Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 211/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 575/19 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 575/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] marca 2018 r. ([nr [...]], dalej decyzja z [...] marca 2018 r.) Starosta [...] (dalej Starosta), na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3 i art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, zm. [poz. 50], dalej ugn) orzekł: w punkcie 1. o zwrocie na rzecz: J.D. w 48/336 częściach; M.N. w 48/336 częściach; A.S. w 48/336 częściach; L.B. w 48/336 częściach; M.Z. w 48/336 częściach; D.M. w 17/336 częściach; K.S. w 14/336 częściach; J.W. w 17/336 częściach; S.W. w 16/336 częściach; B.W. w 16/336 częściach; D.W. w 16/336 częściach nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (dalej działka nr [...]), o pow. 0,1682 ha, powstałej z podziału działki nr [...] (dalej działka nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...]; w punkcie 2 i 3 - o rozliczeniach związanych z ww. zwrotem.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca poprzednio własność J.W., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1951 r. znak [...] (dalej orzeczenie z [...] kwietnia 1951 r. ), wydanym na podstawie art. 23 i art. 39 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych [Dz. U. nr 27, poz. 197 i nr 55, poz. 458, sprost. Dz. U. z 1950 r. nr 53 poz. 489, dalej dekret bądź dekret z 1949 r.], na cele budowy [...], a o zwrot przedmiotowych nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby.

Wniosek [z 16 listopada 2009 r., doprecyzowany pismem z 27 marca 2010 r.] o zwrot złożyli: [...] - wszystkie osoby uprawnione jako spadkobiercy byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem niemożliwe było ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, co wynikało ze specyfiki inwestycji określonej jako budowa miasta [...], obejmującej swym zakresem bardzo duży obszar. W związku z powyższym, na potrzeby niezbędnego doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości pozyskano do akt sprawy dokumenty planistyczne wytworzone już po odjęciu prawa własności przedmiotowych nieruchomości, z których wynika, że parcela l. kat. [...], gm. kat. [...], przeznaczona była na pas leśnej zieleni izolacyjnej od [...].

W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 11 września 2015 r., połączonej z oględzinami terenu ustalono, że wnioskowana do zwrotu działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], z której powstała działka nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], stanowi w terenie częściowo łąkę, a w części porośnięta jest dziko rosnącymi drzewami i krzewami, rosnącymi na mniej więcej połowie działki. Przez działkę przebiega napowietrzna sieć napięcia. Z mapy zasadniczej wynika, że w gruncie przebiega nieczynny rurociąg gazowy ga 200 i czynny gazociąg gsa 350. Dnia 23 maja 2016 r. w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami działki nr [...], geodeta uprawniony przeprowadził czynności związane z podziałem działki nr [...] w celu wydzielenia części działki odpowiadającej parceli l. kat. [...], gm. kat. [...]. W trakcie tej rozprawy stwierdzono, że wydzielona działka (nr [...]) w części zachodniej stanowi teren zielony, porośnięty trawą i chwastami; w części środkowej jest porośnięta drzewami; w części wschodniej stanowi łąkę [k. 136, 146 t. II akt Starosty].

W oparciu o pozyskane do akt sprawy zdjęci[a] lotnicze przedstawiające stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w 1961 r., Starosta ustalił, że na dzień 1 czerwca 1961 r. ów teren był częściowo zarośnięty posadzonymi w rzędach drzewami, a w części stanowił pole uprawne. Okoliczne tereny również w części były porośnięte drzewami, wokół których znajdowały się pola uprawne, budynki mieszkalne i zabudowania gospodarcze. Stan zagospodarowania nieruchomości nie zmienił się w 1962 r., przy czym w okolicy zakończyły się budowy budynków, które na zdjęciu z 1961 r. były budowane. Ze zdjęcia z 14 września 1970 r. wynika, że część drzew znajdujących się na nieruchomości, które widoczne były na zdjęciach z 1961 r. i 1962 r. usunięto; w pozostałym zakresie stan zagospodarowania nieruchomości nie zmienił się. Drogę widoczną na zdjęciach z 1961 r. i 1962 r. znajdującą się na południe od nieruchomości przebudowano, a znajdujące się w jej pobliżu "nieruchomości" [winno być "budynki"; s. 12 akapit 3 decyzji z [...] marca 2018 r.] zlikwidowano. Jak wynika ze zdjęcia z 1982 r. na terenie działki nr [...] powstało pole uprawne, w wyniku czego wycięto część drzew widocznych na zdjęciu z 1970 r. a pozostawiono jedynie wąski pas drzew w środkowej części działki. Na zdjęciach z 10 maja 1998 r. i 14 kwietnia 2004 r. teren działki nr [...] w dalszym ciągu stanowił pole uprawne, a w części środkowej był porośnięty drzewami [k. 275-270 t. II akt Starosty]. Na podstawie ww. zdjęć, Starosta stwierdził, że na nieruchomości nie były prowadzone prace związane z realizacją celu wywłaszczenia określonego jako pas leśnej zieleni izolacyjnej, a zatem, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i winna podlegać zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości.

Starosta ustalił, że przez działkę nr [...] biegnie rurociąg gazowy średniego ciśnienia DN 350, wybudowany w 1963 r., [który] łączył [...] ze [...]. Ów rurociąg posadowiono na działce na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego z [...] sierpnia 1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (dalej Prezydium WRN w [...]) nr [...] dla Zakładów Gazownictwa Okręgu [...], dotyczącego lokalizacji gazociągu Ø 350 mm [...]. W związku z powyższym Starosta stwierdził, że posadowienie przedmiotowego gazociągu było wykonane w ramach innego, odrębnego zamierzenia inwestycyjnego, niż budowa [...]. Starosta ustalił, że na nieruchomości posadowiony jest również gazociąg DN 200, który jest nieczynny od 1975 r., a [...] sp. z o.o. nie ma dokumentów i informacji dotyczących zlikwidowanego gazociągu. Starosta stwierdził na podstawie pism [...] S.A. Oddziału w [...], że przez nieruchomość przebiegają trasy dwu napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV relacji [...] i [...], wybudowane w 1986 r. w związku z przebudową istniejących linii napowietrznych i wprowadzenia ich do stacji [...]. [Ich inwestorem była [...]; s. 14 akapit 1 decyzji z [...] marca 2018 r.]. Biorąc pod uwagę, że realizacja tych sieci nastąpiła w 1986 r., a więc po 35 latach od daty wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz, że sieci te miały służyć do zasilania kombinatu, którego otwarcie nastąpiło w roku 1954, a osiągnięcie szczytowej mocy produkcyjnej nastąpiło w 1978 r., Starosta stwierdził, że realizacji ww. sieci nie można uznać za realizację zaplanowanego przed datą wywłaszczenia celu wywłaszczenia. Mając na uwadze, że zdaniem Starosty ww. sieci nie są ściśle powiązane z ogólnym celem wywłaszczenia, określonym jako budowa [...], Starosta uznał, że nie jest konieczne ustalanie w związku z jakim celem zrealizowano budowę sieci gazowej, nieczynnej od 1975 r. [k. 276-297 t. II akt Starosty].

