Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 773/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 17 lipca 2024 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Robert Talaga Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: sekr. sąd. Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 roku sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Wojewody z dnia 12 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 września 2022 r., nr [...], znak [...], Starosta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił E. SA z siedzibą w W. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową P. , na działce nr [...], obręb: [...], G. , jednostka ewid.: R. - obszar wiejski. Decyzja stała się ostateczna w dniu 28 września 2022 r. w oparciu o art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm. dalej k.p.a.).

Ł. G. oraz M. i R. W. pismami z dnia 04 października 2022 r., sprecyzowanymi dalszymi pismami z dnia 17 października 2022 r. (M. i R. W.) i z dnia 15 listopada 2022 r. (Ł G.) wnieśli o wnowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją Starosty [...] z dnia 28 września 2022 r. Wnioskodawcy wskazali, że mieszkają ok. 100 m od projektowanej inwestycji co czyni ich stroną postępowania.

Postanowieniem z dnia 02 grudnia 2022 r., znak [...], Starosta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia z dnia 05 maja 2023 r., znak [...], Starosta [...] odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia 28 września 2022 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Ł. G., decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r., nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że powodem uchylenia decyzji był brak wyłączenia dwóch pracowników Starostwa oraz zwrócił uwagę na wadliwość doręczeń korespondencji inwestorowi.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] w dniu 08 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 10 §1 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz możliwości ustosunkowania się do ich treści i wniesienia ewentualnych wyjaśnień w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2023 r. Ł. G. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o odmowie uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia 28 września 2022 r. w sprawie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową P. , na działce nr [...], obręb: [...], G., jednostka ewid.: R. - obszar wiejski.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Starosta ponownie rozpoznając sprawę wykonał wytyczne Wojewody odnośnie wyłączenia pracowników i odpowiedniego zawiadamiania inwestora.

Dalej Starosta stwierdził, że wnioski o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z dnia 28 września 2022 r. zostały złożone w ustawowym terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strony dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ uznał również, że wnioskodawcy mają interes prawny w złożeniu wniosku, bo są właścicielami pobliskich działek. We wniosku wskazana została przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - brak udziału w postępowaniu.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 - ze zm., dalej: Pr. bud.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu - na dzień wydania decyzji z dnia 28 września 2022 r. - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Przez przepisy odrębne rozumie się konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Starosta wskazał, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji przedłożony projekt budowlany (projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno- budowlany) został opracowany zgodnie z warunkami i zasadami zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów odrębnych, ustalonymi w decyzjach o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w związku z powyższym nie koliduje z istniejącą i projektowaną zabudową terenów położonych w sąsiedztwie, zgodnie z ich przeznaczeniem i istniejącym zagospodarowaniem, a w szczególności me pozbawia sąsiadów: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz chroni ich przed: uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Ponadto, zgodnie z art. 34 ust. 3d pkt 3 Pr. bud. projektanci i sprawdzający przedmiotowej inwestycji złożyli oświadczenie, w którym oświadczyli, że projekt budowlany (projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany) został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Organ I instancji zwrócił uwagę, iż przedłożona dokumentacja projektowa sporządzona przez uprawnionych projektantów określiła obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu do działek, na których został on zaprojektowany, tj. działki nr ewid. [...]. Wobec tego zdaniem Starosty brak jest podstaw do przyjęcia, że osobom które wniosły o wznowienie postępowania administracyjnego przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją.

Od opisanej powyższej decyzji odwołanie do Wojewody wniósł Ł. G., wnosząc o jej uchylenie, także o uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 28 września 2022 r. i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucił, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. oraz art. 7, 8, 9, 10, 77 i 80 k.p.a.

Skarżący podniósł, że był uznany za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r., a obecnie bezpodstawnie go tego statusu pozbawiono. Skarżący stwierdził, że w sprawie nie wykazano w jaki sposób obszar oddziaływania obiektu został określony przez projektantów, jaki jest jego zasięg, rozmiar i parametry. Zdaniem skarżącego jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej stacji bazowej, w szczególności emitowanego przez nią pola elektromagnetycznego. Skarżący mieszka w odległości ok. 100 m od planowanej inwestycji.

