Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 392/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.71
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr) Sędziowie WSA Grażyna Firek WSA Ewa Rynczak Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji , II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Przewodniczący Zarządu Miejskiej Strefy Usług Publicznych w [...] , na podstawie art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Odmówił nakazania zaniechania dalszego użytkowania kurnika zlokalizowanego w C. na działce nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego kurnika.

W uzasadnieniu decyzji organ podał co następuje:

Parterowy budynek inwentarski - kurnik zlokalizowany na działce nr [...] w C. został wybudowany w 1976 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 1975 r. nr [...] wydanej przez Naczelnika Gminy C.. Decyzja nie nakładała na inwestora ograniczeń odnośnie wielkości stada oraz nie określała żadnych parametrów technologicznych dotyczących systemu chowu kur.

W dacie budowy obowiązywał projekt założeń do planu zatwierdzony uchwałą z dnia [...]1988 r., wg którego teren inwestycji położony był w obszarze oznaczonym symbolem [...] UPR , ale tekst planu się nie zachował. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został w 1993 r. i zgodnie z nim działka, na której znajduje się kurnik położona jest w obszarze [...] - tereny koncentracji osadnictwa , realizacji wszelkich form mieszkalnictwa oraz różnego rodzaju usług i rzemiosła.

W [...] r. inwestor dokonał zmiany systemu hodowli kur ze ściółkowego na bezściółkowy, zwiększył stado z [...] sztuk do [....] sztuk, oraz bez pozwolenia na budowę postawił 2 silosy metalowe i wybudował dobudówkę stanowiącą obudowę taśmociągu do usuwania pomiotu kurzego. W sprawach samowoli budowlanych wydano decyzje nakazujące rozbiórkę. W ocenie organu zmiana technologii chowu kur nie jest zmianą sposobu użytkowania obiektu, nie ma więc podstaw do wydania w tym zakresie stosownego zakazu. Zarzutu dewastacji środowiska nie potwierdziły kompetentne służby, ani sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę ocena oddziaływania na środowisko.

Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania A. S., opisaną decyzję organu I instancji w dniu [...]r. utrzymał w mocy. Powtórzył przy tym wywody organu l instancji i dodał, że organ właściwy w zakresie inspekcji ochrony środowiska pismem z dnia [...]1998 r. stwierdził, że szkodliwe oddziaływanie kurnika zamknie się w granicach terenu inwestora , o ile ten zrealizuje zalecenia wynikające ze sporządzonej wcześniej oceny oddziaływania na środowisko i po zasadzeniu wokół kurnika zieleni izolacyjnej. W dniu zaś [...] r. Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego wydał decyzję oznaczającą dopuszczalną wielkość emisji zanieczyszczeń odprowadzanych z kurnika do atmosfery, zobowiązując użytkownika do zainstalowania punktów kontroli pomiaru emisji i bieżącej ewidencji stosowania preparatu [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 529/99) uchylił opisane decyzje organów l i II instancji. Sąd, odwołując się do orzecznictwa NSA ( wyrok z 10 grudnia 1990 r. IV SA 602/90 ONSA 1991/1/9) stwierdził, że organy administracji nie dokonały żadnych ustaleń w kwestii następstw dokonanej zmiany w aspekcie przepisu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się zaś do podnoszonego w skardze twierdzenia, że kurnik został zmodernizowany po pożarze w [...] r. bez jakichkolwiek pozwoleń i opinii branżowych Sąd stwierdził, że "zmiany jakim uległ kurnik na przestrzeni lat w związku z pożarem nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie". Zarzut ten nie dotyczy przedmiotu zaskarżenia. "Przedmiotem kontroli Sądu były naruszenia popełnione w sprawie o samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu kurnika. Kwestia zarzucanych zmian w samym obiekcie winna być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego."

Decyzją z dnia [...][r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego (kurnik) zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w C..

