Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1952/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części, w tej części uchylono decyzje I i II instancji, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 pkt 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 63 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4. art. 78, art. 80, art. 107 § 3, art. 110, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art/ 154, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: § 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 18 ust. 1e pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2074/21 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 czerwca 2021 r. nr 1780/2021 w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 czerwca 2021 r. nr 1780/2021 utrzymującą w mocy punkt II decyzji Starosty X. z dnia 8 stycznia 2021 r. Nr 6/2021; 2. uchyla decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 czerwca 2021 r. nr 1780/2021 utrzymującą w mocy punkt II decyzji Starosty X. z dnia 8 stycznia 2021 r. Nr 6/2021 oraz decyzję Starosty X. z dnia 8 stycznia 2021 r. Nr 6/2021 w zakresie punktu II; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. A. i B. B. kwotę 2 000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2074/21 oddalił skargę A. A. i B. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 14 czerwca 2021 r. nr 1780/2021 w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta X. 22 stycznia 2014 r. wydał decyzję nr 1LR/2014 zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej.

Następnie, Starosta X. decyzją z 8 stycznia 2021 r. Nr 6/2021 orzekł o ustaleniu na rzecz A. i B. małżonków A.B. odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w obr. [...] Y., gm. [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. 0,0366 ha w łącznej kwocie 42 318 zł i odmowie powiększenia wysokości wskazanego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 14 czerwca 2021 r. nr 1780/2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego.

Sąd I instancji wskazał, że chybione są zarzuty co do tego, że organ nie podał podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Następnie wyjaśnił, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (dalej "zrid") była przeznaczona w planie pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, Dz. U. z 2021 r. poz. 555, powoływanego dalej jako "rozporządzenie").

Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli przy szacowaniu wartości nieruchomości drogowej rzeczoznawca stwierdzi, że istnieją pochodzące z rynku lokalnego transakcje dotyczące nieruchomości "drogowych", to rozszerzanie badanego rynku o rynek regionalny nie jest konieczne. Zatem, Sąd I instancji uznał, że nie są zasadne zarzuty skargi wskazujące na zawężenie badanych transakcji do rynku lokalnego, skoro wskazane transakcje są (jako najbliższe gdy chodzi o położenie) najbardziej miarodajne dla wyceny. Nie ma więc podstaw by twierdzić, że doszło do naruszenia § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Jak wskazał Sąd I instancji, organy dokonały oceny operatu sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego, odnosząc się do zarzutów i powołując się na szczegółowe wyjaśnienia rzeczoznawcy. Był to drugi operat w sprawie, sporządzony w związku z zarzutami już uprzednio stawianymi przez skarżących. Organ I instancji zlecił sporządzenie operatu "zamiennego" i następnie odniósł się do zarzutów formułowanych przez strony, podobnie jak rzeczoznawca majątkowy. W uzasadnieniu decyzji odniesiono się także do kwestii aktualności operatu. Sad uznał, że nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.".

Sąd I instancji podkreślił, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym, przy czym operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach. Strona skarżąca, poza zarzutem dotyczącym daty operatu, nie wykazała, że będący podstawą decyzji odszkodowawczej operat szacunkowy jest nieadekwatny do przedmiotu wyceny, bądź też że nastąpiła zmiana cen uzasadniająca sporządzenie nowego operatu. Nie ma więc podstaw, by twierdzić, że organ II instancji oparł decyzję na nieaktualnym operacie szacunkowym. Nie stanowi w szczególności uzasadnienia dla sporządzenia nowego operatu twierdzenie skarżących o "powszechnie znanym" wzroście cen nieruchomości. Natomiast fakt wydania decyzji w ostatnich dniach formalnej aktualności operatu szacunkowego nie narusza prawa, ponieważ nie przedstawiono miarodajnych rzeczowych argumentów za zaistnieniem zmiany, a organ odniósł się do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dalej, jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, niezasadny jest zarzut skargi, że rzeczoznawca jako transakcje porównawcze przyjął te, w których nabywcami były podmioty publicznoprawne, ponieważ tylko takie transakcje, i tylko przy tych podmiotach publicznoprawnych jako nabywcach wyżej wymienionych gruntów, mogą być brane pod uwagę.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo wyjaśnił, że nie uwzględniono jako porównawczych transakcji działkami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne ze względów metodologicznych, gdyż ceny działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne są znacznie niższe od cen działek przeznaczonych pod drogi publiczne.

Następnie, jak zauważył Sąd I instancji, rację ma strona skarżąca podnosząc, że organ nie odniósł się do kontroperatu złożonego na etapie postępowania odwoławczego, jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do skargi celem zweryfikowania zasadności zarzutów w tym zakresie, po czym uznał, że stwierdzone uchybienia proceduralne nie miały wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjasnił, że organ wycenił sporną nieruchomość, porównując transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczanych w aktach planistycznych pod drogi publiczne. Dlatego też niezasadnie skarżący domagają się dokonania wyceny nieruchomości według cen niezabudowanych gruntów przeznaczonych pod usługi i budownictwo mieszkaniowe.

