Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1126/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w latach 2009 – 2013 urlop dodatkowy w wymiarze [...] dni wraz z odsetkami liczonym od dnia zwolnienia ze służby – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Skarżący G. M. rozkazem personalnym Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, z dniem [...] lutego 2013 r. został zwolniony ze służby w Agencji Wywiadu i z powyższym rozkazem zapoznał się w dniu [...] listopada 2012 r.

Jak wynika z analizy materiału dowodowego w sprawie, przy zwolnieniu ze służby skarżącemu, na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy, została wypłacona sześciomiesięczna odprawa w wysokości [...] zł, ekwiwalent pieniężny za 55 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w latach 2008 – 2013 w wysokości [...] zł oraz nagroda roczna w wysokości [...] zł. Razem należności te wyniosły [...] zł., przy czym z odprawy została potrącona kwota [...] zł brutto, którą skarżący otrzymał z tytułu zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżący wezwał Szefa Agencji Wywiadu do zapłaty ekwiwalentu pieniężnego za przysługujący mu, na podstawie art. 97 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, a niewykorzystany w latach 2009 – 2013, urlop dodatkowy w ilości 34 dni wraz z odsetkami liczonymi od dnia zwolnienia ze służby.

Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr 2, działając na podstawie art. 114 ust. 2 w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), odmówił skarżącemu G. M. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego na niewykorzystany w latach 2009 – 2013 urlop dodatkowy w wymiarze 34 dni wraz z odsetkami liczonymi od dnia zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z przepisem art. 114 ust. 2 ustawy z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Z kolei w myśl art. 128 ust. 1 pkt 2, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 54 ust. 3, art. 57 ust. 4 i art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 3 – 6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe. Sam sposób sformułowania tego przepisu wskazuje, że funkcjonariusz zwolniony ze służby ma prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a więc za urlop określony w przepisie art. 95 ustawy, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Natomiast skarżący zażądał wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy z tytułu osiągnięcia określonego wieku lub stażu służby, o którym jest mowa w art. 97 ust. 2 ustawy. Sytuacje, w których funkcjonariusz zamiast urlopu wypoczynkowego może otrzymać ekwiwalent pieniężny, są ściśle określone i nie podlegają interpretacji rozszerzającej. Kwestię wypłaty świadczeń związanych ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby reguluje przepis art. 128 ust. 1 ustawy, który określa w jakiej sytuacji następuje wypłata świadczeń w nim wymienionych oraz jednoznacznie określa rodzaje wypłacanych świadczeń. W zakresie świadczenia z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop ustawodawca ograniczył to świadczenie do urlopu wypoczynkowego. Taki też ekwiwalent został wypłacony skarżącemu, czego nie kwestionuje ani co do faktu jego wypłaty, ani też jego wysokości. Nie ma natomiast żadnej podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy, o którym mowa w art. 97 ust. 2 ustawy. Chociaż samo prawo do urlopu dodatkowego jest również prawem funkcjonariusza do odpoczynku od służby, jak w przypadku urlopu wypoczynkowego, to jednak przepisy prawa nie przewidują prawa do ekwiwalentu za niewykorzystanie takiego urlopu dodatkowego. Przepisy ustawy wyraźnie odróżniają prawo do urlopu wypoczynkowego od prawa do urlopu dodatkowego i tylko za te