Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 880/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 75 par. 1, art. 79, art. 84 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi Dzielnicy [...] Miasta W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia działań naprawczych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Dzielnicy [...] Miasta W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z [...] marca 2012 r.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z

dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.,

Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a."', utrzymał w mocy decyzję

Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej "RDOŚ") z

[...] grudnia 2011 r., którą nałożono na Dzielnicę [...] Miasta W. (zwaną

dalej "Dzielnicą") obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych na terenie działki

o nr ew. [...] obręb [...], stanowiącej zbiornik wodny "M." wraz z jego

otoczeniem.

W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg sprawy m.in. wskazano, że

postępowanie w myśl ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom

w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 473 ze zm.), zwanej dalej "ustawą

o szkodach"', zostało wszczęte w związku z zawiadomieniem złożonym przez

Towarzystwo [...] (zwane dalej "T."). Szkoda w

środowisku miała polegać na zniszczeniu siedliska gatunków chronionych między

innymi: kumaka nizinnego (Bombina bombina), traszki grzebieniastej (Triturus

cristatus), rzekotki drzewnej (Hyla arborea), żaby moczarowej (Rana arvalis), żaby

jeziorowej (Rana lessonae), grzebiuszki ziemnej (Pelobates fuscus), ropuchy zielonej

(Bufo viridis), ropuchy szarej (Bufo bufo), żaby wodnej (Rana ki. esculenta), żaby

śmieszki (Rana ridibunda), żaby trawnej (Rana temporaria), traszki zwyczajnej

(Triturus vulgaris). Zgłaszający wskazał, że do zniszczenia siedliska doszło w okresie

od [...] października 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. Prace polegały na pogłębianiu i

oczyszczaniu czaszy zbiornika, uformowaniu od nowa skarpy stawu w obrębie działki

nr [...] i przebudowie urządzeń melioracyjnych. W wyniku prac naturalny zbiornik

wodny, stanowiący miejsce rozrodu 12 gatunków płazów, został przekształcony w

zbiornik przypominający typowy staw rybny.

Opisano przebieg postępowania w tym czynności, jakie były dokonywane i

stanowiska zajmowane w sprawie przez strony. Ustalono m.in., że prace związane z

rewitalizacją zbiornika wodnego "M." były prowadzone na zlecenie Dzielnicy.

Odnotowano, że w odwołaniu od decyzji nakazującej podjęcie działań naprawczych

(kolejnej, gdyż uprzednia z [...] czerwca 2010 r. została uchylona decyzją z

[...] listopada 2010 r.), zobowiązany podmiot sformułował następujące zarzuty:

Sygn. akt IV SA/Wa 880/12

- naruszenia art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niezwrócenie się przez organ I. instancji

do biegłego o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie,

- nieprzeprowadzenie przez organ I. instancji oględzin, przy ponownym

rozpatrywaniu sprawy,

- nieuwzględnienie wpływu, jakie na siedlisko gatunków chronionych miały

działania podjęte w latach 2009 - 2011 na sąsiednich nieruchomościach.

Uzasadniając orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w I. instancji

przywołano następującą argumentację:

- T. zawiadomiło o wystąpieniu szkody w środowisku polegającej na

zniszczeniu siedliska gatunków chronionych; zgłaszający wskazał, kiedy

doszło do zniszczenia siedliska (od [...] października do [...] grudnia 2008 r.); w

wyniku prac naturalny zbiornik wodny stanowiący miejsce rozrodu

12 gatunków płazów został przekształcony w zbiornik przypominający typowy

staw rybny,

- szkoda w środowisku jest konsekwencją pewnych działań prowadzonych

przez określony podmiot; w przedmiotowej sprawie, zdaniem organu nie

ulegało wątpliwości, istnieje podmiot korzystający ze środowiska,

- co do wskazania, czy działania prowadzone przez podmiot korzystający ze

środowiska spowodowały negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji

elementów przyrodniczych i czy nastąpiły z winy tego podmiotu - wskazano na

rozróżnianie winy umyślnej i nieumyślnej, przy czym wina nieumyślna ma dwie

postacie: lekkomyślności i niedbalstwa; wina nieumyślna oznacza, że sprawca

wprawdzie przewiduje możliwość wystąpienia szkodliwego skutku, lecz

bezpodstawnie przypuszcza, że zdoła go uniknąć; w przedmiotowej sprawie

Dzielnica prowadząc działania zmierzające do rekonstrukcji oczka wodnego

przypuszczała, że zdoła uniknąć szkodliwego skutku - zniszczenia siedlisk;

podmiot korzystający ze środowiska powinien wykonywać w taki sposób swoje

prace oraz przestrzegać prawa, aby nie powodować szkody w środowisku w

rozumieniu ustawy o szkodach; w ocenie organu odwoławczego, pomiędzy

działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska a zaistniałą szkodą

istnieje związek przyczynowy,

- przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu

lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu

początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez

działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: w

gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, w wodach

oraz w powierzchni ziemi (art. 6 pkt 11 ustawy o szkodach);, chodzi o

znaczącą negatywna zmianę, czyli taką, która powoduje istotny wpływ na

osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony siedliska

przyrodniczego;

