Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 446/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 141/18 w sprawie ze skargi [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 września 2018 r. wydanym po rozpoznaniu skargi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] (Skarżący) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (Wojewoda) z 28 listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego (Starosta) z 8 lutego 2017 r. i zasądził od Wojewody solidarnie na rzecz Skarżących 850 zł (osiemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Pismem z 18 czerwca 2002 r. [...],[...].[...].[...].[...],[...],[...], [...],[...],[...] i [...] wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zapisanej w księgach wieczystych [...] i [...].

Wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie aktu notarialnego z 14 kwietnia 1959 r., rep. A II nr [...] na mocy którego odstąpiono Skarbowi Państwa Polskiego - Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania w wykonaniu zobowiązań ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. (Dz. U. nr 35, poz 240, dalej :"u.p.n.") oraz przepisów prawa budowlanego i ustawy z dnia 22 maja 1958 r. (Dz. U. nr 31, poz. 138) z nieruchomości objętych księgą wieczystą nr [...] ( stanowiących własność [...] i [...]) oraz nr kw [...] i kw [...] (stanowiących własność [...],[...],[...], [...] i [...]) działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...], i [...] o łącznej powierzchni ok. 3.80.46 ha. Celem przekazania nieruchomości było przeznaczenie ich na ulice i zieleń publiczną. Działki przeznaczone na ulice są oznaczone na planie w kolorze czerwonym (plan nie został uzyskany).

Postępowanie objęło współcześnie istniejące działki nr [...],[...], [...], 108/32 i [...] wywodzące się z niegdysiejszych działek [...],[...] i [...] zapisanych w księgach wieczystych [...] i [...]. Na datę wydawania decyzji, ubiegającymi się o zwrot działek [...],[...],[...],[...] i [...] byli [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (wnioskodawcy) - następcy prawni osób, które przystąpiły do aktu notarialnego z 14 kwietnia 1959 r.

Decyzją z 8 lutego 2017 r. Starosta :

I. odmówił zwrotu na rzecz [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działki nr [...],[...] i [...], arkusz mapy 12, obręb [...][...]. położonej w Poznaniu w rejonie ulic [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu jako własność Miasta Poznania, oddanej w trwały zarząd Przedszkola nr [...] "[...] ", działka nr [...], arkusz mapy 12, obręb [...][...], położonej w Poznaniu w rejonie ulic [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu jako własność Miasta Poznania,

II. odmówił zwrotu na rzecz [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] i [...], nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] cz., arkusz mapy [...], obręb [...][...], położonej w Poznaniu przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu jako własność Miasta Poznania.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców Wojewoda decyzją z 28 listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Organy ustaliły, że działki o nr [...],[...], [...] objęte są księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu. Wydział Ksiąg Wieczystych, nr [...]. Stanowią one zwarty teren oddany w trwały zarząd zakładowi budżetowemu - Przedszkolu nr [...] "[...] " na podstawie decyzji Zarządu Miasta Poznania znak ZG-620/5030/227/99 z 4 stycznia 2000 r. na lat 10, a następnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 8 listopada 2010 r. od dnia 1 stycznia 2011 r. na czas nieoznaczony. Działka [...] jest zabudowana budynkiem przedszkola, a działki [...] i [...] stanowią z nią całość, wykorzystywaną jako otoczenie rekreacyjne przedszkola (nieruchomość nr 1).

Działka [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...], nie jest obciążona żadnymi prawami rzeczowymi ani obligacyjnymi. Znajduje się na niej budynek stacji transformatorowej, który został wzniesiony w czasie powstawania przedszkola dla zapewnienia zasilania go w energię elektryczną (nieruchomość nr 2).

Działka o nr [...] cz z arkusza mapy 12 obrębu [...] objęta księgą wieczystą nr [...] znajduje się w liniach granicznych drogi publicznej ul. [...] i stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ulica [...] została zaliczona na podstawie uchwały nr LXVII/771 /III/201 do kategorii dróg gminnych (Nieruchomość nr [...]).

Wszystkie działki stanowią własność Miasta Poznania.

