Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 84/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewl. prow. post. miało miejsce z rażącym narusz. prawa
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 par.1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 par 1a, par.2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 roku sprawy ze skargi A. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy G. postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza organowi grzywnę w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. G. (dalej: skarżący) pismem z 20 kwietnia 2023 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy G. ("Organ") w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie na działkach położonych w miejscowości U., o numerze ewidencyjnym [...] pięciu budynków inwentarskich - kurników o łącznej maksymalnej obsadzie 1100 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą (dalej: "postępowanie środowiskowe").

Skarżący zarzucił organowi:

- brak załatwienia ww. sprawy w terminie ustawowym (art. 35 k.p.a.), a następnie w terminie wskazanym w postanowieniu SKO w Olsztynie z dnia 3 listopada 2021 r., przedłużonym postanowieniem SKO w Olsztynie z dnia 18 lutego 2022r.

- przewlekłe prowadzenie postępowania od czasu wydania przez WSA w Olsztynie w sprawie sygn. akt II SAB/OI 186/22 wyroku z dnia 27 października 2022r. stwierdzającego wcześniejszą przewlekłość postępowania,

- brak wykonania zaleceń SKO zawartych w pkt. 4 postanowienia SKO z dnia 3 listopada 2021 r. dotyczących wyjaśnienia przyczyn i ustalenia winnych wcześniejszej bezczynności oraz podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości

W motywach swojego stanowiska Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej - działek nr [...] i [...], położonych we wsi U., w obrębie geodezyjnym U., gmina G., powiat G., województwo warmińsko- mazurskie. 20 lipca 2017 r. jego pełnomocnik złożył do Wójta Gminy G. (dalej: Organ) wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie na swoich działkach położonych w miejscowości U., o numerze ewidencyjnym [...] sześciu budynków inwentarskich - kurników o łącznej maksymalnej obsadzie 1320 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą (dalej: "postępowanie środowiskowe"). Wniosek ten w toku postępowania środowiskowego został zmodyfikowany i obecnie ogranicza się do przedsięwzięcia polegającego na budowie pięciu kurników o łącznej maksymalnej obsadzie 1100 DJP.

Jak podkreślił skarżący, organ od chwili zainicjowania postępowania działa przewlekle. Skarżący postawił tezę, że intencją organu jest opóźnienie załatwienia sprawy do momentu uchwalenia przez Radę Gminy G. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego zapisy wyłączające możliwość zlokalizowania planowanego przedsięwzięcia na wskazanym terenie. W tym celu, już po raz drugi przeprowadzone zostało postępowanie planistyczne, poprzednio bowiem uchwalony plan na skutek skargi Skarżącego został w całości uznany przez Sąd za nieważny.

