Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 345/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant St. sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr SKO.IP/41.12/38/2023/7548 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z 3 kwietnia 2023 r. nr SKO.IP/41.11/38/2023/7548, po rozpatrzeniu odwołania R.B. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej: organ pierwszoinstancyjny) z 8 marca 2023 r. nr [...], odmawiającą stronie udostępnienia informacji publicznej.

W podstawie prawnej decyzji SKO powołało art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 570) i art 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm., dalej: K.p.a.).

Z akt administracyjnych wynika, że 11 lutego 2023 r. na platformę ePUAP organu wpłynął wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "W odpowiedzi na mój wniosek z dnia 29 stycznia 2023 r. w sprawie wypowiedzi Pani A.G. Pierwszego Zastępcy Prezydenta Miasta S. na sesji Rady Miasta w dniu 26 stycznia 2023 roku w sprawie uwag do studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. otrzymałem pismo [...] z dnia 6.02.2023 r., w którym zawarte zostało następujące sformułowanie: "Niezależnie od powyższego, jako materiał wyjściowy do prac projektowych przyjmowane są m.in. wnioski złożone przed ogłoszeniem o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium, natomiast wnioski złożone po terminie określonym w tym ogłoszeniu włączane są do dokumentacji i przekazywane Wykonawcy (Projektantowi) celem oceny możliwości ich przyjęcia lub sprawdzenia stopnia ich ujęcia w sporządzanym projekcie. Nadmienić należy, że z punktu widzenia formalnego wnioski takie nie wywołują skutków prawnych przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym."

Odnosząc się do opisanej odpowiedzi skarżący wniósł o udostępnienie wszelkiego "materiału wyjściowego" przy sporządzeniu aktualizacji studium (uchwała [...]) czyli wniosków złożonych przed ogłoszeniem o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium oraz innych materiałów, które są tym materiałem wyjściowym, jak również dokumentacji, która została przekazana wykonawcy już w trakcie sporządzania studium celem oceny możliwości ujęcia w sporządzanym projekcie.

Pismem z 23 lutego 2023 r. organ wezwał wnioskodawcę na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego z pouczeniem, że w przypadku jego niewykazania w wyznaczonym terminie zostanie wydana decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca wskazał, że wnioskowana informacja jest informacją prostą i każda wykonywana przez niego społeczna działalność realizowana jest dla interesu publicznego i może wykazać, że wnioskowana informacja ma szczególne znaczenie i mieszkańcom gminy należą się wyjaśnienia jak powstawało studium.

Organ pierwszoinstancyjny decyzją z 8 marca 2023 r. odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej tj. wszelkiego materiału wyjściowego zebranego przy sporządzaniu aktualizacji "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S.- uchwała nr [...]" ( zwanego dalej: "Studium"). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskowana informacja publiczna została zgromadzona w 4 pełnych segregatorach i składa się z 1908 stron, a jej szczegółowa analiza celem wyszukania danych podlegających ochronie (np. dane identyfikujące osoby fizyczne) byłaby zadaniem pracochłonnym, prowadziła do zaburzeń bieżących zadań komórki zajmującej się pracami planistycznymi. Jednocześnie wskazano, że dodatkowych czynności wymagałoby zatarcie zidentyfikowanych danych podlegających ochronie oraz wykonanie kopii tak przetworzonej dokumentacji. Zważywszy powyższe organ uznał, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter przetworzony, a strona mimo wezwania nie wykazała istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem takiej informacji publicznej.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i wskazał, że ocena organu pierwszej instancji, że wnioskodawca "nie wykazał szczególnego interesu publicznego" jest wadliwa. Nadto, przywołał kontekst wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 11 lutego 2023 r., który był pochodną wcześniej udzielonej informacji publicznej, ujawniającej, że w trakcie procedury planistycznej przy sporządzaniu studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy organ uwzględniał wnioski niezgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wnioskowana przez stronę informacja, stanowi informację publiczną. Nadto stanowi informacje przetworzoną, albowiem organ pierwszej instancji zasadnie wykazał, że materiały objęte wnioskiem strony zostały zgromadzone w 4 segregatorach, liczących 1908 stron dokumentów. Nadto organ wykazał, że aby sprostać żądaniu wnioskodawcy konieczna byłaby kwerenda całej zgromadzonej dokumentacji, celem ustalenia, które z dokumentów mogą być objęte wnioskiem i ewentualnego dalszego podjęcia działań mających na celu zatarcie danych podlegających ochronie prawnej (np. danych osobowych). Zdaniem SKO przeprowadzenie ww. prac związane byłoby z koniecznością przetworzenia znacznej ilości dokumentów związanych ze sporządzaniem Studium, celem wyodrębnienia tych, które mogły być bezpośrednio związanej z wnioskiem ww. o udostępnienie informacji publicznej. Praca taka (analiza treści 1908 stron dokumentów, nawet gdyby w części tych dokumentów była ona tylko pobieżna) niewątpliwie wymagałaby znacznego zaangażowania w te czynności określonych (wydzielonych specjalnie do tego zadania) zasobów pracowniczych organu i mogłaby dezorganizować pracę Urzędu Miasta w podstawowym zakresie jego zadań. Zdaniem SKO z treści korespondencji prowadzonej między stroną a organem pierwszej instancji, nie można w żaden sposób doszukać się istnienia szczególnego interesu, który przemawiałby za koniecznością udostępnienia jej informacji przetworzonej. Mimo jednoznacznego wezwania przez organ pierwszej instancji, strona takiego interesu w rzeczywistości nie wykazała, a jej rzekomy udział w procesie planistycznych oraz wnoszenie uwagi na etapie postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę nie może prowadzić do uznania, że po stronie wnioskodawcy istnieje szczególnie istotny interes publiczny, w tym aby to właśnie na jej żądanie taką informację wytworzyć, a następnie udostępnić - angażując w to ponad przeciętnie zasoby osobowe Urzędu Miasta i jego środki finansowe.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczanie konstytucyjnego prawa do informacji, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona, a nadto błędne uznanie, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona.