Wojewoda decyzją z dnia 12 października 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].

Wojewoda wskazał, że w sprawie przesłankę wznowieniową oparto o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. nie brania udziału strony bez własnej winy w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji. Wobec tego organ odwoławczy uznał, iż w sprawie należało ustalić czy wnioskodawcy (pp. W. i skarżący) posiadają interes prawny do bycia stroną postępowania.

Wojewoda stwierdził, że warunkiem uznania podmiotu za stronę postępowania jest wykazanie, że dana inwestycja wpływa na konkretną nieruchomość oraz godzi w uprawnienia dotyczące korzystania z niej. Podmiot ten musi wykazać posiadanie indywidualnego interesu prawnego, którego jednak nie wywodzi się z samego faktu władania nieruchomością, lecz z faktu, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (wyżej przywołany art. 3 pkt 20 pr.bud.). W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, samo subiektywne odczucie danego podmiotu nie jest wystarczające do uznania, że dana nieruchomość jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Z akt sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem dz. nr ewid.[...] (obręb [...], G., jednostka ewid. R. - obszar wiejski), natomiast M. W. oraz R. W. są właścicielami dz. nr ewid.[...] (obręb [...], G., jednostka ewid. R. - obszar wiejski). Powyższe nieruchomości wnioskodawców nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną. Rozpatrując sprawę w zakresie ustalenia przymiotu strony postępowania w postępowaniu wznowieniowym ustalić należy czy inwestycja polegająca na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową ogranicza zabudowę terenu przytoczonych powyżej nieruchomości będących własnością wnioskodawców, zgodnie z definicją obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt 20 Pr. bud. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. [...]) wskazano, iż inwestycja dotyczy budowy wieży telekomunikacyjnej typu E. wraz ze stacją bazową oraz wykonania niezbędnego wyposażenia stacji, do którego należy: antena radioliniowa i anteny sektorowe instalowane na wieży, urządzenia teletechniczne (sterujące) - zlokalizowane na projektowanej platformie sprzętowej posadowionej u podnóża wieży oraz ogrodzenie terenu stacji. Wieża telekomunikacyjna typu E. będzie posiadać wysokość trzonu 42 m, a wysokość całkowita wieży nad poziomem terenu z iglicami odgromowymi wynosić będzie 44 m n.p.t. Na wieży zostaną zawieszone 3 anteny sektorowe (model A. ) pracujące na częstotliwości 800 oraz 900 MHz (moc EIRP anteny na sektor [...] W) oraz jedna antena radioliniowa (moc EIRP anteny 813 W). Anteny sektorowe zostaną zamontowane na wysokości 41,2 m i skierowane na azymut 100°, 210° oraz 310°, natomiast antena radioliniowa zostanie skierowana na azymut 269°. Maksymalne nachylenia anten sektorowych skierowanych na azymut 100° oraz 210° wynosić będzie 9°, a anteny skierowanej na azymut 320° wynosić będzie 10°.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie krąg stron postępowania został wyznaczony w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "r.w.t."), przepisy środowiskowe, w tym rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448, dalej: "rozporządzenie Ministra Zdrowia"). Organ stwierdził, że dla ustalenia obszaru oddziaływania istotne jest zbadanie zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego, tj. emitowane przez pole elektromagnetyczne ("PEM") przekraczające wartość dopuszczalną. Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludności. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej będzie, oprócz inwestora oraz właściciela (odpowiednio: użytkownika wieczystego lub zarządcy) nieruchomości obejmującej teren inwestycji, także właściciel (odpowiednio: użytkownik wieczysty/zarządca) nieruchomości sąsiedniej, o ile znalazła się ona w strefie, gdzie będzie występować przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania PEM. Możliwość zabudowy takiej nieruchomości, po zrealizowaniu projektowanej stacji bazowej, budynkiem z przeznaczeniem dla ludzi byłaby bowiem niewątpliwie ograniczona - do wysokości, na której występować będzie owo ponadnormatywne oddziaływanie.

