Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 65/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35, art. 37
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w C. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca 1) stwierdza bezczynność organu, 2) stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 4) oddala wniosek w pozostałym zakresie, 5) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. "A" Sp. z o.o. w C. (dalej także jako: Skarżąca, Spółka) wniosła na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) – za pośrednictwem Wojewody Śląskiego – skargę na bezczynność tego organu w załatwieniu 10 wniosków o wydanie zezwolenia typ A na pracę cudzoziemca na terytorium RP dotyczące osób wymienionych w podanej w skardze tabeli.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administra-cyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako: k.p.a.) poprzez niewydanie przez organ odpowiednich aktów administracyjnych w terminach wskazanych w przepisach prawa, a w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

2. art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. - poprzez rażące naruszenie terminów wskazanych w przepisach prawa, a także brak podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności w celu poinformowania strony skarżącej o czynnościach oraz braku poinformowania o konieczności przedłużenia trwania postępowania;

3. art. 9 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącej o niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie i przyczynach zwłoki, co uniemożliwiło skarżącej również wzięcie aktywnego udziału w postępowaniu i przyczynienie się do szybszego załatwienia sprawy;

4. art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez taką organizację pracy urzędu, która faktycznie uniemożliwiła ustalenie w rozsądnym terminie stanu sprawy i przyczyn zwłoki w jej rozpoznaniu, albowiem okres oczekiwania na zapoznanie się z aktami sprawy wynosi przeszło miesiąc.

Wobec powyższego wniosła o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do wydania odpowiednich aktów administracyjnych w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

4. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5. przyznania skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że pierwszy wniosek spośród dziesięciu został złożony do organu w dniu 20 listopada 2018 r. Zdaniem strony wraz z wnioskami złożono wszystkie dokumenty niezbędne do wydania odpowiednich aktów administracyjnych. Postępowanie organu oceniono jako pozorne, biorąc pod uwagę terminy złożonych wniosków oraz fakt, że w sprawie żadnego z wniosków strona skarżąca nie otrzymała informacji o podejmowanych czynnościach. Wskazała na art. 12 § 1 k.p.a. i art. 35 k.p.a. akcentując, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby fakt przedłużania postępowania, ponieważ sprawa nie była skomplikowana, a ponadto złożono wnioski z wszelkimi dokumentami niezbędnymi do wydania decyzji. W uzasadnieniu odwołano się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego bezczynności organów administracji. W ocenie strony argumentacja dotycząca zbyt dużej ilości składanych wniosków nie jest uzasadnieniem dla bezczynności organu w danej sprawie. W przypadku tego typu utrudnień organ powinien podejmować czynności w celu ich wyeliminowania, a wnioskodawca w żadnym wypadku nie powinien ponosić konsekwencji tego typu sytuacji. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Zdaniem strony skarżącej realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych, przekonanie, że powierzona organowi kompetencja "nie ma nic wspólnego z realizacją jego zadań ustawowych".

Zdaniem strony skarżącej brak wydania przez organ zezwoleń pozbawił stronę skarżącą możliwości zatrudnienia osób, które wcześniej były zatrudnione na podstawie oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wydanych przez Powiatowy Urząd Pracy. Bezczynność organu naraziła spółkę na utratę korzyści finansowych i znacznie utrudnia jej wykonywanie zobowiązań w sposób terminowy.

Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń:

W dniu 20 listopada 2018 r. do organu wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obywatela U., Y.H.. Następnie pełnomocnik strony skarżącej złożył w dniu 27 marca 2019r. w organie ponaglenie na niezałatwienie w terminie 429 spraw, które pismem z dnia 3 kwietna 2019 r. przekazano do organu II instancji, tj. Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W dalszej kolejności w dniu 5 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęła skarga strony skarżącej. W dniu 11 kwietnia 2019 r. zostało wydane zezwolenie typ A na pracę cudzoziemca Y.H. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które zostało odebrane przez stronę w dniu 15 kwietnia 2019 r. (tak odpowiedź na skargę).

Organ odpowiadając na zarzuty w skardze wniósł o jej oddalenie. Podał, że w 2017 r. wpłynęło ponad 28.945 wniosków o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców. Do Oddziału w C. w 2018 r. wpłynęło 5.383 wniosków, jednak ze względu na zmianę przepisów od 1 stycznia 2018 r. postępowania są bardziej skomplikowane i wymagają od pracodawców większej ilości dokumentów (dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe cudzoziemców, nowe podstawy do odmowy wydania zezwolenia), co w konsekwencji prowadzi do wydłużenia terminu wydania decyzji. Ponadto zmiana rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie określenia przypadków, w których zezwolenie na pracę cudzoziemca jest wydawane bez względu na szczegółowe warunki wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 97 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2018 r. upraszczając w określonych przypadkach procedurę wydawania zezwoleń poprzez określenie wykazu zawodów, spowodowała znaczny wzrost liczby złożonych wniosków. Od 1 stycznia do 31 marca 2019 r. w Oddziale w C. zostało zarejestrowanych 1.652 wniosków.

