Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2258/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1i art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant: spec. Agnieszka Wrzodak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. w upadłości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2022 r. znak: KOC 2690/Ar/22 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "organ" lub "Kolegium") decyzją z 16 sierpnia 2022 r. znak KOC 2690/Ar/22 uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy P. m.st. Warszawy (dalej jako "Zarząd Dzielnicy") z [...] marca 2022 r. nr [...] i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Zarządu Dzielnicy z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz budynku usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] (część) w obrębie [...], przy ul. [...] w W. (dalej jako "decyzja WZ") z powodu braku podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

S. Sp. z o.o. Sp.k. (dalej jako "skarżący") w dniu 7 czerwca 2021 r. złożyła wniosek z 31 maja 2021 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją WZ, wskazując na przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zarząd Dzielnicy postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., wznowił przedmiotowe postępowanie uznając, że we wniosku określono przesłankę wznowienia wynikającą z art. 145 § 1 K.p.a., a przy tym zachowano termin do wniesienia podania, o którym mowa w art. 148 K.p.a.

Następnie Zarząd Dzielnicy decyzją z [...] marca 2022 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji WZ i wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący jest właścicielem dz. nr [...] z obrębu [...], graniczącej z dz. nr [...], jednakże nie graniczącej z terenem inwestycji objętym kontrolowaną decyzją. Działka budowlana o pow. 12 095 m2 objęta decyzją WZ, wydzielona została z trzynastohektarowej dz. nr [...] i oddalona jest o ok. 43 m od granic działki skarżącego. Na tak wydzielonej działce budowlanej inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz budynku usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, o dopuszczonej decyzją WZ, maksymalnej wysokości 25,5 m. Zgodnie z ustaleniami tej decyzji, planowana inwestycja nie była ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), a więc nie wymagała przeprowadzenia postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Ponadto w 43 m pasie gruntu pomiędzy dz. nr [...], a działką inwestycyjną, znajduje się czterokondygnacyjny budynek kampusu Uczelni Techniczno-Handlowej im. H. Zdaniem Zarządu Dzielnicy, skarżący nie wykazał, czy i w jaki sposób inwestycja oddziaływa na dz. nr [...]. Zarzuty przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania wskazują na interes faktyczny skarżącego, nie popartymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji nie można stwierdzić, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, czyli nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli:

1) skarżący, zarzucając Zarządowi Dzielnicy naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji WZ, podczas gdy istnieją przesłanki do jej uchylenia w myśl art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydania ponownej merytorycznej decyzji w przedmiocie wniosku inwestora; art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, a w efekcie przyjęcie, że nie zachodzi oddziaływanie inwestycji na dz. nr [...] w stopniu uzasadniającym uznanie, że skarżący dysponuje interesem prawnym dającym mu status strony postępowania, podczas gdy jego nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru inwestycji, dysponuje on służebnością w obszarze inwestycji, inwestycja zakłada wspólną z inwestycją skarżącego komunikację z drogą publiczną, a skala inwestycji prowadzi do wniosku, że zachodzi jej oddziaływanie na nieruchomość skarżącego, które wpływa na możliwość zagospodarowania tej nieruchomości, choćby ze względu na zachodzenie linijki światła słonecznego pomiędzy nieruchomościami; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi Zarząd Dzielnicy kierował się wydając zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionych przez skarżącego obszarów oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość, pomijając kwestie ochrony interesów osób trzecich, które ustalono w pkt 2 decyzji WZ;

