Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 486/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4a , art. 92a ust 1, 3 i 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 184, art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 756/20 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 756/20, oddalił skargę W. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ II instancji") z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] maja 2019 r. w O. przy ul. [...] przeprowadzono kontrolę drogową samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował skarżący. W chwili zatrzymania do kontroli kierujący przewoził pasażera z ul. [...] na ul. [...] w O. Usługę przewozu na ww. trasie pasażer zamówił przy pomocy aplikacji [...]. Opłata za jej wykonanie w wysokości 5,45 zł także została uiszczona przy pomocy tej aplikacji. Opisaną usługę przewozu kierujący wykonał we własnym imieniu samochodem osobowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Do kontroli skarżący nie okazał wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole z [...] maja 2019 r.

Pismem z [...] maja 2029 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego.

WITD decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 56, dalej: "u.t.d."), nałożył na skarżącego, karę pieniężną w kwocie 12.000 zł.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia: polegające na: - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, - wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, tj. naruszenia określone w 1p.1.1 i 1p. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Po rozpatrzeniu odwołania GITD zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 u.t.d. oraz Ip. 1.1 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 56, dalej: "u.t.d."), utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że usługa wykonana przez kierującego w dniu kontroli była odpłatną usługą transportową wykonaną w jego imieniu. Dlatego do wykonania tej usługi skarżący powinien posiadać stosowną licencję. Strona wykonywała zarobkowo przewóz drogowy osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Dlatego organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez licencji skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł, stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 u.t.d. oraz Ip. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy.

GITD podkreślił, że przewóz wykonywany w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., który dopuszcza wykonywanie przewozów okazjonalnych. Warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone w formie umowy pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa. Wszystkie warunki wykonanej usługi przewozu zostały ustalone przy pomocy aplikacji [...]. Uwzględniając powyższe organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 u.t.d. oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy.

WSA w Olsztynie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wyrokiem z 26 listopada 2020 r. oddalił skargę na powyższą decyzję.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie posiada fakt, że kierowca zrealizował usługę przewozu zamówioną za pośrednictwem aplikacji "[...]". Powyższa okoliczność nie wyklucza jednak - a przeciwnie potwierdza - że sporny przejazd miał charakter zarobkowy (nie był przewozem niezarobkowym) i był przejazdem okazjonalnym. Opłata za przejazd została wyliczona automatycznie przez aplikację i została pobrana z konta bankowego pasażera. Fakt, że zapłata została dokonana potwierdza wykonanie usługi. Usługę wykonał osobiście skarżący - kierowca pojazdu działał samodzielnie. Czynności kierowcy miały ścisły związek ze złożonym zamówieniem i wykonaną usługą przewozu bowiem aplikacja "[...]" jest wykorzystywana do organizowania usług przewozu. Przewóz miał charakter odpłatny. Dla oceny stanu faktycznego sprawy wystarczające było ustalenie, że usługę przewozu osób zamówioną przez pasażera za pośrednictwem aplikacji "[...]" zrealizował skarżący kierowca, a pasażer uiścił opłatę.

Sąd zaznaczył, że przedsięwzięcie skarżącego polegające na organizowaniu usługi przewozu poprzez aplikację "[...]" posiada charakter zorganizowany, odpłatny i ciągły. Przemawia za tym sposób działania aplikacji "[...]". Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wbrew zarzutom skargi, podejmowane przez skarżącego działania stanowią działalność odpowiadającą definicji działalności gospodarczej, zawartej w art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.). Wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w odnośnych ewidencjach i rejestrach, lecz rzeczywiście wykonuje odpłatnie (i choćby jednorazowo) usługę przewozu osób lub rzeczy, odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Skarżący nie przedłożył jakichkolwiek argumentów i dowodów podważających zasadność powyższego stanowiska.

Zdaniem Sądu, organy zasadnie przypisały skarżącemu odpowiedzialność za naruszenie z lp. 2.11 z załącznika nr 3 do cyt. ustawy polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Ustawodawca umożliwił bowiem wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Bezsprzeczne jest natomiast, że kontrolowany pojazd nie był przeznaczony do przewozu takiej ilości osób, co potwierdza materiał dowodowy. W takiej sytuacji wykonanie zgodnego z prawem przewozu okazjonalnego pięcioosobowym samochodem osobowym wymaga łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 4b u.t.d. W sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 18 ust. 4 pkt 2 lit. b u.t.d., gdyż nie została zawarta z pasażerem umowa w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa. Umowa, o której mowa w art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b u.t.d., powinna być zawarta między usługobiorcą (pasażerem) a usługodawcą (wykonawcą przewozu). Jest to bowiem umowa, na podstawie której ma być wykonywany przewóz okazjonalny, a zatem dotyczy podmiotu, wobec którego usługa jest wykonywana (pasażer) i wykonawcy usługi. Nie można zatem przyjąć, że wystarczające dla spełnienia warunku z powyższego przepisu jest zawarcie umowy między jakimikolwiek stronami.

