Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2058/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 2 pkt 16, art. 3 pkt 1,3,7,9, art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA (del.) Anna Żak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...] lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1139/21 w sprawie ze skargi J. S. i P. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z [...] lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1139/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. S. i P. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Katowicach z dnia [...] czerwca 2021r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z [...] lutego 2018 r. I. i Z. B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (PINB) o kontrolę inwestycji w postaci budowy elektrowni fotowoltaicznej przy ul. W. w W. gm. M.. W dniu [...] lutego 2020 r. ŚWINB w Katowicach przeprowadził oględziny instalacji fotowoltaicznej. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa instalacja fotowoltaiczna zrealizowana na działkach nr [...],[...] oraz [...],[...],[...],[...],[...],[...] składa się z następujących elementów: 96 sztuk paneli fotowoltaicznych ustawionych na stalowej konstrukcji wsporczej, umocowanej na 14 słupach stalowych (przedni rząd od strony posesji W. 17-6 słupów, drugi rząd - 8 słupów), 6 słupów wysokości 1,8 m przymocowanych za pomocą kotew stalowych do 6 fundamentów betonowych o wymiarach 60 x 80 cm, 8 słupów wysokości około 3 m na konstrukcji jezdnej przymocowanej za pomocą kotew do 8 fundamentów o wymiarach 40 x 250 cm. Według oświadczenia inwestorów J. S. i P. S. (dalej też powoływani jako skarżący lub inwestorzy) przedmiotowe stopy fundamentowe posadowione są na głębokości 1 m. Ponadto instalacja składa się z 15 paneli fotowoltaicznych zamocowanych na dachu budynku przy ul. W. Dodatkowo wg oświadczenia inwestorów w skład instalacji wchodzi: 1. okablowanie znajdujące się w podmurówkach ogrodzeń na granicy z działką przy ul. W. oraz przy granicy z działką drogową, 2. falowniki fotowoltaiczne wraz z zestawem akumulatorów. Pomiędzy stopami fundamentowymi znajduje się warstwa kruszywa grubości ok. 10 cm. Stopy fundamentowe znajdują się w odległości, ok. 2 m od granicy z działkami I. i Z. B. oraz ok. 2,3-2,4 m od granicy z działką drogową.

Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. PINB nałożył na inwestorów J. i P. S. obowiązek przedstawienia w terminie do [...] lutego 2021 r. dokumentów koniecznych do legalizacji ww. obiektu budowlanego. Termin ten został następnie przez PINB przedłużony do [...] marca 2021 r. Ponieważ inwestor pomimo wszczęcia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.1332 ze zm.), dalej "p.bud.", nie przedłożył wymaganych dokumentów, w dniu [...] kwietnia 2021 r. PINB wydał decyzję nr [...]nakazującą J. i P. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanych fundamentów pod ww. instancję fotowoltaiczną, zlokalizowanych w miejscowości W., przy ul. W., gm. M.. W wyniku wniesionego odwołania ŚWINB w Katowicach opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2021 r. uchylił w całości decyzję PINB i nakazał J. S. i P. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanych fundamentów pod instalację fotowoltaiczną, zlokalizowanych w miejscowości W., ul. W. , gmina M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt. 16 p.bud. (w wersji obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania w sprawie), pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych. Prowadzenie robót budowlanych polegających na montażu urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW, nie wymagało także zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt. 16 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 2). Sąd wyjaśnił, że "urządzenie fotowoltaiczne" to urządzenie techniczne w rozumieniu art. 3 pkt. 3 p.bud., tym samym stanowiące jeden z rodzajów budowli tam wymienionych. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wykładni art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") Do podobnych wniosków prowadzi analiza art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."). W przepisie art. 29 ust. 2 pkt. 16 p.bud. chodzi zatem o prowadzenie robót budowlanych polegających na montażu tak rozumianego urządzenia infrastruktury technicznej (urządzenia energetycznego). Samo pojęcie montażu odnoszone jest m.in. do zakładania, instalowania urządzeń technicznych. Montaż to taki rodzaj robót budowlanych, które polegają na wytworzeniu obiektu z gotowych, połączonych (montowanych) w jedną funkcjonalną całość elementów. Pojęcie montażu jest adekwatne do procesu powstawania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.bud.

