Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 230/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b, art. 18 ust. 3  art. 27
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr.), Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Zygmunt Zgierski, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Zgorzelec od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2004r., sygn. akt II SA/Wr 1275/2001 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Zgorzelec z dnia 18 grudnia 2000 r. Nr 200/2000 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Jędrzychowice zatwierdzonym uchwałą nr 265/97 Rady Gminy Zgorzelec z dnia 30 lipca 1997r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt II S.A./Wr 1275/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Zgorzelec z dnia 18 grudnia 2000 r. nr 200/2000 w przedmiocie zmiany w miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego wsi Jędrzykowice , zatwierdzonym uchwałą nr 265/97 Rady Gminy Zgorzelec z dnia 30 lipca 1997 r.- stwierdził nieważność § 5 uchwały Rady Gminy Zgorzelec z dnia 18 grudnia 2000 r. nr 200/2000 w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Jędrzykowice i orzekł , że nie podlega on wykonaniu .

Wyrok ten wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy :

Uchwałą z dnia 18 grudnia 2000r. Nr 201/2000 Rada Gminy Zgorzelec na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / tj. Dz. U. z 1996r. Nr 13 , poz. 74 ze zm. / oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r;, o zagospodarowaniu przestrzennym / tj Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm./ w związku z uchwałą Nr 77/99 Rady Gminy Zgorzelec z dnia 3 września 1999r., w sprawie przystąpienie do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowiła dokonać zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Jędrzykowice zatwierdzonym uchwałą Nr 265/97 Rady Gminy Zgorzelec z dnia 30 lipca 1997r.

W § 1 nowej uchwały w planie zagospodarowania przestrzennego wsi Jędrzykowice zatwierdzonym uchwałą Nr 265/97 Rady Gminy Zgorzelec z dnia 30 lipca 1997r. / opublikowanym w Dzienniku Urzędowym województwa Jeleniogórskiego z 6 października 1997r. Nr 53 , poz. 110 / wskazano , że wyznacza się tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych , oraz zmienia się stawki procentowe służące naliczeniu jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości .

W § 5 natomiast zapisano , że zmienia się § 29 , który otrzymuje następujące brzmienie: " Zgodnie z art. 10 ust. 3 oraz art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stawkę procentową do naliczenia jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się:

- dla terenów oznaczonych U, UR ,UE i PE - 30%

- dla terenów oznaczonych MN – 20 %

- dla terenów oznaczonych MR - 15 %

- dla terenów pozostałych - 0%".

Pismem z dnia 22 marca 2002r. Wojewoda Dolnośląski wezwał Radę Gminy w Zgorzelcu do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w powyższej uchwale a następnie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności § 5 uchwały .

W motywach skargi podniesiono , że w toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, iż Rada Gminy Zgorzelec w § 5 zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b w zw. z art. 18 ust. 3 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym / tj. Dz. U. z 1999 r. , nr 15 , poz. 139 ze zm. - zwanej dalej ustawą / .

Przedmiotową uchwałą Rada zmieniła uchwałę 265/97 z dnia 30 lipca 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Jędrzychowice a uchwalona zmiana polega na wyznaczeniu terenów niezbędnych do wytyczenia ścieżek rowerowych oraz na zmianie stawek procentowych służących naliczaniu jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości .

W § 29 uchwały nr 265/97 Rada postanowiła bowiem , iż zgodnie z art. 10 ust. 3 oraz art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dla terenów objętych planem nie ustala się stawek procentowych do naliczania jednorazowej opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości .

Tymczasem § 5 uchwały nr 200/2000 Rada wprowadziła następujące stawki procentowe:

- dla terenów oznaczonych U, UR, UE , PE - 30 % ,

- dla terenów oznaczonych MN – 20 % ,

- dla terenów oznaczonych MR -15%,

- dla terenów pozostałych - 0 %.

Organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarząd gminy (art. 18 ust. 1 ustawy) . Sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zachowania uregulowanej w art. 18 ust. 2 ustawy procedury opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na treść przepisu art. 18 ust. 2 ustawy zauważono , że zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , kolejno podejmuje działania określone w tym przepisie w szczególności według art. 18 ust 2 pkt. 5 ustawy :

- zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu ,

b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3

c) osoby , których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu , uzasadniając odmowę ich uwzględnienia .

Według art. 36 ust. 3 ustawy jeżeli wartość nieruchomości wzrosła , w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość , wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę , określoną , w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości , w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego . Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości .

Z powyższego zdaniem Wojewody wynika , iż przesłanką aktualizującą obowiązek zarządu gminy do zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy jest m. in. możność pobrania jednorazowej opłaty od właścicieli nieruchomości .

Spełnienie tej przesłanki jest uzależnione od sposobu realizacji dyspozycji art. 10 ust. 3 ustawy zgodnie , z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentową , służącą naliczeniu opłaty , o której mowa w art. 36 ust. 3 . Przepis ten upoważnia zarząd do określenia w projekcie planu stawki procentowej jednorazowej opłaty . Skoro wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 zd. 2 ustawy) stawka procentowa będzie mogła wynosić od 0 % do 30 % .

W przypadku , gdy w projekcie planu ustalono wartość stawki procentowej jednorazowej opłaty w wysokości wyższej - niż 0 % opłata może być pobrana . Aktualizuje się wówczas obowiązek zarządu zawiadomienia właścicieli tych nieruchomości dla których ustalono stawkę .

Z kolei art. 18 ust. 3 ustawy stanowi , iż przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Zmiana planu może polegać m. in. na podwyższeniu stawki lub jej ustaleniu w sytuacji gdy pierwotny plan nie przewidywał jej.

Wobec zmiany planu polegającej na podwyższeniu stawki lub jej ustaleniu, odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 2 ustawy oznacza zdaniem organu nadzoru , iż w procedurze planistycznej zarząd winien uwzględnić podjęcie czynności przewidzianej w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy .

W badanym przypadku Rada zmieniła uchwałę nr 265/97 m. in. podwyższając stawki procentowej służące naliczaniu jednorazowych opłat w sytuacji gdy w pierwotnym planie odstąpiła od ich ustalenia . Zdaniem organu nadzoru taka zmiana planu rodzi ustawowy obowiązek poinformowania o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy. Zakres podmiotowy obowiązku poinformowania rozciąga się na wszystkich władających tytułem własności na obszarze objętym podwyższaną stawką . Podkreślono , iż za takim rozumieniem przepisów ustawy przemawia to , iż czynności art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy mają na celu zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku przyjęcia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . W badanym przypadku sfera uprawnień właścicieli nieruchomości będzie naruszona , gdyż zobowiązani będą oni do opłacenia jednorazowej opłaty w sytuacji gdy pierwotny plan takiej opłaty nie przewidywał lub przewidywał opłatę niższą . Zawiadomienie tych podmiotów ma im umożliwić wzięcie udziału w procedurze opracowywania projektu planu . W szczególności zwrócono uwagę na fakt , że ustawa zawiera regulację dotyczącą gwarancji procesowych dla osób zainteresowanych , w postaci możliwości zgłoszenia protestów i zarzutów do projektu planu .

Jako konsekwencję takiego unormowania zdaniem organu nadzoru trzeba przyjąć , że wszystkie wymagane prawem czynności , które należy podjąć w procedurze uchwalania (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , dotyczą również kwestii ustalenia procentowego wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości , służącego określeniu opłat , o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy .

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części . Zarząd nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy co jest zdaniem Wojewody istotnym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności § 5 przedmiotowej uchwały .

Zaznaczono , iż z wyjaśnień udzielonych przez Przewodniczącego Rady Gminy Zgorzelec wynikało , iż warunkiem aktualizacji obowiązku zawiadomienia z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy jest wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Wynika to z art. 36 ust. 3 i 4 ustawy , który wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu traktuje jako jedną z przesłanek pobrania jednorazowej opłaty . Tymczasem zdaniem Gminy wprowadzone zmiany nie mają żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości co tym samym oznacza , że w procedurze poprzedzającej uchwalenie zmiany planów nie zachodził obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy .

Jednakże nie podzielając tego stanowiska Wojewoda Dolnośląski podniósł , że jednorazową opłatę obligatoryjnie pobiera wójt , burmistrz czy prezydent w drodze decyzji administracyjnej w przypadku łącznego spełnienia ustawowych przesłanek art. 36 ust. 3 ustawy tj. :

- wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu ,

- zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika oraz ,

- ustalenie w planie stawki procentowej służącej pobraniu opłaty w wysokości nie wyższej niż 30 % .

Przesłanki te są podstawą wydania decyzji administracyjnej a związany jest nimi właściwy organ administracyjny , który pobiera opłatę od konkretnego właściciela (użytkownika wieczystego) po wejściu w życie przedmiotowej uchwały . To właściwy organ administracyjny a nie zarząd jest obowiązany badać spełnienie tych przesłanek . Dlatego przepis wyżej cytowany zostały umieszczony w odrębnym rozdziale 3 zatytułowanym " Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Nie jest on elementem procedury planistycznej, która poprzedza uchwalenie bądź zmianę planu . Wykonanie obowiązku zawiadomienia w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy nie zależy więc jak konkludowano od spełnienia jednej czy też wszystkich przesłanek art. 36 ust. 3 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zgorzelec wniosła o jej oddalenie i podniosła , że zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy, wójt (burmistrz , prezydent) pobiera opłatę od właściciela zbywającego nieruchomość, jeżeli wartość tej nieruchomości wzrosła w efekcie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchwała Rady Gminy Zgorzelec nr 200/2000 wprowadziła do obowiązującego , t.j. zatwierdzonego Uchwałą Nr 265/97 z dnia 30 lipca 1997 r. planu miejscowego , zmiany polegające na wyznaczeniu terenów niezbędnych do wytyczenia ścieżek rowerowych . Zmiany te nie mają żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości na obszarze zmiany w planie . Uchwałą Nr 200/2000 określono również stawki procentowe służące naliczeniu opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości , co nie jest jednak w żadnym przypadku równoznaczne ze wzrostem wartości nieruchomości . Określenie stawek procentowych odnosi się do tych nieruchomości , których wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu wsi Jedrzychowice dokonanym wcześniej , a nie w związku z uchwaleniem zmian w planie dokonanych uchwałą nr 200/2000 .

Wyjaśniono , że wzrost wartości nieruchomości jest zdefiniowany w art. 36 ust.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zaś wyznaczenie terenów dla ścieżek rowerowych nie ma , żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości , to tym samym w procedurze poprzedzającej uchwalenie zmiany planu nie zachodził obowiązek określony w art. 18 ust.2 pkt 5 lit. b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasady wyceny wartości nieruchomości są ponadto określone w art. art. 149 -159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 98, poz. 612) . Z żadnego z tych aktów prawnych nie wynika , że określona w planie miejscowym (bądź w zmianie planu) stawka procentowa bezpośrednio wpływa na wzrost wartości nieruchomości .

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając nieważność § 5 przedmiotowej uchwały Rady Gminy Zgorzelec zważył , Gminie przysługują prawa własności i inne "prawa majątkowe , ale także m.in. uprawnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm. / oraz art. 4, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 12 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ . W ramach tych uprawnień gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na jej terenie . W związku z tym , działając w ramach posiadanych kompetencji i w granicach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmina nie może dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . W myśl art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym plan ten jest przepisem gminnym , a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących . Tryb sporządzenia i uchwalania planu został szczegółowo uregulowany w art. 18 ustawy cyt. wyżej i dotyczy także, zgodnie z art. 18 ust. 3 powyższej ustawy , zmiany już obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego .

Zauważono nadto , że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego może pociągać za sobą konsekwencje nie tylko w sferze własnościowej , lecz również w sferze obciążeń finansowych i dotyczącej uciążliwości życia na danym terenie . Stąd w toku tych prac wszystkim zainteresowanym osobom musi być zagwarantowane prawo przedstawiania i obrony swoich interesów m.in. poprzez wnoszenie protestów i zarzutów do projektu zmian .

