Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 260/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 6j ust. 2, ust. 2a, art. 6n ust. 1 pkt 1, art. 6j ust. 3b, art. 6must. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na rzecz Gminy S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 16 marca 2015 r. Rada Miejska w Strykowie przyjęła uchwałę nr VI/51/2015 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Uchwałą z dnia 16 kwietnia 2015 r., nr 14/79/2015 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdziło nieważność powyższej uchwały Rady Miejskiej w Strykowie, powołując się na naruszenie art. 6n ust 1, w związku z art. 6j ust 2 i 2a i art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). powoływanej dalej jako u.c.p.g.

W ocenie Kolegium, Rada Miejska w Strykowie, poprzez zapis § 2 uchwały w części dotyczącej "rozpoczęcia wykorzystywania nieruchomości na cele rekreacyjno – wypoczynkowe", dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Organ nadzoru zauważył też, że zachodzi wewnętrzna sprzeczność zapisów uchwały dotyczących obowiązku złożenia deklaracji w terminie 14 dni, wynikających z treści § 2 uchwały, a pouczeniem zawartym w załączonym do niej wzorze deklaracji.

Ponadto organ nadzoru podniósł, że Rada Miejska dokonując wyboru metody o której mowa w art. 6j ust 2 u.c.p.g., zobowiązana jest zastosować jedną stawkę od gospodarstwa domowego, a nie kilka stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wniosek taki w ocenie organu wynika z brzmienia art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który to zawiera upoważnienie do różnicowania stawki opłaty wyłącznie w wyspecyfikowanych w nim przypadkach, tj. w zależności od powierzchni lokalu, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich oraz rodzaju zabudowy. Katalog przypadków o którym stanowi art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie przewiduje stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego z tego też względu różnicowanie nie może znaleźć miejsca. Dodatkowo organ wskazał, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r. dopuszczalne było różnicowanie stawek opłat od gospodarstwa domowego, w zależności jego wielkości, w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 6k ust. 4 u.c.p.g., który to przepis nie zawierał przesłanek różnicowania opłat oraz nie odsyłał w tym zakresie do art. 6j ust 2a u.c.p.g.

Kolegium zarzuciło również wadliwość wzoru deklaracji, w części D. 3, poprzez zawarcie wymogów w zakresie określenia rodzaju zabudowy, wskazując na zbędność takich regulacji dla określenia wysokości opłaty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Gmina Stryków zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie:

- art. 6n ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust 2 i 2a oraz w związku z art. 6m u.c.p.g., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż określając wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują właściciele nieruchomości oraz nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe błędnie ustalono moment obowiązku złożenia deklaracji oraz niedopuszczalnie dokonano różnicowania stawki opłat od gospodarstwa domowego;

- art. 6n ust 1 pkt 1 u.c.p.g., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie iż doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez zaistnienie sprzeczności między treścią pouczenia, a treścią uchwały oraz zbędnego zamieszczenia w treści deklaracji informacji z części D.3 wzoru, które to nie służą ustalaniu wielkości opłaty;

- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), w związku z art. 91 ust. 5 ustawy

z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dalej: "u.s.g."), poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśnień złożonych przez organ w zakresie okoliczności uzasadniających ważność uchwały Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 16 marca 2015 r., nieustosunkowanie się do nich oraz niewykazanie przez organ orzekający powodów dla których odmówił tym wyjaśnieniom znaczenia.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. I SA/Łd 825/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę Gminy Stryków na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2015 r. nr 14/79/2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 16 marca 2015 r. nr VI/51/2015 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu WSA w Łodzi stwierdził, że art. 6j ust. 2 u.c.p.g. jest jednoznaczny i pozwala radzie gminy na określenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od "gospodarstwa domowego". W przypadku zatem wyboru tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących). Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (jest to metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Zdaniem Sądu I instancji, postawy do zastosowanego w danym przypadku różnicowania nie stanowi również art. 6j ust.2a u.c.p.g., który to przepis zawiera upoważnienie do różnicowania stawki opłaty, jednakże wyłącznie w wyspecyfikowanych w nim przypadkach, tj. w zależności od: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, rodzaju zabudowy. Powyższy katalog nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszków odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących, gospodarstwo domowe. Tym samym przedmiotowa przesłanka znajduje zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że Rada Miejska w Strykowie wprowadzając w uchwale zapis § 2 o treści: "deklarację, o której mowa w § 1 właściciel nieruchomości obowiązany jest złożyć do Burmistrza Strykowa w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub rozpoczęcia wykorzystywania nieruchomości na cele rekreacyjno-wypoczynkowe" w odniesieniu do zapisu "lub rozpoczęcia wykorzystywania nieruchomości na cele rekreacyjno-wypoczynkowe" naruszyła prawo, wprowadzając niedopuszczalną modyfikację terminu składania deklaracji określonego przez ustawodawcę. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że termin składania deklaracji, o którym mowa w art. 6m ust. 1 u.c.p.g. nie odnosi się wprost do domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Termin 14 dniowy może być liczony od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca bądź od dnia powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Rada nie została upoważniona do uchwalenia/wprowadzenia innych terminów składania deklaracji, dla domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, niż terminy wynikające z treści art. 6m ust. 1 u.c.p.g.

