Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 976/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r.; sygn. akt VI SA/Wa 1204/17 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA 1204/17, po rozpoznaniu skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej bez uiszczenia opłaty elektronicznej w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z (...), w punkcie 2. zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz (...) zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu (...), ok. (...) w miejscowości Balice, na autostradzie A4, na odcinku węzeł Balice I - węzeł Rzeszów Wschód, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej samochód specjalny marki Renault o nr. rej. (...), poruszający się wraz z naczepą ciężarową marki Wielton o nr. rej. (...). Pojazdem samochodowym kierował (...). W wyniku kontroli dokonanej za pośrednictwem urządzenia DSRC, zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego ustalono, że pojazd został wyposażony w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych o nr.(...).

W toku przeprowadzonej kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej ustalono, że w dniu (...) o godzinie (...) kontrolowany pojazd poruszał się po autostradzie A4, na odcinku węzeł Zgorzelec (granica Państwa – węzeł Murckowska, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, określonym w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej cyt. jako: udp). Powyższe naruszenie związane było z brakiem na koncie przedpłaconym przypisanym do w/w pojazdu, odpowiedniej ilości środków pieniężnych koniecznych do opłacenia przejazdu w całości. Przejazd autostradą został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy i zapisany pod numerem ewidencyjnym (...). Na podstawie dowodu rejestracyjnego ww. pojazdu samochodowego ustalono, że właścicielem pojazdu samochodowego był (...) (strona, skarżący). Przebieg i ustalenia kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli z dnia (...) nr (...).

Pismem z dnia (...) strona złożyła wyjaśnienia w sprawie wskazując, że pojazd wyposażony był w dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej - urządzenie o nr. seryjnym (...) do uiszczania opłaty w trybie przedpłatowym oraz urządzenie o nr. seryjnym (...) do uiszczania opłaty w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem. Z informacji podanych przez kierującego pojazdem wynikało, że ww. urządzenia nie wydawały żadnych sygnałów o braku pobrania opłaty, a system na autostradzie A4 otwierał bramki wjazdowe, utwierdzając kierującego w przekonaniu, że wszystko jest w porządku. Nadto strona wskazała, że brak było ze strony operatora systemu powiadomień o niskim stanie konta.

Na podstawie odpowiedzi udzielonej przez Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat działającego w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ustalono, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdu o numerze rejestracyjnym (...) w dniu (...) o godzinie (...) nie została uiszczona. Przyczyną nieuiszczenia opłaty był brak środków na koncie użytkownika. Umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu - umowa do konta w trybie przedpłaconym. Użytkownik nie składał reklamacji w związku z nieprawidłowym działaniem urządzenia viabox, ani nie dokonywał jego wymiany. Dostępne środki zostały wyczerpane w dniu (...) o godzinie (...). Użytkownik do dnia wystawienia pisma nie dokonał ponownego doładowania konta przedpłatowego. Dodatkowo operator poinformował, że nie ma prawa odmówić wjazdu na płatny odcinek autostrady pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t, nawet w przypadku braku wyposażenia takiego pojazdu w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej lub wyposażonym w takie urządzenie działające nieprawidłowo.

Na podstawie otrzymanego pisma z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie organ ustalił, że wskazany odcinek autostrady A4 był prawidłowo oznakowany tabliczkami informacyjnymi T-34, oznaczającymi pobór opłaty elektronicznej.

Decyzją nr (...) z dnia (...) Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na (...) kary pieniężnej w wysokości 1 500 zł.

