Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1633/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1-5, art. 24 ust. 13, art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 350
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych t.j.
article: art. 39(1) § 1, art. 8 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176, art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1241/20 w sprawie ze skargi N. w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 marca 2020 r. nr 2/2020 w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1241/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 marca 2020 r., nr 2/2020, w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło N. w P. zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi – Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, ewentualnie uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie zarzucono naruszenie:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") – poprzez naruszenie przepisów postępowania, którego skutkiem stało się oddalenie skargi, polegające na błędnym uznaniu, że organ podjął się wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia, czy Skarżący spełnia określone w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (dalej "ustawa") wymogi dla podmiotu wykonującego ratownictwo wodne, co doprowadziło do przedwczesnego ustalenia, że organ posiada w niniejszym stanie faktycznym obowiązek cofnięcia Skarżącemu zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego,

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. – poprzez naruszenie przepisów postępowania, którego skutkiem stało się oddalenie skargi, polegające na błędnym uznaniu, że Skarżący może ponosić negatywne konsekwencje nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli, tj. w takiej sytuacji przerzucany jest na niebo obowiązek wykazania spełnienia ustawowych przesłanek wykonywania ratownictwa wodnego, podczas gdy to po stronie organu – jeśli ten chce cofnąć zgodę na wykonywania ratownictwa wodnego – leży obowiązek wykazania, że Skarżący takich ustawowych przesłanek nie spełnia,

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. art. 26 ust. 1 ustawy – poprzez naruszenie przepisów postępowania, którego skutkiem stało się oddalenie skargi, polegające na błędnym uznaniu, że organ dokonał poprawnej oceny stanu faktycznego sprawy, podczas gdy w sposób nieuprawniony uznał, że brak obecności przedstawiciela Skarżącego w dniu wyznaczonej kontroli, mimo uprzedniego wystosowania prośby o przełożenie jej terminu, świadczy o braku stałej (trwającej 7 dni w tygodniu i 24 godziny na dobę) gotowości Skarżącego do wykonywania ratownictwa wodnego w rozumieniu ustawy,

4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 391 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. – poprzez naruszenie przepisów postępowania, którego skutkiem stało się oddalenie skargi, polegające na błędnym uznaniu, że organ prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organu władzy publicznej, podczas gdy doręczył on zawiadomienie o kontroli w sposób nieprzewidziany przepisami prawa,

5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 10 k.p.a. – poprzez naruszenie przepisów postępowania, którego skutkiem stało się oddalenie skargi, polegające na błędnym uznaniu, że organ prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do jego uczestników do organu władzy publicznej, podczas gdy odmówił on przesunięcia terminu kontroli, mimo złożonego przez Skarżącego przed jej rozpoczęciem stosownego i umotywowanego wniosku, co doprowadziło do prowadzenia postępowania bez udziału Skarżącego i w warunkach, w których nie miał on możliwości wykazania spełniania warunków wykonywania ratownictwa wodnego,

6. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. – poprzez zaniechanie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, mimo że wymagał tego interes społeczny,

7. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy – poprzez naruszenie prawa materialnego, którego skutkiem stało się oddalenie skargi, polegające na błędnym uznaniu, że cofnięcie przez organy zgody na wykonywanie przez Skarżącego ratownictwa wodnego było uprawnione, mimo, że nie wykazani w sposób prawidłowy, że Skarżący nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy,

8. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy – poprzez naruszenie prawa materialnego, którego skutkiem stało się oddalenie skargi, polegające na pominięciu faktu, że zawiadomienie o kontroli zostało sporządzone przez osobę, która nie legitymowała się upoważnieniem do działania w imieniu Ministra, jedynego podmiotu uprawnionego do zawiadamiania o kontroli w rozumieniu przepisów ustawy,

9. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 5 ustawy – poprzez naruszenie prawa materialnego, którego skutkiem stało się oddalenie skargi, polegające na pominięciu faktu, że oględziny zostały przeprowadzone bez udziału Skarżącego, co jest jawnie sprzeczne z normą płynącą z wymienionego przepisu prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której jest mowa w art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, albowiem – co znajdowało swoje potwierdzenie w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach 8 i 9 lipca 2019 r. – skarżące stowarzyszenie przestało spełniać warunki, o których stanowi art. 12 ust. 2 tej ustawy.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających trzeba przede wszystkim stwierdzić, że nie ma podstaw, aby zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podważać z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania wadliwości kontroli przeprowadzonej w dniach 8 i 9 lipca 2019 r., a co za tym idzie zmierzającej do wykazania braku prawidłowości jej ustaleń – odzwierciedlonych w protokole z tejże kontroli – które stanowiły faktyczną podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji.

