Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 347/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Wznowiono postępowanie sądowe, uchylono wyrok NSA, uchylono zaskarżony wyrok WSA i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, ary. 90 § 1, art. 109 w zw. z art 106 § 2 i 3, art. 95 § 1, art. 270, art. 271 pkt. 2, art. 275, art. 279
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 45 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi I.S. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1625/19 w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1034/18 w sprawie ze skargi I.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 marca 2018 r. nr DAP-WOSRFR-7280-104/2018/BZ w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty I. wznawia postępowanie sądowe, II. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1625/19, III. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, IV. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1625/19 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1034/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 marca 2018 r. nr DAP-WOSRFR-7280-104/2018/BZ w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty: 1. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę; 2. zasądził od [...] na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1034/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...], uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 marca 2018 r. nr DAP-WOSRFR-7280-104/2018/BZ w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2018 r. nr 108/2018 - w części objętej pkt VII, a także postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 grudnia 2017 r. nr 1440/2017. Ponadto zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynikało, że wnioskiem z dnia 15 stycznia 1991 r., [...], będąca jedną z następczyń prawnych [...] (drugą była [...], która oświadczeniem z dnia 20 maja 2009 r. jako uprawnioną do otrzymania rekompensaty wskazała [...]), wystąpiła o przyznanie odszkodowania za nieruchomości pozostawione (cyt.): "na wileńszczyźnie".

Z uwagi na niezakończenie, wywołanego tym wnioskiem, postępowania przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości oraz obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako: "ustawa zabużańska"), postępowanie to było prowadzone w oparciu o przepisy tej ostatniej ustawy. W następstwie zaś przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Wojewoda Mazowiecki, pierwotnie postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r. nr 244/2014, wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej, ocenił spełnienie przez wnioskodawczynię wymogów do potwierdzenia prawa do rekompensaty (w 16/24 częściach) z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości będącej działką położoną w Wilnie przy ul. [...] o pow. 465 sążni kwadratowych oraz nieruchomości ziemskiej położonej w miejscowości Korwie i Kordonka o łącznej pow. 226 ha, w tym 142 ha lasów i 30ha jezior (nie uwzględniono oświadczenia [...], w związku z zakwestionowaniem posiadania przez nią obywatelstwa polskiego oraz nie uwzględniono zabudowań z uwagi na brak w tym zakresie wystarczającego materiału dowodowego).

Następnie, postanowienie to było przez Wojewodę - w trybie art. 77 § 2 k.p.a w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej - jeszcze dwukrotnie zmieniane. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2016 r. nr 229/2016, zmieniono je w części odnoszącej się do zakresu prawa do rekompensaty przysługującego [...], w związku z potwierdzeniem obywatelstwa [...], a także w zakresie wielkości nieruchomości ziemskiej i rodzaju użytków je tworzących, wskazując, że prawo do rekompensaty obejmuje nieruchomość ziemską o łącznej pow. 373 ha 4409 m2, w tym 66 ha jezior oraz 100 ha lasów sosnowych. Natomiast postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r. nr 774/2016, ponownie zmieniono pierwotne postanowienie w ten sposób, że wyszczególniono w nim także zabudowę, znajdującą się na nieruchomości ziemskiej oraz oznaczono powierzchnię działki w Wilnie przy ul [...] w jednostkach metrycznych.

Ostatecznie jednak, kolejnym postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r. nr 1440/2017, Wojewoda uchylił postanowienie z dnia 16 czerwca 2016 r. w części, w jakiej wymieniało ono działkę przy ul [...] w Wilnie, oceniając, że wskazując tę nieruchomość w piśmie z dnia 29 lipca 2009 r., wnioskodawczyni wykroczyła poza zakres żądania sformułowanego we wniosku z dnia 15 stycznia 1991 r., doprecyzowanym w dniu 23 grudnia 2008 r. Zważywszy przy tym, że fakt ten nastąpił po upływie terminu zawitego, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, żądanie w tym zakresie nie mogło być potraktowane jako doprecyzowanie czy też modyfikacja wniosku zgłoszonego w terminie.

W rezultacie zatem Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia 10 stycznia 2018 r., potwierdził na rzecz [...] prawo do rekompensaty za pozostawione przez [...] nieruchomości, które wchodziły w skład majątku ziemskiego "[...] " o łącznej pow.373 ha 4409 m2 wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami (pkt I. decyzji). W punktach II - VI ustalił wartość tych nieruchomości, dokonał ich waloryzacji na dzień wydania decyzji i ustalił wysokość należnej rekompensaty w wymiarze 20% zwaloryzowanej wartości pozostawionych nieruchomości oraz wskazał sposób jej realizacji. Natomiast w punkcie VII odmówił wnioskodawczyni potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione, które były położone w Wilnie przy ul. [...] oraz [...].

