Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 259/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, ust. 3, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 189a, art. 198f
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Protokolant: Starszy asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi V. V. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 23 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. III SA/Lu 259/23

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej

w Lublinie (dalej jako "organ II instancji") z dnia 23 marca 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniach 27-28 czerwca 2022 r. na terenie drogowego przejścia granicznego w Dorohusku został poddany kontroli zespół pojazdów, którego kierowcą był V. V. (dalej jako "strona" lub "skarżący"), obywatel Ukrainy, wykonujący przejazd

w ramach międzynarodowego przewozu drogowego na swoją rzecz. Kierowca pojazdu do odprawy celnej przedstawił towar w postaci samochodu ciężarowego marki [...] o dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 25 ton i masie własnej wynoszącej 11,5 tony oraz przyczepy ciężarowej marki [...], o dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 18 ton i masie własnej wynoszącej 4,83 tony, którymi przewożone były samochody osobowe, tj. trzy samochody osobowe marki [...] oraz jeden samochód osobowy marki [...]. Właścicielem wszystkich pojazdów był V. V..

Kierowca kontrolowanego zestawu pojazdów nie posiadał przy sobie i nie okazał na żądanie upoważnionego do kontroli funkcjonariusza Służby Celno- Skarbowej zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.) tj. zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy.

Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono w dniu 28 czerwca 2022 r. protokół, w którym stwierdzono naruszenie polegające na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia. Kierujący podpisał protokół, wnosząc uwagę o treści: "W trybie art. 74 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym składam zastrzeżenie, że przewóz nie był transportem drogowym".

Ponadto w dniu 28 czerwca 2022 r. skarżący zeznał, m.in. że przewozi cztery samochody osobowe na zakupionym zestawie - ciągniku siodłowym i naczepie ciężarowej z Polski do Ukrainy. Realizuje ten transport na swoje potrzeby oraz, że to on zakupił wszystkie pojazdy. Nie wiedział, że musi posiadać zezwolenie na przewóz. Podkreślił, że wszystkie pojazdy stały się jego własnością.

Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2022 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzonym wykonywaniem międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia.

W toku postępowania pełnomocnik skarżącego wniósł o umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Zdaniem pełnomocnika w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z transportem wykonywanym przez skarżącego na potrzeby własne. Zarówno pojazd, którym transport był wykonywany, jak i cztery pojazdy będące ładunkiem zostały w krótkim czasie przed przejazdem zakupione przez stronę. Tym samym nie sposób stwierdzić, iż transport pojazdów wykonywany był na rzecz innego podmiotu. Według pełnomocnika, w związku z powyższym nie powinna nastąpić kwalifikacja naruszenia, jako wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia, ponieważ przedmiotowy transport nie kwalifikuje się jako taki.

Decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 12 000 zł, za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia, zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stosownie do Lp. 3.1 Załącznika nr 3 do przedmiotowej ustawy.

Strona złożyła odwołanie od wskazanej decyzji, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozstrzygnięcie co do meritum sprawy poprzez odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej ze względu na interes publiczny, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

1.1. art. 189a § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a."), art. 189d k.p.a., art. 189e k.p.a. oraz art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), który regulują zasady nakładania kar pieniężnych

i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych przez organy na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a które to przepisy pozwalają miarkować kary i od nich odstępować lub poprzestać na pouczeniu i które to przepisy zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie o transporcie drogowym zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1 - 6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest

w przypadku przepisów ustawy o transporcie drogowym odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.

1.2. art. 189f § 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary

i poprzestania na pouczeniu w sytuacji gdy kara 12 000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego doszło i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna.

2. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię

i niezastosowanie, tj.:

2.1. art. 92a ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym w zw. z § 29 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez nałożenie kary pieniężnej za naruszenia stypizowane w załączniku nr 3 do ustawy, w sytuacji gdy w załączniku do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy

o charakterze specjalistycznym, natomiast znamiona naruszeń powinny zostać uregulowane w ustawie zgodnie z konstytucyjną zasadą nullum crimen sine lege scripta, która odnosi się również do administracyjnych kar pieniężnych.