W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył ustalenia poczynione już uprzednio, a w nawiązaniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że wystąpił do szeregu instytucji państwowych o "rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego". Powiatowy Lekarz Weterynarii (pismo z dnia [...] 2005 r.) stwierdził, że zmiana poprawia warunki zdrowotne stada, Komendant Państwowej Straży Pożarnej (pismo z dnia [...] 2005 r.) wskazał, że nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego przy czym wymagania dla budynków inwestorskich przy hodowli bezściółkowej są łagodniejsze. Inspektor Państwowej Inspekcji Pracy (pismo z dnia [...] 2005 r.) wyjaśnił, że zmiana systemu hodowli winna skutkować poprawą warunków środowiska pracy. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz Powiatowy Inspektor Sanitarny nie zajęły w sprawie merytorycznego stanowiska. Nadto właściciel obiektu dostarczył operat ochrony powietrza, oraz atesty na paszę dla stada. Przedłożył do wglądu również dokumenty wykazujące sposób niszczenia odpadów poprodukcyjnych.

Dalej organ l instancji stwierdził, że przepisy prawa budowlanego nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie czy intensyfikacja produkcji jest zmianą sposobu użytkowania. Zagadnieniem tym zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 10 grudnia 1990 r. sygn. IV S.A. 602/90 wydanym na gruncie prawa budowlanego z 1974 r. stwierdził, że zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje skutki określone w szczególności w art. 45 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 37 ust. 1 ww ustawy oznacza zmianę sposobu użytkowania obiektu. Jest bowiem oczywiste, że może to spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, zwłaszcza w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, użytkowych, układu obciążeń. Uwagi te, w ocenie organu l instancji, nie straciły na aktualności również na gruncie obowiązującej ustawy. Zatem intensyfikacja stanowi zmianę sposobu użytkowania jeżeli w jej wyniku dochodzi do wskazanych wyżej ujemnych skutków takich jak: pogorszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych lub higieniczno-sanitarnych, zwiększenie lub zmiana układu obciążeń oraz powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Powołując się na pracę pod kierownictwem mgr inż. M. M. zatytułowaną "[...] w UE", zamieszczoną na stronie internetowej Ministerstwa Ochrony Środowiska organ stwierdził, że zmiana systemu ściółkowego na bezściółkowy wiążąca się z rozmieszczeniem kur w klatkach wpłynęła pozytywnie na warunki higieniczno-sanitarne i użytkowe otoczenia poprzez wyeliminowanie problemu produkcji ściółki a następnie jej usuwania, jak również pozwoliła na efektywniejsze wykorzystanie paszy, wody i energii. Taki też system jest powszechnie stosowny w Unii Europejskiej. Powyższe okoliczności potwierdzone dodatkowo opisanymi na wstępie pismami organów jednoznacznie wskazują, że nie doszło do pogorszenia warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych , ochrony środowiska, a szkodliwe oddziaływanie kurnika na środowisko i bezpieczeństwo higieniczno-sanitarne zamknie się w granicach terenu inwestora o ile zrealizuje się zalecenia wynikające z oceny oddziaływania sporządzonej przez [...] Spółkę cywilną w 1998 r. Brak ujemnych skutków został potwierdzony również w kolejnym opracowaniu sporządzonym przez [...] 2004 r.

Dalej organ l instancji stwierdził, że nie uległ także zwiększeniu lub zmianie układ obciążeń, ponieważ wprowadzenie systemu klatkowego w parterowym obiekcie nie wpływa na elementy konstrukcyjne, obciążenia użytkowe są przekazywane przez posadzkę bezpośrednio na grunt. Ponadto prace te wykonane w istniejącym obiekcie z uwagi na ich charakter nie miały wpływu na bezpieczeństwo. Organ ustalił również, że przedmiotowy obiekt nie narusza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] 2001 r. (Dz. Urz. Woj. .... Nr [...] 2001, poz. 1160). Działka nr [...] leży bowiem w terenach osiedleńczych przeznaczonych do realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]. W tych terenach utrzymuje się istniejącą zabudowę.

Ustalenie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu przesądza o braku przedmiotu postępowania, co wyklucza merytoryczne załatwienie sprawy.

Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożył A. S., który podniósł, że organ l instancji bezprawnie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, myląc pojęcie bezprzedmiotowości postępowania z ewentualną bezzasadnością żądania strony. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w razie jednak istnienia pewnego stanu faktycznego, który podlega uregulowaniu przez organy administracji państwowej postępowanie administracyjne winno się toczyć. Natomiast brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku oznacza jedynie bezzasadność żądania strony, a nie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy odwołujący się stwierdził, że postępowanie dotyczy określonego stanu faktycznego polegającego na zmianie systemu hodowli kur z jednoczesną znaczną jej intensyfikacją i związanym z tym zarzutem samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu kurnika, zatem podlega ona rozstrzygnięciu merytorycznemu.

Nadto organ l instancji - wbrew zaleceniom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie dokonał koniecznych ustaleń i rozważań co do następstw wprowadzonej zmiany użytkowania budynku kurnika określonych w art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. Odwołujący zakwestionował wartość dowodową udzielonych przez organy, do których zwrócił się Inspektor odpowiedzi, wskazując, że są one lakoniczne, niepełne, ogólnikowe i wydane zostały bez dokonania ustaleń faktycznych w obiekcie. Podkreślił, że w świetle przepisu art. 71 ust. 1 prawa budowlanego istotą sprawy nie jest to, czy skutki zmiany hodowli i jej intensyfikacji mieszczą się w normach określonych przepisami np. ochrony środowiska, lecz czy zmiana taka - w chwili jej dokonania - spowodowała zmianę dotychczasowych warunków. Nadto za nadużycie odwołujący się uznał odwołanie się przez organ l instancji do opracowania "[...] w UE", z treści którego nie wynika wcale, że wprowadzenie systemu klatkowego pozwala na ograniczenie z znacznym stopniu niekorzystnego wpływu fermy na otoczenie i środowisko, a poza tym nie zostało ono odniesione do przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze odwołujący się wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego z Instytutu Zootechniki w K., która pozwoliłaby na ustalenie wpływu zaistniałych zmian w hodowli na warunki wymienione w art. 71 § 1 prawa budowlanego. Nadto zaakcentował, że przepis art. 71 §1 prawa budowlanego nie zawiera zamkniętego katalogu przypadków jakie należy uznać za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż posługuje się pojęciem "w szczególności". W każdym zatem przypadku konieczne jest dokonanie oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu nie narusza interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 prawa budowlanego. Obszar szkodliwego wpływu kurnika na środowisko - co wynika z powołanych w uzasadnieniu prywatnej opinii z 1998 r. oraz z cytowanego pisma [...] z dnia [...] 1998 r.- nie zamyka się w granicach działki właściciela fermy, a poprzez swoją uciążliwość narusza uzasadnione interesy osób trzecich.

