Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 950/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Horobiowski (sprawozdawca),, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Tadeusz Haberka,, Piotr Kieres,, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 r., sprawy ze skargi: D sp. z o.o. z siedzibą we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pracę typ A: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski prowadził postępowanie przewlekle; II. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Postępowanie przed organem administracji.

1.1. D. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: Strona, Agencja, Skarżący), jako agencja pracy tymczasowej, złożyła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda/ organ) wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę typ A dla obywatela t. G. (imię) M. (nazwisko) wraz z załączonymi dokumentami, który wpłynął do organu w dniu 28 czerwca 2021 r. (data prezentaty na kopercie wniosku przesłanego pocztą).

1.2. W dniu 14 października 2021 r. wpłynęło do organu pismo Agencji z wnioskiem o niezwłoczne podjęcie czynności w przedmiotowej sprawie, dołączając ponadto certyfikat o dokonaniu przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego wpisu Strony do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia uprawniający do świadczenia usług: pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego lub poradnictwa zawodowego. Jednocześnie w piśmie tym wytknięto Wojewodzie bezczynność, skoro sprawa nie została załatwiona w terminie miesiąca, a najdalej dwóch.

1.3. W piśmie z dnia 21 października 2021 r. organ wezwał w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o uzupełnienie w terminie 14 dni – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – jego braków formalnych w zakresie:

1) oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy odnośnie do okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1100; dalej u.p.z.i.r.p.) z odznaczonymi wszystkimi odpowiednimi polami i czytelnie podpisane wyłącznie przez pracodawcę we wskazanym miejscu (zgodnie z CEIDG) – zgodnie z § 4 ust. 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu zaświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz.U. z 2017 r., poz. 2345; dalej: Rozporządzenie), albowiem do akt załączono niepoprawny załącznik;

2) dokumentu sporządzonego przez pracodawcę użytkownika – zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1563 ze zm., dalej jako u.z.p.t.) – potwierdzającego uzgodnienie w zakresie skierowania cudzoziemca przez agencję pracy tymczasowej:

- rodzaj pracy, która ma być powierzona pracownikowi tymczasowemu,

- przewidywany okres wykonywania pracy tymczasowej,

- wymiar czasu pracy pracownika tymczasowego,

- miejsce wykonywania pracy tymczasowej;

3) uzupełnienia wniosku w punkcie 1.6 – dane pracodawcy użytkownika, skoro w przypadku Pana G. wpisano dane agencji pracy, albowiem cudzoziemiec nie może być kierowany z agencji do tej samej agencji.

Jednocześnie w trybie i pod rygorem z art. 50 k.p.a. wezwano o złożenie w terminie 14 dni dodatkowych dokumentów:

- umowy o kierowaniu pracowników do pracy tymczasowej, zawartej pomiędzy agencją pracy tymczasowej a pracodawcą użytkownikiem,

- zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek ZUS, a w przypadku zalegania w opłacaniu składek zaświadczenia o rozłożeniu zadłużenia na raty zgodnie z art. 88j ust. 2b pkt 3 u.p.z.i.r.p.

Powyższe wezwanie doręczono pełnomocnikowi Strony w dniu 27 października 2021 r.

1.4. Pismem z dnia 10 listopada 2021 r. (data nadania w placówce P. S.A.) pełnomocnik Strony oświadczył, że w załączonym do niego wniosku o zezwolenie na pracę dla Pana M. G. pozostawiono puste pola w pkt. 1-6, ponieważ Agencja jest podmiotem powierzającym wykonywanie pracy, a pracodawcą użytkownikiem będzie spółka posiadająca siedzibę na terenie R. (oddelegowanie). Do ww. pisma dołączono:

- wypełniony i podpisany przez reprezentanta Strony formularz (załącznik nr 15) oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi odnośnie do okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 u.p.z.i.r.p.,