Nie jest bowiem zasadny, ani też skuteczny, zarzut z pkt 4. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego prawidłowość wszczęcia i w konsekwencji prawidłowość przeprowadzenia kontroli strona skarżącą podważa z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania naruszenia art. 391 § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na ten zarzut – i abstrahując już z nawet od tego, że nie został on skonstruowany, ani też uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów określonych w art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13), a co więcej, że w istocie rzeczy stanowi on również powielenie stanowiska prezentowanego przez stronę w zastrzeżeniach do protokołu kontroli (s. 2), a ponadto w piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2020 r. (s. 2) oraz w skardze (s. 2) – trzeba przede wszystkim podnieść, że z przepisu art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych – który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych zarządza kontrolę podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego i zawiadamia o niej ten podmiot najpóźniej w dniu rozpoczęcia czynności kontrolnych (ust. 1) oraz, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw wewnętrznych może wystąpić do podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego o przygotowanie wskazanych dokumentów, zestawień i wyjaśnień dotyczących jego działalności (ust. 2) – nie wynika, aby ustawodawca określił prawne formy zawiadomienia o kontroli.

Co więcej, wobec tego, że na gruncie wymienionego przepisu prawa ustawodawca operuje zwrotem "zawiadamia o kontroli najpóźniej w dniu rozpoczęcia czynności kontrolnych" oraz pojęciem "zawiadomienia", w odniesieniu do którego nie precyzuje jego dopuszczalnych, czy też nakazanych form, wskazując jedynie na konieczną jego treść, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zawiadomienie o kontroli może być przesłane również drogą elektroniczną, a ponadto, że warunkiem jego skuteczności jest, aby we wskazanym terminie dotarło do adresata, co w rozpatrywanej sprawie nie jest sporne. Wobec tego również, że z art. 24 przywołanej ustawy nie wynika, aby zawierał on odesłanie do przepisów k.p.a, a co za tym idzie do odpowiedniego lub też wprost ich stosowania w zakresie odnoszącym się do zawiadomienia o (zamiarze przeprowadzenia) kontroli, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że omawiana regulacja prawna ma charakter autonomiczny, a co za tym idzie, że do instytucji zawiadomienia, o której jest w niej mowa nie mają zastosowania przepisy k.p.a., co siłą rzeczy powoduje, że nie ma do niej zastosowania art. 391 § 1 k.p.a.

Nie ma więc podstaw, aby podważać prawidłowość zawiadomienia strony o kontroli, a co za tym idzie, aby podważać prawidłowość zainicjowanych tym zawiadomieniem czynności kontrolnych oraz przeprowadzonych na ich podstawie ustaleń.

Zwłaszcza, że w żadnym stopniu, ani też zakresie wniosku przeciwnego nie uzasadnia teza, że "[...] organ [...] odmówił [...] przesunięcia terminu kontroli, mimo złożonego przez Skarżącego przed jej rozpoczęciem stosownego i umotywowanego wniosku, co doprowadziło do przeprowadzenia postępowania bez udziału Skarżącego i w warunkach, w których nie miał on możliwości wykazania spełniania warunków wykonywania ratownictwa wodnego", co – zdaniem strony – miałoby prowadzić do naruszenia art. 8 § 1 i art. 10 k.p.a. (pkt 5. petitum skargi kasacyjnej).

W odpowiedzi na tak skonstruowany zarzut, w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić – podkreślając przy tym, co jest aż nadto oczywiste w świetle akt administracyjnych sprawy, że wbrew sugestiom strony postępowanie administracyjne zakończone decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji nie było prowadzone bez jej udziału i bez zapewnienia jej czynnego udziału w tym postępowaniu – że wobec prawidłowego zawiadomienia skarżącego stowarzyszenia o terminie kontroli – co nastąpiło w dniu 5 lipca 2019 r., a więc na trzy dni przez terminem zapowiedzianych czynności kontrolnych – stowarzyszenie, jako podmiot nadzorowany i kontrolowany było zobowiązane – zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych – zapewnić kontrolującemu: 1) warunki i środki niezbędne do przeprowadzenia kontroli, w tym dostęp do pomieszczeń wyposażonych w urządzenia biurowe i środki łączności; 2) dostęp do obiektów i dokumentów; 3) uzyskiwanie ustnych i pisemnych informacji i wyjaśnień oraz danych dotyczących spraw objętych kontrolą, w terminie wskazanym przez kontrolującego; 4) możliwość sporządzania na koszt kontrolowanego, niezbędnych do kontroli odpisów dokumentów lub wyciągów z dokumentów; 5) możliwość dokonywania oględzin obiektu lub innych składników majątkowych.