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, zarzuty skargi dotyczące wadliwości operatu "zamiennego" nie zostały poparte jakimkolwiek rzeczowym dowodem. Za dowód taki nie może być uznany kontroperat wyceniający wyżej wymienioną działkę sprzecznie z obowiązującymi przepisami. Zatem, bez wpływu na wynik sprawy pozostają dołączone do skargi pisma skarżących związane z ww. kontroperatem z 22 kwietnia 2021 r.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem o wartości spornej nieruchomości. Rzeczoznawca zastosował właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny, wycena jest uzasadniona, a przyjęte w operacie daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Rzeczoznawca odniósł się także do zarzutów postawionych operatowi, a jego wyjaśnienia pozostają spójne i rzeczowe. Przedstawiona w operacie analiza i charakterystyka rynku nieruchomości odzwierciedla istniejące na nim ceny. Ponadto, biegły poinformował, że dobór transakcji przyjętych do porównania wynika ze znajomości rynku lokalnego powiatu X. Nieuwzględnione w wycenie działki w mieście X. i w Z. leżą w obszarze, który charakteryzuje się znacznie wyższymi cenami transakcyjnymi niż w miejscowości Y.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa". Skoro w sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że właściciele w żaden sposób nie uzewnętrznili swojej woli wydania ww. gruntu w określonym ustawą terminie, to organ nie naruszył prawa nie powiększając kwoty odszkodowania o 5% jego wartości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A. i B. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów pominiętych przez Wojewodę Mazowieckiego, a powołanych przez wnoszących skargę kasacyjną na okoliczność tego pominięcia, w celu dokonania ustalenia znaczenia tych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, pomimo że celem uzupełniającego dowodu z dokumentów jest jedynie kontrola prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne, a postępowanie sądowoadministracyjne nie może zastępować postępowania administracyjnego, toczącego się przed organami administracji;

2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, pomimo że decyzja Wojewody Mazowieckiego nie odpowiada prawu i narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę Mazowieckiego w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej przez:

• niezbadanie pominięcia przez Starostę X. dowodu w postaci pisma z 8 sierpnia 2020 r. wniesionego przez skarżących do organu I instancji za pośrednictwem ePUAP, w którym strony zakwestionowały prawidłowość sporządzenia "operatu zamiennego" z 15 czerwca 2021 r. i nieodniesienie się do tej okoliczności w zaskarżonej decyzji;

• pominięcie dowodu w postaci pisma z 5 maja 2021 r. oraz operatu z 22 kwietnia 2021 r., określającego aktualną wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, wniesionego przez skarżących do organu II instancji za pośrednictwem ePUAP;

a w konsekwencji naruszenie "§ 63 ust. 1" K.p.a. (powinno być "art. 63 § 1" przyp. NSA) przez nierozpoznanie podań wnoszonych przy pomocy środków komunikacji elektronicznej, w tym przez elektroniczną skrzynkę podawczą;

b. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na skutek nierozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że decyzja Starosty X. została wydana w sposób prawidłowy i utrzymanie jej w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w szczególności przez:

• niezbadanie pominięcia przez Starostę dowodu w postaci pisma z 8 sierpnia 2020 r. i nieodniesienie się do tej okoliczności w zaskarżonej decyzji;

• pominięcie dowodu w postaci pisma z 5 maja 2021 r. oraz operatu z 22 kwietnia 2021 r.;

a w konsekwencji naruszenie "§ 63 ust. 1" K.p.a. (powinno być "art. 63 § 1" przyp. Sądu) przez nierozpoznanie podań wnoszonych przy pomocy środków komunikacji elektronicznej, w tym przez elektroniczną skrzynkę podawczą oraz naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu, który przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy, na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy;

c. art. 80 K.p.a. przez uznanie, że "operat zamienny" z 15 czerwca 2020 r. został sporządzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i stanowi wiarygodny dowód w sprawie, pomimo sporządzenia go z naruszeniem przepisów prawa materialnego

d. art. 7, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. wobec:

• nieodniesienia się przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących nieprawdziwego stwierdzenia o niekwestionowaniu operatu zamiennego, podczas gdy w piśmie z 8 sierpnia 2020 r. skarżący wnieśli do organu I instancji pismo, w którym zakwestionowali prawidłowość sporządzenia operatu zamiennego;

• niewyjaśnienia przez Wojewodę przyczyn pominięcia dowodu w postaci pisma z 5 maja 2021 r. oraz operatu z 22 kwietnia 2021 r., określającego aktualną wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, dla celu ustalenia odszkodowania;

• brak odniesienia się przez Wojewodę do zarzutów odwołania, dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu zamiennego;