Organ odwoławczy zauważył, że badanie powyższych kwestii uzasadnia również § 314 r.w.t., zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Zaznaczono, że promieniowanie elektromagnetyczne nie ma charakteru opadu radioaktywnego, zatem na potrzeby niniejszego przedsięwzięcia istotne będzie ustalenie na jakich wysokościach dopuszczalne parametry analizowanego promieniowania będą występować.

Organ dodał, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm., dalej: p.o.ś.), przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Tożsamą definicję miejsc dostępnych dla ludności zawiera załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia.

Następnie Wojewoda stwierdził, że zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach większych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej przedstawiono na rys. nr [...] znajdującym się w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, a także w analizie środowiskowej z 13 marca 2020 r. znajdującej się w załączniku do projektu budowlanego (str. [...]). Zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach większych od dopuszczalnych w płaszczyźnie pionowej zamieszczono na rysunkach (rysunek nr [...] oraz [...]) analizy środowiskowej z 13 marca 2020 r. znajdującej się w załączniku do projektu budowlanego (str. [...] oraz [...]). Analizując rozkład pionowy ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego przy uwzględnieniu wysokości zawieszenia anten oraz sposobu zagospodarowania terenu w otoczeniu stacji bazowej stwierdzono, że nie wystąpi ekspozycja ludności na ponadnormatywne pole elektromagnetyczne wytwarzane przez projektowane anteny. Z części graficznej wynika, że ww. promieniowanie występować będzie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności na działce inwestycyjnej. Zgodnie z rysunkiem nr 2b (str. [...] projektu budowlanego) promieniowanie elektromagnetyczne o poziomach większych od dopuszczalnych występować będzie przy uwzględnieniu maksymalnego nachylenia anten na każdym z azymutów w odległości do 12,2 m od anten oraz na wysokości minimalnej 38,8 m od poziomu terenu. Uwzględniając natomiast minimalne nachylenie anten na każdym z azymutów, promieniowanie elektromagnetyczne o poziomach większych od dopuszczalnych występować będzie w odległości do 12,4 m od anten oraz na wysokości minimalnej 40,2 m od poziomu terenu. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że przyjęte w przedmiotowej inwestycji parametry pracy anten nie spowodują ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich, w tym zwłaszcza nieruchomości wnioskodawców oraz nie będą wpływać na zdrowie i życie ludzi. Również w części opisowej projektu zagospodarowania terenu znajduje się informacja (str. od [...] do [...]), że do obszaru oddziaływania inwestycji zalicza wyłącznie dz. nr ewid. [...] (obręb [...], G., jednostka ewid. R. - obszar wiejski), więc nieruchomości należące do wnioskodawców nie zostały zakwalifikowane przez projektanta do tego obszaru.