W konsekwencji powyższego wykazano , że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego jest zmianą przepisu gminnego. Skoro tak, to przy zmianie planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest przestrzeganie ustalonego powyższą ustawą trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego .

Zgodnie zaś z art. 27 ust.1 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części . Dlatego też jak zauważono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się , że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów tak w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego , jak i w procesie wprowadzania zmian do tegoż planu, pociąga za sobą nieważność uchwały . Taki pogląd podziela także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 1997r., sygn. akt. III RN 21/97 /OSNP 1997/22/429 stwierdzając: " ... Ustawa o planowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe unormowania regulujące procedurę dokonywania zmian w obowiązującym planie . Przewiduje obowiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności zarówno przez radę , jak i przez zarząd Miasta . Czynności te mają również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów i to dokonywanym pośpiesznie, nawet bez przekazania im właściwej informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany planu . Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego , iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce często dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów , dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę (art. 27) , iż każde naruszenie przepisów art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady w całości lub w części . Jest to zatem rozwiązanie , w którym nie pozostawiono organom nadzorczym , a także sądom sfery uznania nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia ; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia , by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex legę stawała się w odpowiednim zakresie nieważna ...".

W świetle przytoczonych argumentów i poglądów prawnych , Sąd I instancji uznał , że rację ma Wojewoda Dolnośląski , iż zmiana planu poprzez podwyższenie stawek procentowych służących naliczaniu jednorazowych opłat rodzi obowiązek ustawowy podjęcia wszystkich czynności przewidzianych w art. 18 ust. 2, a więc także czynności z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy , których zarząd gminy nie wykonał , co jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności § 4 przedmiotowej uchwały tym bardziej , że naruszono także przepis art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym , według którego jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość , wójt , burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę , określoną , w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości , w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego . Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości .

Przepis ten desygnuje jako obligatoryjny element uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący i obowiązujący , obowiązek określenia jednorazowej opłaty , pobieranej w razie zbycia nieruchomości , której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła . Wielkość opłaty określana być przy tym powinna przez właściwą radę w wymiarze stosunkowym (procentowym) , a nie kwotowym .

Konkludując Sąd stwierdził , że dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć zatem decydującego znaczenia , że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle , a tylko ramowo (do 30 %) , pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej stosunkowego wymiaru . Sama opłata ma wg ustawodawcy postać obligatoryjną , o czym świadczy użyte kategorycznie sformułowanie "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednofazową opłatę". Skoro bowiem ustawodawca przesądza o istnieniu wspomnianego prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w omawianym przepisie , to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu przestrzennym górnej jego wysokości ( 30 %) , ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej . Ustalenie takiej stawki nie tylko w istocie nie mieści się granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 cyt. ustawy , ale prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy , wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym .

Ponadto funkcjonalna wykładnia cytowanego przepisu, a w szczególności użycie w nim stawki procentowej , a nie kwotowej wskazuje na to, iż zastosowana konstrukcja miała niewątpliwie na celu właściwe (proporcjonalne) obciążenie wszystkich jednostek , uzyskujących korzyść ze zmian wprowadzonych planem zagospodarowania przestrzennego , czego nie gwarantowałoby zastosowanie stawki kwotowej . W żadnym natomiast wypadku wykładnia taka nie może prowadzić do wniosku , że zastosowanie stawki procentowej a nie kwotowej , miało na celu umożliwienie zaniechania poboru opłat w każdym wypadku zamiaru podjęcia tego rodzaju decyzji (uchwały) przez uprawniony do ustalania jej wysokości podmiot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1193/02 - nie publikowany ) .

W tej sytuacji Sąd w oparciu o przepisy art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku .

Gmina Zgorzelec wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając do w całości . Skargę tę oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b w zw. z art. 18 ust 3 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) polegającą na przyjęciu , że ustalenie stawek opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości wyższej niż 0% w sytuacji gdy nie zachodzą łącznie przesłanki wymienione w art. 36 ust. 3 w/w ustawy , stanowi zmianę planu zagospodarowania przestrzennego wsi Jedrzychowice , nakładającą na Zarząd Gminy obowiązek podjęcia wszystkich czynności przewidzianych w art. 18 ust. 2 tej ustawy .

Wskazując na powyższe strona wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Dolnośląskiego .

Na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono , że przekazana Wojewodzie Dolnośląskiemu wraz z uchwałą Rady Gminy dokumentacja planistyczna zawiera dokumenty potwierdzające wykonanie wszystkich koniecznych czynności związanych z procedurą uchwalenia zmiany planu .

Obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy zrealizowany został przez pisemne zawiadomienie skierowane do:

- Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych we Wrocławiu Oddział Południowo-Zachodni pismem z dnia 1 sierpnia 2000 r.,

- Dolnośląskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu pismem z dnia 1 sierpnia 2000 r.,

- Starostwa Powiatowego w Zgorzelcu - Zarządu Dróg Powiatowych pismem z dnia 1 sierpnia 2000 r.,

- Nadleśnictwa Pieńsk pismo z dnia 1 sierpnia 2000 r.,

- Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w Jeleniej Górze wraz z dowodami potwierdzającymi odbiór listu poleconego z dnia 1 sierpnia 2000 r.

Obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c nie zachodził , gdyż nie wystąpił przypadek nieuwzględnienia wniosków do planu . Nie zachodził również obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt. 5 lit b omawianej ustawy .

Uchwała Rady Gminy Zgorzelec nr 200/2000 wprowadziła do obowiązującego tj. zatwierdzonego uchwałą nr 265/97 z dnia 30 lipca 1997 r. planu miejscowego, zmiany polegające na wyznaczeniu terenów niezbędnych do wytyczenia ścieżek rowerowych . Zmiany te nie mają żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości na obszarze zmiany w planie .

Uchwałą nr 200/2000 zmieniono również stawki procentowe służące naliczeniu opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości , co nie jest jednak w żadnym przypadku równoznaczne ze wzrostem wartości nieruchomości . Zmiana stawek procentowych odnosi się do tych nieruchomości, których wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu dla wsi Jędrzychowice , dokonanym wcześniej uchwałą nr 265/97, a nie w związku z uchwaleniem zmian w planie dokonanych uchwałą nr 200/2000 .

Wzrost wartości nieruchomości jest zdefiniowany w art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i odnosząc się do tego przepisu wyjaśniono , iż wyznaczenie terenów dla ścieżek rowowych nie ma żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości , to tym samym w procedurze poprzedzającej uchwalenie zmiany planu nie zachodził obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym .

Zasady wyceny wartości nieruchomości są określone w art. art. 149-159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612). Z żadnego z tych aktów prawnych nie wynika , że określona w planie miejscowym (bądź zmianie planu) stawka procentowa bezpośrednio wpływa na wzrost wartości nieruchomości .

Sąd I instancji przychylając się do stanowiska Wojewody Dolnośląskiego zdaniem Gminy nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do powyższych argumentów Gminy Zgorzelec .

Odnosząc się do twierdzeń Sądu zawartych w motywach wyroku zaznaczono także , iż uchwała nr 200/2000 Rady Gminy Zgorzelec wprowadzając zmiany do planu miejscowego uchwalonego w 1997 roku nie spowodowała wzrostu wartości jakichkolwiek nieruchomości , a zatem nie naruszyła przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym .

Kwestionowanie zaś w zaskarżonym wyroku możliwości ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki zerowej w ocenie Gminy Zgorzelec jest specyfiką dolnośląską ( w wielu innych ośrodkach w kraju nie występującą) i jest stosowane dopiero od 2001 roku pod wpływem jednego z orzeczeń NSA Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. Do tego czasu Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru prawnego nie kwestionował stawki zerowej. Zauważono, że nawet w swojej skardze do NSA O.Z. we Wrocławiu z dnia 25 maja 2001 r. nie podnosił tej kwestii , a wręcz przeciwnie, zdaniem : "W przypadku, gdy w projekcie planu ustalono wartość stawki procentowej jednorazowej opłaty w wysokości wyższej niż 0 % opłata może być pobrana", potwierdza możliwość zastosowania stawki zerowej .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 – 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej Gminy Zgorzelec oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj naruszenia prawa materialnego . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd . Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego , który nie był zastosowany przez Sąd czyni nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 11 ) .

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego zastosowanego przez ten Sąd a to art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b w związku z art. 18 ust. 3 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm. ) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu , że ustalenie stawek z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powyżej 0 % w sytuacji gdy nie zachodzą łącznie przesłanki wymienione w art. 36 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy stanowi zmianę planu zagospodarowania przestrzennego , nakładającego na Zarząd Gminy obowiązek podjęcia czynności przewidzianych w art. 18 ust. 2 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uczyniony zarzut Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu nie ma usprawiedliwionych podstaw .

Przystępując do dalszych rozważań w tej sprawie , niezbędne jest uczynienie uwagi , iż kontrola legalności zaskarżonego aktu dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jego wydania . Zmiana stanu prawnego powstała po wydaniu zaskarżonego aktu nie może mieć wpływu na wynik sądowej kontroli tego aktu . Podobne zasady obowiązują Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego przez Sąd wojewódzki . Stąd też zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane w 2000 r. przez Gminę Zgorzelec należało oceniać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15 , poz. 139 ze zm. ) . Uczynienie tej uwagi było niezbędne wobec końcowego argumentu skargi kasacyjnej , iż w świetle obowiązującego aktualnie prawa tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm. ) w procedurze sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego całkowicie wyeliminowano obowiązek indywidualnego zawiadamiania zainteresowanych osób i właścicieli nieruchomości , których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu a tym samym w ocenie skarżącej Gminy powinno to spowodować przychylniejsze potraktowanie racji gminy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w okolicznościach tej sprawy .

Skoro jak wyżej podkreślono , dokonane w 2000 r. zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy ocenić według stanu prawnego pozwalającego na przeprowadzenie tych zmian tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym , to odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy , iż stosownie do treści art. 7 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym . W zamkniętym systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego , prawem takim na obszarze działania organów , które je ustanowiły są akty prawa miejscowego . Plan miejscowy jako przepis gminny jest niewątpliwie częścią systemu prawnego państwa .

W art. 10 ust 1 ustawy wymienione zostały liczne ustalenia , które jak podkreślił ustawodawca w zależności od potrzeb mogą ( powinny ) być zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego . Zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 3 ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentowa służącą naliczeniu opłaty , o której mowa w art. 36 ust 3 tj jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego . Dlatego też jednoznacznie stwierdzić należy , że stawki procentowe wzrostu wartości nieruchomości , służące naliczeniu opłaty , o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy są obligatoryjnym elementem regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego . Opłaty planistycznej ( o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy ) nie pobiera się , mimo zmiany planu powodującego wzrost wartości nieruchomości jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego , nie została określona jej stawka procentowa , bowiem ustalając przedmiotowa opłatę organ administracji , związany jest rozstrzygnięciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalonej w nim procentowej stawki wzrostu wartości nieruchomości .

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w jednakowy sposób traktuje wszystkie elementy planu . Stanowisko to potwierdzają również uwagi wyżej uczynione , że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do przepisów gminnych a więc powszechnie obowiązujących na terenie gminy . Każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwie zmiana przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przy przygotowaniu samego planu .

Procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje art. 18 ustawy , natomiast w jego ust. 3 zapisano , iż przepis ust. 2 określający poszczególne fazy ( etapy) przygotowywania planu miejscowego , stosuje się odpowiednio do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Odnosząc się do użytego w tym przepisie sformułowania " odpowiednio " wyjaśnić należy iż jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa przez odpowiednie stosowanie rozumie się normalne stosowanie określonych przepisów , z tym że niektóre z nich nie maja w ogóle zastosowania , inne stosuje się bez zmian a jeszcze inne ulegają zmianie w pewnej części ich treści . Odpowiednie zastosowanie przepisu art. 18 ust. 2 ustawy przy zmianie prawa miejscowego a więc powszechnie obowiązującego na terenie gminy w okolicznościach tej sprawy należy rozumieć jako stosowanie bez zmian , tak jak to zostało określone w przepisie podstawowym art. 18 ust.2 ustawy . Konsekwencja takiego unormowania jest przyjęcie stanowiska , że wszystkie wymagane prawem czynności , które należy podjąć w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też jego zmiany , dotyczą również kwestii ustalenia procentowego wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości , służące określeniu opłat planistycznych , o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy . Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w jej art. 18 procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ich zmian . Tak więc wobec kategorycznego brzmienia art. 27 ustawy , który stanowi , że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części , należy uznać , że żadne względy celowościowe nie mogą naruszyć wykładni gramatycznej oraz systemowej zacytowanych wyżej przepisów .

Dlatego też nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku zasadnie stwierdził nieważność § 5 uchwały Rady Gminy Zgorzelec z dnia 18 grudnia 2000 r. nr 200/2000 w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Jedrzychowice . Zmiana ta dokonywana w poprzednio uchwalonym w 1997 r. planie zagospodarowania przestrzennego w szczególności polegała na ustaleniu stawek procentowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z wadliwie poprzednio przyjętej stawki 0 % do 30 % dla terenów oznaczonych U , UR , UE , PE ; do 20 % dla terenów oznaczonych MN ; do 15 % dla terenów oznaczonych MR oraz 0% dla pozostałych terenów . Zmiana prawa miejscowego polegająca na wprowadzeniu do planu zagospodarowania przestrzennego stawek procentowych opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczała po wejściu tej uchwały do obrotu prawnego możliwość pobrania przez wójta , burmistrza ( prezydenta ) od właścicieli nieruchomości opłaty , o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy . Tym samym wypełniając nakaz zawarty w art. 18 ustawy w tym zapis ust 2 pkt. 5 lit. b ustawy należało w okolicznościach tej sprawy zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości , od których może być pobrana opłata planistyczna , o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy . Tego elementu procedury w ramach zmiany prawa miejscowego jednakże nie uczyniono w tej sprawie co także przyznaje Gmina Zgorzelec . Natomiast takie naruszenie bezwzględnego rygoru art. 18 ust 2 pkt. 5 lit. b ustawy nakazywało stwierdzić nieważność opisanego wyżej § 5 cytowanej uchwały co też prawidłowo uczyniono w zaskarżonym orzeczeniu .

Podkreślić należy , iż argumentacja skargi kasacyjnej akcentująca przede wszystkim , że w wyniku przedmiotowej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie uległa zmianie wartość nieruchomości a tylko taka zmiana planu powoduje obowiązek z art. 18 ust. 2 pkt. 5 lit. b ustawy nie zasługuje na uwzględnienie . Przedmiotowa zmiana planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzająca obligatoryjny element planu o jakim mowa w art. 10 ust. 3 ustawy pozwala dopiero na ustalenie opłaty o jakiej mowa w art. 36 ust. 3 ustawy a więc taka zmiana planu w sposób zasadniczy wpływa na prawa właścicieli nieruchomości o których mowa w tym przepisie – pociągając za sobą jak zasadnie podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku konsekwencje w sferze obciążeń finansowych . Zmiana taka prawa miejscowego co jest wobec powyższych wywodów niesporne rodzi obowiązek stosownie do art. 18 ust. 3 ustawy wyczerpania trybu o jakim stanowi norma art. 18 ust.2 pkt 5 lit. b ustawy , a tym samym zagwarantowania udziału stron w procedurze zmiany planu zagospodarowania przestrzennego polegającego na ustaleniu procentowego wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości . Jedną z podstawowych cech państwa prawa jest szeroka dostępność środków prawnych , przy pomocy których indywidualne podmioty mogą kwestionować elementy systemu prawnego lub działania prawne dotyczące ich uprawnień , obowiązków lub interesów prawnych . Brak zawiadomienia stron o wyłożeniu projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego pozbawia tym samym właściwe podmioty pełnej możliwości obrony swoich praw co nie może być w żadnym wypadku akceptowane z punktu widzenia praworządności .

