Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 603/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1,  art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Kancelarii Radców Prawnych [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Zarządu Powiatu [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Zarząd Powiatu [...] do rozpatrzenia pkt 1 wniosku Kancelarii Radców Prawnych [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz Kancelarii Radców Prawnych [...] z siedzibą w [...] kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Kancelaria Radców Prawnych [...] z siedzibą w [...] (dalej jako Kancelaria Radców Prawnych) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Powiatu [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez rażące przekroczenie terminu do udostępnienia informacji publicznej, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Zarządu Powiatu [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Kancelaria Radców Prawnych podniosła, iż w dniu [...] czerwca 2014 r. skierowała do Zarządu Powiatu [...] pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres wnioskodawcy kopii następujących dokumentów:

1) zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych w ramach realizacji zadania pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] w ramach Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011";

2) całości dokumentacji powykonawczej (w tym w szczególności w zakresie robót drogowych, kanalizacyjnych i telefonicznych) dotyczącej realizacji umowy z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] na wykonanie robót budowlanych w ramach wskazanego w punkcie 1 zadania.

W odpowiedzi na powyższy wniosek (doręczony w dniu [...] czerwca 2014 r.) organ poinformował, iż wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 139 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych.

Zdaniem skarżącej ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić, albowiem informacje dotyczące dysponowania majątkiem powiatu stanowią informację publiczną i jako takie powinny zostać udostępnione w jednym z przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej trybów – np. na wniosek zainteresowanego. W postępowaniu o udzieleniu zamówienia publicznego przez organ samorządu terytorialnego oraz w trakcie późniejszej realizacji udzielonego już zamówienia, na podstawie zawartej umowy, organ ten rozdysponowuje środki stanowiące majątek jednostki samorządu terytorialnego lub inne środki publiczne. Przepis art. 139 ustawy o zamówieniach publicznych przewiduje, iż umowy o udzielenie zamówienia publicznego są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej – informacją publiczną będą dodatkowo informacje związane z zamówieniami publicznymi. Także informacja wynikająca z dokumentacji dotyczącej postępów w realizacji zawartej przez powiat z wybranym przez niego wykonawcą umowy w kwestii wykonania zamówienia publicznego, w tym wypadku umowy z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] na wykonanie robót budowlanych w ramach realizacji zadania p.n. "Przebudowa drogi powiatowej [...]...", stanowią informację publiczną. Niewątpliwym jest także, iż wnioskowana przez skarżącego dokumentacja powykonawcza oraz zgłoszenie rozpoczęcia robót obrazują stan realizacji umowy w sprawie zamówienia publicznego. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt: I OSK 1372/11 wskazał, iż stan realizacji umów mający odzwierciedlenie w dokumentach znajdujących się u zamawiającego stanowi również informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 uodip".

Mając powyższe na uwadze Kancelaria Radców Prawnych stwierdziła, iż wnioskowane przez nią informacje powinny znajdować się w posiadaniu organu jako zamawiającego, działającego przez swą jednostkę organizacyjną – Powiatowy Zarząd Dróg w [...] oraz właściciela dróg powiatowych. Postęp wykonywanych robót realizowanych w ramach umowy zawartej w trybie Prawa o zamówieniach publicznych ma odzwierciedlenie w sporządzanych na bieżąco dokumentach, stanowi on sferę faktów.

Podsumowując strona skarżąca stwierdziła, iż wnioskowane dane stanowią informację publiczną. W takiej sytuacji, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, organ zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku albo do wydania odmownej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie żadna ze wskazanych czynności nie została podjęta, co skutkuje stwierdzeniem, iż Zarząd Powiatu [...] pozostawał i pozostaje w stanie bezczynności z rażącym naruszeniem terminu do udzielenia informacji publicznej. Natomiast wszystkie argumenty organu podniesione w piśmie informacyjnym z dnia [...] czerwca 2014 r., mające na celu wykazanie, iż wnioskowane informacje nie mogą być udostępnione, powinny zostać zawarte w decyzji administracyjnej, nie zaś w piśmie informacyjnym, jakie zostało doręczone skarżącemu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu [...] wniósł o:

1) odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na brak uprzedniego wyczerpania trybu określonego w art. 52 § 3 tej ustawy, ewentualnie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 powołanej ustawy;

2) w przypadku nieuwzględnienia wniosku określonego w pkt 1 – oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu pisma procesowego organ wskazał, że w wykonaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. organ poinformował skarżącą, iż wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 139 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej, ponieważ nie odmówił udzielenia informacji publicznej, a tylko w tym przypadku oraz w przypadku umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej konieczne jest – zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – wydanie decyzji administracyjnej.

