Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 833/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3b ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: ASR WSA Anna Kopeć WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 marca 2024 r., znak: SKO.OŚ/4170/280/2023 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej E. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 marca 2024 roku, znak: SKO.OŚ/4170/280/2023 utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w C. z dnia 29 maja 2023 r., znak: [...], na podstawie której nałożono na w/w przedsiębiorcę, karę pieniężną w wysokości 1068,00 zł (słownie: jeden tysiąc sześćdziesiąt osiem złotych 00/100) za nieosiągnięcie w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego i recyklingu dotyczącego Gminy C. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości odpadów komunalnych.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

W dniu 02.01.2020 r. Pani E. W. prowadząca działalność gospodarczą jako W. E. Zakład Usługowy "[...]" z siedzibą w C. przy ul. [...] uzyskała wpis do rejestru działalności regulowanej, prowadzonego przez Zarząd Związku Międzygminnego "[...]" w C. pod numerem rejestrowym [...] jako podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gmin członkowskich Związku.

Zgodnie z art. 9g pkt 1) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Za rok 2022 wymagany do osiągnięcia poziom wynosi 25% wagowo.

W oparciu o art. 9x ust. 2 ww. ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego wart. 9g, tj. nie osiąga wymaganych ustawą poziomów podlega karze pieniężnej, obliczonej zgodnie z art. 9g ust. 3 ustawy.

Dane dotyczące osiągniętych w danym roku kalendarzowym poziomów podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przekazuje w rocznym sprawozdaniu, składanym za pośrednictwem Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce Odpadami (zwanej BDO). Sprawozdanie podmiotu W. E. Zakład Usługowy "[...]" zostało złożone w BDO 31.01.2023 r., a następnie skorygowane w dniach 03.03.2023 r. oraz 23.03.2023 r. Wykazany w sprawozdaniu przez podmiot poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu za 2022 r. wyniósł 24,3%.

Mając na uwadze powyższe Zarząd Związku postanowieniem [...] z dnia 27.04.2023 r. wszczął z urzędu postanowienie w sprawie nałożenia na P. E. W. prowadzącą działalność gospodarczą jako W. E. Zakład Usługowy "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w C. kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu dotyczącego gminy C., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości odpadów komunalnych. Ponadto poinformował, że zakończył zbieranie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz na podstawie art. 10 § 1 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego zawiadomił, że jako strona postępowania administracyjnego ma prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji ma możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od dnia otrzymania przedmiotowego postanowienia.

Pomimo prawidłowo dostarczonego w dniu 28.04.2023 r. postanowienia, Strona do dnia wydania niniejszej decyzji nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

Organ wskazał, że ze złożonego przez Stronę sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nr [...] za rok 2022 wynika, że łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wyniosła 129,2019 Mg, przy łącznej masie odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości 531,7700 Mg.

Na podstawie Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1530) obliczono pozom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych:

P = (Mr / Mw) x 100%

P - oznacza poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, wyrażony w %

Mr - oznacza łączną masę odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, wyrażoną w Mg,

Mw - oznacza łączną masę wytworzonych odpadów komunalnych, wyrażoną w Mg. Poziom uzyskany przez Przedsiębiorcę w 2022 r. na terenie gminy C. wynosi zatem 24,30 %, a różnica między poziomem wymaganym, a osiągniętym wynosi 0,7%.

Zgodnie z art. 9x ust. 2 ww. ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego wart. 9g, tj. nie osiąga wymaganych ustawą poziomów podlega karze pieniężnej. Karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2021 r. - Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

Jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, została określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U.2017r. poz. 2490) i na rok 2022 wynosi 285,60 zł.

Wobec powyższego kara za nieosiągnięcie przez Przedsiębiorcę wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu w 2022 r. dla gminy C. wynosi: 3,7406 Mg x 285,60 zł = 1 068,32 zł

Z uwagi na to, że zgodnie z art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.-Ordynacja podatkowa, kara podlega zaokrągleniu do pełnych złotych i wyniesie 1 068,00 zł.