W niniejszej sprawie urządzenie energetyczne zostało zamontowane na przygotowanych słupach składających się z bloczków betonowych, umieszczonych w ziemi. Słupy te, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowią fundamenty będące pewną postacią budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.bud. Pojęcie budowli, poza innymi obiektami, obejmuje także: fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 in fine). Inwestor prowadził więc roboty budowlane polegające na montażu urządzenia energetycznego na fundamentach. Nie ma przy tym znaczenia, że zarówno fundamenty, jak i urządzenie fotowoltaiczne stanowią odrębne budowle. Po połączeniu (po montażu) stanowią jedną funkcjonalną całość (jeden obiekt budowlany).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że choć wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia fotowoltaicznego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie oznacza to jednak, że wykonanie budowli w postaci fundamentów pod przyszłe urządzenie techniczne, nie jest objęte żadną z tych form reglamentacji. Wręcz przeciwnie, analiza art. 29 w zw. z art. 30 p.bud. prowadzi do wniosku o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.bud.). Wobec tego, urządzenie fotowoltaiczne (o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW) zostało posadowione na fundamentach w rozumieniu art. 3 pkt. 3 p. bud., a tym samym na budowli wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej J. S. i P. S. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

a) przepisów p.bud. poprzez ich wadliwą interpretację:

– polegającą na uznaniu, że konstrukcja (bloczki betonowe), na której zainstalowano urządzenie budowlane, zdefiniowane w sposób jednoznaczny w art. 3 pkt 9 p.bud., jako urządzenie techniczne, związane z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (jak urządzenia instalacyjne), dla którego wykonanie robót budowlanych polegających na jego zainstalowaniu zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c p.bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.bud. - stanowi budowlę (fundament pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową);

– polegającą na nieuprawnionym zaliczeniu obiektów zdefiniowanych w art. 3 pkt 9 p.bud. jako urządzenie techniczne do "maszyn i urządzeń" - potocznego pojęcia, mającego znaczenie językowe, użytego w części definicji budowli zawartej w art. 3 ust. 3 p.bud.: "fundament pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową"; w konsekwencji takiej interpretacji przepisów p.bud. dla części wszystkich obiektów stanowiących urządzenie techniczne, służących do umocowania w gruncie, wymagane byłoby uzyskanie odrębnego pozwolenia na budowę jako budowli (w tym dla ogrodzeń o wysokości poniżej 2,2 m);

– polegającą na uznaniu, że urządzenia fotowoltaiczne wymienione w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c p.bud. stanowią odrębną część przedmiotu od elementu służącego do jego zamocowania lub zainstalowania (w gruncie lub na budynku); przepis art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c p.bud. nie zawęża pojęcia "urządzenie fotowoltaiczne" wyłącznie do samego ogniwa fotowoltaicznego, urządzenia fotowoltaiczne (ogniwa fotowoltaiczne wraz z elementami konstrukcyjnymi, na których są montowane oraz elementami konstrukcyjnymi służącymi do ich umocowania w gruncie - urządzenie wolnostojące - lub na budynkach - urządzenie inne jako wolnostojące - są traktowane przez ten przepis jako integralna całość; przepis art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c p.bud. nie przesądza, o rodzaju lub materiale elementów konstrukcyjnych tego urządzenia, w tym elementów służących do umocowania urządzenia fotowoltaicznego w gruncie; w konsekwencji przyjęcia takiej interpretacji, jak uczyniono to w zaskarżonym wyroku dla wszystkich elementów mocujących w gruncie urządzenia fotowoltaiczne wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (dla realizacji każdego z tych elementów), a brak uzyskania pozwolenia na budowę powinien stanowić o konieczności rozbiórki wszystkich funkcjonujących w Polsce wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych;