Decyzją z dnia 23 marca 2023 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przywołał treści art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i 2a, art. 4 pkt 2, pkt 6a, art. 28 ust. 1, art. 28a ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 29c ust. 2, 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o transporcie drogowym i wyjaśnił, że międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się także zespoły pojazdów składające się

z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Z definicji legalnej międzynarodowego transportu drogowego wywieść należy, że przed dojazdem do miejsca docelowego nie można mówić o zakończeniu przewozu. Z definicji tej wywieść również należy, że rozpoczęcie międzynarodowego przewozu drogowego następuje w miejscu początkowym tj. miejscu nadania rzeczy. A zatem międzynarodowy przewóz drogowy rozpoczyna się w miejscu nadania przesyłki (miejscu początkowym),

a kończy po osiągnięciu miejsca przeznaczenia, z zastrzeżeniem warunkującym międzynarodowy charakter przewozu, że jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej.

Dalej wyjaśniono, że przewóz drogowy oznacza transport drogowy (w tym międzynarodowy transport drogowy) lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102

z 11.04.2006, str. 1).

W sytuacji rozpoczęcia międzynarodowego przewozu drogowego w miejscu nadania przesyłki, przekroczenie granicy Rzeczypospolitej Polskiej podczas wykonywania przewozu przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim UE skutkuje wymogiem posiadania zezwolenia. Bowiem wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy

o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.

Zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany. W przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia.

Organ II instancji wyjaśnił, że kierujący pojazdem samochodowym wykonującym międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany posiadać

w pojeździe i okazywać na żądanie uprawnionych osób blankiet zezwolenia,

a w przypadku nieokazania podczas kontroli tego dokumentu, międzynarodowy przewóz drogowy uznaje się za wykonywany bez zezwolenia.

Wśród zezwoleń przekazywanych za granicę (do państw trzecich) występują zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z ograniczeniem w polu A: wyłącznie na przewozy na potrzeby własne. Zdaniem organu II instancji świadczy to bezspornie, że nawet,

w sytuacji, gdy zagraniczny przewoźnik wykonuje niezarobkowy przewóz drogowy dokumentem podlegającym kontroli jest zezwolenie. Podkreślono, że wówczas na blankiecie dokumentu w polu ograniczenia nie jest wskazana norma ekologiczna EURO tylko informacja, iż dane zezwolenie może być przez przewoźnika wykorzystywane w przypadku wykonywania przewozu na potrzeby własne.

Organ II instancji wskazał, że zezwolenie stwarza podstawę do uzyskania stosownego uprawnienia przez konkretnego przewoźnika, które będzie wykonywane przy użyciu konkretnego pojazdu samochodowego. Zakres tych uprawnień wskazuje na to, że zezwolenie dotyczy konkretnego przewozu wykonywanego przez konkretnego przewoźnika, który jako posiadacz tego zezwolenia winien je właściwie wypełnić.

Biorąc pod uwagę, że zezwolenia stosowane są dla realizacji międzynarodowych przewozów drogowych, stosowane winny być również dla wykonywania zarówno międzynarodowego transportu drogowego rzeczy jak

i niezarobkowego przewóz drogowego - przewozu na potrzeby własne.

W przedmiotowej sprawie skarżący, wykonywał przewóz drogowy w relacji dwustronnej z Polski do Ukrainy, na którego wykonywanie wymagane było bezspornie zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zarówno w przypadku wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, jak również międzynarodowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy). Natomiast w trakcie kontroli na terenie Drogowego Przejścia Granicznego w Dorohusku przewóz odbywał się bez ważnego zezwolenia.

Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że obowiązek posiadania zezwolenia przez przewoźników ukraińskich wynika z postanowień Umowy zawartej pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (M.P.

z 2002 r., Nr 6, poz. 125), które mają zastosowanie do przewozów podróżnych

i ładunków między obu krajami i w tranzycie przez te terytoria wykonywanych pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z Umawiających się Stron - stosownie do postanowień art. 1 ust. 1 Umowy. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy był w dniu kontroli tj. 27 czerwca 2022 r. przewoźnikiem. Wykonywał on przejazd z Polski na terytorium Ukrainy z nowo zakupionym środkiem transportu z dodatkowym ładunkiem.

