Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 468/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 949/23 o odmowie zmiany postanowienia w sprawie ze skargi B. L. i J. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 5 września 2023 r., nr WOP.7721.4.2020.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

B. L. i J. L. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 5 września 2023 r., nr WOP.7721.4.2020.GD, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie z dnia 13 grudnia 2019 r., nr PNB-7141/29/40/17/PB, nakazującą skarżącym rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę budowli w postaci stalowej konstrukcji wsporczej, stalowej belki dwuteowej oraz poruszającego się po niej urządzenia technicznego – cięgnika linowego, na terenie działki nr [...] przy ul. D. [...] w miejscowości T.

We wniesionej skardze skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 18 października 2023 r., nr WOP.7724.151.2023.GD, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – postanowieniem z dnia 8 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 949/23, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji uznając, że skarżący nie wykazali, ażeby wykonanie obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją pociągnęło za sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy spowodowało trudne do odwrócenia skutki. W ich wniosku, sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zawarto żadnego uzasadnienia odwołującego się do ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. L. i J. L.

Postanowieniem z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II OZ 210/24, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił to zażalenie.

Pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. został złożony wniosek o zmianę postanowienia Sądu z dnia 8 lutego 2024 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując na zmianę okoliczności. Jako skarżący zostali wskazani B. L. i J. L.. Jako uczestnicy zostali wskazani: M. L., D. Z. i T. Z. Pismo zostało podpisane tylko przez M. L. Zarówno wniosek jak i uzasadnienie zostały sformułowane w liczbie pojedynczej. Wnoszący pismo stwierdził na wstępie: "w imieniu własnym, na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. niniejszym wnoszę o zmianę decyzji z dnia 8 lutego 2024 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, która nakazuje rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę budowli w postaci stalowej konstrukcji wsporczej, stalowej belki dwuteowej oraz poruszającego się po niej urządzenia technicznego – cięgnika linowego, na terenie działki nr [...], przy ul. D. [...], w miejscowości T. poprzez wydanie decyzji o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji".

W uzasadnieniu podano, że z dniem 1 września 2023 r. działka, na której znajduje się podlegająca rozbiórce budowla, została sprzedana M. L., który został uznany za uczestnika niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. W dniu 14 maja 2024 r. organ I instancji powiadomił uczestnika o planowanym podjęciu czynności egzekucyjnych w zakresie obowiązku rozbiórki spornej budowli. Wskazano, że organ podejmie te czynności wobec uczestnika, kiedy wierzyciel wystawi nowy tytuł wykonawczy i skierowany on zostanie do organu egzekucyjnego wraz z dokumentem wskazującym na przejście obowiązku na następcę prawnego. Skoro zaś do tej pory uczestnik postępowania, będący następcą prawnym skarżących, nie mógł przedstawić swojego stanowiska w sprawie, a ponadto ze względu na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji, skierowanego przeciwko niemu jako właścicielowi nieruchomości, uznać to należy za zmianę okoliczności, która uzasadnia zmianę wydanego postanowienia w przypadku, gdy wykazane zostaną przez stronę przesłanki do wstrzymania wykonalności decyzji.

Wskazano, że przedmiotem rozbiórki jest cięgnik linowy, wybudowany w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Cięgnik linowy to urządzenie pozwalające na transport do warsztatu siłowników hydraulicznych o wadze w przedziale 30 - 250 kg. Z racji wagi oraz przepisów BHP nie ma możliwości na ich ręczne wnoszenie po schodach. Cięgnik ten jest jedynym możliwym do zamontowania urządzeniem w tym miejscu, gdyż transport odbywa się w dwóch płaszczyznach - poziomej i pionowej, co uniemożliwia zastosowanie innych rozwiązań technicznych. Jeśli go zabraknie, zakład naprawczy zostanie pozbawiony możliwości regeneracji tych siłowników i straci ok. 80% zleceń oraz przychodów na poziomie ok. 90%. Dalsza działalność firmy stałaby się nieopłacalna. Co więcej, do wykonania pracy wskazanej powyżej zatrudniani są pracownicy.

Autor stwierdził, że konieczność rozbiórki tego urządzenia spowoduje bardzo duże ograniczenie możliwości naprawczych warsztatu. Wpłynie to na brak zleceń dla pracowników a tym samym na dużą utratę przychodów firmy. W takich okolicznościach pracownicy będą musieli zostać zwolnieni, gdyż przychód na poziomie 10% obecnych zarobków (który generowany jest przez naprawę siłowników o wadze poniżej 30kg, gdzie zachodzi możliwość ręcznego wniesienia po schodach) nie wystarczy nawet na utrzymanie podstawowych mediów. Firma utraci płynność finansową i zabraknie pieniędzy na wypłaty dla 4 pracowników. Ostatecznie wysoko wyspecjalizowana firma rodzinna, istniejąca nieprzerwanie od 1982 r., zostanie zniszczona poprzez wpływ błędnych decyzji urzędniczych.