Odwołanie złożyła Gmina [...] (dalej Gmina), wnosząc o uchylenie decyzji z [...] marca 2018 r. Argumentowała, że ze zdjęć lotniczych, wykonanych w dniach: 1 czerwca 1961 r., 26 lipca 1962 r.,14 września 1970 r., w 1982 r., 10 maja 1998 r., 14 kwietnia 2004 r. bezspornie wynika, że teren działki nr [...] porośnięty był drzewami zasadzonymi w rzędach w pewnej odległości od siebie. Dopiero na zdjęciu z 1982 r. uwidoczniono, że na części działki nr [...] powstało pole uprawne, w wyniku czego wycięto część drzew widocznych na terenie działki na zdjęciu z 1970 r., a na pozostałej części działki drzewa nadal rosły. Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem Starosty, że widoczną na przywołanych zdjęciach lotniczych zieleń wysoką nie można uznać za pas zieleni izolacyjnej. Wymogi dotyczące organizacji strefy nakazywały w stosunku do nieruchomości przejętych pod strefę w pierwszej kolejności zaprzestanie ich użytkowania w dotychczasowy sposób, a następnie zagospodarowanie ich według nowych wytycznych. Ustanawianie takiej strefy związane było między innymi z organizacją biotechnicznej zieleni strefowej, zaplecza dla tworzenia tej zieleni i inne formy zieleni lub też przez pozostawienie na wywłaszczonym obszarze strefy zieleni izolacyjnej istniejącego stanu zadrzewienia, zakrzewienia i innej roślinności (nieuprawnej). Te zespoły zieleni miały zapobiegać głównie wtórnemu pyleniu. Przeprowadzona dnia 23 maja 2016 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami zawnioskowanej do zwrotu działki nr 64/6, wykazała, że objęta przedmiotem postępowania o zwrot działka stanowi teren zielony, porośnięty wysoką trawą, chwastami i drzewami. Niezależnie od wszystkiego, wskazanie konkretnego celu wywłaszczenia jako pas leśnej zieleni izolacyjnej może budzić zastrzeżenia, bowiem Starosta czyniąc własne ustalenia co do konkretnego celu wywłaszczenia działał w oparciu o dowody nie mające jednoznacznej wymowy i dokonał [ich] wybiórczej oceny. W sprawie pominięto inne dowody mające istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia określonego jako budowa [...]. Z pisma [...] S.A. Oddziału w [...] bezspornie wynika, że napowietrzne linie elektroenergetyczne wybudowano dla potrzeb zasilania urządzeń należących do [...]. Odnośnie nieczynnej już sieci gazowej Starosta nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, w jakim celu i na czyj użytek została ona wybudowana.

Gmina zwróciła uwagę, że budowa [...] była inwestycją specyficzną w skali kraju. Przy realizacji dużych przedsięwzięć, takich jak budowa [...] czy [...], należy wziąć pod uwagę, że cel realizacji materializuje się nie tylko w budowie konkretnych obiektów, lecz również w postaci szeroko rozumianej infrastruktury zasilającej urządzenia główne. Bez dodatkowych ustaleń nie można przyjąć, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany [k. 1 akt Wojewody].

Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2019 r.), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) uchylił decyzję z [...] marca 2018 r. i odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1682 ha, powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: [...].

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że objętej wnioskiem o zwrot działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], odpowiada działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]. Nieruchomość oznaczona jako parcela katastralna l. kat. [...], b. gm. kat. [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1951 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 23 i art. 39 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. nr 27, poz. 197 i nr 55, poz. 458 [, sprost. Dz. U. z 1950 r. nr 53 poz. 489]).

Owa nieruchomość stanowi nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ugn, o zwrot której wystąpili spadkobiercy poprzedniego właściciela tej nieruchomości, w związku z czym należy stwierdzić, że dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Dokonując ustaleń w przedmiocie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, Wojewoda stwierdził, że w przeszłości częstą praktyką było ogólnikowe określanie celu wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży, bądź też brakowało nawet określenia planowanego przeznaczenia nieruchomości. Przedmiotem ustaleń są nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu z 1949 r. Dekret nie przewidywał konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Wywłaszczenie w trybie dekretu z 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych.

Dla precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości Starosta pozyskał do akt sprawy dokumentację związaną z postępowaniem poprzedzającym wydanie tego orzeczenia, tj. w szczególności wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych [dalej ZOR] z [...] czerwca 1950 r. do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy [...]; wniosek z 12 lipca 1950 r. znk [...] pełnomocnika dla Spraw Wywłaszczeniowych [...] i stanowiące załączniki do ww. wniosku: zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez ZOR wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w którym wskazano, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego, określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami ABCDEFGHIJKLŁMNOPRSTUW, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami; zaświadczenie Biura Regionalnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w [...] z 6 czerwca 1950 r., że ww. Biuro nie podnosi zastrzeżeń co do przeznaczenia terenu oznaczonego na mapie; wniosek z 5 lipca 1950 r. Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego do Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia Zakładowi Osiedli Robotniczych na nabycie nieruchomości zgodnie z wnioskiem ZOR z 7 czerwca 1950 r.; zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 6 lipca 1950 r. na nabycie przez Zakład Osiedli Robotniczych pod budowę miasta [...] nieruchomości określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami A-W, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami. Z powołanych dokumentów wynika, że owa nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym wnioskiem o wywłaszczenie na cele budowy miasta [...] (obejmującym również teren przedmiotowej nieruchomości - na północny zachód od wierzchołka oznaczonego literą "E").

Wojewoda podkreślił, nawiązując do orzecznictwa sądów administracyjnych, że realizacja celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także infrastrukturę potrzebną do prawidłowego funkcjonowania osiedla, tj. budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne (w tym piesze), parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową. Za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się wszelkie instalacje podziemne: linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną, kanały deszczowe.

Realizacja w czasach powojennych inwestycji nazywanej powszechnie "budową miasta [...]" oraz "kombinatu [...]" stanowiła przedsięwzięcie o niespotykanej w tamtym okresie skali; unikatowe nawet w kontekście unormowań dekretu z 1949 r. z uwagi na rozmiar tego przedsięwzięcia (obszar wywłaszczeń obejmował 1096 ha). Budowa następowała etapami. Zarówno w sferze projektowej, jak i wykonawczej bardzo często ulegała pewnym modyfikacjom. W licznych publikacjach historycznych niejednokrotnie znaleźć można informacje o tym, że prace w terenie prowadzono początkowo na podstawie ogólnych założeń. Konkretne plany wykonawcze powstawały "na bieżąco" - w toku prowadzonych robót budowlanych. Jak wynika z opracowania opisanego jako "Założenia Projektowe Budowy Miasta [...], Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r.", realizacja miejskiego zespołu osiedli robotniczych rozpoczęła się już w 1949 r. (powołanie Komisji do Spraw Budowy [...] przy Centralnym Zarządzie Przemysłu Hutniczego i początek pozyskiwania gruntów pod inwestycję). Podzielono ją na dwa etapy. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot jak wynika z porównania planu generalnego Miasta [...] z 31 października 1956 r. przedstawiającego projektowane ogólne zagospodarowanie części Miasta [...] oraz mapy ewidencyjnej dotyczącej działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], znajdowała się poza rysunkiem planu, który był ograniczony przebiegiem rzeki [...], na wschód od której jest owa działka. Z planu "[...]. Studium koncepcyjne strefy ochronnej. Granice strefy" z 1975 r. wynika, że owa nieruchomość znajdowała się w granicach ciągle poszerzanej strefy ochronnej [k. 268 t. II akt Starosty]. W powołanym dokumencie wskazano, że naturalnymi granicami MNH wynikającymi z ukształtowania terenu są: od północy i wschodu pasmo [...] i dolina rzeki [...], stanowiące pas izolacyjny między budową Miasta i Kombinatu okalający miasto pas zieleni mieści[ć miał] w sobie kompleksy urządzeń sportowych, ogródków działkowych i izolacyjnych pasów leśnych. Zgodnie z założeniami przedstawionymi w ww. dokumencie - w zakresie "zieleni" planowanej w ramach budowy miasta [...] przewidywano trzy rodzaje tego typu zagospodarowania: zieleń "osiedlową" (parki wypoczynkowo-spacerowe i "ludowe", promenady oraz zieleńce), zieleń "pozaosiedlową" (ogródki działkowe, cmentarze) i zieleń "nieurządzoną" w postaci pasa izolacyjnego o szerokości do 1 km z obu stron rzeki [...] - na północno-wschodnim i wschodnim obrzeżu miasta [...]. Pas ten złożony z drzewostanu wysokopiennego z gęstym podszyciem stanowić miał naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych [...]. Powierzchnia pasa zieleni izolacyjnej miała wynosić ok. 250 ha. We wzmiankowanym pasie zieleni przy Osi Huty programowany jest zalew na rzece [...] [k. 157 t. II akt Starosty].