Skarżący zwrócił uwagę, że ponaglenie które poprzedziło złożenie skargi nie jest w związku z tym pierwszym, lecz kolejnym jakie złożone zostało w przedmiotowym postępowaniu. Na skutek poprzednich ponagleń, SKO już wcześniej orzekało przewlekłość lub bezczynność Organu oraz zobowiązywało Organ do załatwienia sprawy zakreślając w tym celu odpowiednie terminy, które nie zostały przez Organ dotrzymane. Również Sąd już dwukrotnie zajmował się tym postępowaniem wskutek skarg Skarżącego na przewlekłość lub bezczynność, prawomocnie stwierdzając za pierwszym razem bezczynność Organu, a za drugim przewlekłość postępowania. Skarżący wskazał, że w wyniku poprzednio złożonego ponaglenia z dnia 21 listopada 2021 r. SKO wyznaczył Organowi najpierw 90 - dniowy, a następnie w postanowieniu z 18 lutego 2022r. 120 - dniowy termin na załatwienie sprawy. Mimo to, do dnia złożenia skargi sprawa nie została załatwiona, pomimo, że został w niej już dawno zgromadzony pełny materiał dowodowy i wypełniona procedura postępowania. Ostatnią czynnością Organu było dokonanie w styczniu br. obwieszczenia w trybie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej, z wyznaczeniem w nim terminu, który upłynął 9 lutego 2023r. Pomimo upływu wskazanego w obwieszczeniu terminu sprawa nadal pozostaje niezałatwiona, a 10 lutego 2023r. Rada Gminy G. podjęła uchwałę nr LXIII/630/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U., Gmina G., której treść niemal nie różni się od treści poprzedniej uchwały planistycznej, którą sądy administracyjne w całości uznały za nieważną. Nowa uchwała planistyczna procedowana jest jeszcze nadzorczo u Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, więc Organ zwleka z zakończeniem niniejszego postępowania do czasu jej wejścia w życie, licząc na to, że da mu ona podstawę do ponownej odmowy wydania decyzji środowiskowej, pomimo, że wszystkie merytoryczne uzgodnienia i opinie organów współdziałających uzyskane już dwukrotnie w przedmiotowym postępowaniu środowiskowym są dla przedsięwzięcia pozytywne.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowieniem z 18 lutego 2022 r. zobowiązało Wójta Gminy G. do jej załatwienia w terminie 120 dni od daty otrzymania postanowienia. Postanowienie to wpłynęło do organu w dniu 23 lutego 2022 r. W dniu 30 marca 2022 r. inwestor uzupełnił raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z uwagi na istotny zakres uzupełnienia raportu Wójt Gminy G. pismami z 21 kwietnia 2022 r. wystąpił o uzyskanie ponownych uzgodnień i opinii organów współdziałających w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. pozytywnie zaopiniował realizację zamierzonego przedsięwzięcia oraz określił warunki jego realizacji. Opinia ta wpłynęła do organu I instancji w dniu 22 listopada 2022 r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wydał pozytywną opinię co do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia 28 grudnia 2022 r. uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia oraz określił warunki jego realizacji. Obwieszczeniem z 9 stycznia 2023 r. organ podał do publicznej wiadomości informację o prowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, o organach opiniujących i uzgadniających oraz o terminie na zgłoszenie uwag i wniosków — od 10 stycznia do 9 lutego 2023 r. W przepisanym terminie wpłynęło szereg uwag ze strony społeczeństwa. Pismem z dnia 6 marca 2023 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień co do wniesionych uwag i wniosków w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Pismem z 3 kwietnia 2023 r. wnioskodawca wniósł o przedłużenie terminu na udzielenie wyjaśnień do dnia 5 maja 2023 r., a następnie pismem z 5 kwietnia 2023 r. wniósł o niezwłoczne wydanie przez organ decyzji wskazując, że sprawa jest już dostatecznie wyjaśniona. Pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie rozbieżności w pismach z dnia 3 i 5 kwietnia 2023 r. Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. inwestor podtrzymał wyłączną aktualność pisma z dnia 5 kwietnia 2023 r. Pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego. Jednocześnie na podstawie art. 79a §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wskazano przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania niniejszego pisma spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Decyzją z 25 maja 2023 r. odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Organ zwrócił przy tym uwagę, że na skutek ponaglenia A. G. z dnia 20 marca 2023 r. na niezałatwienie przez organ w terminie przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie Postanowieniem z dnia 10 maja 2023 r. uznało, że Wójt Gminy G. nie dopuścił się bezczynności. Zdaniem Kolegium okres pomiędzy wystąpieniem do organów współdziałających, a wpływem do organu ostatniego uzgodnienia (tj. okres 21 kwietnia 2022 r. - 28.12.2022 r.) nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji. Organy współdziałające prowadzą bowiem swoje postępowania, w przypadku bezpodstawnego przedłużania tego postępowania wnioskodawca miał prawo wnieść ponaglenie wobec tych organów. W ocenie Kolegium termin od dnia 10 stycznia do 9 lutego 2023 r. (okres udziału społeczeństwa w prowadzonej ocenie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko) również nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy, bowiem 30-dniowy termin na wniesienie uwag i wniosków wynika z przepisu prawa, tj. art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko. W konkluzji organ II instancji uznał, że na dzień wniesienia ponaglenia oraz jego rozpatrzenia przez Kolegium nie upłynął jeszcze termin 120-dni wyznaczony postanowieniem SKO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona bowiem procedowanie sprawy przez Wójta Gminy G. nosiło znamiona przewlekłości.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej k.p.a). Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem, niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA). Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przewlekłość postepowania zachodzi natomiast w sytuacji gdy w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził ją opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania (Wyrok NSA z 9.12.2021 r., sygn. akt II OSK 1827/21).