Organ stwierdził, że skarżący korzystając z drogi publicznej w dniu (...) nie uiścił opłaty elektronicznej, czym naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd ww. pojazdem po płatnej drodze publicznej, określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Konsekwencją tego było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 udp.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.), z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

Skarżący w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, bowiem organ nie odniósł się do jego zarzutów. Podkreślił, że pojazd samochodowy był wyposażony w dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej (viabox). Oba urządzenia w dniach zarejestrowania naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej znajdowały się w pojeździe i były prawidłowo zamontowane. Wskazał, że nie otrzymał dokumentów potwierdzających poprawne działanie bramownic; w aktach brakuje nadto dokumentów potwierdzających dopuszczenie do obrotu bramownice i urządzenia służące do poboru opłaty elektronicznej. Skarżący stwierdził, że nie wyjaśniono mu, czym jest system ESPO oraz nie okazano dokumentów wskazujących na poprawne działanie urządzenia DSRC, którym posługuje się organ. Ponadto podniósł, że nie jest możliwe wjechanie i zjechanie z płatnego odcinka drogi krajowej bez środków na koncie, a dopuszczenie do przejazdu bez uiszczenia opłaty za przyzwoleniem operatora systemu jest niezgodne z prawem. Następnie wskazał, że pisma wskazujące na oznakowane drogi nie są kompletne i nie dowodzą, że w każdym dniu przejazdu oznakowanie było prawidłowe.

Decyzją z dnia (...) Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w całości w mocy.

Organ przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 136 k.p.a. i postanowieniem z dnia (...) dopuścił do postępowania pismo Kapsch Telematic Services sp. z o.o. z dnia (....) wraz z załącznikami. Organ ustalił, że począwszy od dnia (...) do dnia (...) dla ww. pojazdu zostały wydane dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej. Z analizy szczegółowego wykazu opłat należnych i opłat pobranych zarejestrowanych na koncie użytkownika, z uwzględnieniem odcinków pomiędzy poszczególnymi bramownicami, z oznaczeniem dokładnej daty i godziny zarejestrowanych operacji oraz wykonanych doładowali, dla umowy nr (...), wynika, że za przejazdy pojazdu o nr. rej. (...) nie zostały pobrane opłaty za przejazd pojazdu po płatnych odcinkach dróg krajowych. Przejazdy pojazdu nie zostały bowiem odzwierciedlone w szczegółowym wykazie operacji na koncie użytkownika, przypisanym do ww. umowy.

Organ dopuścił dowód z dokumentu - pisma informacyjnego UTA Polska sp. z o.o. (operatora karty flotowej) z dnia (...) wraz z załącznikami i stwierdził, że za przejazd pojazdu samochodowego o nr. rej. (...) nie zostały uiszczone opłaty za przejazdy po płatnych odcinkach dróg krajowych za okres od grudnia 2015 do marca 2016 r. Na podstawie pisma informacyjnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie nr. (...) z dnia (....) organ stwierdził, że wskazany odcinek autostrady A4, znajdujący się w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie, był prawidłowo oznakowany tabliczkami informacyjnymi T-34 oznaczających pobór opłaty elektronicznej Organ dopuścił także do postępowania dowód z dokumentu - pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...). Na jego postawie organ stwierdził, że urządzenia DSRC zamontowane na bramownicach spełniają wszystkie przewidziane normy oraz nie służą do wykonywania pomiarów zgodnie z ustawą z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 884, ze zm.).

Pismem z dnia 1 maja 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenia prawa proceduralnego oraz prawa materialnego, a także kwestionując stan faktyczny ustalony przez organ. Zdaniem skarżącego organ naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Ponadto zdaniem strony skarżącej doszło do naruszenia art. 24 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 75 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. w związku z art. 51 u.t.d., także art. 52 i art. 53 u.t.d., a ponadto przepisy dotyczące kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z organu I instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla podjętych rozstrzygnięć, a zatem z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. jeśli chodzi przede wszystkim o materiał dowodowy sprawy – tak jego zebranie, jak i ocenę.