• dokonania przez Wojewodę ogólnikowej i pozornej oceny prawidłowości sporządzenia operatu zamiennego z 15 czerwca 2020 r.;

• brak odniesienia się przez Wojewodę do wyjaśnień biegłego, zawartych w piśmie z 15 maja 2021 r., będącym odpowiedzią na zarzuty zawarte w piśmie Wojewody z 22 kwietnia 2021 r., i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że są one wystarczające;

e. art. 110 K.p.a. w związku z art. 156 ust. 3 u.g.n. przez wydanie decyzji w II instancji, która wywołała skutki prawne już po utracie aktualności operatu zamiennego, wobec zaistnienia istotnych zmian czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., to jest danych o cenach nieruchomości podobnych;

f. art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 ust. 4 u.g.n. i art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 154 u.g.n. przez wykorzystanie operatu zamiennego jako dowodu w sprawie, pomimo zmian danych o cenach nieruchomości podobnych, do jakich doszło w okresie od sporządzenia tego operatu do dnia wydania decyzji przez organ II instancji;

g. art. 7 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że datą przejęcia nieruchomości przez Gminę [...] był 16 czerwca 2014 r., w którym spisano z wykonawcą protokół wprowadzenia na roboty drogowe, gdy tymczasem wprowadzenie mogło nastąpić jedynie po wcześniejszym przejęciu tej nieruchomości przez Gminę [...], a od dnia uzyskania przez decyzję ostateczności (tj. od 22 stycznia 2014 r.) nie było jakichkolwiek przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora;

3. art. 106 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 4 K.p.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie wykazali, że nastąpiła zmiana cen uzasadniająca sporządzenie nowego operatu, podczas gdy "fakty znane", zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji publicznej, biorą pod uwagę z urzędu, a faktem powszechnie znanym była istotna zmiana cen nieruchomości w latach 2020-2021, a ponadto, według art. 156 ust. 3 i art. 154 u.g.n., operat szacunkowy nie może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, pomimo istotnych zmian czynników takich, jak m.in. dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, pomimo że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania przez pominięcie części materiału dowodowego i wybiórczą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do tego, że nie dokonał ustaleń dotyczących znaczenia tych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy i błędnie przyjął, że stan faktycznych sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. § 36 ust. 2 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że za rynek lokalny można uznać rynek dwóch gmin ([...] i X.), choć zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar danej gminy, na której położona jest wyceniana nieruchomość, lub powiatu;

2. art. 156 ust. 3 i art. 154 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, pomimo istotnych zmian czynników, takich jak m.in. dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, i przyjęcie, że zbadanie przez Wojewodę Mazowieckiego kwestii aktualności operatu może ograniczyć się jedynie do ustalenia daty jego sporządzenia, bez przeprowadzenia zbadania tzw. istotnych zmian, pomimo dysponowania przez ten organ danymi pozwalającymi na ustalenie tych zmian;

3. art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący w żaden sposób nie uzewnętrznili swojej woli wydania gruntu w określonym ustawą terminie, choć ten sam Sąd stwierdza, że za "wydanie" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć m.in. tolerowanie faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości, a już przed 16 czerwca 2014 r., tj. w dniu spisania z wykonawcą protokołu wprowadzenia na roboty drogowe, Gmina [...] była w posiadaniu nieruchomości.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, wniesiono o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że Wojewoda Mazowiecki pominął operat szacunkowy z 22 kwietnia 2021 r. określający aktualną wartość rynkową nieruchomości, wniesiony przy piśmie z 5 maja 2021 r. za pośrednictwem platformy ePUAP. Podobnie, organ I instancji pominął pismo z 8 sierpnia 2020 r. wniesione również za pośrednictwem ePUAP, w którym skarżący kwestionowali prawidłowość sporządzenia operatu zamiennego z 15 czerwca 2021 r. Wojewoda Mazowiecki nie rozpoznał zarzutu dotyczącego pominięcia tego pisma w zaskarżonej decyzji.

Z tego względu, w skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wyżej opisanych pism. Tymczasem, Sąd I instancji dopuścił dowody celem zweryfikowania zasadności zarzutów skargi i uznał, że pismo z 5 maja 2021 r i operat z 22 kwietnia 2021 r. pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie, Sąd nie odniósł się do dopuszczonego dowodu z pisma z 8 sierpnia 2020 r.

Następnie, wnoszący skargę kasacyjną zarzucili, że § 36 ust. 2 rozporządzenia nie daje możliwości rozszerzenia rynku lokalnego o kolejną dowolnie przyjętą gminę (gdy w danej gminie, na obszarze której położona jest wyceniana nieruchomość brak jest wystarczającej liczby transakcji), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Biegły rozszerzył rynek lokalny gminy [...] jedynie o gminę X., pomijając pozostałe gminy z powiatu X. Zatem, biegły, z naruszeniem wskazanego przepisu, dokonał ograniczenia rynku lokalnego jedynie do dwóch wybranych gmin powiatu X.