Owa nieruchomość położona była (i jest) na terenie w odległości nieprzekraczającej 1 km od rzeki [...], między kombinatem metalurgicznym w [...], a osiedlami mieszkalnymi w [...]. Z założenia miał to być pas zieleni "nieurządzonej" (a więc niekoniecznie powstałej w wyniku jakiejś szczególnie planowanej działalności człowieka - tym bardziej z treści omawianego dokumentu nie sposób wywieść, jak uczynił to Starosta, że ww. pas zieleni izolacyjnej powstać miał w wyniku "zalesienia"), oddzielający od projektowanego kombinatu metalurgicznego również część jednostki mieszkaniowej [...] zlokalizowaną na zachód (m.in. dzisiejsze osiedle [...], osiedle [...], osiedle [...]). Na powyższe zwrócił uwagę WSA w Krakowie w wyroku z 6.12.2017 r. II SA/Kr 20/17.

W orzeczeniu z [...] kwietnia 1951 r. wskazano jako ogólny cel wywłaszczenia nieruchomości nie tylko budowę Miasta [...], lecz również kombinatu w [...]. Z akt sprawy wynika, że w terenie działki nr [...] biegnie wybudowany w 1963 r. dla potrzeb kombinatu rurociąg gazowy średniego ciśnienia Dn 350, łączący [...] ze [...], jak również trasy dwu napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV, które zrealizowano dla potrzeb zasilania stacji elektroenergetycznych HiL2 i HiL7 na terenie [...]. Sieć gazowa powstała na podstawie Zaświadczenia Lokalizacyjnego z [...] sierpnia 1956 r. nr [...] wydanego przez Prezydium WRN w [...] nr [...] dla Zakładów Gazownictwa Okręgu [...] dotyczącego lokalizacji gazociągu Ø 350 mm [...] [i stanowił połączenie [...] ze [...]; k. 67, 118 t. I akt Starosty] i przedmiotowe napowietrzne linie energetyczne 110 kV powstały w 1986 r. [inwestorem była ówczesna [...]; k. 70 t. I akt Starosty], w wyniku przebudowy istniejących linii napowietrznych i wprowadzenia ich do stacji, co w ocenie Starosty nie stanowi realizacji celu, gdyż ich realizacja nastąpiła po 35 latach od "daty wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, sieci energetycznej mającej służyć zasilaniu kombinatu, którego otwarcie nastąpiło w roku 1954 r., a osiągnięcie szczytowej mocy produkcyjnej w 1978 r.". Zaświadczenie lokalizacyjne z [...] sierpnia 1956 r. dotyczyło wielu nieruchomości leżących w powiatach [...] i olkuskim, stanowiących własność Skarbu Państwa lub prywatną. W tym czasie owa nieruchomość stanowiła już własność Skarbu Państwa, a zatem realizacja tej sieci gazowej mieści się w granicach celu wywłaszczenia. Realizacja tej sieci infrastrukturalnej nie stanowiła żadnej nowej i odmiennej - jak to wskazuje Starosta - inwestycji.

Wojewoda wskazał, że orzeczenie wywłaszczeniowe z [[...] kwietnia] 1951 r. stanowiło jedynie podstawę nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości, przeznaczonych pod realizację zamierzenia określonego jako budowa [...]. Decyzja ta nie zwolniła inwestora z obowiązku uzyskania zezwoleń, zgód i innych decyzji, opinii, itp. dokumentów wymaganych przepisami prawa dla prowadzenia konkretnych robót budowlanych w ramach inwestycji głównej. W 1986 r. inwestorem budowy sieci [100 kV] była [...], a inwestycje te zrealizowano dla potrzeb zasilenia stacji elektroenergetycznych na terenie huty. Realizacja tej infrastruktury technicznej nastąpiła przed 2004 r., co oznacza - stosownie do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r. P 38/11 (dalej wyrok P 38/11), że realizacja inwestycji związanych z budową [...] nastąpiła w terminie wykluczającym możliwość uznania owej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia.

Uwzględniając wynikające z tych faktów wnioski i wcześniejsze uwagi dotyczące pierwotnego przeznaczenia owej nieruchomości, Wojewoda doszedł do przekonania, że stanowiła ona fragment pasa "nieuporządkowanej" zieleni wzdłuż rzeki [...] pomiędzy osiedlami mieszkaniowymi, a kombinatem, oddzielającego północne rejony projektowanego Miasta [...] od kombinatu metalurgicznego, na którym to terenie zrealizowano dodatkowe elementy infrastruktury sieciowej na potrzeby kombinatu metalurgicznego, który powstał w sąsiedztwie. Plany co do sposobu realizacji ww. założeń nie były skonkretyzowane tak w dacie składania wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, jak i wydania orzeczenia w tym zakresie.

Uzupełnienie tych ustaleń w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowiły pozyskane do akt zdjęcia lotnicze, przedstawiające stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w: 1961 r., 1962 r., 1970 r., 1982 r., 1998 r. i 2004 r. Z fotografii tych wynika, że w 1961 r. i 1962 r. przedmiotowy teren był w części porośnięty zasadzonymi w rzędach drzewami, a w części stanowił pole uprawne. Okoliczne tereny również w części porośnięte były drzewami, a w części znajdowały się domy mieszkalne i zabudowania gospodarcze. Ze zdjęcia z 1970 r. wynika, że część drzew widocznych na działce na zdjęciach z 1960 r. i 1961 r. usunięto. Droga znajdująca się na południe od owej działki została przebudowana, w wyniku czego zlikwidowano część domów. Na zdjęciu z 1982 r. widoczny już jest jedynie pas drzew znajdujących się w środkowej części działki. Na podstawie zdjęć z 1998 r. i 2004 r. stwierdzić należy, że teren owej działki w dalszym ciągu stanowił pole uprawne, a w środkowej części był porośnięty drzewami.

Z rozprawy administracyjnej z 23 maja 2016 r. wynika, że wydzielona z działki nr [...], działka nr [...] (odpowiadająca części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], gm. kat. [...]) stanowi teren zielony, porośnięty trawą i chwastami, w części środkowej porośnięty drzewami, a w części wschodniej stanowiący łąkę [k. 146 t. II akt Starosty].