Odpowiadając na zarzut skarżącego dotyczący szerszego ustalenia kręgu stron w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 29 sierpnia 2019 r. uchylonej decyzją Wojewody z 15 listopada 2019 r. (znak: [...]) dotyczącej budowy wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na tej samej nieruchomości organ odwoławczy wyjaśnił, że zmianie uległy przepisy, na podstawie których wyznacza się krąg stron postępowania. W sprawie zakończonej decyzją z 28 sierpnia 2023 r. zastosowanie znajdzie nowelizacja przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakie określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów"), dokonana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071). Skutkiem nowelizacji było m.in. uchylenie z dniem 4 czerwca 2022 r. zapisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów, dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Tym samym ww. inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych, wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe przekłada się na zawężeniu kręgu stron postępowania, ponieważ nie ma aktualnie potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego. Z uwagi na złożenie nowego wniosku o pozwolenie na budowę w dniu 2 sierpnia 2022 r., a więc już po wejściu w życie nowelizacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, obszar oddziaływania inwestycji zawęził się. Biorąc zatem pod uwagę usytuowanie nieruchomości wnioskodawców Wojewoda uznał, iż M. W., R. W. oraz Ł. G. nie posiadają przymiotu strony w rozpoznawanej sprawie. Oceniając legitymację wnioskodawców w oparciu o treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. oraz uwzględniając przy tym cechy zamierzenia inwestycyjnego Wojewoda stwierdził, iż brak jest konkretnego przepisu prawa dającego podstawę do uznania wnioskodawców za stronę postępowania. Jakkolwiek wnioskodawcy mogą posiadać interes faktyczny w postępowaniu wznowieniowym, to jednak żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu ww. przepisów. Nie każdy, bowiem związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu, a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ma w danej sprawie interes prawny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Ł. G. zaskarżył w całości decyzję Wojewody, wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W skardze zarzucono wydanie decyzji z naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud poprzez błędne uznanie, iż nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Motywując skargę skarżący podał, że sprawa toczy się od 2019 r. albowiem już w dniu 28 sierpnia 2019 r. decyzją nr [...] (znak: [...]) Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę identycznej inwestycji co obecnie rozpatrywana. Jednakże w dniu 15 listopada 2019 r. Wojewoda uchylił wskazaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (znak sprawy: [...]). Następnie od dnia 23 marca 2020 r. postępowanie w sprawie było zawieszone – do 22 sierpnia 2022 r., kiedy to tego samego dnia Starosta [...] wydał jednocześnie postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz decyzję o umorzeniu postępowania na skutek cofnięcia wniosku w sprawie pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji.

Inwestor E. SA musiał w podobnym czasie złożyć kolejny wniosek w przedmiotowej sprawie, albowiem w dniu 28 września 2022 r. Starosta [...] wydał kolejną decyzję o pozwoleniu na budowę (nr [...]), której przedmiot stanowiła realizacja tej samej inwestycji na tej samej działce co we wcześniej wymienionym postępowaniu.

Skarżący wskazał, że istotnie w dniu 4 czerwca 2022 r. weszła w życie nowelizacja przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakie określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071). W wyniku zmiany wymienionego rozporządzenia nastąpiło m. in. uchylenie przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8. W efekcie pewne inwestycje (m.in. dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz) zostały wyłączone z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże zdaniem skarżącego powyższa nowelizacja nie zdezaktualizowała potrzeby weryfikacji zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, w tym z zasadami dotyczącymi ochrony przed polami elektromagnetycznymi.

Skarżący wskazał, że trudno dać wiarę twierdzeniom Wojewody, jakoby przyjęte w przedmiotowej inwestycji parametry pracy anten nie miały powodować ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich, w tym zwłaszcza jego oraz sąsiadów, i nie miałyby wpływać na zdrowie i życie ludzi, gdyż nie zostały zakwalifikowane przez projektanta do obszaru oddziaływania inwestycji. Tymczasem kilkukrotnie, na etapie postępowania administracyjnego skarżący podnosił, iż w przypadku jego działki odległość od stacji bazowej wynosi w linii prostej około 100 metrów. Zdaniem skarżącego orzecznictwo sądów dopuszcza rozszerzenie kręgu stron postępowania względem tych stron, na których nieruchomości inwestycja może tylko potencjalnie oddziaływać (zob. wyrok WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 389/23, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 408/23).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję Wojewody z dnia 12 października 2023 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia 28 września 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej E. S.A. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej P. , na działce oznaczonej numerem ewid. [...], obręb: [...], G., jednostka ewid.: R. - obszar wiejski.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że instytucja wznowienia postępowania jest środkiem nadzwyczajnej kontroli, pozwalającym na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, o ile postępowanie, w którym ta decyzja zapadła, było dotknięte jedną z wad wskazanych m.in. w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, co wynika z art. 149 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Należy zauważyć, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc sytuacja, kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Status stron mogących żądać wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posiadają zatem te podmioty, które uważają że powinny należeć do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego, ale z jakiś przyczyn zostały go pozbawione.

Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu Starosta [...] prawidłowo postanowieniem nr [...] grudnia 2022 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie wobec zachowania przez wnioskodawców jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia E. S.A. w W. pozwolenia na budowę, zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 28 września 2022 r.

Zasadnicza oś sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii posiadania przez skarżącego statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną w ramach wznowienia ostateczną decyzją z dnia 28 września 2022 r., bowiem orzekające w sprawie organy zgodnie uznały, iż skarżącemu przymiot strony nie przysługiwał.

W myśl art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który to obszar – zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 Pr. bud. – musi być rozumiany jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu" (przepis w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. – zob. art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r., Dz.U. 2020 poz. 471).

Z cytowanych przepisów wynika po pierwsze, że krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę został określony przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. znacznie węziej w porównaniu z ogólną formułą użytą w art. 28 k.p.a., która stanowi, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Po drugie, na tle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. nie chodzi o jakiekolwiek oddziaływanie projektowanego obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie – czyli o "oddziaływanie" w znaczeniu potocznym, faktycznym – lecz tylko o oddziaływanie w sensie prawnym, wyrażające się w tym, że realizacja projektowanej inwestycji pociągnie za sobą określone ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, sąsiedniej nieruchomości.

Wobec powyższego osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje bowiem w skutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego. Do tego rodzaju przepisów należą w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: r.w.t.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448).

Jak ustalono planowana inwestycja dotyczy budowy wieży telekomunikacyjnej typu E. o wysokości 42 metrów wraz ze stacją bazową oraz wykonania niezbędnego wyposażenia stacji, obejmującego: antenę radioliniową i anteny sektorowe instalowane na wieży, urządzenia teletechniczne (sterujące) - zlokalizowane na projektowanej platformie sprzętowej posadowionej u podnóża wieży oraz ogrodzenie terenu stacji. Na wieży zostaną zawieszone 3 anteny sektorowe (model A. ) pracujące na częstotliwości 800 oraz 900 MHz (moc EIRP anteny na sektor [...] W) oraz jedna antena radioliniowa (moc EIRP anteny 813 W). Anteny sektorowe zostaną zamontowane na wysokości 41,2 m i skierowane na azymut 100°, 210° oraz 310°, natomiast antena radioliniowa zostanie skierowana na azymut 269°. Maksymalne nachylenia anten sektorowych skierowanych na azymut 100° oraz 210° wynosić będzie 9°, a anteny skierowanej na azymut 320° wynosić będzie 10°.

Z ustaleń organów opartych na m.in. na projekcie zagospodarowania terenu (części rysunkowej), a także z analizy środowiskowej z 13 marca 2020 r. wynika, iż pola elektromagnetyczne nie będą negatywnie oddziaływać na otoczenie. Inwestycja spełniać będzie wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (str. 62 analizy środowiskowej). Organy ustaliły, że promieniowanie elektromagnetyczne o poziomach większych od dopuszczalnych występować będzie przy uwzględnieniu maksymalnego nachylenia anten na każdym z azymutów w odległości do 12,2 m od anten oraz na wysokości minimalnej 38,8 m od poziomu terenu. Uwzględniając natomiast minimalne nachylenie anten na każdym z azymutów, promieniowanie elektromagnetyczne o poziomach większych od dopuszczalnych występować będzie w odległości do 12,4 m od anten oraz na wysokości minimalnej 40,2 m od poziomu terenu. Stwierdzono, że zasięgi występowania pól elektromagnetycznych o wartościach gęstości mocy większej lub równej niż dopuszczalne w płaszczyźnie poziomej i pionowej od anten stacji bazowej przedstawiono w części graficznej załączonej do analizy środowiskowej. Uwzględniając położenie obszarów pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej lub równej niż dopuszczalne wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności stwierdzono, że narażenie ludności i środowiska na działanie pól elektromagnetycznych od przedmiotowej stacji bazowej nie wystąpi. Do obszaru oddziaływania zaliczono wyłącznie dz. nr ewid. [...], a więc wyłącznie działkę inwestycyjną (str. [...]-[...] projektu zagospodarowania terenu).

Wobec tego należało podzielić stanowisko organów co do tego, że skoro oddziaływanie obiektu (stosownie do art. 3 pkt 20 Pr. bud.) całkowicie zamyka się w granicach działki [...], to nie sposób uznać, aby planowana inwestycja w jakikolwiek sposób ograniczała możliwości zagospodarowania terenu należącego do skarżącego, którego działka znajduje się w odległości 100 metrów od inwestycji.

Biorąc pod uwagę powyższe zdaniem Sądu jednocześnie należy zgodzić się z organami, że nie doszło do naruszenia § 314 r.w.t., który stanowi, iż budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Zasadnie w sprawie przyjęto, iż działka skarżącego nie znajduje się w obszarze inwestycji, której realizacja nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, nieruchomości Ł. G.. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza ustalenia dokonane przez organy administracji, wedle których skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Skarżący przedstawioną przez siebie argumentacją zaprezentowaną odwołaniu jak i skardze nie zdołał skutecznie tego stanowiska podważyć, w szczególności z akt sprawy w żaden sposób nie wynika aby inwestycja nie spełniała wymagań ochrony środowiska, w szczególności w zakresie przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, które miałyby oddziaływać na działkę skarżącego.

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: (1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach; (2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Jak wskazano wyżej ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych.

Podniesiony w skardze zarzut wskazujący na uprzednie, szersze ustalenie kręgu stron w innym postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem z 5 lipca 2019 r., zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 29 sierpnia 2019 r. uchyloną następnie decyzją Wojewody z dnia 15 listopada 2019 r. (znak: [...]), i ostatecznie umorzonym decyzją Starosty [...] z dnia 22 sierpnia 2023 r. na skutek cofnięcia wniosku, której przedmiotem była budowa wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na tej samej nieruchomości, należy uznać za nietrafny. W tym kontekście należy zauważyć, że z dniem 4 czerwca 2022 r., a więc przed złożeniem przez inwestora "nowego" wniosku o pozwolenie na budowę (2 sierpnia 2022 r.), doszło do zasadniczej zmiany przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Stosownie do treści § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), uchylone zostały przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 wskazanego rozporządzenia z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy te, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nakazywały zaliczać przedsięwzięcia z zakresu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w zależności od równoważnej mocy promieniowana wyznaczonej dla pojedynczej anteny. Tym samym realizacja inwestycji takiej jak stacja bazowa telefonii komórkowej wyłączona została z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co przekłada się na zawężenie kręgu stron postępowania, ponieważ nie ma aktualnie potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego (por. m.in. wyroki WSA: z 20.10.2022 r., IV SA/Po 546/22; z 08.02.2023 r., II SA/Łd 760/22; z 10.02.2023 r., II SA/Po 593/22; z 15.03.2023 r., II SA/Gd 949/22; dostępne w CBOSA).

Należy również wskazać, że samo subiektywne odczucie skarżącego, że powinien on brać udział w postępowaniu z uwagi na sąsiedztwo z inwestycją (odległość 100 m) nie pozwala jeszcze wnioskować, że może on być uznany za stronę postępowania w myśl art. 28 ust. 2 Pr. bud. Jak już wcześniej wskazano nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Pr. bud., a więc terenie, gdzie występuje ponadnormatywne natężenie pola elektromagnetycznego. Ani organy orzekające ani Sąd do oceny interesu prawnego skarżącego nie mogły przyjąć hipotetycznych, potencjalnych oddziaływań projektowanej inwestycji, skoro z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, sporządzonej przez osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, takie wnioski nie wypływają. Tylko bowiem osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że samo potencjalne oddziaływanie było wystarczające do stwierdzenia po jego stronie istnienia interesu prawnego.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia 28 sierpnia 2023 r. odpowiadają prawu. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisami art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. bowiem Wojewoda w sposób wnikliwy i szczegółowy wykazał z jakich powodów skarżącemu nie przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 28 września 2022 r. Organy obu instancji zastosowały także prawidłowo omówione wyżej przepisy prawa materialnego.

Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).