Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3118/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 7, 77 § 1, 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 942/23 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 września 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku na rzecz A. L. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 942/23 oddalił skargę A. L. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2022 r. skarżąca wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem – P. L.. Do wniosku załączyła odpis skrócony aktu małżeństwa zawartego w dniu [...] lipca 2022 r. i orzeczenie z dnia 8 kwietnia 2022 r. o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że P. L. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności, który to stopień datuje się od 21 stycznia 2020 r. Orzeczenie wydano do dnia 30 kwietnia 2024 r. Skarżąca przedłożyła również oświadczenie o sprawowaniu opieki nad mężem i jej zakresem. Wyjaśniła, że mąż choruje na otyłość olbrzymią, wobec czego opiekę tę musi sprawować całodobowo. Wyjaśniła, że nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki, ponieważ od 2020 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w urzędzie pracy.

Decyzją z dnia 9 września 2022 r. Wójt Gminy [...] odmówił skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na męża i zauważył, że choć w sprawie spełnione zostały dwie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej "u.ś.r."), a mianowicie niepełnosprawność męża skarżącej w stopniu znacznym oraz nieprzekroczenie kryterium dochodowego (dochód 2-osobowej rodziny w 2020 r. wyniósł 13115 zł, co stanowi miesięczną kwotę 1092,92 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie – 546,46 zł), to jednak nie została spełniona ostatnia z przesłanek pozytywnych, polegająca na braku bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem. Wójt wyjaśnił, że choć nie kwestionuje konieczności sprawowania takiej opieki, czy pomocy w codziennym funkcjonowaniu, to zakres sprawowanej opieki nie wyklucza, w jego ocenie, możliwości podjęcia przez skarżącą jakiejkolwiek pracy zarobkowej chociażby na część etatu.