Omówione wyżej regulacje stanowią zasadniczy wyraz dążenia ustawodawcy do ochrony praw jednostki oczekującej od organu administracji publicznej konkretyzacji swoich praw lub obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego. Każda bezczynność czy przewlekłość właściwego organu administracji w sprawie dotyczącej jednostki uniemożliwia konkretyzację tych praw lub obowiązków, godząc tym samym w usprawiedliwioną normatywnie ekspektatywę obywatela szybkiego działania organów administracji w jego sprawie.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy uwzględnić należy również, że postępowanie organu przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego z 17 lipca 2017 r. (który wpłynął do organu 20 lipca 2027r.) było już dwukrotnie przedmiotem oceny tutejszego Sądu, który wyrokiem z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 101/18 stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał organ I instancji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 lipca 2017 r., w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. Sprawa, już po wydaniu orzeczenia kasatoryjnego przez SKO i w toku ponownego badania sprawy przez organ I instancji oceniona została w wyroku WSA w Olsztynie z 27 października 2022 r. sygn. akt. II SAB/Ol 186/22. Sąd we wzmiankowanym wyroku stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 17 lipca 2017 r., równocześnie stwierdził że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i nie wymierzył organowi grzywny. Aktualne pozostają zatem ustalenia sądu co do stanu faktycznego sprawy zawarte we wskazanych wyżej orzeczeniach. Zaznaczyć należy również, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Sąd w niniejszym postepowaniu związany jest zatem wyrokiem z 27 października 2022 r. sygn. akt. II SAB/Ol 186/22. Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegać będzie zatem stan od dnia 27 października 2022 r. Zaznaczyć należy jednak, że ocena ta obejmować będzie także to czy organ zastosował się do wzmiankowanych orzeczeń, a także w sposób pośredni stan z przed 27 października 2022 r. Skoro bowiem 27 października 2022r. stwierdzony został stan bezczynności organu, a postępowanie prowadzone było przez organ do 25 maja 2023 r. (wydanie decyzji przez organ I instancji), to ocena czy organ działał przelękle i czy stan ten miał charakter rażącego naruszenia prawa uwzględniać musi fakt, że już 27 października 2022r. oceniono aktywność organu jako nosząca cechy przewlekłości. Tym samym dalsze nieefektywne procedowanie organu stan taki mogło jedynie petryfikować. Organ prowadząc postepowanie po 27 października 2022 r. powinien uwzględnić, że już naruszył zasadę szybkości postepowania i znajduje siew stanie przewlekłości. Winien zatem dołożyć wszelkich starań by sprawę zakończyć jak najszybciej. Regułą (art. 12 i 35 § 1k.p.a.) jest bowiem załatwienie sprawy bezzwłocznie. Ustawowe terminy instrukcyjne, jak również terminy wyznaczone maja charakter maksymalnych. Organ powinien zatem dążyć do załatwienia sprawy w terminie krótszym, a nie wykorzystywać termin do maksimum lub go wręcz przekraczać. Znamiona przewlekłości postępowania mogą być bowiem wyczerpane, jeśli jeszcze w ramach terminu podstawowego sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy

Wobec powyższego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność ewentualnie przewlekłość postępowania Wójta Gminy G. z wniosku skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Kwestią która nie budzi wątpliwości jest okoliczność, że postanowieniem z 3 listopada 2021 r. Kolegium uznało, że organ I instancji dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa. Wyznaczyło 90-dniowy termin na załatwienie sprawy. Zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. Postanowieniem z 18 lutego 2022 r. Kolegium uwzględniło wniosek organu i w trybie art. 37 § 7 k.p.a. zmienił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie zobowiązując Wójta Gminy do załatwienia sprawy w terminie 120 dni od daty otrzymania postanowienia. WSA w Olsztynie wyrokiem z 27 października 2022 r. II SAB/Ol 186/22 stwierdził przewlekłość postępowania. Ponadto postanowieniem z 10 maja 2023 r. SKO, rozpoznając ponowne ponaglenie skarżącego z 20 marca 2023 r. uznało, że Wójt Gminy G. nie dopuścił się bezczynności. Jednocześnie jako okoliczność bezsporna wskazać należy, że organ I instancji zakończył postępowanie wydaniem decyzji z 25 maja 2023 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy zatem, że w chwili orzekania przez Sąd ustały przesłanki ewentualnej bezczynności organu (pkt I sentencji). Jednocześnie wskazać należy, że organ gminy w sposób znaczący uchybił zarówno terminom załatwienia sprawy wynikającym z art. 35 k.p.a., jak również – co szczególnie istotne ignorował potwierdzony prawomocnym wyrokiem fakt, że działa w sposób przewlekły (wyrok WSA w Olsztynie z 27 października 2022 r. II SAB/Ol 186/22). Podkreślenia wymaga, że Sąd nie jest w żaden sposób związany postanowieniem kolegium z 10 maja 2023 r. i zawartą w nim argumentacją. Bezsporną (także w świetle art. 153 p.p.s.a.) jest okoliczność że już w dacie 27 października 2022 działania organu ocenione zostały jako wypełniające przesłankę przewlekłości postępowania. Sąd wskazał równocześnie, że organ zasadnie oczekuje na zajęcie stanowiska przez RDOŚ i Marszałka Województwa. Art. 77 ust. 1 pkt 1-4 u.i.o.ś.