- datowane na 15 października 2021 r. dwa dokumenty obejmujące pisemne uzgodnienie warunków zatrudnienia pomiędzy dwoma niemieckimi przedsiębiorcami z siedzibą w L., jako pracodawcami użytkownikami, a Stroną, jako agencją pracy tymczasowej, jednakowo odnoszące się do pracownika tymczasowego ze wskazaniem rodzaju pracy (izolacje, beton, jastrych, usługi budowlane), braku określenia wymaganych kwalifikacji, wymiaru czasu pracy (35-40 godzin tygodniowo) i miejsca pracy (L.) oraz wysokości miesięcznego wynagrodzenia (6.900,00 zł),

- formularz wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP typ A, w którym - jako podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi - wskazano Agencję oraz nie wypełniono rubryk od 1.6.1 do 1.6.5 (zastosowano jedynie adnotacje: "nie dotyczy") odnoszących się względem podmiotu, do którego cudzoziemiec jest delegowany na terytorium RP, lub podmiotu będącego pracodawcą użytkownikiem w przypadku ubiegania się o wydanie zezwolenia na pracę przez agencję pracy tymczasowej,

- datowane na 15 października 2021 r. dwie odrębne umowy o dostarczanie pracowników tymczasowych pomiędzy dwoma niemieckimi przedsiębiorcami z siedzibą w L., jako pracodawcami użytkownikami, a Stroną, jako agencją pracy tymczasowej,

- oświadczenie Strony, że do tej pory nie zatrudnia i nie zatrudniała żadnych pracowników w związku z czym nie jest zgłoszona i nigdy w swojej historii nie była zgłoszona jako płatnik do ZUS, a wobec tego nie ma możliwości wystąpienia do ZUS o zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek ZUS.

1.5. W dniu 15 grudnia 2021 r. wpłynęło do organu pismo z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania sprawy.

1.6. Na skutek telefonicznej rozmowy, przeprowadzonej w dniu 19 stycznia 2021 r. z inicjatywy pracownika organu prowadzącego sprawę z pełnomocnikiem Agencji, pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. (wpływ do Wojewody w dniu 21 stycznia 2022 r.) Strona złożyła kolejne uzupełnienie dokumentów. Do pisma dołączyła:

- wypełniony i podpisany przez reprezentanta Strony formularz (załącznik nr 15) oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi odnośnie do okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 u.p.z.i.r.p.,

- umowę o dostarczanie pracowników tymczasowych zawartą w dniu 6 stycznia 2022 r. pomiędzy Agencją, jako usługodawcą, a firmą I. z siedzibą we W., jako usługobiorcą i pracodawcą użytkownikiem (por. brzmienie umowy od § 3 do § 9), w ramach której Strona zobowiązała się do kierowania zatrudnionych przez siebie pracowników tymczasowych do wykonywania określonych przez usługobiorcę zadań będących pracą tymczasową w ilości po jednym pracowniku na okres od dnia 10 lutego 2022 r. do dnia 10 sierpnia 2022 r. w wymiarze pracy 40 godzin tygodniowo w zakładzie pracy usługobiorcy zlokalizowanym we W. w zakresie następujących stanowisk: posadzkarz, tynkarz, zbrojarz, malarz, technik budowlany,

- oświadczenie Agencji z dnia 28 października 2021 r. kierowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław – [...], że do dnia dokonania zgłoszenia rejestracyjnego VAT-R/VAT UE nie dokonano żadnych czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług oraz że działalność agencji pracy tymczasowej będzie prowadzona w wynajętym w tym celu lokalu przy ul. [...] we W.

1.7. W dniu 21 lutego 2022 r. wpłynęło do Wojewody pismo z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania sprawy, w którym zarzucono organowi bezczynność.

1.8. Pismem z dnia 25 lutego 2022 r., doręczonym pełnomocnikowi Strony w dniu 21 marca 2022 r., zawiadomiono Agencję o pozostawieniu bez rozpoznania podania z dnia 28 czerwca 2021 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z § 3 ust. 4, § 4 ust. 11 oraz § 7 ust. 1 pkt 12 Rozporządzenia wobec nieuzupełnienia w terminie (w zawiadomieniu podano omyłkowo, że powinno to było nastąpić do dnia 2 sierpnia 2021 r.) braków formalnych wskazanych w wezwaniu doręczonym pełnomocnikowi Strony w dniu 27 października 2021 r.

