Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 921/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. G. i K. G. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: organ, Kolegium) z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt SKO Gd/4897/22 w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z dnia 4 lipca 2017 r. na wniosek skarżących zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. 5,7628 ha położonej w B. na działki od nr [...] do [...].

Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z dnia 24 stycznia 2019 r. ustalił E. G. i K. G. wysokość opłaty adiacenckiej w wysokości 74.036,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka nr [...], położonej B., w wyniku jej podziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania skarżących uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że operat szacunkowy sporządzony w toku postępowania nie zawiera mi.in informacji o ewentualnej dostępności urządzeń infrastruktury. Kolegium zwróciło także uwagę na to, że Burmistrz nie odniósł się do zarzutów do operatu wniesionych przez skarżących.

Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z dnia 12 lutego 2020 r. ustalił E. G. i K. G. opłatę adiacencką w wysokości 72628,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działka nr [...], położonej B., w wyniku jej podziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania skarżących uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nie podzieliło ustaleń operatu w przedmiocie dostępu do infrastruktury technicznej z nieruchomości, wskazało też, że szczegółowego wyjaśnienia wymaga kwestia atrybutów rynkowych oraz ich klasyfikacja dla cechy rynkowej "lokalizacja nieruchomości".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r. ustalił E. G. i K. G. opłatę adiacencką w wysokości 72628,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działka nr [...], położonej B., Gmina Ż., w wyniku jej podziału. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rzeczoznawca majątkowy uwzględniając zarzuty skarżących i zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, w dniu 25 września 2020 r. sporządził nowy operat szacunkowy, którego aktualność potwierdzono w dniu 25 września 2021 r. Wynika z niego, że wartość działki nr [...] w B. przed jej podziałem, określona według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna i stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wynosiła 1 717 115 zł. Natomiast jej wartość po podziale, określona według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna i stanu nieruchomości na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna wynosiła 2 080 259 zł.

Burmistrz wskazał, że Rada Miejska w Żukowie uchwałą nr XXII/232/2016 z dnia 22 marca 2016 roku ustaliła stawkę procentową w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału oraz, że rzeczoznawca majątkowy przy wycenie wartości nieruchomości przed i po podziale wybrała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegła przeanalizowała 20 transakcji nieruchomościami gruntowymi o podobnej lokalizacji, dokonanych w gminie Ż., o przeznaczeniu podobnym do wycenianej działki, dla określenia wartości nieruchomości według stanu przed jej podziałem. Natomiast do określenia wartości nieruchomości według stanu po podziale nieruchomości, biegła uwzględniła 74 transakcje nieruchomościami gruntowymi o podobnej lokalizacji, zawartymi w gminie Ż., o przeznaczeniu podobnym do wycenianego. Analizując zarejestrowane transakcje, określiła wpływ poszczególnych cech na wartość rynkową nieruchomości. Każdej z cech przyporządkowano atrybuty różniące tę cechę i wielkość poprawki korygującej poszczególne różnice. Cechy nieruchomości wpływające na ich wartość, według stanu przed podziałem nieruchomości, to lokalizacja nieruchomości (waga cechy - 30%), wielkość nieruchomości (waga cechy - 30%), dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej (waga cechy - 20%), dojazd do nieruchomości (waga cechy - 20%), oraz według stanu po podziale nieruchomości: lokalizacja nieruchomości (waga cechy - 30%), wielkość nieruchomości (waga cechy - 30%), dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej (waga cechy - 20%), dojazd do nieruchomości (waga cechy - 20%). Biegła określiła też cechy nieruchomości wpływające na ich wartość, w przypadku działek powstałych po podziale - działki nr [..], nr [..] i nr [..], przyjmując lokalizację nieruchomości (waga cechy - 60%) oraz sąsiedztwo i otoczenie (waga cechy -40%), po przeanalizowaniu 12 transakcji nieruchomościami gruntowymi o podobnej lokalizacji, na rynku lokalnym powiatu K., o przeznaczeniu podobnym do wycenianego.

Burmistrz wyjaśnił, że skarżący zarzucili operatowi:

pominięcie transakcji porównywalnych nieruchomości w B. z okresu 2017-2018,

pominięcie faktu, że na dzień 24 lipca 2017 r. wydzielone działki nie miały dostępu do infrastruktury technicznej,

nieuwzględnienie, że konieczność ustanowienia na rzecz wydzielonych działek służebności drogowej powinna mieć wpływ na obniżenie wartości działek,

nieuwzględnienie w dostatecznym stopniu faktu, że część działek wydzielonych jest w znacznym stopniu zalesiona, co powinno wpływać w większym stopniu na obniżenie ich wartości, niż przyjęła to rzeczoznawca,

nieuwzględnienie, że wpływ na wartość działek mają utrudnienia komunikacyjne na trasie B. – G. związane z brakiem dostatecznych rozwiązań komunikacyjnych związanych z przejazdem przez Ż.