W ocenie Sądu I instancji, choć skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. był zobowiązany do poniesienia opłaty, to jednak okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie

o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem

(i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie, czy skarżący podjął wszelkie przewidziane prawem działania mające na celu uiszczenie wymaganej opłaty tj. zakup, rejestracja i zamontowanie urządzenia viabox oraz podpisanie dwóch umów dotyczących uiszczania opłaty za korzystanie z odcinka drogi publicznej: związanej z kontem o płatności przedpłaconej (pre-pay) i z odroczoną płatnością (post-pay). Innymi słowy istotnym jest stwierdzenie, czy w realiach rozpoznawanych sprawy uprawnione jest przyjęcie, iż skarżący powinien ponosić odpowiedzialność karnoadministracyjną za nieuiszczenie opłaty elektronicznej.

Sąd I instancji wskazał, ze zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony.

Konsekwencją nieuiszczenia opłaty jest nałożenie na stronę kary pieniężnej, której wysokość stosownie do treści art. 13k ust. 1 udp uzależniona jest od rodzaju pojazdu, za przejazd którego nie została uiszczona opłata elektroniczna.

W ocenie WSA ze stanu faktycznego wynika, że skarżący wywiązał się z obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ponoszenia opłat za z tytułu korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną, montując w kontrolowanym pojeździe urządzenia viaBOX, po uprzedniej rejestracji urządzeń i podpisaniu umów. Jak wynika również z akt sprawy skarżący wybrał dwie metody płatności, korzystając z dwóch rodzajów kont tj. przedpłaconego (pre-pay) i z odroczoną płatnością (post-pay).

W przypadku umowy do konta w trybie przedpłaconym, brak było możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. W wypadku tej umowy faktycznie, brak na koncie uniemożliwił uiszczenie opłaty elektronicznej w całości.

Odmiennie jednak przedstawia się sytuacja w odniesieniu do konta z odroczoną płatnością (post-pay), czego nie dostrzegł organ. W tej sytuacji skarżący mając zawartą umowę z odroczoną płatnością (post-pay) miał prawo oczekiwać na dokument informujący go o wysokości naliczonej opłaty elektronicznej. Jeżeli mimo wezwania pobierającego opłatę elektroniczną skarżący wnoszący opłatę nie wywiązałby się z obowiązku wniesienia tej opłaty w terminie 14 dni od dnia wystawienia wezwania, może nastąpić realizacja zabezpieczenia przez pobierającego opłatę elektroniczną, a należność zostaje pobrana w całości z zabezpieczenia.

W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że w przypadku korzystania z systemu post-pay, dopóki na koncie użytkownika zabezpieczone są środki wystarczające na pokrycie opłat elektronicznych, dopóty nie jest możliwe ustalenie, że do uiszczenia opłat nie doszło, a tym samym brak jest podstaw do nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej. Tym bardziej nie ma możliwości obciążenia karą strony takiej umowy w sytuacji - a taka miała miejsce w kontrolowanej sprawie - nie wystawienia za określone przejazdy dokumentu wzywającego do zapłaty, o którym mowa w § 8 i w § 10 Rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, nie wywiązanie się przez skarżącego z obowiązku wniesienia opłaty w terminie 14 dni od dnia wystawienia wezwania, może nastąpić realizacja zabezpieczenia przez pobierającego opłatę elektroniczną, a należność zostaje pobrana w całości z zabezpieczenia.

Zdaniem Sądu I instancji skarżący podjął przewidziane prawem działania mające na celu realizację obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej za korzystanie z dróg krajowych lub ich odcinków, na których taką opłatę pobiera się. Montując w pojeździe zarejestrowane urządzenie viabox i podpisując umowę z odroczoną płatnością (post-pay) z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, skarżący mógł być przekonany, że nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że skarżący zarówno w toku prowadzonego postępowania jak i w skierowanej do Sądu skardze zwracał uwagę na nieprawidłowości w działaniu systemu poboru opłat jak i wadliwość urządzenia viabox, którego dotyczyła umowa z odroczoną płatnością (post-pay). Wadliwość urządzenia potwierdzają załączone do akt dokumenty, z których wynika, że urządzenie nie łączyło się z bramownicami. Bez znaczenia zdaniem Sądu I instancji pozostaje fakt, że urządzenie zareklamowane zostało dopiero po przeprowadzonej kontroli, albowiem skarżący do tego czasu mając zawartą umowę z odroczoną płatnością (post-pay) nie miał podstaw do przypuszczenia, że urządzenie viabox nie działa prawidłowo.

