Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3287/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Odmówiono dopuszczenia  do udziału w postępowaniu sądowym
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2 art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku J. B. i R. B. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2180/17 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia działań w celu przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska postanawia: odmówić dopuszczenia J. B. i R. B. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2180/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi oddalił skargę Prezesa Zarządu W. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia działań w celu przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Zarządu W. Sp. z o.o. z siedzibą w G..

Pełnomocnik [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując na niezasadność podniesionych tam zarzutów i przedstawionej na ich poparcie argumentacji.

We wniosku z dnia 29 lipca 2020 r. J. B. i R. B. reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników (dalej jako wnioskodawcy) wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestników postępowania na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).

W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w G. przy ul. W. [...], dla której Sąd Rejonowy w Grodzisku Mazowieckim prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] (wydruk z elektronicznego systemu ksiąg wieczystych dołączono do wniosku). Zamieszkują w bezpośredniej okolicy stacji WKD R., na której składy pociągów oczekujące na pasażerów emitują hałas spowodowany w szczególności pracą urządzeń wentylacyjno-klimatyzacyjnych zlokalizowanych na dachach wagonów (mapka obrazująca wzajemne położenie załączona do wniosku). Dalej powołali się na przeprowadzony w dniach 24-27 marca 2017 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W., Delegatura w P., interwencyjny pomiar hałasu na terenie działki nr ew. [...], przy ul. Ś. [...] w G. (działka ta położona jest pomiędzy stacją WKD a ich nieruchomością – mapka dołączona do wniosku). Pomiarami objęto hałas związany z postojem składów WKD na stacji końcowej – głównie pracę urządzeń wentylacyjno-klimatyzacyjnych taboru. Uzyskane wyniki potwierdziły, że hałas emitowany przez działalność stacji przekracza dopuszczalne normy.

Wyniki pomiaru zostały ujęte w protokole organu z dnia 12 kwietnia 2017 r. nr [...] i stanowiły podstawę do wydania przez [...]WIOŚ zarządzenia pokontrolnego, które jest przedmiotem skargi WKD w niniejszym postępowaniu sądowym. Podkreślono, że ww. protokół kontrolny stanowił także podstawę do wydania przez Starostę G. – na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Decyzja ta na skutek odwołania WKD została uchylona przez SKO w W.. Nie wniesiono skargi i decyzja ta stała się ostateczna (kopię decyzji SKO załączono do wniosku).

Dalej wskazano, że w postępowaniu o ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla WKD R. Starosta G., po rozpoznaniu wniosku R. B. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, postanowieniem z dnia 3 lipca 2017 r. dopuścił go do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Organ ten uznał że uzasadnia to interes prawny wnioskodawcy, a także to, że pomiary zostały wykonane na wniosek zainteresowanego. R. B. zainicjował kontrolę interwencyjną organu, która stała się podstawą do wydania zarządzenia pokontrolnego (kopię postanowienia o dopuszczeniu załączono do wniosku). Podkreślono, że pomimo zgłoszenia konieczności przeprowadzenia kontroli żaden z wnioskodawców nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez [...]WIOŚ zakończonym wydaniem zarządzenia pokontrolnego tj. w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania przed NSA. W związku z tym ich wniosek z art. 33 § 2 P.p.s.a. jest uzasadniony.

Wnioskodawcy podnoszą, że warunkiem udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika jest wpływ wyniku postępowania na interes prawny wnioskującego. Wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a. zapewnia szeroki dostęp do procesowej pozycji uczestnika postępowania, a tym samym możliwość korzystania, na podstawie art. 12 P.p.s.a., zasadniczo ze służących stronie uprawnień procesowych (postanowienie NSA z 28 listopada 2005 r., sygn. akt II FZ 730/05).

Wnioskodawcy podnoszą, że do grupy osób posiadających interes prawny niewątpliwie zaliczyć należy posiadaczy nieruchomości położonych w zasięgu negatywnego oddziaływania działalności stanowiącej przedmiot postępowania. W momencie prowadzenia postępowania ich prawo do korzystania z nieruchomości będzie już bowiem naruszone (Gruszecki Krzysztof, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, wyd. V. Lex/el).

Skoro wnioskodawcy zamieszkują w bezpośrednim sąsiedztwie stacji kolejowej WKD R., co do której eksploatacji toczy się niniejsze postępowanie, to hałas emitowany przez pracę urządzeń zamontowanych na składach pociągów, uniemożliwia wnioskodawcom normalne funkcjonowanie, powodując zakłócenie spokoju i utratę zdrowia. Uciążliwości akustyczne bezpośrednio dotykają i oddziałują zatem na wnioskodawców.

Wnioskodawcy uważają, że podstawę ich interesu prawnego stanowi art. 112 Prawa ochrony środowiska, stanowiący o prawie do ochrony przed hałasem. Ochrona przed hałasem zgodnie z tym przepisem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszenie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Zatem wnioskodawcy mają prawo brać udział w postępowaniu, którego efektem będzie obowiązek zastosowania się przez WKD do dopuszczalnych poziomów hałasu na tym terenie, określonych zarządzeniem pokontrolnym WIOŚ. Wskazano także na art. 112a i art. 113 POŚ oraz przepisy rozporządzenia ministra właściwego do spraw klimatu wydanego na podstawie art. 113 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wynika z tego, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo spór o legalność działań organów administracji publicznej dotyczy organu i skarżącego. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Zatem stroną postępowania będzie ten kto wykaże, że ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia pokontrolnego, które jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej jako: "IOŚ") jest władczym aktem organu administracji publicznej, odrębnym od decyzji administracyjnej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zarządzenie pokontrolne jest wydawane w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia prawa. Istotą kontroli jest po pierwsze – zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie – ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.(tak wyrok z 18 grudnia 2019 r. IV SA/Po 630/19).