Rzeczoznawca majątkowy ustosunkowując się do tych zarzutów stwierdziła, że zgodnie z obowiązującym standardem rzeczoznawców majątkowych, przy stosowaniu metody porównawczej należy wziąć pod uwagę transakcje z ostatnich dwóch lat poprzedzające dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Cecha rynkowa "dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej" uwzględnia realny brak dostępu do urządzeń infrastruktury - przyjęto najniższą ocenę w przyjętej skali. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego, konieczność ustanowienia służebności drogowej nie wpływa w jakikolwiek sposób na wartość działek budowlanych. To dokumentacja planistyczna, a nie faktyczny sposób użytkowania czy występujące części składowe wpływają na wartość nieruchomości. Z kolei częściowe zalesienie działek uwzględniono w zestawieniu wartości poprzez zastosowanie współczynnika korygującego. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego, brak dostatecznych rozwiązań komunikacyjnych związanych z przejazdem przez Ż., w sposób realny nie wpływa na wartość nieruchomość.

W ocenie Burmistrza operat szacunkowy pod względem formalnym jest poprawny i zgodny z obowiązującymi przepisami, posiada tym samym wartość dowodową. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, że na skutek dokonanego podziału wartość nieruchomości wzrosła w zakresie wskazanym w operacie. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, w sposób jasny, czytelny i odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania przedstawia on wzrost wartości nieruchomości, które uległy podziałowi. Przeprowadzony w nim wywód jest jasny, logiczny, spójny i zrozumiały. Wskazano tez, że w sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia co do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący formułując wobec operatu szacunkowego zarzuty dotyczące kwestii ocennych i wymagających wiedzy specjalistycznej, nie przedstawili ich w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na ich zlecenie, co mogłoby rodzić po stronie organu obowiązek poddania operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do wydania decyzji, ocenie stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie E. G. i K. G., decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia 29 sierpnia 2022 r.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że na właścicieli nieruchomości wydana została ostateczna decyzja zatwierdzająca jej podział, a w tym czasie obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości. Sporna natomiast w sprawie stała się okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału. Kwestią zatem wymagającą wyjaśnienia jest prawidłowość sporządzonego operatu stanowiącego podstawę do naliczenia przedmiotowej opłaty.

Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy przy wycenie wartości nieruchomości wybrał podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a wybrane nieruchomości porównawcze są nieruchomościami porównywalnymi z wycenianą nieruchomością w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. Innymi słowy, przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa. Istota szacowania nieruchomości polega na tym, że porównuje się tę nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie, są znane. Tym cechom rynkowym przypisuje się pewne wagi wynikające z analizy rynku i posiadanej bazy danych o cenach i cechach nieruchomości, będących wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego. W przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie, opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

Kolegium pozytywnie oceniło operat szacunkowy uznając, że jego ustalenia nie budzą zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym. Podkreślono, że doboru nieruchomości do porównania dokonuje rzeczoznawca kierując się własnym uznaniem, wiedzą i przyjętymi standardami, z tym że ma obowiązek swój wybór odpowiednio uzasadnić. Wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalają w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym. Uzasadnienie operatu szacunkowego jest zdaniem Kolegium wystarczające do uznania wyceny nieruchomości za wiarygodną.

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że są one niezasadne. Wskazano, że dowodem, w oparciu o który ustalono wysokość opłaty, był operat szacunkowy sporządzony 25 września 2020 r., a nie poprzedni operat z marca 2019 r. Tylko operat z 2020 roku jest dowodem podlegającym ocenie organów orzekających w tej sprawie. Operat szacunkowy z 25 września 2020 r. jest aktualny, gdyż rzeczoznawca potwierdził jego aktualność 25 września 2021 r. Wskazano przy tym, że w przypadku opłaty adiacenckiej z tytułu podziału wartość nieruchomości określa się według poziomu cen na dzień, kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna, czyli w tym przypadku na dzień 24 lipca 2017 r. Nie ma zatem znaczenia dzień, miesiąc, rok sporządzenia operatu, a wyłącznie dzień, na który określa się wartość nieruchomości - biegła prawidłowo wyceniła nieruchomość na dzień 24 lipca 2017 r.

