzedano za cenę jednostkową [...] zł/ m˛ skorygowaną o trend czasowy - 93,45 m2. W związku z tym oszacowanie przedmiotowej działki zlokalizowanej w tej samej miejscowości o powierzchni 2,0489 ha mieści się w przedziale cenowym dla tej miejscowości i uwzględnia m.in. wielkość działki, z której wydziela się działkę drogową. Natomiast w kwestii podniesionej w odwołaniu, że w 2012 r. w trakcie wydzielania działki o powierzchni 2000 m˛, położonej ok. 400 m od ul. [...] i objętej tym samym planem miejscowym co wyceniana nieruchomość, pod budowę domu, wartość tego gruntu wyceniono na [...] zł/m˛, biegła wskazała, że wyceniana nieruchomość przeznaczona jest pod aktywizację gospodarczą i infrastrukturę drogową, zatem nie można porównywać przykładowo podawanej ceny za działkę pod budowę domu, gdyż jest to zupełnie inne przeznaczenie terenu (przeznaczenie mieszkaniowe). W zakresie zaś transakcji z 2019 r., na podstawie której zakupiono nieruchomość o wielkości ok. 5.000 m˛ za cenę [...] zł/m˛, biegła wskazała, że akt notarialny pochodzi z okresu wcześniejszego niż analizowany w operacie. Zgodnie z zasadami prawidłowej wyceny próbkę porównawczą powinny stanowić przykłady transakcji z okresu 2 lat poprzedzających dzień wyceny. Biegła również wskazała, że przedmiotowa działka przed podziałem miała 2,0489 ha i wobec powyższego przy określaniu wartości należy mieć na uwadze właśnie taką powierzchnię gruntu. Zgodnie z zasadami prawidłowej wyceny przy wyliczaniu odszkodowania za wywłaszczenie drogi, należy określić wartość nieruchomości, z której został wydzielony fragment pod teren drogowy, czyli w tym przypadku podstawą szacowania jest wartość jednostkowa działki o powierzchni ponad 2 ha. Bardzo często po podziale działek przy wywłaszczeniach na cele drogowe powstają parcele, których potencjalna indywidualna wartość, ze względu na wielkość i kształt (np. wąskie, długie, o małej powierzchni) może być znacznie niższa, gdyż parametry wielkości i kształtu mogą nawet uniemożliwiać jakąkolwiek potencjalną zabudowę.

Uznając dodatkowe wyjaśnienia biegłej za wystarczające, organ odwoławczy przyjął, że operat szacunkowy przez nią sporządzony z uwagi na brak wad powodujących jego dyskwalifikację, może zostać uznany za dowód w sprawie. Ustosunkowując się natomiast do operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego powołanego przez stronę, Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, w tym jego zastrzeżenia dotyczące doboru nieruchomości do porównań, wskazując na słuszne zauważenie przez ten organ, że spośród 15 transakcji wybranych do porównania tylko jedna z nich dotyczy nieruchomości położonej w gminie [...]. W sytuacji, gdy w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu zbiór nieruchomości podobnych obejmuje wyłącznie obszar gminy, w której położona jest wywłaszczona nieruchomość, przeprowadzenie wyceny w oparciu wyłącznie o transakcje spoza gminy może budzić wątpliwości, tym bardziej, że odpowiedni dobór nieruchomości podobnych ma zasadniczy wpływ na wynik wyceny.

