Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 839/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 938/20 w sprawie ze skargi T.Ś. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 10 czerwca 2020 r., znak: WI-I.7840.2.134.2019.DA w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 października 2019 r., znak: AU-01-2.6740.1.1909.2019.MAM.MLU, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz T.Ś. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 października 2020 r., II SA/Kr 938/20 oddalił skargę T.Ś. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 10 czerwca 2020 r., znak WI-I.7840.2.134.2019.DA w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta [...] ostateczną decyzją z 15 lipca 2019 r., nr 1264/6740.1/2019 na wniosek [...] sp. z o.o. s.k. z siedzibą w K. zmienił własną decyzję z 27 lutego 2008 r. nr 404/08, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, z garażem podziemnym z wewnętrznymi instalacjami, przebudową oświetlenia ulicznego (przesunięcie słupa elektrycznego) oraz wjazdem na działkę, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], obręb [...] w K.

W wyniku rozpoznania wniosku T.Ś. z 29 sierpnia 2019 r., w którym wnioskodawca wskazał na nieuprawnione pominięcie go jako strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z 15 lipca 2019 r., Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 31 października 2019 r., znak: AU-01-2.6740.1.1909.2019.MAM.MUL, działając na podstawie art. 150, art. 149 § 3 i art. 147 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną, przyjmując, że należąca do skarżącego działka nr ew. [...], obręb [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

W toku postępowania zażaleniowego zainicjowanego zażaleniem wniesionym przez T.Ś. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 10 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i przedstawił bogatą analizę sytuacji, co oznacza, iż dokonał czynności, które powinny mieć miejsce po wznowieniu postępowania. Jak wynika jednakże z akt sprawy, wnioskodawca nie wykazał, że inwestycja dotycząca zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego wywiera bezpośredni wpływ na jego nieruchomość, tj. ogranicza mu możliwość w zagospodarowaniu oraz zabudowie tego terenu. Przedstawione przez skarżącego argumenty, jak stwierdził organ odwoławczy, nie świadczą o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu, ale o posiadaniu interesu faktycznego. Organ zauważył, że budynek zlokalizowany na działce nr ew. [...], obręb [...] znajduje się w znacznej odległości od planowanej inwestycji (43,05 m), zatem jest oczywiste, iż działka ta znajduje się poza obszarem jej oddziaływania.

T.Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy na nowo przez organ odwoławczy, a jedynie potwierdzenie rzekomej zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji; art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 126 i art. 11 k.p.a. poprzez brak merytorycznego uzasadnienia postanowienia, brak odniesienia się do zarzutów skarżącego, co wskazuje jedynie na pozorność rozpoznania zażalenia; art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego celem weryfikacji zarzutów skarżącego; art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i bezpodstawną odmowę wznowienia postępowania celem zbadania istnienia przesłanek wznowienia i interesu prawnego skarżącego; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: r.s.u.w., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i przyjęcie, że krąg uczestników postępowania o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę wyznaczany jest w oparciu o zakres planowanych zmian w projekcie i ich oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, a nie inwestycję jako całość, co prowadzi do sztucznego dzielenia inwestycji na "cząstki" i pozbawia właścicieli nieruchomości sąsiednich prawa udziału w postępowaniu; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 r.s.u.w. poprzez błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji wskazał, że organ wyraził trafny pogląd, iż w sytuacjach, kiedy brak przymiotu strony w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest oczywisty, należy odmówić wznowienia postępowania postanowieniem. Prawidłowo organ przy tym uznał, że taka oczywistość braku przymiotu strony zaistniała w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew wywodom skargi, decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę jest decyzją odrębną i autonomiczną w stosunku do decyzji pierwotnej. W przypadku kwestionowania decyzji zmieniającej i tak nie ma możliwości zakwestionowania i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwotnej, która ma odrębny i niezależny byt prawny od decyzji, która ją zmieniła. Dlatego w postępowaniu o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę krąg stron określa się przy uwzględnieniu, jaki obszar oddziaływania związany jest ze zmianami, które mają zostać zatwierdzone w projekcie budowlanym zamiennym. Sąd zauważył, że granice nieruchomości skarżącego znajdują się ponad 20 m od granic działki inwestora, około 35 m od budynku inwestora, a obiekty budowlane na działce skarżącego znajdują się ok. 43 m od budynku inwestora, czyli znacznie dalej niż najwyższy fragment tego budynku. W tym stanie faktycznym w sposób oczywisty można wyrazić pogląd, że działka skarżącego nie może zostać uznana za znajdującą się w obszarze oddziaływania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podkreślił, że skarżący nie wskazał w zasadzie żadnej okoliczności faktycznej, która mogłaby potwierdzać, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b.