Ponadto na etapie rozstrzygania sprawy wzięto pod uwagę przesłanki nakładania administracyjnej kary pieniężnej wynikające z art. 189d oraz art. 189f ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej Kpa).

Należy wskazać, że ustawowy obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym ustalonego poziomu przygotowania do ponownego użycia recyklingu odpadów komunalnych dotyczy każdego podmiotu odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Prowadzący działalność gospodarczą powinien mieć świadomość ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów prawa i dążyć do ich wypełnienia. Tezę tę potwierdzają wyroki sądów administracyjnych, m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (II SA/Sz 428/22 z dnia 06.10.2022 r.): Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży i spełniająca wymogi co do posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych, powinna miarkować wystąpienie konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu.

Z ustaleń Organu wynika zatem, że zgodnie z art. 189d pkt 1, 4 i 5 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu zachodzą przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Waga naruszenia prawa ma wpływ na aspekty społeczne i edukacyjne, Strona przyczyniła się do naruszenia prawa, gdyż nie podjęła żadnych działań w celu osiągnięcia wymaganych prawem poziomów. W toku postępowania Strona nie wykazała, aby z niezależnych od niej przyczyn nie miała możliwości osiągnięcia wymaganych przepisami poziomów recyklingu.

Zdaniem Organu brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu jest czynem zawinionym przez Stronę, wynikającym z braku dbałości o spełnienie wymagań prawnych w bieżącej działalności podmiotu poprzez np. niezastosowanie odpowiednich zapisów umownych zwiększających prawdopodobieństwo przestrzegania przez przedsiębiorców zasad segregacji odpadów. Strona przyczyniła się tym do powstania naruszenia prawa w postaci nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu i nie podjęła żadnych działań w celu uniknięcia jego skutków.

Ponadto Organ ocenił, iż waga naruszenia prawa ma znaczenie ze względu na aspekty społeczne i edukacyjne. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do zadań gmin (związków gmin) należy prowadzenie działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W związku z nałożonym ustawowo obowiązkiem, Związek Międzygminny "[...]" prowadzi bardzo szeroką akcję edukacyjną, obejmującą mieszkańców we wszystkich grupach wiekowych. Należy podkreślić, że podwyższanie poziomu świadomości ekologicznej mieszkańców jest ważnym aspektem, mającym wpływ na osiągnięcie wymaganego prawem poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów. Edukacja mieszkańców-a tym samym przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą oddziałuje na etap związany z przygotowaniem odpadów do odbioru z nieruchomości, a na przedsiębiorcy odbierającym odpady ciąży obowiązek ich prawidłowego odbioru oraz przekazania do dalszego zagospodarowania. Obowiązek selektywnego zbierania odpadów zarówno na terenie nieruchomości zamieszkałych jak i wszystkich innych jest koniecznym elementem przestrzegania prawa i warunkiem, który pozwoli gminie (Związkowi) osiągnąć wymagane prawem poziomy odzysku, a w sytuacji, gdzie Związek nie prowadzi na nieruchomościach niezamieszkałych odbioru odpadów, nie ma on wpływu na realizację nałożonych na niego ustawowych wymagań w tym zakresie. Bierna postawa przedsiębiorcy odbierającego odpady od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych wobec braku segregacji niweczy działalność edukacyjną prowadzoną przez Związek i powoduje niespójność w prowadzonym działaniu na rzecz ochrony środowiska. Ponadto należy podkreślić, że brak dbałości o osiągnięcie wymaganych poziomów w danym roku ma swoje następstwa w latach kolejnych, tym bardziej, że ustawodawca założył znaczący rokroczny wzrost wskaźnika poziomów odzysku.

Organ przeanalizował również przedmiotową sprawę pod kątem przepisu art. 189f § 1 pkt 1 Kpa.

W ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt II SA/GI 1538/22) należy stwierdzić, że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f §1 pkt 1 Kpa) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeśli tak, to z jaką formą winy).