- z materiału zgromadzonego podczas postępowania (obserwacja w 2009 r.

oraz 2010 r.) wynika, iż odnotowano znaczny spadek populacji rzekotki oraz

innych płazów zasiedlających zarówno zbiornik wodny jak i jego bezpośrednie

otoczenie; również wizja terenowa przeprowadzona [...] kwietnia 2010 r. na

przedmiotowym terenie wskazywała na prawie całkowity brak omawianych

gatunków zarówno w zbiorniku "M.", jak i na jego brzegach; zatem

działania prowadzone przez Dzielnicę polegające na pracach związanych z

rewitalizacją tego zbiornika doprowadziły do szkody w środowisku;

- działania prowadzone podczas prac rewitalizacyjnych zbiornika wodnego

"M." polegające na wycince drzew i krzewów wokół zbiornika oraz

roślinności wodnej spowodowały pogorszenie możliwości rozmnażania się

gatunków chronionych występujących na danym terenie, co zgodnie z ustawą

o szkodach należy uznać za szkodę w środowisku w gatunkach chronionych i

chronionych siedliskach przyrodniczych,

- odnosząc się do kwestii poinformowania przez Zarząd Dzielnicy o znacznej

poprawie warunków siedliskowych dla płazów od czasu zakończenia w 2008

roku rekultywacji i podjęciu szeregu zabiegów kompensujących - polegających

między innymi na nasadzeniu roślinności wodnej - oraz zarzutu, że obowiązek

nasadzeń drzew jest bezcelowy, przy ilości którą Urząd Dzielnicy nasadził w

2009 roku po tym jak nastąpiła ich naturalna sukcesja stwierdzono:

- siedlisko odpowiednie dla rozrodu płazów musi być obszarem, który pokryty

jest roślinnością ze znaczącym udziałem roślin krzewiastych i drzew oraz z

roślinnością wodną w stawie i w strefie brzeżnej; odsłonięty obszar eliminuje

takie zbiorniki pod względem przydatności dla płazów, a dla rzekotki warunki

są szczególnie niekorzystne; rzekotka występuje przede wszystkim na

Sygn. akt IV SA/Wa 880/12

obrzeżach lasów, w parkach na terenach półotwartych; jej tryb życia można

określić jako dzienny, lądowy z przywiązaniem do terenów ciepłych, preferuje

obszary z roślinnością krzewiastą i zaroślową, zasiedla zwykle stawy

zlokalizowane wśród pól uprawnych, na łąkach, w parkach, w lasach;

liczebność rzekotek jest tym większa im bogatsze są zarośla lub skupienia

drzew rosnące w pobliżu zbiorników wodnych, na terenach nizinnych gody i

składanie jaj odbywa się wyłącznie w większych stawach zwłaszcza bogato

zarośniętych roślinnością wodną i szuwarami, a w małych okresowo

wysychających stawkach rzekotki nie odbywają godów;

* rzekotka jest jedynym europejskim, nadrzewnym gatunkiem płaza; odnosząc

się do roślinności, jaka powinna być kształtowana w otoczeniu stawów -

muszą to być powierzchnie z roślinnością urozmaiconą (trawiastą i krzewami),

wszelkie podsadzenia w otoczeniu stawów powinno się rozmieszczać w

nieregularnych skupieniach nie stosując regularnej więźby typowej dla upraw,

gdyż efektem ma być wygląd otoczenia zbliżony do naturalnego układu

siedliskowego;

