Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 38/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 200 ust. 1 pkt 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 779/21 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 18 lutego 2021 r. nr DO-II.7610.188.2020.BK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2022 r. oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 18 lutego 2021 r. nr DO-II.7610.188.2020.BK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda Małopolski decyzją z 28 września 2000 r., na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, dalej jako: u.g.n.), art. 2 i art. 42 ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U Nr 95 poz. 474) oraz § 3 ust.1 i § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), po rozpatrzeniu wniosku PKP S.A. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego ½ części zabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego w K. przy [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,0333 ha, obr. [...], oraz prawa własności ½ części budynku mieszkalnego nr inw. [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zostały spełnione przesłanki z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa (dział II KW nr 36278) i wnioskująca państwowa osoba prawna posiadała go w zarządzie (§ 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.).

Pismem z 11 października 2018 r. Wojewoda Małopolski zwrócił się do Ministra Inwestycji i Rozwoju o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 28 września 2000 r.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z 18 lutego 2021 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 września 2000 r. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że decyzja ta zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 200 u.g.n. Nie było bowiem możliwe przekształcenie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdził, że użytkowanie wieczyste nie może być ustanowione na ułamkowej części prawa własności nieruchomości. Taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności, ani użytkowania wieczystego. Prawo rzeczowe może obciążać jedynie całą rzecz/ Jak natomiast wskazano w piśmie z 25 września 2018 r. Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K., sposób korzystania z budynku oraz jego usytuowanie najprawdopodobniej nie pozwoli na dokonanie jego fizycznego podziału wzdłuż płaszczyzn pionowych. Z treści księgi wieczystej wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0333 ha, stanowi współwłasność Skarbu Państwa oraz Gminy Miejskiej K. w udziałach po ½ części, natomiast prawo użytkowania wieczystego wynikające z decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 września 2000 r. nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego [...] z 30 czerwca 2014 r., sygn. [...], w którym Sąd oddalił wniosek PKP S.A. o ujawnienie prawa użytkowania wieczystego ½ części gruntu oraz prawa własności budynku w odniesieniu do tej nieruchomości.

Na decyzję Minister Rozwoju, Pracy i Technologii PKP S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, poparte poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, że decyzja Wojewody Małopolskiego z 28 września 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 200 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego, a budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na tych gruntach, stają się własnością tych osób. Przepis ten reguluje zatem tryb potwierdzania następującej z mocy prawa konwersji przynależnego państwowej osobie prawnej w ww. dacie prawa zarządu nieruchomością w prawo użytkowania wieczystego oraz w prawo własności znajdujących się na gruncie budynków. Uwzględnia przy tym podporządkowanie własności budynku i innych urządzeń zasadzie superficies solo cedit. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że sporna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi współwłasność Skarbu Państwa oraz Gminy Miejskiej K. w udziałach po ½ części. Prawo własności Skarbu Państwa ujawniono na podstawie umowy sprzedaży z dnia 11 sierpnia 1988 r., natomiast prawo własności Gminy Miejskiej K. ujawniono na podstawie decyzji Wojewody [...] z 13 kwietnia 1992 r. Jak natomiast wskazał Wojewoda w decyzji z 28 września 2000 r., prawo zarządu do ww. działki ustalono na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, tj. na podstawie wypisu z księgi wieczystej potwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości.

WSA wskazał, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93 (do której odwołał się także organ nadzoru w zaskarżonej decyzji) stwierdził, że przedmiotem zarządu, jako formy władztwa nad gruntami mogła być wyłącznie rzecz, a nie udział Skarbu Państwa wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. Na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości mógł być przekształcony wyłącznie zarząd jednostki uwłaszczonej, a nie współzarząd jednostki uwłaszczonej i innego podmiotu