Nadto odwołujący się zarzucił wadliwość ustalenia, że kurnik nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż miarodajny w tym zakresie winien być plan obowiązujący z chwili dokonania zmiany sposobu użytkowania w [...] r. tj. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy C, wsi C. i Ś. zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] 1993 r. Na podstawie wyżej opisanego planu na omawianych terenach wykluczono lokalizację wielkotowarowych ferm hodowlanych, co przesądza o sprzeczności hodowli z planem.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r.(znak: [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 105 § 1 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania wszczętego przez organ l instancji w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego (kurnika) zlokalizowanego na działce nr[...] w C.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przepisy zawarte w rozdziale 6 prawa budowlanego dotyczą obiektów budowlanych, a zatem mają zastosowanie do obiektów budowlanych użytkowanych legalnie tj. przyjętych do użytkowania na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi lub na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej przez właściwy organ. A contrario wywieść należy, iż prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania w stosunku do obiektu, który jest użytkowany nielegalnie jest naruszeniem przepisów prawa budowlanego i w tym zakresie postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania należało umorzyć. Z uzasadnienia wyroku NSA w K. z dnia [...] 2003 r. wynika, że budynek kurnika (w stosunku do którego prowadzone było postępowanie w trybie art. 71 ust. 3 prawa budowlanego) był obiektem który powstał w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1975 r. nr [...]. Takie stwierdzenie Sądu wynikało z braku w aktach sprawy dowodów na okoliczność pożaru budynku w [...] r., która to okoliczność ujawniła się dopiero w postępowaniu w sprawie legalności budynku wszczętym w 2001 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W trakcie tego postępowania ujawniono, że budynek bez pozwolenia na budowę został w latach [...]-[...] rozbudowany, a następnie w 1992 r. odbudowany z uwagi na częściowe spalenie w wyniku pożaru w [...] r. Postępowanie to zakończyło się decyzją WNB w K. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] 2003 r., którą na podstawie art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. odmówiono nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego powyższe pozwala na ustalenie, że budynek został odbudowany po pożarze bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w stosunku do którego orzeczono jedynie o odmowie nakazu jego rozbiórki. Nie zostało jednak przeprowadzone postępowanie w trybie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. mające na celu doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, co wiązałoby się m in. z koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania kurnika jest bezprzedmiotowe, ale nie z przyczyny wskazanej przez organ l instancji, lecz z tego powodu, że dotyczy budynku użytkowanego nielegalnie. W takim zaś przypadku w ogóle nie można mówić o jakiejkolwiek zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane, Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ podał, że podziela stanowisko odwołującego się odnośnie naruszenia art. 105 § 1 kpa. Organy administracji publicznej zobowiązane są do wydawania decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty i nie powinny uchylać się od merytorycznego załatwienia sprawy. O tym, czy postępowanie w konkretnej sprawie administracyjnej stało się bezprzedmiotowe decyduje fakt stwierdzenia przez organ rozstrzygający braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a takim jest m. in. brak przedmiotu postępowania. Ze względu na nielegalne użytkowanie budynku nie sposób mówić o jakiejkolwiek zgodnej z przepisami zmianie sposobu jego użytkowania. Kwestia prawidłowości użytkowania obiektu winna być przedmiotem postępowania prowadzonego z urzędu w trybie art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974 r. przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie. Mając powyższe okoliczności na uwadze organ podniósł, że pozostałe zarzuty podniesione pod adresem decyzji organu l instancji, wobec bezprzedmiotowości postępowania co do istoty, nie mogą być badane.

Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniósł A.S. Decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie mimo braku do tego podstaw , oraz naruszenie art. 7 i 77 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Podniósł, że fakt pożaru kurnika był znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który wyraźnie wskazał, że "kwestie zmian jakim ulegał kurnik na przestrzeni lat w związku z zaistniałym pożarem nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie". Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wiążą organy orzekające w sprawie. Niezasadny jest argument organu odwoławczego, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania, gdyż przedmiotem postępowania w rozstrzyganej sprawie jest wyłącznie kwestia związana z utrzymaniem wybudowanego obiektu, nie zaś jego budowa i oddanie do użytku. Podkreślił, że zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu kurnika nastąpiła po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane, w związku z czym to przepisy tej właśnie ustawy znajdują zastosowanie do popełnionej samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania, nie zaś przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dalej podniósł, że skoro w decyzji WINB w K. z dnia [...] r. stwierdzono, że obiekt jest nielegalny, jednakże nie zachodzą przesłanki do jego rozbiórki z art. 37 ustawy prawo budowlane z 1974 r., to należało w ramach tego samego postępowania orzec o legalizacji tego obiektu w trybie art. 40 ww. ustawy. Powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 30 kwietnia 1999 r., sygn. IV SA 681/97, stwierdził, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego z 1974 r. oraz zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego w celu "załatwienia sprawy" w stosunku do każdej samowoli winna zostać wydana decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego albo też decyzja pozwalająca na jego użytkowanie. Jednocześnie skarżący wskazał, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 40 ustawy, gdyż w sprawie - wbrew zajętemu przez organy stanowisku - zachodzą przesłanki określone w art. 37 ustawy z 1974 r. W okresie gdy właściciel kurnika samowolnie odbudował obiekt po pożarze dla terenu na którym zlokalizowano kurnik nie istniał plan zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że teren nie był przeznaczony pod zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r.). Ponadto ferma zlokalizowana jest na terenie który już od 1983 r. przeznaczono wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne, zatem usytuowanie kurnika emitującego uciążliwe odory związków amoniakalnych , a także hałasu na takim terenie jest równoznaczne z pogorszeniem warunków użytkowych działek znajdujących się w sąsiedztwie o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że postępowanie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, który nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie należy uznać za bezprzedmiotowe. Stwierdził również, że zarzuty odnośnie wadliwości decyzji PINB Powiat N. z [...] r. wykraczają poza ramy niniejszego postępowania, a na podstawie art. 37 ustawy z 1974 r. organ rozstrzyga o nakazie rozbiórki lub o odmowie nakazania rozbiórki w zależności od zaistnienia przesłanek opisanych w przepisie.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie II SA/Kr 263/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił, wydane na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, decyzje organów l i II instancji o odmowie nakazania rozbiórki przedmiotowego kurnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty należy podzielić.

Postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest postępowaniem nadzorczym, co do zasady wszczynanym z urzędu. Takiego charakteru postępowania nie zmienia to, że z reguły inicjatywę zmierzającą do uregulowania czy też likwidacji stanu niezgodnego z prawem wykazują osoby trzecie. Inicjatywa taka nie jest równoznaczna z wnioskiem o jakim mowa w art. 61 § 1 kpa, zwłaszcza wówczas, kiedy osoba trzecia, nie precyzując sposobu, domaga się rozwiązania istniejącego, mieszczącego się w kompetencjach organu nadzoru, problemu. Tak zaś stało się w sprawie niniejszej : postępowanie administracyjne wszczęte zostało w związku z pismem z dnia [...] 1997 r. podpisanym przez kilkunastu mieszkańców C., w którym to piśmie zawarto opis działań podejmowanych przez właściciela kurnika, opis stanu istniejącego i wyrażono oczekiwanie "przeprowadzenia kontroli". Nie ulega więc kwestii, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie wszczęto i przeprowadzono z urzędu. Przedmiotem tego postępowania była samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jeśli w wyniku czynności podjętych w ramach takiego postępowania zostałoby ustalone, że zmiany sposobu użytkowania w ogóle nie było, to nie byłoby możliwe zakończenie tego postępowania decyzją "merytoryczną" opartą na przepisach art. 71 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji, wobec braku przedmiotu, którego w/w przepisy dotyczą, postępowanie administracyjne podlegałoby umorzeniu. Zarówno więc organ odwoławczy, jak i sam skarżący, w tej kwestii pozostają w błędzie.

Fakt zmiany sposobu użytkowania, który dla organu l instancji słusznie miał znaczenie decydujące, organ II instancji uznał za obojętny dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy założył bowiem, że skoro obiekt kurnika jest obiektem "nielegalnym", nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy o samowolnej zmianie sposobu użytkowania. Dostrzegł przy tym organ potrzebę odniesienia się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2003 r. sygnatura II SA/Kr 529/99, rzecz jednak w tym, że jego wywody nie usprawiedliwiają dostatecznie odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie - ppsa). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podobną regulację zawierał także przepis art. 30 obowiązującej w dacie omawianego wyroku ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Powszechnie przyjmuje się, że owo związanie ustaje w razie istotnej zmiany stanu prawnego, a także ujawnienia się istotnych, nowych i nieznanych Sądowi, okoliczności. Wedle organu to, że materiał dowodowy dotyczący odbudowy obiektu kurnika po pożarze został zgromadzony we wszczętym w [...] r., odrębnym postępowaniu i materiałem tym nie dysponował Sąd orzekający w sprawie II SA/Kr 529/99, pozwala na przyjęcie innego, niż wyrażony przez tenże Sąd, poglądu. Nie dostrzegł jednak organ, że już w wówczas wniesionej skardze i w toku postępowania sądowego skarżący A. S. podnosił wyraźnie, że kurnik wybudowany w 1975 r. spłonął w całości [...] r. i po pożarze został odbudowany od nowa bez wymaganego pozwolenia. To właśnie na tle tych twierdzeń Sąd sformułował pogląd co do odrębności sprawy w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, wskazując, że kwestia "zmian w samym obiekcie kurnika" winna być przedmiotem innego postępowania. Jest więc oczywiste, że pojęciem "zmian" Sąd objął także i takie, które opisywał skarżący.