W sytuacji, gdy decyzja nakazująca rozbiórkę cięgnika linowego zostanie wykonana, dalsze wykonywanie pracy będzie niemożliwe. Skutkiem powyższego będzie nie tylko brak możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, niewywiązanie się z zawartych z kontrahentami umów, powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej względem kontrahentów od uczestnika postępowania, ale także spowoduje to konieczność zwolnienia pracowników świadczących pracę z wykorzystaniem cięgnika. W przypadku konieczności zamknięcia firmy, jej odbudowanie w przyszłości może okazać się niemożliwe - powstaje ryzyko utraty kontrahentów, ograniczenie wieloletnich współpracy. Olbrzymią przeszkodą dla ponownego rozpoczęcia działalności jest brak na rynku wysoko wyspecjalizowanego personelu do pracy (wyuczenie do tej pracy zajmuje kilka lat).

W związku z tym, utrata budowli w postaci cięgnika linowego, mającego tak kolosalne znaczenie, zawsze będzie powodować, że jego rozbiórka spowoduje znaczną szkodę, bowiem rodzi za sobą szereg konsekwencji - brak możliwości zarobkowania, prowadzenia działalności, zatrudniania w dalszym ciągu pracowników. Wobec tego konieczna jest zmiana postanowienia Sądu z dnia 8 lutego 2024 r. poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, która nakazuje rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę budowli w postaci stalowej konstrukcji wsporczej, stalowej belki dwuteowej oraz poruszającego się po niej urządzenia technicznego - cięgnika linowego, na terenie działki nr [...], przy ul. D. [...] w miejscowości T.

Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił zmiany postanowienia z dnia 8 lutego 2024 r.

Sąd wskazał, że z regulacji art. 61 § 4 P.p.s.a. wynika, że warunkiem dokonania zmiany postanowienia w przedmiocie wstrzymania zaskarżonego do Sądu aktu administracyjnego jest stwierdzenie zmiany okoliczności uzasadniających uprzednie rozstrzygnięcie, tj. zaistnienie którejś z przesłanek uzasadniających wstrzymanie lub też jej odpadnięcie. Bez takiej zmiany okoliczności, tryb zmiany postanowienia nie może zostać zastosowany.

Sąd podniósł, że we wniosku o zmianę postanowienia Sądu, złożonym na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a., skarżący powołują się nie na swoją sytuację i zmianę okoliczności ich dotyczących, lecz na sytuację uczestnika postępowania, który stał się właścicielem nieruchomości, na której znajduje się objęta nakazem rozbiórki budowla i wobec tego będzie zobowiązany do wykonania decyzji, także wskutek działań egzekucyjnych organu. W ocenie skarżących, wykonanie rozbiórki przez uczestnika wpłynie negatywnie na prowadzoną przez niego na terenie działki działalność gospodarczą, dla której kluczowym elementem jest właśnie sporna budowla. Jednakże, jak już wskazano, wpływ wykonania decyzji na sytuację faktyczną i prawną innych osób, niż wnioskodawca, nie stanowi o zmianie okoliczności, które leżały u podstaw postanowienia Sądu z dnia 8 lutego 2024 r. W postanowieniu tym Sąd oceniał, czy na skutek wykonania decyzji rozbiórkowej dojdzie do wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodowania dla nich trudnych do odwrócenia skutków. Wobec tego również rozpoznając przedmiotowy wniosek Sąd powinien móc ocenić, czy zaszła zmiana (negatywna) w zakresie tych przesłanek w kontekście sytuacji skarżących. Takich jednak okoliczności nie wskazano we wniosku z dnia 6 czerwca 2024 r. Przeciwnie, wskazywanie, że orzeczony decyzją obowiązek rozbiórki obciąża teraz inną osobę, de facto świadczy o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie wyrządzi skarżącym znacznej szkody, ani nie spowoduje dla nich trudnych do odwrócenia skutków.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. L. Postanowienie zaskarżył w całości. Zarzucił:

- naruszenie art. 61 § 4 P.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd, że sprawie nie wystąpiły nowe okoliczności, bowiem skarżący podnieśli okoliczności odnoszące się do uczestnika postępowania, a nie do skarżących, podczas gdy to uczestnik postępowania, będący właścicielem przedmiotowej nieruchomości, który z dniem jej nabycia wstąpił w prawa i obowiązki strony z mocy prawa, złożył wniosek o zmianę decyzji, a nie skarżący, w którym to wniosku uzasadnił zmianę okoliczności, które odnoszą się do niego jako do podmiotu, który winien być uznawany za skarżącego w niniejszym postępowaniu,

- naruszenie art. 50 § 1 P.p.s.a. zw. z art. 30 § 4 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że M. L. w przedmiotowym postępowaniu jest jedynie uczestnikiem postępowania, którego praw sąd nie uwzględnia przy wydawaniu decyzji o wstrzymaniu wykonania decyzji, podczas gdy M. L. jako nabywca nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, z mocy prawa wszedł w prawa i obowiązki skarżących, winien być zatem dopuszczony do postępowania w miejsce skarżących, ze względu na utratę uprawnień strony przez zbywców na rzecz nabywcy.