Co prawda na podstawie ww. dowodów nie sposób ustalić, że stan, w którym na części nieruchomości znajdowały się drzewa powstał w wyniku zamierzonej i zorganizowanej działalności inwestora - zwłaszcza, że jak wynika z decyzji PWRN w [...] [z [...] >miesiąc nieczytelny< 1951 r.] znak [...] o ustaleniu odszkodowania na nieruchomości znajdowały się drzewa owocowe: 7 jabłoni, 2 grusze, 4 wiśnie i 20 śliw [k. 195-194 t. II akt Starosty] - to niemniej z dokumentacji nie wynika, by omawiany pas zieleni miał być urządzony. Miał jedynie pełnić funkcję izolującą część mieszkaniową [...] od jej części przemysłowej, a nadto "realizacja pasa zieleni" może polegać na adaptacji istniejącej już zieleni. Z faktu, że część nieruchomości była wykorzystywana jako pole uprawne; że stopniowo zmniejszał się obszar zajęty przez drzewa, nie wynika, że taki sposób zagospodarowania nieruchomości nie realizował celu wywłaszczenia tej nieruchomości, którym było utworzenie strefy izolacyjnej między miastem i hutą w formie zieleni nieurządzonej. Zwłaszcza, że jak wynika z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego w 1967 r. (16 lat po dacie wywłaszczenia), przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w obszernym terenie upraw rolnych zajętych częściowo przez zabudowę zagrodową i przeznaczonym do zalesienia do roku 1970 r., na którym zabudowa przeznaczona była do przeniesienia, jak również na którym obowiązywał zakaz zabudowy, remontów kapitalnych i podziałów. Mając na uwadze, że w 1967 r. teren ten był przeznaczony do zalesienia, należy uwzględnić, że na podstawie Założeń programowych budowy Miasta [...] z 1955 r. zieleń w strefach izolacyjnych miała mieć charakter zieleni nieurządzonej. Realizacja pierwotnego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie może być niweczona przez uznanie, że w późniejszym czasie tj. w 1967 r. inaczej doprecyzowano przeznaczenie tej nieruchomości.

W ocenie Wojewody pozyskane przez Starostę zdjęcia lotnicze i ustalenia poczynione podczas rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami owej nieruchomości pozwalają na przyjęcie, że na zawnioskowanej do zwrotu działce nr [..] został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci pasa zieleni izolacyjnej.

Wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości elementów sieci gazowej i linii elektroenergetycznych związanych z funkcjonowaniem kombinatu metalurgicznego należy uznać za związane funkcjonalnie z inwestycją stanowiącą cel wywłaszczenia.

M.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia decyzji z [...] lutego 2019 r.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Wojewoda w sposób bezpodstawny przyjął, że wywłaszczony teren pełnił funkcję zieleni izolacyjnej, chroniącej okolice od zanieczyszczeń przemysłowych wytwarzanych przez Kombinat [...]. Na terenach przejętych orzeczeniem wywłaszczeniowym nie doszło do jakiejkolwiek aktywności ze strony podmiotu będącego beneficjentem wywłaszczenia (choćby w postaci nasadzeń niezbędnej ilości drzew; drzewa w ogóle nie były nasadzone po wywłaszczeniu). Co więcej, Wojewoda użył w uzasadnieniu swej decyzji absurdalnego wniosku, że nieruchomość przejęta w ramach wywłaszczenia mogła stanowić naturalny pas izolujący tereny mieszkaniowe przed szkodliwymi skutkami przemysłowymi również wtedy, gdy na tym terenie nie doszło do intensyfikacji zadrzewienia. By nieruchomość mogła pełnić funkcję skutecznej bariery zatrzymującej zanieczyszczenia z działalności hutniczej wymagane było nasadzenie dużej ilości drzew tworzącej zwarty ciąg "przeszkód" przed swobodnym przepływem pyłów i zanieczyszczeń. Teren ten nie stawał się sam z siebie (samoistnie) - po wywłaszczeniu - pasem zieleni izolującej. Taki skutek zależał od tego, czy podjęto na tym terenie odpowiedni wysiłek inwestycyjny.

Argumenty dotyczące infrastruktury, jaka znalazła się na tym terenie, pomijają okoliczność czasu, kiedy do tego doszło. Stało się to wiele lat po tym, jak miało miejsce wywłaszczenie. Dlatego i ta okoliczność nie może traktowana jako przeszkoda w zwrocie nieruchomości, skoro ani nie rozpoczęto inwestycji infrastrukturalnej w przeciągu 7 lat od wywłaszczenia, ani jej nie ukończono przed upływem 10 lat od momentu odjęcia prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 575/19 na podstawie art.151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2015 r. poz. 1774" [winno być "2018 r. poz. 2204"] ze zm.). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3 ugn). Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 ugn).

Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd I instancji zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r. P 38/11 (Dz. U. poz. 376, dalej wyrok P 38/11), zgodnie z którym art. 137 ust. 1 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 ugn, nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach, wymienionych w art. 137 ust. 1 ugn nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy prace rozpoczęto w ciągu 7 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zakończono je w ciągu 10 lat od tegoż momentu. W świetle wyroku P 38/11 w wypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności, wymienionych w art. 137 ust. 1 ugn miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004 r. W konsekwencji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy terminy wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn nie mają znaczenia dla oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości.

Mając na uwadze treść ww. przepisów, uwzględniając okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z ww. przepisami (art. 136 ust. 1 ugn) konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym nie ma istotnego znaczenia jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje przez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, organ prowadzący postępowanie o zwrot jest obowiązany doprecyzować w postępowaniu dowodowym cel wywłaszczenia, dążąc do jego skonkretyzowania dla danej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić przede wszystkim na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7.2.2013 r. I SA/Wa 1440/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 20.11.2012 r. II SA/Bd 211/12). Ustalenia w kwestii precyzyjnego określania celu wywłaszczenia, a następnie jego realizacji są szczególnie trudne w przypadkach, gdy przepisy wywłaszczeniowe, a także ówczesna praktyka nie wymagały doprecyzowania celu wywłaszczenia, dopuszczając ogólniejsze określenie zamierzenia dla realizacji którego dochodziło do wywłaszczenia. Taka specyficzna sytuacja miała miejsce pod rządami dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z "1952 r. Nr 4, poz. 31" - [winno być "1949 r. nr 27, poz. 197 i nr 55, poz. 458, sprost. Dz. U. z 1950 r. nr nr 53 poz. 489"] według stanu prawnego na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej czyli [...] kwietnia 1951 r. w trybie którego nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z art. "13 ust. 1" [Sąd I instancji w istocie powołuje "art. 17 ust. 1 dekretu" w brzmieniu j.t. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31] dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, składany do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zgodnie z "art. 13 ust. 2 pkt 5 dekretu" [Sąd I instancji w istocie powołuje "art. 17 ust. 2 pkt 5 dekretu" w brzmieniu j.t. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31], we wniosku o wywłaszczenie należało jedynie w sposób ogólny wskazać cel wywłaszczenia. Jak słusznie zauważa Wojewoda, stosownie do art. 39 ust. 1 dekretu, orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie mimo tak ogólnie wskazanego celu. Orzeczenie to stanowiło również podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Trzeba mieć na uwadze, że na początku lat 50-tych XX wieku (gdy doszło do tego wywłaszczenia), ze względu na uwarunkowania polityczne i gospodarcze, możliwe było nawet zrealizowanie inwestycji będącej celem wywłaszczenia jeszcze przed wydaniem przez właściwy organ orzeczenia o wywłaszczeniu. Art. 39 ust. 1 dekretu, zakładający wsteczną moc orzeczenia o wywłaszczeniu, uzasadniał takie postępowanie (wyrok WSA w Krakowie z: 13.4.2017 r. II SA/Kr 20/17; 4.4. 2019 r. II SA/Kr 1619/18).