* odnosząc się do nasadzeń wskazanych przez organ I. instancji to wzorował

się on na układzie, jaki był ukształtowany poprzednio, tj. przed wykonaniem

prac rewitalizacyjnych; dlatego zarzut podniesiony przez skarżącego jest

bezzasadny,

- odnosząc się do zarzutu bezzasadności nakazu obniżenia palisady na odcinku

70 % długości linii brzegowej stwierdzono, że likwidacja płycizn

przybrzeżnych, łagodnego zejścia do wody poprzez montaż palisad na

wysokość co najmniej 35 cm uniemożliwia swobodne przemieszczanie się

chronionych gatunków; stromy brzeg jest bardzo niekorzystny dla migrujących

płazów, zatem palisady, które zostały umieszczone dookoła zbiornika,

uniemożliwiają im przemieszczanie się pomiędzy lądem a zbiornikiem

wodnym (np. po odbytym rozrodzie); dlatego w odniesieniu do powyższego

obniżenie palisad jest jak najbardziej konieczne i uzasadnione,

- co do zarzutu, że RDOŚ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego oraz nie

oględzin wskazano, że to organ prowadzący postępowanie ocenia czy

powinien skorzystać z takiej pomocy; art. 84 § 1 K.p.a. mówi, że gdy w

sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej

5

może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii; zwrócenie się o wydanie opinii

biegłego jest fakultatywne (uznaniowe); zatem rzeczą zrozumiałą jest, że nie

w każdej sprawie organ winien korzystać z takiej pomocy; organ administracji

publicznej nie jest związany opinią biegłego, ocenia swobodnie taką opinię na

zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią, może ją przyjąć, jeśli

uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną,

własną, opartą na nauce lub doświadczeniu (tak w wyroku WSA o sygn. akt VI

SA/Wa 1680/08 - dostępny w CBOSA); odnosząc się do powyższego zarzut

jest bezzasadny.

W skardze na decyzję sformułowano następujące zarzuty

- decyzja narusza przepisy prawa administracyjnego, ponieważ organy obu

instancji w toku postępowania nie ustaliły stanu faktycznego; w uzasadnieniu

decyzji RDOŚ wskazano, że podstawą wszczęcia postępowania był wniosek

T. z 2009 r.; zgodnie z wezwaniem z [...] stycznia 2010 r. zostało wszczęte

postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań

naprawczych; pismo wzywające nie określało działania Dzielnicy, które

wyrządziło szkodę ani nie określało tej szkody;

- w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez RDOŚ nie

został ustalony stan faktyczny pozwalający na podjęcie zaskarżonego

rozstrzygnięcia; w uzasadnieniu nie wskazano działań, które wywołały szkodę,

nie zostały przeprowadzone żadne dowody wskazujące, na czym polegała

szkoda i jaki był jej rozmiar, nie przedstawiono związku przyczynowego

pomiędzy szkodą a działaniem Dzielnicy,

- organy obu instancji w całości uznały za prawdziwe i wiarygodne informacje

zawarte we wniosku i pismach sporządzanych przez T, czym naruszono

art. 7 i 77 § 1 K.p.a.; potwierdza to ogólnikowe uzasadnienie obu decyzji -

używając zwrotów typu "wszelkie prace ziemne i manipulacje z drenażem

terenu mogą mieć negatywny wpływ na gatunki oraz chronione siedliska

przyrodnicze" (strona 3 decyzji RDOŚ) albo "W przedmiotowej sprawie, co nie

ulega wątpliwości mamy do czynienie z podmiotem korzystającym ze

środowiska." (str. 4 decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) oba

organy nie przeprowadziły żadnych własnych dowodów a jeżeli je

przeprowadzały to nie zawiadamiały o tym Dzielnicy, której w tym przypadku

Sygn. akt IV SA/Wa 880/12

powinien przysługiwać przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.; Dzielnica

nie miała informacji o obserwacjach prowadzonych w 2009 i 2010 roku ani o

wizji przeprowadzonej [...] kwietnia 2010 r.;

- teoretyczny stan przed zaistnieniem szkody został ustalony przez organ

I. instancji, na podstawie opracowań naukowych z 2004 i 2007 roku oraz

twierdzeń T.; opracowania te, mogą być przydatne do ustalenia stanu

faktycznego ale nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie zakresu szkody; do

poczynienia takich ustaleń niezbędnym byłoby przeprowadzenie badań przez

osoby posiadające odpowiednią wiedzę i doświadczenie - osobą taką jest

p. dr W. S., na jego opracowanie powołuje się decyzja RDOŚ, a

obserwacje prowadzone na bieżąco pozwolą na rzeczywiste ustalenie stanu

środowiska w tym zakresie; wniosek o sporządzenie ekspertyzy był składany

przez Dzielnicę, ale nie został uwzględniony,

- przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty dotyczące

nieuwzględnionego wniosku o przeprowadzenie opinii są bezpodstawne w

sytuacji, gdy organ nie dokonał żadnego ustalenia, a przynajmniej nie wykazał

tego w uzasadnieniach obu decyzji,

- organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały, że Dzielnica jest

podmiotem korzystającym ze środowiska, w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy z

dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25,

poz. 150 ze zm.); nie jest "jednostką organizacyjną" ani przedsiębiorcą

korzystającym ze środowiska; będąc podmiotem prawa publicznego

(samorządowa jednostka pomocnicza) nie korzysta ze środowiska w

rozumieniu art. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska;

