Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 722/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a, art.6 ust. 2, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 149/22 w sprawie ze skargi W.L. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach I, II i IV i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 149/22, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. L. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] (dalej także jako "organ") w sprawie udzielenia informacji publicznej:

- zobowiązał organ do wydania aktu albo do dokonania czynności co do wniosku skarżącego z dnia 25 października 2021 r. w zakresie punktu 2-go co do możliwości wydania kopii dyplomów ukończenia szkoły wyższej, w zakresie punktu 3-go co do możliwości wydania kopii aktów powołania na stanowisko sędziego (punkt I sentencji wyroku);

- stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku);

- w pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt III sentencji wyroku);

- zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt IV sentencji wyroku).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Skarżący wnioskiem z dnia 25 października 2021 r. zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej poprzez przekazanie następujących danych dotyczących sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]: E. E., P. G. i M. M.:

1. życiorysu (jego kopii), względnie innego dokumentu lub dokumentów bądź informacji, skrótowo opisujących przebieg dotychczasowego życia, ograniczonych do istotnych dat i przypisanych do nich faktów;

2. kopii dokumentów, dyplomów, świadectw, certyfikatów, egzaminów etc., dotyczących ukończenia szkoły średniej, wyższej i ewentualnie innych szkół, kursów etc., potwierdzających posiadane wykształcenie, kompetencje i doświadczenie zawodowe;

3. informacji o przebiegu drogi zawodowej, awansów, zajmowanych stanowisk z podaniem dat ich obejmowania oraz kserokopii dokumentów potwierdzających te fakty wraz z ich uzasadnieniem;

4. informacji dotyczących korzystania z immunitetu sędziowskiego, czy kiedykolwiek korzystali i w jakich przypadkach;

5. informacji dotyczących prowadzonych przeciwko sędziom jakichkolwiek postępowań przed sądem dyscyplinarnym, kiedy i w jakich sprawach;

6. kopii aktualnych badań lekarskich i psychiatrycznych oraz innych dokumentów świadczących o pozostawaniu w dobrym zdrowiu fizycznym i psychicznym, które umożliwia wykonywanie zawodu sędziego, podejmowanie racjonalnych, a nie emocjonalnych decyzji i wyroków.

Pismem z dnia 25 października 2021 r. znak W/IS 70/32/31 działający w imieniu organu Przewodniczący Wydziału Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek.

Odnosząc się do poszczególnych punktów zapytania organ wskazał, że w zakresie punktu 1 życiorysy sędziów oraz wszystkie źródła informacji wskazane w punkcie 1 wniosku nie stanowią informacji publicznej. Sędziowie są objęci ustawą o dostępie do informacji publicznej, dalej jako "u.d.i.p.", jednak za informacje publiczne odnośnie do nich można uznać informacje, które dotyczą wyłącznie danych związanych z procedurami powierzenia tym osobom funkcji sędziowskich, czy pełnienia przez nich czynności sędziowskich. Informacja w zakresie życiorysu oraz pozostałych źródeł informacji wskazanych w punkcie 1 nie jest informacją publiczną, gdyż przekracza zakres danych wiążących się z pełnieniem przez sędziów zadań publicznych.

Odnosząc się do punktu 2 wskazano rok ukończenia studiów prawniczych przez poszczególnych sędziów. Dodano, że niewątpliwie do powołania na stanowisko sędziego sądu administracyjnego koniecznym jest ukończenie takowych studiów, dlatego wniosek w tym zakresie dotyczy informacji publicznej. W pozostałym zakresie punkt 2 wniosku nie dotyczy informacji publicznej. Żądanie doręczenia bliżej nieokreślonych kopii dokumentów, dyplomów, świadectw, certyfikatów, egzaminów etc. dotyczących ukończenia szkoły średniej, wyższej i ewentualnie innych szkół, kursów etc., potwierdzających posiadane wykształcenie, kompetencje i doświadczenie zawodowe - po pierwsze nie precyzuje rodzaju dokumentów objętych żądaniem, a po drugie informacja ta nie dotyczy danych związanych z procedurami powierzenia tym osobom funkcji sędziowskich, czy pełnienia przez nich czynności sędziowskich. Informacja w sprawie bliżej nieokreślonych dokumentów, dyplomów, świadectw, certyfikatów, egzaminów, ukończenia innych szkół i kursów etc. informacją publiczną nie jest.

Przesądzając o formie udostępnienia informacji o ukończeniu studiów prawniczych organ miał na uwadze konieczność rozróżnienia pojęcia "informacji publicznej" od pojęcia "nośnika informacji publicznej". Fakt ukończenia studiów prawniczych wynika z nośnika informacji, jakim jest dyplom ich ukończenia. Informacją publiczną jest fakt ukończenia studiów, niezbędnych do objęcia stanowiska sędziego. Z tej przyczyny przekazano informację o fakcie ukończenia studiów i roku ich ukończenia. Natomiast sam dyplom ukończenia studiów informacją publiczną nie jest, jest jedynie jej nośnikiem.

Odnosząc się do punktu 3 organ wskazał wszelkie zajmowane przez wskazanych wyżej sędziów stanowiska, na których pełnili funkcje o charakterze publicznym. Kserokopie dokumentów potwierdzających powołanie sędziów na poszczególne stanowiska są nośnikami informacji a nie informacją publiczną, dlatego nie zostały udostępnione. Informacją publiczną są dane co do poszczególnych stanowisk i okresów ich zajmowania, co zostało wnioskodawcy udostępnione. Powołania na poszczególne stanowiska nie zawierają uzasadnienia.

Odnosząc się do punktu 4 i 5 podano posiadane przez Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] informacje, wskazując, że z posiadanej dokumentacji nie wynika aby sędzia/asesor kiedykolwiek korzystał z immunitetu sędziowskiego lub były prowadzone postępowania przed sądem dyscyplinarnym.