Decyzją z 6 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ uznał, że skarżąca nie spełnia wymogu rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania w celu sprawowania opieki nad mężem. W oświadczeniu z dnia 11 sierpnia 2022 r. dołączonym do wniosku o przyznanie świadczenia, złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy podała, że nie zrezygnowała z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Od 2020 r. jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Szukała pracy, ale bezskutecznie. W tym czasie poznała męża. Z akt wynika, że w dniu [...] lipca 2022 r. skarżąca zawarła małżeństwo z P. L. Choć kwestia niepodejmowania przez nią zatrudnienia powinna być oceniana z uwzględnieniem czasu, w którym opieka jest sprawowana nie sposób jednak nie dostrzec, że skarżąca w chwili kiedy poznała męża, a następnie wyszła za niego za mąż już nie pracowała. W takim stanie faktycznym, w ocenie Kolegium, nie do obrony jest teza, że obecnie skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej tylko z tego względu, że opiekuje się chorym mężem. Także rozmiar i zakres opieki nie wymusza na skarżącej niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak wynika z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego ze skarżącą oraz z treści odwołania i załączonego zaświadczenia lekarskiego z dnia 15 grudnia 2022 r., mąż skarżącej od lat choruje na otyłość olbrzymią - waży 260 kg - oraz będące jej następstwem choroby współistniejące, jak nadciśnienie tętnicze i niewydolność serca, zaburzenia lipidowe mieszane, insulinooporność. Posiada rozległe zmiany troficzne obu podudzi z zapaleniem i wysiękiem, obrzęki limfatyczne obu kończyn dolnych. Porusza się z dużym trudem, przy pomocy balkonika ortopedycznego. Nie jest w stanie wejść samodzielnie po schodach. W związku z powyższymi dolegliwościami zdrowotnymi ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżąca wykonuje przy mężu takie czynności jak: pomoc przy ubieraniu, pomoc w codziennej toalecie, załatwieniu potrzeb fizjologicznych, pielęgnacja ciała poprzez smarowanie kremami, maściami, pudrem, przygotowywanie i podawanie posiłków, leków, które mąż następnie spożywa samodzielnie, sprzątanie domu, pranie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich i dostarczanie męża na wizyty, wykupywanie leków, opieka w nocy z uwagi na mogące mieć miejsce bezdechy. Mając na uwadze przedstawiony rodzaj i zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem brak było, zdaniem Kolegium, podstaw do przyjęcia, że nie podejmuje ona zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad mężem. Mąż odwołującej się sam spożywa przygotowane i podane posiłki i leki, jest sprawny intelektualnie. Nie ma przeciwwskazań lekarskich, by sam został w domu. Epizod, kiedy przewrócił się i wzywana była straż pożarna, celem podniesienia go był jednorazowy. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, że mąż porusza się – wprawdzie z trudem - ale samodzielnie przy pomocy balkonika. Świadczone przez skarżącą inne czynności, jak: robienie, zakupów, przygotowywanie posiłków, leków, sprzątanie, pranie dotyczą w rzeczywistości prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby aktywne zarobkowo i zawodowo. Nie ulega wątpliwości, że czynności te mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają charakter uniwersalny i są czynnościami tzw. porządku dziennego, a zatem mogą być wykonywane w czasie wolnym od pracy, w tym także przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej. Kolegium końcowo zauważyło, że organowi znane są również z urzędu fakty dotyczące stanu zdrowia P. L., które zostały ustalone w sprawach nr [...] oraz nr [...] na podstawie zeznań E. K., jego siostry, przede wszystkim z uwagi za zbieżność czasową. W ww. sprawach E. K. występowała z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca. W sprawie nr [...] Kolegium, przed wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną (od której skarga została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 444/21), przesłuchało E. K. w charakterze strony. W dniu 28 grudnia 2020 r. osoba ta, będąc pouczona o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy i prawie do odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania, podała m.in., że "zamieszkuje z mężem, córką, tatą i bratem lat 33 – P. L., prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Brat nie pracuje - pobiera rentę z KRUS. Ma orzeczoną przez Lekarza Orzecznika KRUS całkowitą niezdolność do pracy. Choruje na słonicowodę - waży 270 kg, wymaga pomocy w codziennych czynnościach (...). Razem z bratem wozimy tatę do lekarza. Nie mam prawa jazdy, więc brat wozi mnie do sklepu. Do Kolegium również przywiózł mnie brat. Opiekuję się bratem i tatą. Jeżdżę z bratem załatwiać jego sprawy np. w KRUS-ie". Również w sprawie nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję odmawiającą E. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na ojca. Także w tej sprawie przesłuchało E. K. w charakterze strony. W dniu 10 maja 2022 r. będąc pouczona o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy i prawie do odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania podała ona, że "zamieszkuje w [...] z tatą, bratem - lat 35, córką i mężem. Brat jest na rencie, ma orzeczenie o niepełnosprawności, chyba w stopniu znacznym. Rentę pobiera z KRUS-u. Brat choruje na słonicowodę, ma prawo jazdy, także podwozi mnie do ośrodków zdrowia, po zakupy, w celu załatwienia spraw urzędowych, wszędzie tam gdzie trzeba dojechać. Z uwagi na schorzenie brata pomagam mu w codziennej kąpieli. Brat ma zalecenie lekarskie, żeby siedzieć, bądź leżeć z nogami uniesionymi do góry, sam korzysta z łazienki. Brat zawozi tatę do lekarza ponieważ ja nie mam prawa jazdy, ja również z nimi jeżdżę ponieważ brat nie dałby sobie rady. Jeżeli brat potrzebuje wizyty lekarskiej, to ja zajmuję się umówieniem wizyty, skompletowaniem dokumentacji na wizytę, jeżdżę razem z bratem". Jak wynika z powyższych ustaleń dokonanych na datę 10 maja 2022 r., a więc na 3 miesiące przed złożeniem w sprawie niniejszej przez skarżącą wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża (11 sierpnia 2022 r.), P. L. z powodu stanu zdrowia, jaki posiada aktualnie, już w 2020 r. miał orzeczoną przez Lekarza Orzecznika KRUS całkowitą niezdolność do pracy. Ważył nawet więcej niż obecnie, a mianowicie 270 kg. Co oczywiste, przy tak dużej otyłości wymagał pomocy w codziennych czynnościach, którą świadczyła jego siostra. P. L. posiada prawo jazdy i jeździ samochodem. Nie kwestionując konieczności wsparcia męża przez skarżącą, organ zauważył, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującemu małżonkowi jest wzajemną powinnością współmałżonków wynikającą z ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359). Nie zaistniał więc związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami, a biernością zawodową skarżącej, niewywołaną ich realizacją.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. L.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając stanowisko organu odwoławczego.

Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie wypełniły ciążący na nich obowiązek ustalenia, czy istnieje związek między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy (ewentualnie rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów, że zakres czynności jakie podejmuje skarżąca w ramach opieki nad mężem nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze. Skarżąca wykonuje przy mężu takie czynności jak: pomoc przy ubieraniu, pomoc w codziennej toalecie, załatwieniu potrzeb fizjologicznych, pielęgnacja ciała poprzez smarowanie kremami, maściami, pudrem, przygotowywanie i podawanie posiłków, leków, które mąż następnie spożywa samodzielnie, sprzątanie domu, pranie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich i dostarczanie męża na wizyty, wykupywanie leków, opieka w nocy z uwagi na mogące mieć miejsce bezdechy. Mąż skarżącej, jak wynika z zaświadczenia lekarskiego dołączonego do akt sprawy, cierpi bowiem na otyłość olbrzymią (waży 260 kg) oraz będące jej następstwem choroby współistniejące, jak nadciśnienie tętnicze i niewydolność serca, zaburzenia lipidowe mieszane, insulinooporność. Posiada rozległe zmiany troficzne obu podudzi z zapaleniem i wysiękiem, obrzęki limfatyczne obu kończyn dolnych. Porusza się z dużym trudem, przy pomocy balkonika ortopedycznego. Mąż skarżącej jest zatem osobą sprawną intelektualnie, samodzielnie jedzącą podane posiłki i zażywającą leki, która jest w stanie kilka godzin w ciągu dnia spędzić sama. Nie ma bowiem do tego przeciwwskazań lekarskich. W orzeczeniu o niepełnosprawności wskazano ponadto, że "orzeczenie ma charakter okresowy do 30 kwietnia 2024 r. ponieważ proces leczniczy umożliwia poprawę funkcjonowania organizmu osoby orzekanej". Zauważyć więc trzeba, że choć mąż skarżącej niewątpliwie wymaga wsparcia, to jednak część przytaczanych przez nią czynności opiekuńczych może być wykonywana przed lub po pracy, zaś pozostałe to zwykłe czynności domowe wykonywane w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące, a ich zakres sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Nie zmienia powyższego konieczność dowożenia męża na wizyty lekarskie, czy też pomoc w załatwianiu potrzeb fizjologicznych i pielęgnacyjnych. Inaczej mówiąc, okoliczność robienia zakupów, przygotowywania posiłków, podawania leków, dbania o higienę, sprzątania, czy konieczność wyjazdu z wizytą lekarską nie przeczy możliwości takiego zorganizowania wymaganej przez męża skarżącej opieki, aby skarżąca dalej ją sprawując mogła podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy (np. na zlecenie). Sąd zauważył, że skarżąca w oświadczeniu z dnia 11 sierpnia 2022 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy podała, że nie zrezygnowała z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Od 2020 r. jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku (jak wynika z wywiadu środowiskowego pracę zakończyła w dniu 17 maja 2020 r.). W odwołaniu wskazała ponadto, że jest osobą bezrobotną od 2020 r. Szukała pracy, ale bezskutecznie. W tym czasie poznała męża, z którym w dniu [...] lipca 2022 r. zawarła związek małżeński. Jak wskazała przy tym w odwołaniu, nie ma zatrudnienia w [...] (gdzie małżeństwo mieszka), a dojazd do większej miejscowości zająłby jej dużo czasu.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że Kolegium w sposób nieuprawniony rozstrzygnięcie oparło na dokumentacji uzyskanej z innych postępowań (dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego siostrze P. L.), a która to dokumentacja miała jedynie charakter pomocniczy względem ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Przy tym z tejże właśnie dokumentacji pomocniczej wynika, że jeszcze w maju 2022 r. (a zatem po uzyskaniu orzeczenia z dnia 8 kwietnia 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dwa miesiące przed ślubem i na trzy miesiące przed złożeniem przez skarżącą wniosku o zasiłek), mąż skarżącej, jako osoba posiadająca prawo jazdy jeździł z siostrą "do ośrodków zdrowia, po zakupy, w celu załatwienia spraw urzędowych, wszędzie tam gdzie trzeba dojechać", "sam korzystał z łazienki, jak też zawoził tatę do lekarza", jeżeli brat potrzebował wizyty lekarskiej, to siostra ją umawiała i jechała na nią z bratem. Przy uwzględnieniu zatem dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie, jak i pośrednio wiadomości organowi znanych z urzędu z uwagi na toczące się inne postępowania w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych, Kolegium doszło, w ocenie Sądu I instancji, do słusznego przekonania, że z ustalonych okoliczności sprawy nie wynika, by opieka sprawowana przez skarżącą nad mężem była nie do pogodzenia z wykonywaniem jakiejkolwiek pracy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 16a ust. 1 pkt 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, iż jedynie relewantna temporalnie rezygnacja z podejmowania zatrudnienia prowadzi do spełniania przesłanki wynikającej z ww. przepisu, podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż na równi z rezygnacją z zatrudnienia traktować należy jego niepodejmowanie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym;

