Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1920/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. W., R. W. i D. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2021 r. (nr [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. (nr [...]), którą Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, zwana dalej: ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych), odmówił W. W. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] sierpnia 2006 r., zgodnie z jego wnioskiem z dnia 21 listopada 2018 r.

Organ odwoławczy wywiódł w uzasadnieniu decyzji, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania jego wysokości określa art. 115a tej ustawy, który w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. (poz. 2102), co – zdaniem organu administracji - prowadzi do wniosku, że z tym dniem powołany przepis utracił moc obowiązującą w zakwestionowanym zakresie. Luka, która powstała w systemie prawa, została wyeliminowana w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, tj. 1 października 2020 r. Na mocy art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji z powyższego wynika, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (a więc przy zastosowaniu współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy została wszczęta i nie została zakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

Odnosząc wywiedzione rozumienie przepisów prawa do okoliczności rozpatrywanej sprawy, Komendant Główny Policji podał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2006 r. i wówczas wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, którego wysokość ustalono z uwzględnieniem współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Sprawa o wypłatę ekwiwalentu w wyższej wysokości (wyrównanie ekwiwalentu) została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r.

Organ odwoławczy skonstatował, że w przedstawionym stanie faktycznym

i prawnym do wnioskodawcy nie mają zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a w konsekwencji nie przysługuje mu prawo do jego wyrównania. To zaś oznacza, zdaniem Komendanta Głównego Policji, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. (nr [...]) o odmowie wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, odpowiada prawu.

Komendant Główny Policji podniósł także, że Naczelny Sąd Administracyjny

w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00 przyjął, że sprawa o odsetki za zwłokę nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że roszczenie funkcjonariusza o odsetki za zwłokę od niewypłaconego w terminie ekwiwalentu za urlop nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, lecz w postępowaniu cywilnym.

W. W. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia, orzeczenia o wypłacie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. poprzez odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego

z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego na podstawie przesłanek, które nie zostały określone przez przepisy powszechnie obowiązującego;

2. art. 7, art. 7a k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w zakresie dotyczącym wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby, a także nierozstrzygnięcia sprawy na korzyć strony w sytuacji wątpliwości co do treści normy prawnej;

3. art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania administracyjnego i prowadzenia go w sposób efektywny,

4. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, poprzez naruszenie jego uprawnienia do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy art. 115a ustawy o Policji został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że służbę w Policji zakończył w dniu

[...] sierpnia 2006 r. i wówczas wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzeczono, że: art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Skarżący stwierdził, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zatem wobec zaniechania ustawodawcy, realizacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stała się obowiązkiem organów oraz sądów.

W dalszej części skargi skarżący wskazał na niezbywalny charakter prawa do ekwiwalentu pieniężnego. Podkreślił, że zarówno w uprzednio obowiązującym jak

i aktualnym stanie prawnym istnieje podstawa prawna warunkująca pozytywne rozpatrzenie wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu, a obowiązkiem organów było uwzględnienie jego wniosku i wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia

24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1920/21 zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwana dalej: p.p.s.a.), z uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.?"

Sąd podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w przywołanym postanowieniu zwrócił uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, uchwalony w wyniku wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 listopada 2018 r., sygn. akt K 7/15 i określający zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, może różnicować funkcjonariuszy Policji w zależności od daty zwolnienia ich ze służby. W odniesieniu do policjantów, którzy zostali zwolnieni ze służby od 6 listopada 2018 r. stosuje się bowiem rozwiązania prawne korzystniejsze aniżeli zasady obowiązujące funkcjonariuszy zwolnionych przed tą datą. Zróżnicowanie takie budzi, w ocenie Sądu pytającego, wątpliwości w zakresie jego zgodności z normami konstytucyjnymi, zwłaszcza w kontekście wydanego już i przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie prawne będzie miało znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, w której jedyną przyczyną uzasadniającą odmowę przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego skarżącemu było to, że skarżący został zwolniony ze służby przed 6 listopada 2018 r. i wówczas wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2023 r. podjął zawieszone postępowanie.

W dniu 22 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.(z uwagi na śmierć skarżącego w dniu 15 czerwca 2021 r.).

Postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie z udziałem następców prawnych zmarłego – D. W., R. W. i D. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W ocenie Sądu kontrolowana decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2021 r. (nr [...]) oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. (nr [...]) o odmowie wypłaty W. W. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, naruszają art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji, w myśl którego w aktualnym stanie prawnym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, ponieważ postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte po dniu 5 listopada 2018 r., zaś funkcjonariuszowi wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop w wysokości przysługującej w dacie zwolnienia ze służby, tj. [...] sierpnia 2006 r.