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że nieruchomoś[ć] oznaczona obecnie jako działka [...] o pow. 0,1682 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1951 r. na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele budowy [...]. Wobec tak nieprecyzyjnego określenia celu wywłaszczenia (które nie może budzić zastrzeżeń w świetle powołanego wyżej art. 13 ust. 2 pkt "5" [winno być "1"] dekretu) istotne było wyjaśnienie, jaki dokładnie był cel wywłaszczenia ww. nieruchomości - w ramach ogólnego celu jakim była budowa miasta [...] tj. dokładniejsze sprecyzowanie co i kiedy miało na nich powstać. Organy ustaliły w oparciu o pozyskaną dokumentację: wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych z 7 czerwca 1950 r. skierowany do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta [...] wraz z załącznikami (zezwoleniem pełnomocnika Ministra Budownictwa z 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez ZOR wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych; zaświadczeniem Biura Regionalnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w [...] z [...] czerwca 1950 r., że ww. Biuro nie podnosi zastrzeżeń co do przeznaczenia terenu oznaczonego na mapie; wniosek Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 5 lipca 1950 r. do Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia ZOR na nabycie nieruchomości zgodnie z wnioskiem ZOR z 7 czerwca 1950 r.; zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 6 lipca 1950 r. na nabycie przez ZOR pod budowę miasta [...] nieruchomości określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami A-W, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami). Z dokumentów tych wynika, że wywłaszczona nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym wnioskiem o wywłaszczenie na cele budowy miasta [...] (obejmującym również teren przedmiotowej nieruchomości - na północny zachód od wierzchołka oznaczonego literą "E").

Sąd I instancji zgodził ze stanowiskiem Wojewody, który podniósł, że realizacja celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także infrastrukturę potrzebną do prawidłowego funkcjonowania osiedla, tj. budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne (w tym piesze), parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową. Za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się wszelkie instalacje podziemne: linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną, kanały deszczowe. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie tym bardziej odnosi się to do realizacji tak dużej inwestycji powojennej nazywanej powszechnie "budową miasta [...]" oraz "kombinatu [...]", która ze względu na swój rozmiar i długi czas realizacji była "na bieżąco etapowana". Wskazuje na to m.in. opracowanie "Założenia Projektowe Budowy Miasta [...], Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r.", zgodnie z którymi realizacja miejskiego zespołu osiedli robotniczych rozpoczęła się już w 1949 r. podzielona została na dwa etapy, a nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot - jak wynika z porównania planu generalnego Miasta [...] z 31 października 1956 r. mapy ewidencyjnej dotyczącej działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] - znajdowała się poza rysunkiem planu, który był ograniczony przebiegiem rzeki [...], na wschód od której jest owa działka. Zgodnie natomiast z planem "[...]. Studium koncepcyjne strefy ochronnej. Granice strefy" z 1975 r. nieruchomość ta znajdowała się w granicach ciągle poszerzanej strefy ochronnej tj. "zieleni nieurządzonej" tworzącej pas izolacyjny do 1 km z obu stron rzeki [...] - na północno wschodnim i wschodnim obrzeżu miasta [...]. Pas ten złożony z drzewostanu wysokopiennego z gęstym podszyciem stanowić miał naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych [...]. Z powołanych dokumentów wynika, że owa nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym wnioskiem o wywłaszczenie na cele budowy miasta [...], w odległości nieprzekraczającej 1 km od rzeki [...], pomiędzy kombinatem metalurgicznym w [...], a osiedlami mieszkalnymi w [...]. Już sama jej lokalizacja, a także jej zagospodarowanie co wynika z pozostałych ustaleń, w tym materiału który obejmował zdjęcia lotnicze z lat 1961, 1962, 1970, 1983 [k. 270-275 t. II akt Starosty] - uzasadniała jej przeznaczenie pod pas izolacyjny.

Odnosząc się do zarzutu skargi, zgodnie z którym pas zieleni "nieurządzonej" bez dodatkowego zagospodarowania nie stanowi realizacji ww. funkcji ochronnej należy podnieść, że wnioskowana nieruchomość w dacie jej wywłaszczenia była w części porośnięta drzewami - co prawda owocowymi - tym niemniej stanowiła teren zielony i częściowo zadrzewiony, a zatem pełniła funkcję ochronną dla osiedli mieszkaniowych oddzielając je od przemysłowych terenów kombinatu. WSA podkreślił, że fakt braku "zalesienia" nie może przesądzać o jej zbędności na cel wywłaszczenia, skoro z pozyskanych do akt sprawy dokumentów nie wynika, by realizacja celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości miała nastąpić tylko i wyłącznie w taki sposób, jak wskazuje w skardze skarżąca, tj. w drodze zorganizowanych działań polegających na intensywnym nasadzaniu drzew. W ocenie Sądu dla realizacji celu wywłaszczenia nie było bowiem konieczne - jakby tego chciała skarżąca - nasadzenie roślinności o określonym charakterze.

Istotne jest, że w orzeczeniu z [...] kwietnia 1951 r. wskazano jako ogólny cel wywłaszczenia nieruchomości nie tylko budowę Miasta [...], lecz również kombinatu w [...]. A zatem nawet jeżeli przedmiotowa działka nie została dodatkowo obsadzona nasadzeniami i nie został na niej zrealizowany las z gęstym podszyciem, to z racji położenia nieruchomości i istniejącego jej zagospodarowania - tak w dacie wywłaszczenia jak i w późniejszym okresie - pełniła ona funkcję izolacyjną jako teren zieleni nieurządzonej, stanowiąc istotny element realizacji celu ogólnego jakim była budowa miasta [...] i położonego w pobliżu kombinatu.

W tym kontekście nie bez znaczenia jest także realizacja w 1963 r. na terenie działki nr [...] dla potrzeb kombinatu infrastruktury gazowej i [w 1986 r. infrastruktury] energetycznej co prawidłowo przedstawiono w zaskarżonej decyzji.

Argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż realizacja pasa izolacyjnego między osiedlami a kombinatem przez tworzenie terenów zielonych (zieleń nieurządzona), względnie ich utrzymywanie jeśli miały już taki charakter w dacie wywłaszczenia, mieściło się w celu wywłaszczenia - budowie miasta i kombinatu [...].

Wojewoda prawidłowo ustalił, że cel wywłaszczenia został na spornej nieruchomości zrealizowany, a zatem nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Ustalenia takie oparto na obszernym materiale dowodowym, a z akt sprawy wynika, że w sprawie podjęto wszelkie możliwe działania celem pozyskania jak najpełniejszej dokumentacji, związanej z wywłaszczeniem i sposobem zagospodarowania spornej nieruchomości. Postępowanie wyjaśniające odpowiada wymogom art. 7 i 77 § 1 kpa, a dowody te, odznaczające się spójnością, zostały przez organ odwoławczy ocenione prawidłowo. Zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom z art. 80 i 107 § 3 kpa. Na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zasadne było przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wskazane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn.