Organ II instancji odkreślił, że z wyjątkiem przewozów określonych w artykule 7 Umowy, przewozy ładunków wymienione w artykule 5 mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń, wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej Umawiającej się Strony. Natomiast stosownie do art. 7 ust. 1 Umowy nie wymagają zezwoleń przewozy rzeczy przesiedlenia, materiałów i przedmiotów, w tym dzieł sztuki, przeznaczonych na targi, wystawy lub imprezy o charakterze niehandlowym na terytorium drugiej Umawiającej się Strony, sprzętu, przedmiotów i zwierząt przeznaczonych na imprezy teatralne, muzyczne, filmowe lub sportowe dla cyrków, targów, kiermaszy na terytorium drugiej Umawiającej się Strony, sprzętu przeznaczonego dla wykonywania zapisów radiofonicznych, zdjęć filmowych lub telewizyjnych, zwłok, pojazdów uszkodzonych.

Artykuł 7 przedmiotowej Umowy zawiera zamknięty katalog przewozów,

w których nie ma wymogu posiadania przedmiotowego zezwolenia. W niniejszej sprawie nie miał miejsca żaden z przewozów określonych w artykule 7, zwalniający przewoźnika z obowiązku uzyskania i przedkładania do kontroli zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z dowodami rejestracyjnymi, wydanymi przez uprawniony organ na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla pojazdu członowego (ciągnik siodłowy z naczepą) dopuszczalna masa całkowita wynosiła 43 000 kg, natomiast masa bez ładunku – 16 330 kg. Obliczona ładowność środka przewozowego wynosi 26 670 kg. Z uwagi na fakt, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu przekracza 6 ton i ładowność przekracza 3,5 tony dla danego środka przewozowego wymagane jest zezwolenie.

Organ II instancji wyjaśnił, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy rzeczy - dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym.

A jak wynika z akt sprawy, podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 27-28 czerwca 2022 r. kierowca kontrolowanego zespołu pojazdów, nie okazał ważnego zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ II instancji wskazał, że na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy

o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej. Wysokość kary w przypadku tego naruszenia wynosi 12 000 zł.

Zdaniem organu II instancji w sprawie nie znajdzie również zastosowania

art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem jest zwolniony od odpowiedzialności za powstałe naruszenie, jeżeli nie miał on wpływu na powstanie tego naruszenia, a nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Brak wpływu na powstanie naruszenia musi zaistnieć realnie. Sytuacja taka ma miejsce, gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. W ocenie organu II instancji skarżący miał wpływ na powstanie naruszenia, bowiem podejmując się międzynarodowego przewozu drogowego towaru winien posiadać ważne zezwolenie.

Na koniec organ II instancji wyjaśnił, że kara pieniężna w przedmiotowej sprawie jest nakładana na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, która stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. W związku z tym nie ma racji skarżący, wskazując, że zastosowanie w sprawie powinny znaleźć przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto – zdaniem organu II instancji – nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 i 8 ustawy o transporcie drogowym w zw. z § 29 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Lublinie zarzucając decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

1.1. art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar pieniężnych

i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych przez organy na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a które to przepisy pozwalają odstępować od nakładania kar i które to przepisy zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie o transporcie drogowym zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.

1.2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary

w sytuacji gdy kara 12 000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna, bowiem na mocy umowy między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów (Dz.U.UE.L.2022.179.4), zawartą w Lyonie dnia 29 czerwca 2022 roku, transport towarów pomiędzy UE a Ukrainą zwolniono z obowiązku posiadania zezwoleń,

1.3. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i wyrażonej w tych przepisach zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady zaufania do władzy publicznej, zasady przekonywania - zgodnie z którymi to zasadami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie

w decyzji, tak by strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy - podczas gdy organ w niniejszej sprawie nie dokonał jasnego, niebudzącego wątpliwości rozróżnienia, czy przewóz wykonywany przez stronę był lub nie był przewozem na potrzeby własne, co determinuje możliwość zakwalifikowania danego stanu faktycznego jako powodującego wystąpienie naruszenia i nałożenia kary pieniężnej,

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie tj.:

2.1. art. 189c k.p.a. poprzez nałożenie kary za wykonywanie przewozu bez zezwolenia w sytuacji gdy takie naruszenie uległo "depenalizacji" w wyniku zniesienia obowiązku posiadania zezwolenia na przewozy w relacji UE - Ukraina na mocy umowy między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów, zatem w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązywała ustawa zmodyfikowana umową międzynarodową inna niż w czasie zarzuconego naruszenia prawa, a zatem należało zastosować ustawę nową niewymagającą zezwolenia na taki przewóz jak wykonywany przez stronę;