W konsekwencji, WSA uznał, że zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącego kary za naruszenie przepisów u.t.d. Ponieważ suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia przewidziane w lp. 1.1 (12.000 zł) oraz lp. 2.11. (8.000 zł) załącznika nr 3 do ustawy przekraczała sumę kar, o której mowa w art. 92a ust. 3 u.t.d., ostatecznie wymierzono skarżącym karę w maksymalnej przewidzianej w tym przepisie wysokości 12.000 zł.

W ocenie Sądu, organy obu instancji zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Zapewniono również skarżącemu udział w postępowaniu. Dlatego też nie można dopatrzyć się naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania, w tym art. 7, ar. 8, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a., a także naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Wobec zaistnienia przewidzianych w przepisach prawa materialnego podstaw do nałożenia na skarżącego kary w wysokości 12.000 zł za naruszenia u.t.d. organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie dopuścił się też naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2020 r. oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci:

1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5 b u.t.d. w zw. z Ip. 1.1. załącznika nr 3 do w/w ustawy, polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d. (głównie ze względu na to, że czynności skarżącego kasacyjnie nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej);

2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 ab u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do w/w ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie [...], świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;

3) niewłaściwego zastosowania art. 92a ust 1 i 6 u.t.d. w zw. z Ip. 1.1 oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy w zw. z 4 pkt. 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego;

4) niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2020 r. przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,

b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

Jednocześnie skarżący wskazał, że w/w naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Olsztynie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,

b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzysta pasażer.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 92a ust 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d. kary pieniężnej w kwocie 12 000 zł, zaakceptował stanowisko organów, że skarżący przewożąc w dniu kontroli drogowej pasażera, dopuścił się naruszeń polegających na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego pomimo niespełnienia przez jego pojazd kryteriów konstrukcyjnych określonych w art. 18 ust. 4a u.t.d. Przedstawiona istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W tym miejscu zauważyć należy, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z 8 lipca 2021 r., sygn. II GSK 1344/18, z 24 czerwca 2022 r., sygn. II GSK 330/19, z 25 maja 2022 r., sygn. II GSK 103/19 (te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając że są one trafne również na gruncie tej sprawy.

Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także w nieuwzględnieniu skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie zarzucając organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie podważa w zasadzie elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, a w szczególności ustaleń poczynionych w toku kontroli drogowej przeprowadzonej [...] maja 2019 r. Nie kwestionując, że w kontrolowanym, kierowanym przez skarżącego kasacyjnie pojeździe, przeznaczonym do przewozu 5 osób, przewożony był pasażer, w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie, że czynności skarżącego kasacyjnie nie miały cech prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym cech wykonywania transportu drogowego i w związku z tym nie był on obowiązany do posiadania licencji wymaganej przepisami ustawy o transporcie drogowym na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, a ponadto, że wykonywany przewóz nie miał charakteru transportu okazjonalnego, zarzuca tylko brak ustalenia w jaki sposób odbyła się płatność i brak ustalenia zasad działania aplikacji [...].

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Granice postępowania dowodowego wyznacza również nieprzywołany w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie art. 92a ust. 1 u.t.d., z którego wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 zł za każde naruszenie (brzmienie obowiązujące w dacie kontrolowanego przejazdu), przy czym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy (art. 92 ust. 7 pkt 1 u.t.d.). W postępowaniu zmierzającym do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d., organ ma zatem obowiązek ustalić, czy nastąpiły naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] maja 2019 r. stwierdzono naruszenia opisane w art. 5b u.t.d. oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 18 ust. 4a oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Stosownie do treści lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 12 000 zł. Zgodnie natomiast z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8 000 złotych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc zaistnienie naruszeń opisanych w Ip. 1.1, lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., zostało prawidłowo przez organy ustalone. Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika bowiem, że w toku kontroli ustalono wykonywanie przez skarżącego kasacyjnie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sposób wystarczający dla wydania skarżonej decyzji wyjaśniono również zasady działania aplikacji za pomocą której zainicjowano sporny przewóz (por. str. 5, 9 decyzji I instancji, str. 9 decyzji II Instancji). Nie doszło tym samym do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż dostatecznie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to badając zgodność uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia tego przepisu. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem wymagań konstrukcyjnych przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz Sądu pierwszej instancji co do motywów jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny i pozwala na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 670/08; z 4 listopada 2009 r., sygn. II GSK 166/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. II GSK 701/17).