T.Ś. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 36a ust. 3 p.b., art. 64 ust. 1-2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku ze wskazanymi poniżej przepisami poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie, że krąg stron postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest determinowany wnioskowanym zakresem zmian, a strona musi wykazać (udowodnić) naruszenie przepisów prawa materialnego świadczących o jej interesie prawnym, co skutkowało odmową uznania skarżącego za stronę, pomimo iż nieruchomość skarżącego znajduje się w odległości ok. 30 m od granicy nieruchomości inwestora, na której planowana jest budowa kompleksu mieszkalno-usługowego o wysokości 35 m (160 lokali), a realizacja inwestycji spowoduje konieczność zmiany trasy nalotów śmigłowców Lotniczego Pogotowia Ratunkowego do pobliskiego lądowiska przy Szpitalu dokładnie nad budynek mieszkalny skarżącego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 36a ust. 3 p.b. poprzez dokonanie błędnej, niewszechstronnej oceny dowodów i odmowę przyznania skarżącemu statusu strony oraz przerzucenie na skarżącego ciężaru dowodu, w tym wymogu przedstawienia specjalistycznych dowodów wymagających opinii biegłego na okoliczność naruszenia jego interesu prawnego w związku z poniższymi przywołanymi przepisami prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 r.s.u.w. poprzez błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji - pominięcie wymogu poddania analizie urbanistycznej obszaru minimalnego o promieniu minimum 50 m wokół zmienianej inwestycji, który to obszar obejmuje również nieruchomość skarżącego, co wpłynęło na zawężenie kręgu stron; b) § 3 pkt 2 r.s.u.w.; c) § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: r.w.t.; d) art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej: k.c., z uwagi na negatywne oddziaływanie na nieruchomość i jej mieszkańców przelotów helikopterów Lotniczego Pogotowia Ratunkowego w sytuacji, gdy zmiana kierunku nalotów wywołana jest realizacją inwestycji, jak również może spowodować katastrofę budowlaną konstrukcji przedwojennego drewnianego zabytkowego budynku; e) art. 112 i n. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219), dalej: p.o.ś.; f) art. 222 § 2 w zw. z art. 144 k.c., którego treścią jest żądanie zaniechania immisji pośrednich (hałasu, wibracji, zanieczyszczeń) wynikających z planowanej inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalno-usługowego, jak i związanych z lotów helikopterów; g) § 24 ust. 5 pkt 6 lit. a, § 24 ust. 5 pkt 12-15 i § 11 ust. 1 pkt 2 akapit pierwszy uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. poz. [...]), dalej: m.p.z.p.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10, art. 45 i art. 47 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady jawności postępowania wynikające z niedoręczenia skarżącemu odpowiedzi na skargę złożoną przez Wojewodę Małopolskiego, a także niepowiadomienia o terminie posiedzenia sądu, co uniemożliwiło stronie zajęcie merytorycznego stanowiska oraz przedstawienie nowych dowodów wskazujących na interes prawny skarżącego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi, niedochowanie wymogów sporządzenia uzasadnienia wyroku w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji, że organy administracji nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego celem weryfikacji istnienia interesu prawnego skarżącego i przedstawionych przez niego argumentów i zarzutów: a) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 2 i 3 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy i bezpodstawną odmowę wznowienia postępowania celem zbadania istnienia przesłanek wznowienia i interesu prawnego skarżącego, pomimo powołania szeregu przepisów prawa materialnego, z których skarżący wywodzi swój interes prawny; b) art. 15 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności przez Wojewodę Małopolskiego, który nie rozpoznał sprawy na nowo, a jedynie ograniczył się do potwierdzenia (czyli dokonał kontroli) zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji; c) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec tego, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera żadnych ustaleń i rozważań dotyczących zachowania w dokumentacji projektowej wymogów wynikających z przepisów § 13, § 57 i § 60 r.w.t., ograniczając się do gołosłownego stwierdzenia, iż zarzuty skarżącego są ogólnikowe, a to w kontekście zarzutu skarżącego o posiadaniu interesu prawnego w oparciu o ochronę nasłonecznienia jego nieruchomości; d) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. odnoszącym wymogi uzasadnienia decyzji do postanowień poprzez nieuwzględnienie, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera odniesienia do argumentów skarżącego, zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz do wskazanych przepisów prawa materialnego, z których skarżący wywodził interes prawny.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z 25 stycznia 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dwóch zdjęć ukazujących plac budowy oraz z artykułu prasowego dotyczącego inwestycji budowlanych realizowanych w K.

Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. sp. k. w piśmie procesowym z 17 listopada 2023 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, a także pominięcie wnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentów z uwagi na brak nawet hipotetycznego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W piśmie procesowym z 4 grudnia 2023 r. skarżący kasacyjnie ustosunkował się do ww. stanowiska uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącego częściowo na uzasadnionych podstawach.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy postanowienie, którym organ I instancji odmówił wznowienia na wniosek skarżącego postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z 15 lipca 2019 r. Jego podstawę prawną stanowił art. 149 § 3 k.p.a. Wymaga w tym kontekście przypomnienia, że złożenie wniosku o wznowienie nie prowadzi do wszczęcia postępowania, ale skutkuje podjęciem przez organ czynności proceduralnych podejmowanych poza ramami postępowania. Jednolicie przyjmuje się, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji powinien zbadać, czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a. dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym, czy został zachowany termin od dnia, w którym powzięto wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy została w nim powołana choćby jedna z okoliczności, o której mowa w art. 145-145b k.p.a. i wreszcie, czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie. Dopiero kumulatywne spełnienie tych przesłanek prowadzi do wznowienia postępowania, a w jego następstwie, do merytorycznego rozpoznania wniosku. Natomiast w przypadku, gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie spełnia powołanych wyżej warunków jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że orzekanie w fazie poprzedzającej wszczęcie postępowania administracyjnego (wznowienie postępowania) sprowadza się do stwierdzenia przez organ podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek osoby, która o to w swoim podaniu wystąpiła. Stanowisko to tym niemniej objąć trzeba zastrzeżeniem, że odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. z powodu wystąpienia z takim żądaniem przez podmiot do tego nielegitymowany jest dopuszczalna wyłącznie, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, co odpowiada rozumieniu tego warunku przez art. 61a § 1 k.p.a. W innym przypadku ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego danej osoby, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, prowadząc po negatywnym zweryfikowaniu tejże okoliczności do umorzenia wznowionego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.).

Równoważny wniosek dotyczący niedopuszczalności odmowy wznowienia odnieść trzeba również do tej szczególnej sytuacji, w której osoba, która nie została uznana za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, uznając się jednakże za jej stronę, która w tym postępowaniu została bez swojej winy pominięta, w oparciu o przyczynę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., żąda wznowienia wskazanego postępowania. W takim przypadku, gdy dochodzi do zbiegu kontroli przesłanki podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania z merytoryczną oceną zaistnienia przyczyny wznowienia, która jest dokonywana w świetle art. 149 § 2 k.p.a. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy o pozostawaniu stroną w sprawie bezwzględnie powinna nastąpić dopiero w drugiej fazie postępowania, tj. po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Kwestia tego, czy przyczyna wznowienia wystąpiła, jak podaje strona, czy też wniosek ten jest nieuprawniony, wedle zasad, na których jest oparty kodeksowy model wznowienia postępowania w rozdziale 12 działu II k.p.a., powinna więc podlegać przez organ rozstrzygnięciu w fazie rozpoznawczej w formie decyzji administracyjnej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), a nie postanowienia.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Teza, że skoro podstawą wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to wobec takiego określenia podstawy wznowienia w powołanym przepisie nie ma powodu by przyjąć, że kwestia, czy wnoszący o wznowienie postępowania jest stroną w sprawie była rozstrzygana przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia, została sformułowana już w dawniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przed jego reformą (por. wyrok NSA z 27 marca 2001 r., I SA 2390/99; wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98). Dominuje ona również w najnowszym orzecznictwie (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 1983/20; wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1509/17; wyrok NSA z 10 maja 2018 r., II OSK 2912/17; wyrok NSA z 19 maja 2017 r., II OSK 2411/15; wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., I OSK 2214/16; wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 933/14; wyrok NSA z 24 listopada 2015 r., II OSK 685/14), które to stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela. Jest ono prezentowane również w piśmiennictwie (por. K. Sobielarski [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II część 5, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 431 i 542). Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2017 r., II OSK 2541/16, że odmienny pogląd ograniczałby istotnie wnioskodawcę w możliwości obrony swoich interesów. Działania podejmowane w fazie między złożeniem wniosku o wznowienie postępowania a wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 k.p.a. mają charakter wewnętrzny i nie są czynnościami procesowymi. Wnioskodawca nie korzysta zatem w tej fazie przedprocesowej z gwarancji procesowych przewidzianych w przepisach k.p.a. Podmiot ten nie może między innymi wystąpić o przeprowadzenie określonych dowodów mających na celu wyjaśnienie jego statusu prawnego, na co zwrócił zasadnie uwagę skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, i co zasadniczo pozbawia go możliwości bronienia swoich interesów w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym.