- położenie zbiornika wodnego, którego rekultywacja jakoby wyrządziła

znaczącą negatywną zmianę, uzasadnia tezę, że w sposób naturalny - w

następstwie ciągłej urbanizacji tego terenu - dochodziło do pogarszania

warunków egzystencji płazów; organ I. instancji był zobowiązany do

dokonania ustaleń również w tym zakresie,

- podjęcie działań rekultywacji zbiornika wodnego było podyktowane również

koniecznością zabezpieczenia optymalnych warunków siedliskowych dla

płazów i innych grup zwierząt - zbiornik podlegał bardzo szybkiej sukcesji i był

zagrożony całkowitym wyschnięciem,

7

- wezwana przez RDOŚ do działania Dzielnica, opracowała koncepcję

naprawczą, z tego względu po wezwaniu z [...] stycznia 2010 r. powinno

nastąpić wydanie decyzji na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy o szkodach,

- do wydania decyzji na podstawie art. 15 ustawy o szkodach niezbędne jest

ustalenie, że wezwany podmiot nie rozpoczął działań zapobiegawczych i

naprawczych zaś Dzielnica, pomimo że nie spełnia kryteriów ustalonych w

art. 2 ust. 1 ustawy o szkodach, podjęła niezwłoczne działania zmierzające do

zabezpieczenia istniejących zasobów środowiska,

- decyzje organów obu instancji przypisują winę nieumyślną Dzielnicy; nie

można jednak mówić o winie jednostki pomocniczej samorządu terytorialnego;

wina jest subiektywnym odczuciem osoby lub osób; w przypadku podmiotu,

jakim jest Dzielnica, można mówić tylko o legalności podjętych działań;

zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r.

w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U.

Nr 220, poz. 2237), obowiązującym w dacie podjęcia rekultywacji zbiornika

wodnego, Dzielnica była uprawniona do prowadzenia racjonalnej gospodarki

rolnej na tym terenie, polegającej na zwiększeniu retencji wód zbiornika

"M.";

- Dzielnica, podjęła różne działania zmierzające do właściwego

zagospodarowania zbiornika; informowała o tym organ I. instancji, co zostało

uwzględnione w treści uzasadnienia, bez wyciągnięcia wniosków w zakresie

treści rozstrzygnięcia; do oceny organu przedstawiono plan podjęcia dalszych

zabiegów, który również przez organ nie został oceniony; te okoliczności

powodują, że organ wydający decyzję nie zastosował art. 17a ustawy o

szkodach, bowiem nie przeprowadził analizy, czy podjęte działania nie są

wystarczające; brak tego działania jest konsekwencją braku ustalenia stanu

faktycznego.

W skardze wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z

opinii p. dr W. S. - pracownika [...] na

okoliczność potwierdzenia występowania zmian ilościowych i jakościowych w

stanowiskach rozrodczych płazów, w tym szczególnie w stanowiskach płazów

chronionych występujących w otoczeniu zbiornika M. (w toku rozprawy

wyjaśniono, że chodzi o sporządzenie tej opinii na zlecenie Sądu) oraz o zwrot

kosztów postępowania sądowego.

Sygn. akt IV SA/Wa 880/12

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej

oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.

Na rozprawie przedstawiciel T. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, iż

reprezentując Stowarzyszenie jest jednocześnie specjalistą herpetologiem -

pracownikiem [...] i pracuje tam, jako herpetolog. W ocenie T.

stan początkowy był wyjątkowo dobrze udokumentowany (szereg opracowań i

filmów). Wizje lokalne były przeprowadzane z udziałem pracowników Dzielnicy.

Podjęte dotychczas działania są nieskuteczne. Nie ma płycizn i jest palisada.

Obecnie w stawie nie ma płazów. Złożył do akt sprawy kserokopię umowy zlecenia

dotyczącej nadzoru nad zbiornikiem. Wyjaśnia, iż biegły proponowany przez Stronę

skarżącą był odpowiedzialny za nadzór nad prowadzonymi pracami i pobierał z tego

tytułu wynagrodzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty

są zasadne. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania,

co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co winno znaleźć wyraz w

uzasadnieniu orzeczenia (art. 7. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a.).