Uzasadniając swoje stanowisko, w zakresie odnoszącym się do punktu VII rozstrzygnięcia, Wojewoda powołał się na niedopuszczalne rozszerzenie żądania, po upływie terminu w jakim można było - na gruncie ustawy zabużańskiej - wystąpić o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Od punktu VII decyzji [...] wniosła odwołanie, kwestionując jednocześnie legalność postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 grudnia 2017 r.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia 27 marca 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakwestionowanej części (pkt 1 decyzji), a także utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 grudnia 2017 r. (pkt 2). Organ odwoławczy podzielił bowiem pogląd Wojewody, że w tym wypadku strona o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione w Wilnie wniosła już po upływie terminu, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. W okresie natomiast, w jakim mogła skutecznie z takim żądaniem wystąpić, reprezentujący ją profesjonalny pełnomocnik w piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r. jednoznacznie wskazał, że przedmiotem żądania było prawo do rekompensaty za nieruchomości położone tylko w miejscowości Korwie. W tym stanie rzeczy Minister ocenił, że ogólnie sformułowany w 1991 r. wniosek został w tym piśmie doprecyzowany a dalsze wnioski, składane przez również profesjonalnych pełnomocników wnioskodawczyni (to jest dotyczące nieruchomości położonych w Wilnie) stanowiły rozszerzenie pierwotnego wniosku. Ponieważ zaś fakt ten miał miejsce po terminie zakreślonym ustawą na zgłoszenie żądania, okoliczność ta powodowała, że w/w żądania nie mogły być uwzględnione.

Ponadto Minister opowiedział się za dopuszczalnością zmiany, wydanego na podstawie art. 7 ustawy zabużańskiej, postanowienia. Odwołując się do poglądu, wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK 2297/12) organ odwoławczy podkreślił, że potwierdzenie prawa do rekompensaty nie następuje w drodze postanowienia wydanego w toku postępowania, a w drodze decyzji. Stąd dopóki postępowanie w tym przedmiocie nie zostanie zakończone decyzją, organ musi uwzględniać stan faktyczny i dowody jakie będą konieczne do załatwienia sprawy.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 marca 2018 r. [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 5 ust. 1 w zw. z art. 27, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej a także art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 142 w zw. z art. 6 k.p.a., art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art.61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 § 1 i art. 11 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2018 r. nr 108/2018 - w części objętej pkt VII, a także postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 grudnia 2017 r. nr 1440/2017, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była (cyt.): "zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne".

Na wstępie Sąd Wojewódzki wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097), które - w myśl art. 27 tej ustawy - należało stosować do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie (tj. dnia 7 października 2005 r.).

W związku z tym, Sąd – generalnie – zgodził się z Ministrem, że to na wnioskodawcy przede wszystkim ciąży obowiązek dołączenia do wniosku nie tylko dowodów, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ale także o "rodzaju i powierzchni tych nieruchomości" (art. 6 ust.1 pkt 1 ustawy zabużańskiej), a zatem przynajmniej przybliżonego określenia charakteru nieruchomości i miejsca jej położenia, jak i powierzchni oraz, iż rozszerzenie żądania o potwierdzenie prawa do rekompensaty po dniu 31 grudnia 2008 r. o nieruchomości nie objęte pierwotnie zgłoszonym w tym względzie podaniem, stanowi w istocie nowy wniosek, który - ze względu na datę jego złożenia - nie może okazać się skuteczny, tym mniej uznał, że termin ów zastrzeżony został dla złożenia wniosku, a nie jego modyfikacji. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, składając natomiast (cyt.): "w dniu 15 stycznia 1991 r. wniosek o rekompensatę (określaną wówczas <>), [...] wskazywała na nieruchomości pozostawione na <>. Wniosek ten, w myśl art. 61 § 3 k.p.a., w momencie wpływu do organu wszczął zatem postępowanie w odniesieniu do wszystkich położonych w tej lokalizacji nieruchomości, których właścicielem był poprzednik prawny skarżącej, a które zmuszony był on opuścić w okolicznościach związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. W tak zdefiniowanym zbiorze pozostawionych nieruchomości, mieszczą się w sposób oczywisty także nieruchomości, które zlokalizowane są w samym Wilnie, a więc ujęta w pierwotnym postanowieniu Wojewody Mazowieckiego działka przy ul [...], jak też nieobjęta żadnym z wydanych w sprawie trzech postanowień nieruchomość przy ul [...]. W konsekwencji czego przedstawienie przed zakończeniem postępowania w sprawie dowodów potwierdzających ich opuszczenie w warunkach, o których mowa w art. 1 ustawy – a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie - winno prowadzić do potwierdzenia za nie prawa rekompensaty, a nie rozstrzygnięcia o treści determinowanej dyspozycją normy zawartej w art. 7 ust. 2 powołanej ustawy (odmowy potwierdzenia prawa)".