Wojewoda uwzględnił natomiast zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy, ponieważ w toku postępowania odwoławczego ustalił, że skarżący uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości w ustawowym terminie, tj. w ciągu 30 dni od dnia doręczenia mu zawiadomienia o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Zawiadomienie to zostało doręczone stronie 19 kwietnia 2022 r., a stosowne oświadczenie wpłynęło do Gminy 12 maja 2022 r. W tej sytuacji Starosta zobowiązany był do powiększenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającą, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, strona zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

I. błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, będący podstawą wydania decyzji, przez uznanie, że operat szacunkowy z 1 lipca 2022 r. odzwierciedla rzeczywistą wartość wywłaszczanej nieruchomości, w sytuacji w której przyjęte przez biegłą wartości nieruchomości nie są miarodajne dla odzwierciedlenia wartości nieruchomości wywłaszczonej, a wartość ustalona w operacie pozostaje znacząco zaniżona, przez co cały operat pozostaje bezwartościowy dla ustaleń dokonywanych w sprawie, natomiast organ oparł się wyłącznie na przesłankach formalnych, uznając, że operat jako odpowiadający warunkom formalnym rozporządzenia RM winien zostać uwzględniony jako wiarygodny, co spowodowało w dalszej kolejności, że organ pominął pozostały materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie;

II. obrazę przepisów postępowania:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a przez:

a) brak wyczerpującego, rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a wskutek tego brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym z 1 lipca 2022 r. wyłącznie z tej przyczyny, że operat ten, zdaniem organu, odpowiada warunkom formalnym określonym w rozporządzeniu RM, pomimo że pozostaje sprzeczny z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności z operatem z 21 listopada 2022 r. przedstawionym w toku prowadzonego postępowania przez skarżącego oraz innymi dowodami przytaczanymi przez skarżącego, a podważającymi wartości działek przyjętych w operacie z 1 lipca 2022 r. oraz zaniechanie jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej przez organ i oparcie się wyłącznie na dowodzie z operatu szacunkowego z 1 lipca 2022 r., bez szerszego wyjaśnienia przyczyn odmówienia wiarygodności innym dowodom,

b) dokonanie ustaleń o charakterze dowolnym, nieznajdującym potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności uznaniu za prawidłowy wyłącznie operat z 1 lipca 2022 r., a uznanie za niewiarygodnych pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności przedstawionych przez skarżącego, w sytuacji gdy działanie takie jest niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego, albowiem wartość działek w [...], gmina [...], od lat wykazuje tendencję wzrostową, w związku z czym jako wiarygodny należało uznać dowód z aktu notarialnego przedstawionego przez skarżącego, z którego wynika, że wartość działek o podobnym charakterze w tamtej okolicy wynosi około [...] zł/m˛ (chociażby z tej przyczyny, że wartość działek od tego czasu raczej wzrosła niż zmalała), czego zresztą organ nie kwestionował, lecz w ślad za wyjaśnieniem biegłej uznał, że czas jego sporządzenia nie pozwala na jego uwzględnienie w obliczeniach aktualnej wartości nieruchomości odpowiadających nieruchomości wywłaszczanej, a także pominięcie operatu z 21 listopada 2022 r. wyłącznie z tej przyczyny, że operat ten obejmował również transakcje spoza gminy [...], w sytuacji braku do tego podstaw, albowiem przepisy pozwalają na taki sposób wyliczania wartości działek, a jedynie nakazują zastosowanie odpowiedniego współczynnika korygującego (w rozważanym przypadku organ winien stwierdzić jego sporządzenie w sposób odpowiadający przepisom, jak uczynił to w stosunku do operatu szacunkowego z 1 lipca 2022 r. oraz poddać go merytorycznej ocenie i rozważeniu wartości w nim przyjętych, a nie poprzestać na jego pominięciu z tej przyczyny, że sporządzający przyjął inne działki oraz inne wartości niż sporządzający operat na żądanie Starosty);

2. art. 78 § 1 K.p.a. przez pominięcie żądania skarżącego w zakresie przeprowadzenia dowodu z innego operatu szacunkowego, pomimo zgłoszenia takiego żądania w odwołaniu oraz pomimo tego, że przedmiotem dowodu była okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy, a wszelkie zgromadzone dowody były sprzeczne z ustaleniami dokonanymi przez biegłą w operacie z 1 lipca 2022 r.;