pierwsze przewidują prawo do ekwiwalentu za ich niewykorzystanie. Również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lipca 2011 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 159, poz. 950), wyraźnie odróżnia urlop wypoczynkowy od urlopu dodatkowego z tytułu osiągnięcia wieku lub stażu służby i określono w nim sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ale jedynie za urlop wypoczynkowy. Tym samym brak byłoby również podstaw do obliczenia wnioskodawcy ewentualnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy z tytułu osiągnięcia określonego wieku lub stażu służby. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia również wykładnia systemowa dokonana po analizie obecnie obowiązujących przepisów pragmatycznych innych służb, które wyraźnie przewidują wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko wypoczynkowy, ale i dodatkowy. Uregulowany jest również sposób wyliczania takiego ekwiwalentu. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, ale również i za dodatkowe przewiduje m.in. ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, z późn. zm.). Tym samym istnieje podstawa prawna do wypłacania funkcjonariuszom Policji, czy też Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy, w tym również za urlop dodatkowy z tytułu osiągnięcia określonego wieku lub stażu służby. Natomiast w przypadku funkcjonariuszy Agencji Wywiadu brak jest takiej podstawy prawnej. W konsekwencji zatem brak jest również podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy o odsetki w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy, z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Należność z tytułu odsetek za zwłokę nie jest świadczeniem określonym w tej ustawie. Żaden przepis prawa nie stwarza podstaw do przyjęcia, by sprawa o odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia lub innego świadczenia pieniężnego była sprawą administracyjną rozstrzyganą przez organ (właściwego przełożonego funkcjonariusza) w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego. Funkcjonariusz Agencji Wywiadu nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz funkcjonariuszem Państwa, który wykonuje służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego. Jednakże tylko z tego faktu nie można skutecznie wywodzić, że roszczenie tego funkcjonariusza o odsetki za zwłokę może być dochodzone w takim samym trybie jak uposażenie. Przepisy ustawy nie przewidują możliwości realizacji na drodze administracyjnej żądania odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych określonych w ustawie. Nie oznacza to, że funkcjonariusz w przypadku zwłoki w wypłacie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych pozbawiony jest możliwości dochodzenia roszczenia o odsetki w oparciu o art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego, tyle tylko że żądanie takie może być realizowane wyłącznie przed sądem powszechnym. Jak orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 (OTK ZU 2000/5 poz. 143), przepis art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego rozumiany w ten sposób, że w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pogląd, iż sprawa o odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariusza nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej jest też utrwalony w orzecznictwie (por. uchwała NSA z dnia 5 marca 2001 r. OPS 17/2000, wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r. I OSK 1543/2009, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r. II PZP 7/2009). Tym samym sprawa o odsetki z tytułu zwłoki w wypłacie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszowi jest sprawą cywilną, a do jej rozpoznania właściwy jest sąd powszechny (art. 2 § 1 k.p.c.).

We wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Szefa Agencji Wywiadu o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący stwierdził, że urlop określony w art. 97 ust. 2 ustawy jest w swoim charakterze dodatkowym urlopem wypoczynkowym, zwiększającym jego normalny, ustawowy wymiar. Urlop dodatkowy o charakterze innym niż wypoczynkowy zdefiniowano zaś w art. 97 ust. 1 ustawy, według którego przysługuje on w związku z pełnieniem służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia albo gdy jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami służby. Ponadto podniósł, że za takim rozumowaniem przemawia § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lipca 2011 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Agencji Wywiadu gdzie wskazano, że przy udzielaniu powyższego urlopu uwzględnia się "prawo funkcjonariuszy do wypoczynku".

Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i po wniesieniu przez skarżącego skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1452/13, uchylił zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu wskazał na istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dające podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tej sytuacji Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej opisane oraz na wskazany powyżej stan faktyczny – podał, że samo prawo do urlopu dodatkowego nie oznacza automatycznie prawa do otrzymania przez funkcjonariusza ekwiwalentu pieniężnego za jego niewykorzystanie, bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy, a przepisy ustawy wyraźnie odróżniają dwie instytucje, tj. "urlop wypoczynkowy" i "urlop dodatkowy", lecz tylko za ten pierwszy ustawa przyznaje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za jego niewykorzystanie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że zasady przyzwoitej legislacji obejmują między innymi wymóg dostatecznej określoności przepisów, które powinny być formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Zdaniem organu przepis art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy jest precyzyjny i jasny. Wolą racjonalnego ustawodawcy było przyznanie funkcjonariuszowi Agencji Wywiadu prawa do ekwiwalentu pieniężnego jedynie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Ponadto przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że udzielając urlopu uwzględnia się plan urlopów ustalony przez kierownika jednostki organizacyjnej Agencji Wywiadu w oparciu o wnioski funkcjonariuszy, konieczność zapewnienia normalnego toku służby w jednostce organizacyjnej Agencji Wywiadu i prawo funkcjonariuszy do wypoczynku. Jednakże przepis ten dotyczy nie tylko urlopu wypoczynkowego, ale także urlopu dodatkowego z tytułu osiągnięcia określonego wieku lub stażu służby oraz urlopu szkoleniowego. Trudno jednak uznać, że urlop dodatkowy oraz szkoleniowy jest urlopem wypoczynkowym tylko przez sam fakt, że został ujęty w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia, mającym charakter swego rodzaju dyrektywy o charakterze ogólnym. Przy udzielaniu urlopu dodatkowego oraz szkoleniowego również uwzględnia się "prawo funkcjonariuszy do wypoczynku". Zatem przepis rozporządzenia ma jedynie charakter instrukcyjny dla kierownika jednostki organizacyjnej Agencji Wywiadu udzielającego urlopów. Kierownik ma bowiem obowiązek tak prowadzić politykę kadrową, w tym udzielać urlopów, aby podległa mu jednostka organizacyjna prawidłowo realizowała zadania określone w regulaminie organizacyjnym i aby został zapewniony normalny tok służby w tej jednostce. Oczywistym jest również, że w tym samym czasie z prawa do urlopu nie będą mogli skorzystać wszyscy funkcjonariusze, nawet ci, którzy mieli już taki urlop ujęty w planie urlopów. Brak prawa funkcjonariuszy Agencji Wywiadu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy przewiduje również projekt nowej ustawy o Agencji Wywiadu. Zgodnie z projektowanymi uregulowaniami ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop odnosi się ponownie tylko do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, że ekwiwalent pieniężny nie przysługuje za żaden inny niewykorzystany urlop niż urlop wypoczynkowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący G. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie art. 128 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 97 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu poprzez błędną wykładnię i uznanie, że funkcjonariusz po zwolnieniu ze służby nie ma prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy. W uzasadnieniu wskazał, że nietrafne jest stanowisko organu przewidujące ekwiwalent pieniężny jedynie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i porównanie pragmatyk służbowych jest chybione. W dalszej części wskazał na urlopy przewidziane w ustawie, a to urlop macierzyński (art. 64), urlop wypoczynkowy (art. 95), płatny urlop dodatkowy przewidziany w art. 97 ustawy, który należy się, gdy funkcjonariusz osiągnął określony wiek lub staż służby lub też, który pełni służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia albo, gdy jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami służby. Do