Sąd miał na uwadze następujące uwarunkowania prawne i faktyczne.

Orzekając w sprawie organ administracji utrzymał w mocy orzeczenie organu

I. instancji uznając, że zaistniały przesłanki nałożenia na Dzielnicę obowiązku

podjęcia działań naprawczych, w myśl art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o szkodach, bowiem

wystąpiła szkoda w środowisku w następstwie działania tego podmiotu a nakazane

działania są adekwatne dla osiągnięcia zakładanego celu -jej likwidacji.

Orzeczenie to zapadło wobec sformułowania w odwołaniu zarzutów

dotyczących błędnych ustaleń, co do stanu faktycznego - nie uwzględnienie

skuteczności podjętych wcześniej działań, kumulacji negatywnych oddziaływań na

zbiornik wodny w związku z urbanizacją terenów przyległych (kwestii tej w ogóle nie

odnotowano referując zarzuty odwołania w zaskarżonym akcie). Sformułowano także

żądanie dopuszczenia dowodu z opinii rzeczoznawcy oraz zakwestionowano brak

oględzin dla oceny stanu aktualnego.

9

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty obowiązkiem organu

odwoławczego, który ponownie rozpatruje sprawę w jej całokształcie (patrz zasada

dwuinstancyjności - art. 15 K.p.a.), było wskazanie, jakie ustalenia i co do których

istotnych elementów w sprawie zostały dokonane, z przywołaniem poszczególnych

dowodów.

W polskim procesie administracyjnym nie obowiązuje zasada formalizmu. Gdy

chodzi o środki dowodowe, w myśl art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a., zasadniczo jako dowód

należy dopuścić wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy (patrz tak samo

np. wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wr 240/10, II SA/Gd 842/10, II SA/Łd 517/11

dostępne w CBOSA, czy też B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks

postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006,

s. 391 i 395) a dowody podlegają swobodnej ocenie (art. 80 K.p.a.), co w praktyce

orzeczniczej i doktrynie jest utożsamiane z odwołaniem do zasad doświadczenia

życiowego i logicznego rozumowania (patrz orzeczenia NSA w sprawie o sygn. akt

IIOSK 578/11 i WSA o sygn. akt IV SA/GI 576/11 dostępne w CBOSA oraz

Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz", Wyd. LEX 2009, komentarz do art. 77 pkt 3).

W rozpoznawanej sprawie, gdzie chodzi o identyfikacje powstania ewentualnej

szkody w siedliskach gatunków chronionych i określenia działań zaradczych,

niezbędne było wykorzystanie informacji, które należy kwalifikować, jako wiadomości

specjalne (wiedza specjalistyczna) - wykraczają one poza te, które ma osoba o

wykształceniu ogólnym, jakie można uznać za powszechny wzorzec w kraju. Nie

przesądza to w ocenie Sądu o konieczności dopuszczenia dowodu z opinii biegłego,

w myśl art. 84 §. 1 K.p.a. skoro przepis ten, odnosząc się generalnie do przypadków

wykorzystania wiadomości specjalnych, ustanawia jedynie możliwość

przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W danym bowiem przypadku w sprawie

orzekał wyspecjalizowany organ administracji właściwy w sprawach ochrony

środowiska, można więc zakładać, że dysponuje on profesjonalną w danej dziedzinie

kadrą pracowników, co umożliwia samodzielne dokonanie określonych ocen i

formułowanie wniosków w sprawach wymagających wiadomości specjalnych (patrz

tak samo wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1180/11 - dostępny w CBOSA). Trafnie

więc wskazano w zaskarżonej decyzji, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego

ma charakter fakultatywny. Nie oznacza to jednak dowolności, gdy chodzi o

stosowanie tego środka dowodowego. Wobec konkretnych żądań strony

Sygn. akt IV SA/Wa 880/12

postępowania, organ administracji jest obowiązany wyjaśnić przesłanki, jakimi się

kierował nie przeprowadzając żądanego dowodu (a contrańo w związku z treścią

art. 78 § 1 K.p.a.).

Odnosząc powyższe rozważania o charakterze teoretycznym do realiów

rozpoznawanej sprawy wypada stwierdzić, że organ administracji nie uczynił zadość

wskazanym wymaganiom.

