Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 838/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 183 § 3, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Lu 58/21 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w punkcie I wyroku z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 58/21 zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. (dalej także jako: organ) do rozpatrzenia wniosku K. K. (dalej także jako: skarżący) z dnia 18 stycznia 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z uzasadnieniem, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie IV zasądził od Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. na rzecz K. K. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W piśmie z dnia 18 stycznia 2021 r. skarżący wniósł do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentacji dla zadania pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] [...] na odcinku od km 14+860 do km 21+962" oraz dokumentacji dla zadania pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] [...] na odcinku od km 00+000 do km 28+420". Skarżący zaznaczył, że prosi o udostępnienie ww. informacji w formie do pobrania na serwerze.

W odpowiedzi na powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ w piśmie datowanym na dzień 25 stycznia 2021 r. poinformował, że w chwili obecnej nie może udostępnić żądanej przez skarżącego dokumentacji na serwerze, gdyż jest w trakcie uzyskiwania decyzji o zezwoleniu na realizację obu inwestycji drogowych. Organ wyjaśnił jednocześnie, że po uzyskaniu tej decyzji dokumentacje będą przedmiotem wniosku, stanowiącego element opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie robót budowlanych i zostaną załączone do Specyfikacji Warunków Zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego na wykonanie robót budowlanych, a specyfikacja ta zostanie z kolei udostępniona - na podstawie art. 133 ust. 1 Prawa zamówień publicznych - na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. Organ wskazał, że udostępnianie projektów rozbudowy przedmiotowych dróg na wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznej, przed formalnym wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie jest prawnie możliwe, gdyż stanowiłoby jawne naruszenie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a więc podstawowych zasad wyrażonych w art. 16 i 17 Prawa zamówień publicznych. Jednocześnie w związku z lakoniczną - w ocenie organu - treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, wezwano skarżącego do doprecyzowania czy żąda udzielenia informacji wykraczających poza uzyskanie dokumentacji projektowej na ww. zadania.

Skarżący jeszcze tego samego dnia odpowiedział na pismo organu z dnia 25 stycznia 2021 r. i wskazał, że podtrzymuje swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc jednocześnie, że w jego ocenie Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. błędnie powołuje się na art. 16, art. 17 i art. 133 Prawa zamówień publicznych, a ponadto zaznaczył, że skoro organ ubiega się o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, to będąca przedmiotem wniosku skarżącego dokumentacja i tak będzie powszechnie dostępna, o ile już częściowo nie została publicznie udostępniona, np. na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej. Skarżący podniósł, że jego zdaniem udostępnienie wnioskowanych przez niego informacji w żaden sposób nie naruszy zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców zgodnie z zasadami proporcjonalności i przejrzystości, szczególnie, że skarżący nie jest wykonawcą robót budowlanych, ani nie zamierza nim być, a nawet gdyby nim był, to w jego ocenie zasada ewentualnego równego traktowania (która nie ma tutaj zastosowania) polegałaby na obowiązku udostępnienia wnioskowanych informacji każdej zainteresowanej osobie. Skarżący dodał także, że odmowa udostępnienia informacji publicznej winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej i wyłącznie na podstawie przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, tj. z uwagi na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Na koniec skarżący wskazał, że w przypadku braku możliwości technicznych umieszczenia wnioskowanych informacji na serwerze, wnosi o ich nagranie na płycie DVD.

W piśmie z dnia 2 lutego 2021 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 25 stycznia 2021 r.