art. 16 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, iż sprawowana przez skarżącą opieka nie uniemożliwia podjęcia jej zatrudnienia, mimo że z materiału dowodowego w sprawie jednoznacznie wynika, iż niepełnosprawny małżonek skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej obecności osoby drugiej;

naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 135 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;

art. 151 P.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie i wybiórczo, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

W oparciu o powyższe, skarżąca wniosła o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;

ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się z wywodami Sądu I instancji bowiem organ odwoławczy powołał się na materiał dowodowy zebrany w innym postępowaniu, który mógł mieć co najwyżej funkcję pomocniczą, ale nie mógł stanowić podstawy utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w związku z jego dezaktualizacją, czego Sąd I instancji błędnie nie uznał za naruszenie prawa procesowego. Skarżąca podniosła, iż zakres sprawowanej przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną uniemożliwiał i nadal uniemożliwia jej podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej nawet w częściowym wymiarze czasu pracy.

Skarżąca zauważyła, iż przy ocenie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia brać należy pod uwagę moment złożenia wniosku, a więc obecną sytuację, nie zaś sytuację przeszłą, gdy do rezygnacji z zatrudnienia dojść mogło z innych przyczyn niż sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca na moment złożenia wniosku nie podejmuje zatrudnienia, do którego podjęcia obecnie jest zdolna, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem przyjąć należy, iż w sprawie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją (niepodejmowaniem) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W odniesieniu do zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki wskazano, iż organ odwoławczy i Sąd I instancji nie tylko wybiórczo i w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego oceniły materiał dowodowy zebrany w sprawie, ale również oparły się na materiale nieaktualnym.