Konstatując określone ustalenia organ nie wskazał, na jakich dowodach się

oparł a w szczególności, dlaczego uznał je za wiarygodne wobec przeciwnych

twierdzeń strony zobowiązanej do podjęcia określonych działań - w odwołaniu

Dzielnicy wskazano wszak m.in., że realizacja działań polegających na obniżeniu

palisady aż w 70% wokół zbiornika, realizacja dodatkowych płycizn (co będzie

wymagać ponownego czasowego osuszenia akwenu) czy dosadzanie dalszych

drzew jest zbyteczne. Nie czyni zadość właściwemu uzasadnieniu decyzji

przytoczenie stwierdzeń zawartych w zawiadomieniu inicjującym postępowanie, czy

ogólne wskazanie na ustalenia dokonane w trakcie oględzin czy wizji, ani w końcu

zamieszczenie ogólnych informacji o wymaganych warunkach rozrodu określonych

gatunków zwierząt. Nie wyjaśniono w szczególności, które fakty uznano za

uwodnione poprzez wystąpienie T. inicjujące postępowanie i dalsze konkretne

czynności oraz dlaczego ustalenia te organ uznał za wystarczająco wiarygodne dla

sformułowania określonych ocen i wniosków. Tam, gdzie niezbędne jest odwołanie

do wiedzy specjalistycznej istotne znaczenie mogą odgrywać osoby, o jakich

kwalifikacjach, dokonywały określonych ustaleń czy formułowały opinie. Jest to

ważne zarówno w kontekście oceny twierdzeń T., jak i ustaleń faktycznych

dokonywanych w trakcie czynności w terenie. Z kolei formułując określone oceny w

uzasadnieniu orzeczenia np., co do wymaganych warunków miejsca rozrodu

określonego gatunku zwierząt, organ administracji winien wskazać źródła, na których

opiera konkretne twierdzenia - wiedza encyklopedyczna, konkretne opracowanie

naukowe, podręcznik akademicki itp. bądź stanowisko sformułowane przez osobę o

określonych kwalifikacjach zawodowych lub tytule naukowym w konkretnej

dziedzinie.

W trakcie rozprawy reprezentant T. wyjaśnił, że jest specjalistą

herpetologiem, co przemawiałoby, po zweryfikowaniu tej informacji, za

kwalifikowaniem twierdzeń formułowanych przez tą osobę w imieniu uczestniczącego

11

w postępowaniu na prawach strony Towarzystwa, jako wysoce wiarygodnych.

Jednak kwestia stosownej oceny materiału dowodowego, w tym wskazania, jakie

fakty z wykorzystaniem jakich informacji (w tym specjalnych) uznano za

udowodnione, należy do organu administracji i powinna być odzwierciedlona w

uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).

Wobec sformułowanych w odwołaniu zarzutów, z treści decyzji winno wynikać

w sposób jednoznaczny, który materiał dowodowy organ uznał za miarodajny dla

ustalenia:

- wystąpienia szkody w środowisku (oceny stanu przed rewitalizacją zbiornika

wodnego "M." oraz po jej dokonaniu - obecnie na dzień orzekania),

- oceny czy zmiana stanu jest następstwem rewitalizacji (znaczenie wpływu

ewentualnych czynników zewnętrznych),

- wobec ustalenia rozmiaru szkody pozostającej w związku przyczynowym z

rewitalizacją - jaki jest konkretny zakres koniecznych działań naprawczych.

W kontekście trzeciej ze wskazanych okoliczności organ odwoławczy winien

się odnieść do podnoszonych przez stronę argumentów, iż podjęcie zakreślonych w

decyzji organu I. instancji działań nie jest konieczne, gdyż szkody w pewnym

zakresie zostały naprawione (nastąpiła ponowna sukcesja chronionych gatunków) w

tym kontekście powinien również wskazać, dlaczego przeprowadzenie

proponowanych przez Stronę ponownych oględzin uznał za zbędne. Chodzi o to, z

jakiego konkretnego powodu dokonywanie dalszych ustaleń nie jest konieczne np.,

jakim materiałem dowodowym dysponuje organ obrazującym stan aktualny, czy też

skąd wywodzi brak prawdopodobieństwa jego zmiany w stosunku do wcześniejszych

ustaleń. Odnosząc się w uzasadnieniu do zarzutu braku oględzin organ w ogóle nie

zajął w tym zakresie stanowiska (ak. 3 str. 6). Powinien również odnieść się do

sygnalizowanej kwestii kumulacji oddziaływań w następstwie urbanizacji terenów

przyległych dla oceny zakresu wymaganych działań mogących służyć naprawieniu

wyłącznie szkód wynikających z działań Strony skarżącej (druga z wymienionych

wyżej okoliczności). W tym zakresie także brak jest wyrażonego wprost stanowiska.