Przyjęcie argumentacji strony skarżącej zawartej w skardze kasacyjnej w istocie prowadziłoby do obejścia prawa gdyż przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiotowej sprawie w 1997 r. Gmina Zgorzelec ustalając stawkę procentową wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości na poziomie - 0% nie zawiadamiała właścicieli nieruchomości w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy . Aktualnie dokonując w uchwalonym planie koniecznej zmiany tej stawki Gmina Zgorzelec przy przyjęciu tezy , iż zmiana planu nie powoduje zmiany wartości nieruchomości również pomija ten obligatoryjny element procedury planistycznej , tym samym całkowicie eliminując właścicieli nieruchomości o jakich mowa w art. 36 ust. 3 ustawy od możliwości ewentualnego brania udziału w procedurze uchwalania czy też zmiany prawa miejscowego wpływającego bezpośrednio na ich prawa i obowiązki .

Zauważyć trzeba , iż jak trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku procedura planistyczna zawiera gwarancje procesowe dla osób zainteresowanych w postaci możliwości zgłaszania zarzutów i protestów do projektu planu . Uprawnienie to występuje zarówno przy uchwalaniu stawek procentowych wzrostu wartości nieruchomości służących naliczeniu opłaty z art. 36 ust.3 ustawy jak i zmiany tych stawek poprzez ich podwyższenie . Natomiast Gmina Zgorzelec odstępując w tym postępowaniu od wypełnienia obowiązku z art. 18 ust.2 pkt.5 lit. b ustawy pozbawiła właścicieli nieruchomości , od których może być pobrana opłata planistyczna , prawa ewentualnego zakwestionowania projektu przyjmowanego prawa miejscowego w trybie określonym przez omawianą ustawę .

Ponadto zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił dodatkowo uwagę na wadliwe przyjęcie w § 5 uchwały Rady Gminy Zgorzelec z dnia 18 grudnia 2000 r. nr 200/2000 zerowej stawki procentowej służącej do naliczenia opłaty planistycznej z art. 36 ust. 3 ustawy w odniesieniu - " dla terenów pozostałych " . Obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty planistycznej pobieranej w razie zbycia nieruchomości , której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego , wyklucza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczeniu tej opłaty . Pogląd taki zaprezentowany w zaskarżonym wyroku jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie administracyjnym jak też podziela go skład orzekający w tej sprawie . Natomiast ustalenie w planie miejscowym takiej stawki na poziomie 0 % jest przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy , a jednocześnie uniemożliwiając pobranie opłaty o jakiej mowa w art. 36 ust.3 ustawy niweczy tym samym jak zasadnie przyznał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji , wolę ustawodawcy wskazującego na przedmiotową opłatę jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym .

Stąd też okoliczność wskazywana przez pełnomocnika skarżących , iż Wojewoda w 1997 r. nie zakwestionował w trybie nadzoru przyjętej stawki na poziomie 0 % w przyjętym w 1997 r. planie zagospodarowania przestrzennego wsi Trójca , jak też nie podnosił tej okoliczności w skardze do Sądu I instancji nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zajętego stanowiska w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu , gdyż Sąd I instancji badając legalność zaskarżonej uchwały nie był związany granicami skargi .

Dlatego też nie można podzielić zaprezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku dopuścił się wskazywanego naruszenia prawa materialnego .

Uwzględniając wszystkie przytoczone wyżej argumenty , Naczelny Sąd Administracyjny przyjął , iż skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a to pozwalało na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) oddalić tak wniesiona skargę kasacyjną .