Odnośnie do punktu 6 wniosku (oznaczonego przez skarżącego we wniosku dostępowym błędnie jako "punkt 7" – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) dotyczącego udostępnienia kopii aktualnych badań lekarskich i psychiatrycznych oraz innych dokumentów świadczących o pozostawaniu w dobrym zdrowiu fizycznym i psychicznym, które umożliwia wykonywanie zawodu sędziego, podejmowanie racjonalnych a nie emocjonalnych decyzji i wyroków stwierdzono, że ze znajdujących się w aktach osobowych dokumentów wynika, że objęci wnioskiem sędziowie, są zdolni, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego. Kopie badań lekarskich nie są informacją publiczną, lecz jedynie jej nośnikiem, dlatego nie zostały wnioskodawcy udostępnione.

Pismem z dnia 3 listopada 2021 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Cytując szeroko przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący wskazał szereg orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], które w jego ocenie uzasadniają konieczność udostępnienia, jako informacji publicznej, życiorysu, kopii ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informację o przebiegu drogi zawodowej, kopii aktu mianowania na policjanta oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych. Zdaniem skarżącego wnioskowane dokumenty mogą zawierać dane dotyczące prywatności osób wskazanych we wniosku a ograniczenie ich udostępnienia może wynikać z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Należy jednak wówczas na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać stosowną decyzję, czego Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko w zakresie możliwości uznania za informację publiczną jedynie tych informacji, które dotyczą danych związanych z procedurami powierzenia wskazanym we wniosku osobom funkcji sędziowskich, czy pełnienia przez nie czynności sędziowskich. Informacja w zakresie życiorysu oraz pozostałych źródeł informacji wskazanych w punkcie 1 nie jest informacją publiczną, gdyż przekracza zakres danych wiążących się z pełnieniem przez sędziów zadań publicznych. Podobnie informacją publiczną nie są kopie dokumentów, dyplomów, świadectw, certyfikatów, egzaminów etc., dotyczących ukończenia szkoły średniej, wyższej i ewentualnie innych szkół, kursów etc., potwierdzających posiadane wykształcenie, kompetencje i doświadczenie zawodowe. Dokumenty te nie są danymi związanymi z procedurami powierzenia wskazanym we wniosku osobom funkcji sędziowskich, czy pełnienia przez nich czynności sędziowskich. Zdaniem organu forma udostępnienia informacji publicznej wynikała z konieczności odróżnienia od siebie pojęć "nośnik informacji publicznej" od "informacji publicznej". Nośnikiem informacji publicznej jest dokument zawierający informację publiczną (na którym żądana informacja publiczna znajduje się). Nośnikiem informacji publicznej jest dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych a zawartą na nośniku informacją publiczną jest fakt ukończenia wyższych studiów prawniczych. Nośnikiem informacji o stanie zdrowia jest zaświadczenie wydane przez uprawniony podmiot a informacją publiczną jest wynikający z zaświadczenia fakt, że objęci wnioskiem sędziowie, są zdolni, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego.

Odnosząc się do cytowanego przez skarżącego orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], organ wskazał, że w zakresie, w jakim orzecznictwo to jest sprzeczne z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem, wymienionych poglądów nie podziela.

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OW 26/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył do rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę w części (orzeczenia jak w pkt I i II sentencji mające swą podstawę w art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a.". W pozostałym zakresie skarga została oddalona (orzeczenie jak w pkt III mające swoją podstawę w art. 151 P.p.s.a.).

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał - w ramach wyjaśnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p.) - że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. "Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych" (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2021 r.; sygn. akt III OSK 446/21). W świetle powyższego sędzia jest niewątpliwie osobą pełniącą funkcję publiczną, albowiem "pełni funkcje w organach władzy publicznej". Sędzia orzekając w sprawach należących do właściwości sądów na zasadach niezawisłości i bezstronności realizuje zadania znajdujące się w kognicji tych sądów jako organów władzy publicznej, sprawując w nich tym samym funkcję publiczną (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 sierpnia 2017 r.; sygn. akt IV SAB/Wr 94/17). Szeroko zatem rzecz ujmując, informacja o jego działaniu w ramach tej funkcji jest zatem informacją publiczną. Kierując się w stronę żądań wniosku skarżącego, czyli sformułowanych tam szczegółowych kwestii dotyczących konkretnych sędziów (w tym asesora), Sąd meriti wskazał, że dane dotyczące sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych znajdują się w tzw. wykazie służbowym, prowadzonym dla każdego sędziego przez prezesa wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem zgodnie z art. 29 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych stosuje się odpowiednio ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych, a więc także art. 67 tej ustawy, w którym jest mowa o wykazie. Tak więc z chwilą objęcia przez osobę powołaną do pełnienia urzędu sędziego pierwszego stanowiska sędziowskiego, prezes właściwego sądu (okręgowego lub apelacyjnego oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego) zakłada dla tego sędziego wykaz służbowy, prowadzony aż do wygaśnięcia (rozwiązania) stosunku służbowego lub do śmierci sędziego. W wykazie, prowadzonym według ustalonego wzoru, umieszcza się wszystkie podstawowe dane dotyczące stosunków służbowych i osobistych sędziego w zakresie mającym wpływ na pełnienie przez niego urzędu. Wśród tych danych należy wymienić dane osobowe, dane dotyczące przebiegu służby (zajmowane stanowiska, pełnione funkcje itp.), dane o stosunkach rodzinnych, o kwalifikacjach zawodowych, karach dyscyplinarnych, wyróżnieniach i odznaczeniach oraz o innych okolicznościach ważnych dla przebiegu służby. Tam właśnie, w wykazie służbowym, znajdują się dane, których udostępnienia jako informacji publicznej domagał się skarżący, i które organ udostępnił, czyniąc zadość częściowo punktowi 3, pkt 4 i 5 oraz częściowo pkt 7 wniosku (winno być pkt 6 – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego). Sąd meriti podniósł, że wzór wykazu oraz sposób jego prowadzenia reguluje wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 67 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie prowadzenia wykazów służbowych sędziów (Dz. U. z 2012 r., poz. 389). § 7 wspomnianego rozporządzenia brzmi następująco:

1. Wykazy przechowuje się w sposób uniemożliwiający dostęp osobom nieuprawnionym.

2. Wykaz udostępnia się jedynie osobom uprawnionym do dostępu do akt osobowych sędziego.

3. Prezesi sądów prowadzący wykazy zapewniają Ministrowi Sprawiedliwości dostęp do tych wykazów.

Wymaga odnotowania, że na tle tego rozporządzenia został wyrażony następujący pogląd WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 149/12): "Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie prowadzenia wykazów służbowych sędziów odrębnie reguluje kwestie dotyczące prowadzenia wykazów służbowych, których ujawnienia w stosunku do wybranych sędziów domagał się skarżący. Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 67 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.) i w przepisie § 7 ust. 2 stanowi, że wykaz udostępnia się jedynie osobom uprawnionym do dostępu do akt osobowych sędziego. Powyższa regulacja stanowi zatem lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oczywistym jest zatem, że informacje zawarte w wykazach służbowych sędziów nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem słuszna była odmowa ich udzielenia".

Ten kierunek wykładni nie został zaakceptowany w orzecznictwie, które zaaprobowało, że niektóre dane dotyczące sędziów zawarte w wykazie, co do zasady podlegają udostępnieniu. Jedyna cenzura wynika tutaj z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który należy zacytować: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Innymi słowy, w przypadku osoby pełniącej funkcję publiczną, jaką jest sędzia, udostępnia się wszystkie dane, które mają związek z pełnieniem funkcji publicznej. Oczywistym jest, że są to takie dane, jak: dane związane z immunitetem, z postępowaniami dyscyplinarnymi, przebiegiem kariery zawodowej czy zdolnością do pracy. Orzecznictwo wskazuje tutaj nawet datę urodzenia (wiek) sędziego, istotne w związku z określeniem daty przejścia w stan spoczynku, czy momentem wejścia do zawodu (przywołano wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Łodzi z dnia 21 października 2014 r.; sygn. akt II SAB/Łd 118/14, w Warszawie: z dnia 27 kwietnia 2012 r.; sygn. akt II SAB/Wa 51/12 oraz z dnia 27 lipca 2016 r.; sygn. akt II SAB/Wa 949/15 oraz w Krakowie z dnia 14 listopada 2014 r.; sygn. akt II SAB/Kr 347/14).

W rezultacie powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji uznał, że udostępnienie przez organ informacji żądanej częściowo w punkcie 3 oraz w punktach 4 i 5 oraz częściowo w pkt 7 wniosku (winno być pkt 6 – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) mieściło się w zakreślonych wyżej ramach informacji publicznej. Podkreślenia wymaga nadto, że jej źródłem musiał być wspomniany wykaz służbowy prowadzony przez prezesa sądu.

Przechodząc do oceny pozostałych żądań zawartych w punktach 1, 2, częściowo 3 i 7 (winno być pkt 6 – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) Sąd pierwszej instancji wskazał, że dotyczą one w ogólności udostępnienia różnorakich, wskazanych tam w sposób ogólny dokumentów. Odnośnie tego organ w piśmie skierowanym do skarżącego zauważył, że należy odróżnić informację (której udzielono wnioskującemu) od jej nośnika (czyli właśnie dokumentów). W konsekwencji tego stanowiska żadnych dokumentów nie udzielono, ani też nie wydano w tym zakresie decyzji odmownej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rację miał w ogólności organ wskazując na konieczność odróżnienia informacji od jej nośnika. Kwestię tę należy jednak na potrzeby tego postępowania doprecyzować. Jak to trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1939/19) odróżnia się pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych. Na gruncie u.d.i.p. zatem, także w stosunku do sędziów, informacja publiczna mająca postać dokumentów urzędowych winna być przedstawiona (na stosowne żądanie) także w postaci nośnika. Co do zasady zatem – udostępnia się informację publiczną odnośnie sędziów w zakresie, jaki jest związany z pełnieniem przez nich funkcji, a której źródłem jest stosowny wykaz służbowy. Natomiast informację zawartą w dokumentach urzędowych udostępnia się (na wniosek) wraz z nośnikiem.

Przechodząc do poszczególnych punktów wniosku Sąd pierwszej instancji odniósł się w pierwszej kolejności do punktu 1, gdzie skarżący żądał życiorysów sędziów. Sąd meriti zauważył, że informacją publiczną co do zasady są tylko dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań. Nie wszystkie pisma będące w posiadaniu urzędu mają ten walor. Dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosków o dostęp do informacji publicznej (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r.; sygn. akt I OSK 3070/13). W ocenie Sądu meriti, życiorys jest w sposób oczywisty dokumentem prywatnym i fakt powierzenia go organom sądu w momencie wstąpienia w szranki zawodu nie powoduje, że staje się on dokumentem urzędowym. Wobec tego prawidłowo kopie życiorysów nie zostały udostępnione przez organ jako nie będące informacją publiczną (przywołano tezę II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2014 r.; sygn. akt II SAB/Bk 23/14). Oczywiście nie można wykluczyć, że dany konkretny życiorys może zawierać także dane będące taką informacją. Jednak wówczas należałoby poprzestać jedynie na udostępnieniu takiej informacji, a nie życiorysu. W przedmiotowym wypadku jednak chodziło o udostępnienie skanu całych życiorysów.

W nawiązaniu do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na wniosek o informacji i jej nośniku, a także powyższych uwag co do życiorysu jako dokumentu prywatnego, Sąd pierwszej instancji odwołując się do orzecznictwa sadowego wskazał, że w przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację, jeśli stanowi ona informację publiczną. Dokumenty prywatne znajdujące się w posiadaniu organu mogą stanowić podstawę do sformułowania odpowiedzi na wniosek o i informację publiczną, jeśli zawierają informacje podlegające udostępnieniu. W rezultacie, jak wskazano w literaturze i judykaturze, wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. do żądania udostępnienia określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna. W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został on utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie u.d.i.p.