Analizując przedmiotową sprawę pod tym kątem nie można uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma, gdyż podmiot nie uzyskał wymaganego przepisami prawa poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

Biorąc z kolei pod uwagę przesłankę zaprzestania naruszenia prawa to również nie można uznać, że ona zaistniała. Strona nie ma możliwości osiągnąć innego poziomu recyklingu za 2022 r.. a co za tym idzie, nie ma możliwości zaprzestania naruszenia prawa, gdyż naruszenie to zaistniało i stało się faktem niemożliwym do usunięcia.

Od 1 stycznia 2020 r. na mocy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na terenie gmin należących do Związku Międzygminnego "[...]" wprowadzony został obowiązek gromadzenia odpadów w sposób selektywny. Obowiązek ten dotyczy wszystkich właścicieli nieruchomości. Przedsiębiorca ma możliwość egzekwowania prawidłowej segregacji odpadów poprzez odpowiednie sformułowanie treści umów zawieranych z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych. Związek Międzygminny "[...]", realizując ustawowy obowiązek wynikający z art. 6 ust. 5a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wielokrotnie wzywał właścicieli nieruchomości niezamieszkałych do okazania umów na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych powstających w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej oraz weryfikował ich zgodność z obowiązującymi przepisami. Uchwała Nr 8/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]" z dnia 28 stycznia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 1291 z 13.02.2020 r.) określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Związku w przypadku, gdy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Tym samym przedsiębiorca może mieć znaczący wpływ na sposób zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, odpowiednio kształtując zapisy umów.

W ocenie Organu w prowadzonym postępowaniu nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynikające z art. 189f k.p.a. Jak wspomniano wyżej -waga naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach została uznana przez Organ za znaczną, a całkowity brak zaangażowania przedsiębiorcy w osiągniecie wymaganego celu został oceniony negatywnie. Zdaniem Organu w przypadku niesprostania obowiązkowi osiągnięcia wymaganego prawem poziomu recyklingu przez przedsiębiorcę nie może być mowy o usunięciu naruszenia prawa, ponieważ sankcji podlega nieosiągnięcie wymaganego prawem poziomu recyklingu w roku 2022, stanowiącym już okres zamknięty.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. W..

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 19 marca 2024 roku, znak: SKO.OŚ/4170/280/2023 utrzymało w mocy decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w C. z dnia 29 maja 2023 r.

W uzasadnieniu wskazano, że W niniejszej sprawie na przedsiębiorcę E. W. prowadzącej działalność pod nazwą W. E. Zakład Usługowy "[...]" nałożono karę pieniężną w wysokości 1068,00 zł za nieosiągnięcie w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego i recyklingu dotyczącego Gminy C. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości odpadów komunalnych.

Jak wynika bowiem ze złożonego przez stronę sprawozdania za 2022 r. wraz z korektami uzyskał on poziom recyklingu w wysokości 24,3 %. Powyższe nie jest sporne w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących wad proceduralnych nie można ich podzielić. Jeśli chodzi o postanowienie jak i decyzję w niniejszej sprawie zostały one podpisane prawidłowo. Zgodnie z § 16 ust. 8 Związku Międzygminnego "[...]" jeżeli realizacja zadań statutowych wymaga wydawania decyzji administracyjnej jest ona podpisywana przez co najmniej dwóch członków zarządu lub upoważnionego do tego przez zarząd pracownika. Powyższe jak słusznie wskazał organ jest zgodne z przepisami ustawy o samorządzie gminnym - w tym z art. 67 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 3 ustawy.

Z kolei uznać należy, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Strona kwestionuje zapewnienie jej udziału w postępowaniu. Jednakże zauważenia wymaga, że pomimo zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co tego materiału jakiego dokonano pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r., doręczonym w tym samym dniu do momentu wydania decyzji w dniu 29 maja 2023 r. strona nie wniosła żadnych uwag, ani wyjaśnień do akt. Dopiero po wydaniu decyzji pełnomocnik strony w dniu 7 czerwca 2023 r., zapoznał się z aktami. Do odwołania dołączono umowy zawarte pomiędzy odwołującym a kontrahentami w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz oświadczenia niektórych podmiotów o nieodpłatnym przekazywaniu odpadów podlegających recyklingowi innym niż odwołujący podmiotom.