Wnoszący skargę kasacyjną zauważyli, że przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa warunki potwierdzenia możliwości wykorzystania operatu szacunkowego. Pierwszy to potwierdzenie, że nie upłynęło 12 miesięcy od jego sporządzenia, a drugi, że nie ma zmiany uwarunkowań prawnych lub istotnych zmian czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. W przepisie art. 154 u.g.n. mowa jest o takich czynnikach, jak dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, skarżący w ogóle nie mieli obowiązku wykazania zaistnienia tzw. istotnych zmian, wobec tego, że organ w ogóle nie dokonał ich analizy. Wojewoda z urzędu powinien mieć świadomość wzrostu cen na rynku nieruchomości, jak zaszły w ciągu ostatnich 2 lat. Zgodnie z informacją uzyskaną ze strony internetowej Wojewody Mazowieckiego, ma on z urzędu dostęp do informacji o ewentualnym wzroście cen nieruchomości, a więc również o "istotnych zmianach".

Jak podkreślili wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie zastosował art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy uznając, że nie uzewnętrznili oni w żaden sposób woli wydania gruntu w określonym ustawą terminie. Tymczasem, w 2014 r. nieruchomość nie była ani ogrodzona, ani użytkowana, a skarżący od dnia wydania decyzji pozostawali w przekonaniu, że Gmina stała się jej posiadaczem i "nie rościli już sobie żadnych praw do niej". Wskazano w tym miejscu na wyrok WSA w Warszawie z 8 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1788/19, zgodnie z którym można mówić o przekazaniu nieruchomości w sposób dorozumiany, to jest gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Poza tym, wnoszący skargę kasacyjną zauważyli, że przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności, nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich, oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (tak NSA w wyroku z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3775/18). Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, skoro 16 czerwca 2014 r. Gmina [...] spisała z wykonawcą protokół wprowadzenia na roboty drogowe, to już przed tą datą musiała być w posiadaniu tej nieruchomości.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na przepisach 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 63 § 1, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 K.p.a. a także art. 151 P.p.s.a. w związku § 36 rozporządzenia okazały się nieuzasadnione, natomiast zarzuty naruszenia art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy w związku z art. 7 i art. 80 K.p.a. odnoszące się do tej w części wyroku, w jakiej Sąd I instancji oddalił skargę na zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy punkt II decyzji organu I instancji, były usprawiedliwione.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 P.p.s.a., a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też większość zarzutów kasacyjnych w niniejszej sprawie jest powiązana ze sobą treściowo i wymaga łącznego rozpoznania ze względu na wnioski, które wyprowadził z tych przepisów Sąd I instancji, a które przesądziły o treści rozstrzygnięcia.

Zarzuty naruszenia art. 106 § 3 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 63 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie dotyczą nie tyle kwestionowania samego przeprowadzenia przez Sąd I instancji uzupełniającego dowodu z dokumentów pominiętych przez Wojewodę Mazowieckiego, a powołanych przez wnoszących skargę kasacyjną na okoliczność tego pominięcia, ile przeprowadzenia oceny tych dowodów w kontekście ustalenia ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżących kasacyjnie bowiem Sąd I instancji dopuszczając dowody wnioskowane przez skarżących wszedł w rolę organów administracyjnych prowadzących postępowanie administracyjne, podczas gdy – jak wskazali skarżący - celem uzupełniającego dowodu z dokumentów jest jedynie kontrola prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne, a postępowanie sądowoadministracyjne nie może zastępować postępowania administracyjnego. Przy czym w kolejnych zarzutach naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 lit. a, b, d skargi kasacyjnej) skarżący kasacyjnie zarzucili już Sądowi I instancji naruszenie powyższych przepisów postępowania z powodu niezbadania pominięcia przez Starostę X. dowodu w postaci pism z 8 sierpnia 2020 r. i 5 maja 2021 r. oraz operatu z 22 kwietnia 2021 r., a także nieodniesienia się do okoliczności pominięcia pism w zaskarżonej decyzji. Tak sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, postawione jednocześnie, wykluczają się jednak.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.".

Z przepisu tego wynika, że podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (por. art. 133 § 1 P.p.s.a.). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.).

Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (por. K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7-8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45). Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 106. https://sip.lex.pl/#/commentary/587592885/420266/tarno-jan-pawel-prawo-o-postepowaniu-przed-sadami-administracyjnymi-komentarz-wyd-v?cm=URELATIONS (dostęp: 2022-12-05), wyr. NSA z 7 lutego 2001 r. sygn. akt V SA 671/00, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, o ile należy zgodzić się z tezą skarżących kasacyjnie, że w ramach stosowania art. 106 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne nie mogą zastępować organów administracyjnych przez dokonywanie ustaleń faktycznych, o tyle nie można przyznać im racji, że Sąd I instancji takie ustalenia faktyczne w sprawie poczynił. Z akt sprawy wynika, że dowód z dokumentów dołączonych do skargi został dopuszczony na rozprawie, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że uczynił to celem zweryfikowania zasadności zarzutów w tym zakresie, tj. zarzutów skargi dotyczących braku odniesienia się przez organ administracyjny do kontroperatu złożonego na etapie postępowania odwoławczego. Sąd Wojewódzki jasno wskazał w uzasadnieniu wyroku, że należy przyznać rację stronie skarżącej w tym zakresie, gdyż organy administracyjne pominęły milczeniem kwestie ww. operatu. Sąd I instancji uznał, że uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Uznając prawidłowość tego stanowiska Sądu I instancji, wyjaśnienia wymaga, że warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, sąd, uchylając decyzję na tej podstawie, będzie musiał wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (por. np. wyr. NSA z 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 407/05). Uzupełniające postępowanie dowodowe ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości (por. wyr. NSA z 18 listopada 2005 r. sygn. akt I FSK 288/05).

W praktyce oznacza to, że sąd, aby ocenić czy istnieje wpływ stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy oraz czy ten wpływ jest istotny, musi dokonać pewnych ustaleń, przy czym wyłącznie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tej decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zaś, że Sąd I instancji w tym zakresie nie wykroczył poza wymogi uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd I instancji wykazał bowiem, że skarżący swoje stanowisko o wyższej wartości szacowanej nieruchomości wywodzili z kontroperatu, w którym przyjęto niewłaściwą podstawę prawną określenia wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa pod drogi publiczne. Sąd I instancji wyjaśnił, że jeśli odnieść się do zarzutów skargi i bazowania skarżących na wycenie zawartej w przedstawionym kontroperacie, to zasadnicza różnica stanowisk i finalnej wartości nieruchomości sprowadza się do sposobu dokonania wyceny gruntu przeznaczonego w palnie miejscowym pod drogę publiczną. Organ wycenił sporną nieruchomość porównując transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczanych w aktach planistycznych pod drogi publiczne, tymczasem skarżący domagają się dokonania wyceny nieruchomości - według cen niezabudowanych gruntów przeznaczonych pod usługi i budownictwo mieszkaniowe, co jest nieadekwatne do istoty sprawy. Z tych powodów Sąd I instancji uznał, że w świetle obowiązujących przepisów (w szczególności w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia) narracja skarżących i posiłkowanie się operatem z 22 kwietnia 2021 r. nie opartym o transakcje dotyczące gruntów o przeznaczeniu drogowym - pozostaje nieuprawnione. Zasadnie Sąd Wojewódzki uznał zatem, że kontroperat z 22 kwietnia 2021 r. wyceniający ww. działkę sprzecznie z obowiązującymi przepisami oraz pisma skarżących związane z tym dokumentem nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednolicie przyjmują, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe (wyrok NSA z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 566/14, wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15).

Tym samym prawidłowo Sąd I instancji uznał, że konsekwencją powyższego ustalenia jest przyjęcie nieskuteczności zarzutów skargi dotyczących wadliwości operatu "zamiennego", gdyż nie zostały poparte jakimkolwiek rzeczowym dowodem. Sąd Wojewódzki trafnie też wskazał, że naruszenie art. 107 § 3 K.p..a polegało jedynie na pominięciu kwestii kontroperatu, ale z uwagi na jego wadliwą zawartość – uchybienie to nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ekonomia procesowa kontrolowanej sprawy, trwającej od kilku lat, nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji – w celu odniesienia się do nieprawidłowo sporządzonego kontroperatu z 22 kwietnia 2021r.

Nie zostało więc podważone skutecznie, że ustalenia Sądu I instancji nie sprowadzały się wyłącznie do skonfrontowania z dopuszczonymi dowodami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w związku ze zgłoszonymi przez strony wątpliwościami. Nie można było więc uznać wskazanych powyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania za zasadne.

Kolejna grupa zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 110 i art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 154 i art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 106 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 4 K.p.a. dotyczy kwestionowania stanowiska Sądu I instancji o aktualności operatu szacunkowego z 15 czerwca 2020 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie bowiem operat ten stracił ważność wobec zaistnienia istotnych zmian czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., to jest danych o cenach nieruchomości podobnych w okresie od sporządzenia tego operatu do dnia wydania decyzji przez organ II instancji.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Stosownie zaś do art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

W myśl natomiast art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych" (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3).

