Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 457/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.3 par.2 pkt 5, art.119 pkt 2, art.147 par.1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.15 ust.1-2, art.48, art.57
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: art.42, art.91 ust.1 i ust.4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art.87 ust.2, art.88 ust.1, art.94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 28 lutego 2022 r., nr XLV/327/2022 w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Gietrzwałd (dalej jako: "organ", "Rada Gminy"), w dniu 28 lutego 2022 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490, dalej jako: "u.o.s.p.") podjęła uchwałę nr XLV/327/2022 w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP (dalej jako: "Uchwała").

Skargę na powyższą Uchwałą wniósł Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ w Olsztynie (dalej jako: "Prokurator", "skarżący"), podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 38 pkt 12 i art. 57 u.o.s.p. poprzez:

1/ wskazanie w § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej Uchwały, że ekwiwalent należny jest za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, w szkoleniu lub ćwiczeniu co stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych zawartych w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej;

2/ wskazanie w § 3 zaskarżonej Uchwały, że traci moc Uchwała Nr XXXV/345/2018 Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla Ochotniczej Straży Pożarnej funkcjonującej na terenie Gminy Gietrzwałd w sytuacji, gdy zgodnie z art. 38 pkt 12 i art. 57 u.o.s.p. poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r. a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna ich podjęcia.

W związku z powyższym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową i swoje kompetencje wskazane w art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

Podniesiono, że uchwała Rady Gminy powinna zawierać pełny zakres regulacji określony w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a jednocześnie nie powinna zawierać postanowień, które wykraczałyby poza jego zakres. Wszelkie odstępstwa od katalogu spraw podlegających regulacji, zawartych w przepisie upoważniającym stanowią istotne naruszenie prawa.

Natomiast zawarte w § 1 zaskarżonej Uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę", "za udział", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, stanowią wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

Podkreślono, że zadaniem rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację, jest ustalenie wysokości ekwiwalentu, poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej. Tym samym, zaskarżona Uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie u.o.s.p.

Odnosząc się do § 3 Uchwały, wskazano, że wobec braku w ustawie przepisów przejściowych, należy uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, utraciły moc z dniem wejścia w życie u.o.s.p. Skoro zatem w dniu podjęcia kontrolowanej Uchwały, uprzednia uchwała już nie obowiązywała, to regulacja zawarta w § 3 zaskarżonej Uchwały, dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały jest nieprawidłowa, gdyż uchyla akt już nieobowiązujący. Utrata mocy aktu prawa miejscowego następuje na skutek uchylenia ustawy, na podstawie której został wydany lub uchylenia w tej ustawie przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe do jego wydania.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z argumentacją przedstawioną przez skarżącego. W uzasadnieniu podniesiono, że stosownie do art. 15 ust. 2 zd. 1 u.o.s.p., rada gminy ma jedynie określić wysokość ekwiwalentu, zaś określenie zasad jego obliczania i wypłacania, w tym zawarcie stwierdzenia "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", stanowi wykroczenie poza upoważnienie, wynikające z ww. przepisu. W ocenie organu nie bez znaczenia pozostaje, że szkolenia lub ćwiczenia, mogą odbywać się także na terenie jednostki, co oznacza, że brak jest podstaw do wprowadzania w tym zakresie zasady naliczania ekwiwalentu od chwili zgłoszenia wyjazdu z jednostki. Nie sposób także pominąć, że zgodnie z § 137 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej – w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Rada Gminy, powtarzając w związku z tym zapisy u.o.s.p., niewątpliwie naruszyłaby Zasady Techniki Prawodawczej.

W zakresie zarzutu odnośnie do § 3 zaskarżonej Uchwały, organ wskazał, że utrata jej mocy obowiązującej, nastąpiła w związku z wejściem w życie nowej ustawy, dlatego też postanowienie § 3 zaskarżonej Uchwały nie kreuje prawa (nie uchyla poprzedniej uchwały), a jedynie stwierdza tą okoliczność (ma znaczenie informacyjne).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Natomiast w myśl art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18, dostępny w CBOSA).

Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ (k. 9 akt sądowych), zaś skarżący w przepisanym terminie nie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie i poparł wniosek organu o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (k. 28 akt sądowych).