Wyjaśnienie wskazanych kwestii, a co za tym idzie zamieszczenie stosownych

rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu orzeczenia, ma kluczowe znaczenie dla

oceny zasadności nałożenia określonych obowiązków na Stronę skarżącą decyzją

organu I. instancji. Było to zadaniem organu odwoławczego przed wydaniem

orzeczenia w sprawie (tu utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji). Dlatego

Sygn. akt IV SA/Wa 880/12

naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy mogło

mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy podkreślić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast

uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na wynik

sprawy (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości nałożenia

konkretnych obowiązków na Stronę skarżącą. Wymagałoby to bowiem przesądzenia

na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, czy wystąpiły określane przesłanki

w świetle materiału dowodowego, którego prawidłowej oceny (odzwierciedlonej w

uzasadnieniu) uprzednio nie dokonał obowiązany do tego organ administracji.

Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi

znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 §3 K.p.a.), należy do

organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może

być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych

ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa

rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed

sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA

sygn. akt II OSK 672/10 oraz 1717/10 - dostępne w CBOSA).

Wobec tego poza oceną Sądu muszą pozostać podnoszone na etapie

postępowania sądowoadministracyjnego - na rozprawie przez przedstawiciela T. -

argumenty, że w danym przypadku istnieje bardzo bogaty materiał dowodowy (w tym

opracowania, filmy) uzasadniający wydanie konkretnej decyzji naprawczej, czy

złożone na rozprawie oświadczenie, że aktualnie (w następstwie spowodowanej

szkody) zbiornik nie jest miejscem bytowania płazów. Jak wskazano, stosowna

ocena konkretnego materiału dowodowego jest rolą organu administracji i musi być

odzwierciedlona w uzasadnieniu orzeczenia.

Wobec powyższych uwarunkowań przedwczesne byłoby rozważanie przez

Sąd zasadności innych zarzutów skargi dotyczących generalnie braku przesłanek do

nałożenia na Dzielnice określonych obowiązków, w tym zasadności procedowania

wyłącznie w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego przez nią programu działań

naprawczych miast nakładania nowych obowiązków.

Natomiast niezasadny jest szereg zarzutów skargi z następujących przyczyn:

- Dzielnica jest podmiotem korzystającym ze środowiska w myśl art. 2 ust. 1

pkt 2 ustawy o szkodach, w związku z treścią art. 3 pkt 20 lit b ustawy - Prawo

13

ochrony środowiska; wobec zamieszczenia w definicji pojęcia podmiot

korzystającego ze środowiska określenia zamieszczonego pod lit. b,

podmiotami korzystającymi ze środowiska nie są wyłącznie osoby fizyczne,

gdy nie należą do kategorii wskazanych w lit. a i c; do podmiotów

korzystających ze środowiska należy więc również Dzielnica, będąca

jednostką organizacyjną gminy (jednostka pomocnicza z przekazanymi jej

określonymi statutem zadaniami) tj. samorządowej osoby prawnej (w myśl

art. 29 in fine K.p.a.), za przyjęciem innego rozumienia wskazanego terminu

nie przemawiają równocześnie żadne względy logiczne czy celowościowe;

jednostki wykonujące zarząd mieniem publicznym winny podlegać

analogicznym reżymom odpowiedzialności za spowodowane szkody, co inne

podmioty - spoza sfery władz publicznych,

- w obrocie prawnym nie ma ostatecznej decyzji o nałożeniu obowiązku działań

naprawczych bądź zatwierdzeniu programu takich działań - stąd w sprawie

nie znajdzie zastosowania art. 17a ustawy o szkodach, bowiem brak

przesłanek do orzekania w drodze decyzji o zaniechaniu określonych działań;

w tej sytuacji norma ta nie mogła zostać naruszona;

- w sprawie nie ma kluczowego znaczenia czy Strona skarżąca uczestniczyła w

konkretnych czynnościach (np. wizjach lokalnych), w ramach których były

gromadzone dowody - w sprawie bowiem, jako dowód można dopuścić

wszystko, co może służyć jej wyjaśnieniu (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.);