powstania prawa do urlopu wypoczynkowego nie jest konieczne wystąpienie konkretnego zdarzenia zewnętrznego (tak jak w przypadku urlopów z art. 64 i 98), ale takie prawo powstaje na skutek okoliczności związanych z pełnieniem służby. We wspomnianym przepisie brak jest wyartykułowanego celu przyznania funkcjonariuszowi urlopu dodatkowego, a także brak jest określenia czego przymiot "dodatkowości" miałby dotyczyć, jednakże wykładnia celowościowa, a także wykładnia systemowa przemawiają za uznaniem, że urlop dodatkowy jest udzielany w celu tożsamym z art. 95 ustawy, tj. aby umożliwić funkcjonariuszowi wypoczynek i regenerację sił. W art. 98 ust. 1 przewiduje się urlop zdrowotny, którego celem jest rekonwalescencja funkcjonariusza. W ust. 2 tego samego artykułu, ustawa przewiduje urlop szkoleniowy, którego celem jest umożliwienie funkcjonariuszowi realizacji prawa do nauki. Do powstania prawa do urlopu szkoleniowego niezbędne jest zaistnienie zdarzenia zewnętrznego (niedotyczącego służby) jakim jest podjęcie nauki we wskazanych w przepisie formach. W ust. 3 tego samego artykułu, ustawa przewiduje urlop okolicznościowy, którego celem jest ochrona prawa do życia rodzinnego funkcjonariusza. Do powstania prawa do urlopu okolicznościowego niezbędne jest zaistnienie zdarzenia zewnętrznego (niedotyczącego służby) jakim jest zawarcie związku małżeńskiego, urodzenia się dziecka itp. W ust. 4 ustawa przewiduje urlop bezpłatny, którego powstanie uzależnione jest od zdarzenia zewnętrznego (niedotyczącego służby) jakim są ważne względy osobiste funkcjonariusza. Dla prawidłowej oceny rzeczywistego zakresu pojęcia "urlop dodatkowy" niezbędna jest wykładnia art. 96 ust. 1 ww. ustawy, który przewiduje możliwość odwołania funkcjonariusza expressis verbis z urlopu wypoczynkowego, a także wstrzymania udzielenia urlopu w całości lub w części. Takie uregulowanie jest w oczywisty sposób uzasadnione charakterystyką służby w Agencji Wywiadu i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, która od funkcjonariusza, ze względu na swoją specyfikę, wymaga zwiększonego stopnia podporządkowania i dyspozycyjności niż zwyczajny stosunek pracy. Prawo do odwołania funkcjonariusza jest możliwe także w przypadku, gdy funkcjonariusz korzysta z urlopu dodatkowego wskazanego w art. 97 ustawy. W przeciwnym przypadku możliwa byłaby sprzeczna z wykładnią celowościową przepisu art. 96 ust. 1 i 97 ustawy sytuacja, gdy funkcjonariusz wezwany z wczasów wypoczynkowych do stawienia się we właściwej Agencji, mógłby odmówić wykonania polecenia wskazując, że dany okres jest "urlopem dodatkowym" a nie "urlopem wypoczynkowym". Również inne pragmatyki służbowe nie wskazują bezpośrednio na prawo majątkowe w postaci "ekwiwalentu za urlop dodatkowy" zakładając pewną racjonalność i zdolność do wyjścia poza wykładnię celowościową u osób stosujących ustawę. Ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, która ex definitione jest służbą specjalną, jak Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencja Wywiadu, przewiduje możliwość wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w art. 96 ust. 1 pkt 2 wskazując, że funkcjonariusz zwolniony ze służby otrzymuje "ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe", co należy zestawić z art. 128 ust. 2 pkt 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, który przyznaje funkcjonariuszowi "ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zalegle". Przy identycznym brzmieniu przepisów i niezwykle zbliżonym zakresie służby, nie jest możliwe aby ww. miały odmienne zakresy znaczeniowe. Również art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wskazuje expressis verbis wyłącznie na ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Mimo to, racjonalny ustawodawca w akcie prawnym niższego rzędu w postaci rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 roku w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego w § 19 wskazał wprost zasady obliczania ekwiwalentu za urlop dodatkowy, zrównując go z urlopem wypoczynkowym i do tego samego sprowadza się skarga funkcjonariusza w niniejszej sprawie. W powyższym kontekście sądy powszechne i sądy administracyjne mają obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa w taki sposób, aby w jak najszerszym zakresie zagwarantować prawa i swobody obywatelskie uwzględnione w akcie prawnym najwyższego rzędu, jakim jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Należy zatem uwzględnić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 lutego 2010 roku w sprawie o sygn. akt K 1/08 ze skargi funkcjonariusza Policji dotyczącej m.in. prawa do ekwiwalentu za urlop dodatkowy. W ocenie Trybunału: "Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów – służby). Prawo do rocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi zatem konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wskazuje przesłanek adekwatnych dla istotnej tu sytuacji, których wystąpienie pozwalałyby na ograniczenie prawa do korzystania z płatnego urlopu lub – z traktowanej jako alternatywa urlopu (w razie jego niewykorzystania) – rekompensaty pieniężnej. Ten sam art. 66 ust. 2 Konstytucji wymaga, by czas pracy został ustawowo