Nie budzi wątpliwości, że zakwestionowana przez Prokuratora uchwała w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, tj. normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. stanowi, że strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej przepisu wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Z brzmienia ww. przepisu wyraźnie wynika, że ekwiwalent ten ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", a nie "za udział" w wymienionych w Uchwale działaniach. Skoro tak, ekwiwalent powinien zostać ustalony w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent.

Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada Gminy w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewnienie zachowania spójności przepisów.

Zasadnie zatem podniósł skarżący, że zakwestionowany przepis § 1 Uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną. Pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów dotyczących liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu, np. co do tego czy stawkę ekwiwalentu należy wypłacać w wysokości proporcjonalnej do ilości minut, które upłynęły w danej godzinie. Możliwe byłyby również rozbieżności co do tego, od jakiego momentu ekwiwalent powinien być naliczany, np. od zgłoszenia wyjazdu, zgłoszenia gotowości czy pojawienia się w jednostce OSP.

Tymczasem, oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny w CBOSA).

Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu skargi należy podnieść, że ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 869 ze zm., dalej jako: "u.o.p."). W przepisie art. 28 ust. 1 u.o.p., zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Gietrzwałd wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, podejmując uchwałę z dnia 29 stycznia 2018 r. Nr XXXV/345/2018 w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla Ochotniczej Straży Pożarnej funkcjonującej na terenie Gminy Gietrzwałd.

Zgodnie zaś z art. 48 u.o.s.p., uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie u.o.s.p. nie zawiera przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do utrzymania w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotniczej straży pożarnej, podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, tj. art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który został uchylony na mocy art. 38 pkt 12 u.o.s.p z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57 u.o.s.p.). Wobec braku w ustawie przepisów przejściowych w omawianym zakresie, należało uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, utraciły moc z dniem wejścia w życie u.o.s.p. Skoro w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały, uprzednia uchwała już nie obowiązywała, to regulacja zawarta w § 3 zaskarżonej Uchwały, dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały jest nieprawidłowa, gdyż uchyla akt już nieobowiązujący.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z § 32 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016 r., poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji przyjąć należy, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom ochotniczej straży pożarnej, utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 u.o.p.). Skoro zatem wymieniona w § 3 zaskarżonego aktu uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały, to nie było ani podstaw prawnych, ani faktycznych do przyjmowania, że traci ona moc. Tym samym, § 3 zaskarżonej Uchwały w sposób istotny narusza prawo i sugeruje, że uchwała z dnia 29 stycznia 2018 r. obowiązywała do czasu podjęcia zaskarżonej Uchwały, podczas gdy utraciła ona moc z dniem wejścia w życie ustawy u.o.s.p., czyli z dniem 1 stycznia 2022 r. Powyższe uchybienie skutkuje koniecznością wyeliminowania wskazanego przepisu Uchwały z obrotu prawnego.

Ponadto, zauważyć należy, że w § 4 zaskarżonej Uchwały przyjęto, że Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażany już wielokrotnie w orzeczeniach sądów administracyjnych, że taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego (np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 125/20 oraz z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 478/22; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r, sygn. akt VIII SA/Wa 382/20; wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 lutego 2021 r. II SA/Ke 421/20; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wr 125/22 oraz z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 515/20, dostępne w CBOSA).

Stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. W myśl art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej jako: "u.o.a.n."). Zgodnie zatem z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 u.o.a.n. w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Odstąpienie od konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1993 r., sygn. akt K 18/92; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt K 47/01). Brak zapobiegliwości organu i zbyt późne podjęcie uchwały nie może stanowić usprawiedliwienia dla nadania aktowi wstecznej mocy obowiązującej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 402/19, dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu treść § 4 zaskarżonej Uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17, dostępne w CBOSA). Zastosowany w rozpoznawanej sprawie sposób unormowania daty wejścia w życie zaskarżonej Uchwały stanowi istotne naruszenie prawa z uwagi na sprzeczność wskazanego terminu wejścia w życie i nabycia mocy obowiązującej przez regulacje tego aktu.

Dodatkowo, zaznaczyć należy, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", wskazując możliwe do zastosowania brzmienia artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych.

Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, bowiem inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 2 zaskarżonej Uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Gietrzwałd. W takim kształcie zaskarżony akt nie spełniałby żadnej funkcji i nie mógłby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym.

Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, jednak dotyczyć to może tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2727/15, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.