Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2218/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 71 a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 470/23 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2023 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 470/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę K. M. (strona, skarżąca) na postanowienie znak [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z budynku gospodarczego (stodoła drewniana) na budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią gospodarczą. Jak wynikało z notatki służbowej organu pierwszej instancji budynek gospodarczy jest

w bardzo złym stanie technicznym, praktycznie w postaci ruiny, nadającej się wyłącznie do rozbiórki. Planowana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania nie mogła nastąpić w drodze zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowalne ponieważ wymagała wykonania robót budowlanych w znacznym zakresie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonana przez organy obydwu instancji ocena zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym była prawidłowa. Nieruchomość położona jest na obszarze objętym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym to [...] – tereny rolnicze z zakazem zabudowy. Na wskazanym terenie istnieje zatem zakaz zabudowy, a jedynie wyjątkowo dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy oraz możliwość dokonywania remontów, przebudowy i rozbudowy. Sąd uznał, że remonty, przebudowa i rozbudowa nie mogą pociągać za sobą zmiany sposobu użytkowania istniejącej zabudowy. Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji lokalny prawodawca nie zmierza do rozwoju budownictwa czy mieszkalnictwa na obszarze objętym planem miejscowym, lecz stawia na rozwój w kierunku upraw rolnych. Natomiast planowana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania – poprzedzona remontem, przebudową bądź rozbudową istniejącego budynku gospodarczego – zmierzałaby zdaniem Sądu do intensyfikacji sposobu użytkowania terenu w sposób sprzeczny z jego rolnym przeznaczeniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca, która na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, "p.p.s.a.") zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- § 4 ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 5 i § 27 ust. 1 i 2 zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Z. w jego granicach administracyjnych wprowadzonej uchwałą rady Gminy G. z dnia [...].11.2013 r. nr [...] ("m.p.z.p."), która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 217 § 2 pkt. 1 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.b."), polegającą na błędnym przyjęciu jakoby wykładnia systemowa przepisów m.p.z.p. prowadziła do wniosku, że przebudowa i rozbudowa zabudowy istniejącej w granicach terenów "[...]" dopuszczona § 27 ust. 2 m.p.z.p. nie obejmuje takiej przebudowy i rozbudowy, która łączy się ze zmianą sposobu użytkowania terenu, mimo że m.p.z.p. dopuszcza przebudowę i rozbudowę istniejących obiektów w terenach "[...]" i nie wprowadza literalnie zakazu takiej przebudowy i rozbudowy w granicach terenów [...], która miałaby się łączyć

z częściową zmianą sposobu użytkowania istniejącej zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest dokonywanie co do już istniejącej zabudowy także na terenach "[...]" zarówno jej przebudowy, jak i rozbudowy, przy czym przy przebudowie należy uwzględniać § 4 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. (możliwość korygowania formy architektonicznej obiektów dysharmonijnych), natomiast rozbudowa ogranicza się do jednorazowego zwiększenia powierzchni zabudowy o nie więcej niż 30% i jest wykluczona

w przypadku budynków, które powstały z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a tym samym żaden przepis m.p.z.p. nie przewiduje, że możliwości dokonywania przebudowy lub rozbudowy istniejącej zabudowy w terenach "[...]" są wyłączone w sytuacji gdy polega ona na zamianie funkcji obiektu w części, ani nie wymagają dla możliwości dokonywania przebudowy lub rozbudowy zachowania

w całości tożsamej funkcji istniejącej zabudowy, w związku z czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia ograniczeń przewidzianych w planie miejscowym, która prowadzi do wykluczenia przebudowy lub rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego ze zmianą jego sposobu użytkowania (w części), mimo że ograniczenie takie nie wynika z treści planu, a co więcej jest sprzeczne z zasadą kontynuacji funkcji rolnej tego terenu, gdyż w rzeczywistości uniemożliwia rozpoczęcie

i prowadzenie działalności rolniczej w sytuacji braku zabudowy zagrodowej na przedmiotowym terenie rolnym;

- art. 1 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm., "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, wskutek zaniechania kontroli zgodności z prawem działania SKO, poprzez oddalenie w całości skargi na postanowienie, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania i istnienia podstawy do uchylenia wydanej decyzji;

- art. 1 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw.

z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, wskutek zaniechania kontroli zgodności z prawem działania SKO, poprzez oddalenie w całości skargi na postanowienie, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego i istnienia podstawy do uchylenia wydanej decyzji.