K. K. w piśmie z dnia 2 lutego 2021 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność organu, w której wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz zasądzenie od organu symbolicznej grzywny.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego ocenie w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiły wskazane w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa do informacji publicznej, a organ w żaden sposób nie wykazał, jak udostępnienie żądanej przez skarżącego dokumentacji miałoby naruszać zasadę uczciwej konkurencji, czy też równego traktowania wykonawców. Następnie skarżący, dokonując wyliczenia co poza dokumentacją projektową zalicza się do specyfikacji warunków zamówienia wskazał, że przyjęcie stanowiska organu za słuszne doprowadziłoby do tego, że organ nie mógłby udostępniać swojej nazwy w żaden sposób, czy też powinien ukrywać dokumentację projektową już na etapie postępowania środowiskowego, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, czy wręcz powinien podpisać umowę o poufności z wykonawcą i każdym opiniującym czy uzgadniającym urzędem, a nawet stroną postępowania, co w ocenie skarżącego byłoby absurdalne, a wywołane tym ograniczenia w dostępie do informacji publicznej byłyby niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi K. K. i powtórzył, że żądana przez skarżącego dokumentacja będzie stanowiła część dokumentów zamówienia, w tym specyfikacji warunków zamówienia, która na podstawie art. 133 ust. 1 Prawa zamówień publicznych zostanie udostępniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Zarządu Dróg Wojewódzkich w L., a udostępnienie tej dokumentacji w chwili obecnej mogłoby naruszyć zasady przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego określonego w art. 16 i 17 Prawa zamówień publicznych. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa dokumentacja projektowa zostanie udostępniona w trybie określonym w art. 133 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, a udostępnienie projektów rozbudowy dróg na wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznej, przed formalnym wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie jest prawnie możliwe. Odmienne stanowisko byłoby naruszeniem prawa. Organ wskazał, że ustawodawca dbając o proporcjonalność i przejrzystość postępowania o zamówienie publiczne wprowadził ustawowe ograniczenie czasowe, wskazując jednocześnie, od którego momentu dokumentacja projektowa może być udostępniona, a zatem dopiero po terminie jej udostępnienia w sposób określony w art. 42 ust. 1 Prawa zamówień publicznych stanowić ona będzie przedmiot udostępniania w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ dodał także, że w niniejszej sprawie nie jest możliwa odmowa udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż tryb udostępnienia informacji żądanej przez skarżącego został uregulowany zapisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Ponadto, organ wyjaśnił, że nie powinien badać tego kto składa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a zatem i tego czy wnioskujący jest powiązany z jakimkolwiek podmiotem będącym potencjalnym wykonawcą, a więc przyjęcie, że w takiej sytuacji nie dochodzi do naruszenia zasad postępowań o udzielenie zamówień publicznych, skutkowałoby uznaniem, że każdy wykonawca jeszcze przed ogłoszeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego mógłby uzyskać kluczowe informacje pozwalające na złożenie oferty, czy też podjąć działania zmierzające do naruszenia konkurencji na rynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w punkcie I wyroku z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 58/21 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 18 stycznia 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z uzasadnieniem, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie IV zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że podmiot, do którego wpłynął wspomniany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. jest na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. W sprawie nie było także kwestionowane, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, jednak w ocenie organu ujawnienie dokumentów żądanych przez skarżącego na obecnym etapie, spowoduje nadużycie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych.

W związku z powyższym Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Innymi słowy, informacja publiczna może podlegać udostępnianiu nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych przepisach. Z kole zgodnie z art. 18 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności i przejrzystości (art. 16 ust. 1 Prawa zamówień publicznych). Specyfikację warunków zamówienia udostępnia się na stronie internetowej od dnia publikacji ogłoszenia o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (art. 133 ust. 1 ustawy).

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że organ pozostawał w bezczynności w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli organ był przekonany, że żądanej przez skarżącego dokumentacji projektowej nie może udostępnić z uwagi na podniesiony w toku postępowania sądowego argument, że dokumentacja ta mogłaby zostać przekazana dopiero po terminie jej udostępnienia w trybie art. 42 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, to organ ten obowiązany był rozstrzygnąć o tym w formie przewidzianej przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydanej na podstawie art. 16 ustawy, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, bezsprzecznie organ nie wydał dotychczas takiej decyzji. Sąd I instancji dodał, że argumentacja podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę, mająca – zdaniem organu – przemawiać za brakiem podstaw do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, nie może stanowić o sanowaniu opisanego wyżej uchybienia, gdyż stanowisko uzasadniające odmowę udzielenia informacji publicznej powinno zostać w tym przypadku wyrażone w decyzji wydanej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że rozpoznając skargę na bezczynność organu nie jest uprawniony do kontroli legalności jego stanowiska w zakresie wyrażonym w odpowiedzi na skargę, bowiem dopiero w przypadku skutecznego zaskarżenia przez stronę wydanej ewentualnie w przyszłości decyzji organu w tym przedmiocie, możliwe byłoby uczynienie tej kwestii przedmiotem swoich rozważań oraz oceny w zakresie zgodności z prawem.