2.2. art. 92a ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym w zw. z § 29 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez nałożenie kary pieniężnej za naruszenia stypizowane w załączniku nr 3 do ustawy w sytuacji gdy w załączniku do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy

o charakterze specjalistycznym, natomiast znamiona naruszeń powinny zostać uregulowane w ustawie zgodnie z konstytucyjną zasadą nullum crimen sine lege scripta, która odnosi się również do administracyjnych kar pieniężnych.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że fakt wykonywania transportu niezarobkowego na potrzeby własne ma decydujące znaczenie dla sprawy. Pojazd używany do tego typu wykonywania transportu był prowadzony przez stronę, która legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdem, a rzeczy przewożone były jej własnością. Zdaniem skarżącego umożliwia to zakwalifikowanie tego przewozu jako przewóz na potrzeby własne. Tym samym nie powinna nastąpić kwalifikacja naruszenia, jako wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia, ponieważ przedmiotowy transport nie kwalifikuje się jako taki.

Dodatkowo organy zarówno I jak i II instancji nie wyjaśniły wyczerpująco kwestii, czy przewóz wykonywany przez stronę był przewozem na potrzeby własne, czy też nie. Organ II instancji wskazał, iż wykonywany był "przewóz drogowy w relacji dwustronnej z Polski do Ukrainy". Jasne rozróżnienie tego, jaki był charakter przewozu, determinuje możliwość wystąpienia określonego w protokole kontroli naruszenia. Jeśli więc w danej sytuacji wystąpiła sytuacja wyłączająca podstawę nałożenia kary - brak wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, to w takim przypadku kara pieniężna została nałożona błędnie.

Strona wskazał również, że do naruszenia miało dojść w okresie dla niej szczególnym. Skarżący jest obywatelem Ukrainy, a na terenie jego kraju ojczystego toczy się od lutego 2022 r. wojna, z której wynikają ogromne utrudnienia, zarówno

w codziennym życiu, jego finansowaniu jak i w sferze działalności gospodarczej. Niepewność z tym związana stawia każdego w bardzo ciężkiej sytuacji. Z każdym miesiącem sytuacja się pogarsza, mimo tego, iż obywatele Ukrainy starają się sobie wzajemnie pomagać oraz otrzymują pomoc z zewnątrz. Kara w wysokości 12 000 zł stanowi sankcję bardzo dolegliwą i nieproporcjonalną.

Strona uważa, iż w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. bowiem ustawa o transporcie drogowym nie zawiera kompleksowej regulacji dotyczącej zasad nakładania kar, odstępowania od nich i ich miarkowania. W tym zakresie należy wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2019 r. III SA/Łd 115/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r. VI SA/Wa 1857/20. W ocenie skarżącego jego argumentację potwierdza również najnowsza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 roku (sygn. akt III OPS 1/21).

Zdaniem skarżącego o znikomej wadze ewentualnego naruszenia świadczy umowa miedzy Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów zawarta w Lyonie dnia 29 czerwca 2022 roku (a więc dwa dni po przedmiotowej kontroli). Władze unijne zauważyły bowiem, że ten szczególny czas bezprawnej agresji Rosji na Ukrainę wymaga przyjęcia adekwatnego podejścia do transportu międzynarodowego między Unią Europejską, a Ukrainą, znosząc określone wymagania prawne związane z takimi przewozami.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której poprzez zawarcie umowy zawartej w Lyonie dnia 29 czerwca 2022 r. doszło do depenalizacji czynu, za który na stronę nałożono karę pieniężną, gdyż przewidziano w jej ramach zwolnienie z posiadania zezwoleń na przewóz międzynarodowy. Do depenalizacji czynu doszło bezpośrednio po kontroli, wskutek której wszczęto postępowanie. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organy powinny były wziąć pod uwagę zmiany wynikające z umów międzynarodowych. Mimo iż naruszenie miało zostać wskazane w trakcie kontroli, tj. 27/28 czerwca 2022 r., to umowa między Unią Europejską,

a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów, została zawarta dnia

29 czerwca 2022 roku, a więc zaczęła obowiązywać bezpośrednio po zdarzeniu,

w wyniku którego wszczęto postępowanie. Co ważne, postępowanie administracyjne w całości toczyło się już w nowym stanie prawnym. Mimo powyższego, organy

w ogóle nie rozważały możliwości zastosowania nowych regulacji, będących względniejszymi dla strony, bowiem w wyniku ich wprowadzenia nastąpiła depenalizacja czynu, za który nałożono karę. Strona uważa, iż w przedmiotowej sprawie powinna była znaleźć zastosowanie zasada lex benignor, mająca zastosowanie w sytuacji, gdy powstaje konflikt, jakie przepisy zastosować. Zasada ta nakazuje, aby w takich przypadkach stosować przepisy względniejsze dla strony.