2) H. Sp. z o.o., zarzucając Zarządowi Dzielnicy obrazę: 1. przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przez ich błędne zastosowanie, polegające na niewłaściwym dokonaniu badania posiadania przez skarżącego przymiotu strony w zaskarżonej decyzji, podczas gdy okoliczność ta została już ustalona na etapie poprzedzającym jej wydanie, tj. w postanowieniu z 31 sierpnia 2021 r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją WZ; b) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak zbadania, czy ewentualna zabudowa terenu objętego decyzją WZ może oddziaływać na nieruchomość sąsiednią - dz. nr [...], znajdującą się w użytkowaniu wieczystym skarżącego, przez zacienienie tej nieruchomości lub przesłanianie pomieszczeń na niej zlokalizowanych, podczas gdy z akt sprawy wynika, że skarżący uprawniony jest ze służebności przejazdu i nieprzesłaniania, obciążającej dz. nr [...], skutkiem czego zbadanie tych okoliczności przez Zarząd Dzielnicy było niezbędne do ustalenia, czy skarżący posiadał interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania decyzji WZ - Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", w przyznaniu mu przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji WZ; c) art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o odmowie uchylenia decyzji WZ w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, bowiem skarżący wykazał, że posiadał przymiot strony w ww. postępowaniu, w którym nie brał udziału bez swojej winy; 2. prawa materialnego, która miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne ich zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji WZ.

Kolegium decyzją z 16 sierpnia 2022 r., po rozpoznaniu powyższych odwołań, uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] marca 2022 r. i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji WZ z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeżeli podmiot, który wnosi podanie uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w nim pominięty, to weryfikacja jego twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonego po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 K.p.a. Ocena wniosku o wznowienie postępowania, opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., pod względem wystąpienia ewentualnych negatywnych przesłanek przedmiotowych, winna nastąpić na drugim etapie postępowania, na którym dokonuje się merytorycznej oceny tego wniosku, chyba że brak przymiotu strony jest oczywisty. Kolegium zauważyło, że decyzja WZ, co do której doszło do wznowienia postępowania, została wydana w dniu 27 sierpnia 2019 r., zaś wniosek o wznowienie został złożony w dniu 7 czerwca 2021 r. Z okoliczności wskazanych w ww. wniosku, jak i przedłożonych dowodów wynika, że skarżący dochował jednomiesięcznego terminu, a zatem Zarząd Dzielnicy prawidłowo postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją WZ. Wobec złożenia wniosku o wznowienie z zachowaniem terminu, niezbędnym jest ustalenie, czy pochodzi on od strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Interesy prywatne lub względy ekonomiczne nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy i nie mogą modernizować, ani modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego. Choć ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora, który jednocześnie określa przedmiot postępowania, to jednak osoby, które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji co do zasady mogą mieć interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. i tym samym prawo do uczestnictwa w toczącym się postępowaniu w tym przedmiocie. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego Kodeksu, może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy administracyjnego prawa materialnego. Interes prawny w danym postępowaniu może mieć właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej, o ile planowane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na wykonywanie prawa przez właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości, co wiąże się z ochroną prawa własności, jaką gwarantuje art. 140 K.c. Nie można bowiem wykluczyć, że w postępowaniu administracyjnym może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium podniosło, że skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz budynku usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną. Jak wynika z akt, skarżący jest właścicielem dz. nr [...], graniczącej z dz. nr [...], jednakże nie graniczącej z terenem inwestycji objętym decyzją WZ. Działka budowlana objęta powyższą decyzją została wydzielona z trzynastohektarowej dz. nr [...] i oddalona jest o ok. 43 m od granic działki skarżącego i oddzielona od tej działki czterokondygnacyjnym budynkiem kampusu Uczelni Techniczno-Handlowej im. H. Skarżący swój interes prawny w sprawie wywodzi z położenia jego działki w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, istnienia służebności drogowej na dz. nr [...] na jego rzecz, planowanej likwidacji drogi wewnętrznej. W odwołaniu skarżący powołuje się na art. 140 K.c. oraz prawa służebności przechodu i przejazdu po dz. nr [...], a także możliwość ograniczenia zabudowy nieruchomości własnej. Dokonując oceny istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. po stronie skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją WZ, Kolegium nie dopatrzyło się jednak okoliczności prawnych, pozwalających na uznanie go za stronę postępowania. Realizacja inwestycji, ujęta w decyzji WZ, nie oddziałuje ani na nieruchomość skarżącego, ani też nie wpływa na realizację jego uprawnienia w zakresie służebności drogowej. Jak wynika z tej decyzji obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie od strony ul. [...], nie zaś przez działkę ze służebnością drogową na dz. nr [...]. Decyzja WZ nie wpłynie zatem na możliwości zainwestowania na działce skarżącego, ani też nie ograniczy sposobu korzystania z jego nieruchomości, a zatem nie można jako podstawę istnienia interesu prawnego po jego stronie przywołać art. 140 K.c. Planowana inwestycja nie wpłynie także na możliwość realizacji prawa przechodu i przejazdu ustanowionego na rzecz skarżącego. Służebność drogowa jest kategorią z zakresu prawa cywilnego, a zatem to w postępowaniu cywilnym skarżący może wnosić o ochronę służebności. Z tych względów, w ocenie Kolegium, służebność jako ograniczone prawo rzeczowe nie doznaje ochrony w postępowaniu administracyjnym z racji braku przepisu, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją WZ nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zarząd Dzielnicy, po przeprowadzeniu postępowania, prawidłowo ustalił, że skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., jednak nieprawidłowo skonstruował sentencję rozstrzygnięcia, bowiem skoro doszło do wznowienia postępowania i ustalono, że żądający wznowienia nie jest stroną, to należało zakończyć wznowione postępowanie poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekającej o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tych względów Kolegium, korygując powyższą wadliwość, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji WZ z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji pierwszej instancji, zarzucając organom naruszenie:

1. art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że służebność, biegnąca dodatkowo po trasie drogi komunikacyjnej łączącej inwestycję inwestora z drogą publiczną, nie może stanowić przepisu prawa materialnego dającego skarżącemu status strony w postępowaniu o wydanie decyzji WZ, podczas gdy służebność jest prawem podmiotowym, które właśnie uzasadnia, również w połączeniu z art. 140 K.c. posiadanie przymiotu strony przez skarżącego, jako że realizacja inwestycji o wspólnej komunikacji poprzez służebność skarżącego może wpływać na możliwość zagospodarowania nieruchomości przez skarżącego;

2. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 w zw. z art. 15 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, a w efekcie uznanie, że:

- trasa służebności przejazdu po dz. nr [...] nie pokrywa się z trasą komunikacji inwestycji inwestora określoną w decyzji WZ, podczas gdy trasa ta biegnie wzdłuż granicy dz. nr [...], dokładnie po trasie służebności poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] do ul. [...];

- realizacja inwestycji przez inwestora nie wpłynie na prawa skarżącego wynikające ze stosunków sąsiedzkich i możliwych ograniczeń w zabudowie, podczas gdy ukształtowanie linii zabudowy i innych cech zabudowy ma na tyle kapitalne i wiążące znaczenie dla dalszych etapów procesu budowlanego, że brak uczestnictwa w charakterze strony przez skarżącego na etapie wydawania warunków zabudowy uniemożliwi mu kwestionowanie tych parametrów zabudowy na etapie pozwolenia na budowę;

