Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1334/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie nr 645/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2023 r. znak WOB.7722.68.2023.AJAN w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu skargę oddala.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga M. P. na postanowienie nr 645/2023 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia 24 sierpnia 2023 r. znak WOB.7722.68.2023.AJAN stwierdzające, że zażalenie na postanowienie PINB w Krakowie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Zaskarżonym postanowieniem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - działając na podstawie m.in. art. 134 w zw. z art. 123 kpa - stwierdził, że "zażalenie wniesione przez D[...]t sp. z o.o. z siedzibą w M. - reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego D. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 69/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: PINB-1- 5160.203.22.42, którym w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości M., gmina Liszki, oznaczonego na załączniku graficznym numerem 4 wstrzymano D. inwestorowi robót prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie, z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W skardze na w/w postanowienie MWINB zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

a) Art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez Organ postanowienia w niniejszej sprawie o numerze 644/2023 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez Skarżącego zażalenia na decyzję Organu I Instancji,

b) Art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez Skarżącego zażalenia, pomimo iż Skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy, podczas gdy Skarżący wykazał, że z uwagi na znaczne rozbudowanie stanu faktycznego sprawy, liczbę dokumentów, z którymi należało się zapoznać, jak również konieczność znalezienia profesjonalnego pełnomocnika, który podjąłby się zajęcia sprawą, Skarżący bez swojej winy nie dochował terminu do wniesienia zażalenia, a ponadto równocześnie z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu złożył on zażalenie, czym spełnił przesłanki do przywrócenia terminu;

c) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez Skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione;

d) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu Skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie. Wnosząc o odrzucenie skargi wskazano, że M. P. nie ma legitymacji do wniesienia skargi na zaskarżone postanowienie z dnia 24 sierpnia 2023 roku znak WOB.7722.68.2023.AJAN, którym stwierdzono, że zażalenie wniesione przez D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie nr 69/2023 z dnia 20 stycznia 2023 roku zostało wniesione z uchybieniem terminu. Powyższe postanowienie MWINB nr 645/2023 zostało bowiem wydane w związku z zażaleniem, wniesionym przez D. z siedzibą w M. , a nie przez skarżącego M. P. (MWINB wskazuje w tym miejscu, że skarżący M. P., będący stroną postępowania, w którym wydano opisywane postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie nr 69/2023 z dnia 20 stycznia 2023 roku, również złożył, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, zażalenie na powyższe postanowienie PINB, i w odniesieniu do zażalenia skarżącego M. P. MWINB wydał odrębne rozstrzygnięcie w postaci postanowienia nr 647/2023, na które to postanowienie skarżący M. P. również złożył skargę do WSA w Krakowie - jak wskazano powyżej, zostanie ona przekazana do Sądu za pismem zn: WOP.0552.216.2023.KURB). Zdaniem MWINB, interes prawny w zaskarżeniu postanowienia o stwierdzeniu wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu ma jedynie ten podmiot, którego zażalenia dotyczy to postanowienie (tak np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 roku, III SA/Wa 519/18: "w przypadku gdy tylko jedna ze stron postępowania podatkowego składa odwołanie, ewentualne postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do jego wniesienia dotyczy wyłącznie interesu prawnego tej konkretnie strony. Postanowienie to ma bowiem stricte proceduralny charakter, a zatem dotyczy wyłącznie uprawnień procesowych strony odwołującej się i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach pozostałych stron. "). W związku z powyższym w ocenie organu skarżący M. P. nie posiada indywidualnego interesu prawnego, uprawniającego go do skutecznego wniesienia skargi na w/w postanowienie. Gdy prowadzone postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko skarga wniesiona przez legitymowany do tego podmiot może odnieść skutek, zaś w przypadku braku takiej legitymacji, skarga podlega odrzuceniu. "Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, natomiast brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Nie wykazanie owego związku skutkuje tym, iż podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia. Skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn, tj. innych niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 - 5a, jest niedopuszczalne. " (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2022 roku, VII SA/Wa 548/22); "Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skarga wniesiona przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia jest niedopuszczalna. " (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2023 roku, II SA/Po 823/22). Z uwagi na powyższe, organ wnosi o odrzucenie skargi M. P., reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego T. O., na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 645/2023 z dnia 24 sierpnia 2023 roku zn: WOB.7722.68.2023.AJAN, jako wniesionej przez podmiot nie posiadający legitymacji do jej wniesienia.