W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania z 29 sierpnia 2019 r. złożony przez skarżącego został, co niesporne, oparty o przyczynę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawierał stwierdzenie, że skarżący uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z 15 lipca 2019 r. zmieniającą na wniosek uczestnika postępowania własną decyzję z 27 lutego 2008 r., którą został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone zostało inwestorowi pozwolenie na budowę, weryfikacja tego twierdzenia powinna była nastąpić po wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] postanowienia o wznowieniu postępowania, jeżeli organ nie miał powodów, by uznać, że skarżący nie dochował 1-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Nieprzypisanie przez Sąd I instancji znaczenia niezachowaniu w kontrolowanym postępowaniu przez organy orzekające tego warunku procesowego stanowi mogące istotnie wpływać na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) naruszenie art. 149 § 2 i 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W całości należy odrzucić, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie Sądu I instancji, że zagadnienie odnoszące się do nieprzysługiwania skarżącemu interesu prawnego przez swoją jednoznaczność nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Trafnie zauważa się, że odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę dotyczyć może wyłącznie przypadków oczywistych, gdy brak wystąpienia przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wymaga prowadzenia merytorycznego badania. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, ale potrzebę ochrony interesu prawnego innego podmiotu (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., II OSK 1833/19), czy też, co nie wymaga wyjaśniania, nie przysługują mu prawa rzeczowe do nieruchomości, której położenie w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego stanowić ma wskazywaną przez wnioskodawcę podstawę do udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., II OSK 598/22). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sprawie dotyczącej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, w której przepisy art. 32-35 p.b. stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany, krąg stron tego postępowania określić należy na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. z uwzględnieniem tego, jaki obszar oddziaływania inwestycji wynika ze zmian, które zostały zatwierdzone w zmienionym projekcie budowlanym. Akceptacja tego wniosku Sądu I instancji nie przekłada się tym niemniej na podzielenie poglądu, że fakt nieposiadania przez skarżącego przymiotu strony pozostawał w kontrolowanej sprawie oczywisty. Stanowisko to należy uznać za nieuprawnione (art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b.), tego rodzaju ustalenia Sąd I instancji nie mógł bowiem przyjąć bez szczegółowej weryfikacji obszaru oddziaływania objętego udzielonym pozwoleniem na budowę przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, co wymagało określenia przepisów odrębnych wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującej z terenem inwestycji działki należącej do skarżącego (nr ew. [...], obręb [...]), związane z charakterem tejże inwestycji budowlanej (wysokość maksymalna – 34,74 m, powierzchnia zabudowy – 1767,02 m2, kubatura części nadziemnej – 44893,34 m3), jej specyfiką i przyjętymi przy jej realizacji rozwiązaniami projektowymi, a zatem powinno nastąpić w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