określony. Czas, który nie został ustawowo uznany za czas pracy, jest więc – w ujęciu konstytucyjnym – czasem wolnym od pracy. Świadczenie pracy w czasie wolnym od pracy jest możliwe, tym niemniej winno być odpowiednio rekompensowane. Mutatis mutandis, regułę tę należy odnieść – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – również do "czasu służby" i "czasu wolnego od służby". Policjanci, którzy mieli niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby mają prawo do żądania na podstawie art. 66 ust. 2 Konstytucji dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji." W świetle powyższych rozważań poczynionych przez Trybunał, do wypłaty funkcjonariuszowi ekwiwalentu za urlop dodatkowy nie jest niezbędna zmiana przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ale ich prawidłowa wykładnia, uwzględniająca właściwą interpretację przepisów pragmatyk służbowych, przedstawioną przez Trybunał Konstytucyjny. Dalej wskazał, ze gdyby Sąd miał wątpliwości co do granic wykładni celowościowej przepisów dotyczących ekwiwalentu za urlop dodatkowy, to wniósł o skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nie można bowiem uznać za zasadne przekonanie, że pewne pragmatyki służbowe mogą odmiennie uregulować kwestię uprawnień funkcjonariusza co do ekwiwalentu za urlop dodatkowy odmiennie w przypadku, gdy zadania i przebieg służby są bardzo zbliżone. Gdyby jednak rozważać taką kwestię, należy zwrócić uwagę, że ze względu na specyfikę służby Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu znacznie bliżej jest do Centralnego Biura Antykorupcyjnego, niż do Straży Granicznej, czy Straży Więziennej.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Wywiadu wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że w przepisie art. 87 ustawy o CBA zawarto delegację ustawową dla Prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków i trybu udzielania funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego urlopów, mając na uwadze m. in. sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz sposób obliczania wynagrodzenia za czas płatnych urlopów. Natomiast uregulowanie kwestii wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy z tytułu pełnia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia albo gdy jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami służby, w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego może budzić uzasadnione wątpliwości, czy nie została przekroczona delegacja ustawowa do wydania powyższego aktu wykonawczego. Delegacja ustawowa przewiduje bowiem określenie sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego jedynie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W powyższym rozporządzeniu uregulowano również sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy, co może jedynie oznaczać, że organ działał poza zakreślonymi granicami upoważnienia ustawowego. Odnosząc się zaś do wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono, że przepisy ustawy i przepisy ustawy o Policji w zakresie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop diametralnie się od siebie różnią. Ustawa o Policji przewiduje expressis verbis wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko wypoczynkowy, ale i dodatkowy. Uregulowany jest również sposób wyliczania takiego ekwiwalentu również za urlop dodatkowy. Przepisy ustawy nie zawierają takiej podstawy prawnej do wypłaty funkcjonariuszowi Agencji Wywiadu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy. Nie określają też w jaki sposób ekwiwalent taki miałby zostać naliczony. Wskazano też, że uchwalenie ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351) wynikało z wydanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K. 1/2008, na który to powołuje się skarżący. W uzasadnieniu tej ustawy racjonalny ustawodawca wyraźnie stwierdził, że pozostawia się bez zmian uregulowania, wedle których nie przewidziano ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariuszy ABW, AW, SKW, SWW i CBA urlopy dodatkowe. Oznacza to, że funkcjonariuszowi Agencji Wywiadu nadal nie przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy. Nie może też być argumentem za uwzględnieniem skargi błędna praktyka jednego z organów administracji publicznej, w tym przypadku Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, skoro jak wskazano powyżej, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wypłaty takiego świadczenia, a także nie wprowadzono takiej podstawy prawnej po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K. 1/2008 uchwalając ustawę z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na samym wstępie stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 29 poz. 154 ze zm.), funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Z kolei w myśl art. 97 ust. 1, funkcjonariuszowi, który pełni służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia albo gdy jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami służby, może być przyznany płatny urlop dodatkowy w wymiarze do 11 dni roboczych rocznie, a według ust. 2 tegoż przepisu, funkcjonariuszowi, który osiągnął określony wiek lub staż służby, przysługuje płatny urlop dodatkowy