Wobec tego, że wymieniony przepis prawa ma charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens) – co wynika z konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustawodawca – za uzasadniony trzeba uznać wniosek – zwłaszcza, gdy odwołać się w tej mierze również do funkcji zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli (art. 24 ust. 1 – 3), a co za tym idzie do istoty oraz funkcji kontroli podmiotu uprawnionego, na podstawie decyzji, do wykonywania ratownictwa wodnego i zarazem zobowiązanego do przestrzegania warunków wykonywania tego ratownictwa (art. 12 ust. 2) – że nieuwzględnienie prośby o przesunięcie terminu kontroli nie zwalniało stowarzyszenia z obowiązku poddania się konsekwencjom wynikającym z prawidłowo doręczonego jej zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli, a co za tym idzie z obowiązków określonych w art. 25 ust. 4 przywołanej ustawy.

Zwłaszcza, że – co ponownie trzeba podkreślić – wobec istoty oraz funkcji samej kontroli za nieuzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do swoistego rodzaju potrzeby, czy też konieczności ustalania (wręcz negocjowania) przez organ kontrolny z podmiotem kontrolowanym terminu przeprowadzania czynności kontrolnych, czy też ich zakresu, albowiem podważałoby to sens oraz cel kontroli. Jeżeli w tym też kontekście odwołać się chociażby do przepisów art. 13, art. 14, art. 15, czy tez art. 22 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych oraz do art. 12 ust. 2 tej ustawy, który określa warunki wykonywania ratownictwa wodnego – poprzez, jak należałoby przyjąć, wykazanie istnienia faktycznych możliwości prowadzenia stałej i nieprzerwanej działalności polegającej wykonywania tego ratownictwa (tj. stanu gotowości, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych; dysponowania kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości, posiadania niezbędnego do wykonywania ratownictwa wodnego sprzęt specjalistyczny oraz środki transportu i łączności) – to w relacji do informacji oraz danych deklarowanych przez stowarzyszenie w już wcześniej składanych sprawozdaniach (za rok 2018) oraz w relacji do informacji ujawnionych w rejestrze KRS trzeba stwierdzić, że jakkolwiek strona nie zapewniła kontrolującemu wymaganych prawem warunków przeprowadzenia kontroli, do czego była zobowiązana (art. 25 ust. 4 ustawy), to jednak kontrolujący nie był pozbawiony możliwości faktycznego, zgodnego z prawem oraz efektywnego jej przeprowadzenia – to jest w umożliwiającym to zaniechaniem strony zakresie, a więc siłą rzeczy bez możliwości przeprowadzenia oględzin, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 25 ust. 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (pkt 9. petitum skargi kasacyjnej) – a co za tym idzie, nie był pozbawiony możliwości przeprowadzenia prawidłowych ustaleń odzwierciedlonych w protokole kontroli.