Jak wskazał Sąd meriti punkt 2 wniosku dotyczył udostępnienia kopii dyplomów, świadectw, certyfikatów dotyczących ukończenia szkół, kursów itd. W ocenie Sądu pierwszej instancji koniecznym jest tutaj wprowadzenie swego rodzaju prawnego punktu odniesienia. Jak to już bowiem wskazano, obowiązkiem prezesa sądu jest prowadzenie wykazu służbowego, który zawiera konieczne dane. Natomiast jak chodzi o dokumenty, to w aktach osobowych mogą znajdować się przede wszystkim te, które potwierdzają istnienie wymogów ustawowych związanych ze statusem sędziego. Jeśli zatem zgodnie z art. 6 § 1 pkt 3 Prawa o ustroju sądów administracyjnych do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego może być powołany ten, który ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce, to niewątpliwie przy badaniu, czy kandydat spełnia te wymogi, winien się legitymować dyplomem ukończenia takiej szkoły. Jest oczywistym, że posiadanie takiego dyplomu zwalnia kandydata od dokumentowania ukończenia wcześniejszych stopni szkolnictwa. Bez znaczenia dla jego statusu jest też ukończenie jakiegoś kursu czy szkolenia. W efekcie kandydat powinien legitymować się rzeczonym dyplomem jako jednym z niezbędnych warunków uzyskania stanowiska sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powstaje natomiast pytanie, czy dyplom taki jest dokumentem urzędowym. Na to pytanie pozytywnie odpowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2019 r.; sygn. akt I OSK 4342/18, gdzie wskazał: "Dokumenty potwierdzające wykształcenie są dokumentami urzędowymi, a tym samym są informacją publiczną. Oznacza to, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. podlegają co do zasady udostępnieniu w zakresie treści i postaci". Reasumując ten wątek, w ocenie Sądu pierwszej instancji, kopia dyplomu, o ile znajduje się w posiadaniu organu (teoretycznie bowiem powinna, choć nie można wykluczyć, że zwrócono ją kandydatowi) podlega udostępnieniu na stosowny wniosek jako dokument urzędowy tak co do treści, jak i postaci. Oczywiście, może podlegać ocenie, czy dyplomy mogą zawierać dane związane z prywatnością sędziów (rzecz jasna nie dotyczące samego faktu ukończenia szkoły wyższej). W tej sytuacji dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna, z tym, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie. Organ jednak ani nie udostępnił kopii dyplomu, ani nie powiadomił, że go nie posiada, ani nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej, pozostając w ten sposób w bezczynności.

Przechodząc do punktu 3 wniosku w zakresie żądania wskazanych tam dokumentów Sąd pierwszej instancji podniósł, że przebieg służby sędziów, których dotyczy wniosek, opisany przez organ, nie zawiera elementów świadczących o pełnionych funkcjach czy stanowiskach. Nie ma zatem potrzeby rozważania udzielenia dokumentów w tym zakresie. Natomiast inna sytuacja dotyczy dokumentów powołania na stanowisko sędziowskie. Zgodnie z art. 5 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sędziów sądów administracyjnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Akt powołania sędziego jest aktem prawa ustrojowego polegającym na kształtowaniu składu osobowego władzy sądowniczej. Jest to rozstrzygnięcie dyskrecjonalne Prezydenta, mieszczące się w zakresie jego osobistej prerogatywy (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 857/17). Dokument poświadczający ten akt jest bodaj najistotniejszym dokumentem urzędowym dotyczącym danego sędziego odbywającego służbę. Odpis tego aktu powinien zatem znajdować się w aktach osobowych sędziego, jako potwierdzający źródło jego uprawnień i powód nawiązania stosunku służbowego. Z tego względu winien on także podlegać udostępnieniu na wniosek skarżącego. Nie wymienił on wprawdzie we wniosku in extenso aktu powołania, ale w ocenie Sądu meriti, skoro żądał dokumentów związanych z drogą zawodową wskazanych sędziów, to oznacza, że powinien mu zostać udzielony właśnie ten dokument (oczywiście mowa tu o jego odpisie). Skoro tak się nie stało, organ w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Przypomnieć bowiem należy, że bezczynność na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że podmiot obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, przybierających formę decyzji administracyjnej, do której z mocy art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stosuje się przepisy k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał dodatkowo, że powyższe uwagi dotyczące sędziów odnoszą się także do asesora, a to w związku z art. 5 § 3 oraz 6a § 1 pkt 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu meriti organ udzielił prawidłowo i wyczerpująco informacji żądanej przez skarżącego w punktach 4 i 5.

Co się natomiast tyczy punktu 7 (winno być pkt 6 – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego), czyli żądania udzielenia informacji publicznej w postaci udzielenia kopii badań lekarskich oraz innych świadczących o zdrowiu sędziów, to przypomnieć trzeba, że organ udzielił informacji w tym zakresie; mianowicie że sędziowie (i asesor) są zdolni, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziowskich. Informacja ta wyczerpuje, w ocenie Sądu meriti, złożony wniosek. Zgodnie z art. 229 Kodeksu pracy, pracownik podlega okresowym badaniom lekarskim, które, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 2067) kończą się orzeczeniem lekarskim stwierdzającym brak przeciwskazań do pracy na określonym stanowisku lub istnienie takich przeciwskazań. W ocenie Sądu pierwszej instancji orzeczenie o przeciwskazaniach lub ich braku do pracy na dotychczasowym stanowisku jest zatem wydanym w trybie szczegółowo uregulowanym przepisami wskazanego wyżej rozporządzenia dokumentem zawierającym oświadczenie wiedzy wystawiającego je uprawnionego lekarza o stanie zdrowia pracownika, determinującym jego zdolność lub niezdolność do dalszego wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Jako oświadczenie wiedzy lekarza nie jest ono dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p., albowiem jest skierowane do pracodawcy, a nie do podmiotów zewnętrznych. Ponadto takie orzeczenie lekarza nie może spowodować odsunięcia sędziego od pełnienia obowiązków służbowych; może natomiast skłonić kolegium sądu do podjęcia decyzji o skierowaniu sędziego na badanie przez lekarza orzecznika ZUS w trybie art. 70 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Natomiast informacja, którą zawiera, o zdolności do pracy na danym stanowisku konkretnego sędziego, jest niewątpliwie informacją publiczną, a to w związku z art. 6 § 1 pkt 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, który wskazuje, że kandydat na stanowisko sędziego (odpowiednio asesora) musi być zdolny ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego. W powiązaniu z art. 70 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych tworzy to spójny wymóg zdolności do wykonywania obowiązków sędziowskich w czasie trwania służby. Jednakże, jak to już wyżej wskazano, ta informacja została już skarżącemu udzielona.