w każdym roku kalendarzowym w wymiarze:

1) 5 dni roboczych, jeżeli ukończył 40 lat lub posiada 10 lat służby;

2) 8 dni roboczych, jeżeli ukończył 45 lat lub posiada 20 lat służby.

Natomiast na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi można udzielić, na wniosek komisji lekarskiej, płatnego urlopu zdrowotnego jednorazowo na okres do 2 miesięcy, łącznie w ciągu kolejnych 12 miesięcy – na okres do 6 miesięcy, a na podstawie ust. 2 tegoż przepisu, funkcjonariuszowi, który uzyskał zezwolenie na pobieranie nauki lub odbywanie studiów i naukę tę pobiera lub odbywa studia, jak również uzyskał zezwolenie na przeprowadzenie przewodu doktorskiego lub habilitacyjnego, a także na odbycie aplikacji radcowskiej lub legislacyjnej, udziela się płatnego urlopu szkoleniowego w wymienionych w punktach od 1 do 6 określonym wymiarze. Z kolei według art. 98 ust. 3 ustawy, funkcjonariuszowi udziela się urlopu okolicznościowego w celu zawarcia związku małżeńskiego, w przypadku urodzenia się dziecka, ślubu dziecka własnego, przysposobionego, pasierba, dziecka obcego przyjętego na wychowanie i utrzymanie, w tym także w ramach rodziny zastępczej,

a także z powodu pogrzebu małżonka, dziecka, rodziców, rodzeństwa, teściów, dziadków i opiekunów oraz innej osoby pozostającej na utrzymaniu funkcjonariusza lub pod jego bezpośrednią opieką. Urlopu okolicznościowego można także udzielić funkcjonariuszowi w celu załatwienia ważnych spraw osobistych albo w innych przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie, w wymiarze do 5 dni.

Takie same rodzaje urlopów udzielanych funkcjonariuszom Agencji Wywiadu wymienia się w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lipca 2011 r.

w sprawie urlopów funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 159, poz. 950), gdzie w § 1 stanowi się, że rozporządzenie określa:

1) tryb udzielania funkcjonariuszom Agencji Wywiadu urlopu:

a) wypoczynkowego,

b) dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia albo gdy jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami służby,

c) dodatkowego z tytułu osiągnięcia określonego wieku lub stażu służby,

d) zdrowotnego,

e) szkoleniowego,

f) okolicznościowego w celu zawarcia związku małżeńskiego, w przypadku urodzenia się dziecka, ślubu dziecka własnego, przysposobionego, pasierba, dziecka obcego przyjętego na wychowanie i utrzymanie, w tym także w ramach rodziny zastępczej, a także z powodu pogrzebu małżonka, dziecka, rodziców, rodzeństwa, teściów, dziadków i opiekunów oraz innej osoby pozostającej na utrzymaniu funkcjonariusza lub pod jego bezpośrednią opieką,

g) okolicznościowego w celu załatwienia ważnych spraw osobistych albo w innych przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie, w wymiarze do 5 dni,

h) bezpłatnego.

Zatem już w tym miejscu należy dojść do wniosku i zaakcentować, że wyszczególniona powyżej systematyka ustawy, jak i rozporządzenia wskazuje, iż każdy z powyższych urlopów jest inny, określony oddzielnie, udzielany w innym celu oraz w innym trybie, co w konsekwencji powoduje, że jest regulowany w zupełnie inny sposób.