Sąd uznał poza tym, że informacje wynikające z części D.3 wzoru deklaracji nie służą wyliczeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Rada nie dokonała zróżnicowania opłaty ze względu na rodzaj zabudowy. Żądanie informacji, o których mowa w części D.3 deklaracji nie służy zatem określeniu wysokości opłaty, stąd należy uznać, że Rada Miejska, wprowadzając tą regulację przekroczyła zakres upoważnienia do stanowienia prawa. Zapisy uchwały w tej części, wbrew twierdzeniom skarżącej, pozostają w sprzeczności z art. 6m u.c.p.g.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., bowiem stan sprawy nie jest sporny, zaś przyjęcie przez organ nadzoru odmiennej interpretacji zastosowanych przepisów nie może być traktowane jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnienia przedstawicieli gmin składane na posiedzeniu Kolegium nie mają przymiotu dowodu. Dlatego też brak wyraźnego ustosunkowania się Kolegium do tych wyjaśnień nie może być uznane za naruszenie wskazanego wyżej przepisu. Zaskarżona uchwała Kolegium RIO w Łodzi jako akt nadzoru zawiera wszystkie jej niezbędne elementy w tym podstawę prawną podjęcia oraz uzasadnienie faktyczne i prawne.

Gmina Stryków zaskarżyła powyższy wyrok w całości i podniosła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."):

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1992 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.), poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wybór metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. wyłącza możliwości różnicowania stawki opłat, z uwagi na to, iż możliwość taka została zastrzeżona wyłącznie w przypadku określonym w art. 6j ust. 1 u.c.p.g.;

b) art. 6j ust. 2a u.c.p.g. poprzez: (-) błędną wykładnię i w konsekwencji brak jego zastosowania, skutkujące przyjęciem, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłat, gdy tymczasem taka możliwość wynika z art. 6j ust. 2a w/w ustawy, (-) błędną wykładnię pojęcia "gospodarstwa domowego" i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż art. 6j ust. 2a w/w ustawy nie znajduje zastosowania do kryterium określonego w art. 6j ust. 2 ustawy z uwagi na fakt, iż liczba mieszkańców o której mowa w art. 6j ust. 2a ustawy odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe;

c) art. 6n ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 3b oraz w związku z art. 6m u.c.p.g., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż Rada Miejska w Strykowie wprowadziła niedopuszczalną modyfikację terminu składania deklaracji określonego przez ustawodawcę w wyniku określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują właściciele nieruchomości oraz nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe;

d) art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż informacje wynikające z załącznika F.F.l są wadliwe w skutek niedopuszczalnego zróżnicowania stawki opłat w zależności od wielkości gospodarstwa, natomiast informacje zawarte w części D.D.3 wzoru deklaracji nie służą wyliczeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., poprzez błędną ich wykładnię skutkującą przyjęciem, iż wyjaśnienia składane przez przedstawiciela Gminy Stryków w trakcie posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi nie mają przymiotu dowodu, a ich pominięcie przez organ nadzoru nie ma wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o uwzględnienie skargi i uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Wyrokiem z 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3232/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Łd 825/15 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że przede wszystkim zasadne okazały się zarzuty zawarte w punkcie 1 skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim dotyczą możliwości różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe) przy zastosowaniu metody ustalania opłaty na postawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. W istocie zarzucana przez organ nadzoru i Sąd I instancji wadliwość podjętej w tej sprawie uchwały jest konsekwencją podjęcia przez Radę Miejską w Strykowie uchwały z dnia 16 marca 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych. Zdaniem Sądu I instancji, organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność tej uchwały wobec przekroczenia delegacji ustawowej, określonej w art. 6j ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., wybierając metodę ustalania opłaty na postawie art. 6j ust. 2 tej ustawy i jednocześnie różnicując stawki opłat w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe. W powyższym zakresie NSA podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15, którego tezy - choć dotyczące stanu prawnego obowiązującego przed 1 lutego 2015 r. a w szczególności dotyczące wykładni art. 6j ust. 2a u.c.p.g.– pozostają nadal aktualne. NSA wskazał, że w ślad za przywołanym wyrokiem w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zmodyfikowano rozwiązania wprowadzone pierwotnie przez u.c.p.g. Zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. b ustawy nowelizującej, dodano do art. 6j u.c.p.g. ust. 2a, o następującej treści: "Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy". Kolejna nowelizacja miała miejsce w dniu 2 lutego 2015 r. i odzwierciedlała w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego, którym z dniem 19 grudnia 2013 r. - art. 6k ust. 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, został uznany za niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP (pkt 5 wyroku TK z dnia 28 listopada 2013 r. - Dz. U. z 2013 r. poz. 1593). Natomiast art. 6j ust. 2a zachował swoje dotychczasowe brzmienie.