- skarżącemu nie przysługuje status strony, podczas gdy jako bezpośredni sąsiad celem ochrony swoich: praw gwarantowanych w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 u.p.z.p. winien on móc kontrolować zakres ingerencji ustalonych warunków zabudowy na prawa skarżącego jako użytkownika wieczystego dz. nr [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano, że służebność przejazdu i przechodu jest prawem podmiotowym, które podlega ochronie analogicznej jak prawo własności, z uwzględnieniem jego specyfiki. Daje ona możliwość korzystania w celu przejazdu i przechodu z cudzej nieruchomości, tutaj fragmentu dz. nr [...], celem skomunikowania inwestycji skarżącego z drogą publiczną ul. [...]. Takie uzgodnienia komunikacyjne dla pozwolenia na budowę uzyskał skarżący. Ten odcinek dz. nr [...] jest objęty załącznikiem nr 2 do decyzji WZ jako obszar dla komunikacji. Skarżący wykazał, że był i nadal jest użytkownikiem wieczystym dz. nr [...], która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie dz. nr [...], a także znajduje się w odległości wynikającej z obszaru analizy urbanistycznej zabudowy, jaką organ przeprowadza w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy. Skarżący podnosił, że poza interesem wywodzonym z art. 285 K.c., co daje status strony, posiada interes prawny by być stroną postępowania z uwagi na art. 140 K.c. jako użytkownik wieczystego nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie. Sąsiedztwo z inwestycją (w obszarze odległości analizy urbanistycznej) czyni skarżącego stroną z uwagi na szereg oddziaływań, czy to samej zabudowy, czy też komunikacji, czy pośrednio z nich wynikających możliwości zaopatrzenia w media oraz uciążliwości wynikające ze zwiększonej eksploatacji nieruchomości inwestora. Organ błędnie podniósł, że decyzja WZ nie tworzy prawa, nie skutkuje ograniczeniami w możliwości zabudowy, czy też użytkowania działki sąsiedniej. Zapomniał jednak, że: 1) przepisy prawa budowlanego w obecnym brzmieniu (art. 3 pkt 20) przyznają status strony podmiotowi spełniającemu normę z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane pod warunkiem, że wskutek realizacji inwestycji może zostać ograniczone prawo takiego podmiotu do zabudowy swojej nieruchomości, tj. nie zaś do jej zagospodarowania. Twierdzenia zatem, że skarżący może dochodzić ochrony swoich praw na późniejszym etapie jest złudne, ponieważ mimo naruszenia jego żywotnych interesów jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, może nie móc być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem rodzaj oddziaływania nie będzie mieścił się w precyzyjnych zakresach dla przesłaniania, zacieniania, odległości budynku z otworami okiennymi od granicy działki, odległości miejsc parkingowych od okien budynku, odległości, itp. Do takiej sytuacji doszło właśnie w postępowaniu o wydanie inwestorowi pozwolenia na budowę na podstawie decyzji WZ, kiedy to wyrokiem z 1 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 905/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie dochodzi do ograniczenia możliwości zabudowy dla nieruchomości skarżącego. Istotnym zatem jest odróżnienie możliwości uczestnictwa w planistycznym aspekcie lokalizacji inwestycji od oceny techniczno-budowlanej projektu; 2) postępowanie o wydanie warunków zabudowy nie jest jedynie abstrakcyjnym trybem ustalenia możliwości zabudowy, w oderwaniu od własności gruntu i nierodzącym żadnych zobowiązań po żadnej ze stron. Istnieje pewna gama zarzutów, jakie można formułować jedynie na etapie kształtowania formy i funkcji zabudowy, co ma miejsce w decyzji WZ. To wówczas określa się kluczowe dla inwestycji parametry jak linia zabudowy, wysokość i intensywność oraz potencjalny sposób, skomunikowania. Te parametry stanowią potem podkład dla projektu budowlanego, dlatego kluczowym jest uczestnictwo stron właśnie na etapie wydawania decyzji WZ, bowiem parametry odległościowe i wysokościowe stanowią klucz dla możliwej zabudowy na nieruchomości sąsiedniej. W tej sytuacji na tym etapie sąsiad inwestycji powinien mieć zapewnioną możliwość weryfikacji, czy będzie mógł zabudować swoją nieruchomości w sposób analogiczny do tego umożliwionego w decyzji WZ. W konsekwencji organ błędnie ocenił, że bezpośrednie sąsiedztwo projektowanej inwestycji skarżącego z inwestycją inwestora nie czyni skarżącego stroną niniejszego postępowania. Organ błędnie ustalił też, że inwestycja inwestora oraz inwestycja skarżącego nie korzystają z tej samej drogi wewnętrznej ul. [...] dla komunikacji obu inwestycji z ul. [...]. Patrząc przy tym na rozmiar inwestycji (do 25,50 m wysokości, przetworzenie ok. 1,20 ha nieruchomości oraz wspólną komunikację), można dojść do konstatacji, że status strony skarżącemu przysługuje. Niedopuszczalne jest natomiast sztuczne wykluczenie skarżącego z postępowania o wydanie decyzji WZ w sytuacji, w której działka sąsiednia oddzielona jest od inwestycji skarżącego jedynie drogą wewnętrzną, z której oba podmioty mają współkorzystać, podlegać ma tak intensywnej zabudowie. Wykluczanie stron postępowania, nie dostrzegając tych powiązań funkcjonalnych skutkuje tym, że bez udziału stron (skarżącego) zostanie przetworzony znaczny obszar, co istotnie negatywnie oddziaływać będzie na skarżącego, np. w zakresie komunikacji i kumulujących się immisji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 6 lutego 2023 r. do Sądu wpłynęła informacja o ogłoszeniu upadłości skarżącego, wobec czego dla S. Sp. z o.o. Sp.k. w upadłości ustanowiono syndyka. Syndyk zawiadomiony został następnie o terminie rozprawy wyznaczonej na 29 marca 2023 r.