Wyrażając powyższy pogląd, Sąd I instancji stwierdził zatem, że (cyt.): "Taki stan faktyczny z kolei wymagał weryfikacji uprzednio podjętego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej postanowienia Wojewody z 12 marca 2014 r. nr 244/2014, zmienionego postanowieniami z 25 lutego 2016 r. i 16 czerwca 2016 r., potwierdzającego spełnienie przesłanek potwierdzania prawa do rekompensaty za pozostawione przez [...] nieruchomości, aczkolwiek pod innym kątem niż uczynił to organ pierwszej instancji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko organów, iż postanowienia takie choć niezaskarżalne, podlegają weryfikacji w sytuacji gdy po ich wydaniu, a przed rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, ujawnią się okoliczności i dowody prowadzące do innych konkluzji niż te, które legły u podstaw ich wydania. Postanowienie to nie potwierdza wszak prawa do rekompensaty, bo to następuje w drodze decyzji (art. 5 ust. 3 ustawy), lecz ma charakter incydentalny, w którym wojewoda dokonuje jedynie wstępnej oceny spełnienia materialnoprawnych przesłanek rekompensaty (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2016 r. I OSK 2369/15 Lex nr 2111037). Jedną natomiast z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - uregulowaną w art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a. - jest zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ administracji publicznej do rekonstruowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów stanu faktycznego zgodnie z tym jak ów stan realnie się przedstawiał. To zaś wymusza uwzględnienia przy jego ustalaniu całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a więc także dowodów, które pojawią się już – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - po wydaniu wspomnianego postanowienia. Innymi słowy dopóki postępowanie nie zostanie zakończone, organ ma nie tylko uprawnienia ale wręcz obowiązek prowadzić je z uwzględnieniem wszelkich dowodów jakie będą konieczne do rozpoznania sprawy, a więc zarówno dotychczasowych, jak i nowo pozyskanych. Konsekwentnie zatem wobec pojawiających się nowych dowodów, musi także rozważać poprawność zajętego w postanowieniu stanowiska. Pozostawienie go bowiem w obrocie prawnym, przy wyłaniającym się z nowo pozyskanych dowodów odmiennym stanie faktycznym, niż ten który legł u podstaw jego wydania, prowadzić by musiało finalnie bądź do załatwienia sprawy (wydania decyzji) w sposób nierespektującej zasady prawdy obiektywnej. Względnie do jej załatwienie w sposób pozostający z tym postanowieniem w sprzeczności, co z punktu widzenia zasady legalizmu (art. 6 k.pa.) i reguły wyrażonej w art. 110 k.p.a. byłoby nie do zaakceptowania. Stosownie wszak do tego ostatniego przepisu., mającego odpowiednie zastosowanie do postanowień na mocy odesłania zawartego w art. 126 k.p.a., postanowienie to byłoby dla organu orzekającego w sprawie wiążące".

Ostatecznie Sąd wojewódzki stwierdził więc, że w omawianej kwestii (to jest w kwestii zmiany czy uchylenia postanowienia wojewody wydawanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej) brak jest szczegółowych unormowań zarówno w w/w ustawie jak i w kodeksie postępowania administracyjnego. (Cyt.): "Mając jednak na względzie dążenie do uksztaltowania na gruncie norm prawa materialnego stosunku administracyjnego adekwatnego do obiektywnie stwierdzonej rzeczywistości (art. 7 k.p.a.) i niepozostającego w kolizji z uprzednio zajętym w postanowieniu stanowiskiem (art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a.), zasadne jest zdaniem składu orzekającego w sprawie skorzystanie w takim wypadku w drodze analogii (mimo kontrowersyjności stosowania takiego rozwiązania w prawie administracyjnym) z procedury właściwej do weryfikacji postanowień dowodowych przewidzianej w art. 77 § 2 k.p.a." Z tego powodu zatem uznał, że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej (niedopuszczalność uchylenia lub zmiany przedmiotowego postanowienia) nie mógł być uznany za trafny. Jak bowiem wyjaśnił, wada tej części rozstrzygnięcia, ujętego w zaskarżonej decyzji, nie tkwiła w tym przypadku w zaakceptowaniu możliwości uchylenia postanowienia z dnia 16 czerwca 2016 r., wydanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej, ale w nieuprawnionym podzieleniu stanowiska organu wojewódzkiego o zasadności częściowego uchylenia ww. postanowienia (z powodu rzekomego rozszerzenia po upływie terminu z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy pierwotnie złożonego wniosku) a która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła.

Udzielając więc organom wytycznych, wiążących przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "wynikają one wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy należnej [...] rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez jej poprzednika prawnego, w części dotyczącej nieruchomości położonych w Wilnie (w tym nieruchomości przy ul. [...]), przy uwzględnieniu tejże oceny".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) - przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2097) - poprzez uznanie, że możliwe jest złożenie bardzo ogólnego wniosku, który potem, w toku postępowania, można modyfikować pomimo upływu terminu do złożenia wniosku określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2008 r.,

2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2097) - poprzez uznanie, że wskazanie konkretnych nieruchomości we wniosku dokonane w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. jest niewiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2), to jest:

3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. - poprzez wytknięcie organom administracji bezzasadnego uchylenia postanowienia z dnia 16 czerwca 2016 r. z powodu rzekomego rozszerzenia wniosku po upływie terminu wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

4. art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. - poprzez nienależyte uzasadnienie orzeczenia Sądu, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie oddalenie skargi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto wnosił również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Natomiast w piśmie z dnia 20 maja 2022 r. uczestniczka postępowania – [...] wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zdalnej.