Organ także podał, że postępowaniami w sprawie wydania zezwoleń zajmują się tylko 2 osoby i w 2018 r. na jednego pracownika przypadało około 2.690 spraw. Wobec wzrostu liczby wniosków i zmian prawnych wzrosła także ilość czynności, które musi wykonać pracownik. Strony są informowane w momencie składania wniosków o tym, że pracownicy nie są w stanie podjąć wszystkich czynności zgodnie z terminami z k.p.a. W konkluzji wskazał, że w sprawie nie nastąpiła bezczynność i przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Sposób prowadzenia spraw, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż określony w art. 35 i 36 k.p.a. nie wynika z bezczynności organu, lecz jest skutkiem dużej liczby wniosków składanych przez pracodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.),

Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem działania organu, przy czym okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania oraz skali środków mających dyscyplinować organ przed popadaniem w powyższy stan na przyszłość.

Zdaniem składu orzekającego tut. Sądu, w świetle przedstawionych na wstępie okoliczności faktycznych, nie ulega wątpliwości, iż organ dopuścił się bezczynności, bowiem nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym powołanymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro mimo wniesienia 20 listopada 2018 r. wniosku przez Stronę z koniecznymi dokumentami nie załatwił sprawy w ustawowo określonym terminie; nie przedłużył także terminu załatwienia wniosku. Stosowne czynności – wydanie wnioskowanego zezwolenia - organ podjął dopiero po wniesieniu przez Spółkę 5 kwietnia 2019 r. skargi na bezczynność do tut. Sądu, a więc po blisko pięciu miesiącach od daty złożenia przez Stronę wniosku; również ponaglenie z 27 marca 2019 r. nie odniosło pożądanego przez Stronę skutku.

Zatem należało uznać, że czynności te zostały podjęte po upływie kodeksowego terminu załatwienia sprawy, co samo w sobie świadczy, iż organ pozostawał w poprzedzającym je okresie bezczynny. Całe postępowanie zostało zakończone wydaniem przez organ żądanego przez Stronę zezwolenia dopiero 11 kwietnia 2019 r., co oznacza, iż trwało łącznie prawie 5 miesięcy, a więc dłużej aniżeli zakładają mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. To zaś czyni zasadnym postawiony organowi zarzut bezczynności.

W tym miejscu przywołać należy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi m.in., że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego lub śmierć strony. Wobec zatem wydania przez organ zezwolenia sformułowane w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku stało się bezprzedmiotowe, dlatego Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji.

Dokonując dalszej oceny stanu faktycznego sprawy, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, oraz biorąc pod uwagę okres, jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a wydaniem przez organ zezwolenia i wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, wskazujący na relatywnie nieznaczne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy – zdaniem Sądu – stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić wszak trzeba, że od chwili doręczenia organowi wniosku do dnia wydania wnioskowanego zezwolenia upłynęło niecałe pięć miesięcy, co na tle podobnego rodzaju spraw nie jest okresem szczególnie długim, a powstała zwłoka wynikała przede wszystkim z problemów organizacyjnych leżących po stronie organu oraz znacznego wzrostu ilości wniosków w przedmiotowym zakresie. Należy zauważyć, że w ocenie Sądu, trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej jednak są one obiektywną trudnością po stronie organu, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącej Spółki i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów.

Zważywszy na niewielką skalę przekroczonego terminu załatwienia sprawy oraz dyscyplinujący charakter grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do nałożenia na organ wspomnianego środka, skoro organ wywiązał się finalnie z obowiązku wydania stosownej decyzji.

W ocenie Sądu nie było także podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia

19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16).

Skarżąca podniosła wprawdzie, że okres oczekiwania na załatwienie sprawy pozbawił ją możliwości zatrudnienia osób i terminowego wykonywania zobowiązań oraz finalnie utratę korzyści finansowych, co jak można przypuszczać, miało zostać zrekompensowane właśnie przyznaniem od organu sumy pieniężnej. Sąd tej argumentacji jednak nie podziela, bowiem wbrew twierdzeniom skargi okres oczekiwania na zezwolenie nie był na tyle długi, by narażał skarżącą Spółkę na istotnie negatywne konsekwencje niewykonywania zobowiązań; zresztą ta okoliczność w żaden sposób nie została przez Stronę udokumentowana czy uwiarygodniona.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł) - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1

lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).