Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1562/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 12  ust. 1, 5, 7
journal: Dz.U. 2023 poz 2151
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Bogusław Wolas Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Brzeźnica NR XXXV/360/2018 z dnia 7 czerwca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Brzeżnica, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) oraz art.12 ust. 5, 6 i 7 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz.U. 2023 r., poz. 2151) podjęła dnia 7 czerwca 2018 r. uchwałę nr XXXV/360/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawana napojów alkoholowych.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust.1, 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity.: Dz.U. z 2016, poz. 283) – dalej: "rozporządzenie", polegające na ustaleniu w § 2 ww. uchwały miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji.

Zdaniem Prokuratora brak uzasadnienia projektu uchwały uniemożliwiał ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 o samorządzie gminnym oraz przez sądy administracyjne - w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Prokurator podniósł, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określał art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązywała organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawierał art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przy czym zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewidywało w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu powyższych kwestii. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania musiały, zdaniem Prokuratora, pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

Prokurator podkreślił, że projekt zaskarżonej uchwały nie posiadał pisemnego uzasadnienia. Rada Gminy w żaden sposób nie odniosła się więc do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018, ani też nie wskazała powodów dla których przyjęła takie, a nie inne zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - w tym zasad doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki, a nie inny sposób ich pomiaru.

Wskazane zaniechanie uniemożliwiało zatem faktyczną kontrolę czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy. Organ nie wskazał bowiem jakimi przesłankami kierował się uznając, że przyjęte odległości są wystarczające dla realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, wynikającego z ustawy, dlaczego te, a nie inne obiekty postanowił chronić oraz dlaczego zaproponowany sposób pomiaru odległości jego zdaniem był właściwy (por: wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20).

Prokurator zaznaczył, że uchwała naruszała § 12, 131 ust.1 i 143 rozporządzenia, gdyż zgodnie z ich dyspozycją uzasadnienie projektu powinno m.in. zawierać przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych.

Tymczasem w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie (por. np. wyroki NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12, z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20; z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 421/19).

Tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków - w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane, daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii o jakich mowa w art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Brak uzasadnienia przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił więc to opiniowanie fikcyjnym.

Pominięcie szczegółowego odniesienia się ww. projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych uniemożliwiało dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. Programu - czego wymaga dyspozycja art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jest to istotne tym bardziej, że Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wskazuje na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców.

Uzasadnienie uchwały organu gminy warunkowało możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Prokurator podkreślił, że sąd administracyjny ma bowiem prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma także prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie.

Prokurator podniósł ponadto, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarczył koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji Rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XXXV/2018 z nadzwyczajnej sesji Rady Gminy Brzeźnica z 7 czerwca 2018 r.). Opisane dowolne i bez uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi iluzoryczną, a przez to istotnie naruszało art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 ww. ustawy.

Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia tej nieważności jest istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Brzeźnica wniósł o oddalenie skargi w całości.

Zdaniem organu, zarzut skargi odnoszący się do braku uprzedniego, właściwego uzasadnienia projektu uchwały należało uznać za całkowicie nietrafiony. Przy procedowaniu zaskarżonej uchwały została bowiem w sposób całkowity spełniona dyspozycja art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. Rada Gminy przed podjęciem uchwały zasięgnęła opinii poszczególnych Rad Sołectw Gminy Brzeźnica (Kopytówka, Chrząstowice, Brzezinka, Sosnowice, Brzezinka, Bęczyn, Paszkówka, Marcyporęba, Bachorowice, Brzeźnica, Tłuczań, Wyźrał, Kossowa, Łączany). Tym samym nie sposób uznać, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które wpływało na ocenę legalności całości badanej uchwały. W ocenie organu za istotne naruszenie prawa w uchwale uznaje się takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją, o czym niniejszej sprawie nie może być mowy. Co więcej, z brzmienia art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w żaden sposób nie wynikało, że projekt uchwały skierowany do zaopiniowania przez jednostkę pomocniczą, jaką jest rada sołecka powinien zawierać uzasadnienie, zwłaszcza zważywszy na okoliczność, że opinia wydana przez tę jednostkę nie wiąże organu. I choć w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art.12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości powinny posiadać uzasadnienie, należało dodać, że zarówno przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie wprowadzają bezwzględnego obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu. Dominujący jest także pogląd, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną, nie mniej jednak kontrola sądowa ma polegać przede wszystkim na ustaleniu motywów jakimi kierowała się gmina wydając określoną uchwałę. Wobec powyższego, zdaniem organu, o ile uzasadnienie nie znalazło się w treści samej uchwały nie można było wykluczyć, że jego przedstawienie choćby w odpowiedzi na skargę było niewystarczające lub spóźnione.

Podejmując sporną uchwałę, Rada Gminy, miała przede wszystkim na względzie fakt, że w ostatnich latach zmieniły się wymagania konsumentów związane z działalnością obiektów sprzedaży alkoholu. Mieszkańcy gminy, którymi są również osoby starsze, mające problemy komunikacyjne chcą mieć blisko siebie obiekty handlowe oferujące także sprzedaż alkoholu.