Co się tyczy samych badań lekarskich, żaden przepis nie zobowiązuje prezesa sądu do przechowywania takowych danych, jak chodzi o sędziów. Jednak niezależnie od tego, w ocenie Sądu meriti, takie badania jako dokumenty prywatne, nie mogłyby zostać udostępnione. W tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 września 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wa 260/20). Wyrok ten dotyczył wprawdzie Prezydenta RP oraz pytania o ilość testów na koronawirusa przebytych przez Prezydenta, niemniej zawiera w uzasadnieniu interesujące stanowisko co do udostępnienia badań osoby pełniącej funkcję publiczną (jaką niewątpliwie jest Prezydent). Tamże stwierdza się, że: " Rację ma, zdaniem Sądu, organ, stwierdzając, iż poddanie się badaniom czy to będzie dotyczyło testów na koronawirusa, czy też pobrania wymazu lub próbki krwi, czy też innych badań lekarskich, nie stanowi działania lub zaniechania w zakresie powierzonych zadań i kompetencji publicznoprawnych w znaczeniu organizacyjnym, materialnym oraz formalnym, a także nie dotyczy funkcjonowania władzy publicznej". W konkluzji zatem stwierdza się, że informacja w tym przedmiocie nie nosi cech informacji publicznej. Stanowisko to należy w pełni podzielić także w odniesieniu do sędziów. W rezultacie w zakresie punktu 7 (winno być pkt 6 – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) wniosku organ nie pozostaje w bezczynności.

Reasumując, w ocenie Sądu pierwszej instancji bezczynność organu dotyczy braku rozstrzygnięcia w przedmiocie punktu 2 i częściowo 3 wniosku, czyli wydania kopii dyplomu ukończenia szkoły wyższej oraz kopii aktów powołania na stanowisko sędziego (asesora). Organ zatem rozważy w tym zakresie wydanie aktu lub dokonanie czynności. Pamiętać przy tym należy, że w sytuacji, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., obowiązkiem tego podmiotu jest wykazanie, poprzez odniesienie się do okoliczności konkretnej sprawy, iż dana informacja nie może być udostępniona z tych właśnie przyczyn. Nadto jeżeli żądane informacje publiczne w części podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w tym zakresie. Ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, na podstawie art. 5 ustawy, nie powoduje bowiem zmiany charakteru informacji jako publicznej. Brak wydania w tym zakresie stosownej decyzji odmownej skutkuje bezczynnością.

Odnosząc się do charakteru wspomnianej wyżej bezczynności organu Sąd pierwszej instancji wskazał, że bez wątpienia nie miała ona znamion bezczynności rażącej. Trzeba mieć na uwadze, że zasadniczy zrąb informacji został skarżącemu udostępniony, a chodziło dodatkowo o jej nośniki. Pamiętać należy, że przy rażącej bezczynności chodzi o wadliwość o znacząco dużym ciężarze gatunkowym, szczególnie lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku, duże natężenie braku woli w jego załatwieniu, działanie organu wbrew określonym standardom bez usprawiedliwienia (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r.; sygn. akt II OSK 559/20). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż odpowiedzi udzielono bez zwłoki. Jedyną kontrowersją pozostawało to, w jakim zakresie odpowiedź ma zostać udzielona. Takiej sytuacji nie można w ocenie Sądu pierwszej instancji zakwalifikować w żadnym razie jako bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wydany wyrok w części dotyczących punktów I, II i IV.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. :

1. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez uznanie, że organ pozostawał w bezczynności, co nastąpiło na skutek przyjęcia przez Sąd, że organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że żądana informacja w zakresie kopii dyplomu ukończenia szkoły wyższej nie jest informacją publiczną, w sytuacji gdy organ prawidłowo przyjął, że wynikający z tego dokumentu fakt i data ukończenia wyższych studiów prawniczych to informacja publiczna, natomiast sam dokument w postaci dyplomu jest nośnikiem informacji publicznej, a nie samą informacją;

2. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie kopii aktu powołania na stanowisko sędziego w sytuacji, kiedy wniosek złożony przez skarżącego żądania takiego nie zawierał;

przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), t.j.:

art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dyplom ukończenia szkoły wyższej to dokument urzędowy i jako taki musi zostać udostępniony wnioskującemu o informację publiczną, tak co do jego treści, jak i postaci, podczas gdy okoliczność, że dokument ma charakter urzędowy nie skutkuje automatycznym uznaniem, że wszystkie znajdujące się w nim dane stanowią informację publiczną, a w konsekwencji podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie kopii takiego dokumentu urzędowego, nie jest zobowiązany do uwzględnienia tego rodzaju żądania, a może w drodze "zwykłego" pisma przekazać tylko te dane z tego dokumentu, które posiadają status informacji publicznej, zaś co do pozostałych danych poinformować, że nie mieszczą się one w pojęciu informacji publicznej:

art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja w zakresie kopii dyplomu ukończenia szkoły wyższej jest informacją publiczną i powinna zostać udostępniona zarówno w zakresie jej treści, jak też postaci w sytuacji gdy organ prawidłowo przyjął, że wynikający z tego dokumentu fakt i data ukończenia wyższych studiów prawniczych to informacja publiczna, natomiast sam dokument w postaci dyplomu jest nośnikiem informacji publicznej, a nie samą informacją.

Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenia prawa skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, to jest w zakresie punktów I, II i IV, oraz o oddalenie skargi, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargą kasacyjną nie wniesiono

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Z art. 174 P.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać powinny zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza nadto samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, gdyż wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W niniejszej sprawie treść zarzutów zawartych w pkt I.1 oraz II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej w ich warstwie opisowej determinuje uznanie, że zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) został sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego. W dalszej kolejności ocenie poddany zostanie zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej.

Istota zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w pkt II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego związanego z ustaleniem, czy dyplom ukończenia szkoły wyższej zawierający informację o wykształceniu osoby powołanej następnie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego albo asesora sądowego w wojewódzkim sądzie administracyjnym w zakresie jego postaci jest informacją publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej kwestii tej nie czyni przedmiotem wyraźnej i kompleksowej regulacji. Tym samym prawidłowa wykładnia u.d.i.p. w odniesieniu do osób pozostających w strukturze wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez wojewódzkie sądy administracyjne wymaga przeprowadzenia wykładni systemowej. Wyjaśnienie tego problemu wymagać będzie ustalenia znaczenia, a zatem zakresu przedmiotowego pojęcia "informacji o sprawach publicznych", następnie ustalenia, czy sprawą publiczną jest wykształcenie osób pozostających w strukturze wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez wojewódzkie sądy administracyjne, a więc osób bezpośrednio zaangażowanych w realizację jego zadań publicznych. Poczynienie powyższych ustaleń pozwoli na udzielenie odpowiedzi, czy możliwym jest kwalifikowanie w zakresie przedmiotowym informacji publicznej dyplomu ukończenia szkoły wyższej zawierającego informację o wykształceniu osoby powołanej następnie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego albo asesora sądowego w wojewódzkim sądzie administracyjnym.

W pierwszej kolejności wymaga wskazania, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W realiach rozpatrywanej sprawy fundamentalne znaczenie ma treść art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tej ustawy. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. W świetle drugiego ze wskazanych przepisów udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych.

Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa w tej materii (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1846/18), wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (zob. w tej materii: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. TNOiK, Toruń 2002, s. 28-29). Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Desygnatem tego pojęcia jest publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy; K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne. To stanowisko odwołuje się z kolei do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (zob. S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom D-Ś, Warszawa 2008, s. 843). Jeżeli więc określona informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością instytucji publicznych, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli znajduje się posiadaniu organu władzy publicznej lub innego podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Innymi słowy, nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 3429/18) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Informacja o uzyskanym wykształceniu, posiadanym doświadczeniu lub innych umiejętnościach określonej osoby działającej za dany organ nie jest informacją o działalności podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Są to dwie odrębne kwestie ontologiczne. Uprawnia to do przyjęcia poglądu, że informacja o wykształceniu, posiadanym doświadczeniu lub innych umiejętnością jest co do zasady sprawą prywatną danej osoby fizycznej.

Wykładnia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. prowadzi jednakże do wniosku, iż w odniesieniu do niektórych osób pewne fakty z ich życia, mimo że mają charakter prywatny, mocą woli ustawodawcy stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Potwierdzenie rezultatu interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d) u.d.i.p. znajdujemy w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który sferę prywatną osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną uczynił przedmiotem informacji publicznej. W konsekwencji takiej wykładni przepisów u.d.i.p. uprawnione jest przyjęcie, że informacja o wykształceniu osób sprawujących funkcje w organach władzy publicznej jest informacją publiczną. Z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika jednakże, iż rozciągnięcie pojęcia informacji publicznej na sferę prywatną dotyczy wyłącznie osób pełniących funkcje publiczne. Wypływa stąd kolejny – w istocie jeszcze bardziej ogólny - wniosek, iż rozciągnięcie pojęcia informacji publicznej na sferę prywatną osoby fizycznej, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w u.d.i.p., zawsze wymagać będzie wyraźnej podstawy prawnej wyrażonej w przepisie ustawy.