Brak zezwolenia nie naruszył także (choćby hipotetycznie) jakiegokolwiek dobra prawnie chronionego. W ramach przedmiotowej kontroli drogowej nie stwierdzono żadnych innych uchybień związanych z tym transportem drogowym,

w szczególności z przewożonym ładunkiem. Powyższe argumenty wskazują na to, że ukaranie strony niezwykle dolegliwą karą pieniężną w wysokości 12 000 zł jawi się jako zupełnie nieproporcjonalne w stosunku do wagi stwierdzonego naruszenia oraz jego okoliczności. W istocie w niniejszej sprawie żadne dobro prawnie chronione nie było zagrożone choćby w najmniejszym stopniu, a stwierdzone naruszenie miało charakter czysto formalistyczny.

Zdaniem strony nałożenie na nią kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tak radykalna reakcja państwa nie jest przede wszystkim potrzebna, gdyż strona

w wyniku przeprowadzenia kontroli drogowej dowiedziała się o możliwym (teoretycznym) naruszeniu przepisów i więcej go nie popełni.

W ocenie skarżącego w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. bowiem ustawa o transporcie drogowym nie zawiera kompleksowej regulacji dotyczącej zasad nakładania kar, odstępowania od nich i ich miarkowania.

Na koniec skarżący wskazał, że umieszczenie opisu naruszeń (ich znamion) oraz wysokości grożących kar w załączniku do ustawy a nie w samej ustawie jest błędem nie tylko legislacyjnym, ale narusza normy konstytucyjne i powoduje, że podmiot nie powinien być karany za naruszenia stypizowane poza ustawą -

w załączniku do niej, bowiem załącznik znajduje się poza hierarchią źródeł prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja została wydana przy prawidłowo zastosowanych przepisach prawa materialnego i po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego. a zarzuty podniesione w skardze skutecznie nie podważają legalności decyzji.

Kara pieniężna określona kontrolowaną decyzją została nałożona na podstawie ustawy o transporcie drogowym, za brak zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. Nie było sporne między skarżącym i organem, że przewóz był wykonywany, jakim środkiem transportu i z jakimi towarami. Parametry techniczne zespołu pojazdów także nie były kwestionowane; określono je na podstawie okazanych dokumentów. Strony postępowania różni ocena, czy rzeczony przewóz, aby mógł być uznany za zgodny z prawem polskim, powinien być realizowany na podstawie stosownego zezwolenia, czy nie było ono wymagane. Organy uznały, że z uwagi na przekroczenie łącznej dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów oraz dopuszczalnej maksymalnej ładowności tego zespołu, kierujący samochodem powinien dysponować takim zezwoleniem. Skarżący uważał natomiast, że wykonywany przez niego przewóz na potrzeby własne nie wymagał posiadania żadnego zezwolenia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Ustawa określa między innymi zasady odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy). Obowiązki lub warunki przewozu drogowego to - zgodnie z art. 4 pkt 22 tej ustawy - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz przepisów innych ustaw, przepisów Unii Europejskiej

i wiążących Polskę umów międzynarodowych, wymienionych w art. 4 pkt 22 litera a-y ustawy o transporcie drogowym.

Z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem

z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej

w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Stosownie zaś do art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy.

Kary pieniężne określone w załączniku nr 3 do ustawy zostały ustalone

w sposób sztywny. Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia w czasie kontroli drogowej naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ – co do zasady – zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku

i nałożenia jej w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 3 ustawy

o transporcie drogowym. Natomiast odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz przewoźnika z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c ustawy

o transporcie drogowym.

Stwierdzone w toku kontroli naruszenie to wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia, określone w l.p. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 12 000 zł.

Obowiązek posiadania takiego zezwolenia wynika z art. 28 ust. 1 ustawy

o transporcie drogowym, zgodnie z którym wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 28a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany. W przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia (art. 28a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym). Z kolei przepis art. 28a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że kierujący pojazdem samochodowym wykonującym międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany posiadać w pojeździe i okazywać na żądanie uprawnionych osób blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1. W przypadku nieokazania podczas kontroli tego dokumentu, międzynarodowy przewóz drogowy uznaje się za wykonywany bez zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym przewóz drogowy (jako najszersze pojęcie) to transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102

z 11 kwietnia 2006, str. 1).