Kontekst tej ostatniej uwagi nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zauważyć, że niezależnie od przyjętego przez Sąd I instancji poglądu odnośnie do etapu postępowania, na jakim tego rodzaju ustalenia mogą być prawidłowo dokonywane, w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie Sąd ten nie mógł w sposób właściwy poddać ich swojemu rozważeniu. Jest to wynikiem stwierdzenia, że przekazane przez organ odwoławczy akta sprawy, na podstawie których Sąd w kontrolowanej sprawie orzekał, stwierdzając, iż projektowana inwestycja w zmienionej postaci nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego, nie obejmowały jej zamiennego projektu budowlanego, który został zatwierdzony kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 15 lipca 2019 r. Przekłada się to na ocenę, że sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnioski, których przedmiotem jest dokonana kontrola legalności sposobu zastosowania w sprawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., uznać należy za dowolne, albowiem nie korespondujące z materiałem dowodowym, który stanowić mógłby dla nich wsparcie. Nie może budzić wątpliwości, że w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w tym także jego zmiany, gdy charakter sporny przypisywany jest kwestii tego, czy dana osoba, której nieruchomość sąsiaduje z terenem inwestycji, powinna pozostawać stroną postępowania prowadzonego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, wszelkie oceny mające prowadzić do jej wiążącego rozstrzygnięcia, co do zasady, powinny być formułowane w oparciu o bezpośrednią analizę przedłożonego (zatwierdzonego) projektu budowlanego, który pozwala określić prawidłowo przedmiot inwestycji, projektowane zagospodarowanie działki (terenu), w tym urządzenia budowlane związane z zaprojektowanym obiektem budowlanym, układ komunikacyjny, ukształtowanie terenu i inne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania danego zamierzenia budowlanego. Stwierdzona sytuacja nakazuje podzielić te zarzuty skargi kasacyjnej, które błąd, którego miał się dopuścić Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego, wiążą z dokonaniem w wyroku nieprawidłowej (niewszechstronnej) oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w zakresie, w jakim wynikać z nich ma brak oddziaływania zaprojektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową na nieruchomość skarżącego.

Omawianej wadliwości nie można powiązać z naruszeniem przez Sąd wyłącznie zobowiązania wymienionego w art. 62 pkt 1 p.p.s.a. polegającego na obowiązku prawidłowego skompletowania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, albowiem wadliwość ta, jak należy przyjąć, obciążała również podstawę faktyczną wydanego przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia, uwzględniając, że z pisma Prezydenta Miasta [...] z 29 listopada 2019 r. przekazującego zażalenia skarżącego na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania oraz postanowienie z 4 listopada 2019 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji z 15 lipca 2019 r. wynika, iż przekazane organowi odwoławczemu akta znak: AU-01-2.6740.1.1909.2019.MAM.MUL, którymi dysponował organ I instancji, pozbawione były egzemplarza zatwierdzonego ww. decyzją zamiennego projektu budowlanego. Stan sprawy nie mógł być kształtowany faktem przyjęcia przez Prezydenta Miasta [...] w ww. decyzji z 15 lipca 2019 r., że obszar oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 p.b., obejmuje wyłącznie nieruchomości – działki nr ew. [...] i [...], obręb [...]oraz kopiami wybranych dokumentów stanowiących część dokumentacji projektowej zatwierdzonej tą decyzją.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10, art. 45 i art. 47 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji. Sąd rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącego na zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego nie uchybił powołanym przepisom, albowiem zaskarżony akt mieści się w katalogu postanowień wymienionych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., a przez to skarga na ww. postanowienie mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, który upoważnia sąd do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Jeżeli przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości udziału strony w posiedzeniu niejawnym, nie istniał w sprawie obowiązek jej zawiadomienia o terminie posiedzenia. Jakkolwiek odpowiedź na skargę została skarżącemu faktycznie przesłana przez Sąd wraz z odpisem wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r., to powyższe zaniechanie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, uwzględniając, że treść powyższego pisma sprowadzającego się do podtrzymania przez organ stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu nie wymagała podjęcia z nim przez skarżącego polemiki ani jakiegokolwiek merytorycznego ustosunkowania się do niego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak doręczenia skarżącemu przez wojewódzki sąd administracyjny odpowiedzi na skargę nie stanowi uchybienia procesowego skutkującego nieważnością postępowania, polegającego na pozbawieniu strony możności obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., II OSK 1961/20 wyrok NSA z 10 października 2019 r., I OSK 420/18; wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r., II OSK 2766/13).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę skarżącego i stwierdzając, że zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 31 października 2019 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, orzekł o ich uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Prezydent Miasta [...] będzie zobowiązany rozpoznać jeszcze raz sprawę przy uwzględnieniu oceny zawartej w niniejszym wyroku, co oznacza, że wniosek skarżącego z 29 sierpnia 2019 r. powinien prowadzić do wydania przez tenże organ postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z 15 lipca 2019 r., nr 1264/6740.1/2019, w ramach którego szczegółowemu rozważeniu powinny podlegać wszystkie okoliczności wskazane przez skarżącego, w tym te podnoszone w toku postępowania sądowego, które w jego ocenie przemawiają za wystąpieniem przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b. Prezydent Miasta [...] powinien uwzględnić, że analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie legitymacji właściciela sąsiedniej nieruchomości do udziału w postępowaniu, w którym został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm administracyjnego prawa materialnego.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.