Nowy operat szacunkowy uwzględnia zastrzeżenia SKO zawarte w poprzedniej decyzji tego organu w stosunku do poprzedniego operatu szacunkowego. Biegła wyjaśniła atrybuty rynkowe oraz ich klasyfikacje dla cechy rynkowej "lokalizacja nieruchomości" (tabela na 16 operatu). Biegła wskazała też, które miejscowości w Gminie Ż. są pod względem lokalizacji mniej lub bardziej atrakcyjne. Z operatu wynika, że nieruchomości w B. są dobrze ocenione pod względem cechy rynkowej "lokalizacja nieruchomości". W zakresie cechy rynkowej "dostęp do infrastruktury technicznej wycenianej nieruchomości" biegła przyjęła, że nieruchomość wyceniana jest nieuzbrojona, wymaga poniesienia znacznych nakładów na uzbrojenie i dlatego uzyskała najniższą wartość współczynnika dla tej cechy rynkowej.

E. G. i K. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zarzucili organowi naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i dowolny, z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, skutkujące wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie wadliwej opinii biegłej. Zarzucono także naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnym operacie szacunkowym, którego aktualność nie została prawidłowo potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego, a w konsekwencji operat ten nie mógł stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy Ż. z dnia 29 sierpnia 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.

W ocenie skarżących biegła nie uzasadniła szczegółowo, dlaczego wybrała do porównania konkretne nieruchomości, co uniemożliwia kontrolę poprawności zastosowania podejścia porównawczego, a taka kontrola jest obowiązkiem organu wydającego decyzję w sprawie. Większość nieruchomości, które posłużyły biegłej do określenia wartości nieruchomości po podziale, znajduje się w znacząco lepszych lokalizacjach, a co za tym idzie ceny tych nieruchomości są znacząco wyższe, niż nieruchomości w B. Biegła również zupełnie niezasadnie przyjęła założenie o umiarkowanie trudnym dostępie nieruchomości do infrastruktury technicznej, podczas gdy na dzień 24 lipca 2017 r. wydzielane działki nie miały w ogóle dostępu do infrastruktury technicznej. Biegła pod pojęciem umiarkowanie trudnego dostępu nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej rozumie zarówno nieruchomości mające uzbrojenie w znacznej odległości od nieruchomości, jak i nieruchomości w ogóle nieuzbrojone - a te dwie sytuacje znacząco różnią się od siebie.

Zdaniem skarżących operat szacunkowy sporządzony w dniu 25 września 2020 r. nie został poddany aktualizacji zgodnie z wymogami stawianymi w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., a przez to z uwagi na upływ 12 miesięcy od jego sporządzenia nie może być użyty dla celów niniejszego postępowania. Biegła poprzestała jedynie na potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego, co zostało opatrzone datą 25 września 2021 r. Do operatu nie załączono analizy, którą powinien przeprowadzić rzeczoznawca przed potwierdzeniem aktualności operatu szacunkowego. Zdaniem skarżących, o ile okres 12 miesięcy nie upłynął pomiędzy zmieszczeniem przez biegłą klauzuli o aktualności operatu szacunkowego (25 września 2021 r.) a wydaniem decyzji przez Burmistrza Gminy Żukowo (29 sierpnia 2022 r.), to okres ten upłynął z pewnością w dniu wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (30 sierpnia 2023 r.).

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Sądowej kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 30 sierpnia 2023 r., nr SKO Gd/4897/22, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z 29 sierpnia 2022r. nr UN-N.3134.4.88.2018.MS, ustalającą skarżącym E. G. i K. G. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).

Natomiast zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W niniejszej sprawie uprawnione było przystąpienie przez organ do procedowania w sprawie opłaty adiacenckiej, której ustalenie zależało od niewątpliwego wykazania, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału. Jak wynika bowiem z akt sprawy, decyzją Burmistrza Gminy Żukowo z 4 lipca 2017 r. został dokonany podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w B., gmina Ż. i decyzja ta jest ostateczna od 24 lipca 2017 r. Ponadto, w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Żukowie Nr XXII/232/2016 z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 1559), przewidująca stawkę opłaty w wysokości 20% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale.

Zasadniczą przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem projektu jej podziału. Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego (lub biegłych), który - zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. - określa wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy jak i w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 555), zwanego dalej rozporządzeniem.

Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania na zlecenie organu zostały sporządzone przez biegłą, posiadającą uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości, trzy operaty szacunkowe: z dnia 15 października 2018 r. (w którym określono wzrost wartości nieruchomości po podziale na kwotę 370.181 zł), z dnia 20 marca 2019 r. (w którym określono wzrost wartości nieruchomości po podziale na kwotę 363.144 zł) oraz z dnia 25 września 2020 r. (w którym określono wzrost wartości nieruchomości po podziale jak w poprzednim operacie na kwotę 363.144 zł).

Pierwszą kwestią jaka wymaga odniesienia się jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji z dnia 30 sierpnia 2023 r. na nieaktualnym w dacie orzekania operacie szacunkowym. Zarzut ten jest niezasadny.

Otóż zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W świetle zaś art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Z powyższych przepisów wynika, że najdalej operat szacunkowy może być wykorzystany na potrzeby sprawy przez 24 miesiące od daty jego sporządzenia. Powyższe regulacje mają walor zasady, która znajduje zastosowanie w okolicznościach, w których wartość rynkową nieruchomości określa się zgodnie z przepisem art. 151 ust. 1 u.g.n. jako szacunkową kwotę, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Zasada ta może doznawać wyjątków, jeśli ustawodawca określi inny sposób określania istotnej dla wyceny daty i stanu nieruchomości. Sytuację taką przewiduje przepis art. 156 ust. 5 u.g.n. stanowiąc, że przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że jeśli z przepisów odrębnych wynikają określone, specyficzne dla danej instytucji prawnej, zasady ustalania wartości nieruchomości dla potrzeb określenia wysokości opłaty czy odszkodowania, to reguły oceny przydatności dowodowej operatu określone w art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. mogą ustąpić im miejsca. Zatem jeśli w przepisach odrębnych dla określonych potrzeb lub warunków kwestie te zostały uregulowane inaczej, to te inne przepisy (odrębne) należy traktować jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i art. 156 ust. 4 u.g.n. (tak E. Bończak-Kucharczyk (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 156).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jako przykład takich szczególnych regulacji wskazuje się przepisy dotyczące wymierzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Podkreśla się bowiem, że wysokość tej opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie, dlatego przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2012 r., II OSK 1225/11; z 10 czerwca 2014 r., II OSK 69/13; z 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15; z 1 lutego 2019 r., II FSK 314/17, z 17 lutego 2022 r., II OSK 152/22, dostępne https://orzecznia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, takim przepisem odrębnym jest przepis art. 98a ust. 1b u.g.n. i to jego regulacja uzasadnia brak potrzeby oceny operatu w świetle art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepis ten zawiera bowiem reguły ustalania wartości nieruchomości przed i po podziale stanowiąc, że określa się ją według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Oznacza to, że dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału wycenia się wartość nieruchomości na ten sam dzień, ale raz według stanu przed podziałem (na dzień, w którym wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) i powtórnie według stanu z dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., I OSK 516/16, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Przyjęcie za punkt wyjścia do wyceny jednego dnia uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, który jako zdarzenie prawne jest już zaszłością historyczną w dacie dokonywania szacunków, powoduje, że wycena nie wymaga aktualizacji.

Analizując dyspozycję art. 98a ust. 1b u.g.n. w kontekście historycznym wskazać należy, że przepis ten dodany został ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509), i zmienił dotychczasową regułę określania wartości nieruchomości według cen z dnia, w którym wydana została decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej, na rzecz jej ustalania według cen z dnia, gdy decyzja stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ustalenie wartości nieruchomości (przed i po podziale) nie ma więc obecnie związku ani z datą wydania decyzji o ustaleniu opłat adiacenckich, ani z datą, w której decyzja taka stała się ostateczna (E.Bończak-Kucharczyk (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 98a), co powoduje, że data sporządzenia operatu jest irrelewantna dla jego ważności (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2020 r., I SA/WA 217/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawodawca jednoznacznie określił, że wyceny nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej dokonuje się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nie według cen z daty wyceny, jak wynika to z art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazującego na wartości rynkową nieruchomości z daty jej wyceny. Wobec tego należy uznać, że art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji, jak słusznie zauważył organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego i jego aktualizacji nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego dla celów ustalenia tej opłaty (wartość nieruchomości ustala się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna).