Realizując te ogólnymi założeniami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości jak i gminnymi programami profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w § 2 ust. 1 spornej uchwały przyjęto, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych muszą być tak zlokalizowane, by w najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych oraz w strefie 50 m od niej nie znajdowały się miejsca chronione - cmentarze i parkingi wokół obiektów i miejsc chronionych oraz obiekty chronione - placówki oświatowe, obiekty kultu religijnego, Urząd Gminy Brzeźnica, niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Obiekty te i miejsca zostały wskazane przez ustawodawcę w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

W ocenie organu, nie ulegało wątpliwości, że przyjęta odległość od obiektów chronionych ograniczała dostępność do alkoholu i tworzyła warunki motywujące do powstrzymywania się od jego spożywania.

Wójt zaznaczał, że chociaż ustawodawca nie obliguje organów samorządu do zachowania konkretnych odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży alkoholu, orzecznictwo wypracowało w tym względzie pewne zasady, np. w wyroku WSA w Olsztynie z 18 lutego 2021 r. II SA/Ol 897/20 i wskazana w tym wyroku odległość została zachowana w zaskarżonej uchwale.

Nie sposób było zatem zarzucić Radzie Gminy swobodnego czy dowolnego działania skoro spełniła cel ustawowy - podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, jak również prawidłowo zrealizowała zasady wypracowane przez orzecznictwo w zakresie odległości między punktami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ całkowity brak uzasadnienia projektu uchwały, a także lakoniczność innych dokumentów dotyczących procesu legislacyjnego, uniemożliwił sądowi administracyjnemu kontrolę przesłanek jakimi rzeczywiście kierowała się Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę. Natomiast uzasadnienie motywów podjęcia zaskarżonej uchwały przedstawione na etapie odpowiedzi na skargę - Sąd uznał za niepoparte materiałem potwierdzającym twierdzenia Wójta w tym zakresie, a wiec nie sanujące dostrzeżonych w sprawie istotnych naruszeń procesu legislacyjnego zaskarżonej uchwały.

Wbrew wskazanym w uchwale podstawom prawnym (art.12 ust. 5, 6 i 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) rzeczywistą podstawą do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z ww. przepisem rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wprawdzie sposób ustalenia tychże zasad należy do kompetencji rady gminy, ale motywy jakimi kieruje się rada powinny być weryfikowalne w trybie nadzoru (wojewoda) i przez sądy administracyjne. Z tych to powodów ewentualne brak w ujawnieniu rzeczywistych przyczyn takich, a nie innych rozwiązań uchwałodawczych, może być poczytany jako istotne naruszenie procedury legislacyjnej, a co za tym idzie prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Poza sporem było, że projekt zaskarżonej uchwały nie zawierał jakiegokolwiek uzasadnienia. Projekt wprawdzie uzyskał pozytywne opinie wszystkich jednostek pomocniczych gminy, ale z zapisów materiałów legislacyjnych nie wynika jakie to okoliczności zadecydowały o pozytywnym zaopiniowaniu. Co więcej z protokołu sesji rady wynika jedynie, że projekt uchwały został omówiony na posiedzeniach komisji. W protokole posiedzenia Komisji Rewizyjnej zapisano wprawdzie, że omówiony został projekt zaskarżonej uchwały, ale z zapisów protokołu wynika wyłącznie, że zdaniem omawiającej projekt "podjęcie takiej uchwały jest wymogiem ustawowym".

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd przyznaje, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 26 maja 2023 r., II GSK 1167/22 oraz powtarzającego ten pogląd wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2024 r., II GSK 1117/22 (wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) formalny brak uzasadnienia uchwały lub zarządzenia organu samorządowego (w tym stanowiących akt prawa miejscowego) nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności tego rodzaju aktu, chyba przepis szczególny stanowi inaczej. Jak zaznaczają sądy administracyjne pogląd ten należy uznać za dominujący w miarodajnym piśmiennictwie naukowym; jest on również podzielany w orzecznictwie. Przykładowo w wyroku z 18 maja 2017 r., I OSK 23/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności".

Również poglądy, które akcentują obowiązek uzasadniania aktów uchwałodawczych organów samorządowych jako konsekwencję konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa, zaufania do państwa i prawa oraz jawności działania władzy publicznej (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; z 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, z 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; z 23 maja 2013 r., I OSK 240/13) odwołują się w istocie do materialnego ujęcia zasady uzasadnialności aktów organów władzy publicznej, a więc stanowczej dyrektywy ujawniania motywów, przesłanek lub informacji, które były podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Zasada ta nie jest wtedy rozumiana jako formalny obowiązek dołączenia do wydanego aktu uzasadnienia o określonej treści, lecz jako obowiązek ujawnienia w toku właściwego postępowania (np. procedury uchwałodawczej lub prawodawczej) zasadniczych motywów (przesłanek) rozstrzygnięcia. Jeżeli tego rodzaju motywy lub przesłanki zostaną ujawnione w ramach właściwej procedury i znajdą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, to obowiązkiem organu nadzoru lub sądu administracyjnego jest dokonanie legalnościowej oceny, niezależnie od braku sporządzenia uzasadnienia danego aktu.