1.9. W dniu 30 marca 2022 r. Agencja złożyła do organu ponaglenie zarzucające organowi bezczynność w postępowaniu. Pismem z dnia 31 marca 2022 r. organ przekazał niezbędne odpisy akt administracyjnych Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej w związku ze złożonym ponagleniem. W ustosunkowaniu do ponaglenia, Wojewoda podkreślił, że jest ono nieuzasadnione, bowiem Strona uzupełniając, pismem z dnia 15 listopada 2021 r., braki wskazane w wezwaniu, dołączyła tylko kopie oświadczeń podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 u.p.z.i.r.p. (załącznik nr 15 objęty urzędowym formularzem) oraz nie wskazała we wniosku o udzielenie przedmiotowego zezwolenia pracodawcy użytkownika (punkt 1.6 wniosku). Z kolei przy ponownej próbie uzupełnienia wskazanych braków przez Agencję (pismo Strony z dnia 21 stycznia 2022 r.) dołączono niekompletnie wypełniony załącznik nr 15 do wniosku oraz umowę z firmą zewnętrzną o udostępnianiu pracowników tymczasowych, której nie wskazano we wniosku jako pracodawcy użytkownika, jak również nie dołączono dokumentu sporządzonego przez pracodawcę użytkownika potwierdzającego uzgodnienia w zakresie skierowania cudzoziemca przez agencje pracy tymczasowej. Nieuzupełnienie braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie, który upływał w dniu 12 listopada 2021 r., skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania w myśl art. 64 § 2 k.p.a.

1.10. Pismem z dnia 10 maja 2022 r., którego wpływ organ odnotował w dniu 23 maja 2023 r., Departament Rynku Pracy Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej poinformował, że brak jest podstaw do rozpatrzenia ponaglenia. Powołał się przy tym na dodany przez art. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanymi ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz.U. z 2021 r., poz. 1162; dalej: ustawa nowelizująca) art. 10a u.p.z.i.r.p., zgodnie z którym przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się m.in. w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m.

2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.

2.1. W skardze na przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę, datowanej na dzień 13 czerwca 2022 r., a wniesionej do organu w dniu 28 czerwca 2022 r. (przekazanej z kolei do tutejszego Sądu w dniu 21 lipca 2022 r.), Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 64 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez błędne uznanie, że Strona nie uzupełniła braków formalnych,

- art. 35 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminie,

- art. 36 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy,

jednocześnie wnosząc o:

1) stwierdzenie przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 14 dni;

3) przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że: wniosek złożyła w dniu28 czerwca 2021 r., a dopiero po upływie 4 miesięcy otrzymała wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, co – w jej ocenie – uczyniła w wyznaczonym terminie, tj. pismem z dnia 9 listopada 2021 r. Na skutek rozmowy telefonicznej w dniu 28 grudnia 2021 r. zainicjowanej przez prowadzącego sprawę pracownika organu przed upływem dodatkowego terminu, wyznaczonego ustnie na koniec stycznia 2022 r., Skarżący pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. przesłał uzupełnione dokumenty. Mimo wniosków o przyspieszenie rozpoznania sprawy Wojewoda pismem z dnia 25 lutego 2022 r., doręczonym jej pełnomocnikowi w dniu 21 marca 2022 r. – w ocenie Strony niesłusznie – pozostawił bez rozpoznania wniosek Agencji z dnia 28 czerwca 2021 r. o zezwolenie na pracę dla obywatela t. G. M. W ocenie Strony skierowanie do niej pierwszego wezwania po czterech miesiącach od złożenia wniosku, a następnie zawiadomienie jej o pozostawieniu go bez rozpoznania po kolejnych pięciu miesiącach, świadczy o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły i nierozstrzygający w istocie sprawy. W rezultacie Agencja nie może wywiązać się z zobowiązań wynikających z zawartych przez nią umów o oddelegowanie pracowników, co skutkuje obowiązkiem płacenia kar umownych.

2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, uznając, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością lub przewlekłością, która miałaby charakter rażący, brak też podstaw do naliczenia sumy pieniężnej. Wskazał również, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

3.1. Skarga okazała się częściowo zasadna.

3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

3.3.1. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).

