Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 217/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 33, art. 48 ust. 1 -3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. P. i W. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") postanowieniem z 23 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, 4 i 5 oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego realizowanego przez A. i W. P. (dalej jako: "strona", "skarżący") na dz. nr [...] obr. [...], gm. [...] bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w toku czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu 16.11.2023 r., stwierdzono, że na działce nr [...] obr. [...], gm. [...] prowadzone są roboty przy budowie deklarowanego budynku gospodarczego jednokondygnacyjnego, częściowo podpiwniczonego. Na dzień kontroli wykonano niwelację terenu, wytyczenie geodezyjne, żelbetowe ławy fundamentowe, ściany fundamentowe z bloczka betonowego, a w piwnicy, żelbetowe zbrojenie stropu nad pomieszczeniami piwnicy. Budynek jest wykonywany na podstawie projektu budowlanego o planowanej powierzchni zabudowy 92,13 m², wysokość nieużytkowego poddasza 1,95 m, wysokość parteru 2,50 m i częściowego podpiwniczenia 1,95m (dane z projektu). Skarżący podali, że są inwestorami tej budowy, którą rozpoczęto w dniu 23.09.2023 r. wytyczeniem geodezyjnym, zaś w dniu 29.09.2023 r. rozpoczęto wykopy pod fundamenty. Wskazali na gospodarczą funkcję budynku oraz na to, że inwestycja jest prowadzona na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego i nie wymaga pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Organ, dokonując analizy materiału dowodowego, uznał, że realizowany budynek nie jest tym, wskazanym w przywołanym przepisie. Zwrócono uwagę na błędne obliczenia wysokości kondygnacji piwnicy jako 1,95 m. Z prawidłowych bowiem obliczeń wskazanych na przekroju B-B str. 7 projektu wynika, że piwnica ma wysokość 2,15 m. Organ zaznaczył, że pomiar z natury, w związku z brakiem schodów i warunków atmosferycznych, nie był możliwy. Wskazano też, że budynek ten będzie miał poddasze użytkowe. Według opisu do projektu budynek będzie miał dwa stropy (nad magazynem roślin okopowych - piwnica oraz nad parterem), brak jest jednak opisu co do trzeciego stropu nad poddaszem. Brak jest też rzutu poddasza. Z przekroju budynku wynika, że nad poddaszem będą wyłącznie 2 jętki, które nie tworzą stropu. Tym samym wysokość poddasza należy, w ocenie organu, liczyć do kalenicy budynku i wynosi ona 3,18 m. Powyższe oznacza, że budowany obiekt jest w istocie trzykondygnacyjny i inwestycja ta nie może korzystać ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego, na jego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji wnieśli skarżący. Podtrzymali stanowisko, że budowa jest realizowana w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego i wskazali, że wątpliwości organu co do wysokości pomieszczeń i ilości kondygnacji wynikały z pomyłki projektanta. Zaznaczyli, że w rysunku 7/A przekrój B-B rzędna dna podpiwniczenia omyłkowo była wpisana - 2,44, natomiast właściwa wartość tej rzędnej to - 2,24. Zaznaczyli, że na dzień składania zażalenia podpiwniczenie jest już wybudowane i można zmierzyć jego wysokość, która wynosi 1,95 m. Podobnie rzecz ma się w przypadku poddasza. Wyjaśnili, że na jętkach ma być położone ocieplenie wełną mineralną, tworząc niejako przegrodę na kształt stropu. Nieużytkowe poddasze będzie miało wysokość nie większą niż 1,95 m. Zaznaczyli, że korzystając ze zwolnienia z art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego nie potrzebowali nawet projektu budowlanego, a wykonali go jedynie pomocniczo. Jest używany przy budowie przez wykonawcę. Przedłożyli poprawione rysunki projektowe.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 9 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że realizowany obiekt nie spełnia wymogów wskazanych w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego, który określa jaka budowa nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy. Abstrahując bowiem nawet od rzekomej pomyłki projektanta co do wysokości poszczególnych pomieszczeń, w pierwszej kolejności podkreślono, że budynek nie jest jednokondygnacyjny, jak wskazuje się w projekcie, a co najmniej dwukondygnacyjny. Piwnica jest bowiem kondygnacją, tylko podziemną.