NSA uznał zatem, że wbrew stanowisku WSA w Łodzi, Rada Miejska Strykowa była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Taki był m.in. cel włączenia do art. 6 u.c.p.g. ustępu oznaczonego jako 2a. Do wniosku takiego prowadzi zdaniem NSA także analiza treści art. 6k ust. 1 tej ustawy, w którym wskazano o ustaleniu stawki opłat, nie różnicując tego pojęcia na potrzeby wyboru metody. Oznacza to, że organ będzie mógł zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a cyt. ustawy, zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i w art. 6j ust. 2. Trafnie zwrócił uwagę Kasator, że za taką wykładnią przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie omawianego przepisu w regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Co istotne, regulacja dotycząca możliwości "zróżnicowania stawki opłat w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy" zawarta została w treści art. 6j ust. 2a, a więc bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. Błędny i pozbawiony racjonalnego uzasadnienia jest zatem w ocenie NSA pogląd, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że możliwość różnicowania stawek opłat przez organ samorządowy dotyczy wyłącznie metody, określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. NSA wskazał również, że wykładania literalna powołanych przepisów dostarcza argumentów podważających ocenę Sądu I instancji w odniesieniu do spornego zagadnienia. Z kolei biorąc pod uwagę argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego, NSA wskazał, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druk nr 1000 Sejmu RP VII kadencji), wyraźnie stwierdzono, że projekt "ma na celu wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami". W dalszej części tego dokumentu stwierdzono, że "proponowana w art. 1 w pkt 2 lit. a i b noweli zmiana w art. 6j ustawy ma na celu umożliwienie gminom wyboru różnych metod ustalania opłat dla poszczególnych części obszaru gmin (np. części wyposażonej w wodociągi - według zużycia wody, natomiast co do pozostałego obszaru - według innej metody).

Za zasadny NSA uznał również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zakresie, w jakim WSA uznał za niedopuszczalne zawarcie we wzorze deklaracji danych dotyczących rodzaju zabudowy – część D.3. Sąd zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, że informacje zawarte w części D.3. wzoru deklaracji służą usprawnieniu trybu składania deklaracji. W zależności od rodzaju zabudowy: jednorodzinna lub wielorodzinna, składanie deklaracji może bowiem leżeć w gestii właścicieli nieruchomości, zarządców nieruchomości, zarządów wspólnoty mieszkaniowej lub właścicieli poszczególnych lokali. Dlatego wbrew stanowisku Sądu I instancji umieszczenie tych informacji we wzorze deklaracji nie narusza art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 6n ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 3b oraz w związku z art. 6m u.c.p.g., w kwestii dotyczącej określenia terminu do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, to NSA zgodził się z Sądem I instancji, że Rada Miasta nie została upoważniona do uchwalenia innych terminów składania deklaracji dla domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, niż terminy wynikające z treści art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Za pochopną uznał jednak NSA ocenę Sądu I instancji, iż w tym zakresie uchwała Rady Miasta w Strykowie w sposób istotny narusza prawo. O ile bowiem w treści § 2 tej uchwały doszło do modyfikacji art. 6m ust. 1 u.c.p.g. poprzez stwierdzenie, że deklarację, o której mowa w § 1, właściciel nieruchomości obowiązany jest złożyć do Burmistrza Strykowa, w terminie 14 dni od dnia (...) lub rozpoczęcia wykorzystywania nieruchomości na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, to już w załączniku nr 1 do tej uchwały, określającym wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, znajduje się pouczenie, że cyt. "Zgodnie z art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca." NSA wskazał, że Sąd I instancji dokonując oceny prawnej sprawy całkowicie pominął tę okoliczność. Tymczasem przedmiotowy załącznik do uchwały jest jej integralną częścią i jego treść powinna być uwzględniona przy formułowaniu oceny o istotnym bądź nieistotnym naruszeniu prawa. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien zatem tę okoliczność uwzględnić. Należy przy tym mieć na uwadze, że to wynikający z załącznika do uchwały wzór deklaracji będzie w istocie wykorzystywany przez mieszkańców do wykonywania obowiązków związanych ze składaniem tych deklaracji.