W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej. Należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania

i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu

I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a.

i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia

z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia wykładni zapisów planu miejscowego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4

w zw. z art. 71a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej "p.b.") należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), jednak zaświadczenie to nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego.

W zaświadczeniu organ ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W zaświadczeniu organ dokonuje analizy i oceny, czy sposób użytkowania obiektu budowlanego jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu (por. wyrok NSA z 16 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1277/11).

W rozpoznawanej sprawie taka analiza została dokonana i uznano, że ustalenia planu miejscowego, w szczególności § 27 ust. 1 uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Z. w jego granicach administracyjnych wskazują na tereny rolnicze z zakazem zabudowy przeznaczone dla gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach

i w sadach oraz przyrodniczych funkcji ochronnych w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych. Natomiast w § 27 ust. 2 miejscowego planu ustalone następujące zasady zagospodarowania terenu [...]: 1) przewiduje się utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy i rozbudowy, 2) wyklucza się lokalizację nowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem niezbędnych dla potrzeb lokalnych urządzeń komunikacji, gospodarki wodnej i infrastruktury technicznej, 3) obowiązuje zakaz zalesiania gruntów, 4) zaleca się utrzymanie niskoproduktywnych łąk i pastwisk o wysokich walorach przyrodniczych. Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że w § 27 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego wprost

i jednoznacznie stwierdzono, że wyklucza się lokalizację nowych obiektów budowlanych (ze wskazanymi w dalszej części tego przepisu wyjątkami). Tymczasem planowana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania niewątpliwie zmierzałaby do intensyfikacji sposobu użytkowania tego terenu i byłaby jednoznacznie sprzeczna z jego rolnym przeznaczeniem. Powoływany przez skarżącą § 7 ust. 5 planu miejscowego, w którym ustalono zasady remontów, przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy budynków istniejących nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, co podkreślił WSA w Krakowie wskazując, że "istniejący na przedmiotowej działce budynek gospodarczy jest w bardzo złym stanie technicznym, praktycznie w postaci ruiny, nadającej się wyłącznie do rozbiórki".

Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko w pełni podziela. Istotne znaczenie dla oceny tej kwestii ma to, że zapis planu miejscowego przewiduje utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy i rozbudowy. Powyższe jednak w odniesieniu do obiektu wskazanego przez skarżącą nie może mieć zastosowania. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem szczegółowo opisanym przez organ pierwszej instancji, opatrzony fotografiami dokonanymi w trakcie oględzin, z których jednoznacznie wynika, że jest to rozpadający się obiekt (ruina) bez bocznych ścian,

z podziurawionymi resztkami dachu i wystającymi z dwóch pozostałych ścian spróchniałymi deskami. Skarżąca bezzasadnie zarzuca zatem naruszenie § 4 ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 5 i § 27 ust. 1 i 2 zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Z.. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że Sąd dokonał rozszerzającej wykładni ograniczeń przewidzianych w planie miejscowym, co prowadziło do wykluczenia przebudowy lub rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego ze zmianą jego sposobu użytkowania (w części), mimo że ograniczenie takie nie wynika z treści planu, bowiem w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i zebranego materiału dowodowego w postaci protokołu oględzin i fotografii wynika wprost, że przebudowa i rozbudowa nie mogą dotyczyć obiektu praktycznie nieistniejącego (opis powyżej).

Sąd I instancji nie naruszył także art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ dysponował treścią planu i jednoznaczną dokumentacją fotograficzną obiektu budowlanego wynikającą

z ustaleń organu pierwszej instancji. Był to materiał dowodowy wystarczający dla wydania przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.