Definicja przewozu drogowego zawarta w powołanym przepisie art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym jest więc bardzo szeroka. Obejmuje nie tylko transport drogowy, rozumiany jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, pośrednictwo przy przewozie oraz każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej (art. 4 pkt 1, 2

i 3 ustawy o transporcie drogowym), ale także niezarobkowy przewóz drogowy (przewóz na potrzeby własne) zdefiniowany w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym oraz każdy inny przewóz drogowy, którym jest – zgodnie z art. 4 pkt a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 – każda podróż odbywana w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący wykonywał przewóz drogowy

w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Dokonane przez organy ustalenia potwierdzają, że skarżący, będący zagranicznym podmiotem niemającym siedziby

w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie będąc przedsiębiorcą przewoził bowiem zespołem pojazdów

o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony - ładunek w postaci samochodów osobowych. W takiej sytuacji zasadniczo każdy przypadek przewozu drogowego wykonywanego takim pojazdem, jak w okolicznościach kontrolowanej sprawy, także w niezarobkowym międzynarodowym przewozie drogowym rzeczy, podlegał regulacji ustawy o transporcie drogowym.

Z uwagi na to, do takiego przewozu - zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy

o transporcie drogowym - stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewodu drogowego.

Należy wskazać, że art. 33 ustawy o transporcie drogowym przewiduje, że przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Skarżący wskazuje zaś, że nie jest przedsiębiorcą. Niesporne w sprawie jest również, że nie legitymował się takim zaświadczeniem.

Z art. 34 ustawy o transporcie drogowym wynika natomiast, że wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego na potrzeby własne może wymagać uzyskania odpowiedniego zezwolenia, jeżeli umowy międzynarodowe, którymi Rzeczpospolita Polska jest związana, tak stanowią.

Z mającej zastosowanie w tej sprawie umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. wynika obowiązek posiadania zezwolenia za wszelkie przewozy. W art. 6 ust. 1 umowy przewidziano mianowicie, że z wyjątkiem przewozów określonych w artykule 7, przewozy ładunków wymienione w artykule 5 mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej Umawiającej się Strony. W ust. 2 zaś wskazano, że właściwe władze Umawiających się Stron przekazują sobie wzajemnie zezwolenia, wymienione w ustępie 1 niniejszego artykułu. Wszelkie zatem przewozy, także własne nieodpłatne, poza wyjątkiem w postaci zwolnienia z art. 7, obejmującego przewozy rzeczy przesiedlenia, materiałów i przedmiotów, w tym dzieł sztuki, przeznaczonych na targi, wystawy lub na imprezy o charakterze niehandlowym na terytorium drugiej Umawiającej się Strony, sprzętu, przedmiotów i zwierząt przeznaczonych na imprezy teatralne, muzyczne, filmowe lub sportowe, dla cyrków, targów, kiermaszy na terytorium drugiej Umawiającej się Strony, sprzętu przeznaczonego dla wykonywania zapisów radiofonicznych, zdjęć filmowych lub telewizyjnych, zwłok i pojazdów uszkodzonych - podlegają obowiązkowi posiadania zezwolenia.

Skoro zaś w niniejszej sprawie nie wykazano, że zachodził któryś z wyjątków przewidzianych w art. 7 umowy, o czym była mowa powyżej, skarżący powinien był dysponować stosownym zezwoleniem. Ponieważ zaś, co jest w sprawie niesporne, takim zezwoleniem się nie legitymował, zasadnie nałożono na niego karę za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Okoliczność, że skarżący nie jest przedsiębiorcą, nie zmienia prawidłowości dokonanej przez organ oceny, że sporny przewóz miał cechy międzynarodowego przewozu drogowego, na który skarżący nie miał zezwolenia, pomimo obowiązku jego posiadania. Zakres podmiotowy wynikającego z przytoczonej powyżej umowy dwustronnej obowiązku posiadania zezwolenia obejmuje wszelkie podmioty, zarówno przedsiębiorców, jak i osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami.

Stanowisko takie przedstawił m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie II GSK 104/20.