Następnie wyrokiem z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1625/19 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1034/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 marca 2018 r. nr DAP-WOSRFR-7280-104/2018/BZ w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty: 1. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę; 2. zasądził od [...] na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnianiu w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny umotywował (uzasadnił) zaakceptowane stanowisko organów w tej sprawie.

W piśmie z dnia 15 lutego 2023 r. [...] reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, w oparciu o art. 270 w zw. z art. 271 pkt. 2 w zw. z art. 275 w zw. z art. 279 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1625/19. Jako podstawę wznowienia skarżąca wskazała przesłankę nieważności, o której mowa w art. 271 pkt. 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. polegająca na pozbawieniu strony możliwości działania i możności obrony swoich praw na skutek naruszenia:

1) art. 109 w zw. z art. 106 § 2 i 3 w zw. z art. 95 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) brak dopuszczenia do udziału w rozprawie w dniu 18 listopada 2022 r. pełnomocnika Skarżącej i uniemożliwienie przedstawienia na rozprawie stanowiska Skarżącej oraz dokonywania czynności procesowych przez pełnomocnika Skarżącej,

b) pozbawienie Skarżącej i jej pełnomocnika możliwości udziału w istotnej części postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie w posiedzeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 18 listopada 2022 r. w sprawie rozpoznawanej pod sygn. akt I OSK 1625/19,

c) rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 18 listopada 2022 r. pomimo poinformowania telefonicznego protokolanta i kierownika sekretariatu o oczekiwaniu przez pełnomocnika Skarżącej na połączenie poprzez dedykowany link z Naczelnym Sądem Administracyjnym, a mimo to przeprowadzenie rozprawy w dniu 18 listopada 2022 r. bez udziału prawidłowo ustanowionego pełnomocnika Skarżącej,

2) art. 90 § 1 w zw. z art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust 1 Konstytucji poprzez uniemożliwienie przedstawienia stanowiska w sprawie przez pełnomocnika Skarżącej, co skutkowało ograniczeniem prawa Skarżącej do jawnego rozpatrzenia sprawy i obrony swoich praw.

W przedmiotowej sprawie dołączono dowody i wykazano, że w dniu 18 listopada 2022 r. podczas rozprawy zdalnej prowadzonej za pomocą środków komunikacji elektronicznej w sprawie sygn. akt I OSK 1625/19, pełnomocnik skarżącej skorzystał z dołączonego do terminu rozprawy link’a i był obecny w pokoju oczekującym na wpuszczenie na rozprawę zdalną - jednak na rozprawę nie został wpuszczony.

W związku z powyższym wniesiono o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1625/19 i uwzględnienie niniejszej skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zmianę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1625/19 i oddalenie skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1034/18 oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga o wznowienie postępowania zasługuje na uwzględnienie i została rozpoznana na rozprawie. Jej podstawę stanowi art. 271 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Konkretnie strona skarżąca przywołuje przesłankę nieważności, "jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa strona była pozbawiona możności działania". Wznowienie postępowania sądowoadministrayjnego, jak podkreśla przywoływana przez judykaturę literatura przedmiotu jest trybem nadzwyczajnym mającym zastosowanie w odniesieniu do ściśle określonych orzeczeń i mających za podstawę taksatywnie wymienione przypadki (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt III FSK 14/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jego istota polega na przysługującym, poza tokiem instancyjnym, środku prowadzącym do zniesienia wadliwego postępowania. Nie stanowi natomiast alternatywy dla kolejnej - nieistniejącej - instancji i merytorycznej kontroli zapadłego orzeczenia. Zgodzić się należy z K. Sobieralskim, że wyjątkowość tej instytucji ma zapewnić racjonalną stabilność merytorycznego orzeczenia oraz autorytet sądu, który go wydał (K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003, s. 49–50).

Aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. muszą zostać spełnione trzy przesłanki: w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa. O pozbawieniu możności działania można mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny niezależnej od strony zainteresowanej, nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części (zob. wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2557/11, 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 131/10, 21 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 798/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanka naruszenia przepisów prawa odwołuje się do przepisów procesowych, ponieważ to one kształtują tok postępowania. To zaś postępowanie zmierza do ustalenia stanu faktycznego, urzeczywistniającego określone normy prawa materialnego. Nie chodzi w tej przesłance o każde naruszenie przepisów postępowania, a tylko o takie, które pozbawia stronę możności działania. Poza zakresem tej przesłanki pozostają przepisy prawa materialnego.