Wymogu sporządzenia uzasadnienia nie można więc wywieść wprost z art. 2 Konstytucji RP, w którym zawarta została ustrojowa zasada demokratycznego państwa prawnego. Ma on bowiem charakter ogólny i generalny, w związku z czym nie sposób wprost wywodzić z niego konkretnych rozwiązań w zakresie procedury uchwałodawczej, w oderwaniu od regulacji wprost dotyczących konkretnej problematyki.

Powyższe wywody stanowią powtórzenie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w ww. wyroku z 5 listopada 2024 r., II GSK 1117/22, które orzekający Sąd w całości podziela i uznaje za swoje. Skutkiem braku uzasadnienia projektu uchwały, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, jest ustalenie, czy z pozostałych materiałów zgromadzonych w aktach sprawy możliwe jest wywiedzenie wniosków co do motywów podjęcia uchwały czy też wyboru w niej konkretnych rozwiązań prawnych.

W rozpatrywanej sprawie wiadomym jest jedynie, że uchwała została pozytywnie zaopiniowana przez jednostki pomocnicze. Jednakże i w tym przypadku, nie wiadomo jakie przesłanki zadecydowały o takiej pozytywnej opinii. Co więcej, praktycznie jedynym zapisem odnoszącym się do przyczyn podjęcia zaskarżonej uchwały jest fragment protokołu posiedzenia Komisji Rewizyjnej, w trakcie którego to posiedzenia, omawiająca projekt uchwały wyjaśniała, że podjęcie takiej uchwały jest wymogiem ustawowym.

Sąd nie neguje, że w orzecznictwie przyjmuje się, że również odpowiedź na skargę może stanowić ten rodzaj dokumentu, który pozwala na odkodowanie motywów uchwałodawcy. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2020 r. I OSK 1634/18 (odwołując się m.in. do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 27 kwietnia 2020 r. I OSK 973/19) brak jest ustawowego zakazu, aby uzasadnienie uchwały nie mogło być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego czy też postępowania sądowego. Celem uzasadnienia jest bowiem umożliwienie kontroli legalności działania organów uchwałodawczych. Treść odpowiedzi na skargę pełni właśnie taką rolę. Organ nadzoru bądź też sąd administracyjny, mają na podstawie tam przytoczonych argumentów i faktów możliwość skontrolowania zaskarżonej uchwały w kontekście motywów, jakimi kierował się organ przy ich uchwalaniu. Niemniej jednak, nie jest tak, że w każdej sprawie tego typu argumentacja, nie poparta stosownymi dokumentami będzie akceptowalna. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2024 r., I OSK 2599/20 zasadny jest pogląd, że w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, brak możliwości odkodowania rzeczywistych motywów jakimi się kierowała Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, wskazuje na jej arbitralność i brak rzeczywistego rozważenia zakresu upoważnienia ustawowego. Jak bowiem uzasadniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2023 r., II GSK 414/20 ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Brak wskazania takich motywów w uzasadnieniu uchwały lub też brak możliwości ich ustalenia na podstawie materiałów dotyczących procesu legislacyjnego stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się przy tym uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał.

Dopiero na etapie odpowiedzi na skargę Wójt wskazał, że postanowienia tego typu uchwały (odległość minimum 50 metrów od obiektu chronionego) są akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rzecz jednak w tym, że byłyby to ustalenia stanu faktycznego dokonane samodzielnie przez sąd administracyjny, a nie oparte na jakimkolwiek dokumencie zawartym w aktach sprawy. Zgodnie natomiast z art. 133 §1 in principio Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei zgodnie z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z powodu braku uzasadnienia projektu uchwały oraz lakoniczności zapisów protokołów posiedzeń Komisji Rewizyjnej i Rady Gminy – orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie miał możliwości dokonania kontroli z jakich rzeczywistych przyczyn Rada Gminy ustaliła konkretne zasady usytuowania miejsc sprzedaży (np. czy poprzednio obowiązujące zasady powodowały jakieś problemy; interwencje policji, sąsiadów itp.). Sąd zwraca uwagę, że w przypadku, gdy materiały legislacyjne pozwalają odkodować sądowi administracyjnemu, motywy jakimi kierują się radni – skargi Prokuratora oparte na założeniu braku uzasadnienia lub jego lakoniczności – nie są uwzględniane (por. wyroki WSA w Krakowie: z 29 października 2024 r., III SA/Kr 1024/24; z 17 września 2024 r., III SA/Kr 1092/24).

Argumentacja Wójta zawarta w odpowiedzi na skargę, a dotycząca motywów jakimi miała się kierować Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, nie została poparta jakimikolwiek dokumentami na powyższe okoliczności.

Z uwagi więc na powyższe istotne naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.