W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji tzw. prostej, która istniała w chwili złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych. W piśmie nr [...] z 6.02.2023 r. zawarto informację o przekazywaniu dokumentów projektantowi, więc żądana informacja istniała i była informacją prostą. Urząd sam sobie organizuje sposób przechowywania dokumentów i to co obecnie znajduje się w czterech pełnych segregatorach, równie dobrze mogło być umieszczone w jednym albo w kilkudziesięciu. Informacja o 1908 ponumerowanych stronach nie świadczy o tym, że taką ilość dokumentów należałoby udostępnić, a jedynie o tym, że to mogłaby być maksymalna ilość udostępnianych dokumentów. Możliwe jest również, że udostępnionych kart będzie znacznie mniej, ponieważ Urząd Miasta nie poinformował o tym, co poza żądaną informacją znajduje się w zbiorze czterech segregatorów. W Urzędzie Miasta papierowy obieg dokumentów uzupełniony jest systemem elektronicznego obiegu dokumentów, więc w przypadku udostępniania ich za pomocą platformy ePuap nie ma konieczności skanowania tych dokumentów.

Ponadto skarżący podniósł, że błędnie stwierdzono, że nie została spełniona przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, z uwagi na zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych, co jest wymogiem ustawowym, wpisanym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie 6 września 2023 r. skarżący wskazał, że w dniu dzisiejszym tut. Sąd postanowieniem o sygn. akt II SA/Gl 570/23, odrzucił jego skargę na uchwałę Rady Miasta z 29 września 2022 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na niewykazanie interesu prawnego.

Skarżący oświadczył również, że organ przedłożył do akt sądowych 1908 stron dokumentów. Skarżący zapoznał się z nimi i oświadczył, że większość dokumentów przedłożonych do akt sądowych zawiera wewnętrzne pisma przesyłane pomiędzy pracownikami poszczególnych wydziałów Urzędu i nie stanowi informacji publicznej. Zatem słuszny jest jego wniosek, że żądane informacje stanowią informację prostą, albowiem tylko część z przedłożonych Sądowi dokumentów objętych jest wnioskiem skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie cytowanej wyżej ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal w skrócie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej dotyczy m.in. dostępu do dokumentów.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Niewątpliwie Prezydent Miasta jest organem władzy publicznej. Jest on zatem podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 16 ust. 1, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Z kolei według art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Z przytoczonych przepisów wynika, że do decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek stosowania tych przepisów proceduralnych dotyczy również decyzji wydawanych po załatwieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym jednak przypadku przepisy dotyczące odwołań znajdują zastosowanie odpowiednio ze skutkiem odpowiedniego zastosowania przepisów K.p.a. Wobec tego wskazania wymaga, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tych dwóch zasad doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno służyć przekonaniu strony do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6). Przepis art. 107 § 3 K.p.a. konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji należy zatem przedstawić - w sposób pełny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu. Dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. Tylko tak sporządzone uzasadnienie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści.

W ocenie Sądu, organ nie sprostał powyższym obowiązkom, ponieważ odmowa udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego informacji nie została należycie i przekonująco uzasadniona, co stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie, organy odmówiły udostępnienia wnioskowanych informacji uznając, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem organów, skarżący - pomimo stosownego wezwania - nie wykazał spełnienia przesłanki w postaci szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego w żądaniu udostępnienia informacji publicznej.

