Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 206/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi A. R. i G. R. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] (dalej jako: "organ I instancji", "Starosta") decyzją z 29 września 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku z [...] X. Y. działającego na podstawie pełnomocnictwa [...] (dalej jako: "spółka", "inwestor"), odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], KW nr [...], stanowiącej własność A. i G. R., poprzez zezwolenie spółce na posadowienie i pozostawienie na działce sieci elektroenergetycznej w postaci odcinka elektroenergetycznej linii [...], gdzie niezbędna do wykonania prac powierzchnia wynosi 222 m2 a powierzchnia ograniczenia nieruchomości po wykonaniu prac to 16,96 m2 .

W uzasadnieniu podano, że budzi wątpliwość organu kwestia czy inwestycja spółki jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 u.g.n. Przytoczono art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późno zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." i wyjaśniono, że wprawdzie budowa przewodów i urządzeń służących m.in. do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, mieści się w katalogu celów publicznych, o którym mowa w art. 6 u.g.n., to jednak nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z tego rodzaju budową służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Wnioskodawca załączył decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...], zwanej dalej "decyzją u.l.i.c.p.", z której wynika, że cel publiczny ponadlokalny nie dotyczy wnioskowanej inwestycji, co potwierdza załącznik nr 2 do decyzji pkt 2. cyt.: "nie dotyczy wnioskowanej inwestycji". Tym samym niespełnienie powyższej przesłanki przesądza, że inwestycja w postaci budowy linii [...] nie jest interesem publicznym.

Dodatkowo wskazano, że projektant prowadził negocjacje z właścicielami działki przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mając ku temu podstaw, gdyż nie wiedział czy decyzja zostanie wydana. Posiadał wiedzę przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji, że działka jest finansowo obciążona. Z tego też powodu oceniono prowadzone rokowania jako w złej wierze. Wnioskodawca mając wiedzę o konsekwencji wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości dla właścicieli, że ograniczenie w trybie art. 124 u.g.n. spowoduje naliczenie kar finansowych bez ich woli i działania.

Odwołanie od tej decyzji złożył pełnomocnik [...] (dalej jako: "odwołujący") wskazując, że dokonano błędnej oceny, że zamierzona inwestycja nie jest celem publicznym, jak też przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji nie były prowadzone negocjacje z właścicielami nieruchomości.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 10 stycznia 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm), uchylił decyzję organu I instancji i orzekł ograniczyć sposób korzystania z części nieruchomości, [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...], KW nr [...], stanowiącej własność Państwa A. i G. R., poprzez zezwolenie [...] na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci budowy [...] linii [...] i podłączanie jej do istniejącej linii [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Powierzchnia niezbędna do wykonania prac wynosi 222 m², a powierzchnia ograniczenia nieruchomości po wykonaniu prac: 16,96 m².

W uzasadnieniu wyjaśniono, że podstawę decyzji stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n., który zawiera dwie przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, tj.: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na przeprowadzenie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami oraz zgodność inwestycji z miejscowym planem lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zasadniczą kwestią wydania decyzji na wskazanej podstawie jest również to, że wymienione w nim urządzenia infrastruktury technicznej muszą mieć charakter celu publicznego, niezależnie od tego kto jest ich inwestorem, a publiczny charakter tych urządzeń musi wynikać z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo z warunków określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie Wojewody wbrew twierdzeniom organu I instancji, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, umożliwiające wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Bezspornym pozostaje, że spółka jest podmiotem realizującym cel publiczny. Planowana inwestycja polega na budowie urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a w myśl art. 6 pkt 2 u.g.n. budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń jest inwestycją celu publicznego. Jak wynika z wniosku spółki przedsięwzięcie stanowi cel publiczny, o którym mowa w tym przepisie.

Wątpliwości organu odwoławczego nie budzi fakt, że inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją [...] u.l.i.c.p., w której ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego na terenie części, m.in. działki nr [...], w której wskazano, że celem będzie budowa elektroenergetycznej linii [...].

Co do zasady, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a w przypadku braku planu miejscowego, podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę inwestycji stanowiącej cel publiczny stanowi decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Aby dana inwestycja mogła zostać uznana za inwestycję celu publicznego musi mieć określony zasięg (gminny, powiatowy, wojewódzki, krajowy lub międzynarodowy), a przy tym realizować cel, o którym mowa w art. 6 u.g.n. Katalog celów publicznych ma charakter konkretny i zamknięty, tzn., że celem publicznym może być tylko cel wyraźnie wyrażony w art. 6 u.g.n. albo w innej ustawie jako publiczny.

W sprawie tej, Wójt Gminy [...] nie stwierdził niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, uznając zaplanowaną inwestycję jako cel publiczny i wydał żądaną decyzję.

Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że w postępowaniu przewidzianym w art. 124 u.g.n. organ nie może badać uciążliwości wynikającej z ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości, gdyż przebieg inwestycji wynika albo z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i organy orzekające w trybie art. 124 u.g.n. są związane nimi.