Dla porządku dalszych wywodów podnieść należy, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 7/15 (publ.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Trybunał podniósł, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. W ocenie Trybunału, art. 66 Konstytucji RP odgrywa istotne znaczenie prawne dla prawodawcy, wskazując mu pewne minimalne obowiązki, a gdy dana regulacja zejdzie poniżej poziomu ochrony i doprowadzi do sytuacji, w której dane prawo zostanie wydrążone ze swojej rzeczywistej treści, to takiej regulacji będzie można postawić zarzut niekonstytucyjności. Zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Jak wskazał TK, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Równocześnie, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien bowiem odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Trybunał orzekł, że przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Istota zarzutów podniesionych skardze sprowadza się do negowania dokonanej przez organy obu instancji interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2832/21). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. akt II GPS 1/10 (publ.: ONSAiWSA 2010 r., z. 5, poz. 81), wyrażony został pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki z dnia 20 lutego 2002 r. sygn. akt K 39/00, publ. OTK ZU-A 2002 Nr 1, poz. 4 oraz z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt SK 60/05, publ. OTK ZU-A 2006 Nr 8, poz. 101). Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie - jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach - ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu.

Podkreślić należy, że w procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego ww. art. 9 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przytaczając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wskazać należy, że "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie. Skład aprobuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21 w którym podniesiono że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego), wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Odwołanie się przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi TK i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie zaś jako prawidłowej wykładni przepisów przejściowych zastosowanej przez organ unicestwiałoby a limine doniosłość skutków wynikających z orzeczenia TK. Innymi słowy, aprobata dla tego sposobu rozumienia wskazanych regulacji oznaczałaby uznanie dla próby ograniczenia - za pomocą regulacji o charakterze intertemporalnym - zakresu zastosowania wyroku Trybunału (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2023 r.; sygn. akt III OSK 5129/21). Nie ma wątpliwości co do tego, że tego typu działanie narusza wyrażoną w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą również ustawodawcę.

Konkludując, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają zatem uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednakże z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej zakwestionowanego współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku wydanego przez TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą.

Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku TK jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a K.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku z 30 października 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II PSKP 122/21, publ. OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Na prawidłowość powyższej oceny wskazuje również i ten argument, że zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z zapatrywaniami organu prowadziłoby do naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa.

Zastosowanie art. 115a ustawy o Policji z uwzględnieniem literalnie odczytanego art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach skutkowałoby tym, że określony funkcjonariusz Policji zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. za okres do 6 listopada 2018 r. otrzymywałby ekwiwalent obliczony jako 1/30 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dzień urlopu. Z kolei funkcjonariusz zwolniony ze służby po tym dniu otrzymałby ekwiwalent stanowiący 1/21 tego uposażenia (za każdy dzień).

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje adresowany do organów Policji obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Zatem od dnia 6 listopada 2018 r. organy Policji rozpatrując żądania dotyczące ekwiwalentu mają obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał we wskazanym wyroku, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, ponieważ przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego funkcjonariuszowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że wobec śmierci skarżącego W. W. w dniu [...] czerwca 2021 r., postępowanie sądowe prowadzone było

z udziałem jego następców prawnych (żony i dzieci). Obowiązkiem organu wynikającym z treści art. 116 ust. 2 ustawy o Policji, będzie natomiast ustalenie, czy i w jakim zakresie następcy prawni W. W. są uprawnieni do świadczenia ekwiwalentnego za niewykorzystany przez W. W. urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Mając na względzie wnioski skargi, należy wyjaśnić, że Sąd nie mógł zobowiązać organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie, ponieważ takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy p.p.s.a. Przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. wyraźnie stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Tymczasem, w rozpoznanej sprawie, uznając żądanie skarżącego, organ dokona czynności materialno-technicznej wypłaty wyrównania ekwiwalentu, bez wszczęcia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji w tej sprawie.

Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że wydając postanowienie o podjęciu postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1920/21, miał na uwadze konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) w wyroku z 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce (skarga nr 48762/19) wywiódł, że gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego.

Sąd miał również na względzie, że w sprawie o sygn. akt P 7/21 zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Prokurator Generalny w piśmie procesowym z 29 marca 2022 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności zaskarżonego przepisu ustawy z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, natomiast Marszałek Sejmu w piśmie z 9 czerwca 2022 r. o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2393), ze względu na niedopuszczalność wyroku. Uzasadniając to stanowisko, Marszałek Sejmu RP podniósł m. in. że "(...) wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego". Dla porządku trzeba dodać, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 lutego 2014 r. sygn. akt P 7/21 (a więc po podjęciu niniejszego postępowania) umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na cofniecie pytania prawnego przez sąd pytający.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.