Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1110/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 112, art. 141 § 1, art. 142
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Paweł Konicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2023 r. nr 469/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z 24 marca 2023 r. nr 469/2023, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: "organ odwoławczy", "MWINB") na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b.") po zapoznaniu się z zażaleniem A. G. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") z [...] stycznia 2023 r. nr [...] uzupełniające, w trybie art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81 c ust. 2 p.b., postanowienie z [...] stycznia 2020 r. nr [...] nakładające na skarżącą obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w ścianach miedzy lokalami nr 707 i 708 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. w zakresie dodania obowiązku wykonania i dostarczenia w wyznaczonym terminie opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w przedmiocie zmiany parametrów ściany pod kątem wymogów przeciwpożarowych - stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

PINB prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr 707 w budynku przy ul. [...] w W., mających wpływ na lokal nr 708.

Organ I instancji postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) przeprowadzonych robót budowlanych w lokalu nr 707, ze szczególnym uwzględnieniem robót wykonanych w ścianach międzylokalowych, w aspekcie ich prawidłowości i zgodności z wiedzą techniczną oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Następnie, postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. nr [...] uzupełnił własne postanowienie dowodowe [...] z [...] stycznia 2020 r. poprzez dodanie obowiązku wykonania i dostarczenia w wyznaczonym terminie opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w przedmiocie zmiany parametrów ściany pod kątem wymogów przeciwpożarowych.

Zażalenie na ww. postanowienie PINB z [...] stycznia 2023 r. złożyła skarżąca.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr 707 w budynku przy ul. [...] w W., mających wpływ na lokal nr 708. W ramach tego postępowania postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) przeprowadzonych robót budowlanych w lokalu nr 707, ze szczególnym uwzględnieniem robót wykonanych w ścianach międzylokalowych, w aspekcie ich prawidłowości i zgodności z wiedzą techniczną oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dalej postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. nr [...] PINB uzupełnił własne postanowienie nr [...] poprzez dodanie obowiązku wykonania i dostarczenia w wyznaczonym terminie opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w przedmiocie zmiany parametrów ściany pod kątem wymogów przeciwpożarowych.

Wskazał również, że zaskarżone postanowienie organu I instancji z [...] stycznia 2023 r. zostało wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. Ponadto jakkolwiek w sentencji zaskarżonego postanowienia również powołano się na art. 81 c ust. 2 p.b., to organ odwoławczy zauważył, że ww. przepis uniemożliwia wydanie postanowienia uzupełniającego. Wskazał również, że takie postanowienie natomiast może zostać wydane w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a. Wyjaśnił jednocześnie, że na tę podstawę prawną organ powiatowy również powołał się w sentencji rozstrzygnięcia jak również w jego uzasadnieniu. MWINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a.

Dalej organ przytoczył art. 141 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. Przytoczył także art. 142 k.p.a. i wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji prawidłowo pouczył stronę, że nie przysługuje na nie zażalenie. Dodatkowo wskazał na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1048/11 i uznał, że na postanowienie wydane w trybie art. 77 § 2 k.p.a. nie przysługuje środek zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu MWINB wskazał, że nie może uchylić rozstrzygnięcia, na które nie przysługuje zażalenie.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia.

2. Skargę na ww. postanowienie MWINB z 24 marca 2023 r. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz skierowanie sprawy do PINB do ponownego rozpatrzenia pod kątem wydania prawidłowego postanowienia ale też pod kątem właściwego określenia przedmiotu prowadzonego postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła pogwałcenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ wynik sprawy:

a) przez błędne przytoczenie podstawy prawnej postanowienia PINB nr [...] wydanego dnia [...] stycznia 2023 r. przy wydawaniu i uzasadnianiu skarżonego postanowienia oraz nieprawdziwe twierdzenie, że organ I Instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia z [...] stycznia 2023 r. pouczył, że "nie przysługuje na nie zażalenie" gdy tymczasem organ ten w pkt 1 swojego pouczenia poinformował, że "zażalenie na wydane postanowienie przysługuje";

b) przez wadliwe zastosowanie i błędną interpretację przepisów postępowania i "pomieszanie" porządków prawnych przy uzasadnianiu skarżonego postanowienia.