W świetle powyższego stanowisko organu odwoławczego nie może być zaakceptowane. To, że w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji w obrocie funkcjonowała ostateczna decyzja o odmowie nakazania rozbiórki obiektu kurnika z całą pewnością postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu nie czyniło bezprzedmiotowym. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma z założenia charakter interwencyjny, a szybkość działań organu ma w nim znaczenie pierwszorzędne. Konsekwencją zaś stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji byłoby w istocie nieokreślone czasowo tolerowanie zmienionego sposobu użytkowania bez żadnej merytorycznej oceny jego legalności (zgodności z prawem, w tym np. z planem zagospodarowania przestrzennego). Postępowanie legalizacyjne dotyczące samego budynku nie może stanowić przeszkody tamującej czynności nadzorcze wobec sprawcy samowoli w zakresie sposobu użytkowania.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela poglądu organu co do tego, że w odniesieniu do obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia w ogóle nie może być mowy o samowolnej zmianie sposobu użytkowania. Prawdą jest, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] 2007 r. (II OSK 306/06) uznano, że "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania określonego w decyzjach o pozwoleniu na budowę, ewentualnie do sposobu wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania". Teza ta została jednak sformułowana w opozycji do zaprezentowanego przez stronę poglądu, wg. którego od konsekwencji dokonanej przez poprzedniego użytkownika samowoli zwolniony miałby być nowy użytkownik, a wynikała z założenia, że samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie może sanować fakt zmiany podmiotu obiekt ten użytkującego. Jednocześnie, co trzeba podkreślić, Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej tezie nie użył klauzuli wyłączności, nie wykluczył tym samym innych, możliwych do przyjęcia w indywidualnych okolicznościach danej sprawy, "punktów odniesienia" dla stwierdzenia faktu samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Takie "punkty odniesienia" nie zostały w ogóle określone w przepisie art. 71 Prawa budowlanego (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie). Warto jednak zwrócić uwagę, że w ustępie 3 tego przepisu jako jedną z sankcji samowolnej zmiany wskazano nakazanie "przywrócenia poprzedniego", a nie np. "wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę", sposobu użytkowania. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie takiej, jak obecnie rozpoznawana, przy ustaleniu, że obiekt kurnika wzniesiono bez wymaganego pozwolenia, za stan wyjściowy uznać należy taki sposób użytkowania, który był rzeczywiście w tym obiekcie realizowany przed dokonaniem zmiany.

Błędna wykładnia przepisu art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane doprowadziła organ do wadliwego wniosku o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, a to powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa).

Jak wskazano we wstępnej części rozważań w rozpatrywanej sprawie znaczenie decydujące ma to, czy rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z przyjęciem zupełnie innych założeń (o czym była mowa wyżej) organ II instancji tą kwestią się nie zajął, a decyzja organu l instancji, choć wydana po uchyleniu przez Sąd poprzednich decyzji, pod tym względem jest wadliwa. Istotne w sprawie okoliczności nadal nie zostały wyjaśnione i uwzględnione w ocenie.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że organ l instancji zmianę sposobu użytkowania zdaje się utożsamiać z ewentualnym brakiem podstaw do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Prawdopodobnie dlatego uznał, że choć w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane użyto słów "zmieniającej warunki....", to w istocie chodzi nie o zmianę, lecz o pogorszenie warunków. Taka, sprzeczna z oczywistym brzmieniem przepisu wykładnia, za prawidłową uznana być nie może. Przepis definiujący zmianę użytkowania abstrahuje od wartościowania skutków tych zmian. Wartościowanie to może mieć znaczenie dopiero na etapie ustalania zgodności nowego sposobu użytkowania z prawem , oraz określania ewentualnych sankcji dla sprawcy samowoli.