Zwrot normatywny "pozbawienie możności działania" rozumiany jest w orzecznictwie, jako niemożność działania, czyli niemożność przedstawiania i popierania swojego stanowiska w toczącym się postępowaniu (przykładowo wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., I OSK 1226/07 i przywołane tam orzecznictwo). Istotnym jest, że w toczącym się postępowaniu strona jest pozbawiona możliwości podejmowania w czynności procesowych np. składania pism i wniosków, prawidłowego zawiadamiania o rozprawach, co uniemożliwia jej w ten sposób uczestnictwo w tym postępowaniu (zob. przykładowo wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., II FSK 1394/21). W innym z orzeczeń NSA stwierdził, że pozbawienie strony możności działania zachodzi wówczas, gdy zaistniałe naruszenie przez sąd określonych przepisów postępowania godzi bezpośrednio w istotę procesu, tj. gdy z powodu uchybień procesowych sądu strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możności usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., I OSK 305/19). Przyjąć zatem wypada dopuszczalność stwierdzenia zaistnienia przesłanki pozbawienia możności działania, jedynie w razie kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym (np. wydania wyroku bez zawiadomienia strony o rozprawie go poprzedzającej), a nie jakichkolwiek usterek, czy utrudnień w tym zakresie (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., II GSK 378/05). Chodzi zatem o kardynalne uchybienia, które de facto eliminują stronę z udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Przeciwieństwem pozbawienia możności działania, czy niemożności działania jest zapewnienie stronie możności działania (zob. Słownik języka polskiego: Red. M. Szymczak, Warszawa 1979, tom II, str. 221), a więc zapewnienie wszelkich warunków prawnych do dokonywania czynności procesowych.

Zwrot "brak możności działania" pozwala na objęcie nim różnych stanów faktycznych, gdyż ustawa nie zawęża przesłanki wznowienia postępowania do wypadku całkowitego pozbawienia strony możliwości działania. A zatem tak jak w przypadku nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (pozbawienie strony możliwości obrony) zwrot ten należy oceniać w każdym konkretnym przypadku i nie należy go utożsamiać z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., II OSK 437/05). Niemożność działania jest więc pozbawieniem możliwości podejmowania, dopuszczalnych prawem czynności procesowych. Trzeba również zauważyć, że wśród części orzecznictwa, prezentowany jest pogląd, że o pozbawieniu strony możności działania można mówić wtedy, gdy nie dano jej w ogóle możliwości działania. W innych przypadkach zachodzi tylko utrudnianie działania, co nie uzasadnia wznowienia postępowania (zob. przykładowo wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., II FSK 109421; wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2005 r., III SA/Wa 2866/05).

Trzecia przesłanka, o której była mowa wcześniej dotyczy wykazania związku pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możliwości działania. W judykaturze przeważa pogląd, że chodzi o związek przyczynowy, a więc ścisły, między naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możności działania (zob. wyroki NSA z: 1 marca 2022 r., I OSK 3841/18; 8 grudnia 2020 r., I OSK 305/19; wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2018 r., III SO/Kr 11/18). Innymi słowy bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania musi być naruszenie przepisów prawa, które nastąpiło bez winy strony, tzn. pozbawienie strony możliwości działania musi być skutkiem naruszenia przepisów prawa przez sąd w postępowaniu zakończonym orzeczeniem, którego dotyczy skarga o wznowienie.

Dopiero tak określona podstawa wznowieniowa pozwala sądowi przejść do fazy merytorycznego rozpoznania skargi o wznowienie postępowania sądowego - tym razem pod kątem ustalenia, czy na gruncie danej konkretnej sprawy, twierdzenia i zgłoszone na ich poparcie dowody pozwalają stwierdzić, iż do owej sytuacji faktycznej wypełniającej znamiona określonej podstawy wznowieniowej w rzeczywistości doszło (zob. art. 281 p.p.s.a.).

Jeżeli w sprawie nie doszło do uchybień procesowych, które pozbawiły stronę możności podejmowania czynności procesowych, to nie może ona domagać się skutecznie wznowienia postępowania sądowego z powołaniem się na podstawę określoną w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1652/21, ONSAiWSA 2022/5/75).

W sprawie niniejszej strona skarżąca jako naruszone przepisy postępowania wskazała art. 10, art. 90 § 1, art. 95 § 1, art. 106 § 2 i § 3, art. 109, art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w przedstawionych wyżej okolicznościach rozpoznawanej sprawy – Sąd drugiej instancji naruszył wskazywane przepisy (normy) p.p.s.a. pozbawiając stronę możności działania w myśl przesłanki z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Jak zgodnie podkreśla judykatura i jurysprudencja, że co do zasady uwzględnienie skargi na wznowienie postępowania wiązać się musi z ustaleniem, czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia sądowego. Zasada ta nie dotyczy jednak podstaw wznowienia unormowanych w art. 271 pkt 1 i 2 p.p.s.a, co miało miejsce w sprawie niniejszej rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, K. B. Wojciechowska, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 1335–1336).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny wznowił ze skargi [...] postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1625/19 i uchylił ten wyrok oraz ponownie rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018r. sygn. akt I SA/Wa 1034/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 marca 2018 r. nr DAP-WOSRFR-7280-104/2018/BZ w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) jest zasadna.

Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z wskazywanymi normami (przepisami) prawa. Przede wszystkim, w opozycji do środka odwoławczego, zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji uznał, że wykładnia prawa materialnego, dokonana w ostatecznej decyzji organu nie była prawidłowa. W związku z tym zarzut kasacyjny oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., będącym podstawą do wydania przez sąd administracyjny wyroku ze względu na stwierdzenie, iż zaskarżony akt narusza w sposób istotny przepisy procesowe, jest bezpodstawny.

Jednocześnie Sąd wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku właściwie przedstawił także argumentację do wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można też mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przedstawiono zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę uwzględnienia skargi – zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie. Odmienne zapatrywanie na przepisy prawa przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 740–747). Podkreślić też w tym miejscu należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego. W rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie rozstrzygające znaczenie miały zagadnienia prawnomaterialnoprawne.

Nie miało też miejsca z oczywistych względów naruszenie art. 153 p.p.s.a., bowiem Sąd wojewódzki po raz pierwszy rozpoznawał skargę na decyzje administracyjne wydane w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 153 p.p.s.a. gdyż w żaden sposób nie mógł orzekać w ramach związania oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądu, który w tej sprawie uprzednio orzekał (zob. T. Woś, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 889–903).

Przechodząc do rozpoznania kluczowych dla zaistniałego sporu zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że wnioskiem z dnia 15 stycznia 1991r., [...], będąca jedną z następczyń prawnych [...] (drugą była [...], która oświadczeniem z dnia 20 maja 2009 r. jako uprawnioną do otrzymania rekompensaty wskazała [...]), wystąpiła o przyznanie odszkodowania za nieruchomości pozostawione (cyt.): "na wileńszczyźnie".

Trafnie stwierdził Sąd I instancji, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej ostatecznej decyzji organu (Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097, dalej jako" "ustawa z dnia 8 lipca 2005r.", "ustawa", "ustawa zabużańska"), bowiem w myśl art. 27 tej ustawy (która weszła w dniu 7 października 2005 r.), postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. weszła w dniu 7 października 2005 r.

Kardynalne zagadnienie jakie zaistniało na gruncie rozpoznawanej aktualnie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy dotyczy relacji, jakie zachodzą pomiędzy postępowaniem prowadzonym w sprawie, powiedzmy, uprawnień zabużańskich, wszczętym na podstawie regulacji prawnych obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a regulacjami prawnymi, wprowadzonymi ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. Na gruncie niniejszym rozpoznawanej sprawy przez Sąd kasacyjny należy ustalić, w jaki sposób – po wejściu w życie ustawy z 2005 r. – należy zakwalifikować (oceniać) treść wniosku, który został wniesiony w 1991r. przez spadkobierczynię właściciela mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 485–493).

Na kanwie rozpoznawanej sprawy godzi się przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przedmiotem postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest sprawa administracyjna, której granice - w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek - kształtuje jednak stanowisko wnioskodawcy wyrażone w tym wniosku (żądaniu). To właśnie treść wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty determinuje przedmiotowy zakres tego uprawnienia. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Jeśli zatem wszczęcie postępowania, jak w tym przypadku, następuje na wniosek, to zakres żądania określa wnioskodawca (art. 63 § 2 k.p.a.). Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (zob. min. wyrok NSA z dnia: 16 maja 2008r. sygn. akt II OSK 510/07, 4 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 1629/1, 11 września 2018 r. sygn. akt. I OSK 1260/17 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. A. Wróbel, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 381–387).

Jednocześnie zgodnie z dominującą linią judykatury, późniejsze sprecyzowanie pierwotnie złożonego wniosku, w szczególności po terminie zastrzeżonym art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, należy uznać za złożenie nowego wniosku. W ustawie brak jest bowiem jakichkolwiek przepisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogłyby być uzupełnione w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008r. (vide: wyroki NSA z 17 lutego 2017r., I OSK 959/15, z dnia 1 grudnia 2015 r., I OSK 594/14). Z utrwalonego już w tym względzie orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że modyfikacja poprzez rozszerzenie zakresu nieruchomości objętych żądaniem jest dopuszczalna, o ile nastąpi w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. (por.: wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., I OSK 2600/12, LEX nr 1766201; wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 594/12, LEX nr 1557377; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., I OSK 2216/12, LEX nr 1449882, wyrok NSA z 01.12.2015 r., sygn. I OSK 594/14, wyrok z 27.09.2016 r. sygn. I OSK 2877/14).