Ponadto skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającej na zignorowaniu treści art. 81c ust. 2 p.b., a także art. 81c ust. 3 p.b. przy dowodzeniu, w postanowieniu wydanym 24 marca 2023 r., że właściwą podstawą prawną postanowienia PINB był art. 77 § 2 k.p.a.

Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

3. W odpowiedzi na skargę, MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu II instancji, który stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącą na postanowienie PINB z [...] stycznia 2023 r. uzupełniające (w trybie art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b.) postanowienie PINB z [...] stycznia 2020 r. nakładające na A. G. obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w ścianach miedzy lokalami nr 707 i 708 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. w zakresie dodania obowiązku wykonania i dostarczenia w wyznaczonym terminie opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w przedmiocie zmiany parametrów ściany pod kątem wymogów przeciwpożarowych.

2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem zażalenia było postanowienie PINB Nr [...] z [...] stycznia 2023 r., którym organ uzupełnił własne postanowienie Nr [...] poprzez dodanie obowiązku wykonania i dostarczenia w wyznaczonym terminie opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w przedmiocie zmiany parametrów ściany pod kątem wymogów przeciwpożarowych.

Zaskarżone postanowienie PINB nr [...] z [...] stycznia 2023 r. zostało wydane między innymi na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., który stanowi, że: "Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu." W sentencji zaskarżonego postanowienia PINB również powołano się na art. 81 c ust. 2 p.b. w zw. z art. 83 ust. 1 p.b., jednak zasadnie organ wskazał, iż przepis ten uniemożliwia wydanie postanowienia "uzupełniającego". Postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter wyłącznie dowodowy i takim celom służy. Ma ono, ściślej rzecz ujmując, dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Takie postanowienie "uzupełniające" natomiast może zostać wydane w oparciu właśnie o art. 77 § 2 k.p.a. Na tę podstawę prawną PINB również powołał się w sentencji rozstrzygnięcia jak również w jego uzasadnieniu. Zatem należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a. jedynie w związku ze wskazanymi przepisami p.b.

Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. W myśl art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

W ocenie Sądu, orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia (art. 111 k.p.a.), inaczej niż w procedurze cywilnej (art. 351 k.p.c.), nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 277/17). Zatem dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Z uwagi na to, że rozstrzygnięcie o uzupełnieniu decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 753/20; wyrok WSA w Kielcach z 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 436/19). Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie (odmowy) uzupełnienia decyzji (postanowienia), powoduje możliwość jego oceny jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło uzupełnienie. Kontrola legalności przedmiotowego postanowienia może zostać przeprowadzona na podstawie art. 142 k.p.a. wraz z kontrolą tej decyzji, której dotyczył wniosek o uzupełnienie. Postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma zatem bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2955/18).

W ocenie Sądu, zasadnie w niniejszej sprawie organ II instancji przyjął, że nie może uchylić rozstrzygnięcia, na które nie przysługuje zażalenie.

Rację jednak ma skarżąca, że PINB w postanowieniu "uzupełniającym" z [...] stycznia 2023 r. błędnie wskazano w Pouczeniu, że: "Na postanowienie służ stronom zażalenie (...) ". Nie oznacza to jednak automatycznie, że takie zażalenie jest prawnie dopuszczalne i strona, tak jak to podnosi w skardze, miała prawo oczekiwać od organu II instancji rozpatrzenia zażalenia złożonego zgodnie z niewłaściwym pouczeniem.

Z art. 112 k.p.a. wynika, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Podkreślić jednak należy, że warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Ustalenie to odbywa się poprzez odniesienie prawa do zakwestionowania orzeczenia organu za pomocą środków odwoławczych (jak odwołania, zażalenia, powództwa do sądu powszechnego, skargi do sądu administracyjnego) do normy prawnej przyznającej stronie takie prawo. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1790/20). Inaczej mówiąc, art. 112 k.p.a. aktualizuje się jedynie pod warunkiem, że przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia środka zaskarżenia w odniesieniu do danego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w przedmiotowej sprawie, gdyż od postanowienia o "uzupełnieniu" postanowienia w trybie art. 77 § 2 k.p.a. zażalenie nie przysługuje.

W świetle powyższego w niniejszym przypadku zasadnie organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia.

4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.