– polegającą na braku prawidłowego zaliczenia (w świetle przepisów p.bud.) przedmiotowego urządzenia fotowoltaicznego i zbadania jaka jest funkcja i rola tego urządzenia; w prowadzonym postępowaniu zignorowano fakt, że przedmiotowe urządzenie fotowoltaiczne służy tylko i wyłącznie jako urządzenie techniczne, związane z budynkiem mieszkalnym i że to urządzenie zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem – jest to jedyne i wyłączne źródło zasilania w energię elektryczną budynku mieszkalnego; w prowadzonym postępowaniu zostało one potraktowane jako obiekt o funkcji produkcyjnej (jako elektrownia fotowoltaiczna), służący do produkcji energii elektrycznej i jej sprzedaży (poprzez wprowadzanie wyprodukowanej energii do sytemu elektroenergetycznego); przepisy prawa budowlanego odmiennie klasyfikują obiekty o tych samych parametrach, w zależności od funkcji jaką pełnią te obiekty (analogicznie jak różnicowane są budynki - w zależności od funkcji prze nie pełnione); przedmiotowe urządzenie fotowoltaiczne stanowiące urządzenie budowlane nie może być zaliczone do "urządzeń i maszyn";

b) art. 3 pkt 9 p.bud. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, że instalacja fotowoltaiczna stanowi urządzenie budowlane - urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem; zrealizowana instalacja OZE w tym konkretnym przypadku (biorąc pod uwagę cel dla którego została wykonana) stanowi tylko i wyłącznie urządzenie budowlane;

c) niewłaściwe zastosowanie art. 142 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 3 p.bud. i uznanie, że urządzenie techniczne, to to samo co urządzenie fotowoltaiczne, podczas gdy urządzenie fotowoltaiczne skarżącego, stanowi indywidualne źródło energii elektrycznej dla planowanego budynku - wymienione w § 26 ust. 2 war.tech.; wykonana instalacja fotowoltaiczna stanowi jedyne źródło zaopatrzenia budynku mieszkalnego w energię elektryczną oraz służy jako podstawowe źródło ogrzewania budynku; nie przewiduje się podłączenia budynku do istniejącej sieci elektroenergetycznej ani nie przewiduje się włączenia zrealizowanej instalacji fotowoltaicznej do sieci elektroenergetycznej; realizowany budynek mieszkalny ma być w swych założeniach ekologiczny i w pełni samowystarczalny w zakresie zaopatrzenia w energię, bez powodowania najmniejszych zanieczyszczeń dla środowiska i otoczenia związanych z produkcją energii elektrycznej oraz ogrzewaniem budynku;

d) art. 48 ust. l pkt 1 p.bud. poprzez uznanie, że zachodzi przypadek samowoli budowlanej, podczas gdy mikroinstalacja fotowoltaiczna nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym jej posadowienie nie może być uznane za samowolę;

II. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 7 p.bud., ponieważ Sąd pierwszej instancji nie zbadał okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie wykazał, aby organy w sposób właściwy zakwalifikowały położenie żelbetowych bloczków jako roboty budowlane prowadzące do powstania budowli, tj. fundamentów pod maszyny i urządzenia, jako odrębnych pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową;

b) art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i przyjęciu, że strona wykonała roboty wykraczające poza montaż instalacji fotowoltanicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia PINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy I. B. i Z. B. wnieśli o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej sformułował szereg zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego i procesowego, w istocie jednak wszystkie one sprowadzają się zasadniczo do zakwestionowania poglądu organów nadzoru budowlanego i Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował ich stanowisko, że choć montaż urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40kW nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, to betonowe fundamenty, do których przymocowane zostały przez skarżących te urządzenia stanowią budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.bud., tj. wskazane w tym przepisie fundamenty pod maszyny i urządzenia - wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie skarżących instalacja fotowoltaiczna nie podlega obowiązkowi pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, ale Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął naruszając art.29 ust.4 pkt 3c p.bud., że urządzenia fotowoltaiczne stanowią odrębną część od elementu służącego do jego zamocowania lub zainstalowania w gruncie lub na budynku. Przepis ten nie zawęża pojęcia urządzenia fotowoltaiczne wyłącznie do samego ogniwa fotowoltaicznego, nie przesądza o rodzaju lub materiale elementów konstrukcyjnych służących do ich umocowania w gruncie. Bloczki betonowe na których została zamontowane urządzenie fotowoltaiczne nie stanowią budowli, gdyż w art.3 pkt 3 p.bud. nie wymieniono, jako budowli fundamentów pod urządzeniami budowlanymi, wymienione są w tym przepisie tylko fundamenty pod maszyny i urządzenia. Ponadto nie ma technicznych różnic pomiędzy mocowaniem instalacji fotowoltaicznej do elementu betonowego umieszczonego w ziemi, a elementem metalowym umieszczonym w ziemi.