Podkreślono, że wszelkie wyjątki od zasady określonej w art. 28 Prawa budowlanego należy interpretować ściśle. Skoro zatem w art. 29 ust. 2 pkt 33 tej ustawy zawarto wymóg "jednokondygnacyjności" budynku gospodarczego to dotyczy to zarówno kondygnacji podziemnych, jak i nadziemnych. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było zawarcie tego zastrzeżenia tylko co do kondygnacji nadziemnych, fakt ten byłyby wskazany w tym przepisie. Kondygnacją podziemną są m.in. piwnice, a właśnie piwnica została w niniejszej sprawie wykonana przez inwestorów, co już nie spełnia wymogu "jednokondygnacyjności" obiektu budowlanego na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego. Tym samym nie można uznać realizowanej inwestycji za zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Kwestia istnienia trzeciej kondygnacji, co zarzuca organ I instancji, pozostaje w sferze domysłów, póki bowiem budynek nie jest zrealizowany w całości, póty inwestorzy mogą wprowadzać zmiany do projektu wedle własnego uznania, w zależności od etapu postępowania i od potrzeb.

Analizując przedłożone dokumenty, organ odwoławczy powziął również wątpliwość co do realizacji pozostałych przesłanek określonych w art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego. Inwestorzy nie wykazali według niego związku obiektu z produkcją rolną. Fakt posiadania statusu rolnika sam w sobie nie upoważnia do korzystania z tego zwolnienia. Budowany obiekt musi mieć związek z prowadzoną produkcją rolną. Tymczasem dokumenty, znajdujące się w aktach sprawy wskazują jedynie na lokalizację pasieki na działce będącej przedmiotem postępowania. Brak jest natomiast danych o produkcji rolnej prowadzonej przez skarżących (w zasadzie przez skarżącą, która ma status rolnika), bo za taką nie można uznać amatorskiej pasieki zlokalizowanej na pustej działce. W ocenie organu trudno wykazać w tym przypadku związek budowy z produkcją rolną, bo jej nie określono, zresztą pasieki zgłoszono już w trakcie prac projektowych nad budynkiem. Wątpliwości budzi też faktyczne przeznaczenie budynku, chociażby ze względu na wskazany w projekcie zamiar wykonania instalacji grzewczej w budynku gospodarczym.

Na uwadze należy też mieć w ocenie organu odwoławczego definicję legalną budynku gospodarczego, zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. tj. § 3 pkt 8 tego rozporządzenia. W tym kontekście działka objęta postępowaniem nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, którego uzupełnieniem mógłby być realizowany budynek gospodarczy. Nie jest też działką siedliskową, co wyklucza przyjęcie zabudowy zagrodowej.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że teren działki będącej przedmiotem postępowania jest objęty ochroną na mocy uchwał: Nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia [...] w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] Parku Krajobrazowego -Zachód (uchylony Uchwałą nr [...]) oraz Nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29.11.2022 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W uchwałach tych, w § 5 ust. 1 pkt 8 (Uchwała Nr [...]) oraz w § 5 pkt 7 (Uchwała Nr [...]) wprowadzono całkowity zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegów m.in. jezior. Biorąc pod uwagę, że działka nr [...] obr. [...] jest położona na terenie objętym ścisłą ochroną i w obrębie zakazu nowej zabudowy, przyjęcie, że obszar oddziaływania realizowanej inwestycji obejmuje jedynie tą działkę jest błędne. Już samo zbliżenie budowy do działki jeziornej powoduje, że oddziaływuje ona na tę działkę.

Podniesiono także, że art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego w części dotyczącej obszaru oddziaływania wyraźnie wskazuje na konieczność "zaprojektowania" ewentualnych budynków. Tym samym przekonanie strony o dobrowolności wykonania projektu w tym przypadku jest błędne.

Skargę na postanowienie organu odwoławczego wywiedli skarżący, wnosząc o uchylenie postanowień obydwu instancji. Zarzucili postanowieniu naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., art. 7 K.p.a. oraz ich interesu prawnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych budynku gospodarczego opierając się na omyłce pisarskiej z projektu budowlanego, co było powodem zakwalifikowania budynku jako trzykondygnacyjnego. Skarżący natomiast budują zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego - jednokondygnacyjny budynek gospodarczy o prostej konstrukcji, związany z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.

W rysunku 7/A przekrój B-B rzędna dna magazynu roślin okopowych omyłkowo była wpisana - 2.44 natomiast właściwa wartość rzędnej to - 2.24 (zamiast cyfry 2 omyłkowo była 4), przez co PINB w [...] uznał, że magazyn roślin okopowych może być o 20 cm wyższy, niż podawano. Na dzień dzisiejszy podpiwniczenie jest już wybudowane, w związku z czym można zmierzyć wysokość tego pomieszczenia z natury. Wynosi ona mniej niż 1,95 metra.