Odnosząc się do powyższych zarzutów, należało zgodzić się z Sądem I instancji, że nie stanowi uzasadnienia dla sporządzenia nowego operatu twierdzenie skarżących o powszechnie znanym wzroście cen nieruchomości. Należy powtórzyć za Sądem I instancji, że istotne jest w sprawie, że określenie wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania odbywa się z uwzględnieniem wyłącznie transakcji dotyczących specyficznego rynku obrazującego obrót nieruchomościami przeznaczonymi w akcie planistycznym pod drogę publiczną. Drogi publiczne stanowią szczególny przedmiot obrotu, przede wszystkim są to tzw. res extra commercium, i z uwagi na kwestie właścicielskie, stronami tego typu transakcji mogą być jedynie Skarb Państwa – przy drogach krajowych, bądź powiat, gmina albo województwo – przy drogach stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Rację należy więc przyznać Sądowi I instancji, że niezrozumiały wobec tego jest zarzut skarżących wskazujący na to, że rzeczoznawca jako transakcje porównawcze przyjął te, w których nabywcami były podmioty publicznoprawne. Jest to chybiony zarzut, gdyż tylko takie transakcje, i tylko przy tych podmiotach publicznoprawnych jako nabywcach ww. gruntów, mogą być brane pod uwagę. Zasadnie też Sąd I instancji wyjaśnił, zgadzając się z rzeczoznawcą i organem, że nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne posiadają zdecydowanie niższe ceny transakcyjne niż nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne i z tego powodu obrót nimi nie został przyjęty do wyceny i wzięty pod uwagę w sprawie, natomiast strona skarżąca nie przedstawiła żadnego kontrargumentu wskazującego na to, że transakcje nieruchomościami drogowymi z rynku stricte prywatnego wskazują na wyższe ceny kupna-sprzedaży. To samo dotyczy trendu czasowego. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zarzuty w tym zakresie są gołosłowne.

Nie mają przy tym racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że w sytuacji gdy ważność operatu szacunkowego z 15 czerwca 2020 r. została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego, Sąd I instancji i organy administracji publicznej powinny wziąć pod uwagę z urzędu zmianę cen nieruchomości w latach 2020-2021, gdyż był to fakt powszechnie znany, a w konsekwencji uzasadnione było sporządzenie nowego operatu. Wyjaśnić należy, że ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne (wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r. I OSK 1711/17). Strona skarżąca nie wykazała natomiast, że będący podstawą decyzji odszkodowawczej operat szacunkowy jest nieadekwatny do przedmiotu wyceny, bądź też że nastąpiła zmiana cen uzasadniająca sporządzenie nowego operatu. Nie ma więc podstaw by twierdzić, że organ oparł decyzję drugoinstancyjną na nieaktualnym operacie szacunkowym.

Prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego skarżący kasacyjnie zwalczali również podnosząc zarzut naruszenia § 36 ust. 2 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że za rynek lokalny można uznać rynek dwóch gmin ([...] i X.), choć zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar danej gminy, na której położona jest wyceniana nieruchomość, lub powiatu.

Zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Jak wyjaśniono w cytowanym już wyroku NSA z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. Zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym.

Nie można uznać, że Sąd I instancji uchybił tak dokonanej wykładni, którą skład orzekający przyjmuje za własną. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji zrid była przeznaczona w planie pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Sąd I instancji przyjął, że szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, a w ich braku - także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego. Jeżeli jednak istnieją pochodzące z rynku lokalnego transakcje dotyczące nieruchomości "drogowych" to rozszerzanie badanego rynku o rynek regionalny – nie jest konieczne.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący zaaprobowania przez Sąd I instancji przyjęcia przez organy administracyjne stanowiska wskazującego, że rynkiem lokalnym jest rynek dwóch gmin, pomija ten aspekt, że gminy [...] i X. leżą w sąsiedztwie w tym samym powiecie (X.). Oznacza to, że jak najbardziej wypełniają one przesłankę położenia na rynku lokalnym. Trafnie więc Sąd I instancji uznał, że nie są zasadne zarzuty skargi wskazujące na zawężenie badanych transakcji do rynku lokalnego, skoro są one (jako najbliższe gdy chodzi o położenie) najbardziej miarodajne dla wyceny. Nie ma więc podstaw by twierdzić, że doszło do naruszenia § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej. Zarzut ten został postawiony zarówno jako zarzut naruszenia prawa materialnego, jak również zarzut naruszenia przepisów postepowania, w powiązaniu z art. 7 i art. 80 K.p.a.

Przepis ten stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionują wykładni tej normy prawnej dokonanej przez Sąd I instancji, który uznał, odwołując się do orzecznictwa, że pojęcie "wydania" nieruchomości oznacza takie postępowanie po stronie dotychczasowego właściciela, które nie pozostawia wątpliwości, że w sposób świadomy wyzbywa się władztwa nad nieruchomością. Może to przejawiać się aktywnym działaniem na rzecz przekazania inwestorowi nieruchomości, takim jak złożenie stosownego oświadczenia woli czy też podpisanie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź mieć charakter dorozumiany, czego przykładem będzie tolerowanie faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcie przez niego prac budowlanych. Istotne jest, aby właściciel w sposób jednoznaczny uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi (por. wyrok WSA z dnia 15 kwietnia 2021 r. II SA/Kr 118/21, LEX nr 3184626).