W ocenie Sądu I instancji organ nie poddał wnikliwej analizie, czy w sytuacji posiadania dwóch viaboxów oraz dwóch rodzajów umów, w tym jednej z zawartą na uiszczanie opłat elektronicznych w trybie odroczonej płatności, zabezpieczeniem, mogło dojść do faktycznego nieuiszczenia opłaty przez skarżącego. Okoliczności te - zdaniem Sądu I instancji decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy -zostały zupełnie pominięte przez orzekający w sprawie organ.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że na str. 8 uzasadnienia decyzji z dnia (...) (3 akapit od góry) znajduje się stwierdzenie o braku wyposażenia pojazdu skarżącego w urządzenie viabox, które stoi w sprzeczności z ustaleniem o posiadaniu dwóch umów, a co za tym idzie - dwóch urządzeń viabox przez skarżącego. Ponadto - organ gros swoich rozważań poświęca umowie pre-pay, do umowy post-pay odnosząc się do niej jedynie lapidarnie (str. 9 decyzji) w takim aspekcie, że skoro za przejazdy po drogach płatnych dokument wzywający do uiszczenia opłaty za okres do 9 marca 2016 r. nie był wystawiony, to należy uznać, iż opłata za wcześniejsze przejazdy nie została przez skarżącego uiszczona. Należy zatem stwierdzić, iż powyższe stanowisko organu jest błędne, gdyż w przypadku umów post-pay, to wystawienie dokumentu wzywającego do zapłaty konkretyzuje dopiero wymagalność zapłaty.

Zdaniem Sądu I instancji dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii dotyczących uiszczenia opłaty, w tym okoliczności, czy doszło do wystawienia wobec skarżącego wezwania do zapłaty obejmującej sporny przejazd, organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, czy materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający dla nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.