jednocześnie w przypadku braku obecności strony określona czynność nie

może być traktowana, jako oględziny w rozumieniu art. 75 § 1 zd. 2 w zw. z

art. 79 K.p.a. i w tej sytuacji obowiązkiem organu administracji jest wskazanie,

wobec jakich okoliczności uznaje dany dowód za wiarygodny, pomimo że nie

stanowi on oględzin w rozumieniu K.p.a. (np. w kontekście właściwego

udokumentowania ustaleń - zdjęciami, filmem itp., czy wobec asysty

wiarygodnych osób),

- działania związane z rewitalizacją zbiornika wodnego "M." nie

mieszczą się w pojęciu racjonalnej gospodarki rolnej, w rozumieniu § 8

rozporządzenia w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych

ochroną; pojęcie to - jako wyjątek od reguły - nie może być interpretowane

rozszerzająco; celem działań zrealizowanych przez Dzielnicę nie było

wszakże stworzenie właściwych warunków dla prowadzenia produkcji

Sygn. akt IV SA/Wa 880/12

roślinnej, zwierzęcej itp., nie oznacza to jednak automatycznie, że podmiot

ponosi winę za powstanie szkody.

Odnosząc się do wyżej wskazanej kwestii winy, jako niezbędnej przesłanki

odpowiedzialności podmiotu w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o szkodach, wobec

podniesionych zarzutów w tym zakresie w skardze, rolą organu ponownie

rozpoznającego sprawę będzie odniesienie się do nich. Błędnie w uzasadnieniu

zaskarżonej decyzji samo spowodowanie szkody, w wyniku działania podmiotu,

zostało w zasadzie utożsamione z jego winą. Odnotowano bowiem, że wina

(nieumyślna) wynika, z mylnego przewidywania, że szkoda nie nastąpi. Tak

rozumiana wina może być w istocie przypisana każdemu mimowolnemu sprawcy

szkody, co niweczyłoby znaczenie zróżnicowania rygorów odpowiedzialności na

zasadzie ryzyka - związanego z prowadzeniem egzemplifikowanych rodzajów

działalności (z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkodach) i winy - w pozostałych

przypadkach spowodowania szkód. Mając jednocześnie na względzie, że w ustawie

o szkodach przewiduje się, co do zasady odpowiedzialność podmiotów, nie zaś

wyłącznie osób fizycznych błędne byłoby rozumienie winy, w nawiązaniu do cech,

jakie przypisuje się wyłącznie zachowaniom konkretnych ludzi (jak wywodzono to w

skardze).

Skoro prawodawca w ustawie posłużył się pojęciem winy, odnosząc je także

do innych podmiotów niż osoby fizyczne, należy je zobiektywizować tzn. ocenić czy

dane uzewnętrznione przez jednostkę zachowanie mieści się we wzorcu

odpowiedniej staranności, uwzględniając w danym przypadku, że troska o ochronę

zasobów przyrodniczych należy do konstytucyjnych obowiązków, a ciąży w

szczególności na organach władzy publicznej (art. 5 i 68 ust. 4 Konstytucji R.P.) a

więc również jednostkach zajmujących się administrowaniem dobrem wspólnym. W

tym kontekście wymaga rozważenia, czy podejmując czynności związane z

ingerencją w określone dobro przyrodnicze (tu stanowisko gatunków chronionych)

podjęto daleko idące środki ostrożności, aby wykluczyć powstanie szkody w

środowisku. Rozważenia wymaga argumentacja, że działania Dzielnicy zostały

podjęte, aby uniknąć szkód w środowisku - wskazany spodziewany zanik jeziora

skutkujący zniszczeniem siedliska. Kwestie te, wobec sformułowanego zarzutu braku

winy Strony skarżącej, rozważy organ administracji ponownie orzekając w sprawie.

15

Sąd nie dopuścił odwodu z opinii, która miałaby zostać przygotowana na

wniosek Strony skarżącej. Jej sporządzenie na etapie postępowania

sądowoadministracyjnego nie byłoby zasadne w rozumieniu art. 106 §3 ustawy z

dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

rozpoznania sprawy przez organ administracji.

Podniesione na rozprawie przez T. kwestie związane z wykonywaniem

przez specjalistę, postulowanego na biegłego przez Stronę, na jej zlecenie nadzoru

przyrodniczego nad rewitalizacją, może mieć wyłącznie znaczenie w przypadku

uznania przez organ administracji konieczności dopuszczenia dowodu z opinii

biegłego, w myśl art. 84 § 1 K.p.a. W takim przypadku, dokonując wyboru

konkretnego biegłego, organ musiałby rozważyć okoliczności wyłączenia biegłego

wskazane w art. 24 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I i II sentencji.

Orzekając w pkt. III wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy w

przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji

publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do

celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu, w zw. z art. 205 § 1 ustawy

zasądzono koszty postępowania sądowego - wpis od skargi.

Orzekając ponownie w sprawie, organ administracji będzie miał na uwadze

ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu

niniejszego orzeczenia.