Z powyższego wynika, że stronami takiego postępowania są organ dokonujący kontroli oraz kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna. Wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są wojewódzki inspektor ochrony środowiska oraz zawsze osoba fizyczna. (tak T. Czech "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Środowiska", ZNSA 3/2011 str. 92).

Możliwość rozszerzenia tego podstawowego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprowadza art. 33 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

Należy zaznaczyć, że poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna.

Jak wynika z wniosku o dopuszczenie do udziału przeprowadzenie kontroli hałasu emitowanego przez klimatyzację taboru kolejowego w trakcie jego postoju na stacji WKD R. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nastąpiło po zawiadomieniu tego organu przez R. B. (wnioskodawcę). Wnioskodawca zatem zainicjował swoim działaniem podjęcie przez uprawniony do tego organ czynności w postaci kontroli interwencyjnej. Taka kontrola jest jedną z dopuszczonych ustawą IOŚ form prowadzenia czynności kontrolnych przez WIOŚ - art. 9 ust. 1 ustawy IOŚ (Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe.) i ust. 1b pkt 2 (Do kontroli pozaplanowych zalicza się kontrole: 1) przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem; 2) interwencyjne.).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 c ustawy IOŚ przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia.

Niewątpliwie zatem wnioskodawca poprzez swoje działanie, które należy zakwalifikować jako skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a. doprowadził do przeprowadzenia kontroli interwencyjnej [...]WIOŚ na terenie działalności W. Sp. z o.o. z siedzibą w G. w dniach 24 marca 2017 do 24 maja 2017 r. Jednak dalsze postępowanie organu w postaci wydania zarządzenia pokontrolnego stwierdzającego naruszenie dopuszczalnych poziomów hałasu i nakazujących podjęcie działań w celu przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska nie wpływa w jakikolwiek sposób na prawa i obowiązki wnioskodawcy. Owszem zainicjował on tę kontrolę i powinien zostać zawiadomiony przez organ o sposobie załatwienia skargi w myśl art. 237 § 3 k.p.a. ale nie daje mu to podstaw do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej wydania zarządzenia pokontrolnego. Skoro wydanie zarządzenia pokontrolnego dotyczy jedynie organu i podmiotu kontrolowanego. Skutkiem takiego postępowania jest określenie obowiązków podmiotu kontrolowanego i pozyskanie w terminie do 31 lipca 2017 r. informacji o zakresie podjętych przez podmiot kontrolowany działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń i nieprawidłowości. Oczywiście wnioskujący mogą być żywotnie zainteresowani dalszymi skutkami wydania takiego zarządzenia co miałoby doprowadzić do podjęcia przez Spółkę faktycznych działań mających na celu wyeliminowanie przekraczającego dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez składy pociągów WKD podczas postoju na końcowej stacji WKD R.. Jednak świadczy to jedynie o posiadaniu interesu faktycznego w niniejszej sprawie. Nawet niepodważalny fakt bycia współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. W. [...] w G. sąsiadującej z działką, na której organ przeprowadzał pomiary hałasu (ul. Ś. [...] w G.), nie prowadzi do wniosku o posiadaniu interesu prawnego w sprawie zarządzenia pokontrolnego. Nie wskazano bowiem przepisu prawa, który dawałby możliwość udziału w postępowaniu prowadzonym przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska.

Nie wynika to z przywołanego we wniosku o dopuszczenie do udziału art. 112 Prawa ochrony środowiska. Stanowi on, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez:

1. utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie;

2. zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

W ocenie NSA, zapewnienie ochrony przed hałasem w formach wyżej wskazanych następuje także poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego przez [...]WIOŚ. Stroną takiego postępowania jest jednak wyłącznie podmiot, do którego zarządzenie pokontrolne jest kierowane. W niniejszej sprawie jest to Prezes W. Sp. z o.o. z siedzibą w G.

Wnioskodawcy domagając się dopuszczenia do udziału wskazują także na okoliczność przyznania R. B. statusu strony w postępowaniu administracyjnym przed Starostą G. w sprawie wydania dla W. Sp. z o.o. z siedzibą w G. decyzji ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu, emitowane ze stacji WKD R. w G. – postanowienie z dnia 3 lipca 2017 r. Zdaniem NSA, okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia na dopuszczenie wnioskodawców do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie albowiem sprawa wydania decyzji ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu jest sprawą odrębną od oceny legalności zarządzenia pokontrolnego stwierdzającego przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu przez urządzenia klimatyzacji pociągów stacjonujących na stacji WKD R.. Mieszkający w niedalekim sąsiedztwie od stacji WKD wnioskodawcy mają prawo domagać się aby dopuszczalne normy hałasu zostały ustalone prawidłowo jednak nie mają oni podstaw do ingerowania w ustalenia kontrolne organu, których efektem jest określone zarządzenie pokontrolne. Takie uprawnienie ma jedynie podmiot kontrolowany, to jest Prezes Zarządu W. Sp. z o.o.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.