Celem reguł aktualizacji operatów określonych w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. było dążenie do zachowania aktualności wyceny w kontekście ewentualnych zmian w cenach transakcyjnych nieruchomości przyjmowanych do porównania (por. wyrok NSA z 1 lutego 2019 r., II FSK 315/17, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wycena dokonywana jest zaś na podstawie zdarzeń przeszłych i bazuje na archiwalnych transakcjach przyjętych do porównania, stąd przepis ten w tego rodzaju sprawach nie znajduje zastosowania. Na wycenę tę, a w konsekwencji i na wysokość opłaty adiacenckiej, nie ma wpływu późniejsza zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, wtórne jej zagospodarowanie, kwestie związane z zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich, wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, degradacja nieruchomości, a także późniejszy potencjalny wzrost albo spadek cen na rynku obrotu nieruchomościami. Przy opłacie adiacenckiej czynnikiem mającym wyłączny wpływ na zmianę wartości nieruchomości, ma być bowiem w świetle treści art. 98a ust. 1b u.g.n., geodezyjny podział nieruchomości. Zmiana ta dokonuje się zaś w ciągu jednego dnia, tj. w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jedyną różnicę stanowi ilość działek i ich powierzchnia, pozostałe parametry nie ulegają zmianie.

Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej powinna uwzględniać ceny nieruchomości wynikające z transakcji dokonywanych w datach zbliżonych do daty podziału. Jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca majątkowy we wszystkich trzech operatach takie właśnie transakcje uwzględnił, bowiem przyjął do analizy okres od kwietnia 2015 r. do dnia, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna (str. 14 operatu). Wskazane daty należy uznać za adekwatne z punktu widzenia treści art. 98a u.g.n., jako dotyczące okresu zbliżonego do daty podziału, który nastąpił w niniejszej sprawie w lipcu 2017 r.

W sprawie tej zatem zlecanie sporządzenia kolejnych operatów szacunkowych było zbędne z punktu widzenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., które nie miały zastosowania. Nie ma bowiem racjonalnych podstaw do sporządzania nowego operatu szacunkowego, skoro powtórnie należałoby uwzględnić ceny transakcyjne występujące na rynku nieruchomości w dacie zbliżonej do daty podziału. Miało to wpływ na czas trwania postępowania i generowało po stronie organu I instancji zbędne koszty, niemniej jednak na sam wynik postępowania wpływu nie miało.

Przechodząc do oceny zarzutów skarżących dotyczących treści opinii rzeczoznawcy majątkowego należy podkreślić, że w przypadku ustalania opłaty adiacenckiej prawodawca wprowadził obowiązek określania kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej, jaką jest zmiana wartości nieruchomości, przy wykorzystaniu jedynie jednego rodzaju sformalizowanego dowodu, tj. operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości.

Operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału, co wynika z art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia z 21 września 2004 r.

Operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zatem organ administracji publicznej i sąd administracyjny powinny dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1215/18, z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1126/14, z 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, czy z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06).

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w judykaturze (prezentowane również w wydanych w sprawie decyzjach), że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (zob. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2330/18). Do zakresu wiadomości specjalnych należy dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, w tym jego obszaru, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1345/19). W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez podmiot, który nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w sporządzonym w dniu 25 września 2020 r. operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiotem wyceny jest działka nr [...] położona w B., gmina Ż. oraz działki powstałe w wyniku jej podziału. Rzeczoznawca majątkowy dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie jej wartości przed podziałem, a drugie – po dokonanym podziale, według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, co miało miejsce 24 lipca 2017 r. W wyniku podziału nieruchomości powstało 22 podlegających wycenie działek. Z opinii uprawnionego rzeczoznawcy wynika, że podział doprowadził do wzrostu wartości nieruchomości. Przed podziałem wartość ta wynosiła 1.717.115 zł, natomiast po podziale wartość nieruchomości wyniosła 2.080.259 zł. Zatem wartość przedmiotowej nieruchomości w wyniku podziału wzrosła o kwotę 363.144 zł, z czego 20%, tj. 72.628,80 zł stanowi naliczoną opłatę adiacencką.

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozporządzeniu tym przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną związku praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1).

W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący przedstawił kryteria oceny cech rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości: lokalizacja nieruchomości (bardzo dobra, dobra, przeciętna), wielkość nieruchomości, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej (łatwy: uzbrojenie techniczne w granicach działki, umiarkowanie trudny – uzbrojenie techniczne w znacznej odległości od nieruchomości, nieruchomość nieuzbrojona), dojazd do nieruchomości (łatwy – drogą asfaltową lub drogą o dużym znaczeniu komunikacyjnym, umiarkowanie trudny – dojazd drogą gruntową lub drogą o małym znaczeniu komunikacyjnym). Następnie dokonano oceny przedmiotu wyceny i nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej w aspekcie przyjętych cech rynkowych. Średnia cena gruntów o podobnej lokalizacji w miesiącach od kwietnia 2015 r. do dnia, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, wynosiła 91,32 zł/mkw.