Jeżeli w tym też kontekście odwołać się do znajdujących się w aktach sprawy i udzielonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji upoważnień, w tym zwłaszcza z dnia 3 kwietnia 2017 r. (oraz z dnia 21 kwietnia 2016 r. i z dnia 17 lutego 2016 r.), a ponadto do treści protokołu kontroli z dnia 2 sierpnia 2019 r., z którego wynika, którzy imiennie wskazani w nim pracownicy organu administracji stanowili zespół kontroli oraz na podstawie, jakich upoważnień – również znajdujących się w aktach sprawy – wykonywali powierzone im czynności kontrolne, to w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów za nieusprawiedliwiony – w tym wobec deficytów jego uzasadnienia i tym samym jego enigmatyczności – należało również uznać zarzut z pkt 8. petitum skargi kasacyjnej.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty z pkt 2 i pkt 3. petitum skargi kasacyjnej, ani też zarzuty z pkt 1. i pkt 7. jej petitum, na gruncie których strona skarżąca odpowiednio podważa prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, a w konsekwencji – wobec, jak podnosi, deficytów tychże ustaleń – prawidłowość zastosowania przepisów art. 12 ust. 2 i art. 12 ust. 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do tych zarzutów, które wobec ich konstrukcji oraz istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie uzasadniają, aby rozpoznać je łącznie, wymaga przypomnienia, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji stanowił przepis art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, z którego wynika, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji administracyjnej, cofa zgodę, o której mowa w ust. 1, jeżeli podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego, któremu taka zgoda została udzielona, przestał spełniać warunki, o których mowa w ust. 2, lub został wykreślony z rejestru jednostek współpracujących z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym. Z kolei, z ust. 2 art. 12 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. – do którego odsyła przywołany przepis prawa – wynika, że minister właściwy do spraw wewnętrznych udziela, w drodze decyzji administracyjnej, zgody, o której mowa w ust. 1, na wniosek podmiotu ubiegającego się o jej udzielenie, o ile podmiot ten spełnia następujące warunki: 1) zapewnia stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych; 2) dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości, o którym mowa w pkt 1; 3) posiada siedzibę; 4) posiada niezbędny do wykonywania ratownictwa wodnego sprzęt specjalistyczny oraz środki transportu i łączności.

Podkreślając, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów – albowiem to one właśnie stanowią podstawę zwolnienia z obowiązku, czy też przyznania uprawnienia, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zakres postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wyznaczały przywołane powyżej przepisy prawa.

Nie jest więc nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której jest mowa w art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, albowiem – co znajdowało swoje potwierdzenie w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach 8 i 9 lipca 2019 r. – skarżące stowarzyszenie przestało spełniać warunki, o których jest mowa w art. 12 ust. 2 tej ustawy.

Podstawę ustalenia zupełnego zbioru faktów o prawnie doniosłym znaczeniu i koniecznych do załatwienia sprawy stanowiły ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach 8 i 9 lipca 2019 r., w odniesieniu do której – co nie mniej istotne w świetle argumentów przedstawionych w odpowiedzi na zarzuty z pkt 4., pkt 5. i pkt. 9 petitum skargi kasacyjnej – nie ma podstaw, aby podważać prawidłowość i skuteczność zawiadomienia strony o jej przeprowadzeniu, a co za tym idzie, aby podważać prawidłowość zainicjowanych tym zawiadomieniem czynności kontrolnych oraz prawidłowość jej ustaleń odzwierciedlonych w protokole z kontroli.

Zwłaszcza, gdy w tym też kontekście podkreślić, że ustaleniom kontroli stanowiącym faktyczną podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji – i przyjętym następnie za podstawę wyrokowania w sprawie – strona nie przeciwstawiła żadnych argumentów, w świetle których ustalenia te można byłoby podważyć, jako wadliwe, w tym w szczególności niezupełne i niewystarczające z punktu widzenia przesłanek podejmowania decyzji, o której jest mowa w art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych.

Ograniczanie się w tej mierze przez stronę do wielokrotnie powielanej – w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, w piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2020 r. oraz w skardze adresowanej do Sądu I instancji, czy też nawet w skardze kasacyjnej – i z gruntu niezasadnej argumentacji zmierzającej do zakwestionowania prawidłowości i skuteczności zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli oraz prawidłowości zainicjowanych tym zawiadomieniem czynności kontrolnych i ustaleń samej kontroli, nie mogło być uznane za wystarczające, jeżeli podkreślić, że w toku postępowania prowadzonego w sprawie strona nie była pozbawiona możliwości przedstawienia – i siłą rzeczy wykazania, co jednocześnie nie oznacza, że jak twierdzi, to na niej spoczywał w tej mierze ciężar dowodzenia – argumentów i dowodów świadczących o tym, że wbrew ustaleniom przeprowadzonym przez organ administracji zapewnia jednak stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych (por. w tej mierze również np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 148/15), że dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości czy też, że posiada niezbędny do wykonywania ratownictwa wodnego sprzęt specjalistyczny oraz środki transportu i łączności, a więc innymi słowy, że spełnia warunki wykonywania ratownictwa wodnego.

Z możliwości takiej jednak nie skorzystała i tym samym nie podważyła ustaleń stanowiących faktyczną podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji.