Organ I instancji wyjaśnił, że nie doszukał się podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary.

W niniejszej sprawie trudno uznać, że naruszenie prawa jest znikome biorąc pod uwagę poziom wymaganego recyklingu w stosunku do uzyskanego (25% do 8,34 %).

Obliczenie wysokości kary przedstawione w decyzji jest prawidłowe.

Jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, została określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska i na rok 2022 wynosi 285,60 zł. Zatem kara za nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu w 2022 r. dla gminy C. wynosi: 3,7406 Mg x 285,60 zł = 1068,32 zł. W zaokrągleniu do pełnych złotych zatem będzie to 1068,00 zł.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. W. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego P. D., podnosząc zarzuty, cyt.:

1) naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w C. z dnia 29 maja 2023 r. w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wszczęciu postępowania przez organ w sposób nieodpowiadający sposobie jego reprezentacji

2) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80, art. 86 k.p.a., polegające na niewyczerpujących na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieprzesłuchanie strony postępowania co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można było uznać, że strona podjęła wszelkie niezbędne kroki aby uzyskać odpowiednie poziomy odzysku;

3) tj. naruszenie art. 7, 76 § 113, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności umów przedłożonych przez Skarżącą wraz z odwołaniem, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności zabezpieczenia w zakresie uzyskania odpowiedniego poziomu odzysku przy odbieraniu odpadów ok klientów skarżącej za nieudowodnioną;

4) tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

5) tj. naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnianie dlaczego zdaniem organu nie jest rzeczą organu dokonywanie weryfikacji umów przedsiębiorców pod kątem zadbania o umieszczenie w nich zapisów gwarantujących uniknięcie odpowiedzialności związanej z obowiązkiem osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu;

6) art. 12 i 36 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów, organ bowiem wbrew swojemu obowiązkowi nie powiadomił strony o kolejnych terminach do załatwienia sprawy;

7) art. 189f k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wobec uznania, że waga naruszenia jest znaczna w sytuacji kiedy w realiach niniejszej sprawy rozpatrywanej również w kontekście sytuacji rynkowej decyzja winna być odmienna.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399), poprzez uznanie, że przewodniczący związku międzygminnego może bez angażowania organu związku tj. zarządu jednoosobowo prowadzić postępowania administracyjne bez konieczności co najmniej uzyskania stanowiska zarządu w tym zakresie;

2) art. 6 ust. 5a i 5b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399), poprzez uznanie, że leżący na organie obowiązek dokonywania weryfikacji umów zawieranych na odbiór odpadów nie pozwala na przyjęcie ich jako element postępowania znany organowi z urzędu oraz uznanie, że organ nie mógł poprzez brak swojej aktywności w zakresie weryfikowania zapisów umów co najmniej przyczynić się do powstania zaistniałej sytuacji związanej z nieuzyskaniem przez Skarżącą odpowiedniego poziomu odzysku odpadów.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w C., którą nałożono na w/w przedsiębiorcę, karę pieniężną za nieosiągnięcie w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu dotyczącego odpadów komunalnych odebranych na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt. 4) i pkt. 5) ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1469 ze zm.) – dalej też jako "uCzyst", utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w związku z czym gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania. W tym celu gminy są obowiązane do nadzorowania gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym do nadzorowania realizacji zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Ponadto gminy zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.

Gminy są przy tym obowiązane osiągnąć za rok 2022 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 25% wagowo (por. art. 3b ust. 1 pkt. 2) uCzyst).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 22) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1587) – dalej jako "uOdp", przez przygotowanie do ponownego użycia rozumieć należy odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania. Recyklingiem natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt. 23) uOdp jest odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; pojęcie obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do prac ziemnych.