Argumentując wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał, że skarżąca nie dopełniła obowiązku, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem możliwość wniesienia skargi na bezczynność uzależniona jest od uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, czego strona skarżąca nie uczyniła. Ponadto, na etapie wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2014 r. jako wnioskodawca wskazana została K. C., zaś w skardze jako skarżący widnieje już inny podmiot, tj. Kancelaria Radców Prawnych. Zatem ustalenie, czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym jest obowiązkiem sądu administracyjnego. W przypadku, gdy w sposób jednoznaczny, bez badania interesu prawnego można stwierdzić, iż skargę wniósł podmiot nieposiadający legitymacji skargowej (w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z tożsamością podmiotu ubiegającego się o udostępnienie informacji publicznej z podmiotem skarżącym bezczynność organu), to zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga winna ulec odrzuceniu.

W przypadku nieuznania przez Sąd wyżej zaprezentowanego stanowiska organu, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, organ podkreślił, iż określone we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 139 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Umowa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] jest umową zawartą w trybie zamówień publicznych. Stosownie do treści art. 139 ust. 3 Prawa o zamówieniach publicznych, umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Zatem przyjąć należy, że ustawa – Prawo zamówień publicznych kreuje samodzielną podstawę udostępniania dokumentów związanych z udzielaniem zamówień publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z powyższych uwag wynika, że na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, spośród dokumentów związanych z udzielaniem zamówień publicznych, udostępnieniu podlegają wyłącznie umowy w sprawie zamówień publicznych. Tylko takie umowy zostały uznane przez ustawodawcę za dokumenty stanowiące informację publiczną. Inne dokumenty lub dane stanowiące jedynie realizację umów w sprawach zamówień publicznych nie stanowią w konsekwencji informacji publicznej. Skoro zaś określona informacja nie mieści się w katalogu informacji publicznych, lecz jest informacją prywatną, nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ zwrócił uwagę, iż oba dokumenty, o których udostępnienie wnioskowała Kancelaria Radców Prawnych, stanowią dokumentację przebiegu realizacji umowy zawartej w następstwie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Skoro zaś obowiązek ustanowiony w art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych dotyczy umów w sprawach zamówień publicznych, a nie dokumentów uzyskanych w wyniku ich wykonania, które noszą cechy dokumentu prywatnego, to postępowanie organu jest w niniejszym przypadku oczywiście uzasadnione.

Nawiązując do użytego we wniosku określenia "całość dokumentacji powykonawczej", organ wskazał, iż dokumentację powykonawczą stanowi dokumentacja budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi. Przedmiotowa definicja tego pojęcia zawarta jest w prawie budowlanym (art. 3 pkt 14 ustawy – Prawo budowlane). Na dokumentację powykonawczą składają się więc następujące elementy: 1) dokumentacja budowy (art. 3 pkt 13) z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót: a) pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, b) dziennik budowy, c) protokoły odbiorów częściowych i końcowych, d) rysunki i opisy służące realizacji obiektu (w miarę potrzeby), e) operaty geodezyjne, f) książki obmiaru, g) dziennik montażu (tylko dla przypadku realizacji obiektu budowlanego metodą montażu), 2) geodezyjne pomiary powykonawcze. Żądane przez skarżącego informacje dotyczą zatem dokumentacji technicznej. Takie informacje nie są wymienione w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie spełniają także funkcji dokumentu w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy.

Zdaniem organu, gdyby nawet uznać, iż wniosek skarżącej dotyczył w istocie informacji publicznej, to nie spełniał on podstawowych wymogów umożliwiających organowi jego realizację. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i formie wskazanej we wniosku. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek określenia sposobu udostępnienia informacji. Z treści art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ani z innych unormowań prawnych nie wynika, aby udostępnienie informacji następowało w takiej formie, w jakiej jest ona utrwalona lub przechowywana. Czym innym jest bowiem forma przechowywania informacji, a czym innym sposób i forma jej udostępniania. We wniosku skarżąca nie wskazała sposobu i formy udostępnienia żądanej informacji, używając określeń ogólnikowych, np. "kopie", "całość dokumentacji powykonawczej". Zatem jakiego rodzaju kopii (w formie papierowej, elektronicznej) żąda wnioskodawca i jakich dokładnie dokumentów? Wyrażenie "całość dokumentacji" jest z oczywistych względów niewystarczająco precyzyjne, co w rezultacie czyniło wniosek wadliwym, a samo żądanie – niewykonalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne są powołane do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie orzekania m.in. w sprawach na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., przy czym zgodnie z treścią art. 149 ustawy sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia albo obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga analizowana wg podanych kryteriów kontroli jest częściowo zasadna.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.