Skargę kasacyjną wywiodła M.Z., reprezentowana przez r. pr. R.K., zaskarżając wyrok II SA/Kr 575/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

a. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - Sąd uchybił art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa - wszystkie w zw. z art. 151 ppsa. WSA zaaprobował ustalenia faktycznie i ocenę dowodów organu II instancji. Przyjął za Wojewodą [...]m, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Tym samym decyzję I instancji uznał za słusznie uchyloną i wymagającą zastąpienia rozstrzygnięciem o odmowie zwrotu nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu. Tymczasem przy prawidłowej ocenie dowodów, tj. spełniającej kryteria swobodnej, Wojewoda winien był wydać decyzję z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Błędów tych Sąd nie dostrzegł, czego konsekwencją było utrzymanie w mocy decyzji wadliwej;

b. prawa materialnego - art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - obydwa w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; pierwszy z tych przepisów (art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn) zastosowano niewłaściwie, tj. nie zastosowano go z racji orzeczenia TK z 13.3.2014 r. P 38/11. Tymczasem wskazany wyrok TK obejmował jedynie pkt 2 ust. 1 art. 137 ugn nie odnosząc się w sentencji wyroku do pkt 1 wskazanego przepisu. Moc wiążącą ma zaś wyłącznie sentencja orzeczenia, nie zaś jego uzasadnienie. W zakresie drugiego z tych przepisów (art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn) doszło do jego niewłaściwego zastosowania, gdyż powołując się w niniejszej sprawie administracyjnej na wyrok P 38/11 i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu, WSA przyjął brak zbędności nieruchomości (zwrotowej) na cel wywłaszczenia. Tymczasem orzeczenie TK ma charakter zakresowy. Wywiera skutek uchylający dany przepis jedynie przy konkretnym wariancie jego rozumienia. Uszło uwadze Sądu I instancji, że stan faktyczny będący kanwą pytania prawnego w sprawie P 38/11 jest zdecydowanie odmienny od tego, z którym miał do czynienia organ II instancji oraz WSA. Gmina Miejska [...] nigdy, a w szczególności w okresie od daty komunalizacji mienia (który to proces objął m. in. przedmiotową nieruchomość) do dnia 22 września 2004 r. nie poczyniła na tym terenie jakichkolwiek nakładów/inwestycji (a tym bardziej wypełniających cel wywłaszczenia). W konsekwencji rozumowanie TK zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku P 38/11 jest zupełnie nieadekwatne do stanu faktycznego charakteryzującego sprawę skarżącej. Wartości i przyczyny sprzeciwiające się retrospektywnemu działaniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nie pasują do realiów przedmiotowego postępowania zwrotowego. Tak organ II instancji, jak i Sąd, nie powinny opierać swych rozstrzygnięć na wyroku TK nieodnoszącym się do analizowanego stanu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg stawki rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Oba zarzuty postawione zostały niestarannie, bowiem autor skargi kasacyjnej wskazując wzorce kontroli w postaci poszczególnych przepisów, nie określił w sposób prawidłowy pełnych danych tych aktów prawnych, ani ich miejsc promulgacji. Mimo tej niestaranności, zarzuty te nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa) [w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935)] w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa) okazał się niezasadny.

Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, by w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia którejkolwiek ze wskazanych norm dopełnienia. Organy obu instancji podjęły wszelkie działania dla odszukania dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego (s. 8-9 decyzji z [...] marca 2018 r.). Pozwalało to Sądowi I instancji na uznanie, że wszechstronna ocena całokształtu prawidłowo zebranych dowodów i rozumowanie, w wyniku którego Wojewoda ustalił okoliczności faktyczne, było zgodne z prawidłami logiki, spełniały wymogi zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 464-466, nb 1-3), a tak ustalony stan faktyczny jest prawidłowy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, którego organ nadzoru nie ocenił zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Autor skargi kasacyjnej w istocie nie kwestionuje prawidłowości oceny dowodów dokonanej przez Wojewodę, lecz w ramach zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) podnosi argumenty mające na celu zakwestionowanie dokonanego przez Wojewodę aktu subsumcji, co winno stanowić zarzut z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Tymczasem w doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r. GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 736, nb 5, 6).

Autor skargi kasacyjnej podnosi, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany, bowiem nie można "mówić o zrealizowanym na tym terenie pasie zieleni izolującej" (s. 2 akapit 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Tymczasem celem wywłaszczenia było "przeznaczenie na cele budowy kombinatu [...] i budowa Miasta [...]" (tenor orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. ). Takie ogólne określenie celu wywłaszczenia było zgodne z brzmieniem art. 13 ust. 2 pkt 1 dekretu z 1949 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia wniosku z 12 lipca 1950 r. - art. 39 ust. 1 dekretu - Dz. U. nr 27, poz. 197 i nr 55, poz. 458, sprost. Dz. U. z 1950 r. nr 53 poz. 489; i w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego). Dokumenty powstałe później - w tym w szczególności "Założenia Projektowe Budowy Miasta [...], Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r.", powstałe ponad 4 lata po wydaniu orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. , nie mogły stanowić podstawy dla ustalenia celu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem z [...] kwietnia 1951 r.

W orzecznictwie utrwalonym jest pogląd, że cel wywłaszczenia nieruchomości winien być badany przez organy administracji na podstawie całego materiału dowodowego, który istniał najpóźniej w dacie przewłaszczenia (wyrok WSA w Poznaniu z: 10.4.2013 r. IV SA/Po 83/13; 7.2.2013 r. IV SA/Po 872/12, cbosa; wyrok NSA z: 23.6.2016 r. I OSK 707/15, Lex 2112989; 17.5.2010 r. I OSK 1025/09, Lex 594843; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 934-935, nb 18; wyrok NSA z 6.10.2009 r. I OSK 1462/08, aprobowany przez T. Wosia, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, W. Pr. LexisNexis 2010, s. 362-363). Wśród przykładów ogólnikowego określenia celu wywłaszczenia wskazuje się wywłaszczenie na potrzeby: budownictwa mieszkaniowego, budownictwa przemysłowego, budowę osiedla, budowę miasta [...] (T. Woś - op. cit., s. 362, przypis 11).

Zatem zarówno powstanie pasa zieleni izolacyjnej nie później niż w 1961 r.; budowa gazociągu Ø 350 mm [...] w 1963 r. i dwu linii wysokiego napięcia 110 kV w 1986 r., stanowiła realizację celu wywłaszczenia, jakim była "budowa kombinatu [...] i budowa Miasta [...]" na działce nr [...].

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że jedynie wysokopienne drzewa z gęstym podszyciem stanowiłyby realizację izolacyjnego pasa zieleni. W istocie wysokie kominy hutnicze wyrzucały większość pyłów na dużą wysokość i znaczne odległości od [...]. Natomiast planowane zespoły zieleni miały zapobiegać głównie wtórnemu pyleniu - zatem miały na celu ograniczać wtórne wznoszenie pyłu, który uprzednio opadł na ziemię. Ograniczaniu wtórnego pylenia służą np. zadrzewienia śródpolne (wprowadzone jako znakomite bariery przeciwwietrzne z powodzeniem na terenie Wielkopolski w XIX w. przez gen. Dezyderego Chłapowskiego), jak i wszelka roślinność (np. drzewa - w tym owocowe, krzewy, trawy), które ograniczają wywiewanie pyłów z powierzchni ziemi.

Skoro organ II instancji dokonał oceny dowodów w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) i poczynił prawidłowe ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa.

Art. 151 ppsa zawiera normę wynikową, regulującą sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121).

Zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) - obydwa w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946) nie zasługiwał na uwzlędnienie.

Sąd I instancji trafnie wskazał, że działka nosząca aktualnie nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], o pow. 0,1682 ha (powstałej z podziału działki nr [...]), w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1951 r. [...] na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele budowy Kombinatu [...] i budowy Miasta [...]. Tak nieprecyzyjne określenie celu wywłaszczenia (które nie może budzić zastrzeżeń w świetle art. 13 ust. 2 pkt 1 dekretu 1949 r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. - Dz. U. nr 27, poz. 197 i nr 55, poz. 438, sprost. Dz. U. z 1950 r. nr 53, poz. 489), zostało w toku postępowania prawidłowo ustalone w oparciu o dokumenty powstałe zarówno przed dniem złożenia wniosku o wywłaszczenie, jak i przed wydaniem orzeczenia wywłaszczającego przedmiotową nieruchomość.