Wyjaśnić zatem trzeba, że u.d.i.p. nie definiuje wprost pojęcia informacji przetworzonej, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1. Na podstawie utrwalonych poglądów sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Inaczej mówiąc, udostępnienie żądanej informacji nie stanowi tylko technicznego przeniesienia danych, lecz wymaga potrzeby przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną. Informacją prostą jest z kolei informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p., przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji, nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych. Przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które - co do zasady - wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Przetworzenie informacji może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. W orzecznictwie zwraca się też uwagę, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może zmuszać do podjęcia takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, ponieważ powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2622/16; 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2124/16; 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14). Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Taka sytuacja występuje, gdy liczba czynności, jakie musiałby podjąć organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować jego pracę. Nie jest jednak przetworzeniem zwyczajne sporządzenie spisu wyszukanych dokumentów, szczególnie, gdy jest on sporządzony jedynie w celu ułatwienia przygotowania przez organ żądanej informacji. Od przetworzenia informacji należy odróżnić proces "przekształcenia", który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu, zgodnie z wnioskiem strony, głównie poprzez wykonanie kserokopii czy też sporządzenie skanu treści dokumentu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Op 446/17). Informacja przetworzona wymaga z kolei jej wytworzenia w wyniku przeprowadzenia pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ powołuje się na szereg czynności, które zmuszony jest podjąć, aby rozpoznać wniosek. Czynnościami tymi są prace związane z koniecznością przetworzenia znacznej ilości dokumentów związanych ze sporządzaniem Studium, celem wyodrębnienia tych, które mogły być bezpośrednio związane z wnioskiem. Zdaniem organu nawet pobieżna analiza treści 1908 stron dokumentów, niewątpliwie wymagałaby znacznego zaangażowania w te czynności wydzielonych specjalnie do tego zadania zasobów pracowniczych organu i mogłaby dezorganizować pracę Urzędu Miasta.

Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej poglądy orzecznictwa w kwestii interpretacji pojęcia informacji przetworzonej, Sąd nie wyklucza a priori, że wnioskowane dokumenty i informacje, mogą mieć charakter informacji przetworzonej.

Jednakże organ musi taką kwalifikację przekonywująco uzasadnić, podając konkretne dane pozwalające na dokonanie takiej oceny (np. konkretną liczbę stron dokumentów, określenie formatów, liczbę stron dokumentów w nietypowych formatach, zawierające rysunki, mapy i projekty techniczne, czy też szczegółowe informacje na temat danych, które miałyby podlegać anonimizacji oraz wyliczenia nakładu czasu pracowników). Dopiero takie konkretne argumenty mogą stanowić podstawę do uznania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

Tymczasem argumentacja uzasadnienia decyzji wskazuje na potrzebę odnalezienia odpowiednich dokumentów, wśród 1908 stron zgromadzonych w 4 segregatorach. Z uzasadnienia decyzji nie wynika nawet jakie dokumenty podlegają ujawnieniu zgodnie z art. 6 u.d.i.p. Strona skarżąca nie żąda ujawnienia wszystkich dokumentów, a jedynie dokumentów w odniesieniu do odpowiedzi na wniosek z 29 stycznia 2023 r. Organ w ogóle nie odniósł się do treści tego pisma. Nie wiadomo też czy organ wie o jakie dokumenty chodzi skarżącemu. Jeżeli organ ma w tym zakresie wątpliwości to powinien wezwać stronę do sprecyzowania wniosku. Wyszukanie odpowiednich dokumentów, a także dokonanie ich analizy w celu wyselekcjonowania żądanych danych, wykonanie kopii, dokonanie anonimizacji danych prawnie chronionych i związany z tym nakład pracy nie prowadzi jeszcze do wytworzenia nowej jakościowo informacji i nie czyni z informacji prostej informacji przetworzonej. Są to zwykle zabiegi związane z procesem udostępniania informacji publicznej. W celu dokonania kwalifikacji informacji jako przetworzonej organ powinien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swoje stanowisko o przetworzonym charakterze informacji publicznej, a nie powtarzać w tym zakresie jedynie za cytowanymi orzeczeniami WSA i NSA zawarte w nich tezy, bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dostatecznej analizy przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiących podstawę odmownego załatwienia wniosku skarżącego. Uzasadnienie kwalifikacji informacji publicznej jako przetworzonej nie może się sprowadzać do podania kilku ogólnikowych stwierdzeń, które mogą pasować do każdej sprawy. Jeśli organ chce prawidłowo wykazać zasadność takiej kwalifikacji winien podać konkretne argumenty oraz przekonywująco uzasadnić swoje stanowisko. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji w tym zakresie stanowi również podstawę do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz zasady przekonywania, określonych w art. 7 i art. 11 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną i usunie dostrzeżone naruszenia prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.