Nie zasługuje na uwzględnienie zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja zmierzająca do podważenia ustalenia o odpłatnym charakterze wykonywanego przez skarżącego kasacyjnie przewozu. Podnoszona okoliczność, że zapłata za przewóz miała być dokonana przez pasażera za pośrednictwem platformy internetowej [...], nie wyłącza ustalenia co do zarobkowego charakteru przewozu wykonywanego przez skarżącego kasacyjnie, jak również ustalenia, że skarżący wykonywał usługę we własnym imieniu i na swoją rzecz. Stanowisko organów w tym zakresie znalazło potwierdzenie w całokształcie zebranego materiału dowodowego, jak również zgodne jest z zasadami doświadczenia życiowego. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że czynności wykonywane przez skarżącego miały ścisły związek ze złożonym przez pasażera zamówieniem i wykonaną usługą przewozu. Aplikacja [...] była więc przez skarżącego wykorzystywana do przyjmowania zleceń, ich wykonywania i rozliczania się z pasażerem za usługę przewozu. Fakt, ten znalazł potwierdzenie m.in. w zeznaniach pasażera.

Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował zatem ustalenia organu, iż w zestawieniu z pozostałymi dowodami - protokołem z przeprowadzonej kontroli drogowej, zeznaniami świadka oraz dokumentacją fotograficzną, nie budziło wątpliwości, że to skarżący wykonywał przewóz o charakterze odpłatnym.

Odnosząc się w dalszym ciągu do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że z wskazanymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego (zasada oficjalności, zasada prawdy obiektywnej) koresponduje koncepcja rozkładu ciężaru dowodowego. Powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym, w tym szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 603/16).

W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. II GSK 273/10; 10 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśnianiu okoliczności faktycznych strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej cały czas podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy

w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r.; sygn. akt I SA/Ka 1605/96).

Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1933/08).

W świetle powyższych wywodów przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miał obowiązku poszukiwania dowodów, które stanowiłyby de facto kontrdowód co do własnych ustaleń wynikających z materiału dowodowego. Zgodnie z tymi ustaleniami skarżący kasacyjnie korzystając z aplikacji [...] przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizował zamówione za pośrednictwem tej aplikacji zlecenie na przewóz osób, a tym samym uznać należy, że wykonywał on usługi w zakresie transportu drogowego. Ponieważ wykonywanie usługi transportowej świadczy o podjęciu i wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, konieczne było uzyskanie przez skarżącego kasacyjnie licencji, której nie posiadał. Wykonując transport drogowy bez wymaganej licencji, skarżący naruszył ogólne zasady i warunki wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i przewozów na potrzeby własne, określone pod lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organów, że wykonywany przez skarżącego przewóz był przewozem okazjonalnym, wykonywanym pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Zgodnie z regulacją art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny, to przewóz osób który nie stanowi przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L2009.300. 88), za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". Konfrontacja ustaleń dokonanych w toku kontroli drogowej przeprowadzonej [...] maja 2019 r. z przesłankami dającymi się wyprowadzić z cytowanych wyżej art. 4 pkt 11 u.t.d. i § 2 pkt 4 rozporządzenia Nr 1073/2009 pozwala uznać, że skarżący kasacyjnie wykonywał odpłatny przewóz okazjonalny osób w rozumieniu tych unormowań, przy czym podmiotem, który zainicjował przedmiotowy przewóz był zlecający jego wykonanie przy pomocy aplikacji [...] pasażer. Przewóz ten nie spełnił wszystkich wymagań określonych przepisami prawa, albowiem samochód, którym skarżący kasacyjnie wykonywał w dniu kontroli przewóz osób, był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób, łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a), b), c) u.t.d. wymaga dla przyjęcia dopuszczalności wykonywania przewozu okazjonalnego, a w konsekwencji wyłączenia możliwości ukarania z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., spełnienia warunków w tym przepisie przewidzianych, a nie było kwestionowane, że warunki te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 4 pkt 1, art. 5 b w zw. z Ip. 1.1., art. 4 pkt 11 i art. 18 ust 4 a b u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. przez ich niewłaściwe zastosowanie nie są usprawiedliwione. Jeżeli chodzi natomiast o art. 92 a ust. 1 u.t.d., to przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu, były ustalenia dotyczące stwierdzonych naruszeń polegających na wykonywaniu przez skarżącego kasacyjnie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonując oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o transporcie drogowym, zasadnie wskazując i wyjaśniając, że skoro opisane wyżej naruszenia zostały stwierdzone, to uzasadnione było zastosowanie przez organ art. 92 a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d. i nałożenie na podstawie tego przepisu kary pieniężnej. Zarzut naruszenia art. 92a ust. 6 u.t.d. (podobnie jak art. 4 pkt 6a) nie został natomiast w skardze kasacyjnej uzasadniony, a z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji nie wynika aby przepis ten był w niej wymieniony.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 2 700 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu z tytułu udziału w rozprawie przed NSA (pkt 2 sentencji).