Podobnie rzecz ma się w przypadku poddasza. Na jętkach ma być położone ocieplenie wełną mineralną, tworząc strop. Znakiem tego, nieużytkowe poddasze również będzie miało wysokość nie większą niż 1,95 m.

Skarżący wskazali, że w zażaleniu na postanowienie organu I instancji do swoich wyjaśnień załączyli projekt po usunięciu omyłek projektowych. Pomimo to WINB utrzymał postanowienie organu I instancji w całości, jednocześnie wskazując na szereg kolejnych przeszkód do zakwalifikowanie ich budynku rolnego, jako obiektu o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego.

Według strony rozbieżności interpretacyjne WINB powstałe na tle wykładni i zastosowania powołanych w postanowienia przepisów i prawa materialnego, naruszają ich interes prawny. Definicja kondygnacji wskazuje wprost, że części budynku o wysokości poniżej 2 metrów, kondygnacją nie są. Podobnie przywołana przez WINB piwnica. Stosownie do przepisów prawa budowlanego minimalna wysokość pomieszczeń piwnicznych wynosi 2 metry, a jeśli pełnią one inne funkcje techniczne, to minimum 2,2 metra. W przywołanym rozporządzeniu ustawodawca kilkukrotnie wykazuje minimalną wysokość pomieszczeń 2 metry, aby mogły być zakwalifikowane jako techniczne, albo gospodarcze (§ 97) i związane z pobytem ludzi stałym lub czasowym (§ 72). Według skarżących ich magazyn roślin okopowych w świetle przepisów nie jest ani kondygnacją, ani pomieszczeniem gospodarczym, ponieważ ma wysokość niższą niż 1,95 m. Podkreślono, że ta podziemna część budynku jest tylko pod częścią budynku stanowiącą 17% jego powierzchni.

Według skarżących budowany obiekt dopiero ułatwi im prace w gospodarstwie rolnym, a dopóki nie zostanie wybudowany nie mają możliwości innej, jak tylko oświadczenie, aby udowodnić jego związek z prowadzoną produkcją rolną. Wskazano, że skarżąca od dziesięciu lat ma status aktywnego rolnika w ARiMR, uprawia i zbiera corocznie 5 hektarów pszenicy i 4,8 hektara pszenżyta, pozostałe kilkanaście hektarów użytków ma jako łąki kośne ekologiczne. Posiada kury nioski w ilości średniorocznej około 40 sztuk, w sezonie letnim brojlery i króliki. Działka nr [...] także jest użytkowana rolniczo, do tej pory była jako łąka na gruntach ornych i część jako miododajna koniczyna biała oraz bioróżnorodny ogród warzywno-owocowy. Skarżący wskazali, że brak budynku gospodarczego przy wykonywaniu nawet najprostszych prac rolniczych na łące bardzo im doskwiera i właśnie dla takich rolników została wprowadzona nowelizacja prawa budowlanego z 9 maja 2023 r. (Dz.U. Z 2023 poz. 682), aby bez przeszkód i spowalniających dotychczas procedur budowlanych mogli ułatwić sobie prowadzenie prac w swoich gospodarstwach rolnych.

Skarżący podali, że budynek będzie stanowił 1% powierzchni ich działki, która jest ostatnią na skraju Otuliny Parku Krajobrazowego. Ma powierzchnię 0,9135 ha i znajduje się w pasie między brzegiem Jeziora [...] a pasem drogi krajowej nr 16 i w najszerszym miejscu ma 76 metrów, przez co nie jest możliwe spełnienie warunków Uchwały Sejmiku Wojewódzkiego o zabudowie w odległości 100 metrów od jeziora. Podnieśli przy tym, że zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora nie dotyczy obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie strony Uchwała Nr [...] z [...] "Zmiana studium uwarunkowań i kierunki zagospodarowania przestrzennego" kwalifikuje ich działkę do obszaru IE o funkcji turystyka i rolnictwo. Uprawy ekologiczne i pasieka, które tam prowadzą a także budowa budynku wykorzystywanego na cele rolnictwa ekologicznego i pasieki w ocenie skarżących wpisują się w ten kierunek rozwoju.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z 19 marca 2024 r., określonym jako uzupełnienie braków formalnych, skarżący podkreślili m.in., że wszystkie ich działania były zgodne z prawem. Dotyczy to również zjazdu z ich działki na drogę krajową nr 16, co zostało potwierdzone wyrokiem sądu.