3. art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. przez brak odpowiedniego uzasadnienia wydanej decyzji, a to poprzez wyłączne uznanie, że organ aprobuje w całości argumentację biegłej, bez przedstawienia własnego stanowiska w sprawie, w szczególności przez wyrażenie jakie argumenty zaważyły o wydaniu takiej a nie innej decyzji oraz braku odniesienia się do dowodów wskazywanych przez skarżącego w treści odwołania i składanych pismach;

4. art. 136 § 1 K.p.a. przez błędne jego niezastosowanie, polegające na braku przeprowadzenia na żądanie strony dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów o inną opinię biegłego w celu ustalenia rzeczywistej wartości wywłaszczonej nieruchomości;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na określeniu podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w oderwaniu od rzeczywistej wartości nieruchomości wywłaszczonej, w szczególności w oderwaniu od aktualnie kształtującej się ceny w obrocie nieruchomościami, a to wskutek uznania jako miarodajnych m.in. wartości działek nieodpowiadających parametrom działki wywłaszczonej (operat z 1 lipca 2022 r. został sporządzony m.in. w oparciu o transakcje starsze niż 2 lata przez wydaniem decyzji w sprawie) oraz nieuwzględnieniu podobnych działek przyjętych do operatu z 21 listopada 2022 r. jedynie z tej przyczyny, że nieruchomości te znajdują się w innych gminach niż działka wywłaszczona, pomimo, że działki te odpowiadają działce wywłaszczonej a w celu zniwelowania różnic wynikających z położenia w innych (sąsiadujących) gminach wystarczyło zastosować odpowiedni współczynnik korygujący.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że wielokrotnie wskazywał, a następnie przedkładał odpowiednie dowody na poparcie swoich tez, że ustalone w operacie z 1 lipca 2022 r. wartości nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi faktycznemu. W tym zakresie aktualne pozostają wszelkie zarzuty formułowane przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Starosty. Aktualizując przedstawianą wcześniej argumentację, skarżący podniósł, że w I połowie 2023 r. doszło do sprzedaży kolejnych działek w okolicy działki wywłaszczonej, których cena kształtowała się na poziomie ok. [...] zł/ m˛, co wyłącznie potwierdza jego tezę, iż przyjęte przez biegłą stawki odbiegają znacząco od stawek rzeczywistych, a tylko takie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu odszkodowania. Dodatkowo biegła wskazuje, że miarodajne dla wyceny nieruchomości mogą być wyłącznie transakcje nie starsze niż 2 lata przed wydaniem decyzji. Jednocześnie zaskarżona decyzja oraz decyzja Starosty zostały w całości oparte na operacie z 1 lipca 2022 r., który uwzględnia transakcje starsze, mianowicie sprzed lipca 2020 r. a także z września 2020 r.

Ponadto skarżący zauważył, że wartość działek w [...] od lat wykazuje tendencję wzrostową, w związku z czym jako wiarygodny należało uznać dowód z aktu notarialnego przedstawionego przez niego, z którego wynika, że wartość działek o podobnym charakterze w tamtej okolicy wynosi około [...] zł/m˛, czego zresztą organ nie kwestionował. Całkowicie wiarygodny pozostaje również operat z 21 listopada 2022 r., który co prawda uwzględnia również nieruchomości położone w sąsiednich gminach, jednakże samo to nie może stanowić przyczyny jego pominięcia, ponieważ można zastosować odpowiedni współczynnik korygujący. Zatem wobec uzasadnionych wątpliwości co do wartości nieruchomości przyjętych w operacie szacunkowym z 1 lipca 2022 r., konieczne i zasadne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego umożliwiającego ustalenie realnej rynkowej wartości wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej.

Na wstępie wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 4f specustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia omawianego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., przy czym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy). Przepis art. 18 ust. 1 specustawy doprecyzowuje unormowanie wynikające z art. 134 ust. 1 u.g.n., w myśl którego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Jak wynika z art. 134 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Natomiast, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4 u.g.n.). Z kolei zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Ustawodawca nie pozostawił zatem organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, oraz na zasadach określonych w powołanych wyżej przepisach. Również wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy § 36 rozporządzenia RM.