W ocenie Sądu I instancji, organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się uchybienia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., gdyż rozstrzygnął sprawę nie wyjaśniając w pełni powyższej wskazanych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii związanych z zawartą przez skarżącego umowy z płatnością odroczoną, z zabezpieczeniem.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi organ, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności nie ustalił, czy w sytuacji posiadania przez skarżącego dwóch urządzeń viabox oraz dwóch rodzajów umów, w tym jednej na uiszczanie opłat elektronicznych w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem, mogło dojść do faktycznego nieuiszczenia opłaty przez skarżącego, podczas gdy organ w sposób wszechstronny rozpoznał sprawę i ustalił, że opłata elektroniczna za przejazdy pojazdu o nr. rej. (...) po autostradzie A4 w dniu (...) nie została uiszczona, zarówno z umowy nr (...) (umowa pre-pay), jak również z umowy nr (...) (umowa post-pay), co wynika z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z informacji dostarczonych przez Kapsch Telematic Services sp. z o.o. oraz UTA Polska sp. z o.o.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że skarżący do czasu dokonania reklamacji urządzenia viabox przypisanego do umowy nr (...) nie miał podstaw do przypuszczania, że urządzenie to działa nieprawidłowo, podczas gdy z instrukcji obsługi urządzenia viabox wynika wprost, kiedy użytkownik powinien udać się do punktu obsługi klienta celem sprawdzenia urządzenia viabox, a nadto skarżący jako profesjonalny przewoźnik drogowy i wieloletni użytkownik systemu viatoll winien posiadać podstawową wiedzę w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że skarżący miał stworzone warunki do zorientowania się, że posiadane urządzenie viabox może być niesprawne i bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że skarżący zawarł dwie umowy na kontrolowany pojazd;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organ nie ustalił, czy skarżący podjął wszelkie przewidziane prawem działania mające na celu uiszczenie wymaganej opłaty elektronicznej, a w konsekwencji, czy w realiach rozpoznawanej sprawy uprawnione było przyjęcie, że skarżący powinien ponieść odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, podczas gdy organ wyjaśnił wszystkie okoliczności mające znaczenie dla prawnej odpowiedzialności skarżącego, w tym ustalił, że skarżący posiadał dwie aktywne umowy na uiszczanie opłaty elektronicznej dla pojazdu o nr. rej. (...), a należna opłata za sporny przejazd nie została uiszczona z powodu braku środków na koncie pre-pay oraz z powodu braku naliczenia wymaganej opłaty elektronicznej na koncie post-pay, co prowadzi do wniosku, że w tak ustalonym stanie faktycznym organ był uprawniony i jednocześnie zobowiązany do nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie, albowiem bez znaczenia dla karnoadministracyjnej odpowiedzialności skarżącego są podnoszone przez niego na etapie postępowania administracyjnego okoliczności faktyczne związane np. z niesprawnym urządzeniem viabox;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organ nie wyjaśnił w pełni okoliczności związanych z zawartą przez skarżącego umową z odroczoną płatnością z zabezpieczeniem, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organ ustalił w sprawie wszystkie okoliczności związane z zawartą przez skarżącego umową typu post-pay, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności organ ustalił na podstawie dokumentacji pochodzącej od UTA Polska sp. z o.o., że opłata elektroniczna za przejazdy kontrolowanego pojazdu po drogach płatnych, przed dniem 9 marca 2016 r. nie została uiszczona;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezasadnym wskazaniu przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu do skarżonego wyroku (str. 20), że organ na str. 8 zaskarżonej decyzji zawarł stwierdzenie o braku wyposażenia kontrolowanego pojazdu w urządzenie viabox, które stoi w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu administracyjnym, jak również, że organ w zaskarżonej decyzji jedynie lapidarnie odniósł się do kwestii związanej z zawartą przez skarżącego umową typu post-pay, podczas gdy uważna lektura decyzji organu prowadzi do wniosku, że wskazane przez sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie nie znajduje odzwierciedlenia wobec zaskarżonego aktu organu, zaś organ odniósł się do umowy typu post-pay w takim zakresie, w jakim było to niezbędne do wyjaśnienia sprawy, albowiem ujawnione podczas kontroli naruszenie związane było z brakiem środków pieniężnych na koncie pre-pay.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

(...) nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) zarządzenia z 17 lutego 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 25 marca 2021 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty procesowe, tj. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego z tych zarzutów tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 5 petitum skargi kasacyjnej), należy uznać, że w tej sprawie jest on niezasadny.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wymaganych elementów, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17).

Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z oceną i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. upatruje bowiem skarżący kasacyjnie organ w "niezasadnym wskazaniu przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu, że organ na str. 8 zaskarżonej decyzji zawarł stwierdzenie o braku wyposażenia kontrolowanego pojazdu w urządzenie viabox" oraz że organ w zaskarżonej decyzji jedynie lapidarnie odniósł się do kwestii związanej z zawartą przez skarżącego umową typu post-pay, podczas gdy ta ocena sądu pozostaje w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu administracyjnym.

Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zatem uznać za niezasadny. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Powołane w uzasadnieniu wyroku motywy, którymi sąd kierował się podejmując orzeczenie, pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestionowanie zaś oceny prawnej sądu pierwszej instancji wyrażonej w wyroku, nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem NSA nie są także zasadne pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, tj. naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (punkty 1-4 petitum skargi kasacyjnej).

