Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1190/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1626
law: Ustawa  z dnia   18  lutego   1994   r.   o  zaopatrzeniu   emerytalnym  funkcjonariuszy Policji,   Agencji   Bezpieczeństwa   Wewnętrznego,    Agencji   Wywiadu,   Służby Kontrwywiadu   Wojskowego,   Służby   Wywiadu   Wojskowego,   Centralnego   Biura Antykorupcyjnego,   Straży    Granicznej,   Straży   Marszałkowskiej,   Służby   Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] odmawiającą wyłączenia stosowania wobec J. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r., poz. 1626 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa z dnia 18 lutego 1994 r.).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2022 r. J. P. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. i wyłączenie wobec niego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania ww. przepisów ustawy, uznając, że pomimo spełnienia przesłanek formalnych zawartych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a tej ustawy.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ dokonał analizy przesłanek stosowania art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ wyjaśnił, że J. P. pełnił służbę w okresie od dnia [...] października 1984 r. do dnia [...] kwietnia 2002 r., tj. przez 17 lat, 5 miesięcy i 21 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy z dnia 18 lutego

1994 r., od dnia [...] maja 1989 r. do dnia [...] maja 1990 r., tj. przez 1 rok i 11 dni. Zdaniem organu, okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym tego okresu do całego okresu służby, należało ocenić jako krótkotrwały. W konsekwencji organ uznał, że w sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

Następnie, dokonując analizy zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy, organ stwierdził, że służba ta była pełniona rzetelnie, wypełniając tym samym przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

Minister podkreślił jednak, że J. P. w okresie od dnia [...] maja

1989 r. do dnia [...] maja 1990 r. pełnił służbę w organach Służby Bezpieczeństwa na stanowisku [...] Wydziału [...], Oddziału [...], tj. w jednostce enumeratywnie wymienionej w art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Organ powołał się na opracowania historyczne dotyczące organizacji i zakresu działania Wojskowej Służby Wewnętrznej i biorąc pod uwagę wykonywaną przez tę formację działalność, stwierdził, że wnioskodawca angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Temu rodzajowi działalności nie sposób przypisać standardów demokracji, a zatem z perspektywy demokratycznego państwa prawa bezsporne jest, że czynności o tym charakterze, w opinii organu, ocenić należy jednoznacznie negatywnie. Organ podkreślił, że J. P. był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, zaś do wykonywanych przez niego obowiązków służbowych nie należały czynności biurowe, administracyjne czy też kancelaryjne, co mogłoby ewentualnie wpłynąć na korzyść funkcjonariusza przy ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto, jak wynika z opinii specjalnej sporządzonej przez bezpośredniego przełożonego, J. P. dał się poznać jako podoficer zdyscyplinowany, pracowity, bardzo dobry specjalista, który posiada predyspozycje do służby wojskowej.

Powyższe, w ocenie organu, uniemożliwia stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., wyłączającym w stosunku do wnioskodawcy stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

J. P. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości i zwrot kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 w związku z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechania podjęcia na wniosek skarżącego kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, a także przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością, przy jednoczesnym braku wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych;

2. art. 35 § 1, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a przede wszystkim w związku z niesłusznym stwierdzeniem, iż wzorowe opinie skarżącego ze służby w Policji oraz jednostek wojskowych, w tym specjalnych nie mają wpływu na pozytywne rozstrzygnięcie dla skarżącego, a także, że zwolnienie skarżącego ze służby w jednostkach wojskowych nie wynikało z jego woli, a było wynikiem restrukturyzacji, przy jednoczesnym prowadzeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego w sposób bezczynny i przewlekły, a także brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a przede wszystkim w związku z niesłusznym stwierdzeniem, iż marginalne 5,8% okresu pełnienia służby przez skarżącego w tzw. systemie totalitarnym (dane z Instytutu Pamięci Narodowej) w nawiązaniu do pełnej służby skarżącego w tych jednostkach mają przesądzać o znacznym pomniejszeniu dla skarżącego wypracowanego świadczenia emerytalnego i to w sytuacji kiedy w wyniku wykonywanych czynności związanych ze wzorowo pełnioną przez skarżącego służbą żadna osoba nie doznała jakiegokolwiek uszczerbku, najmniejszego uszczerbku nie doznało również Państwo Polskie zarówno przed, jak i po roku 1989 r., a także w sytuacji pozbawienia skarżącego tzw. praw nabytych w wyniku wypracowanego świadczenia emerytalnego, co w demokratycznym państwie prawa nigdy nie powinno mieć miejsca, tym bardziej kiedy o odebraniu praw nabytych w postaci świadczenia emerytalnego decyduje tzw. forma uznaniowa danego urzędu, nie zaś obiektywne oraz sprawdzalne i weryfikowalne fakty;