W kolejnym piśmie procesowym z 2 kwietnia 2024 r. skarżący ponownie zadeklarowali pełną zgodność z prawem podjętych przez nich działań budowlanych. Ponadto odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez WINB w piśmie z 12 marca 2024r., poddali w wątpliwość interpretację definicji legalnej kondygnacji.

Z kolei w piśmie procesowym z 22 maja 2024 r. skarżący zarzucili, że WINB przekazał sądowi skargę bez kompletu uporządkowanych akt administracyjnych sprawy, co jest niedopełnieniem obowiązku prawnego wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów z brakujących, wskazanych przez nich dokumentów. Stwierdzili ponadto, że organ nadzoru budowlanego mógł zareagować, zanim zaczęli oni budowę spornego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2023 r., poz. 2325). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 1634 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB z 9 stycznia 2024 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 23 listopada 2023 r. o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego przez skarżących na dz. nr [...] obr. [...], gm. [...] bez pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowalnego stanęły na stanowisku, że realizowany obiekt nie spełnia wymogów wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego, który określa jaka budowa nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie skarżących ich rozpoczęta inwestycja polega na budowie jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego o prostej konstrukcji, związanego z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.

Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej jako: "P.b."), a konkretnie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3, 4 i 5 P.b.

W pierwszej kolejności wskazać pozostaje, że nowelizacja ustawy Prawo budowlane wprowadzona ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od dnia 19 września 2020 r., dokonała zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych, tworząc jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.

Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W takim postanowieniu organ informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią pozostaje kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 28 § 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 P.b. zawarto zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie zostało zwolnione z obowiązku uprzedniego uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 mi wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Wskazany przepis zawiera kompleksowe materialnoprawne przesłanki wyłączające obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. W przepisie tym chodzi o jednokondygnacyjne budynki gospodarcze i wiaty związane z produkcją rolną o określonej powierzchni i parametrach technicznych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce na której został zaprojektowany.

Aby zatem możliwa była ocena, czy dany obiekt lub roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z wymogami zawartymi w ww. przepisach organ nadzoru budowlanego musi dokonać jednoznacznej kwalifikacji obiektu lub robót. Wspomniana kwalifikacja wraz z dokonaną przez organ oceną umożliwiają mu wybór właściwego, opartego na przepisach Prawa budowlanego, trybu postępowania. Najistotniejszą zatem kwestią dla zastosowania przepisu art. 48 P.b. jest prawidłowe zakwalifikowanie przedmiotu inwestycji, a co za tym idzie ustalenie, że przedmiot taki wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy też był zwolniony z takiego obowiązku.

Skarżący w piśmie z 4 sierpnia 2023 r. skierowanym do Starosty [...] poinformowali ten organ, że zamierzają budować budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b., który wyłączony jest z wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., natomiast projekt budowlany składają "z ostrożności", aby nie być w przyszłości posądzonymi o samowolę budowlaną. Postanowieniem z 17 sierpnia 2023 r. Starosta [...] zwrócił skarżącym ich pismo z 4 sierpnia 2023 r., wskazując, że informacja nie stanowi wniosku o pozwolenie na budowę ani zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, o których mowa w art. 30 P.b..

Z załączonego projektu budowlanego wynika jednak, że projektowana budowla ma co najmniej 2 kondygnacje, a de facto łącznie zaprojektowano 3 kondygnacje - wliczając w to kondygnację podziemną (akta adm. organu I instancji, k. – 17).

W wyniku przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2023 r. czynności kontrolnych ustalono, że na działce o nr [...] obr. [...], gm. [...] prowadzone są roboty budowlane przy zadeklarowanej budowie budynku jednokondygnacyjnego częściowo podpiwniczonego (protokół kontroli w aktach adm. sprawy). Jak wynika z protokołu kontroli na dzień podjętych czynności kontrolnych wykonano: niwelację terenu, wytyczenie geodezyjne, żelbetowe ławy fundamentowe, ściany fundamentowe z bloczka betonowego, a w piwnicy żelbetowe zbrojenie stropu nad pomieszczeniem piwnicy w postaci dwóch siatek zbrojeniowych w deskowaniu. Ściany fundamentowe budynku odległe o około 50 m od linii brzegowej Jeziora [...] i około 25 m od drogi krajowej nr 16. Przedmiotowy budynek jest wykonywany na podstawie projektu budowlanego o planowanej powierzchni zabudowy 92,13 m², wysokość nieużytkowego poddasza 1,95 m, wysokości parteru 2,50 m i częściowego podpiwniczenia 1,95 m.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a więc przede wszystkim z przedłożonego przez stronę projektu budowlanego spornego budynku oraz z ustaleń poczynionych podczas czynności kontrolnych wynika, że powstający budynek nie ma charakteru budynku jednokondygnacyjnego. Samo pojęcie kondygnacji ma charakter techniczno-budowlany. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane.