Jakkolwiek strona nie zapewniła kontrolującemu wymaganych prawem warunków przeprowadzenia kontroli, do czego była zobowiązana na podstawie art. 25 ust. 4 przywołanej ustawy oraz na podstawie jej art. 25 ust. 3 – co wobec treści tego przepisu prawa oraz przeprowadzenia czynności kontrolnych w szczycie sezonu poddaje w uzasadnioną wątpliwość faktyczne prowadzenie stałej i nieprzerwanej działalności w zakresie ratownictwa wodnego – to jednak w relacji do informacji oraz danych deklarowanych przez nią we wcześniej już składanych sprawozdaniach (za rok 2018) oraz informacji ujawnionych w rejestrze KRS – w tym, między innymi, w zakresie odnoszącym się do obszaru wykonywania ratownictwa wodnego, a w tym kontekście bazy sezonowej (miejscowość K.), całorocznej bazy ratowniczej (P., ul. [...]), czy też siedziby jednostki terenowej (S., ul. [...]) – przeprowadzona kontrola – wobec jej funkcji i celów – służyła sprawdzeniu i zweryfikowaniu tychże danych i informacji oraz ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, co – jak wynika z protokołu kontroli – nie było niemożliwe, ani też utrudnione. W jej trakcie ustalono, że wskazane przez stronę bazy oraz siedziba nie dość, że nie posiadały żadnych oznaczeń, jako obiekty N., to również, że lokalizacje wskazane, jako baza całoroczna oraz siedziba jednostki terenowej, nie są nimi w rzeczywistości (s. 4 protokołu kontroli), zaś w bazie sezonowej nie cumują – z wyjątkiem nieoznakowanej symbolami kontrolowanej strony motorowej łodzi rekreacyjno-turystycznej – żadne łodzie ratunkowe, co – jak wynika z informacji udzielonym kontrolującym przez osobę przedstawiającą się jako ratownik wodny stowarzyszenia, która podała również, że strona nie dedykowała odrębnego numeru alarmowego dla zgłoszeń – miałoby być uzasadnione tym, że są one slipowane (przygotowane do wodowania) w innym miejscu, którego jednak nie zostało wskazane.

Ustaleniom tym, stanowiącym podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia – w tym również zakresie stanowiącym konsekwencję niewykonania adresowanego do strony, jako podmiotu kontrolowanego, obowiązku, o którym stanowi art. 25 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych – skarżące stowarzyszenie nie przeciwstawiło – o czym była mowa powyżej – żadnych argumentów, w świetle których ustalenia te należałoby podważyć.

Powyższe – a mianowicie brak podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych – prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 12 ust. 2 i art. 12 ust. 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zwłaszcza, gdy podkreślić również, że – stanowiące podstawę wydania decyzji, o której jest mowa w art. 12 ust. 2 ustawy – warunki wykonywania ratownictwa wodnego mają łączny (kumulatywny) charakter, co prowadzi do wniosku, że brak następczego spełniania któregokolwiek z nich przez podmiot, który uzyskał zgodę na prowadzenie działalności w zakresie ratownictwa wodnego aktualizuje przesłanki wydania decyzji, o której stanowi art. 12 ust. 5 pkt 1 przywołanej ustawy.

Nie jest również usprawiedliwiony – przede wszystkim zaś zrozumiały – zarzut z pkt 6. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a.

Abstrahując już bowiem nawet od znaczenia konsekwencji wynikających z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2021 r., którym na wniosek strony udzielono jej ochrony tymczasowej, wymaga wyjaśnienia, że przepis prawa, którego naruszenie zarzuca skargą kasacyjną nie jest i nie może być uznany za przydatny dla wykazania braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Jakkolwiek bowiem wniosek o wstrzymanie wykonania aktu jest – jak wynika z treści oraz funkcji art. 61 § 3 p.p.s.a. – pochodną skargi i nie wszczyna postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie odrębnej w stosunku do sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., to jednak wymaga wyjaśnienia, że stosowanie – odmowa zastosowania – środka prawego w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie zastępuje orzeczenia zawierającego merytoryczną ocenę tego aktu, ani też nie może wpływać na jego treść. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty i nie są one – co trzeba podkreślić – tożsame przesłankom merytorycznej oceny zasadności skargi, a co za tym idzie przesłankom oceny prawidłowości zaskarżonego aktu.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skargi kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2