Ustalając jaki był cel wywłaszczenia Wojewoda powołał się na art. 13 ust. 1 u.p.n. zaznaczając, że zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla. Wojewoda przyjął, że rozważeniu w sprawie podlega ocena realizacji obydwu celów z art. 13 ust. 1 u.p.n., ponieważ w umowie z 14 kwietnia 1959 r. powołano się w pierwszej kolejności na wykonanie zobowiązań wynikających u.p.n. a dopiero w dalszej kolejności wskazano w sposób enumeratywny cel wywłaszczenia. Ponadto z uwagi na specjalne wyróżnienie terenów przeznaczonych na drogi poprzez zakreślenie ich na czerwono na załączonym do aktu notarialnego planie, w sposób uzasadniony i logiczny należy wnioskować, że zbycie obejmowało również tereny przeznaczone na inne cele.

Wojewoda wskazał, że na Nieruchomości 1 nie wybudowano ulic, została ona zagospodarowana w latach osiemdziesiątych XX wieku na przedszkole wraz z otaczającą je infrastrukturą służącą przedszkolakom i częściowo zajęto ją pod zieleń publiczną (chodzi o otoczenie budynku przedszkola). W ocenie organu cel zrealizowany na Nieruchomości 2 z uwagi na zabudowanie jej budynkiem trafostacji niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania Nieruchomości 1, również nie wyczerpuje pojęcia realizacji celu w postaci budowy dróg, ulic czy zieleni publicznej.

Zdaniem Wojewody skoro na działkach nie zrealizowano dróg, ulic czy zieleni publicznej, to powstała zatem konieczność odrębnego ustalenia, czy na działkach zrealizowano "cele przyszłej polityki terenowej osiedla" (zob. art. 13 ust. 1 u.p.n.).

Wojewoda ustalił, że istniała przyszła polityka terenowa osiedla, która swoja genezę czerpała jeszcze z okresu przedwojennego. Podział nieruchomości, stanowiących własność [...] i jego żony Walentyny planowany był już przed wybuchem II wojny światowej. Z dokumentów zgromadzonych w aktach księgi wieczystej nr [...], a mianowicie z odrysu planu parcelacyjnego (zdjęcia DSCO 3726 i 3727) wynika, że został on sporządzony 13 lipca 1936 r. przez mierniczego przysięgłego [...]. Z planu podziału działek wynika, że pod drogi wyznaczono 12 działek, pod zieleniec 2 działki. Plan z roku 1936 był potwierdzony w 17 czerwca 1948 r. (fotografia DSCO 3727). Plany parcelacyjne znajdują potwierdzenie w dokumentach w postaci odrysu szkicu polowego na 143 c rocznik 1937, (pomiar wykonany w dniach 28.-30.01.1936 r.), następnie odrysu szkicu polowego nr 143 a oraz odrysu szkicu polowego 143 b i szkicu do protokołu granicznego nr VIII z 28 października 1948 r.

Wojewoda uznał, że ze szczególną uwagą i wnikliwością należało potraktować adnotację uczynioną na rzeczonym planie parcelacyjnym (umiejscowionym w aktach księgi wieczystej), a polegającą na stwierdzeniu, że dokument zawierający plan parcelacyjny części obrębu [...] to odrys planu parcelacyjnego zatwierdzonego przez Starostwo Powiatowe Poznania 17 listopada 1936 r. pod L.dz. R/122/81/36. Ponadto widnieje na nim adnotacja, że plan parcelacyjny został "uzgodniony z zamierzeniami Biura Planu Regionalnego (pisownia oryginalna) Miasta Poznania, dnia 17.8.1936 r." Oznacza to tyle, że plan parcelacyjny został sporządzony na podstawie Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 poz. 202).