Odnosząc się zaś do pojęcia kondygnacji zdefiniowanej w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) wskazać pozostaje, że do tak określonego pojęcia kondygnacji nie można wprost się odnosić w niniejszej sprawie. W § 3 pkt 16 tego rozporządzenia określono, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o kondygnacji - należy przez to rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

Z kolei w treści § 3 pkt 17 tego rozporządzenia określono, że jeśli mowa o kondygnacji podziemnej - należy przez to rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację.

Nie można zatem wprost przenieść pojęcia tak rozumianego do rozpoznawanej sprawy, gdyż definicja kondygnacji, która odnosi się do części pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz wysokości tam podanych dotyczy pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, tymczasem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z obiektem mieszkalnym lecz budynkiem gospodarczym, który ze swej istoty nie służy do pobytu ludzi. Zatem pojęcie wysokości kondygnacji w rozumieniu przepisów techniczno-budowanych nie będzie miało zastosowania do pomieszczeń inwestycji budynku gospodarczego, który jak wynika z przedłożonego przez skarżących projektu budowlanego, nawet jego wersji poprawionej przez projektanta w dniu 30 listopada 2023 r., nadal będzie budynkiem, który ma więcej niż jedną kondygnację.

Zasadnym jest w tym miejscu wskazanie, że z językowej definicji kondygnacji wynika, że kondygnacja to część budynku zawarta między bezpośrednio nad sobą położonymi stropami. W zależności od położenia kondygnacji można mówić o parterze, stanowiącym poziom, na którym znajduje się główne wejście, a także o piętrach, czyli poziomach położonych powyżej parteru. Wyodrębnić można również piwnicę, której powierzchnia podłogi leży niżej niż powierzchnia otaczającego budynek terenu. Ostatnie zaś piętro położone bezpośrednio pod dachem spadzistym jest określane jako poddasze. Wysokość kondygnacji definiuje się między poziomem powierzchni podłogi danej kondygnacji a poziomem powierzchni podłogi kondygnacji leżącej powyżej. Różnica pomiędzy poziomem posadzki a wykończonym sufitem to wysokość w świetle. Kondygnacją powtarzalną jest taka, która nie różni się w sensie technicznym od innych kondygnacji w tej samej budowli.

Bezsprzecznie materiał dowodowy potwierdza, że skarżący zaprojektowali i zrealizowali już kondygnację podziemną w postaci piwnicy. Kolejną naturalną kondygnacją jest kondygnacja parterowa a według projektu przewidziano również kondygnację w formie poddasza. W ocenie Sądu zatem niewątpliwie sporny budynek, w którym już wybudowano kondygnację podziemną, nie spełnia kluczowego wymogu jednokondygnacyjności. Niczego istotnego w tym zakresie nie zmieniły poprawki w projekcie budowlanym, załączone na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Z przedłożonych szkiców w dalszym ciągu wynika, że projektowany budynek gospodarczy łącznie z częścią podziemną ma 3 kondygnacje. Kilkucentymetrowa zmiana wysokości poddasza bądź wysokości piwnicy nie ma przy tym istotnego znaczenia. Zmiany wysokości kondygnacji nie zmieniają istoty i charakteru takiego budynku i nie powodują automatycznie, że taki budynek staje się jednokondygnacyjny. To, że zaprojektowane kondygnacje nie spełniają wymogów technicznych przewidzianych dla kondygnacji (2 metry dla kondygnacji nadziemnych) nie może powodować zmiany oceny rodzaju takiego budynku w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b., zwłaszcza, że wysokości te dotyczą jedynie budynku przeznaczonego na pobyt ludzi.. W ten sposób mogłoby dochodzić bowiem do obejścia prawa, gdzie budynek de facto dwu lub trzy kondygnacyjny określany byłby jako jednokondygnacyjny, tylko z uwagi na to, że poszczególne kondygnacje zaprojektowano jako kilka centymetrów niższe niż określone jest to w wymogach technicznych dla obiektów budowlanych.