Niezależnie od powyższego, działając z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi, organ wnosi o oddalenie skargi. Organ podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, nie znajdując podstaw do jego zmiany. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia nr 645/2022 z dnia 24 sierpnia 2023 roku, w niniejszej sprawie organ stwierdził, że zażalenie D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie nr 69/2023 z dnia 20 stycznia 2023 roku (którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych) zostało wniesione z uchybieniem terminu. MWINB wyjaśnił, że postanowienie PINB zostało doręczone adresatowi (spółce D. ) w dniu 26 stycznia 2023 roku, a zatem zażalenie strona mogła złożyć najpóźniej w dniu 2 lutego 2023 roku. Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu oraz zażalenie spółka Drabest złożyła na dzienniku podawczym organu I instancji w dniu 23 lutego 2023 roku. Organ wskazał następnie, że w dniu 24 sierpnia 2023 roku zostało wydane postanowienie MWINB nr 644/2023 zn: WOB.7722.68.2023.AJAN, którym odmówiono spółce D. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie nr 69/2023 z dnia 20 stycznia 2023 roku. MWINB wyjaśnił w związku z powyższym, że na postanowienie PINB przysługiwało zażalenie, które należało wnieść w terminie 7 dni od jego doręczenia; ponieważ przedmiotowe postanowienie PINB zostało doręczone spółce D. w dniu 26 stycznia 2023 roku, zaś zażalenie złożono na dzienniku podawczym PINB w dniu 23 lutego 2023 roku, bezspornym jest, iż uchybiono 7-dniowemu terminowi. Mając na uwadze fakt, że opisanym wyżej postanowieniem nr 644/2023 MWINB odmówił spółce D. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, wszystko powyższe obligowało zatem organ II instancji do wydania postanowienia o stwierdzeniu wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Organ podkreślił ponadto, że rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do stawianego w skardze w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia art. 58§1 i 2 kpa (poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu, co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez organ postanowienia w niniejszej sprawie o numerze 644/2023 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez Skarżącego zażalenia) wskazano, że w ocenie organu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać w tym miejscu należy, że opisywane postanowienie nr 644/2023 nie było postanowieniem odmawiającym przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia złożonego przez skarżącego M. P., lecz przez spółkę D. - a zatem z istoty swej opisywany zarzut nie może wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia nr 645/2023. Niezależnie od powyższego MWINB wskazuje natomiast dodatkowo w tym miejscu, że - jak szczegółowo opisano to powyżej - w dniu 24 sierpnia 2023 roku, po rozpoznaniu wniosku D. sp. o.o. o przywrócenie terminu, MWINB wydał postanowienie nr [...], w którym stwierdził, że brak jest podstaw do przywrócenie spółce D. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie nr 69/2023 z dnia 20 stycznia 2023 roku. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ szczegółowo odniósł się do okoliczności sprawy i przyczyn, dla których uznał, że wniosek spółki D. nie zasługuje na uwzględnienie. Konsekwencją wydania powyższego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia był brak możliwości rozpoznania przez organ II instancji zażalenia wniesionego przez D. jako wniesionego po upływie 7-dniowego terminu do złożenia zażalenia, wynikającego z art. 141 §2 kpa. W związku z powyższym MWINB zobligowany był do wydania zaskarżonego niniejszą skargą postanowienia nr 645/2023 o stwierdzeniu wniesienia zażalenia przez D. z uchybieniem terminu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi (skarżący zarzucił również naruszenie art. 58§1 i 2 kpa - poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia, pomimo iż skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy, art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77§1 i 4 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 107§ 3 kpa - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego oraz art. 7 kpa - poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia) należy wskazać, że zarzuty te, jak i podnoszona w uzasadnieniu skargi argumentacja, odnoszą się głównie do kwestii zasadności wydania przez organ postanowienia nr 644/2023 znak WOB.7722.68.2023.AJAN o odmowie przywrócenia spółce D. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie nr 69/2023; jak już wskazano powyżej, na postanowienie to została wniesiona przez skarżącego odrębna skarga, która zostanie przekazana do Sądu - wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy - za pismem znak WOP.0552.213.2022.KURB. W tym miejscu wskazać natomiast ponownie należy - mając na uwadze treść skargi w niniejszej sprawie - że postanowieniem nr 644/2023 organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia spółce D. , a nie skarżącemu M. P. - zatem z istoty swej kwestia oceny uprawdopodobnienia przez skarżącego M. P. braku jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, nie może wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia nr 645/2023.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga jest nieuzasadniona, gdyż skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia MWINB o uchybieniu przez D. terminowi do złożenia zażalenia.