A. Sp. z o.o. w W. (użytkownik wieczysty dz. nr [...]) w piśmie procesowym z 10 lutego 2023 r., uzupełnionym pismem z 28 marca 2023 r., wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że działka stanowiąca jego własność jest już intensywnie zabudowana. Istnieją na niej zarówno obiekty kubaturowe (budynki usługowo-handlowe, biurowe, oświaty), jak również infrastruktura, w tym rozbudowany wewnętrzny układ komunikacyjny obejmujący sieć dróg wewnętrznych (m.in. ul. [...]) oraz parkingów. Działka nr [...] ma powierzchnię ok. 130 000 m2, podczas gdy jej część objęta decyzją WZ ma powierzchnię ok. 12 000 m2. Jakkolwiek nieruchomość skarżącego (dz. nr [...]) graniczy z ww. działką inwestycyjną, to jednak decyzja WZ obejmuje swoim zakresem wyłącznie niewielką część dz. nr [...], oddaloną od nieruchomości skarżącego o ponad 40 m oraz jest od niej oddzielona zabudowaniami istniejącymi na dz. nr [...], tj. budynkiem uczelni wyższej (4 kondygnacje, ok. 70 m długości) usytuowanym wzdłuż granicy działki skarżącego, jak też wewnętrznym układem komunikacyjnym – drogą wewnętrzną. W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla części przedmiotowej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została na skutek rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wznowienie postępowania administracyjnego stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Przy czym, instytucja wznowienia postępowania może być wykorzystywana tylko w razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności i to dopiero po zakończeniu postępowania instancyjnego. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w art. 145 § 1 K.p.a.

Jednocześnie zauważyć należy, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Złożony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i uznany został przez Zarząd Dzielnicy postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. za mogący stanowić podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją WZ. Przeprowadzone zaś po wydaniu tego postanowienia postępowanie, stosownie do art. 149 § 2 K.p.a., słusznie doprowadziło orzekające w sprawie organy do uznania, że decyzja WZ nie jest dotknięta wskazywaną przez skarżącego wadą.

Artykuł 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj i charakter zabudowy dopuszczalnej na danym terenie. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma charakter potencjalny.

W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Dany podmiot posiada zaś interes prawny, o którym mowa w powołanym artykule wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w powołanym art. 28 K.p.a. pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy zatem samo wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2019 r. sygn. akt I OSK 178/18, LEX nr 2734785). To nie art. 28 K.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, LEX nr 2624581). Przyjęta w art. 28 K.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 K.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2879/17, LEX nr 2737202). Przy tym podkreślić należy, że interes prawny uzasadniający status strony postępowania ma być osobisty, konkretny, bezpośredni i aktualny, a nie hipotetyczny czy potencjalny.

W konsekwencji nieprawidłowy jest pogląd, zgodnie z którym interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, jak i wszystkie osoby, których działki bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Stroną tego postępowania są bowiem jedynie te spośród nich, które wykażą swój indywidulany i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 1094/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 K.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się na niego powołuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2665/14, LEX nr 2083563).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowisko orzekających organów, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, który legitymowałby go do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na części dz. nr [...], co stanowiłby podstawę do uznania go za stronę uprawnioną do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania w tej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że inwestycja zaplanowana na terenie części niemal trzynastohektarowej działki (z której inwestycja ma objąć powierzchnię 12 095 m2), polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz budynku usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób na nieruchomość skarżącego, tj. dz. nr [...].

Przede wszystkim z materiału dowodowego sprawy wynika, że dz. nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest skarżący nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i jest oddzielona od części inwestycyjnej dz. nr [...] pasem gruntu o szerokości ponad 43 m, podczas gdy na tak wydzielonej pod inwestycję dz. nr [...] inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz budynku usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, o dopuszczonej decyzją, maksymalnej wysokości 25,5 m. Co więcej, w ww. 43 m pasie gruntu pomiędzy działkami znajduje się czterokondygnacyjny budynek kampusu Uczelni Techniczno-Handlowej im. H. oraz droga wewnętrzna, które oddzielają planowaną inwestycję od działki skarżącego.