Z powyższych regulacji nie wynika jednak, że operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego i stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania, nie podlega badaniu przez organ prowadzący postępowanie. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości, jest dowodem w sprawie administracyjnej i dlatego stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ocena wiarygodności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jest obowiązkiem organu rozstrzygającego. Organ nie może, co prawda, wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu, gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ może też domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., I OSK 1962/17 i powołane tam orzecznictwo wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważenia również wymaga, że obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego wynika z przepisów art. 77 i art. 80 K.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. W myśl zasady ustalonej w art. 8 ust. 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organ zobowiązany jest zatem do oceny operatu szacunkowego, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma bowiem charakteru wiążącego, a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1584/17). Dlatego organy orzekające w niniejszej sprawie zobligowane były dokonać oceny wartość dowodowej sporządzonego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, organy nie wywiązały się należycie z wyżej omówionych obowiązków i nie dokonały prawidłowej, wszechstronnej oceny operatu szacunkowego z 1 lipca 2022 r. i to w sytuacji, gdy kwestia wiarygodności operatu była przedmiotem zarzutów w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w odwołaniu. Co prawda Starosta prawidłowo zwrócił się do biegłego o udzielenie wyjaśnień odnośnie do podniesionych zarzutów do operatu, jednak w ocenie Sądu powyższa odpowiedź była niewyczerpująca i nie odnosiła się do wszystkich poruszonych kwestii.

Dostrzec bowiem należy, że po myśli § 36 ust. 1 rozporządzenia RM wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Treść przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości związanych z inwestycjami drogowymi wskazuje zatem na to, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia RM, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 18 ust. 1 specustawy i doprecyzowującego go art. 134 ust. 1 u.g.n.

W świetle powyższych regulacji zaznaczenia wymaga, że w procesie wyceny nieruchomości rzeczoznawca zazwyczaj analizuje rynek nieruchomości porównawczych z okresu obejmującego dwa lata wstecz od dnia wyceny. Wykorzystanie w metodzie porównawczej transakcji sprzedaży zawartych wcześniej niż dwa lata od daty sporządzenia operatu szacunkowego stanowi wyjątek wymagający szczegółowego uzasadnienia. Przy czym przepisy u.g.n. ani przepisy rozporządzenia nie określają, jaki okres należy poddać badaniu przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Kwestia ta jest regulowana w Nocie interpretacyjnej do Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, które stanowią normę zawodową, a nie przepis prawa. Wspomniane zasady nakazują do porównań wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Zasadą zatem jest, aby ustalona wartość nieruchomości była jak najbardziej aktualna. Z wykonanej przez biegłą analizy wynikało, że dla określenia wartości nieruchomości uwzględniła 11 transakcji nieruchomościami z okresu od czerwca 2020 r. do czerwca 2021 r. Do dokonania w badanym zbiorze oceny nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej wykorzystała zaś nieruchomości sprzedane w czerwcu i wrześniu 2020 r. Mając na uwadze, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była z 4 kwietnia 2022 r., a operat z 1 lipca 2022 r. biegła nie wyjaśniła dlaczego brak w opracowaniu jakichkolwiek transakcji z 2022 r. W ocenie Sądu natomiast strona ma prawo domagać się wyjaśnień, z jakich powodów przyjęto wskazane nieruchomości do analizy porównawczej oraz jakimi przesłankami kierował się biegły. Za niewystarczające należy uznać wyjaśnienie rzeczoznawcy, że przyjęto transakcje z okresu 2 lat poprzedzających dzień wyceny, jeżeli najwcześniejsza jest z czerwca 2020 r. Operat jest z lipca 2022 r.) Biegła powinna zatem wyjaśnić dlaczego powstała półtoraroczna luka czasowa oraz jaki był powodu przyjęcia do analizy wartości nieruchomości z początkowego okresu badania. Tym bardziej, że powszechnie wiadomo o znacznym wzroście cen nieruchomości na terenie [...] i okolic w ostatnim czasie. Ocena organu pierwszej instancji w tej materii ograniczona została do stwierdzenia, że biegła przeprowadziła analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Podała rodzaj określanej wartości, wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także przedstawiła obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny. Natomiast Wojewoda jedynie lakonicznie podsumował, że zgodnie z zasadami prawidłowej wyceny próbkę porównawczą powinny stanowić przykłady transakcji z okresu 2 lat poprzedzających dzień wyceny. Tym samym nie poddano żadnej analizie okresu zawierania transakcji, które rzeczoznawca przyjął do porównań. Zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji ograniczyły się jedynie do zreferowania treści operatu przez wskazanie danych w nim przedstawionych, co świadczy najwyżej o zapoznaniu się z operatem, a nie o poddaniu tego dowodu analizie i wyciągnięciu na tej podstawie wniosków końcowych. Z tych przyczyn - w omawianej kwestii - rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli Sądu, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia, głównie wobec braku dostatecznego wyjaśnienia przez organy swojego stanowiska co do prawidłowości operatu, uniemożliwia zweryfikowanie przez Sąd oceny dokonanej przez organy.