Wniosek o wyżej wskazanym źródle powstania planu potwierdzają fachowe informacje z publikacji autorstwa Zbigniewa Leońskiego, Marka Szewczyka i Macieja Krusia pt. "Prawo zagospodarowania przestrzeni", wyd. Lex Wolters Kluwers W-wa 2012 r. Na stronach 34/35 opracowania znajduje się analiza znaczenia przedwojennych przepisów dotyczących parcelacji nieruchomości. Okazuje się, że na podstawie rzeczonego rozporządzenia został wprowadzony wymóg zatwierdzania przez organy samorządu terytorialnego planu parcelacji prywatnych gruntów na wypadek, gdyby ich właściciele zmierzali dokonać ich podziału na działki budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 52 rozporządzenia taki podział mógł nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji, organem właściwym do zatwierdzenia takiego planu były ówczesne magistraty gmin miejskich oraz wydziały powiatowe. Z zestawienia powyższych informacji i faktów ustalonych na podstawie materiałów źródłowych wynika logiczny wniosek, że nieruchomości będące własnością [...] i [...] podlegały podziałowi w roku 1936 na mniejsze działki w celu zorganizowania na nich osiedla mieszkaniowego. Twierdzenia o planowaniu osiedla są uprawnione, z uwagi na rozmiar planowanej parcelacji, która objęła w przypadku nieruchomości z Kw nr 2510 - 80 działek a Kw nr 3479 - 98. Zatem tylko z nieruchomości stanowiącej własność małż. [...] miało powstać 178 odrębnych działek. Co więcej, południowa granica parcelacji jest dzielona z nieruchomością [...] a jego nieruchomość uległa już do dnia 13.07.1936 r. parcelacji (vide: zdjęcie DSCO 3727)

Wniosek o planowanym budowlanym przeznaczeniu wydzielonych działek potwierdzała w ocenie Wojewody również analiza treści dokumentów zawartych w Kw nr [...], z których na kartach 90-91 umieszczony jest główny wyciąg z matrykuły, a wynika z niego, że teren o powierzchni 20 ha z Kw nr [...] ma przeznaczenie oznaczone jako Pb i B. (to jest podwórza i tereny budowlane).

Organ wskazał, że plan parcelacyjny pozostaje cały czas aktualny, a wskazuje na to treść aktu notarialnego, sporządzonego 9 lutego 1949 r. zawierający udzielenie pełnomocnictwa pomiędzy panami [...], a małżonkami [...] do zbywania parcel zgodnie z planem parcelacyjnym z dnia 13.07.1936 r. (vide: zdjęcie DSCO 3630).

Nowy plan podziału gruntu o powierzchni 11.44.81 ha., objętego księgami wieczystymi [...],[...] i [...] został wykonany 15 grudnia 1958 r. i zatwierdzony w 23 maja 1959 r. Stał się on podstawą zawarcia umowy odstąpienia gruntów w dniu 14 kwietnia 1959 r.

Organ wskazał, że analiza planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1966 r., łącznie z materiałem pomocniczym pozwala na ustalenie, że nieruchomość wywłaszczona znajduje się na terenie mieszkalnictwa o niskiej intensywności. W ocenie organu na terenach wywłaszczonych i sąsiadujących z nimi planowano powstanie osiedla mieszkaniowego, dla istnienia i funkcjonowania którego niezbędne było zaplecze usługowe. Do składników takiego zaplecza należy na pewno zaliczyć budynki szkół, przedszkoli i innych usług oświatowo - wychowawczych. Organ wskazał, że przedszkole "[...] " powstało dopiero na przełomie lat 1983/1984, czyli ponad dwadzieścia lat po zawarciu umowy zbycia nieruchomości, ale uznał, że być może dopiero wówczas powstała taka potrzeba z uwagi na rozrastające się osiedle Smochowice.

Organ uznał, że usługi oświatowe bez wątpienia wpisują się w zakres zaspokajania potrzeb oświatowo - wychowawczych mieszkańców osiedla Smochowice, dlatego należy przyjąć, że na nieruchomości 1 zrealizowano cel wywłaszczenia. Z uwagi na to, że funkcjonowanie przedszkola "[...] " nie byłoby możliwe bez zasilania w energię elektryczną w której celu dostarczania zbudowano stację transformatorową na nieruchomości [...], należy przyjąć, że zrealizowano na niej również cel wywłaszczenia.

Natomiast odnośnie do Nieruchomości [...] Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia w postaci przeznaczenia na drogi został na niej zrealizowany ponieważ wchodzi ona w skład nieruchomości objętych linią rozgraniczeniową drogi.

Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości.