Podsumowując należy zatem stwierdzić, że z podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że wykonywał sporny przejazd na potrzeby własne, nie można

w świetle powołanych powyżej przepisów zasadnie wywodzić, że sporny przewóz nie powinien być kwalifikowany jako międzynarodowy przewóz drogowy. Przewóz ten objęty był obowiązkiem uzyskania zezwolenia. Z obowiązku tego nie zwalniał fakt, że ten przewóz był wykonywany na potrzeby własne skarżącego.

Prawidłowe jest zatem stanowisko organów, że skarżący był obowiązany posiadać zezwolenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wobec tego, że skarżący nie posiadał i nie okazał wymaganego zezwolenia, zachodziły podstawy do nałożenia na niego kary pieniężnej przewidzianej w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wysokości kary określona została w l.p. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który karą pieniężną w wysokości 12 000 zł sankcjonuje wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie naruszenie warunków i obowiązków przewozu drogowego oraz wysokość kary pieniężnej zostały określone przez organy prawidłowo.

Jednocześnie trafna jest ocena organu II instancji, że w sprawie nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności, które w świetle art. 92c ustawy o transporcie drogowym uzasadniałyby wyłączenie odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenie. Zgodnie z treścią tego przepisu nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte

w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Z przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa, jeżeli nie miał on wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł tego przewidzieć. Sytuacja taka ma miejsce, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Jako zdarzenia i okoliczności nie do przewidzenia i niezależne od przewoźnika należy rozumieć takie zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, a ich wystąpienie czy zaistnienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia nawet przy dołożeniu należytej staranności. Przepis ten ma zatem charakter wyjątkowy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wcale nie podnosił kwestii wyłączających odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie.

Skarżący jako przewoźnik wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy obowiązany był zaznajomić się z przepisami prawa i tak zaplanować wykonywany przewóz, aby spełniał wymogi przewidziane przepisami prawa.

Brak było także podstaw do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis usytuowany został w jej Dziale IVa – "Administracyjne kary pieniężne". Zakres stosowania przepisów tego działu wyznacza art. 189a, stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. W § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane

w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2

w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub przepisy odrębne regulują je

w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a K.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Takim przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, jest

art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Z tego przepisu wynika, że w warunkach

w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Stosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2

w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane

w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyrok NSA z 28 września 2021 r., II GSK 717/21 i II GSK 248/21, publ. CBOSA). Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się zaś do powołanej przez skarżącego uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21 sąd zwraca uwagę, że została ona podjęta na gruncie relacji pomiędzy przepisami ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminie regulującymi wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy a przepisem art. 189f k.p.a., a więc w istocie jej zasadnicze tezy nie mogły stanowić wzorca normatywnego w niniejszej sprawie.

Marginalnie podnieść należy, że w orzecznictwie kształtują się dwie linie orzecznicze dotyczące możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary na gruncie ustawy o transporcie drogowym. We wskazanym

w skardze wyroku WSA w Poznaniu III SA/Po 145/22, z powołaniem się na ww. uchwałę, dopuszczono możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. na gruncie ustawy

o transporcie drogowym. Podobnie w wyroku WSA w Warszawie VI SA/Wa 1857/20 przyjęto, że "nie można zgodzić się z organem, iż przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. stanowi przepis odrębny, o którym stanowi art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., a więc wyłączający dopuszczalność zastosowania art. 189f § 1 – 3 k.p.a. Norma odsyłająca odwołuje się bowiem do instytucji odstąpienia od nałożenia kary, nie zaś do umorzenia postępowania. Nie można zapominać, że w świetle art. 92c ust. 1 u.t.d. nie dochodzi do wydania decyzji nakładającej jakąkolwiek karę, natomiast zastosowanie art. 189f § 1 lub 2 k.p.a. powoduje, że strona nie pozostaje wolna od ukarania, lecz zostaje jej udzielone pouczenie, a więc sankcja innego rodzaju. Wskazana wada wykładni wspomnianych przepisów i w konsekwencji – uzasadnienia zaskarżonej decyzji, choć istotna, nie wywarła wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie". Taka sama argumentacja została zaprezentowana w wyroku WSA w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 2230/22. Wyroki te jednak są nieprawomocne.