Skarżący błędnie również wywodzi swój interes prawny z okoliczności, że na części dz. nr [...] znajduje się jednocześnie droga wewnętrzna, na której dla dz. nr [...] ustanowiona jest służebność drogowa, zaś przez działkę tę odbywać się będzie również skomunikowanie przedmiotowej inwestycji z drogą publiczną – ul. [...], co spowoduje dla skarżącego uciążliwość w korzystaniu z tej służebności. Po pierwsze, jak słusznie wskazała A. Sp. z o.o. w piśmie procesowym z 10 lutego 2023 r., powszechnie wiadome jest, że dz. nr [...] jest już intensywnie zabudowana. Istnieją na niej zarówno obiekty kubaturowe (budynki usługowo-handlowe, biurowe, oświaty), jak również infrastruktura, w tym rozbudowany wewnętrzny układ komunikacyjny obejmujący sieć dróg wewnętrznych (m.in. ul. [...]) oraz parkingów. Drogi te, a zatem również droga, na której ustanowiona jest służebność dla dz. nr [...], są już obecnie włączone do powszechnego użytku, zapewniającego osobom z nich korzystających (chociażby dojeżdżających do okolicznych centrów handlowych i ww. uczelni) dojazd do drogi publicznej, a zatem planowana inwestycja nie zmieni w zakresie obsługi komunikacyjnej ani sytuacji faktycznej, ani też prawnej skarżącego. Po drugie zaś, skarżący całkowicie pomija kwestię, że dz. nr [...] w całości należy do inwestora, a w konsekwencji korzystanie z tej części działki, która stanowi drogę wewnętrzną stanowi jego uprawnienie właścicielskie. Samo natomiast potencjalne zwiększenie natężenia ruchu związane z realizacją inwestycji nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do przyznania statusu strony postępowania podmiotowi, który na cudzej nieruchomości ma ustanowioną służebność (właścicielem tej drogi nie jest).

Jak słusznie zatem podniosło Kolegium, realizacja inwestycji ujęta w decyzji WZ, nie oddziałuje ani na nieruchomość skarżącego, ani też nie wpływa na realizację jego uprawnienia w zakresie służebności drogowej. Jak bowiem wynika z tej decyzji obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie od strony ul. [...] po drodze wewnętrznej znajdującej się na dz. nr [...] (stanowiącej własność inwestora i obciążonej służebnością na rzecz dz. nr [...]), nie zaś przez działkę skarżącego o nr [...]. Decyzja WZ nie wpłynie zatem na możliwości zainwestowania na działce skarżącego, ani też nie ograniczy sposobu korzystania z jego nieruchomości, jak i służebności na nieruchomości sąsiedniej. Inaczej mówiąc, Sąd nie dostrzega, by planowana inwestycja wpłynęła negatywnie na możliwość realizacji prawa przechodu i przejazdu ustanowionego na rzecz skarżącego.

Odnosząc się na koniec do podnoszonych w skardze argumentów dotyczących negatywnego oddziaływania inwestycji na sytuację skarżącego, np. w zakresie komunikacji i kumulujących się immisji, zauważyć trzeba, że kwestie wpływu planowanej zabudowy wielorodzinnej na generowanie hałasu, czy zacienienie okolicznych działek bądź oceny wystarczającej ilości miejsc parkingowych, jako że nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy a podlegają weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, nie mogą mieć wpływu na ustalenie interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić, tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ocenia, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie.

Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do przyjęcia, że zaplanowana na terenie części dz. nr [...] inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego, a zatem zasadne było wydanie przez Kolegium decyzji uchylającej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję Zarządu Dzielnicy, a następnie, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Taka zaś sytuacja, z przyczyn wskazanych powyżej, miała miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na niewystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem skarżący nie wykazał interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w kwestionowaniu decyzji WZ.

W ocenie Sądu, organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył przy tym stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.), nie naruszając przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji wyroku.