Wnoszący zażalenie wniósł o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez NSA, zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że Sąd błędnie ocenił, kto złożył wniosek o zmianę postanowienia, czego skutkiem jest niezasadne przyjęcie, że skarżący nie wykazali, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a, w związku z czym nie doszło do zmiany okoliczności, zgodnie z art. 61 § 4 P.p.s.a.

Wskazał, że skarżone postanowienie zawiera liczne naruszenia wynikające przede wszystkim z tego, że WSA błędnie uznał, że z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji wystąpili B. i J. L. Błędnie ocenił, kto ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności we wstrzymaniu wykonania skarżonej decyzji. Ponadto błędnie uznał, że skoro okoliczności odnoszą się do kogoś innego niż B. i J. L., to brak jest podstaw do zmiany decyzji o odmowie wstrzymania wykonania. Podkreślił, że M. L., który złożył wniosek z dnia 6 czerwca 2024 roku, nie jest osobą, która może być uznana jako uczestnik postępowania, mający niejako poboczny interes prawny w wydawanym rozstrzygnięciu - jest on właścicielem nieruchomości i tylko on, jako właściciel, ma interes prawny w dochodzeniu przed WSA aby decyzja wydana z naruszeniem przepisów została uchylona i co więcej - aby wydano decyzję o wstrzymaniu wykonania decyzji o nakazie rozbiórki, która spowoduje wyrządzenie mu szkody, i spowoduje dla niego niemożliwe do odwrócenia skutki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 61 § 4 P.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności

Przyczyną, dla której Sąd pierwszej instancji odmówił zmiany postanowienia z dnia 8 lutego 2024 r. było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że z wnioskiem o zmianę postanowienia wystąpili skarżący B. i J. L. Tymczasem z akt sprawy wynika, że z wnioskiem tym wystąpił uczestnik postępowania M. L. Wskazać trzeba, że z treści przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika wszak, że ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności stanowiąc, iż wstrzymanie ich wykonania może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego. Co do zasady, z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić.

Jednakże okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, czy w dacie rozpoznawania wniosku o zmianę postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Sąd pierwszej instancji prawidłowo określił skarżącego, a zatem podmiot uprawniony do wystąpienia z takim wnioskiem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnia istotnych okoliczności ujawnionych w aktach sprawy.

Nabycie własności obiektów będących przedmiotem nakazu rozbiórki przez M. L. niewątpliwie spowodowało, że ma on interes prawny w postępowaniu ze skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę. Jednak status M. L. w tym postępowaniu jest nie tylko rezultatem nabycia przezeń, w drodze umowy darowizny, tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, na której usytuowane są sporne budowle. Nabycie to nie jest przecież równoznaczne ze zmianą adresata nakazu rozbiórki. W takiej sytuacji rzeczywiście można rozważać uzyskanie przez nabywcę jedynie statusu uczestnika postępowania sądowego.

Rozważając status M. L. w niniejszym postępowaniu sądowym nie można jednak pomijać podjętej wobec niego czynności procesowej z zakresu postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z pisma organu egzekucyjnego, tj. PINB w Tczewie, z dnia 14 maja 2024 r. skierowanego do M. L., zdaniem organu: "w związku z nabyciem przez Pana ww. nieruchomości, obowiązek rozbiórki przeszedł na nowego właściciela".

Rozpoznając ponownie wniosek o zmianę postanowienia Sąd winien więc odnieść się do okoliczności dotyczących obecnej sytuacji procesowej wnioskodawcy, którym był M. L., poczynając od dokonania własnej oceny prawej skutków nabycia przezeń własności nieruchomości w świetle czynności procesowej organu egzekucyjnego z dnia 14 maja 2024 r. Podkreślić należy, że o rzeczywistym statusie procesowym M. L. w dacie złożenia wniosku nie świadczy to, że on sam w piśmie z dnia 13 grudnia 2023 r. stwierdził, że zgłasza swój udział w charakterze uczestnika. Wniosek o zmianę postanowienia o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji złożył już po skierowaniu do niego pisma PINB z dnia 14 maja 2024 r.

Ewentualne przyjęcie, że M. L. wstąpił w miejsce strony skarżącej (obok dotychczasowych skarżących lub zamiast nich), spełnia przesłankę podmiotową określoną w art. 61 § 3 P.p.s.a., umożliwiałoby rozważenie wniosku w świetle wymogów przedmiotowych zawartych w normie art. 61 § 3 P.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.