Po to, aby stwierdzić, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, należy ustalić i określić stan wyjściowy, do którego obecny sposób użytkowania będzie porównywany. Stan ten z kolei zależeć może od ustaleń dotyczących budowy samego obiektu. Niewątpliwie w ocenie, o jakiej mowa, pomocna może okazać się decyzja o pozwoleniu na budowę kurnika z [...]1975 r. Organ l instancji stwierdził jedynie, że w decyzji tej nie określono maksymalnej liczby kur, ani systemu ich chowu, po czym na tej między innymi podstawie sformułował wniosek o bezprzedmiotowości postępowania. Umknęło jednak organowi, że decyzja dotyczyła obiektu wg. projektu typowego o określonej wielkości, a wydana była w dość odległej przeszłości, kiedy - jak się wydaje - w typowych obiektach prowadzono hodowlę w typowych dla ówczesnych czasów systemach. Nie rozważył też organ, że określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę przeznaczenia projektowanego obiektu nie musi być tożsame z pojęciem "sposobu jego użytkowania". Brak analizy treści decyzji z 1975 r. i pozostałego materiału sprawy w tych aspektach stanowiło naruszenie przepisu art. 80 kpa , mogące istotnie wpływać na treść ostatecznej konkluzji.

Nie ustalił organ należycie, jakie dokładnie zmiany zostały wprowadzone w [...] r. Z całą pewnością ze zmianą systemu chowu wiązało się nie tylko znaczne zwiększenie liczebności stada, ale także nowy system gospodarowania odpadami, wentylacji pomieszczeń itp., konieczne też było uzyskanie decyzji określającej, na podstawie art. 30 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r., wielkość emisji zanieczyszczeń. Co więcej organ l instancji nie wskazał dowodów, na jakich oparł swe ustalenia co do obecnej liczebności stada kur, powielił jedynie dane przekazane przez inwestora jeszcze w 1997 r. Nie ustalił też, czy obiekt kurnika zlokalizowany jest na terenie zwartej zabudowy wsi lub na terenie objętym formą ochrony przyrody. Te zaś okoliczności mogły przesądzać o zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 90 w związku z ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia [...]2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zauważyć przy tym należy, że wskazana obsada [...] kur odpowiada dokładnie 60 DJP, dla których wg. wymienionych przepisów (nawet poza obszarem zwartej zabudowy) może być konieczne sporządzenie raportu oddziaływania.

W aktach sprawy znajduje się ocena oddziaływania na środowisko sporządzona w 1998 r., na użytek - jak się wydaje - postępowania w sprawie określenia wielkości emisji zanieczyszczeń prowadzonego przez organ ochrony środowiska i zakończonego decyzją z dnia [...] 1998 r. Nie wiadomo jednak, na ile ocena ta pozostaje aktualna i przydatna dla sprawy niniejszej. Organ odnotował tylko, że zarówno z oceny, jak i ze stanowisk Inspektora Sanitarnego i Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska wyrażonych jeszcze w [...] r., a także ze sporządzonego w [...] r. "operatu ochrony powietrza" wynika konieczność zachowania przez użytkownika określonych warunków dla ograniczenia niekorzystnego oddziaływania.

Żadnych z wyżej opisanych okoliczności organ nie rozważył jako mogących mieć znaczenie dla stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu w prawidłowo przyjętym znaczeniu. O tych faktach organ jedynie wspomina, nie wyjaśniając jaki miały wpływ na przyjęcie ostatecznej konkluzji.

Prawdą jest, że nie każde zintensyfikowanie hodowli jest równoznaczne ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. W sprawie niniejszej jednak z intensyfikacją związane były - jak się wydaje - także i inne działania w samym obiekcie, a przede wszystkim następstwa w zakresie oddziaływania na środowisko. W tym zaś kontekście sprawa, z naruszeniem art. 7 i 77 kpa nie została należycie wyjaśniona.

Dopiero zaś prawidłowe ustalenie, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu , otworzyć może drogę do badania zgodności z prawem (w tym z planem zagospodarowania przestrzennego) ew. nowego sposobu użytkowania.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe wskazania i przeprowadzi pełne postępowanie na podstawie przepisów wskazanych w art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane.

Orzeczenie wydano w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w związku z art. 135, oraz art. 200 ppsa.