Skarżący wnieśli skargę na decyzję Wojewody zarzucając jej naruszenie:

1. art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm., dalej "u.g.n.") poprzez uznanie, że:

– cel wywłaszczenia nieruchomości nie został wskazany w umowie z dnia 14 kwietnia 1959 r. (akt notarialny repertorium A II nr [...]) i konieczne jest odwołanie się do ogólnych celów wywłaszczenia nieruchomości opisanych w art. 13 ust. 1 u.p.n., podczas gdy cel wywłaszczenia w umowie z dnia 14 kwietnia 1959 r. został określony precyzyjnie (ulice i zieleń publiczna), a zastosowana przez Wojewodę rozszerzająca wykładnia celu wywłaszczenia jest niedopuszczalna w świetle art. 136 ust. 1 u.g.n.;

– cel wywłaszczenia nieruchomości mający zdaniem Wojewody wynikać z art. 13 ust. 1 u.p.n. w postaci: "przyszłej polityki terenowej osiedla" może zostać ustalony w oparciu o plan parcelacyjny z dnia 13 lipca 1936 r., czyli dokument powstały 23 lata przed wywłaszczeniem nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 1 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że "przyszłą politykę terenową osiedla" mogą wyznaczać jedynie dokumenty powstałe po dokonaniu wywłaszczenia, albowiem tylko wówczas będzie to "przyszła polityka terenowa osiedla", a nie polityka "przeszła" lub "aktualna" w chwili wywłaszczenia;

2. art. 80 k.p.a. poprzez sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na tym, że :

– umowa z dnia 14 kwietnia 1959 r., repertorium A II nr [...] nie wskazuje precyzyjnie celu wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy cel ten został wskazany jednoznacznie jako "ulice i zieleń publiczna", a w konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że wybudowanie przedszkola i infrastruktury towarzyszącej na działkach nr [...],[...] i [...] oraz budynku trafostacji na działce nr [...] wypełnia ten cel wywłaszczenia;

– plan parcelacyjny z dnia 13 lipca 1936 r. wskazuje cel wywłaszczenia nieruchomości w postaci "przyszłej polityki terenowej osiedla", podczas gdy dokument ten powstał 23 lata przed wywłaszczeniem i wobec tego nie może on wskazywać jakiejkolwiek "przyszłej polityki", a co najwyżej politykę "przeszłą" lub "aktualną" w chwili wywłaszczenia, a politykę "przyszłą" wyznaczać może jedynie dokument powstały po chwili wywłaszczenia, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] oraz nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości i nieuzasadnione orzeczenie o odmowie zwrotu tych nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że podziela stanowisko organów co do braku możliwości zwrotu nieruchomości nr [...] na rzecz Skarżących.

Rozważając natomiast kwestie dotyczące możliwości zwrotu pozostałych działek wyjaśnił że zgodnie z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zgodnie z art. 137 u.g.n. (według obecnego brzmienia) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Wreszcie art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. stanowi (od nowelizacji obowiązującej od 22 września 2004 r.), że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (w tej części ustawy zawierają się art. 136 i 137 u.g.n.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 5 i art. 13 u.p.n.

Sąd wskazał, że w sprawie pozostaje bezspornym, że działki nr [...], [...],[...], [...] zostały zbyte na podstawie umowy z dnia 14 kwietnia 1959 r., rep. A II [...] (obejmującej większe połacie gruntów) zawartej przez poprzedników prawnych osób obecnie ubiegających się o zwrot. Z tego aktu notarialnego wynika, że został on zawarty "w wykonaniu zobowiązań" ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Wojewoda trafnie zwrócił uwagę, że przywołanie w akcie ustaw z 1948 i 1958 r. budzi wątpliwości, gdyż art. 36 tej drugiej stanowi, że te akty prawne wzajemnie się wykluczają.

W ocenie Sądu – uwzględniając całokształt sprawy, treść umowy z dnia 14 kwietnia 1959 r. i zapisane w niej literalnie cele wywłaszczenia (przeznaczenie działek na ulice i na zieleń publiczną) – uzasadnione jest przyjęcie, że wspomniana umowa została zawarta w warunkach art. 13 ust. 1 u.p.n. Stanowisko takie zajął Wojewoda i nie jest ono przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Powyższe oznaczało, że sprawa powinna być oceniona przez pryzmat art. 216 ust. 1 pkt 2 u.g.n., który do działek zbytych w trybie art. 13 ust. 1 u.p.n. nakazuje stosować odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Sąd nie podzielił stanowiska organu co do ustalonego przez niego celu wywłaszczenia. Wskazał, że zbycie przedmiotowych działek nastąpiło na podstawie umowy z dnia 14 kwietnia 1959 r., która nader precyzyjnie i jednoznacznie określa, że "odstąpione działki przeznaczone są na ulice i na zieleń publiczną".