W ocenie skarżącej powoływanie się przez organ odwoławczy na oświadczenia siostry niepełnosprawnego złożone 28 grudnia 2020 r. (a więc ponad dwa lata temu względem dnia orzekania przez organ odwoławczy) oraz w dniu 10 maja 2022 r. (a więc na trzy miesiące przed złożeniem wniosku przez stronę) nie zasługuje na aprobatę. Oświadczenia siostry niepełnosprawnego były na moment orzekania nieaktualne i nie wykazują rzeczywistego stanu faktycznego istotnego z punktu widzenia przedmiotowego postępowania, a jedynie opisują stan wcześniejszy, który nie ma żadnego wpływu na prawo skarżącej do wnioskowanego zasiłku. W szczególności wskazać należy na sprzeczność widoczną w tych ustaleniach - z jednej strony niepełnosprawny wożony jest przez brata przy asyście siostry do lekarza, bo siostra nie posiada prawa jazdy, a z drugiej strony wskazuje się, że niepełnosprawny posiada prawo jazdy i samodzielnie jeździ samochodem. Okoliczności te nie zostały przez organ wyjaśnione a wynikająca z nich sprzeczność legła jedną z podstaw podjętej przez organ odwoławczy decyzji i uchybienie to nie zostało wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przyjęcie, iż niepełnosprawny jest w stanie samodzielnie prowadzić samochód jest tym bardziej niezgodne ze stanem faktycznym wobec podnoszonej przez skarżącą, iż jej małżonek jest osobą leżącą, która praktycznie nie jest w stanie samodzielnie się poruszać, na co z resztą wskazuje interwencja straży pożarnej, która konieczna była aby niepełnosprawnego podnieść. Niezrozumiałym jest dodatkowo przyjęcie przez Kolegium, iż była to sytuacja jednorazowa (bez odebrania od skarżącej czy rodziny niepełnosprawnego oświadczenia w tym zakresie) oraz przyjęcie, że sytuacja ta miałaby się już nigdy więcej nie powtórzyć (mimo, że z pozostałego materiału dowodowego wprost wynikają schorzenia i choroby niepełnosprawnego, które poza otyłością olbrzymią wskazują, iż do takiego niedowładu nóg może dość ponownie bez wcześniejszego ostrzeżenia). Brak ciągłej obecności skarżącej w takich okolicznościach stanowiłby bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia niepełnosprawnego. Analogicznie bez jakiegokolwiek związku i wpływu na przedmiotową sprawę pozostaje fakt, iż Kolegium wcześniej odmówiło (decyzją wydaną w grudniu 2020 r., a więc ponad dwa lata temu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego siostrze niepełnosprawnego, a która to decyzja nie została przez nią zaskarżona.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, powyższe sprzeczności i brak związku temporalnego między dowodami a prowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniem uznać należy, iż postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie prowadzone było wadliwie i wymaga sanacji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nieuznanie ww. okoliczności w postępowaniu za naruszające przepisy prawa procesowego uznać należy za naruszenie przepisów prawa procesowego przed sądami administracyjnymi w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Nie sposób uznać, aby zaskarżony wyrok i wcześniej zaskarżone decyzje, jako wydane na podstawie nieaktualnego materiału dowodowego, były wydane zgodnie z prawem materialnym i bez uchybień proceduralnych.

Skarżąca wskazała ponadto, iż niepełnosprawny choruje na niewydolność serca, występują duszności, w trakcie snu dochodzi do bezdechu, co wymaga ciągłego czuwania skarżącej przy niepełnosprawnym i jego wybudzania, aby się nie udusił. Niepełnosprawny jest praktycznie stale leżący, porusza się z trudem w wyjątkowych okolicznościach, chodzenie bez asysty grozi upadkiem i narażeniem zdrowia i życia. W związku z zaawansowaną otyłością niepełnosprawnego konieczna jest ciągła pielęgnacja i dbanie o higienę, opatrywanie pojawiających się ran i odleżyn. Skarżąca codziennie budzi niepełnosprawnego, zajmuje się czynnościami higienicznymi, w tym również potrzebami fizjologicznymi poprzez pomoc niepełnosprawnemu w korzystaniu z przenośnej toalety, występują problemy z oddawaniem moczu, niepełnosprawny wymaga kilkurazowego smarowania różnymi maściami każdego dnia, przygotowywanie ubrań i pomoc w ubieraniu się, 4-5 razy dziennie wykonywanie ćwiczeń fizycznych dla poprawienia krążenia, w zależności od potrzeby mierzenie ciśnienia. Niepełnosprawny codziennie musi przyjmować leki - rano 16 różnych tabletek, w południe 2 i wieczorem 19. Występują biegunki i zaparcia, konieczność robienia lewatywy.