Organ z chwilą otrzymania wzmiankowanych stanowisk winien procedować sprawę w sposób odpowiadający kryterium szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), bowiem miał świadomość, że jego dotychczasowe działania wypełniają kryterium przewlekłości. Tymczasem organ między datą otrzymania ostatniego ze stanowisk, a datą załatwienia sprawy podjął jedyne czynności konsultacyjne w trybie art. 79 § 1 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.). Procedura ta posiada co prawda oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jednak organ działania konsultacyjne prowadził w sposób co najmniej opieszały, a po ich dokonaniu nie prezentował właściwie inicjatywy w szybkim załatwieniu sprawy. Postanowienie uzgadniające RDOS otrzymał 28 grudnia 2022 r. Obwieszczenie w trybie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej, z wyznaczeniem w nim terminem 30 dni na składanie uwag wydał zaś 9 stycznia 2023 r. Od daty otrzymania ostatniego ze stanowisk upłynęło zatem 11 dni. Organ nie zarządził konsultacji niezwłocznie po otrzymaniu stanowiska organu współdziałającego. Po upływie terminu na składanie uwag (9 luty 2023 r.) nie organ gminy nie załatwił sprawy niezwłocznie. Wskazać należy również, że w świetle art. 33 u.o.o.ś. przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wszczęciu postępowania; przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie; organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień; możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu; możliwości składania uwag i wniosków; sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 30-dniowy termin ich składania; organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków. Z powyższej regulacji wynika zatem, że udział społeczeństwa powinien zostać zapewniony już we wstępnej fazie postępowania, w którym postanowieniem stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Owszem kluczowy dowód w sprawie (raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien być kompletny), jednak należy opowiedzieć się za poglądem, że zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu w przedmiocie określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko powinno nastąpić już na etapie przystąpienia do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie powinno mieć znaczenia, że raport, którego obowiązek sporządzenia organ nałożył na inwestora, jest niekompletny, zatem konsultacje społeczne mogą odbyć się przed ewentualnym uzupełnieniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Zaznaczenia wymaga, że nie znajdowała uzasadnienia analiza sprawy (w tym przesłanych uwag) aż do 25 kwietnia 2023 r. (data wydania zawiadomienia o zakończeniu postępowania). Organ procedował sprawę po raz drugi, znał zatem kluczowe uwarunkowania jej rozstrzygnięcia, a sama analiza przesłanych uwag winna być prowadzona co najmniej szybko jeśli nie w tempie ponadstandardowym. Skoro bowiem organ miał świadomość, że już działa przewlekle, powinien dążyć do maksymalnego skrócenia postępowania, aby nie pogłębiać stanu przewlekłości postępowania. Ponadto organ z chwila wyczerpania warunków formalnych załatwienia sprawy tj. od dnia 9 lutego 2023 r. winien podejmować działania prowadzące do jak najszybszego jej załatwienia. Aktualne i znane organowi było bowiem stanowisko WSA w Olsztynie, ze już 27 października 2022 r. procedowanie sprawy nosiło cechy przewlekłości. Organ nie mógł zasłaniać się w tym miejscu postanowieniem SKO z 18 lutego 2022 r. wyznaczającym mu termin 120 dni na załatwienie sprawy od daty otrzymania postanowienia. Po pierwsze organ zgodnie z zasadą art. 12 k.p.a. nie powinien traktować maksymalnych terminów instrukcyjnych jako optymalnych dla załatwienia sprawy. Ponadto organ bezrefleksyjnie przyjął stanowisko SKO zawarte w postanowieniach z 21 listopada 2021 i 18 lutego 2022r. Jako gospodarz postępowania administracyjnego, z zasady znający prawo, organ winien zwrócić uwagę, że w obu postanowieniach SKO wyznaczono terminy załatwienia sprawy nie znane ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks w art. 35 przewiduje trzy podstawowe terminy załatwienia sprawy: bezzwłoczny, miesięczny oraz dwóch miesięcy dla spraw szczególnie skomplikowanych. Kolegium wyznaczyło zaś terminy przekraczające (wielokrotnie) wskazany wyżej termin załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, nie kwalifikując jednocześnie w ten sposób postępowania prowadzonego przez Organ. Co więcej 27 października 2022 r. WSA w Olsztynie rozwiał ewentualne wątpliwości organu co do prawidłowości tempa jego postępowania, jednoznacznie wskazując, że organ działa przewlekle. W tej sytuacji organ winien podjąć kroki w celu maksymalnego przyśpieszenia postępowania.

Nie ulega wątpliwości że organ gminy działał w ocenianym postępowaniu w sposób przewlekły (Pkt. II sentencji wyroku). Między poszczególnymi czynnościami organu występowały nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadziły do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przewlekłość ta miała charakter rażącego nauszna prawa (pkt III sentencji wyroku). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażącym naruszeniem prawa jest przy tym naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na jego zaakceptowanie. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem organ zdawał sobie sprawę ze stanu przewlekłości postępowania i jego przyczyn. Zignorował w sposób świadomy wyrok WSA w Olsztynie z 27 października 2022 r. sygn. akt. II SAB/Ol 186/22 wskazujący na istnienie już w dacie wyrokowania stanu przewlekłości oraz jego przyczyn. Organ konsekwentnie opóźniał wydanie rozstrzygnięcia, podejmując kolejne czynności w dużych odstępach czasu, a niekiedy powstrzymując się od jakiejkolwiek aktywności procesowej. Organ utrwalił zatem ustalony już stan przewlekłości postępowania czyniąc go rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania.

Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W tym kontekście zaznaczenia wymaga, że zarówno instytucja sumy pieniężnej, jak też instytucja grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia przez sąd administracyjny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność (przewlekłość), lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Stanowi bowiem istotną dolegliwość. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub nawet - tak jak w przedmiotowej sprawie - uniemożliwienie stronie otrzymania w stosownym czasie istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. Zastosowanie przez sąd administracyjny środka w postaci wymierzenia grzywny muszą uzasadniać realia konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie konsekwentne uchylanie się przez organ od załatwienia sprawy administracyjnej, taką okoliczność stanowiło.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął, jak w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.