Wszelkie wywody ukierunkowane na doszukiwanie się innych celów zbycia, w szczególności przez odwołanie się do treści art. 13 ust. 1 u.p.n. Sąd uznał za niedopuszczalną próbę rozszerzającego rozumienia precyzyjnego celu wywłaszczenia. Sąd wyjaśnił, że jest mu znane bardzo obszerne orzecznictwo, w którym bada się, mgliste niekiedy, funkcjonalne związki nieruchomości z celami wywłaszczenia. Tego rodzaju rozważania są dopuszczalne, gdy akt wywłaszczający (ewentualnie jedna z umów na podstawie ustaw z art. 216 u.g.n.) nie precyzuje, albo nawet w ogóle nie wskazuje, celu, ze względu na który uprawnionego pozbawiono własności. W niniejszej sprawie umowa, na podstawie której poprzednicy prawni osób obecnie ubiegających się o zwrot działek nr [...],[...],[...] oraz [...] odstąpili swoją własność, jednoznacznie precyzowała cele na jakie to nastąpiło. Oznacza to, że takie właśnie cele powinny być brane pod uwagę przy ocenie przesłanek z art. 136 i 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. ("odstąpione działki przeznaczone są na ulice i na zieleń publiczną").

Sąd zaznaczył też, że podstawą doszukiwania się w akcie notarialnym z dnia 14 kwietnia 1959 r., rep. A II 3579/59 innych niż wprost w nim wyrażone celów zbycia nieruchomości nie może być wzmianka, że zawarcie umowy następuje "w wykonaniu zobowiązań" z ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. (u.p.n.), ani to, że w szerszym kontekście nieruchomości będące przedmiotem transakcji mogły wpisywać się w szeroko rozumiane, długookresowe cele przyszłej polityki terenowej osiedla. Wyrażony w akcie notarialnym zamiar odstąpienia gruntów "na ulice i na zieleń publiczną" mógł przecież zostać wyrażony właśnie "w wykonaniu zobowiązań" u.p.n. i wpisywać się w wieloletnią strategię przestrzenną obszaru [...]. Nie można natomiast rozumować odwrotnie – to jest z podstawy prawnej i kontekstu umowy wywodzić, że cele zbycia nieruchomości są szersze, aniżeli w niej wskazano.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za zasadne zarzuty Skarżących dotyczące naruszenia art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz art. 80 k.p.a. Wojewoda bowiem przyjął zbyt daleko idące wnioski, gdy chodzi o cele zbycia działek nr [...],[...],[...] oraz [...] w umowie z dnia 14 kwietnia 1959 r., w sytuacji, gdy cel odstąpienia nieruchomości został sprecyzowany ("odstąpione działki przeznaczone są na ulice i na zieleń publiczną").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Poznań (Miasto) zaskarżając go w całości i podnosząc zarzut naruszenia :

1. prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] został w akcie wywłaszczeniowym tj. umowie z dnia 14 kwietnia 1959r. precyzyjnie określony i nie jest zasadne doszukiwanie się innych celów zbycia, podczas gdy zdaniem wnoszącego skargą kasacyjną z uwagi na nieprecyzyjnie określenie celu wywłaszczeni: "odstąpione działki przeznaczone są na ulice i zieleń publiczną oraz i w związku z zapisem w tejże umowie iż jej zawarcie następuje w wykonaniu zobowiązań ustawy z 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, zasadnym jest odwołanie się do celów nabycia określonych w treści art. 13 ust. u.p.n. nieruchomości tj. "na cele przyszłej polityki terenowej osiedla i uznanie iż cel wywłaszczenia na w/w działkach został zrealizowany poprzez wybudowanie Przedszkola nr [...] "[...] " i stacji transformatorowej obsługującej to Przedszkole.

2. przepisów postępowania które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), poprzez naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 §. 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły znacząco wpłynąć na rozstrzygnięcie dotyczą zwrotu nieruchomości. Chodzi o zaniechanie przeprowadzenia pełnego prawidłowego postępowania dowodowego przez organy administracji, co wyraziło się zaniechaniem ścisłego ustalenia czy na działkach nr [...], [...], nr [...] i nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, w szczególności czy działki te były kiedykolwiek w okresie po wywłaszczeniu wykorzystywane na cel wywłaszczenia, w szczególności pod zieleń publiczną i ulice.