Cechy te porównano następnie z nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości skarżącej, które były przedmiotem transakcji na terenie tej samej gminy we wskazanym wyżej okresie zarówno dla stanu przed podziałem jak i po podziale.

W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko Kolegium, że operat szacunkowy w kontrolowanej sprawie został przez rzeczoznawcę sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób prawidłowy, rzetelny i logiczny oraz z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia. Rzeczoznawca prawidłowo przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym nie uchybił dokonanej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Wskazał dokładnie rodzaj określanej wartości, wyjaśnił wybór podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania z uwzględnieniem czynników korygujących i współczynnika korekcyjnego. Zgromadzone dane wyjściowe zastosował do obliczeń wartości nieruchomości, które przedstawił wraz z wynikiem i jego uzasadnieniem. Operat szacunkowy zawiera zatem dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Rzeczoznawca prawidłowo również przeanalizował rynek nieruchomości w celu wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed i po podziale niezbędnych do zastosowania podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych (wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1391/12). Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną. Z treści zaś art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji.

W ocenie Sądu operat opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto prawidłowo jako sumę wartości rynkowej działek wydzielonych w podziale. W konsekwencji określenie ww. wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n. Jak słusznie oceniło Kolegium, tak sporządzony operat, jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Przedłożona opinia, jako jeden ze środków dowodowych służących organowi załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 k.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez organy i takiej jego oceny organy dokonały.

Biegła odniosła się też do zarzutów strony zgłoszonych wobec operatu. W piśmie z dnia 20 grudnia 2018 r. wyjaśniła, że wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości zostały przeanalizowane pod względem stanu prawnego, położenia, przeznaczenia oraz cech wymienionych w operacie szacunkowym, wpływających na wartość nieruchomości i są one podobne. Cecha rynkowa "dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej" przyjęto na najniższym poziomie, tj. jako uzbrojenie techniczne w znacznej odległości od nieruchomości, a cecha rynkowa "dojazd do nieruchomości" został określony jako umiarkowanie trudny – tj. dojazd drogą gruntową lub drogą o małym znaczeniu komunikacyjnym. Z kolei w piśmie z dnia 28 października 2019 r. biegła wyjaśniła, że wartość nieruchomości określono na dzień 24 lipca 2017 r., dlatego nie uwzględniono w sporządzonej wycenie transakcji mających miejsce po tej dacie; z kolei cecha rynkowa "dostęp do infrastruktury technicznej" uwzględnia realny brak dostępu do infrastruktury; obciążenie działki służebnością drogową nie wpływa na jej wartość, podobnie jak "brak dostatecznych rozwiązań komunikacyjnych związanych z przejazdem przez Ż.", wpływu na wartość nieruchomości nie ma również fakt jej zalesienia, bowiem to nie faktyczny sposób użytkowania, ale jej przeznaczenie w dokumentacji planistycznej ów wpływ wywiera.

W świetle powyższego nie można zarzucić sporządzonemu operatowi szacunkowemu oczywistych błędów czy niejasności. Niewątpliwie weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Żadna z tych sytuacji w sprawie nie zachodzi.

W przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Skarżący takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawili. Zatem w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku, doboru nieruchomości, wyboru podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania z uwzględnieniem czynników korygujących i współczynnika korekcyjnego, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Ponadto jak wskazano powyższej rzeczoznawca majątkowy ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji, gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 przywoływanej ustawy, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (zob. NSA z wyrok z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 494/21).

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd nie znalazł podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w przytoczonej regulacji zasada prawdy obiektywnej znajduje swoje odzwierciedlenie w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która została sformułowana w art. 77 § 1 k.p.a. Niewątpliwie, nałożony w tym przepisie obowiązek zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej to sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, z art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też uznać należy, że orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu art. 80 k.p.a., istotną w niniejszej sprawie okoliczność oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przyczyn wszystkie zarzuty skargi dotyczące uchybień procesowych uznać należy za niezasadne, ponieważ - co jest kluczowe w niniejszej sprawie - nie została podważona zgodność z prawem operatu szacunkowego stanowiącego opinię biegłego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).