Trafnie Sąd I instancji wskazał na specyfikę wywłaszczenia nieruchomości w oparciu o dekret z 1949 r.

W orzecznictwie NSA wskazuje się wśród dokumentów pozwalających ustalić cel wywłaszczenia zwłaszcza zezwolenie na nabycie nieruchomości Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydane na rzecz przyszłego beneficjenta wywłaszczenia (Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w (...) dnia (...) lutego 1951 r. na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Jest to w sprawie dokument kluczowy, gdyż zgodnie z art. 8 dekretu, powołanego zresztą w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia (...) listopada 1951 r., uprawniał wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który takie zezwolenie uzyskał, do wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości za stosowną cenę (ust. 1), a następnie, m.in. w razie bezskutecznego upływu terminu 15 dni od dokonania wezwania, do nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia (ust. 4). To właśnie zezwolenie na nabycie nieruchomości w tamtym stanie prawnym określało przy tym cel wywłaszczenia, jeżeli zważyć, że w myśl art. 7 ust. 2 pkt 6 dekretu do wniosku o jego wydanie należało wskazać cel nabycia, zaś wedle art. 5 ust. 1 dekretu Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielał go, jeżeli uznawał m.in., że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W związku z tym podkreślenia wymaga, że wspomniane zezwolenie z dnia (...) lutego 1951 r... Sąd pierwszej instancji miał więc wszelkie podstawy, by przyjąć, że zezwolenie z dnia (...) lutego 1951 r...., jednoznacznie określa cel wywłaszczenia dokonanego na mocy orzeczenia z dnia (...) listopada 1951 r. (wyrok NSA z 25.1.2019 r. I OSK 1811/18, Lex 2630093).

W kontrolowanej sprawie we wniosku z 7 czerwca 1950 r. do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, Zakład Osiedli Robotniczych Delegatura dla miasta [...] wskazała w szczególności: "W ramach narodowego planu gospodarczego budowy kombinatu [...]... podjęta został budowa miasta [...]... Miasto [...] ze względu na swoje przeznaczenie musi sąsiadować z terenami fabrycznymi [...] i dlatego też zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na terenie zaprojektowanym pod budowę tego miasta. Okoliczność tę stwierdza załączone pozwolenie Pełnomocnika Ministra Budownictwa z dnia [...]... Prosimy a/ o udzielenie nam zezwolenia na nabycie nieruchomości nieobjętych art. 3-im dekretu z 26.IV.49 a położonych na terenie zabudowy miasta [...] w granicach oznaczonych na załączonych egzemplarzach mapy z wyłączeniem enklaw..." (k. 155-152 t. II akt Starosty). W orzeczeniu z [...] kwietnia 1951 r. Prezydium WRN w [...] orzekło: "I/ Odejmuje się w drodze wywłaszczenia z dniem 12 lipca 1950 r. tj. z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie dotychczasowym właścicielom na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele budowy Kombinatu [...] i budowy Miasta [...] prawo własności niżej wymienionych nieruchomości..." (k. 201-198 t. II akt Starosty). Wywłaszczona nieruchomość objęta była zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego PKPG z dnia 6 lipca 1950 r., wskazującym jako cel wywłaszczenia budowę Miasta [...]; nieruchomość ta uwidoczniona była na załączonej doń mapie (k. 148-147 t. II akt Starosty).

Tak określony cel wywłaszczenia, mimo że określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym ogólnikowo, pozwalał na prawidłowe ustalenie, że celem wywłaszczenia była "budowa Kombinatu [...] i budowy Miasta [...]". Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, cel ten na działce nr [...] o pow. 0,1682 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], został zrealizowany.

Działka nr [...] stanowi fragment pasa zieleni nieuporządkowanej, stanowiącego naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych [...]. Ów pas izolacyjny pełnił funkcję przewietrzeniową, pozwalającą na usuwanie szkodliwych zadymień przemysłowych [...], tak by zmniejszyć oddziaływanie zadymień na mieszkańców dzielnicy [...]. To, że w Założeniach projektowych budowy Miasta [...] - aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r. (dokumencie powstałym ponad 4 latach po wydaniu orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. i ponad 4 lata i 9 miesiący po dniu 12 lipca 1950 r. - zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie), wskazano: "Programuje się założenie pasa leśnego o szerok. do 1 km... Pas ten złożony z drzewostanu wysokopiennego z gęstym poszyciem stanowić będzie naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych [...]" (k. 157 t. II akt Starosty), jako dotyczący działań programowanych dnia 30 kwietnia 1955 r. (zatem planowanych w przyszłości; k. 171-156v t. II akt Starosty), w żaden sposób nie mogło wpłynąć na zmianę celów wywłaszczenia, którymi były budowa [...].

Badając problem wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 38/11 przeprowadził analizę występujących od 1958 r. podstaw prawnych zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz związanego z nimi orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Trybunał stwierdził, że do chwili wejścia w życie kwestionowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w brzmieniu (tekst jedn.: do 22 września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania.

Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.) prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie podlegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji.

Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej ugg) zwrotowi mogły podlegać nieruchomości, które jednocześnie okazały się już zbędne na cel wywłaszczenia w sensie faktycznym lub prawnym. Nie podlegały zatem zwrotowi te nieruchomości, które w chwili orzekania o zwrocie zostały już "użyte" na cel wywłaszczenia i w chwili złożenia wniosku o zwrot już zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia, zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej i w czasie ważności odpowiednich decyzji (wyrok NSA z 21.10. 1991 r. IV SA 914/91, ONSA 1992/1/3). Nie podlegały zwrotowi również nieruchomości wywłaszczone, na których w chwili złożenia wniosku o zwrot i przy zachowaniu ważności decyzji lokalizacyjnych na nieruchomości rozpoczęto już i kontynuowano realizację celu wywłaszczenia, choć celu tego jeszcze nie ukończono. Nieruchomość należało natomiast uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlegała ona zwrotowi na wniosek byłych właścicieli dopiero wówczas, jeżeli w chwili orzekania o zwrocie upłynął pewien wystarczająco długi okres od chwili wywłaszczenia, a w chwili wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia (wyroki NSA z: 3.11.1987 r. IV SA 372/87, ONSA 1987/2/76; 30.9.1991 r. IV SA 539/91, ONSA 1991/3-4/81; 21.10.1991 r. IV SA 914/91; 12.1.1994 r. IV SA 1943/92, ONSA 1995/1/31; 14.3.1994 r. IV SA 1949/92, ONSA 1995/1/43; 11.4.1994 r. SA/Łd 335/94, Lex 24494; 6.5.1994 r. SA/Kr 1740/93, Lex 11052; 10.5.1994 r. IV SA 854/93, Lex 24667; 16.6.1994 r. IV SA 1116/93, ONSA 1995/2/84; wyrok SN z 7.2. 1995 r. III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183). Przepisy obu ustaw wywłaszczeniowych nie wskazywały przy tym, w jakim terminie powinno rozpocząć się "używanie" nieruchomości i kiedy powinna nastąpić realizacja inwestycji. Bez znaczenia była przyczyna niewykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia (wyroki NSA z: 2. 3.1987 r. IV SA 970/86, ONSA 1987/1/21; 10.4.1987 r. IV SA 938/86, ONSA 1987/1/ 28; 30.9.1993 r. SA/Lu 273/93, Lex 11013).