Miasto wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że decyzja Starosty oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody odpowiadają prawu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Miasto wniosło również o przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie sąd kasacyjny zwraca uwagę na pewną niekonsekwencję stanowiska skarżącego kasacyjnie. Stawia on Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez dokonanie wadliwej kontroli działania organów administracji publicznej polegającej na niedostrzeżeniu nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania mającego na celu ustalenie czy na sporny działkach doszło do realizacji celu wywłaszczenia to jest czy były one wykorzystywane pod drogi i zieleń publiczną. Jednocześnie jednak skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie wyroku i uznanie, że decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w akcie wywłaszczeniowym precyzyjnie określono cel wywłaszczenia.

Zarzut ten jest oczywiście niezasadny.

Wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie umowy z 14 kwietnia 1959 r. objętej aktem notarialnym rep. A II [...]. W umowie tej wprost wskazano, że celem przekazania nieruchomości było - jak wynika z treści umowy - przeznaczenie ich na ulice i zieleń publiczną.

Sąd kasacyjny podziela w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wobec takiego sformułowania umowy brak było podstaw do poszukiwania innego celu wywłaszczenia, który wynikać mógł z ogólnych zapisów ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Wszelkie wywody ukierunkowane na doszukiwanie się innych celów zbycia, w szczególności przez odwołanie się do treści art. 13 ust. 1 u.p.n. stanowią niedopuszczalną próbę rozszerzającego rozumienia precyzyjnego celu wywłaszczenia. To cele wskazane w umowie z dnia 14 kwietnia 1959 r., powinny być brane pod uwagę przy ocenie przesłanek z art. 136 i 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. Pozbawione racji są wywody skarżącego kasacyjnie jakoby cel wywłaszczenia w tej sprawie mógł być dwojaki, tj. ulice, place, drogi na cele użyteczności publicznej oraz realizację celów przyszłej polityki terenowej osiedla (u.p.n.).

Zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie o nieprecyzyjnym określeniu celu wywłaszczenia wynikającego z umowy wobec wskazania w niej wprost, że celem umownego nabycia nieruchomości (zrównanym z wywłaszczeniem) było przeznaczenie jej pod ulice i zieleń publiczną,

Przy tak określonym celu wywłaszczenia jaki wskazano w umowie z 1959 r. nie ma w ogóle miejsca na "poszerzanie" – jak chciałby tego skarżący kasacyjnie – celu wywłaszczenia na podstawie przepisów ustawy. Dopiero w przypadku zbyt ogólnie określonego celu wywłaszczenia możliwe jest jego doprecyzowanie na podstawie materiałów będących podstawą wywłaszczenia. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Cel wywłaszczenia został określony w umowie z 1959 r. i on powinien być brany pod uwagę przy ocenie przesłanek z art. 136 i 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n.

Skarżący kasacyjnie podnosił, że wobec nieodnalezienia planu z zaznaczeniem w kolorze czerwonym części, która przeznaczona była pod ulice nie jest możliwe precyzyjne ustalenie, w jakim zakresie nieruchomość przeznaczona była pod ulice a w jakim pod zieleń miejską. Skarżące kasacyjnie Miasto podnosiło również, że na części nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany – znajduje się na niej zieleń publiczna to jest zieleń obsługująca przedszkole.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie oceniał czy i w jakim zakresie na działkach [...],[...],[...] oraz [...] miał być zrealizowany cel w postaci drogi i zieleni publicznej ani też czy cel ten został zrealizowany. Sąd podzielił jedynie zarzuty Skarżących co do wadliwego przyjęcia przez Wojewodę jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie nie zdołał skutecznie podważyć oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji. Ani w toku postępowania administracyjnego ani w toku postępowania przed Sądem I instancji nie został przedstawiony przez stronę skarżącą kasacyjnie dodatkowy materiał dowodowy, który podważałby przyjętą ocenę. W tej sytuacji należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpatrzony; zebrany materiał dowodowy, a okoliczności istotne dla sprawy zostały ocenione na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), mając także na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem z 23 września 2021 r. strony postępowania zostały poinformowane, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., dalej: "ustawa z 2 marca 2020 r.".), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.

Wobec niewyrażenia zgody przez wszystkie strony postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r.