3.3.2. Przewlekłość postępowania natomiast została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy – wbrew zasadzie wynikającej z powołanego wyżej art. 12 k.p.a. – postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46).

3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r., II SAB/Wr 14/14, CBOSA).

3.5. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). 3.6. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę tymczasową cudzoziemca wymaga zatem złożenia wniosku w tym przedmiocie na stosownym urzędowym formularzu. To samo dotyczy załączników, dla których przewidziano urzędowy formularz.

3.7. Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach).

3.8. W uzupełnieniu przedstawienia ram prawnych przedmiotowej sprawy należy ponadto wskazać, że jak stanowi art. 1 ust. 3 u.p.z.i.r.p., ustawa ma zastosowanie do:

- obywateli polskich poszukujących i podejmujących zatrudnienie lub inną pracę zarobkową na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zatrudnienie lub inną pracę zarobkową za granicą u pracodawców zagranicznych (por. pkt 1 ww. przepisu),

- cudzoziemców zamierzających wykonywać lub wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (por. punkty 2-5 ww. przepisu).

Co istotne, art. 10a u.p.z.i.r.p. ogranicza stosowanie przepisu o ponagleniu na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie, stanowiąc, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się m.in. w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m (por. pkt 2 art. 10a u.p.z.i.r.p.).

Wedle art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz pkt 4 u.p.z.i.r.p. prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług:

- pośrednictwa pracy, polegających w szczególności na kierowaniu cudzoziemców do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do podmiotów prowadzących działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 85a (por. art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.p.z.i.r.p.),

- pracy tymczasowej, polegających na zatrudnianiu pracowników tymczasowych i kierowaniu tych pracowników oraz osób niebędących pracownikami do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz i pod kierownictwem pracodawcy użytkownika, na zasadach określonych w przepisach o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (por. art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.z.i.r.p.)

jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, zwanej dalej "ustawą - Prawo przedsiębiorców", i wymaga wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, zwanego dalej "rejestrem".

Stosownie do przepisu art. 85a ust. 1 u.p.z.i.r.p. agencja zatrudnienia w ramach świadczonej usługi, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g, może kierować cudzoziemców do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wyłącznie bezpośrednio do podmiotów prowadzących działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z kolei zgodnie z art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i u.p.z.i.r.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r. i mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (por. art. 1 pkt 9 oraz art. 15 ustawy z dnia 17 sierpnia 2017 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r., poz. 1543) wniosek o wydanie zezwolenia na pracę obejmuje m.in. informacje dotyczące podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi oraz odpowiednio pracodawcy użytkownika lub podmiotu, do którego pracownik jest delegowany, w tym oświadczenie składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 (składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia."; klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań).

Zasady zatrudniania pracowników tymczasowych przez pracodawcę będącego agencją pracy tymczasowej oraz zasady kierowania tych pracowników i osób niebędących pracownikami agencji pracy tymczasowej do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz pracodawcy użytkownika regulują przepisy u.z.p.t. (por. art. 1 tej ustawy). Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.z.p.t. określenie pracodawca użytkownik oznacza pracodawcę lub podmiot niebędący pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy wyznaczający pracownikowi skierowanemu przez agencję pracy tymczasowej zadania i kontrolujący ich wykonanie, a określenie pracownik tymczasowy oznacza pracownika zatrudnionego przez agencję pracy tymczasowej wyłącznie w celu wykonywania pracy tymczasowej na rzecz i pod kierownictwem pracodawcy użytkownika. Art. 4 u.z.p.t. wskazuje, że pracodawca nie może być pracodawcą użytkownikiem w stosunku do pracowników pozostających z nim w stosunku pracy.