Odnosząc się do powyższych kwestii, w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie ma sporu między Sądem pierwszej instancji, a skarżącymi, co do tego, że montaż urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW nie wymaga uzyskania ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania takiej instalacji. Wynika to wprost z mającego zastosowanie w tej sprawie art. 29 ust.2 pkt 16 w zw. z art. 30 p.bud. Skarżący błędnie powołują w tym zakresie w skardze kasacyjnej art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c p.bud., w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., ponieważ zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym czyli art. 29 ust.2 pkt 16 p.bud. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem naruszyć art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c p.bud., ponieważ nie miał on zastosowania w tej sprawie.

Jednak zasadniczą kwestią w tej sprawie, do której w związku z podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 3 pkt 3 i art.3 pkt 7, art.3 pkt 9 p.bud. należy się odnieść jest nie to, czy instalacja spornego urządzenia fotowoltaicznego wymaga pozwolenia na budowę, lecz czy wykonane stopy fundamentowe zakopane w ziemi na głębokość 1m w ilości : 6 fundamentów betonowych o wymiarach 60 x 80 cm. i 8 fundamentów o wymiarach 40 x 250 cm., do których została zamontowana, wymagały uzyskania decyzji pozwoleniu na budowę.

Należy podzielić pogląd Sąd pierwszej instancji, że wykonanie fundamentów, a więc budowli, pod zamontowanie urządzenia fotowoltaicznego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wynika to z następujących względów.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7p.bud.). Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 p.bud. fundamenty pod maszyny i urządzenia zaliczają się do budowli, a z kolei budowle na podstawie pkt 1 powołanego przepisu mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Fundamenty nie należą do żadnej z wymienionych w art. 29 p.bud. kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagałyby zgłoszenia w trybie art. 30 p.bud. Wykonanie zatem takiej budowli objęte jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 29 p.bud. w żadnym miejscu nie zwalnia robót polegających na wykonaniu takich fundamentów od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 3 pkt 9 p.bud. znajduje się ponadto definicja urządzeń budowlanych, tj. urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Skarżący kasacyjnie wywodzą, że sporny obiekt jako całość (tj. betonowe fundamenty wraz z panelami fotowoltaicznymi) stanowi urządzenie techniczne w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.bud., a jego realizacja, tj. wykonanie fundamentów i przymocowanie paneli fotowoltaicznych stanowi "instalowanie" urządzeń fotowoltaicznych w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c p.bud., a w istocie, w stanie prawnym mającym zastosowanie do przedmiotowej inwestycji, "montaż" urządzeń fotowoltaicznych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 16 p.bud.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko jest błędne.