Z tak dokonaną wykładnią należy zgodzić się i uzupełniająco należy dodać, że przyznanie powiększonego odszkodowania jest uzależnione od działań byłego właściciela nieruchomości objętej zrid, czyli uzewnętrznienia jego woli, zamierzenia wyrażonego w sposób, który następnie można udowodnić i dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Wydanie nieruchomości – w określonych okolicznościach faktycznych - może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia. Ustawodawca wymaga, by to uzewnętrznienia woli zostało dokonane nie później niż w terminie 30 dniowym od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dla zaistnienia przesłanki zwiększenia odszkodowania wystraczające są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w tym przepisie (wyrok NSA z 14 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2517/13). Bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień wynikających z prawa własności i nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania (wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2348/18).

Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej wytykają Sądowi I instancji błędne zastosowanie tego przepisu oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez brak ustaleń, że nie było jakichkolwiek przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora i wprowadzenie na grunt mogło nastąpić po przejęciu tej nieruchomości przez Gminę [...], od dnia uzyskania przez decyzję ostateczności (tj. od 22 stycznia 2014 r.). Skarżący kasacyjnie kwestionują też, że równocześnie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów administracyjnych, że datą przejęcia nieruchomości przez Gminę [...] był dzień 16 czerwca 2014 r., w którym spisano z wykonawcą protokół "wprowadzenia na roboty drogowe", pomimo tego, że Gmina [...] była w posiadaniu nieruchomości przed dniem spisania protokołu. Nie zgadzają się także z ocena Sądu i organów, że skarżący w żaden sposób nie uzewnętrznili swojej woli wydania gruntu w określonym ustawą terminie.

Zarzuty te należało uznać za zasadne.

Przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej jest przepisem szczególnym, zachęcającym dotychczasowego właściciela nieruchomości do wcześniejszego jej wydania w celu przyspieszenia procesu inwestycyjnego związanego z budową drogi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się wprawdzie uwagę, na fakt, że przepis ten stanowi o wydaniu nieruchomości a nie o gotowości jej wydania (wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 509/16), ale jednocześnie podkreśla się, że organ administracji publicznej jest w tym przypadku zobowiązany do pouczenia byłych właścicieli nieruchomości o przysługującym im uprawnieniu, gdyż jest ono zawarte w przepisach prawa publicznego, a w dodatku w ustawie szczególnej (wyrok NSA z 31 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2568/13). Ponadto przyjmuje się, że przekazanie (wydanie) nieruchomości inwestorowi we wskazanym wyżej terminie powinno być jedynie uzewnętrznione w sposób nie budzący wątpliwości, to jest wskazywać na dobrowolność działania właściciela. Przepis ten nie wymaga więc, aby były właściciel legitymował się protokołem zdawczo-odbiorczym, czy pisemnym oświadczeniem o przekazaniu nieruchomości (wyrok NSA z 20 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1428/13). Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku z 20 lutego 2015 r. w niektórych sytuacjach były właściciel w celu zademonstrowania, że wydaje nieruchomość, musi wykazać się aktywnością, ale generalnie jednak wydanie w tym przypadku nieruchomości może nastąpić w każdej formie, choć w sposób wystarczająco wyraźny.

W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że do Urzędu Gminy [...] nie wpłynęło oświadczenie skarżących w sprawie wydania nieruchomości, która wcześniej stanowiła ich własność, a została przejęta na podstawie zrid na własność Gminy [...], a także że w dniu 16 czerwca został spisany protokół "wprowadzenia na roboty drogowe" związane z rozbudową ul. [...] w Y. Z tak ustalonych okoliczności organy wywiodły, że wydanie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nastąpiło po upływie 30 dni od dnia, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, gdyż dopiero po spisaniu protokołu nastąpiło zajęcie nieruchomości przez inwestora.

Tym samym, organy uznały, że termin zajęcia nieruchomości przez inwestora jest równoznaczny z terminem wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie ustalenie nie uwzględnia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy i prowadzi do nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Istotne w sprawie są bowiem okoliczności podnoszone przez skarżących kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego i sądowego, a mianowicie, że ich była nieruchomość nigdy nie była ogrodzona ani nie była użytkowana w 2014 r. Skarżący nie rościli żadnych praw do nieruchomości ani nie posiadali tej nieruchomości od dnia wydania zrid, pozostając w przekonaniu, że nie są jej właścicielami i posiada ją obecny właściciel. Z tego powodu poinformowali organ, że Gmina [...] nie występowała do nich o wydanie przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika ponadto, że nieruchomość ta nie jest zabudowana. Tych okoliczności zaś organy administracyjne w ogóle nie wzięły pod uwagę badając przesłankę "wydania" nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. W rezultacie uwaga organów administracyjnych skupiła się wyłącznie na przekazaniu nieruchomości "na roboty drogowe", a więc na aktywności inwestora, który objął grunt po upływie 30 dni od dnia ostateczności zrid, tj. niecałe dwa miesiące od upływu tego terminu (24 marca 2014 r.). W aktach sprawy nie ma przy tym owego protokołu wprowadzenia "na roboty drogowe", który, jak zdaje się, nie został sporządzony z udziałem byłych właścicieli nieruchomości.