W związku z brakiem ustawowego określenia istoty odzysku innymi metodami, o którym mowa w art. 3aa pkt 2) uCzyst, należy przyjąć, że jest to odzysk inny aniżeli recykling.

Nawiązując jeszcze do treści art. 3b uCzyst należy wskazać, że wskazuje on zasady obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, które gminy mają osiągać w kolejnych latach określonych w art. 3b ust. 1.

Przy czym zgodnie z art. 3b ust. 1a uCzyst poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oblicza się jako stosunek masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi do masy wytworzonych odpadów komunalnych.

Obowiązek osiągnięcia określonych w art. 3b ust. 1 u.c.p.g. poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych nie tylko na gminie, ale ciąży również na podmiotach odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, co wynika wprost z art. 9g pkt. 1) uCzyst.

Niezależnie można jeszcze wskazać, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt. 3) i art. 5 ust. 1a uCzyst, obowiązkowi prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów oraz przekazywania ich gminie albo podmiotowi działającemu w jej imieniu podlegają również właściciele nieruchomości. W sytuacji gdyby właściciel nieruchomości nie wykonał swojego obowiązku, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości, co wynika z art. 6ka ust. 1 uCzyst.

Wskazana zatem ustawa z dnia 13 września 1996 roku określa nie tylko obowiązki gmin, ale również warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (por. art. 1 pkt. 2) uCzyst).

Skarżąca E. W. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą W. E. Zakład Usługowy "[...]" i jest wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy C..

W kontekście obowiązków spoczywających na podmiotach odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, do których należy Skarżąca spółka, należy podkreślić podmiot ten jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3b. Za rok 2022 miało to być w odniesieniu do odpadów komunalnych co najmniej 25% wagowo (por. art. 3b ust. 1 pkt. 2) uCzyst).

Organ rozpoznając kontrolowaną sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji.

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).

Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

W tej sprawie organy były zatem obowiązane do ustalenia, czy podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości osiągnął w roku kalendarzowym 2022 w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych minimalny poziom przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu, który w roku 2022 wynosił 25%.

Organ I instancji Zarząd Związku Międzygminnego "[...]" w C. wskazał, że ze złożonego przez Stronę sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nr [...] za rok 2022 wynika, że łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wyniosła 129,2019 Mg, przy łącznej masie odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości 531,7700 Mg, co stanowi różnicę między poziomem wymaganym, a osiągniętym wynosi 0,7% (por. k. 8 a.a. – str. 2 uzasadnienia decyzji Zarządu).

Organ odwoławczy natomiast wskazał, że cyt.: "poziom wymaganego recyklingu w stosunku do uzyskanego [wynosi] (25% do 8,34 %)."

Dalej Kolegium wskazało, że "Biorąc pod uwagę masę odebranych przez przedsiębiorcę odpadów komunalnych w 2022 r. z terenu gminy L. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu zostałby osiągnięty na wymaganym poziomie 25% przy masie odpadów przekazanych do ponownego użycia i recyklingu wynoszącej co najmniej 132,9425 Mg. Brakująca masa odpadów przekazanych do ponownego użycia i recyklingu wynosi zatem 3,7406 Mg."

Wcześniej natomiast Kolegium wskazało, że "Poziom uzyskany przez przedsiębiorcę w 2022 r. na terenie gminy C. wynosi 24,3%. Zatem różnica między poziomem wymaganym, a osiągniętym wynosi 0,7%".

Analiza treści sporządzonego przez organ odwoławczy uzasadnienia, w szczególności w zakresie w jakim odwołuje się organ do innej gminy (to znaczy wskazuje na Gminę L., podczas gdy sprawa dotyczy Gminy C.), a ponadto wskazuje na zupełnie inne poziomy wymagane do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu a poziomem osiągniętym (odpowiednio: 132,9425 Mg oraz 3,7406 Mg zamiast – jak wskazał organ I instancji – 531,7700 Mg oraz 129,2019 Mg), prowadzi do wniosku, że rozpoznanie sprawy przez Kolegium nie było wystarczająco wnikliwe w takim zakresie w jakim wymagają tego powołane powyżej przepisy K.p.a.