Sąd I instancji wskazał organowi, że przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego z dnia 18 stycznia 2021 r., winien w pierwszej kolejności wezwać skarżącego do sprecyzowania zakresu złożonego wniosku, gdyż jego przedmiot jest określony bardzo szeroko i ogólnie, a po sprecyzowaniu wniosku przez skarżącego, organ winien ocenić, czy wnioskowaną informację można zakwalifikować jako informację przetworzoną i w zależności od wyniku, tak prowadzić postępowanie, aby wydane rozstrzygnięcie było zgodne z regulacjami prawnymi wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W realiach przedmiotowej sprawy, w ocenie WSA w Lublinie, nie można bowiem wykluczyć, że skarżący składając wniosek o udostępnienie wskazanej we wniosku informacji publicznej, żądał w istocie informacji publicznej przetworzonej, do udostępnienia której niezbędne jest wykazanie przez wnioskodawcę szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego.

W konkluzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że organ w niniejszej sprawie bezsprzecznie dopuścił się bezczynności, albowiem wniosek skarżącego z dnia 18 stycznia 2021 r. nie został dotychczas załatwiony w sposób przewidziany w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, co z kolei uzasadniało zobowiązanie Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. do załatwienia opisanego wniosku skarżącego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości, oświadczając, że nie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, która będzie stanowiła część dokumentów zamówienia, w tym specyfikacji warunków zamówienia, w przypadku gdy nie zamierza udzielić takiej informacji, zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podnosząc, że zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok nie jest słuszny i nie powinien się ostać, ponownie podniósł, że udostępnienie żądanej przez skarżącego dokumentacji, która będzie stanowiła część dokumentów zamówienia, w tym specyfikacji warunków zamówienia, w chwili obecnej mogłoby naruszyć zasady przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego określonego w art. 16 i 17 Prawa zamówień publicznych. Organ skarżący kasacyjnie powtórzył stanowisko wyrażone już w odpowiedzi na wniosek oraz odpowiedzi na skargę złożoną przez K. K. do Sądu I instancji, wskazując przede wszystkim, że będąca przedmiotem wniosku skarżącego dokumentacja projektowa zostanie udostępniona w trybie określonym w art. 133 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Udostępnienie projektów rozbudowy dróg na wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznej, przed formalnym wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie jest zaś w ocenie organu skarżącego kasacyjnie prawnie możliwe.