W dalszym ciągu dokonując analizy prawnej należy wskazać, że stosownie do treści art. 114 ust. 1 ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, zaś z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne – co należy w tym miejscu zdaniem Sądu szczególnie zaakcentować – określone w ustawie (ust. 2). Natomiast m.in. art. 128 ust. 1 ustawy stanowi, jakie są to inne świadczenia pieniężne "określone w ustawie". Mianowicie stanowi on, że funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 54 ust. 3, art. 57 ust. 4 i art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3 – 6 i 8 oraz ust. 3 otrzymuje:

1) odprawę;

2) ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe;

3) zryczałtowany ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd, ze środków Agencji;

4) zwrot kosztów przejazdu do obranego miejsca zamieszkania dla siebie, małżonka oraz dzieci pozostających na jego utrzymaniu oraz zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego według zasad obowiązujących przy przeniesieniach służbowych;

5) niewykorzystane w danym roku świadczenia pieniężne przysługujące stosownie do przepisów wydanych na podstawie art. 90 ust. 4.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący G. M. został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy i otrzymał, o czym była już mowa w stanie faktycznym uzasadnienia, m.in. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a co stanowi przepis art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zatem rację należy przyznać organowi, że żaden przepis zarówno ustawy, jak i rozporządzenie, nie przewiduje ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dodatkowy, a jedynie za urlop wypoczynkowy. Stąd też organ prawidłowo zastosował przepis art. 7 Konstytucji RP oraz normę art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ponadto przyznać należy rację organowi, że żaden przepis nie reguluje trybu udzielania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dodatkowy, a jedynie za urlop wypoczynkowy, gdzie w myśl art. 8 ust. 1 rozporządzenia, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynosi 1/22 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami do uposażenia o charakterze stałym, należnego funkcjonariuszowi w dniu zwolnienia ze służby, za każdy niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego. Niezależnie od powyższego nie można wywodzić analogii urlopu wypoczynkowego do urlopu dodatkowego z treści § 5 ust. 1 rozporządzenia w myśl którego, udzielając urlopu, o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. a, c i e, uwzględnia się plan urlopów ustalony przez kierownika jednostki organizacyjnej Agencji Wywiadu w oparciu o wnioski funkcjonariuszy, konieczność zapewnienia normalnego toku służby w jednostce organizacyjnej Agencji Wywiadu i prawo funkcjonariuszy do wypoczynku. Wszak sformułowania "prawa funkcjonariuszy do wypoczynku" nie można utożsamiać z urlopem szkoleniowym, o którym mowa w lit. e. Zatem owo prawo, tj. prawo do wypoczynku, dotyczy – zdaniem Sądu – jedynie urlopu wypoczynkowego (lit. a).

Niezależnie od powyższego rację należy przyznać organowi, że racjonalny ustawodawca, jeśliby jego wolą byłoby wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dodatkowy, to taki przepis ustanowiłby w ustawie, jak ma to miejsce np. w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w którym stanowi się, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy. Reasumując, treść przepisu art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy jest dla Sądu jasna i klarowna, a zatem nie wymaga jakiejkolwiek wykładni (tym bardziej rozszerzającej) i należy się tym przepisem posługiwać wprost, w dosłownym jego brzmieniu, czemu organ w całości sprostał. Stąd też Sąd nie dopatrzył się podstaw do skorzystania z trybu przewidzianego w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Na marginesie dodać należy, że nawet pozostaje w błędzie skarżący twierdząc, iż istnieje prawo do odwołania funkcjonariusza z urlopu dodatkowego, bowiem żaden przepis tego nie przewiduje w przeciwieństwie do treści art. 96 ust. 1 w którym przewiduje się odwołanie funkcjonariusza z urlopu wypoczynkowego.

Ponadto rację należy przyznać organowi, że nie jego rzeczą jest ustosunkowanie, czy przepis ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym jest zgodny z przepisem zawartym w rozporządzeniu wykonawczym, a więc w akcie niższego rzędu i to bez żadnej delegacji ustawowej w tym względzie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.