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że przekształcenie zarządu z mocy art. 200 u.g.n., mającego za przedmiot fizycznie oznaczoną część powierzchni ziemskiej, w prawo użytkowania wieczystego, może się odnosić tylko do nieruchomości, w rozumieniu części wyodrębnionej z powierzchni ziemskiej, którą prawo uznaje za samodzielny przedmiot własności. Skoro zaś prawo zarządu nie powinno obciążać udziału w prawie własności nieruchomości, to tym samym brak jest podstaw do potwierdzenia przekształcenia tego prawa w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Brak przynależnego państwowej osobie prawnej wyłącznego zarządu nieruchomością oznacza zatem, że podstawowa przesłanka warunkująca uwłaszczenie określona w art. 200 ust. 1 u.g.n. w sprawie nie zachodziła. Z tej właśnie przyczyny organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej w tej sprawie, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 200 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie wadliwej oceny spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z żadnego przepisu prawa administracyjnego (art. 200 u.g.n. i inne) ani prawa cywilnego (art. 232, 233 k.c. i inne) nie wynika, że nie można ustanowić prawa użytkowania wieczystego na części ułamkowej zabudowanej nieruchomości. Pogląd taki wynika tylko z wykładni obowiązujących przepisów, i to głównie odnosi się do przysługujących do nieruchomości praw Skarbu Państwa lub gminy i osób fizycznych. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18.07.2000 r., sygn. akt: IV CKN 67/00, LEX nr 520023, stwierdził że działka stanowiąca współwłasność Skarbu Państwa i osoby fizycznej nie może być przedmiotem użytkowania wieczystego. Ustanowienie takiego prawa jest bowiem dopuszczalne - zgodnie z art. 232 § 1 k.c. - na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub gminy (związku gmin). We wcześniejszym wyroku z dnia 31.05.1999 r., sygn. akt: II CKN 377/98, LEX nr 1212038, Sąd Najwyższy wskazał, iż w razie oddania ułamkowej (idealnej) części własności nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste oraz sprzedaży takiej części budynku niemożliwe byłoby wykonywanie zarówno tego prawa jak i własności budynku. Użytkowanie wieczyste ze względu na określony ułamkowo przedmiot własności, wbrew unormowaniu z art. 232 § 1 k.c. naruszałoby także prawa pozostałych współwłaścicieli - osób fizycznych, a współwłaściciel budynku nie mógłby rozporządzać rzeczą z wyłączeniem innych osób, w szczególności ustanawiać odrębnej własności lokali. Stan taki byłby sprzeczny z art. 235 § 1 i art. 140 k.c. w obowiązującym wówczas brzmieniu. Jak wynika z przytoczonych wyżej wyroków Sąd Najwyższy niedopuszczalność ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wiąże ze współwłasnością osób fizycznych. Jest to zupełnie inna sytuacja, niż w niniejszej sprawie, gdzie współwłaścicielami jest Skarb Państwa i Gmina Miejska K. i każdy z tych podmiotów może swoje grunty oddawać w użytkowanie wieczyste. Oczywistość zatem naruszenia prawa, przebijająca się z przytoczonych orzeczeń Sądu Najwyższego wynika z oceny prawnej skutków dla współwłaściciela nieruchomości będącego osobą fizyczną. Zupełnie inna sytuacja zachodzi w przypadku, gdy współwłasność należy do Skarbu Państwa i gminy. Co więcej w orzecznictwie sądowym dopuszcza się sytuację, w której pozostaje w obrocie prawnym decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego na ułamkowej części nieruchomości. Zgodnie z uchwałą Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 23.02.1998 r., sygn. akt: OPS 6/97, dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu nieruchomości na własność państwa w części, która nie obejmuje zbytych przez Skarb Państwa /lub gminę/ lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli tych lokali ułamkowej części gruntu. Z uchwały tej wynika, że - pod warunkiem spełnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji - może dojść do takiej sytuacji, w której osoby fizyczne będą właścicielami wyodrębnionych lokali wraz z prawem użytkowania wieczystego gruntu, a w przypadku lokali niewyodrębnionych własność powróci do właściciela (osoby fizycznej), ponieważ zniweczenie przejęcia nieruchomości (w udziale) przez Skarb Państwa wyklucza ustanowienie użytkowania wieczystego. Występują zatem sytuacje, które dopuszczają dualizm prawny, polegający na akceptacji przez państwo prawa użytkowania wieczystego co do ułamkowej części nieruchomości. Dlatego ewentualne naruszenie prawa, zarzucane w niniejszej sprawie, nie powoduje nieakceptowalnych skutków społeczno - gospodarczych w demokratycznym państwie prawa, szczególnie że własność pozostaje po stronie podmiotów, których grunty mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wypada poprzedzić przypomnieniem, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem w tego rodzaju postępowania pozostaje kwestia, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. W analizowanym przypadku Sąd I instancji zaakceptował ustalenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, że decyzja Wojewody Małopolskiego z 28 września 2000 r. zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 200 u.g.n. Nie było bowiem możliwe przekształcenie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Analiza podniesionego zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że strona skarżąca kwestionuje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazując, że z żadnego przepisu prawa administracyjnego (art. 200 u.g.n. i inne) ani prawa cywilnego (art. 232, 233 k.c. i inne) nie wynika brak możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na części ułamkowej zabudowanej nieruchomości.

Poddając powyższe zagadnienie ocenie pod kątem rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (a więc w stanie faktycznym sprawy), stosuje się następujące zasady: 1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; 3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2; 4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

Podkreślenia wymaga, że cytowany wyżej przepis, będący podstawą badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji uwłaszczeniowej z 28 września 2000 r., nie może kreować nowych praw rzeczowych w oderwaniu od ogólnych regulacji i założeń umiejscowionych w prawie cywilnym. Skoro zatem ustawodawca w przepisie tym przewidział możliwość nabycia przez uprawnione podmioty prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, to niewątpliwie chodzi - co do zasady - o to samo prawo rzeczowe, o jakim mowa w art. 232 i nast. Kodeksu cywilnego.