W rozpoznawanej sprawie, wskazując podstawę faktyczną i prawną zaskarżonej decyzji, tak samo zresztą jak i w poprzedzającej ją decyzji z dnia (...), organ wskazał, że podstawą nałożenia kary było ustalenie w wyniku przeprowadzonej w dniu (...) kontroli mobilnej, że należący do (...) samochód specjalny marki Renault o nr. rej. (....), wraz z naczepą ciężarową marki Wielton o nr rej. (...), o dopuszczalnej masie całkowitej zespołu pojazdów przekraczającej 3,5 tony, w dniu (...) o godzinie (...) kontrolowany pojazd poruszał się po autostradzie A4, na odcinku węzeł Zgorzelec (granica Państwa – węzeł Murckowska, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej określonym w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., wynikającym z braku na koncie przedpłaconym, w systemie viatoll przypisanym do ww. pojazdu, odpowiedniej ilości środków pieniężnych koniecznych do opłacenia przejazdów w całości. Organ, i to dwukrotnie, bo zarówno w pierwotnie wydanej decyzji, jak i w decyzji zaskarżonej, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jako podstawę faktyczną nałożenia kary powołał tylko brak uiszczenia opłaty w systemie pre-pay, spowodowany brakiem środków na koncie. Wprawdzie na etapie ponownego rozpatrywania sprawy organ uzupełnił postępowanie wyjaśniające i wspomniał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o okoliczności faktycznej związanej z istnieniem drugiej, równoległej umowy, dotyczącej płatności w systemie post-pay, jednak nie potraktował poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych jako podstawy faktycznej dla nałożenia kary, wskazując wyraźnie jedynie okoliczność – niesporną zresztą w tej sprawie – nieuiszczenia opłaty w systemie pre-pay z powodu braku środków.

Z tego powodu zdaniem NSA należy uznać, że w pełni zasadnie sąd pierwszej instancji zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania polegające na niedostatecznym wywiązaniu się przez organ z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Trafnie bowiem wskazał sąd, że – biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne ustalone w tej sprawie przez organ, tj. fakt zawarcia przez stronę dwóch umów i posiadania dwóch urządzeń viabox - organ powinien był dokonać ustaleń i oceny tego faktu w kontekście możliwości nałożenia na stronę sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty za przejazd.

W zaskarżonej decyzji, która – co ponownie należy podkreślić – wskazuje jako podstawę wymierzenia sankcji jedynie nieuiszczenie opłaty w systemie pre-pay, organ wprawdzie wspomniał w uzasadnieniu o istnieniu drugiej umowy i drugiego urządzenia viabox, ale tej okoliczności w ogóle w rozstrzygnięciu nie uwzględnił. Poza wzmianką o tym fakcie, organ nie zawarł w decyzji żadnej oceny tej okoliczności. Nie wypowiedział się co do tego, czy i jaki ma wpływ na możliwość nałożenia sankcji na stronę ma w tej sprawie fakt posiadania przez stronę dwóch urządzeń viabox, w tym jednego w systemie post-pay i okoliczność niewystawienia skarżącemu faktur za przejazd w systemie post-pay. Zasadnie zatem nakazał sąd, by organ zawarł w decyzji swoją ocenę dotyczącą tych okoliczności, tj. nakazał uwzględnienie przy podejmowaniu decyzji faktu posiadania przez skarżącego dwóch urządzeń viabox oraz dwóch rodzajów umów, w tym jednej na uiszczanie opłat elektronicznych w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem.

Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu o możliwości pominięcia przy wydawaniu decyzji administracyjnej istotnej części stanu faktycznego i w konsekwencji o możliwości podjęcia decyzji na podstawie apriorycznego założenia o braku wpływu tych nieocenionych i niebranych pod uwagę okoliczności faktycznych na wynik sprawy. Wskazywane przez stronę okoliczności faktyczne dotyczące posiadania dwóch urządzeń viabox mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na możliwość nałożenia na stronę sankcji za nieuiszczenie opłaty przez stronę i powinny były być ocenione przez organ, a wynik tej oceny i argumentacja wskazująca na istnienie lub brak tego wpływu tych okoliczności na wynik sprawy powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji.