Kolejno zauważyć należy, że wprawdzie tak jak podały organy administracyjne decyzja z 22 stycznia 2014 r. będąca podstawą przejęcia własności nieruchomości skarżących, zawiera pouczenie o treści art. 18 ust. 1a specustawy drogowej, to jednak, aby wywodzić negatywne skutki prawne dla jej adresata z powodu braku złożenia oświadczenia w sprawie wydania nieruchomości w przedmiocie zwiększenia wysokości odszkodowania (czego wymagały organy administracyjne orzekające w sprawie), musiałby istnieć tak sformułowany obowiązek w przepisach prawa. Takiego obowiązku nie zawiera ani przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej - wobec dotychczasowego właściciela nieruchomości, ani przepis art. 11f tej ustawy - wobec organu wydającego zrid. Wydana w niniejszej sprawie decyzja z 22 stycznia 2014 r. (zrid) nie zawiera pouczenia o konieczności złożenia oświadczenia organowi w terminie 30 dni. Skoro w pouczeniu w decyzji brak było określenia formy wydania nieruchomości, to mogło mieć wpływ na sposób zachowania się dotychczasowych współwłaścicieli. Nie można wymagać od stron, aby uzewnętrzniły swoją wolę wydania gruntu właśnie w formie złożenia oświadczenia i w ten sposób uzależniać możliwość przyznania im powiększonego odszkodowania.

Należy mieć na uwadze, że ustawodawca dąży, by wadliwe działania organu nie wpływały na pogorszenie sytuacji prawnej i faktycznej strony. Zasada ta dotyczy w szczególności pouczeń, których wykonanie nie powinno szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112 K.p.a.). Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że - wobec braku przeciwnych przepisów prawa - strona nie powinna ponosić negatywnych skutków braku pouczenia i z racji braku wiedzy o relewantnych okolicznościach faktycznych i prawnych - nie podjęła stosownych działań, przez co poniosła szkodę. Skoro błędne pouczenie nie powinno szkodzić stronie, to tym bardziej jego brak nie może jej szkodzić. Przyjęcie, jak chcą tego organy administracyjne, że - wobec bierności inwestora w okresie 30 dni od dnia ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji - wolę wydania nieruchomości dotychczasowy właściciel powinien wyrazić w formie oświadczenia, wymagałoby podania w pouczeniu tej decyzji pełnej informacji jak należy postąpić, by uzyskać odszkodowanie w wysokości powiększonej o 5 % wartości nieruchomości.

W prawie publicznym (taki charakter mają przepisy ustawy z 2003 r.) nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet. Już od 1960 r. pogląd o uchyleniu przez ówcześnie obowiązujący art. 7 (obecnie art. 9) K.p.a. wobec stron zasady ignorantia iuris nocet, doktryna uznała za ogromny postęp (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 82-83, uw. 2 lit. a, c; aprobowane przez Komentatora wyroki NSA z: 27.3.1985 r. III SA 153/85, GAP 1986/4/45; 17.1. 1990 r. I SA 28/89, ONSA 1990/2-3/30; 20.7.1981 r. SA 1478/81, ONSA 1981/2/72; 9. 11.1987 r. SA 702/87, GAP 1989/12 - tamże, s. 85, uw. 8; s. 77, uw. 3).

Wobec powyższego za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej oraz przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, że stan faktycznych sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący. Stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, że organ nie naruszył prawa nie powiększając kwoty odszkodowania o "bonus" w postaci 5% jego wartości, ponieważ w sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że właściciele w żaden sposób nie uzewnętrznili swojej woli, jest zatem przedwczesne.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w związku z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 14 czerwca 2021 r. nr 1780/2021 utrzymującą w mocy punkt II decyzji Starosty X. z 8 stycznia 2021 r. Nr 6/2021, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 14 czerwca 2021 r. nr 1780/2021 utrzymującą w mocy punkt II decyzji Starosty X. z 8 stycznia 2021 r. Nr 6/2021 oraz decyzję Starosty X. z 8 stycznia 2021 r. Nr 6/2021 w zakresie punktu II. W pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 206 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b oraz § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1953) zasądzając od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. A. i B. B. kwotę 2 000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 206 P.p.s.a., zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części, ponieważ skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Miarkując zaś koszty sądowe, Naczelny Sąd Administracyjny, miał na uwadze dochodzoną kwotę powiększenia odszkodowania za nieruchomość zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i uwzględnił procentowy udział wyrażający się w możliwości zwiększenia odszkodowania w wartości przedmiotu sporu, który został określony na kwotę 42 318 zł.