Nie ma nadto wątpliwości co do tego, że spełnienie przez kandydata lub kandydatów wymagań formalnych niezbędnych do objęcia urzędu sędziego albo asesora sądowego w wojewódzkim sądzie administracyjnym publicznej stanowi informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sprawach publicznych w rozumieniu i zakresie przyjętym w u.d.i.p. Jeśli zatem przepisy prawa wymagają od kandydata ubiegającego się o powołanie do pełnienia urzędu sędziego albo asesora sądowego w wojewódzkim sądzie administracyjnym posiadania określonego stopnia wykształcenia (wyższego) na określonym kierunku studiów (studia prawnicze) – zob. art. 6 § 1 pkt 3 oraz art. 6a § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) to okoliczności te są wykazywane przez kandydatów przez przedłożenie określonej dokumentacji. Informacją publiczną jest zatem fakt posiadania przez kandydata wykształcenia wyższego o określonym profilu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 4342/18) uzyskanie wykształcenia na wszystkich poziomach kształcenia nastąpić może w ramach pobierania usług niematerialnych odpowiedniego rodzaju (tj. pobierania nauki) świadczonych przez podmioty publiczne lub podmioty niepubliczne. Bez względu na formę organizacyjną oraz charakter publiczny lub niepubliczny tego rodzaju jednostek, zajmują się one realizacją zadań publicznych z zakresu oświaty lub szkolnictwa wyższego. Zakończenie edukacji na określonym poziomie nauczania kończy się wydaniem świadectw lub dyplomu. Wydanie świadectw lub dyplomu kończy formalnie edukację i stanowi w swej istocie zamknięcie procesu decyzyjnego dotyczącego bezpośrednio sytuacji ucznia lub studenta nakierowanego na orzeczenie, iż określona osoba uzyskała wiedzę, umiejętności i kompetencje opisane w ustawach i aktach wykonawczych, jakimi winna legitymować się kończąc określoną szkołę (jej typ) lub uczelnię wyższą na danym kierunku oraz że osoba ta złożyła wszystkie przewidziane prawem egzaminy. Wydanie świadectwa lub dyplomu jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z ustaw i stanowi realizację funkcji władzy publicznej, bez względu na to, czy wydaje go podmiot publiczny, czy też podmiot niepubliczny. Ustawy nie różnicują mocy prawnej świadectw i dyplomów wydanych przez podmioty publiczne i niepubliczne. Posiadają one tę samą moc prawną. Świadectwa lub dyplomy są wydawane przez uprawnione organy szkół lub uczelni, którymi są dyrektorzy lub rektorzy. Są to osoby zajmujące kierownicze stanowiska w instytucjach państwowych w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy – Kodeks karny. Pojęcie instytucji państwowej musi być rozumiane szeroko. W skład instytucji państwowych wchodzić będą bez wątpienia instytucje powołane do życie bezpośrednio przez państwo (instytucje państwowe w najściślejszym słowa znaczeniu) lub jednostki samorządu terytorialnego (instytucje państwowe w szerszym znaczeniu, ale dalej ścisłym znaczeniu). Państwo i samorząd terytorialny nastawione są w całości swojej działalności na realizację dobra wspólnego, które osiągają wykonując przypisane im zadania publiczne. Całość ich działalności, bez względu na stosowane formy prawne ich działania i formy organizacyjne w ramach których je wykonują, służy wyłącznie sprawowaniu zadań publicznych. Stąd też pojęcie instytucji państwowej należy łączyć z wykonywaniem zadania publicznego, a nie ze strukturą macierzystą, która doprowadziła do powstania, organizacji i wyposażenia danego podmiotu w majątek niezbędny do działalności, kompetencje i podstawy prawne do jej działalności. Jest to argument przemawiający za rozszerzeniem pojęcia instytucji państwowej użytego w cytowanym przepisie art. 115 § 13 ustawy – Kodeks karny na instytucje powołane do życia również przez inne niż państwo podmioty i samorząd terytorialny (tj. podmioty prywatne), jeśli zajmują się one wykonywaniem zadań publicznych (instytucje państwowe w szerokim znaczeniu). Osoby kierujące takimi instytucjami uznać należy za funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy – Kodeks karny. W konsekwencji tego świadectwa i dyplomy wydane przez wyżej wskazane instytucje zaliczyć należy do kategorii dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Informacją publiczną nie jest natomiast całościowo pojmowana postać dokumentów, z których wynika rodzaj czy profil wykształcenia, niezależnie od tego, że dokumenty te stanowią dokumenty urzędowe. Podkreślenia wymaga, że regulacje zawarte w u.d.i.p. umożliwiają uzyskanie treści i postaci dokumentów urzędowych wyłącznie w sytuacji, gdy dokumenty te stanowią dane publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.). Jak zasadnie wskazał skarżący kasacyjnie organ trudno uznać, że dyplom ukończenia studiów wyższych zawiera dane publiczne. Zapatrywanie to potwierdza § 32 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 września 2018 r. w sprawie studiów (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2787), który w 13 odrębnych punktach określa niezbędne elementy dyplomu ukończenia studiów. Zasadnym jest zatem zapatrywanie, że u.d.i.p. umożliwia uzyskanie informacji o spełnieniu wymogów przewidzianych do pełnienia urzędu sędziego albo asesora sądowego w wojewódzkim sądzie administracyjnym, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach. Jak trafnie podnosił organ w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji oraz we wniesionej skardze kasacyjnej należy kategorycznie odróżnić dwie kategorie pojęciowe - informacji publicznej oraz nośnika informacji publicznej. Samo pojęcie informacji oznacza bowiem w języku polskim "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, pouczenie". Źródło informacji zaś to "miejsce jej pochodzenia, punkt wyjścia, czyli np. dokument pisany, w którym jest ona zawarta, człowiek dysponujący pewną wiedzą, która nie znalazła odzwierciedlenia w materiale pisanym, dyskietka komputerowa" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. TNOiK, Toruń 2002, s. 25). W wyroku z dnia 31 maja 2004 r. (sygn. akt OSK 205/04) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., a także w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje". Podobny pogląd prawny, akceptowany w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2019 r. (sygn. I OSK 852/17). Wobec jasno sprecyzowanego wniosku skarżącego, który domagał się udostępnienia m.in. kopii dyplomów ukończenia szkoły wyższej Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ pozostaje w bezczynności skoro nie wydał skarżącemu kopii dyplomów ukończenia szkoły wyższej albo decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji w tym zakresie. Dokumenty te - jak wskazano powyżej - zawierają informacje publiczną, która dotyczy zakresu objętego wymaganiami związanymi z powołaniem do pełnienia urzędu sędziego albo asesora sądowego. Informacja publiczna w tym zakresie została zaś skarżącemu udostępniona pismem organu z dnia 25 października 2021 r., w którym wskazano - w odniesieniu do wszystkich trzech osób objętych wnioskiem dostępowym - w jakich latach osoby te ukończyły wyższe studia prawnicze.