Ponadto trudno jest dostrzec związek powstającego budynku z produkcją rolną. Skarżący zadeklarowali jedynie zlokalizowanie pasieki na działce inwestycyjnej (3 rodziny pszczele zgłoszone pismem z 30 czerwca 2023 r. do Urzędu Gminy [...] oraz zgłoszenie do Powiatowego Lekarza Weterynarii, gdzie w rubryce pasieki oznaczono pasiekę amatorską). Dostrzec należy, że pasieki zgłoszono już w trakcie prac budowlanych związanych ze spornym budynkiem. Przede wszystkim jednak trudno uznać amatorską hodowlę pszczół w ograniczonym zakresie za produkcję rolną, której służyć miałby tego typu budynek jak realizowany przez skarżących. Nie wiadomo jakiemu celowi rolnemu miałaby służyć piwnica czy też poddasze użytkowe. Sąd nie neguje wskazywanej przez skarżącą prowadzonej przez nią działalności rolnej i prowadzonych upraw ani też jej statusu rolnika. Dostrzec należy jednak, że ta pełnowymiarowa działalność rolna prowadzona jest na zupełnie innym obszarze niż działka, na której powstaje sporny budynek.

Zasadnie także wskazał organ odwoławczy, że niewątpliwie nie została spełniona przesłanka dotycząca zachowania kwestii obszaru oddziaływania wznoszonego budynku, który winien mieścić się w całości na działce, na której został zaprojektowany. Teren działki będącej przedmiotem postępowania jest objęty ochroną na mocy uchwał: Nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24.06.2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] Parku Krajobrazowego - Zachód (uchylony Uchwałą nr [...]) oraz Nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29.11.2022 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W uchwałach tych, w § 5 ust. 1 pkt 8 (Uchwała Nr [...]) oraz w § 5 pkt 7 (Uchwała Nr [...]) wprowadzono całkowity zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegów m.in. jezior. Zgodzić się należy, że z uwagi na to, że działka nr [...] obr. [...] jest położona na terenie objętym ścisłą ochroną i w obrębie zakazu nowej zabudowy, przyjęcie, że obszar oddziaływania realizowanej inwestycji obejmuje jedynie tą działkę jest wysoce nieuprawniony. Faktyczne zbliżenie budowy do działki jeziornej potencjalnie oddziaływuje na tę działkę. Takie zbliżenie inwestycji potwierdza, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo takiego oddziaływania, skoro została wyznaczona 100 metrowa strefa braku zabudowy od brzegów jezior.

Poczynione przez organy ustalenia przekonują, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b., które zwalniałyby skarżących z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia realizowanej budowy. Tym samym pozbawiony podstaw pozostaje zarzut skarżących dotyczący naruszenia tego przepisu, jak też przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia interesu skarżących, mającego oparcie w przepisach prawa.

Skarżący zarzucili również, że WINB przekazał sądowi skargę bez kompletu uporządkowanych akt administracyjnych sprawy, co jest niedopełnieniem obowiązku prawnego wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów z brakujących, wskazanych przez nich dokumentów. Podnieść należy jednak, że organ dysponował wszystkimi wskazanymi przez stronę skarżącą dokumentami (m.in. protokół, oświadczenie), które znajdują się w aktach sprawy. Dodać przy tym pozostaje, że tego typu naruszenie prawa miałoby istotne znaczenie tylko wówczas, gdyby skutkowało koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rzeczonej sprawie. Brak metryczki czy niewłaściwe uporządkowanie akt sprawy nie stanowią istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia konkretnego rozstrzygnięcia. Ten zarzut zatem w niniejszej sprawie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

Podobnie czas wszczęcia postępowania nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości podjętych decyzji. Zauważyć przy tym należy, że organ wszczął postępowanie w sprawie, gdy uzyskał informacje o toczącym się na działce skarżących procesie budowlanym.

Bez wpływu dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje załączony przez stronę wyrok Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z dnia 14 listopada 2023r. uniewinniający skarżącą od popełnienia wykroczenia polegającego na zniszczeniu roślinności w postaci usunięcia zadrzewień zlokalizowanych na terenie ochrony ptaków Puszcza [...] w okresie lęgowym ptaków oraz na zlokalizowaniu obiektu budowlanego w postaci blaszanego kontenera w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegowej jeziora [...] (dz. ew. nr [...] obręb [...]). Wyrok ten dotyczy sprawy karnej i nie wiąże się z przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowalnego nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej.

Należy uznać, że organy prawidłowo przeprowadziły procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego a zakwestionowane postanowienia wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę dokumenty wskazane przez skarżącego. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanego w skardze, przepisu art. 7 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.