3.9. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku Strony, złożonego w dniu 28 czerwca 2021 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności po otrzymaniu wniosku Strony organ podjął dopiero w dniu 21 października 2021 r., czyli po około czterech miesiącach od jego złożenia, wzywając ją o uzupełnienie ww. braków formalnych. Miało to miejsce po uprzednim złożeniu przez Agencję wniosku o zajęcie się sprawą, który wpłynął do organu w dniu 14 października 2021 r. Kolejną czynność organu stanowiło zasygnalizowanie pełnomocnikowi Strony w rozmowie telefonicznej z inicjatywy pracownika organu w dniu 28 grudnia 2021 r. braków wniosku, które nie zostały dotychczas uzupełnione ze wskazaniem, że na ich uzupełnienie pracownik prowadzący sprawę będzie oczekiwał do końca stycznia 2022 r. Także to działanie pracownika Wojewody poprzedził wniosek Agencji z dnia 15 grudnia 2021 r. o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Analogicznie sporządzenie zawiadomienia z dnia 25 lutego 2022 r. o postawieniu wniosku Skarżącego bez rozpoznania również poprzedzone było kolejnym wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Doręczenie tego zawiadomienia pełnomocnikowi Strony nastąpiło z kolei w dniu 21 marca 2022 r. i poprzedzone było interwencją o rozpatrzenie wniosku, którą organ otrzymał drogą elektroniczną w dniu 15 marca 2022 r.

Jak widać dla dokonania każdej z ww. czynności organu Skarżący zmuszony był wysyłać dodatkowe wezwania.

W tym miejscu wskazać również należy, że Strona nie może ponosić negatywnych skutków zwlekania przez organ z wezwaniem jej o uzupełnienie braków formalnych wniosku (względnie innych braków, których skutkiem jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania) i że nie jest to okoliczność usprawiedliwiająca bezczynność lub opieszałość organu, który niezwłocznie i w pierwszej kolejności powinien wezwać ją do usunięcia ewentualnych braków formalnych wniosku lub dodatkowych dokumentów. Przyjęcie innego stanowiska w tym względzie oznaczałoby w praktyce akceptację braku ochrony prawnej strony składającej wniosek obarczony brakami formalnymi przed bezczynnością lub przewlekłością po stronie organu, podczas gdy jej interes prawny w jak najszybszym wskazaniu tych braków i wezwaniu do ich usunięcia jest oczywisty, tak samo jak oczywisty jest obowiązek dokonania takiego wezwania przez organ, co wynika wprost z art. 64 § 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców Sąd stwierdza, że taka sytuacja niewątpliwie ma wpływ na sprawność działania Wojewody. Podkreślić jednak trzeba, że sytuacja taka trwa od dłuższego już czasu (około 4 lat). Mimo że w ostatnich kilku miesiącach zauważalne są oznaki jej istotnej poprawy, to jednak powoduje ona zaistnienie zdarzeń, które generalnie nie powinny być akceptowane w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie obiektywnie podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, bo każda czynność Wojewody była niejako wymuszona monitami Strony. To zaś przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę ma również wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów, które organ musi tylko zweryfikować zasadniczo tylko w aspekcie formalnym.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości (pkt I sentencji wyroku).

3.10. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz okoliczność, że Wojewoda dokonywał kolejnych czynności w ciągu tygodnia lub dwóch od uprzednich wezwań Strony o przyspieszenie rozpoznania sprawy, co istotnie wyróżnia aktywność organu na korzyść w porównaniu z innymi sprawami dotyczącymi cudzoziemców, w których brak czynności Wojewody, mimo szeregu monitów, rozciąga się nierzadko na miesiące i lata, Sąd uznał, że przewlekłość organu w tym konkretnie postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Trzeba też mieć na uwadze, że – mimo formalnego upływu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku – organ dał dodatkową szansę Stronie, aby jej zawodowy pełnomocnik doprowadził przedmiotowy wniosek do stanu zgodnego z wymogami określonymi w odnośnych przepisach ww. ustaw oraz Rozporządzenia. Takie działanie uznać bowiem należy za realizujące zasadę wzbudzania zaufania do organów administracji, o której stanowi art. 8 § 1 k.p.a.