Tych wymogów nie spełnia zaskarżona decyzji jak również decyzja ją poprzedzająca, zasadnie zatem sąd pierwszej instancji zarzucił naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Tej analizy i oceny wszystkich okoliczności stanu faktycznego, w tym więc także faktu posiadania drugiego urządzenia viabox, nie może zastąpić stanowisko organu prezentowane dopiero w skardze kasacyjnej. Powoływana więc dopiero w skardze kasacyjnej argumentacja organu dotycząca w szczególności tego, że "z instrukcji obsługi urządzenia viabox wynika wprost, kiedy użytkownik powinien udać się do punktu obsługi klienta celem sprawdzenia urządzenia viabox, a nadto skarżący jako profesjonalny przewoźnik drogowy i wieloletni użytkownik systemu viatoll winien posiadać podstawową wiedzę w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej" (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej), nie konwaliduje wadliwości kontrolowanej przez sąd decyzji organu.

Zasadnie też zarzucił sąd, że organ nie ocenił należycie stanu faktycznego, pomijając ocenę z punktu widzenia tego, czy w realiach rozpoznawanej sprawy uprawnione było przyjęcie, że skarżący powinien ponieść odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie w kontekście oceny przesłanki podjęcia przez niego wszelkich przewidzianych prawem działań mających na celu uiszczenie wymaganej opłaty elektronicznej (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Nie ma racji organ, że te okoliczności faktyczne, związane np. z niesprawnym urządzeniem viabox, nie miałyby żadnego znaczenia dla karnoadministracyjnej odpowiedzialności skarżącego. Zasadnie zatem sąd nakazał organowi dokonanie w decyzji administracyjnej analizy i oceny jaki wpływ na możliwość nałożenia na stronę sankcji miała okoliczność, że przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia sankcji strona nie składała reklamacji co do tego, że urządzenie działa nieprawidłowo. W ocenie NSA ta okoliczność mogła mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego powinna być przez organ przeanalizowana i oceniona w decyzji, a braku tego nie może konwalidować stanowisko organu podnoszone dopiero na etapie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie organu, że sam fakt nieuiszczenia opłaty za przejazd jest wystarczający do nałożenia na stronę sankcji administracyjnej z tego tytułu (punkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, nie oznacza to jednak automatyzmu w działaniu organu i nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego tj. zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego całościowej oceny. Nie może być uznane za zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu administracyjnego o nałożeniu na stronę sankcji administracyjnej, oparte tylko na części ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i w konsekwencji pomijające dokonanie pełnej oceny ustalonych w sprawie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym związanych z przyczynami niedopełnienia przez stronę obowiązków ustawowych. Sam obiektywny charakter odpowiedzialności nie skutkuje przyznaniem jej charakteru absolutnego. Stosowanie przepisów nakładających kary pieniężne nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z prawem. Odrzucenie a priori możliwości zwolnienia podmiotu od odpowiedzialności administracyjnej byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasadą bezpieczeństwa prawnego i zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, znajdującymi swój wyraz również w art. 8 § 1 k.p.a. (por. m.in.: wyrok NSA z 15 lutego 2012r., sygn. akt II GSK 1191/10; wyrok NSA z 1 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 871/09; wyrok NSA z dnia 12 października 2010r., sygn. akt II GSK 860/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03, OTK-A nr 6 z 2004 r., poz. 56; por. także: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lutego 2021, sygn. akt II SA/Go 373/20; wyrok WSA w Łodzi z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 603/20).

Mając powyższe na uwadze, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracyjny będzie zobowiązany dokonać analizy i oceny całego stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie, w tym faktu posiadania przez stronę dwóch umów w systemie viatoll i dwóch urządzeń viabox oraz oceny okoliczności z tym związanych wskazanych przez NSA w tym wyroku, w kontekście niewypełnienia przez stronę nałożonego przez ustawę obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd i możliwości obciążenia ją sankcją administracyjną z tego tytułu. Dopiero wydana po przeprowadzeniu takiej pełnej analizy i oceny decyzja administracyjna będzie spełniać wymogi procesowe, pozwalające na dokonanie oceny jej zgodności z prawem materialnym.