Prawną możliwością nabycia ułamkowej części prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego zajmował się Sąd Najwyższy w uchwale z 18 października 2007 r., sygn. III CZP 82/07. Wprawdzie teza tej uchwały dotyczy podstawy dokonania wpisu w księdze wieczystej, jednak zawarte w jej uzasadnieniu rozważania wyjaśniają istotę prawa użytkowania wieczystego, która uniemożliwia zaakceptowanie takiej konstrukcji prawnej, jaka powstała w efekcie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Małopolskiego z 28 września 2000 r. Uprawnienie użytkownika wieczystego do wyłącznego korzystania z gruntu przewiduje art. 233 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. W uzasadnieniu wspomnianej uchwały Sąd Najwyższy podniósł, że pełne osiągnięcie takiego stanu nie jest możliwe już w razie niepodzielnego przysługiwania prawa więcej niż jednej osobie, jednak zdecydowanie większe trudności w pogodzeniu różnych praw i interesów powstałyby w razie zbiegu niejednorodnych praw, tzn. współwłasności gruntu i użytkowania wieczystego. Mogłoby się okazać, że wpisane w księdze wieczystej prawo nie może być efektywnie wykonywane. Z tych względów, w innej uchwale z 23 września 1993 r., III CZP 81/93 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że decyzja stwierdzająca nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntów oraz własności budynków nie może być podstawą wpisu w księdze wieczystej w sytuacji, w której grunty te w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły współwłasność Skarbu Państwa (gminy) i innych osób. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przedmiotem zarządu, jako formy władztwa nad gruntami, była i mogła być wyłącznie tylko rzecz, a nie udział Skarbu Państwa wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. Z tego powodu również przekształcenie własności na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. (analogicznie jak na podstawie art. 200 u.g.n.), mającego za przedmiot fizycznie oznaczoną część powierzchni ziemskiej, w prawo wieczystego użytkowania, może odnosić się tylko do nieruchomości w rozumieniu części wyodrębnionej z powierzchni ziemskiej, którą prawo uznaje za samodzielny przedmiot własności. Na tę ostatnią uchwałę powołał się zarówno organ nadzoru, jak i Sąd I instancji. Jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej zawarta w niej teza, nie odnosi się wprost do stanu faktycznego, z jakim mamy do czynienia w sprawie, gdyż dotyczy sytuacji, w której następuje zbieg prawa własności Skarbu Państwa i osób fizycznych. Niemniej jednak w uchwale tej dokonano wykładni art. 232 k.c., która potwierdza stanowisko wyrażone w przytoczonej powyżej uchwale z 18 października 2007 r., jak i ugruntowanym orzecznictwie Sądu Najwyższego, gdzie wskazuje się, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przy takim ukształtowaniu prawa własności danej nieruchomości nie jest możliwe chociażby z uwagi na fakt, że prawo użytkowania wieczystego może zostać ustanowione wyłącznie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie nie może obciążać własności jakiejkolwiek innej osoby fizycznej bądź prawnej (por. także wyrok SN z 18 lipca 2014 r., sygn. akt IV CSK 670/13).

Przenosząc rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że niemożność nabycia prawa użytkowania wieczystego w części ułamkowej obciążającej prawo współwłasności nieruchomości należącej do Skarbu Państwa i Gminy Miejskiej K., w trybie przepisów art. 200 u.g.n., wynika z konstrukcji użytkowania wieczystego jako prawa jednolitego, niepodlegającego wewnętrznym podziałom. Pogląd o braku możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego w razie panowania na nieruchomości stosunków własnościowych w układzie, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadniony jest przede wszystkim charakterem tego prawa, mogącego obejmować jedynie nieruchomości należące wyłącznie do Skarbu Państwa lub wyłącznie do jednostki samorządu terytorialnego, rozumiane jako fizyczne wyodrębniona całość, nie zaś wyłącznie udział w prawie jej własności. Choć mające zastosowanie w sprawie przepisy u.g.n. nie rozstrzygają problemu istniejącego w niniejszej sprawie wprost, to sposób realizacji wskazanego w nich roszczenia musi pozostać w zgodzie z konstrukcyjnymi założeniami prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie wieczyste, przewidzianymi w kodeksie cywilnym.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu i Sądu I instancji, iż brak przynależnego państwowej osobie prawnej wyłącznego zarządu nieruchomością oznacza, że podstawowa przesłanka warunkująca uwłaszczenie, określona w art. 200 ust. 1 u.g.n., w sprawie nie zachodziła. Wydanie decyzji określające nabycie prawa użytkowania wieczystego w częściach ułamkowych było sprzeczne z dyspozycją art. 200 u.g.n. i stanowiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.