Trybunał stwierdził, że wstecznego działania nie przypisywano również art. 136 i art. 137 ugn w pierwotnym brzmieniu, które weszły w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w pierwotnym brzmieniu, "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (...) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn przewiduje natomiast do dziś, że "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (...) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu".

Mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 ugg sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (wyrok NSA z 22.8.2003 r. I SA 2622/01, Lex 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 28.5.2002 r. I SA 2743/00, Lex 82658).

Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego.

Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie kwestionowanej przez WSA w Warszawie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu [nadanym art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492)] (cz. III pkt 3.1-3.3 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Stanowisko skarżącej kasacyjnie opiera się na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, nb 432, 433, przypis 19).

Trybunał trafnie wskazał, że "mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej" (cz. III pkt 3.2 uzasadnienia wyroku P 38/11). Podobnie nowelizacja z 2004 r. (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - li tylko punktu 2 ustępu 1 art. 137 ugn) nie wprowadziła nowej normy prawnej jako przesłanki podstawowej dla orzekania o zwrocie nieruchomości.

Trybunał wskazał, że "możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w kolejności nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega kwestionowanemu przez sąd pytający wstecznemu działaniu tego przepisu. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero w drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna".

Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, stosowanego względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30.6.2008 r. II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23.1.2009 r. II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28.8.2010 r. II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11.8.2010 r. II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13.10.2010 r. II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28.1.2011 r. II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7.10.2009 r. II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi z 12.4.2011 r. II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11.4. 2013 r. IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23.2.2010 r. I OSK 600/09, Lex 595437; 17.6.2011 r. I OSK 1433/10, Lex 990175; 30.11.2011 r. I OSK 2098/10, Lex 1149305).

Dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ugn w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero więc gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie.

Jednocześnie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji (wyrok NSA z 22.8.2003 r. I SA 2622/01).

Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłą właścicielkę wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyroki NSA z: 6.12.2006 r. I OSK 193/06, Lex 291163; 7.7.2011 r. I OSK 514/11, Lex 1082774; 3.11.2011 r. I OSK 1924/10, Lex 1149269; 30.11.2011 r. I OSK 2098/10, Lex 1149305; cz. III pkt 3.6 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Tym samym prokonstytucyjna wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn oraz dochowanie ustalonego właściwego czasowego zakresu zastosowania zaskarżonego przepisu w sposób nienaruszający konstytucyjnej zasady lex retro non agit, wskazanego wyrokiem P 38/11 konstytucyjnego standardu ustalonego dla nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i następnie skomunalizowanych (cz. III pkt 3.7; 5.2 i 3, 6.1 i 2 uzasadnienia wyroku P 38/11) prowadzą do wniosku, że wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej uznał, że "Sąd, powtarzając błędy Wojewody [...] przyjął, że bez znaczenia jest czas, w którym infrastruktura przesyłowa pojawiła się na wskazanej nieruchomości" (s. 2 akapit 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W istocie jest przeciwnie - skoro prawidłowe ustalenia Wojewody prowadzą do wniosku, że celem wywłaszczenia była "budowa [...]" (tenor orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. ; k. 201 t. II akt Starosty), to zarówno stworzenie na tej nieruchomości elementu pasa zieleni izolacyjnej przed 1961 r., jak i budowa w 1963 r. dla potrzeb Kombinatu [...] infrastruktury gazowej w 1963 r. (fragmentu gazociągu Ø 350 mm [...], wybudowanego na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego z [...] sierpnia 1956 r. nr [...] Prezydium WRN w [...] nr [...] dla Zakładów [...], a także budowa w 1986 r. na przedmiotowej działce fragment dwu napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV relacji [...], w związku z przebudową istniejących linii napowietrznych i wprowadzenia ich do stacji [...] [[...]], trafnie pozwoliły Sądowi I instancji aprobować pogląd Wojewody, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...] przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim spadkobiercy byłego właściciela złożyli dnia 16 listopada 2009 r. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Dla uznania, że nie zostały spełnione przesłanki uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel określony w art. 137 ust. 1 ugn, nie ma znaczenia, że wyrok zakresowy P 38/11 dotyczył punktu 2 ustępu 1 art. 137 ugn. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie "przyznał sobie (i zrealizował w procesie wykładni i stosowania prawa) kompetencję do eliminacji przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn z systemu prawa" (s. 2 akapit 4 i 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku P 38/11 starannie dekodował normy prawne zawarte zarówno w punkcie 1 jak i 2 ustępu 1 art. 137 ugn, nawiązując do dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Dzięki temu przekonująco wskazał wymogi prokonstytucyjnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn i konieczność dochowania ustalonego właściwego czasowego zakresu zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w sposób nienaruszający konstytucyjnej zasady lex retro non agit. Z uwagi na konstrukcję punktu 1 i punktu 2 ustępu 1 art. 137 ugn do takiego samego rezultatu prowadzi prokonstytucyjna wykładnia punktu 1 ustępu 1 art. 137 ugn (czynnikiem różnicującym jest jedynie to, że w punkcie 1 mowa o tym, że "pomimo upływu 7 [nie zaś 10 - jak w punkcie 2] lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu" [nie zaś "cel ten nie został zrealizowany" - jak w punkcie 2] ustępu 1 art. 137 ugn. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn, nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega retroaktywnemu działaniu także tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela rezultat prokonstytucyjnej wykładni punktu 1 ustępu 1 art. 137 ugn. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego rezultatu niż zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W żadnym stopniu na rezultat wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn nie ma wpływu to, czy gmina poczyniła jakiekolwiek nakłady inwestycyjne na przedmiotową nieruchomość. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej - Dz.U. nr 14, poz. 130 (tj. 13 kwietnia 1950 r.) na mocy art. 32 tej ustawy został zlikwidowany samorząd terytorialny i jego organy (odpowiednio - co do samorządu terytorialnego m. st. Warszawy - H. Ciepła, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Wolters Kluwer 2013, 2.1, s. 46-47; 3.4.2, s. 102-103) i dokonano nacjonalizacji mienia komunalnego (M. Kallas, Historia ustroju Polski, Wyd. Naukowe PWN 2007, 25.4.2, s. 398). W okresie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, jak i w okresie realizacji celu wywłaszczenia, nie istniał samorząd terytorialny i Gmina Kraków nie miała możliwości dokonywania nakładów na ową nieruchomość. Po reaktywacji samorządu terytorialnego z dniem 27 maja 1990 r. (art. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), Gmina [...] uzyskała możliwość dokonywania nakładów na przedmiotową nieruchomość, lecz to, czy je faktycznie czyniła po komunalizacji nieruchomości, nie jest relewantne, skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany do 1986 r.

Skoro roszczenie spadkobierców byłego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło na skutek realizacji celu wywłaszczenia przed wywiedzeniem wniosku o zwrot nieruchomości (19 listopada 2009 r.), to nie sposób mówić, że spadkobiercy osób wywłaszczonych muszą partycypować w większym stopniu w finansowaniu zadań jednostek samorządu terytorialnego tylko z tego względu, że "już raz padli ofiarą wywłaszczeń z poprzedniej epoki ustrojowej".

Skoro Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych jako wzorce kontroli art. 137 ust. 1 pkt 1 bądź 2 ugn - obu w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, to wyrok II SA/Kr 575/19 nie narusza art. 151 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.