Ponadto można wskazać, że stosownie do zapisów art. 8 K.p.a.:

§ 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

§ 2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Z treści tego przepisu wynika zasada zaufania obywateli do organów państwa, która nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy.

Tego jednak zabrakło na gruncie tej sprawy, o czym świadczy powołanie się przez Kolegium w uzasadnieniu do wydanej decyzji do całkowicie odmiennych poziomów wymaganego ponownego użycia i recyklingu a poziomem osiągniętym oraz wskazanie na inną Gminę (Gmina L.) niż gmina, której dotyczy postępowanie (Gmina C.).

Jakkolwiek Sąd podejrzewa, że powyższe stanowi najpewniej wynik pewnej niedokładności organu, to jednakże w realiach tej sprawy, który dotyczy nałożenia kary pieniężnej, należy ją kwalifikować w kategoriach naruszenia powołanych przepisów K.p.a., to jest art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Powyższe skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W związku z tym odnieść się należy do niektórych zarzutów, których rozpoznanie nie jest przedwczesne.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80, art. 86 k.p.a., polegające na nieprzesłuchaniu strony postępowania czy odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności umów przedłożonych przez Skarżącą.

Zarzuty te o tyle są bezzasadne, że – jak wskazano już powyżej – podstawą do nałożenia kary jest nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu. Nieosiągnięcie tego poziomu wynika na gruncie niniejszej sprawy z treści deklaracji złożonej przez Skarżącą. Bezzasadne zatem jest przeprowadzenie dowodów czy to z przesłuchania czy treści umów zawartych przez Skarżącą.

Pozbawione podstaw są także zarzuty naruszenia art. 12 i 36 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów, organ bowiem wbrew swojemu obowiązkowi nie powiadomił strony o kolejnych terminach do załatwienia sprawy.

Trzeba w tym zakresie zauważyć, że postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 roku zostało wszczęte postępowania i wobec tego, że materiał dowodowy ogranicza się do treści złożonego przez Skarżącą sprawozdania BDO (por. k. 1 a.a.), to organ jednocześnie zawiadomił o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Postanowienie to zostało odebrane przez Skarżącą w dniu 28 kwietnia 2023 roku. Decyzja w sprawie została wydana w dniu 29 maja 2023 roku.

Sąd nie dopatruje zatem w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania, które miałoby skutkować uchyleniem decyzji.

Bezzasadny są także zarzut naruszenia art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399), poprzez uznanie, że przewodniczący związku międzygminnego może bez angażowania organu związku tj. zarządu jednoosobowo prowadzić postępowania administracyjne bez konieczności co najmniej uzyskania stanowiska zarządu w tym zakresie.

Odnosząc się do tego zarzuty należy wskazać, że zgodnie z treścią Statutu Związku Międzygminnego "[...]" w C. (obwieszczenie w sprawie tekstu jednolitego opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. Z dnia 12 lutego 2024 roku, poz. 1169) jeżeli realizacja zadań statutowych wymaga wydawania decyzji administracyjnej, jest ona podpisywana przez co najmniej dwóch członków zarządu lub upoważnionego do tego przez zarząd pracownika. Dokumenty wydawane w toku postępowania administracyjnego takie jak zawiadomienia, wezwania, postanowienia podpisuje jeden członek zarządu (por. § 16 ust. 8).

Tym samym w świetle Statutu nie budzi wątpliwości, że przewodniczący związku był uprawniony do podpisania jednoosobowa postanowienia z dnia 27 kwietnia 2023 roku.

Pozostałe zarzuty Sąd na obecnym etapie sprawy traktuje jako przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zbada dokładnie okoliczności sprawy i orzeknie stosownie do poczynionych ustaleń.

Z tych względów na zasadzie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach w pkt II sentencji orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt. 2) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1964) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2111 ze zm.).