NSA nie podzielił natomiast podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. W tym zakresie NSA w całości podzielił stanowisko WSA w Łodzi, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest sporny, natomiast przyjęcie przez organ nadzoru odmiennej interpretacji przepisów prawa samo w sobie nie może być traktowane jako naruszenie art. 75, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że w myśl art. art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zmianami, dalej "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 października 2012r., sygn. akt II OSK 1023/11 możliwość odstąpienia od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny istnieje, jeżeli po wydaniu tego wyroku, a przed ponownym jej rozpoznaniu przez sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony NSA uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż to dokonał NSA w swoim wyroku. Akceptując w pełni powyższe stanowisko orzecznicze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie od daty wydania wyroku przez sąd II instancji (22 stycznia 2016r.) nie zmienił się stan faktyczny ani prawny, wobec czego brak jest prawnych podstaw do odstąpienia od wykładni prawa zaprezentowanej w cytowanym wyroku.

I tak w ocenie sądu I instancji a wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonej uchwale przy zastosowaniu metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. istnieje możliwość różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe.

W tym zakresie należy podzielić stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 października 2015r., sygn. akt II FSK 1797/15. Pomimo tego, że powołany wyrok dotyczył stanu prawnego obowiązującego przed 1 lutego 2015 r., to jednak jego tezy – w szczególności dotyczące wykładni art. 6j ust. 2a – pozostają nadal aktualne. Zatem, w ślad za przywołanym wyrokiem należy zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zmodyfikowano rozwiązania wprowadzone pierwotnie przez u.c.p.g. Zgodnie z art. 1 punkt 2) lit. b) ustawy nowelizującej, dodano do art. 6j u.c.p.g. ust. 2a, o następującej treści: "Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy". Kolejna nowelizacja miała miejsce w dniu 2 lutego 2015 r. i odzwierciedlała w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego, którym z dniem 19 grudnia 2013 r. - art. 6k ust. 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, został uznany za niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP (punkt 5 wyroku TK z dnia 28 listopada 2013 r. - Dz. U. z 2013 r. poz. 1593). Natomiast art. 6j ust. 2a zachował swoje dotychczasowe brzmienie.

Zatem Rada Miejska Strykowa była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Między innymi taki był cel włączenia do art. 6 u.c.p.g. ustępu 2a. Do tego wniosku prowadzi także analiza treści art. 6k ust. 1 cytowanej ustawy, w którym jest mowa o ustaleniu stawki opłat, bez różnicowania tego pojęcia na potrzeby wyboru metody.

Oznacza to, ze organ jest uprawniony do różnicowania stawki opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a ustawy zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i 6j ust. 2. Za taką wykładnią przemawia także systematyka omawianej ustawy i umiejscowienie wykładanego przepisu w regulacji dotyczącej zróżnicowania stawek opłat.

Z powyższych względów błędny jest pogląd, iż możliwość różnicowania stawek opłat przez organ samorządowy dotyczy wyłącznie metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Za takim rozumieniem przemawiają także argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej.