W art. 29 ust. 2 pkt 16 p.bud. mowa jest o montażu urządzeń fotowoltaicznych, a nie o budowie. Prawo budowlane nie wyjaśnia co należy rozumieć przez montaż. Wskazuje jedynie, że jest to jedna z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 1). Według Słownika języka polskiego montaż to składanie urządzeń z gotowych części, ewentualnie zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych. Nie można więc uznać, że wykonanie betonowych fundamentów w celu przymocowania do nich urządzenia fotowoltaicznego nie stanowi budowy odrębnej od montażu samych paneli fotowoltaicznych. Wprawdzie trwałe związanie z gruntem nie jest elementem definiującym budowę, tym niemniej z reguły, w szczególności w przypadku obiektów budowlanych większych rozmiarów, świadczy o tym, że miała miejsce budowa obiektu budowlanego. Trwałe związanie z gruntem ma zapewnić stateczność danego obiektu, a najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów. Wykonanie fundamentów wymaga zaś wybudowania ich na miejscu. Z reguły nie jest możliwe wykonanie fundamentów poprzez montaż, jak wymaga tego art. 29 ust. 2 pkt 16 p.bud. Tak też było w rozpoznawanej sprawie, w której wykonano fundament na miejscu przy użyciu koparki. Fundamenty jak wynika z oświadczenia samego inwestora - zagłębione są w ziemi na głębokość 1 m. Słusznie zatem ŚWINB w zaskarżonej decyzji wskazywał, że w sprawie doszło do wykonania robót budowlanych, które wykraczają poza montaż instalacji fotowoltaicznej. Instalacja ta została umocowana na fundamencie, który stanowi budowlę w rozumieniu art.3 pkt 3 p.bud. i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W tym kontekście nie jest także zasadny zarzut naruszenia art.142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U.2020r.poz.1990 t.j.) w zw. z art.3 pkt 3 p.bud.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że wprawdzie wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu przedmiotowego urządzenia fotowoltaicznego, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia, ale nie oznacza to, że wykonanie budowli w postaci fundamentów pod przyszłe urządzenie techniczne, nie jest objęte żadną z tych form reglamentacji. W niniejszej sprawie panele fotowoltaiczne zostały zamocowane na fundamentach w rozumieniu art. 3 pkt. 3 p.bud., tj. na budowli wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego umożliwił inwestorom legalizację samowolnie wzniesionych fundamentów, ci jednak wezwanie organu zignorowali. W konsekwencji prawidłowe było orzeczenie nakazu rozbiórki fundamentów w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.bud.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej zauważyć należy, że nie ma nic osobliwego w stwierdzeniu, że dla wszystkich elementów mocujących w gruncie urządzenie fotowoltaiczne, podobnych do betonowych fundamentów występujących w niniejszej sprawie, konieczne będzie uzyskanie pozwolenia na budowę. Instalowanie paneli fotowoltaicznych o określonej mocy, na dachach, czy też ustawianie ich na gruncie i mocowanie do niego bez wykonywania fundamentów zagłębionych w gruncie, nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie ma przeszkód do montowania paneli fotowoltaicznych na fundamentach wykonanych legalnie. Nie można natomiast regulacji zwalniającej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - montowanie urządzeń fotowoltaicznych - stosować do zamierzenia, które wymaga najpierw wybudowania fundamentów, których długość może być większa niż w budynku wielorodzinnym. Porównanie to ma pokazać, że może dojść do powstania inwestycji znacznych rozmiarów i o takim charakterze, że będzie wymagała oceny jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi aktami prawa miejscowego.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 7 p.bud., to stwierdzić należy, że jest on niewłaściwie sformułowany. Z jego treści wynika, że zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji nie zbadał okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie wykazał, aby organy w sposób właściwy zakwalifikowały położenie żelbetowych bloczków, jako roboty budowlane prowadzące do powstania budowli, tj. fundamentów pod maszyny i urządzenia, jako odrębnych pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W istocie zatem skarżący zarzucają niewłaściwe zastosowanie art.3 pkt. 3 i art.3 pkt 7 p.bud. czyli stawiają zarzut naruszenia prawa materialnego, który powinien być powiązany z art.145 §1 pkt 1 a p.p.s.a., a nie zarzut naruszenia prawa procesowego. Ponadto w ramach zarzutu naruszenia przepisu art.134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego, co czynią skarżący. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. I OSK 792/21 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Do takich naruszeń jednak w niniejszej sprawie nie doszło. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i przyjęcie, że strona wykonała roboty wykraczające poza montaż instalacji fotowoltaicznej. Pomijając już fakt, że skarżący nie wskazali konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, a składa się on z czterech paragrafów, to przyjmując, że chodzi tu o naruszenie art.77 § 1 k.p.a. wskazać należy, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący. Organy dokonały jego oceny przedstawiając swój tok rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Podsumowując stwierdzić należy, że zarówno materialne jak i procesowe zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.