Zauważyć bowiem należy, że skoro przepis ulokowany w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wskazuje datę, do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie im rekompensaty, a świadczenie to przysługuje za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, to w ocenie składu orzekającego Sądu odwoławczego w niniejszej sprawie – oczywistym jest, że zainteresowani w zakreślonym terminie musieli wyrazić nie tylko wolę skorzystania z uprawnień (przywilejów) przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani byli wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty. Takie pojmowanie art. 5 ust. 1 ustawy wynika nie tylko z wykładni gramatycznej. Także wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna potwierdzają przedstawione powyżej stanowisko (zob. m. in. uchwały podjęte w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia: 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 oraz powoływane tam orzecznictwo i piśmiennictwo, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; por. L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk–Sadowski, Wykładania w prawie administracyjnym. System Prawa Administracyjnego. Tom 4. Redakcja naukowa R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2015). Gdyby intencją ustawodawcy było dopuszczenie, by żądania co do przysługującej rekompensaty mogły być kształtowane w każdym czasie, to dałby temu wyraz w jednoznacznym przepisie prawa. W ustawie brak jest jakichkolwiek przepisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełniane w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008 r. Omawiana ustawa wprowadza rozwiązania o charakterze szczególnym. Jej przepisy muszą być więc interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzenie zgłoszonego żądania w każdym czasie o kolejne nieruchomości nieujawnione przed wskazaną datą. Wnioski, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, są wnioskami o ukształtowanie prawa do rekompensaty. Granice tego prawa muszą być zatem w pełni ukształtowane w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych (wyrok NSA z dnia 30 maja 2018r., I OSK 1538/16). Niezłożenie, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy, powoduje wygaśnięcie prawa do rekompensaty (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., I OSK 2072/11; uchwała NSA z 9 października 2017 r., I OPS 3/17, 11 września 2018 r. sygn. akt. I OSK 1260/17 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy przez Sąd odwoławczy, nie można się zgodzić z stanowiskiem Sądu I instancji, że wniosek wniesiony przez [...] w dniu 15 stycznia 1991 r., skierowany do Urzędu Rejonowego w Warszawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomości pozostawione (cyt.): "na wileńszczyźnie", w myśl art. 61 § 3 k.p.a., w momencie wpływu do organu wszczął postępowanie w odniesieniu do wszystkich położonych w tej lokalizacji nieruchomości, których właścicielem był poprzednik prawny skarżącej, a które zmuszony był opuścić w okolicznościach związanych z wojną rozpoczętą w 1939r.

Dlatego zasadnie wskazywany wyżej pogląd Sądu wojewódzkiego kwestionuje kasator, podnosząc, że taka interpretacja zakresu wniosku, stała w oczywistej opozycji z wykładnią dokonywaną w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 91/15). Zawarty we wniosku strony zwrot (określenie): "mienie pozostawione na wileńszczynie" w żaden sposób nie określało bowiem nawet miejscowości, w której miałoby być położone owo mienie bo wskazywało jedynie region, na obszarze którego miałaby się znajdować nieokreślona bliżej nieruchomość. Dopiero zatem uszczegółowiony wniosek, tzn. wskazujący konkretną miejscowości, w której miałaby być położona konkretnie wskazana nieruchomość mógłby być podstawą do dalszego procedowania.

Tym samym w ocenie składu orzekającego Sądu odwoławczego, wykładnia prawa materialnego, dokonana przez Sąd I instancji nie była prawidłowa. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach zwracał uwagę na fakt, że po wejściu w życie ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r., wszczęte wcześniej postępowania, dotyczące uprawnień zabużańskich, musiały toczyć się zgodnie z brzmieniem przepisów tej ostatniej ustawy. Powyższe dotyczyło przy tym zarówno poszczególnych, konkretnych kwestii, takich jak np. właściwość organu, który zgodnie z nową ustawą miał kompetencję by prowadzić wszczęte poprzednio postępowanie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1121/07, LEX nr 454513 z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 567/08, sygn. akt LEX nr 535245), czy wykładnia przepisów regulujących instytucję wskazania (vide: wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3130/12, LEX nr 1518077), jak i ocen o charakterze bardziej ogólnym.

Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że po myśli art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Na zasadzie zaś art. 6 cyt. ustawy, do wniosku należy dołączyć określone w tym artykule dowody. Wśród nich znajdują się dowody dotyczące określenia pozostawionego mienia. Świadczy o tym treść np. art. 6 ust. 1 pkt 1 (dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej) czy jego ust. 4 pkt 1 i pkt 3 (urzędowy opis mienia, dokumenty urzędowe, w tym sądowe a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych innych państw). Jeśli zaś wniosek nie spełnia wymogów określonych w ust. 1-3, wojewoda wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania (art. 6 ust. 6 omawianej ustawy).