Jak wskazał NSA w uzasadnieniu powołanego na wstępie niniejszych rozważań wyroku, w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druk nr 1000 Sejmu RP VII kadencji), wyraźnie stwierdzono, że projekt "ma na celu wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami". W dalszej części tego dokumentu stwierdzono, że "proponowana w art. 1 w punkt 2 lit. a i b noweli zmiana w art. 6j ustawy ma na celu umożliwienie gminom wyboru różnych metod ustalania opłat dla poszczególnych części obszaru gmin (np. części wyposażonej w wodociągi - według zużycia wody, natomiast co do pozostałego obszaru - według innej metody). Obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na wybór jednolitej metody na całym obszarze gminy. Uregulowanie takie spotkało się z krytyką ze strony samorządów, które oceniają je jako rozwiązanie niepozwalające na elastyczne podejście do wyboru metody dostosowanej do warunków występujących w poszczególnych częściach terenu gminy". Należy również zaznaczyć, że w odpowiedzi na interpelację poselską nr 23992, Minister Środowiska zawarł pogląd, że: "gmina ma możliwość dużej elastyczności w uchwalaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, m.in. możliwe jest ustalenie przy metodzie opłaty zależnej od gospodarstwa domowego, że powyżej określonej liczby osób w gospodarstwie domowym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie będzie rosnąć (co może mieć zastosowanie przy promowaniu wielodzietności). Możliwe jest również stosowanie dopłat dla właścicieli nieruchomości, którzy spełniają ustalone przez radę gminy kryteria, co również może mieć zastosowanie przy ochronie rodzin wielodzietnych". Podobne argumenty, przedstawione zostały na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Sejmu RP VII Kadencji z dnia 3 stycznia 2013 r. Dokumenty te odgrywają istotną rolę w procesie wykładni. Konkluzje płynące z analizy tych materiałów dostarczają argumentów za określonym rozumieniem celu czy też funkcji danego przepisu bądź całej konstrukcji prawnej. Lektura uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, a także innych dokumentów, o których mowa wyżej, nie pozostawia wątpliwości, że celem wprowadzenia do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach m.in. art. 6j ust. 2a – było uelastycznienie i zracjonalizowanie polityki gmin w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i gospodarowania tymi odpadami. Możliwość różnicowania stawki opłaty, przewidziana expressis verbis w art. 6j ust. 2a jest narzędziem pozwalającym na prowadzenie takiej właśnie polityki.

Ponadto należy wyrazić pogląd, że na gruncie art. 6n ust.1 punkt 1 u.c.p.g. dopuszczalne jest zawarcie we wzorze deklaracji danych dotyczących rodzaju zabudowy – część D.3. Informacje te nie służą wprawdzie wyliczeniu należnej opłaty jednak z treści powołanego przepisu wynika, że rada gminy określając w formie uchwały wzór deklaracji, powinna uwzględnić nie tylko konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale także ułatwienia składania deklaracji.

Przyjąć zatem należy, że informacje zawarte w części D.3. wzoru deklaracji służą usprawnieniu trybu składania tych deklaracji. W zależności od rodzaju zabudowy: jednorodzinna lub wielorodzinna, składanie deklaracji może bowiem leżeć w gestii właścicieli nieruchomości, zarządców nieruchomości, zarządów wspólnoty mieszkaniowej lub właścicieli poszczególnych lokali. Dlatego w ocenie Sądu I instancji umieszczenie tych informacji we wzorze deklaracji nie narusza art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Ponadto odnosząc się do sporu dotyczącego określenia terminu składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami zauważyć należy, że na podstawie art. 6n ust. 1 punkt 1 w związku z art. 6j ust. 3b oraz art. 6m u.c.p.g. Rada Miasta nie została upoważniona do uchwalenia innych terminów składania deklaracji niż termin określony w art. 6m ust. 1 u.c.p.g.

Pochopna jest jednak ocena że w tym zakresie uchwała Rady Miasta w Strykowie w sposób istotny narusza prawo. O ile bowiem w treści § 2 tej uchwały doszło do modyfikacji art. 6m ust. 1 u.c.p.g. poprzez stwierdzenie, że deklarację, o której mowa w § 1, właściciel nieruchomości obowiązany jest złożyć do Burmistrza Strykowa, w terminie 14 dni od dnia (...) lub rozpoczęcia wykorzystywania nieruchomości na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, to już w załączniku nr 1 do tej uchwały, określającym wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, znajduje się następujące pouczenie "Zgodnie z art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca."

W związku z tym zauważyć należy, że przedmiotowy załącznik do uchwały jest jej integralną częścią i jego treść powinna być uwzględniona przy formułowaniu oceny o istotnym bądź nieistotnym naruszeniu prawa.

Należy przy tym zauważyć, że wynikający z załącznika do uchwały wzór deklaracji będzie w istocie wykorzystywany przez mieszkańców do wykonywania obowiązków związanych ze składaniem deklaracji.

Reasumując należy zważyć, że zgodnie z art. 91 ust.4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015r. poz. 1515 ze zmianami) w przypadku wskazanego wyżej nieistotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy organ nadzoru winien ograniczyć się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W toku ponowionego postępowania organ nadzoru uwzględni wskazania i oceny prawne zawarte w niniejszych motywach.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności na podstawie art. 148 i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

mko