Nie jest również zasadny zarzut skargi wskazujący na brak tożsamości podmiotowej pomiędzy wnioskodawcą a skarżącym, gdyż jak wynika z wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. przedmiotowy wniosek pochodzi od Kancelarii Radców Prawnych, a jedynie został podpisany przez wspólnika spółki partnerskiej radcę prawnego K.C. Biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, sformułowanie "każdy" w art. 2 tej ustawy oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Natomiast pisemny wniosek składany w trybie tej ustawy nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Wobec tego skargę wniesioną przez Kancelarię Radców Prawnych należy uznać za dopuszczalną, albowiem wskazany podmiot ma interes prawny w poddaniu kontroli sądowej działania organu administracji publicznej w zakresie w jakim to działanie dotyczy wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2014 r. Skarga w przedmiotowej sprawie została podpisana przez wspólnika radcę prawnego K. C. (jak wynika z odpisu KRS [...] uprawnionym do reprezentacji spółki partnerskiej jest każdy ze wspólników jednoosobowo) oraz spełnia inne wymogi formalne pisma procesowego, co czyni ją dopuszczalną.

W niniejszej sprawie Kancelaria Radców Prawnych we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. domagała się udostępnienia informacji dwojakiego rodzaju: 1) kopii zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych w ramach realizacji zadania pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] w ramach Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011"; 2) kopii całości dokumentacji powykonawczej dotyczącej realizacji umowy z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] na wykonanie robót budowlanych w ramach wskazanego w punkcie 1 zadania.

Odpowiadając w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. na przedmiotowe żądania, Zarząd Powiatu [...] stanął na stanowisku, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym spowodowanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 – przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub – w innych przypadkach – do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści.

Nie budzi żadnej wątpliwości, iż Zarząd Powiatu [...] jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 61 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również dostęp do dokumentów. Zgodnie z art. 61 § 3 Konstytucji ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 Konstytucji udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 166/04, publik. LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 1009/05, publik. LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12).

W świetle powyższego należy stwierdzić, iż zgłoszenie przez inwestora rozpoczęcia robót budowlanych w ramach realizacji zadania pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] w ramach Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011" stanowi informację publiczną. Złożenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przedmiotowego dokumentu jest podyktowane przepisami prawa - art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgłoszenie takie określa rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (ust. 2 powołanego artykułu). Skoro zatem przedmiotowe zgłoszenie pochodzi od inwestora, którym jest podmiot publiczny, stanowi jeden z etapów realizacji zadania publicznego, jakim jej przebudowa drogi publicznej, finansowanego ze środków publicznych, to mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odmiennie należy ocenić jednak działania organu w odniesieniu do pkt 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. Zarząd Powiatu [...] zasadnie przyjął, iż objęta tym wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej. Strona skarżąca domagała się bowiem udostępnienia kopii całości dokumentacji powykonawczej, a ta w świetle art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego obejmuje dokumentację budowy (pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, w miarę potrzeby, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów, a w przypadku realizacji obiektów metodą montażu – także dziennik montażu) oraz geodezyjnych pomiarów powykonawczych. Stanowi zatem określony zbiór materiałów, całość akt procesu budowlanego, w którym znajdują dokumenty posiadające walor informacji publicznej, jak i te które takiego waloru nie posiadają, np. dokumentacja stricte techniczna. Zatem strona skarżąca domaga się udostępnienia zbioru dokumentów procesu budowlanego jako całości, nie zaś informacji publicznej o zasadach działania podmiotów realizujących zadania publiczne.

W uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 Naczelny Sąd Administracyjny (publik. ONSAiWSA 2014/3/37, LEX nr 1399808) wyjaśnił, iż "Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości (...), nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. (...). Ustawodawca, co do którego zakładamy walor racjonalności, ilekroć przewiduje, iż określony podmiot może, czy też powinien mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania, wyraźnie reguluje to w przepisach ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają takiego uregulowania. Jak trafnie wskazano w części orzeczeń sądów administracyjnych, art. 3 ust. 2 tej ustawy, określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12). Przedstawione powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tejże ustawy, w którym ustawodawca stwierdził, że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Tak więc tylko w jednym wypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika. Trzeba jeszcze dodać, że gdyby przyjąć pogląd odmienny od tu prezentowanego, należałoby w konsekwencji uznać, iż podmioty dysponujące aktami sprawy powinny również realizować obowiązki wskazane w art. 12 ust. 2 omawianej ustawy, to jest obowiązek zapewnienia możliwości kopiowania akt sprawy lub ich przeniesienia na odpowiedni i powszechnie stosowany nośnik".

Podzielając powyższy pogląd nie sposób żądaniu określonemu w pkt 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. przyznać waloru informacji publicznej. Skoro wnioskodawca zażądał udostępnienia kopii określonego zbioru materiałów, niebędącego w istocie informacją publiczną, to organ był obowiązany o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę na piśmie, co też uczynił, uwalniając się tym samym od zarzutu bezczynności.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 149 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji. W punkcie 2 sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mając na uwadze, iż organ udzielił odpowiedzi na wniosek Kancelarii Radców Prawnych, lecz z powodu błędnej interpretacji prawa niewłaściwie zrealizował obowiązek informacyjny co do pkt 1 wniosku o udzielenie informacji publicznej. W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono jak w punkcie 4 sentencji na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.