3.11. W świetle wyżej przedstawionych okoliczności faktycznych, nie może jednak ulegać wątpliwości, że nie był słuszny zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Strona bowiem nie uzupełniła braków formalnych ani w terminie pierwotnie jej ku temu wyznaczonym w wezwaniu z dnia 21 października 2021 r., ani w dodatkowym terminie do końca stycznia 2022 r., wskazanym w trakcie rozmowy telefonicznej z pełnomocnikiem Agencji, którą zainicjował pracownik Wojewody. Podkreślić należy, że do dnia sporządzenia ww. zawiadomienia z dnia 25 lutego 2022 r. Strona nie uzupełniła wszystkich braków wskazanych w wezwaniu o ich usunięcie, a zachodzących w punktach części 1.6. skorygowanej wersji wniosku, w której nie wpisano danych pracodawcy użytkownika, posługując się adnotacją "nie dotyczy". Co istotne i na co zwrócił uwagę organ, pierwotnie wypełniony w tej części wniosek, wskazujący dane Agencji, oznaczał, że byłaby ona pracodawcą delegującym i pracodawcą użytkownikiem, a to wprost prowadziłoby do naruszenia zakazu ustanowionego art. 4 u.z.p.t. Nadto Strona na skutek wezwania złożyła początkowo (w listopadzie 2021 r.) dokumenty, z których wynikało, że pracodawcami użytkownikami mają być dwie niemieckie firmy z siedzibą w L., gdzie praca cudzoziemca miała być wykonywana, co nie byłoby zgodne z wyraźnym ustawowym ograniczeniem, o którym mowa w art. 85a ust. 1 u.p.z.i.r.p. Z kolei, wedle dokumentów przedstawionych w styczniu 2022 r., pracodawcą użytkownikiem zatrudnianego tymczasowo cudzoziemca miał być jednoosobowy przedsiębiorca wpisany do CEIDG z siedzibą we W., u którego też praca miała być ostatecznie świadczona, a który nie został wskazany w punktach od 1.6.1. do 1.6.5.5. wniosku o zezwolenie na pracę cudzoziemca. Podkreślić należy, że Strona, składając pierwotny wniosek, nie zastosowała urzędowego formularza załącznika nr 15 do wniosku, lecz (zapewne omyłkowo) inny niewłaściwy, natomiast kolejne przez nią złożone były składane w formie kserokopii, a nie oryginałów.

Tak więc, wobec zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, skargę w zakresie zobowiązania organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni należało oddalić, jako w tej części niezasadną, o czym orzeczono stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

3.12. Sąd nie znalazł w sprawie dostatecznych podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem Strony skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej i skargę, jako nieuzasadnioną w tej części również oddalił (pkt III sentencji wyroku). Zasądzenie takiej sumy ma bowiem charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany sposobu postępowania prezentowanego w przedmiotowej sprawie w kontekście jego stwierdzonej opieszałości. Podkreślić trzeba też w aspekcie potencjalnych kar umownych grożących Stronie za brak terminowego oddelegowania pracowników tymczasowych do pracodawcy użytkownika, o czym była mowa w skardze i monitach kierowanych w sprawie, że twierdzenia te nie zostały przez nią odpowiednio uprawdopodobnione (nie zastrzeżono ich w szczególności w umowie o dostarczanie pracowników tymczasowych zawartej w dniu 6 stycznia 2022 r.), a ponadto – stanowiąc uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) – zasądzenie sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego. Sąd ponadto uwzględnił okoliczność, że przewlekłość dotyczyła zasadniczo łącznie okresu około 5 miesięcy, zważywszy na okresy, w których organ oczekiwał na uzupełnienie braków formalnych, a także na okoliczność, że załatwienie sprawy w ciągu maksymalnie miesiąca do dwóch znajdowałoby usprawiedliwienie zarówno w długości terminów załatwienia spraw określonych w przepisach k.p.a., jak i w ogromnej ilości wniosków dotyczących cudzoziemców, które Wojewoda na bieżąco ma rozstrzygać.

3.13. Z tych samych powodów Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do wymierzania organowi grzywny tym bardziej, skoro jest ona fakultatywna (por. art. 149 § 2 p.p.s.a.).

3.14. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zważywszy na okoliczność, że Strona była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (pkt V sentencji wyroku). Na koszty składały się: wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

3.15. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.