Przy takim zakresie opieki i tak zaawansowanym stanie niepełnosprawnego za zupełnie bezpodstawne i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego uznać należy wnioski wyciągnięte z materiału dowodowego przez organ odwoławczy, które to podzielone zostały przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Skarżąca opiekę sprawuje samodzielnie, nikt jej nie pomaga, oświadczenia siostry niepełnosprawnego nie są zgodne z rzeczywistością, a ustalenia dot. stanu faktycznego dokonane przez organy administracji są wybrakowane i niezgodne z rzeczywistością.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Wedle z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wedle natomiast art. 16a ust. 2 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje w przypadku spełnienia konkretnych warunków, tj.: istnienia obowiązku alimentacyjnego, rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz spełnienia kryterium dochodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słuszne są wywody Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie ubiegająca się o przyznanie świadczenia należy do kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest bowiem małżonką osoby wymagającej opieki. Sprawuje także stałą opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Nie można jednakże zgodzić się z poglądami prezentowanymi przez organy orzekające w sprawie, co błędnie zaaprobował Sąd I instancji, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem (w rozpoznawanej sprawie) zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zaaprobował również zapatrywania organów, że zakres czynności jakie podejmuje skarżąca w ramach opieki nad mężem nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że małżonek skarżącej kasacyjnie legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 8 kwietnia 2022 r. zaliczającym go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, które również potwierdza, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto wymaga także zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze i pomoce techniczne ułatwiające codzienne funkcjonowanie. Z orzeczenia wynika również, że mąż skarżącej ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnego poruszania się. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącą w dniu 31 sierpnia 2022 r. oraz z jej oświadczenia z dnia 11 sierpnia 2022 r. wynika, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo z mężem i synem – T. S. Małżonek choruje na otyłość olbrzymią (waży 260 kg). Skarżąca pomaga mężowi w załatwianiu potrzeb fizjologicznych (przynosi wiadro, bowiem brak jest w mieszkaniu łazienki), mąż nie jest w stanie samodzielnie wyjść na zewnątrz celem skorzystania z toalety (ma problem z pokonaniem jednego schodka). Ponadto skarżąca myje męża, smaruje kremami i maściami przeciwko ranom i oparzeniom, ubiera go (zakłada wszystkie części garderoby), przygotowuje posiłki i podaje mu w zasięgu ręki. Często wstaje do męża w nocy bowiem mąż musi załatwić potrzeby fizjologiczne a także miewa bezdechy. Mąż potrzebuje również pomocy przy poruszaniu się poza budynkiem – niezbędna jest asekuracja. Skarżąca oprócz wymienionych wyżej czynności jeździ z mężem do lekarzy i wykupuje niezbędne lekarstwa. Wskazane wyżej okoliczności nie budzą zastrzeżeń. Małżonek skarżącej kasacyjnie bezsprzecznie wymaga całodobowej pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu, zaś skarżąca tę opiekę sprawuje i z tego też względu nie podejmuje zatrudnienia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź jego niepodejmowanie są warunkami niezbędnym do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale ich spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że specjalny zasiłek opiekuńczy staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 237/20, z 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1899/22, czy z 23 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1948/22). Należy przy tym podkreślić, że wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania - rzeczywistej bądź potencjalnej - w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym. Jedną z przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie może ustalać wcześniejszych przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Okoliczności rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania oraz brak możliwości jego podjęcia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną należy więc oceniać na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Irrelewantne jest zatem, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej lub jej nie podejmował wcześniej z innych przyczyn, o ile w dacie wystąpienia z wnioskiem o zasiłek zaistniała rzeczywista konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie/wykonywanie zatrudnienia.