W niniejszej sprawie PINB – organ I Instancji - wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych skierowane do inwestora tych robót D. Postanowienie to zostało doręczone także M. P., jako stronie postępowania. Spóźnione zażalenie na postanowienie PINB wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła zarówno spółka z o.o. D. jak i M. P.. MWINB wydawał zatem w tej sprawie rozstrzygnięcia dotyczące kwestii uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, jak i przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, osobno dla każdej ze stron postępowania: M. P. i spółki D. . Rozstrzygnięcia te były przedmiotem kontroli tut. Sądu w rozlicznych sprawach.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest pojęcie interesu prawnego. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. np. postanowienie NSA z 2 września 2014 r., II OZ 819/14, LEX nr 1530827). Interes prawny musi być własny, co oznacza, że nie można opierać go na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (postanowienia NSA z 24 stycznia 2012 r., II GW 13/11, LEX nr 1113741; z 25 stycznia 2012 r., II GW 15/11, LEX nr 1121156). Interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym ma ten podmiot, na którego sferę prawną wpłynie w sposób bezpośredni wynik tego postępowania, nie zaś podmiot, dla którego wynik ten z innych powodów ma znaczenie (postanowienie NSA z 13 czerwca 2012 r., II GZ 196/12, LEX nr 1248424).

W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3.06.1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997/2, poz. 89, uznał w związku z tym, że podmiot mający udział w spółce z o.o. nie jest uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 33 ustawy o NSA na odmowę wydania spółce koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych ze względu na brak własnego interesu prawnego.

Rozpatrywana obecnie skarga M. P. dotyczy postanowienia MWINB w Krakowie nr 645/2023 z dnia 24 sierpnia 2023 r., znak: WOB.7722.68.2023.AJAN o uchybieniu terminu do złożenia zażalenia przez Spółkę D. z siedzibą w M. . Postawić należy pytanie, czy podmiot niebędący adresatem postanowienia, może skarżyć akt, w którym stwierdzono, że inny podmiot (adresat, tu D. z siedziba w M. ) uchybił terminowi do złożenia zażalenia.

W tej kwestii reprezentowane są, także w orzecznictwie tut. Sądu dwa stanowiska (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 979/23 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 813/23).

Według pierwszego, interes prawny w takim przypadku ma jedynie ten podmiot, któremu odmówiono przywrócenia tego terminu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1345/11). Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła skargę na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia wydane po rozpatrzeniu wniosku innego podmiotu. W przypadku niewykazania legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić (por. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2501/18, z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 1899/18, z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1669/18, z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1281/20, z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1278/20).

Według drugiego stanowiska istnienie legitymacji procesowej podlega badaniu przez sąd administracyjny i fakt, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, że postępowanie to wszczęto z urzędu, że nie miał żadnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję, która w ogóle go nie dotyczyła, jak również w żadnym zakresie nie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku – ma ten skutek, że skarga ulega oddaleniu, a nie odrzuceniu. O tym bowiem, czy wnoszący skargę ma interes prawny, sąd może zdecydować dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi (postanowienie NSA z dnia 6 października 2006 r., II FSK 1250/05, LEX nr 280389, i wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., II OSK 1397/09, LEX nr 746508).

Sąd orzekający w niniejszym składzie opowiedział się za tym drugim stanowiskiem.

Poza sporem pozostaje, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, dlatego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.