3. art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 i art. 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, poprzez niesłuszne stwierdzenie, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien odebrać skarżącemu znaczną część wypracowanego świadczenia emerytalnego, odmawiając zarazem zastosowania w tym konkretnym przypadku art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

Skarżący postawił również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, przez brak zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki;

2. art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad praworządności;

3. art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z ogólnie pojętym zakazem nadużywania praw przez organy administracji publicznej;

4. art. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, poprzez nieposzanowanie i odmowę chronienia godności skarżącego przy podejmowaniu ostatecznego sprawiedliwego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, tym bardziej kiedy skarżący od kilku lat jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, podkreślając, że w sprawie doszło do niezgodnego z prawem odebrania mu znacznej części wypracowanego świadczenia emerytalnego bez wskazania racjonalnych, a zarazem obiektywnych do tego przesłanek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r. skarżący nadesłał do Sądu odpis wyroku Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział [...] z dnia [...] października 2023 r. sygn. akt [...], którym sąd ten zmienił decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] oraz nr [...] i ustalił J. P. prawo do emerytury policyjnej oraz do policyjnej renty inwalidzkiej w wysokości ustalonej przed dniem 1 października 2017 r.

Na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. skarżący oświadczył, że powyższy wyrok nie jest prawomocny, bowiem organ złożył od niego apelację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Zgodnie z tym przepisem, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Wymaga przy tym podkreślenia, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, że organ administracji publicznej jest uprawniony do dowolnego działania czy rozstrzygania na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest bowiem zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, iż wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. wyroki NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09 i z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10).

Jak stanowi art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., organ może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem dwóch kryteriów, tj. po pierwsze krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. i po drugie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok NSA z dna 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19).

Wymaga podkreślenia, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, iż uznał, że w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy, tj. krótkotrwałości służby oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., jednak mimo tego uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ prawidłowo ocenił spełnienie kryteriów "krótkotrwałości" i "rzetelności". Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Ministra co do niewystąpienia w tej sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Z tej przyczyny Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., poprzez błędną wykładnię tego przepisu, co doprowadziło organ do wadliwej konkluzji, jakoby względem skarżącego nie zachodziły przesłanki wyłączenia stosowania reguł ogólnych art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy.

Zdaniem Sądu, organ w żadnym stopniu nie wykazał, aby postawa skarżącego w okresie służby w Wojskowej Służbie Wewnętrznej charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji tej formacji właściwych państwu totalitarnemu. Organ nawet nie sprecyzował, jakie konkretnie zadania i obowiązki skarżący wykonywał w tym okresie, nie podał też, jakie skarżący czerpał korzyści i przywileje z zajmowanych wówczas stanowisk. Samo powołanie się na opracowania historyczne dotyczące działalności Wojskowej Służby Wewnętrznej nie dotyczą zaś konkretnej działalności skarżącego w ramach pełnionej służby, nie mogą zatem zostać uznane jako przydatne dla ustalenia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Jak wynika z akt administracyjnych, działalność skarżącego w ramach służby w WSW polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. Chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, czy uzyskanie pozytywnej opinii przełożonego nie stanowi okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Ogólne wnioski wywiedzione z dokonanej w opinii specjalnej oceny postawy skarżącego jako osoby pracowitej i zdyscyplinowanej świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia, co wynika z treści art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2001/22).

Z tych przyczyn Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku organu, została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku – co wynika z krótkiego okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (1 rok i 11 dni) w powiązaniu z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego. Nie sposób przy tym uznać, aby wolą prawodawcy było obniżenie świadczeń wypracowanych przez funkcjonariuszy, którzy jedynie krótki czas służyli państwu totalitarnemu, a zasadniczą większość ich aktywności zawodowej stanowiła oddana praca w instytucjach demokratycznego państwa.

Odnotować przy tym wypada, że informacja IPN o przebiegu służby ma charakter dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt oraz okres służby w instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Nie ma trybu administracyjnego, aby taką informację zaskarżyć, poddać kontroli nawet formalnej, zakwestionować czy zmienić jej treść. Konstrukcja ta pozbawia funkcjonariuszy możliwości składania środków dowodowych dotyczących przebiegu i charakteru ich służby, a przede wszystkim pozbawia możliwości podważenia i zażądania weryfikacji ustaleń przyjętych przez IPN (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2057/21). Natomiast informacja IPN nie przesądza o tym, czy służba w danym okresie obejmowała wykonywanie obowiązków polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Tego rodzaju ustalenie należy do kompetencji Ministra w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., z czego w przedmiotowej sprawie organ się nie wywiązał.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpatrując sprawę zastosuje się do wyżej przedstawionych wytycznych Sądu, w szczególności w zakresie spełnienia w niniejszej sprawie wobec skarżącego przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ powinien również ustalić, czy w chwili rozstrzygania o wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., wyrok Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział [...] z dnia [...] października 2023 r. sygn. akt [...] jest prawomocny.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w sentencji.