Organ skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na to, że dokumentacja projektowa, stanowiąca część dokumentów postępowania, będzie stanowić przedmiot udostępniania w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej dopiero w chwili ogłoszenia jej zgodnie z art. 133 ust. 1 Prawa zamówień publicznych i w związku z tym podkreślił czasowy charakter ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że w rezultacie zaaprobowania stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, niejasne staje się to czy taka decyzja wygasa z mocy prawa w chwili ogłoszenia postępowania o udzieleniu zamówienia i upublicznieniu informacji, której udostępnienia wcześniej odmówiono, czy też organ winien wydaną decyzję zmienić, wygasić, czy też uchylić.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do argumentów przedstawionych przez organ skarżący kasacyjnie wskazał, że w jego ocenie są one błędne, przede wszystkim dlatego, że z faktu, że Prawo zamówień publicznych nakłada na określone organy obowiązki publikacyjne, nie można wysnuć wniosku, że dana informacja nabiera charakteru informacji publicznej dopiero po jej publikacji. Skarżący podniósł, że sądy administracyjne jednoznacznie wskazują, że dana informacja stanowi informację publiczną, jeżeli dotyczy spraw publicznych, a charakter publiczny należy przypisywać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji, a potencjalne naruszenie zasad uczciwej konkurencji nie może stanowić o tym, czy dana informacja ma charakter publiczny, czy też nie. Skarżący wskazał także, że wbrew twierdzeniom organu, wydana – ewentualnie – w niniejszej sprawie decyzja administracyjna nie miałaby charakteru "tymczasowego", bowiem dotyczyłaby konkretnej informacji w konkretnym czasie i w żaden sposób nie uniemożliwiałaby wnioskodawcy zwrócenia się z ponownym wnioskiem, kiedy okoliczności sprawy ulegną zmianie, np. po publikacji ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Informacji Publicznej. Co więcej, skarżący dodał, że ustawodawca przewidział także możliwość uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, i to w każdym czasie, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Skarżący podniósł, że stoi to w sprzeczności z rozumowaniem organu skarżącego kasacyjnie, wedle którego wydanie decyzji jest niedopuszczalne w sprawie, bowiem może ona potencjalnie zostać uchylona, co miałoby czynić ją "odmową czasową". Zdaniem skarżącego powyższe rozumowanie prowadziłoby do wniosku, że każda decyzja mogłaby być uznana za "odmowę czasową". Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie skarżącego uregulowania Prawa zamówień publicznych nie wykluczają udostępnienia dokumentacji projektowej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut i tylko w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie podniesiono tym samym zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a należy mieć na uwadze, że tego rodzaju zarzuty służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Z treści zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej wynika, że organ skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 16 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnej wykładni tych przepisów, polegającej na przyjęciu, że organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, która będzie stanowiła część dokumentów zamówienia, w tym specyfikacji warunków zamówienia, w przypadku, gdy nie zamierza udzielić takiej informacji, zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia informacji publicznej.

Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku w niniejszej sprawie.

Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób, w jaki została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie wpływa na ocenę podniesionego zarzutu jako nieskutecznego, bowiem organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał, na czym polega błędne rozumienie wskazanych przez niego przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Treść omawianego zarzutu ewidentnie wskazuje natomiast na to, że na ich podstawie organ skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 stycznia 2021 r. Naruszenia przywołanych przepisów organ skarżący kasacyjnie upatruje bowiem w nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że żądanie przez skarżącego udostępnienia informacji w zakresie dokumentów zamówienia na wykonanie robót budowlanych, w tym specyfikacji warunków zamówienia, winno zostać rozpoznanie w trybie dostępu do informacji publicznej, a więc ewentualna odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Organ skarżący kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię wskazanych w nim przepisów – art. 16 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - ustalenia odnoszące się do zakwalifikowania żądanych informacji jako podlegających udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli organ skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny.

Niezależnie od powyższego dodać należy, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Treść tego przepisu nie zawiera norm stanowiących podstawę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, a zatem jego wykładnia nie mogła prowadzić do ustaleń w tym zakresie, a zwłaszcza do przyjęcia, jak to akcentuje się w skardze kasacyjnej, że "organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, która będzie stanowiła część dokumentów zamówienia, w tym specyfikacji warunków zamówienia, w przypadku gdy nie zamierza udzielić takiej informacji, zobowiązany jest wydać decyzją administracyjną odmawiającą udzielenia informacji publicznej". Z kolei art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje na decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w niniejszej sprawie ponad wszelką wątpliwość nie tylko nie wydano decyzji, lecz również organ – jak sam wskazuje - nie widział podstaw do jej wydania. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i piśmiennictwa w zakresie wykładni art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jeśli organ znajduje podstawy do odmowy udostepnienia informacji publicznej, odmowa ta powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, a nie zwykłego pisma.

Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.