Natomiast należy zgodzić się z organami, że przedłożony przez stronę operat szacunkowy, zamówiony i sporządzony we własnym zakresie, nie mógł skutkować powstaniem zastrzeżeń co do operatu sporządzonego z urzędu. W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Istotą podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, jednakże podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością. Tym samym uzasadnione wątpliwości organu budził przedłożony przez stronę operat szacunkowy, w którym z spośród 15 transakcji wybranych do porównania tylko jedna z nich dotyczy nieruchomości położonej w gminie [...]. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w sytuacji, gdy w operacie szacunkowym z 1 lipca 2022 r. zbiór nieruchomości podobnych obejmuje wyłącznie obszar gminy, w której położona jest wywłaszczona nieruchomość, przeprowadzenie wyceny w oparciu wyłącznie o transakcje spoza gminy może budzić zastrzeżenia. Odpowiedni dobór nieruchomości podobnych ma bowiem zasadniczy wpływ na wynik wyceny. Skoro, jak wynika z powołanego wyżej przepisu, nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny m. in. ze względu na położenie, to mając do dyspozycji transakcje dotyczące nieruchomości położonych na terenie gminy [...], te nieruchomości należy uznać za podobne, w nie nieruchomości położone w różnych innych gminach Powiatu [...]. Pojawia się tu jednak omówiona wcześniej kwestia niewyjaśnionych okoliczności przyjęcia w operacie sporządzonym z urzędu jako nieruchomości podobnych tych położonych wprawdzie na terenie gminy [...], ale objętych umowami zawartymi najpóźniej w czerwcu 2021 r.

Konkludując całokształt powyższych rozważań, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. Wydając zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organy nie dokonały wystarczająco wnikliwej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Powyższe świadczy o zasadności zarzutu skargi podnoszącego naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Omówione powyżej mankamenty opracowania rzeczoznawcy majątkowego w ocenie Sądu budzą uzasadnione wątpliwości, co do jego wartości dowodowej, które powinny skłonić organy do podjęcia działań ukierunkowanych na ich rozwianie. Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń prawa za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozważania w tym zakresie muszą bowiem zostać poprzedzone prawidłowym przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w ramach którego nastąpi ponowna, wnikliwa ocena wartości dowodowej aktualnego na moment orzekania operatu szacunkowego, jak i wyjaśnień biegłego z odniesieniem się do wszystkich zastrzeżeń strony skarżącej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uchylił decyzje organów obu instancji, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).