W niniejszej sprawie organ nie jest uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści art. 124 u.g.n. Wszelkie sugestie i zastrzeżenia związane z lokalizacją spornej inwestycji właściciele nieruchomości winni przedstawić na etapie planistycznym a nie w sytuacji, gdy inwestycja została już zaplanowana i "umiejscowiona" w sposób prawem wiążący (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 209/16).

Co do przeprowadzonych rokowań między inwestorem a właścicielami nieruchomości wyjaśniono, że u.g.n. nie definiuje pojęcia rokowań. W orzecznictwie zaś akcentuje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (zob. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. I OSK 3332/15). Ustawodawca nie zastrzega formy, w jakiej mają zostać zainicjowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 298/15). W żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11; wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., sygn. I OSK 1723/15; wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2054/16). Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Brak zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11). W konsekwencji podzielić należy pogląd, że nie podlegają w tym postępowaniu ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy zaproponowano właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia.

Z przekazanych akt administracyjnych wynika, że państwo R. zostali zaproszeni do rokowań, które obejmowały warunki realizacji inwestycji celu publicznego oraz obowiązki odszkodowawcze. Rokowania były prowadzone przez przedstawiciela spółki z właścicielami korespondencyjnie. Na pisma z [...], [...], [...] i dotyczące porozumienia w sprawie udostępnienia nieruchomości właściciele nie odpowiedzieli. W konsekwencji nie zgodzili się na zajęcie ich nieruchomości i do porozumienia nie doszło. Faktycznie pełnomocnik spółki prowadził rozmowy z właścicielami nieruchomości już przed wydaną decyzją lokalizacyjną - jak to podniósł Starosta - niemniej rokowania prowadzone były nadal po uzyskaniu ostateczności decyzji lokalizacyjnej. W pismach kierowanych do stron postępowania przedstawiono warunki udostępnienia nieruchomości oraz proponowaną wysokość za jej udostępnienie, jak również przekazywano mapę projektową z planowanym zakresem prowadzonych prac.

Skargę na decyzję Wojewody wywiedli A. R. i G. R. wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji. Podnieśli, że organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania pełnomocnik spółki prowadził rokowania wysyłając pisma dotyczące porozumienia, jednak nie ustosunkował się do pisma, w których jako właściciele nieruchomości przedstawili swoje stanowisko co świadczy o pozorach prowadzonych negocjacji. Wskazali, że za słuszne uznają stanowisko organu I instancji, że projektant prowadził z nimi negocjacje przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] nie mając ku temu podstaw. Nadto podkreślili, że decyzja Wojewody nie uwzględnia sankcji jakie na nich ciążą, które wynikają z zobowiązań wobec Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Podali, że jeśli dojdzie do realizacji inwestycji to oni zostaną ukarani.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344) dalej: "u.g.n.", starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n. udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie zaś do 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. I OSK 2618/16; wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Po 1102/17, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Nadto wskazać pozostaje, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013r., sygn. II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA).

Ponieważ decyzje wydawane w trybie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja - polegająca na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci budowy [...] linii [...] i podłączenie jej do istniejącej linii [...] - stanowi inwestycję celu publicznego, która docelowo [...] pozwoli na zasilenie nowych odbiorców [...] oraz umożliwi wykonanie powiązań z istniejącą linią elektroenergetyczną [...] w celu zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego istniejących odbiorców (akta adm. k. 56 i 65).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 2739, z późn. zm.) dalej: "u.p.z.p.", inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przepisu tego wynika, że kluczową przesłanką do zastosowanie wskazanej regulacji jest bezsporne ustalenie, że w okolicznościach danej sprawy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Definicję tego pojęcia zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym "inwestycją celu publicznego" są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r.: I OSK 1648/15, I OSK 1650/15, I OSK 1719/15, I OSK 1988/14, I OSK 2251/15, I OSK 2480/15, I OSK 2432/15, I OSK 2875/15, I OSK 3013/14; wyrok NSA z 25 października 2013 r., I OSK 2967/12, dostępne w CBOSA). Realizowanie sieci energetycznej, jako inwestycji liniowej, jest realizacją celu publicznego. Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym, dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Podobnie nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. I OSK 697/15 i sygn. I OSK 796/16, dostępne CBOSA). Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 1244/15, dostępne CBOSA). Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. I OSK 3417/15, dostępny w CBOSA). Przedstawione stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie. Budowa linii elektroenergetycznej służy do przesyłu (przenoszenia, transportu) energii elektrycznej z jej źródła do odpowiedniego punktu poboru, co pozwala na zakwalifikowanie jej do katalogu celu publicznego. Istotna jest tu bowiem funkcja tego rodzaju inwestycji, w tym wypadku przesył energii (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398).

Planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, gdyż jej realizacja służyć będzie zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego regionu [...] oraz zapewnieniu jakości dostaw energii elektrycznej na odpowiednim poziomie dla obecnych odbiorców.