Natomiast w innym wyroku WSA w Poznaniu III SA/Po 468/22 wykluczono taką możliwość. Podobne stanowisko zajęły WSA w Krakowie (III SA/Kr 595/22) czy też WSA w Łodzi (III SA/Łd 88/22). W orzeczeniach tych przyjmuje się, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym nie ma zastosowania art. 189f k.p.a. Do decyzji wydawanych na podstawie art. 92a ustawy o transporcie drogowym mają bowiem zastosowanie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym a w odniesieniu do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku także art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W tym względzie znajduje zastosowanie norma kolizyjna określona w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., która stanowi, że w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych: odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Jest to linia orzecznicza, którą jak już wywiedziono powyżej, Sąd w sprawie niniejszej podziela.

Odrębnie wskazać należy na szersze zagadnienie, dotyczące stosowania przepisów Działu IVa k.p.a. na kanwie różnych ustaw prawa materialnego. Dwa ze wskazanych wyroków w skardze dotyczyły bowiem innych ustaw prawa materialnego. I tak powołany wyrok II SA/Go 171/21 dotyczy kary nakładanej na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a wyrok III SA/Łd 115/19 kary za zajęcie pasa drogowego nakładanej na podstawie ustawy o drogach publicznych. Jest to jednak zagadnienie nie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, wskazane jedynie marginalnie z uwagi na powołane w skardze wyroki.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku

z zawartą w Lyonie dnia 29 czerwca 2022 r. umową między Unią Europejską

a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów (Dz.U.UE.L.2022.179.4) polegającego na nieproporcjonalnej do wagi naruszenia nałożenia kary w sytuacji, gdy transport towarów pomiędzy UE a Ukrainą zwolniono z obowiązku posiadania zezwoleń, należy wyjaśnić, że po pierwsze w dacie popełnienia naruszenia umowa ta jeszcze nie obowiązywała – jak słusznie wskazuje sam skarżący. Po drugie natomiast przedmiotowa umowa nie będzie miała zastosowania do przewozu wykonywanego przez skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 umowy ma ona zastosowanie do tranzytu i międzynarodowego przewozu drogowego towarów między Stronami wykonywanego zarobkowo i pozostaje bez uszczerbku dla stosowania zasad ustanowionych przez wielostronny system kontyngentów Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu w ramach Międzynarodowego Forum Transportu.

Podstawowym więc warunkiem jej stosowania jest międzynarodowy przewóz drogowy towarów wykonywany zarobkowo, a więc chodzi tu o transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Dodatkowo w art. 3 pkt 2 umowy zdefiniowano pojęcie "przewoźnik drogowy towarów", które oznacza osobę fizyczną lub prawną zajmującą się transportem towarów w celach handlowych, mającą siedzibę na terytorium Strony zgodnie z prawem tej Strony i posiadającą zezwolenie wydane przez tę Stronę na zarobkowe wykonywanie międzynarodowego transportu towarów za pomocą pojazdów silnikowych lub zespołów pojazdów.

W związku z tym skarżącego nie można także uznać za przewoźnika drogowego towarów, z uwagi na fakt, że wykonywany przez niego przewóz drogowy nie był wykonywany w celach handlowych.

Nie jest również zasadny ostatni zarzut naruszenia prawa materialnego,

tj. art. 92a ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym w związku z § 29 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez nałożenie kary pieniężnej za naruszenia stypizowane w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w sytuacji, gdy

w załączniku do ustawy umieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, tabele

i opisy o charakterze specjalistycznym, natomiast znamiona naruszeń powinny być uregulowane w ustawie, zgodnie z konstytucyjną zasadą nullum crimen sine lege, która odnosi się również do administracyjnych kar pieniężnych.

Wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło do naruszenia zasady nullum crimen sine lege scripta, gdyż czyn zabroniony, jak

i wysokość kary zostały określone w ustawie, tj. przepisie art. 92a ust. 1 zd. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 zł za każde naruszenie. Zgodnie natomiast art. 92a ust. 7 ustawy

o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 określa załącznik nr 3 do ustawy. Należy przy tym wskazać, że przepis art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy i ma charakter obiektywny (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., II GSK 2460/11), nie można zatem wprost odnosić zasad przewidzianych dla postępowania karnego do procedury administracyjnej (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. II GSK 435/22).

W ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dowody te zostały następnie prawidłowo ocenione, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Jest szczegółowe i wyczerpujące, wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody, na których organ oparł swoje ustalenia. Uzasadnienie zawiera też szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) Sąd oddalił skargę.