Podkreślenia wymaga, że wedle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informacje o wykształceniu funkcjonariusza publicznego mają charakter informacji publicznej, o ile wskazują one na poziom kompetencji tego pracownika w znaczeniu zakresu jego wiedzy, umiejętności i doświadczenia (jego kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 2021 r.; sygn. akt III OSK 2501/21; z dnia 20 kwietnia 2021 r.; sygn. akt III OSK 2874/21; z dnia 4 lutego 2020 r.; sygn. akt I OSK 2634/18). Tym samym - w nawiązaniu do powyższych rozważań - uznać należy, że nie wszystkie elementy uwidocznione w treści dyplomu ukończenia studiów wyższych stanowią informację publiczną (zob. nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2022 r.; sygn. akt III OSK 5631/21). Z samego zatem faktu pozostawania w dyspozycji organu jakiegokolwiek innego dokumentu zawierającego dane o nazwie ukończonej przez funkcjonariusza publicznego uczelni publicznej czy też uczelni niepublicznej - niezależnie od tego czy dokument ten stanowi treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonego i podpisanego w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach kompetencji tego funkcjonariusza publicznego, skierowanego do innego podmiotu lub złożonego do akt sprawy, czy też nie - nie można wnosić, że ma ona charakter informacji publicznej. Nie przesądza bowiem o poziomie kompetencji tego pracownika (jego kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, analogicznie do oceny końcowej z ukończonych studiów czy też studiów podyplomowych. Z uwagi na powyższe za niespójne z tak rozumianym zakresem danych o wykształceniu funkcjonariusza publicznego stanowiących informację publiczną należy uznać automatyczne kwalifikowanie wszystkich elementów dokumentów poświadczających ukończenie studiów wyższych do kategorii informacji o charakterze informacji publicznej, na co wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nieprawidłowym było zatem wskazanie, że kopia dyplomu ukończenia studiów jako dokument urzędowy podlega udostępnieniu tak co do treści jak i postaci. Czym innym jest bowiem udostępnienie kopii tego dyplomu, a czym innym udostępnienie informacji (względnie części informacji) zawartych w takim dyplomie.

W zakresie objętym pkt 2 wniosku dostępowego organ udostępnił skarżącemu informacje stanowiące informację publiczną w sposób wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i terminie przewidzianym przepisami art. 13 tej ustawy.

Zarzuty zawarte w pkt I.1 oraz II. 1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej i w konsekwencji zarzut zawarty w pkt I.1 uznać należy zatem za zasadne.

Odnosząc się z kolei do zarzutu podniesionego w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 (winno być art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie kopii aktu powołania na stanowisko sędziego w sytuacji, kiedy wniosek złożony przez skarżącego żądania takiego nie zawierał. Zarzut ten również zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając zasadność powyższego zarzutu podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że w rozpatrywanej sprawie pomiędzy stronami nie ma sporu co do tego, że akt powołania na stanowisko sędziego (asesora sądowego) podejmowany przez Prezydenta RP stanowi informację o sprawach publicznych i jako taki ma walor informacji publicznej. Niemniej podkreślenia wymaga, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być sformułowany precyzyjnie, zwłaszcza gdy dany podmiot domaga się wydania określonych dokumentów. Oznacza to, że wyłącznie wnioskodawca określa wprost, czego dotyczy jego żądanie. Skoro tak, to adresat wniosku nie jest upoważniony do dokonywania interpretacji treści, modyfikowania lub zmiany żądania dostępowego. Wskazanie wnioskowanych informacji musi być bowiem na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot i zakres wniosku nie budził wątpliwości. Obowiązek ten jest oczywisty zważywszy na konieczność uniknięcia niejasności w kwestii uznania, czy organ udostępnił danemu podmiotowi żądane dokumenty, czy też tego nie zrobił. Nie ma również wątpliwości co do tego, że stosownego doprecyzowywania treści wniosku dostępowego za skarżącego nie może dokonywać Sąd pierwszej instancji rozpatrujący skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej.

W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący nie wymienił we wniosku dostępowym in extenso aktu powołania na stanowisko sędziego, ale w ocenie Sądu meriti, skoro żądał dokumentów związanych z drogą zawodową wskazanych sędziów, to oznacza, że powinien mu zostać udzielony właśnie ten dokument (oczywiście mowa tu o jego odpisie). Mając na uwadze dokładną treść pkt 3 wniosku dostępowego podkreślenia wymaga, że skarżący zażądał informacji o przebiegu drogi zawodowej, awansów, zajmowanych stanowisk z podaniem dat ich obejmowania oraz kserokopii dokumentów potwierdzających te fakty wraz z ich uzasadnieniem. W pisemnej odpowiedzi z dnia 25 października 2021 r. organ w sposób szczegółowy przedstawił przebieg kariery zawodowej wszystkich osób objętych wnioskiem dostępowym uznając w sposób w pełni prawidłowy, że informacją publiczną są dane co do poszczególnych stanowisk i okresów ich zajmowania przez osoby objęte wnioskiem dostępowym (które to stanowiska i okresy zajmowania stanowisk wprost wskazano). Wbrew zapatrywaniu Sądu pierwszej instancji nie można uznać, że w zakresie możliwości wydania kopii aktów powołania na stanowiska sędziowskie organ pozostawał w bezczynności, gdyż takie żądanie - jak zasadnie podniósł autor skargi kasacyjnej - nie zostało wprost wyrażone w treści pkt 3 wniosku dostępowego.

Obiter dicta należy wskazać, że skarżący wniosek dostępowy złożył w dniu 25 października 2021 r. Tymczasem z dniem 14 lutego 2020 r. do ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych dodano art. 88b § 1, który zobligował właściwego prezesa sądu do ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o pierwszym i kolejnych powołaniach sędziów sądu, którym kieruje. Art. 88b § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych ma odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych z uwagi na odesłanie zawarte w art. 29 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Tym samym od dnia 14 lutego 2020 r. skarżący miał możliwość pozyskania pełnej wiedzy o powołaniach sędziów i asesorów sądowych do pełnienia urzędu w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w [...] objętych wnioskiem dostępowym bezpośrednio z Biuletynu Informacji Publicznej bez konieczności składania odrębnego wniosku w tym zakresie w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 4 lit. i) ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące powoływania sędziów ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Przyjęcie w świetle przedstawionych rozważań konstatacji, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności w określonym zakresie oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania w realiach sprawy art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., a w konsekwencji orzeczenia o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając w następstwie poczynionych rozważań skargę kasacyjną za uzasadnioną i działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., orzekł - jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku - o uchyleniu zaskarżonego wyroku w punktach I, II i IV oraz o oddaleniu skargi w zakresie, nieobjętym orzeczeniem wynikającym z punktu III zaskarżonego wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt drugi sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.