Planowana inwestycja jest także zgodna z ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...], w której ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego na terenie części działek nr [...], [...], [...], obręb [...]. Wskazano w niej rodzaj inwestycji: budowa elektroenergetycznej linii [...], na terenie części wskazanych działek, [...]. W załączniku graficznym przedstawiono wskazane działki. W tym miejscu pozostaje wyjaśnić skarżącym, że wprawdzie w załączniku nr 2 do ww. decyzji w pkt 2 dotyczącym celu ponadlokalnego uczyniono zapis "nie dotyczy wnioskowanej inwestycji", jednak powyższe nie oznacza, jak podnoszą skarżący oraz organ I instancji, że wątpliwe pozostaje, czy inwestycja, która ma być zrealizowana faktycznie stanowi inwestycję celu publicznego. Pozostaje bowiem wyjaśnić, że inwestycja aby miała charakter inwestycji celu publicznego wystarczy, że ma zasięg o znaczeniu lokalnym (gminnym), a takie właśnie znaczenie posiada przedmiotowa inwestycja. Zatem nie jest słuszne twierdzenie skarżących, że planowana inwestycja skoro nie ma znaczenia dla społeczności ponadlokalnej to nie posiada charakteru inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., wskazać należy, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Uwzględniając poglądy orzecznictwa sądowego przyjąć pozostaje, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję.

Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia" (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17; wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15, dostępne w CBOSA). Z tego też powodu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, że do rokowań przedstawiciel inwestora przystąpił jeszcze przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co oznacza że nie są one skuteczne. Wprawdzie w tej sprawie pierwsze pismo zostało skierowane do skarżących przed wydaniem decyzji [...] u.l.i.c.p., gdyż skierowano taki wniosek po raz pierwszy w dniu [...], jednakże pozostała korespondencja była kierowana już po wydaniu decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego co oznacza że znany był przebieg tej inwestycji.

Brak porozumienia stron w tym zakresie jest wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, zostało poprzedzone etapem negocjacji. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczyło zatem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17, dostępne w CBOSA).

Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik spółki kilkukrotnie występował do skarżących o wyrażenie zgody na lokalizację projektowanych urządzeń elektroenergetycznych [...] na działce nr [...] obręb [...] załączając projekt porozumienia oraz załącznik graficzny obrazujący przebieg inwestycji na działce, tj. pismem z [...], [...], [...] oraz [...], przy czym tylko na pierwsze z pism skarżący udzielili odpowiedzi pismem z [...] wskazując, że nie wyrażają zgody na zaproponowane im warunki porozumienia z [...]. Podnieśli, że na ich działce znajdują się już urządzenia przesyłowe, których sytuacja prawna nie jest uregulowana, w szczególności nie wiedzą na jakiej podstawie zostały tam zlokalizowane i kto wyraził na to zgodę. Obecność tych urządzeń powoduje trudności w użytkowaniu nieruchomości w zakresie działalności rolniczej. Obszar na którym są posadowione jest wyłączony z produkcji rolnej, a także z płatności obszarowej. Na kolejne propozycje udzielenia zgodny skarżący nie odpowiadali.

Organ prowadzący postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega natomiast kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Podobnie kwestie takie jak ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (tak w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. I OSK 2190/21, dostępny w CBOSA).

W takim stanie faktycznym, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie doprowadziły do uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na udostępnienie nieruchomości inwestorowi.

Co do zarzutu skargi dotyczącego poniesienia sankcji z uwagi na ciążące na skarżących zobowiązania wobec Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wobec faktu wyłączenia części gruntów objętych płatnościami pozostaje wyjaśnić, że kwestia ewentualnej utraty przez skarżących z tytułu otrzymywanych dopłat [...] nie ma znaczenia przy wydawaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest decyzją wywłaszczającą, która pozbawiłaby skarżących prawa własności do nieruchomości. Skarżący mogą bowiem nadal użytkować - zgodnie z przeznaczeniem - należącą do nich nieruchomość. [...].[...] z załączonych do akt tej sprawy decyzji wynika, że A. R. otrzymuje płatność [...] z tytułu gruntów rolnych o areale [...], natomiast decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości dotyczy powierzchni 222 m2 niezbędnych do wykonania prac, zaś powierzchnia ograniczenia nieruchomości po wykonaniu prac obejmie 16,96 m2. Obszar ten jest znikomy w odniesieniu do obszaru objętego płatnością. Nadto wyjaśnić pozostaje, że w ramach wydanej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie dochodzi do swobodnej zmiany zagospodarowania terenu przez rolnika, bowiem decyzja ta ogranicza w sposób administracyjny jego uprawnienia, co nie powinno być poczytywane za działanie samego rolnika.

W tych okolicznościach , zdaniem Sadu, Wojewoda słusznie uznał, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., a inwestor nie uzyskał zgody właścicieli nieruchomości na realizację inwestycji, jak też projektowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, co uzasadniało wydanie zakwestionowanej decyzji. Ustalenia faktyczne zostały dokonane prawidłowo, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.