Analiza przedmiotowych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że po wejściu w życie przepisów ustawy zabużańskiej z 2005 r., obowiązkiem wnioskodawcy, który przed wejściem w życie w/w ustawy zainicjował postępowanie dotyczące uprawnień zabużańskich, a które to postępowanie nie zostało do dnia 7 października 2005 r. zakończone, było doprecyzowanie (zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami) wcześniej złożonego wniosku, o ile nie spełniał on wymogów przewidzianych nową ustawą zabużańską. Powyższy pogląd ma ugruntowane podstawy w licznych judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyroki z dnia: 17 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 959/15, 27 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2877/14, 28 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 3488/15 i 20 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2600/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej przez Sąd kasacyjny sprawy miało miejsce w 2008r. uszczegółowienie (skonkretyzowanie) wniosku. Pierwotny (pierwszy) wniosek [...], wniesiony pismem z dnia 15 stycznia 1991 r. był sformułowany w sposób ogólny (strona wnosiła o przyznanie jej odszkodowania z tytułu pozostawionego mienia na Wileńszczyźnie), to dopiero we wniosku z dnia 29 grudnia 2008 r. adwokat [...], działając jako pełnomocnik wnioskodawczyni, wystąpił o (cyt.) "wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] poza obecnymi granicami państwa polskiego nieruchomości ziemskiej, położonej w miejscowości Korwie (również jako: Korwie - Mejszagolje) w okręgu wileńskim". Uzupełnić należy, że w dalszej części ww. wniosku podano, iż strona wystąpiła do Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Wilnie z zapytaniem o odnalezienie dokumentów dotyczących majątku Korwie. W takiej zatem sytuacji niewątpliwie wniosek z dnia 29 grudnia 2008 r. dotyczył tylko majątku pozostawionego przez [...] w miejscowości Korwie. Poza tym, nawiasem mówiąc, wydaje się, iż również wniosek w swej początkowej wersji z dnia 15 stycznia 1991 r. nie mógł dotyczyć jeszcze innych nieruchomości. Dopiero bowiem pismem z dnia 29 lipca 2009 r., a więc po upływie ponad półtora roku od dnia złożenia sprecyzowanego wniosku z 2008 r. i jednocześnie po upływie terminu zawitego, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł również o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość gruntową wraz z zabudowaniami, w tym dom mieszkalny, położoną w Wilnie przy ulicy [...]. Później zaś po upływie kilku lat bo w dniu 13 sierpnia 2015 r. kolejny pełnomocnik [...] - radca prawny [...] wystąpił o potwierdzenie prawa do rekompensaty jeszcze za kamienicę położoną w Wilnie przy ulicy [...]. Żądania powyższe (co było znamienne w tej sprawie) były przy tym były zgłaszane w miarę, jak wpływały do akt nowe dokumenty archiwalne z urzędów litewskich. Charakterystyczne też było, iż nie dotyczyły one kwestii nawiązujących do treści wniosku z 2008 r., takich jak przykładowo: powierzchnia objętego tym wnioskiem majątku czy zmiana jego składu a odnosiły się do zupełnie odrębnych nieruchomości.

W świetle przedstawionego wyżej stanu – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie można było zatem w żaden sposób twierdzić, iż wniosek z dnia 29 lipca 2009 r., a tym bardziej z dnia 13 sierpnia 2015 r. były tylko konkretyzacjami (modyfikacjami) lub kontynuacjami wniosku z dnia 29 grudnia 2008 r. ani, że – jak wyżej to wyjaśniono - rozstrzygające znaczenie miała cały czas treść wniosku z dnia 15 stycznia 1991 r. Ten ostatni wniosek został bowiem przekształcony wnioskiem z 2008r. w sposób zgodny z wymogami ustawy z 2005 r. Następne natomiast pisma z 2009 r. oraz 2015 r. zawierały już nowe wnioski. Jako zaś, że zostały one wniesione po dniu 31 grudnia 2008 r. zasadne było ostateczne stanowisko organów, iż wnioski te nie mogły spowodować potwierdzenia [...] prawa do rekompensaty zabużańskiej za mienie pozostawione przez jej poprzednika prawnego w Wilnie. Za powyższym poglądem nie mogła w szczególności (jak chciała tego uczestniczka) przemawiać okoliczność, że wcześniejszymi postanowieniami (z dnia 25 lutego 2016 r. i z dnia 16 czerwca 2016 r.), a które następnie zostały zmienione postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r., Wojewoda Mazowiecki potwierdził [...] prawo do rekompensaty także za nieruchomość pozostawioną przez [...] w Wilnie. Zgodzić się bowiem wprawdzie trzeba z poglądem, że po to postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty zostało podzielone na etapy, aby nie narażać stron na zbędne koszty związane z wyceną majątku pozostawionego poza obecnymi granicami Państwa Polskiego, ale słusznie zauważa Minister, że to decyzja administracyjna, a nie postanowienie wojewody, wydawane na podstawie art. 7 ust. 1 omawianej ustawy, ma znaczenie decydujące w sprawie.

W rezultacie zatem, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.