Akceptując zatem stanowisko organów administracji o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, Sąd I instancji naruszył art. 16a ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Tym samym trafnie zarzucono Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 pkt 1 u.ś.r. polegające na takim rozumieniu przesłanki istnienia związku przyczynowego, które zakłada współwystępowanie niepodejmowanie zatrudnienia ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Sąd I instancji, wskazując bowiem jakie okoliczności stanu faktycznego w odniesieniu do skarżącej zostały ustalone przez organy administracyjne i jak w ocenie Sądu I instancji należałoby je ocenić w kontekście przesłanki niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad mężem, za relewantną uznał okoliczność dotyczącą niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w okresie poprzedzającym datę, w której jej mąż stał się osobą niepełnosprawną, jak i w okresie, gdy posiadał już orzeczenie o niepełnosprawności, uznając, że jest to wybór życiowy skarżącej nie mający związku z chorobą męża. W taki sam sposób Sąd ten uznał oświadczenie skarżącej z dnia 11 sierpnia 2022 r. o braku rezygnacji przez nią z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem.

Nie mają racji organy administracji i Sąd I instancji, że pod pojęciem sprawowania opieki nie mieszczą się również zwykłe czynności dnia codziennego związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego - przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, prasownie etc. W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1661/23, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że w odniesieniu do sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych szczególnego rozważenia wymaga charakter wykonywanych przez nie czynności opiekuńczych – nawet tych związanych z przygotowaniem posiłku, utrzymaniem czystości w mieszkaniu, podaniem leków, etc. To właśnie czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień. Należy zatem przyjąć, że sprawowanie opieki w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. obejmuje nie tylko wykonywanie czynności związanych z bezpośrednią pielęgnacją i troską o osobę niepełnosprawną, lecz także codziennych czynności życiowych, którym osoba ta nie jest w stanie sprostać ze względu na swoją kondycję zdrowotną. Te ostatnie są bowiem niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej, niewątpliwie stanowią wsparcie w jej codziennej egzystencji, a więc wpisują się w zakres prawidłowo sprawowanej opieki.

Z powyższych względów, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 16a ust. 1 pkt 1 u.ś.r. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni.

Trafny jest również zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez wybiórczą i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ odwoławczy, czym naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z powołanymi przepisami w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zauważenia wymaga, że organ odwoławczy, w procesie orzekania, wziął pod uwagę materiał zgromadzony w innych sprawach - dotyczących wniosku siostry P. L., w których ubiegała się ona o świadczenia na ojca – J. L. W sprawach tych organy orzekające ustaliły, że mąż skarżącej jest w stanie prowadzić samochód i m.in. wozić ojca do lekarzy czy siostrę na zakupy. Zauważenia jednakże wymaga, na co wskazuje skarga kasacyjna, że sprawy te toczyły się dwa lata przed złożeniem przez skarżącą wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy na męża. Okoliczności te, nie korelują ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Podobnie, kwestia prowadzonego wspólnie gospodarstwa domowego przez skarżącą. We wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca, jako osoby wchodzące w skład rodziny wskazała siebie i męża, natomiast z wywiadu środowiskowego wynika, że prowadzi je również z synem. W konsekwencji nie jest jasne, czy dochód na osobę w rodzinie został poprawnie wyliczony w niniejszej sprawie.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wykładnię przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, a także pozostałe, wskazane w uzasadnieniu okoliczności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Sądem I instancji) oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w związku art. 205 § 2 P.p.s.a. (240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym).