Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7196/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92, art. 94, art. 95 ust. 1, art. 97 ust. 1, 5
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 358/21 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 29 stycznia 2021 r. nr 2/II/2021 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 29 października 2020 r. nr 72/PF/2020 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz R. P. kwotę 377 zł (trzysta siedemdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Go 358/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z 29 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu, na podstawie art. 51 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem złożonym w dniu 4 września 2020 r. skarżąca wniosła do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o przyznanie jej pomocy finansowej na uzyskanie domu w miejscowości [...], gm. [...] na działce nr [...], przedkładając decyzję Starosty [...] z 7 stycznia 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, decyzję [...] z 14 sierpnia 2019 r. zmieniającą warunki budowy zawarte powyższej decyzji, a także wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu. Wskazano, że organ I instancji do akt sprawy włączył także zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 5 sierpnia 2020 r. o braku sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Decyzją z 29 października 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], powołując się na art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 360, dalej jako: u.o.P.) oraz § 2, § 3 i § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2001 r.) odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu w miejscowości [...] gmina [...] na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w momencie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej strona miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a w związku z tym nie legitymuje się uprawnieniem do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, w tym uprawnieniem do uzyskania pomocy finansowej.

Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zakwestionowała ustalenie organu I instancji, że posiada dom od 5 sierpnia 2020 r. tj. od dnia wydania zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż wprawdzie wówczas w budynku wykonano wymagane prawem instalacje, ale dom nie nadawał się jeszcze w tym dniu do zamieszkania, albowiem nie posiadał tzw. białego montażu w łazience. Podniosła, że przepisy u.o.P. i rozporządzenia z 2001 r. nie określają terminu w jakim należy złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Ponadto nabycie (posiadanie) mieszkania w stanie deweloperskim nie uzasadnia twierdzenia, że policjant posiadał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, gdyż wymaga ono poniesienia określonych nakładów finansowych w celu jego wykończenia i wyposażenia w urządzenia niezbędne do jego zamieszkania.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z 29 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił twierdzenia organu I instancji, że w dacie złożenia wniosku skarżąca była w posiadaniu domu jednorodzinnego o powierzchni mieszkalnej około 111 m2, a zatem miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób odpowiadający wymaganiom z art. 95 ust. 1 pkt 2 u.o.P. Podniesiono, że w dzienniku budowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał wpisu stwierdzającego, że budynek nadaje się do użytkowania, a zatem należało uznać, że budynek nadaje się do zamieszkania. Jeżeli zaś dom nadaje się do użytkowania, to nie może być jednocześnie w stanie deweloperskim, ponieważ wszystkie wymagane prawem instalacje zostały zamontowane. Podniesiono, że organ odwoławczy nie kwestionuje konieczności wykonania wielu prac wykończeniowych, lecz nie stanowi to przesłanki do zastosowania art. 88 ust. 1 u.o.P., a w konsekwencji przyznania pomocy finansowej. Wskazano, że przepisy w zakresie przyznania pomocy finansowej policjantom nie określają terminu, w jakim należy złożyć wniosek o przyznanie takiej pomocy, a złożenie wniosku po nabyciu lokalu nie wyklucza przyznania pomocy. Jednak rozpoznając wniosek uwzględnić należy przesłanki wynikające z art. 94 i art. 95 u.o.P. Policjantowi nie przysługuje zaś pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 u.o.P., w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 u.o.P.).

W skardze na powyższą decyzję skarżąca ponowiła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę WSA wskazał, że prawo do lokalu mieszkalnego wiąże się z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. Prawo to materializuje się poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu, co wynika z art. 97 ust. 5 u.o.P. Podano, że w art. 95 ust. 1 u.o.P. ustawodawca wymienił przesłanki negatywne do przydziału lokalu dla policjanta. Podniesiono, że dopiero w przypadku, gdy prawo do lokalu nie może być zrealizowane przez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. WSA powołał się także na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., (sygn. akt I OPS 7/08) wskazując, że nabycie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy, jednakże spełnienie przesłanek musi być ocenione na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień zakupu lokalu. Podano, że przepisy nie przewidują ograniczeń czasowych co do wystąpienia ze stosownym wnioskiem, ale rozpoznając wniosek organ zobligowany jest ustalić, czy policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Podniesiono ponadto, że przewidziana w u.o.P. pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo podmiotowe z tytułu samego pełnienia służby w charakterze policjanta, ale jako jedna z form pomocy w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby. Jeżeli więc policjant wykorzystując własne zasoby finansowe zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe, to pomoc finansowa mu nie przysługuje. Podano, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dom mieszkalny już po jego wybudowaniu i po braku sprzeciwu organów budowlanych na jego użytkowanie. Wskazano, że w dniu 10 lipca 2020 r. kierownik budowy dokonał wpisu w dzienniku budowy o zakończeniu prac na budowie, uporządkowaniu terenu wokół budynku i działek przyległych oraz stwierdził, że budynek nadaje się do użytkowania. W konsekwencji skarżąca 27 lipca 2020 r. zawiadomiła PINB o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, a PINB 5 sierpnia 2020 r. zaświadczył, że nie wnosi sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, że dom nie nadawał się do zamieszkania. Podano, że konieczność przeprowadzenia w pewnym zakresie prac wykończeniowych, czy dotyczących tzw. białego montażu nie oznacza, że skarżąca na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie posiadała zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, gdyż o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych można mówić w przypadku nabycia domu w budowie czy w tzw. stanie surowym.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła R. P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 w zw. art. 95 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 88 ust. 1 u.o.P. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posiadanie przez policjanta domu jednorodzinnego na dzień składania wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, wyklucza możliwość przyznania tej pomocy;

- prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 97 w zw. z art. 88 ust. 1 u.o.P. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie domu jednorodzinnego jest równoznaczne z jego wykończeniem, a tym samym, że w chwili uzyskania pozwolenia na użytkowanie policjant ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, co wyklucza możliwość przyznania pomocy finansowej;

- prawa materialnego tj. art. 95 ust. 1 pkt 2 u.o.P. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że fakt posiadania przez skarżącą domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej pełnienia służby wyłącza możliwość przyznania jej pomocy finansowej mimo, że przepis ten określa przesłanki, w razie zaistnienia których nie przydziela się policjantowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego, a nie odmawia przyznania pomocy finansowej;

- prawa materialnego tj. § 2, 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2001 r. poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę przyznania pomocy finansowej, podczas gdy w/w przepisy nie określają terminu w jakim należy złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej

- prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że w dniu składania wniosku o pomoc finansową policjantka posiadała dom jednorodzinny nadający się do zamieszkania a tym samym miała zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe;

- prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie czy policjantka miała zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe a tym samym nieustalenie podstawowej okoliczności i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na wybiórczo zebranym materiale dowodowym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 95 ust. 1 pkt 2 u.o.P. statuuje katalog przesłanek, których zaistnienie wyłącza przydzielenie policjantowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i jako taki nie powinien być mechanicznie przenoszony na inne świadczenie w postaci pomocy finansowej, przewidzianej na podstawie art. 94 ust. 1 u.o.P. Podniesiono, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że nabycie (posiadanie) mieszkania w stanie deweloperskim, a więc nienadającym się do zamieszkania, nie uzasadnia twierdzenia, że policjant posiadał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Ponadto posiadanie mieszkania w stanie deweloperskim oznacza, że wymaga ono poniesienia określonych nakładów finansowych w celu jego wykończenia i wyposażenia w urządzenia niezbędne do korzystania z niego w celu, dla którego zostało nabyte, a tym samym, udzielenie pomocy finansowej na wykończenie mieszkania nabytego w stanie deweloperskim mieści się w pojęciu "pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego", którym posłużono się w art. 94 ust. 1 u.o.P. Wskazano, że obowiązujące policjantów przepisy nie określają terminu (czasu), w jakim powinien zostać złożony wniosek o pomoc finansową, określoną w art. 94 ust. 1 u.o.P. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują także wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Podniesiono, że z uchwały NSA o sygn. akt I OPS 7/08 wynika, że spełnienie przesłanek musi być ocenione na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień zakupu lokalu, ale każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne, zaś złożenie wniosku po dokonaniu zakupu lokalu przez funkcjonariusza samo przez się nie wyklucza pomocy finansowej. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie sposób podzielić stanowiska, że zakup lokalu mieszkalnego w okolicznościach, w których funkcjonariusz spełnia wszelkie warunki do uzyskania pomocy finansowej na jego zakup, przekreśla możliwość uzyskania tej pomocy tylko dlatego, że wcześniej nie został złożony wniosek. Podniesiono, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej skarżąca złożyła w dniu 4 września 2020 r., tj. w momencie, kiedy dom faktycznie nie nadawał się do zamieszkania. W tym dniu miał bowiem wykonane wymagane prawem instalacje (elektryczną, grzewczą, sanitarną), jednakże brak było m.in. tzw. białego montażu w łazience, co zostało wykonane dopiero w dniu 16 września 2020 r. Zatem odmowa przyznania pomocy finansowej była co najmniej przedwczesna, gdyż wiązała się z ograniczeniem oceny prawnej tylko do jednej okoliczności faktycznej jaką było wydanie zaświadczenia PINB. Jest to jednak dokument faktycznie umożliwiający jedynie użytkowanie budynku, co nie jest jednoznaczne ze spełnieniem przez budynek warunków umożliwiających jego zamieszkanie, a jedynie potwierdzeniem spełnienia warunków technicznych tzw. odbioru końcowego. Ponadto wskazano, że w dniu składania wniosku o przyznanie pomocy finansowej w obrocie prawnym istniała decyzja z 30 marca 2017 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] o przyznaniu skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i dopiero decyzją z 15 października 2020 r. organ cofnął skarżącej to uprawnienie, a zatem dopiero po złożeniu wniosku o pomoc finansową. Skarżąca miała więc prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jako świadczenia zamiennego za prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Zarzucono, że stanowisko WSA i organów prowadzi do wniosku, że gdyby skarżąca złożyła wniosek przed datą zamieszkania w nowo wybudowanym domu, to pomoc finansową mogłaby uzyskać, zaś utraciła prawo do tego świadczenia, gdyż złożyła wniosek po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie domu jednorodzinnego. Takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa i stanowi interpretację niezgodną z celem obowiązywania przepisów dotyczących zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy pełniących służbę stałą w Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Przede wszystkim należy zauważyć, że z treści art. 88 ust. 1 u.o.P. wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której policjant pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jest podstawowym uprawnieniem policjanta. W przypadku niemożności realizacji tego prawa, stosownie art. 92 ust. 1 u.o.P., policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast stosownie do art. 94 ust. 1 u.o.P. policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania wskazanej pomocy finansowej określa rozporządzenie z 2001 r. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r. do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość.

Zatem policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego wówczas, gdy spełnia on warunki do otrzymania lokalu w drodze decyzji. Przepis art. 95 ust. 1 u.o.P. określa przesłanki, które wykluczają możliwość przydzielenia takiego lokalu. Jedną z takich przesłanek jest fakt posiadania przez policjanta w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, w której pełni służbę, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 u.o.P.).

Z ustaleń faktycznych organów, podzielonych przez WSA wynika, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej pomocy finansowej w dniu 4 września 2020 r. Przy czym wcześniej miała przyznane prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które zostało jej cofnięte decyzją z 15 października 2020 r. Uprawnienie skarżącej do równoważnika pieniężnego nie było przez organ kwestionowane. Skarżąca miała zatem prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jako świadczenia zamiennego za prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Ze swojego uprawnienia jako prawa zamiennego w zakresie uzyskania pomocy finansowej zamierzała skorzystać zaspokajając swoją potrzebę mieszkaniową we własnym zakresie, poprzez wybudowanie domu mieszkalnego jednorodzinnego. Przy czym z wyjaśnień skarżącej wynika, że wprawdzie w dniu 5 sierpnia 2020 r. wydane zostało zaświadczenie przez organ nadzoru budowlanego o braku sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku, ale w dacie tej budynek ten nie nadawał się jeszcze do zamieszkania. Natomiast organy, jak i WSA nie zakwestionowały spełnienia przez skarżącą przesłanek do uzyskania pomocy finansowej, wskazując jedynie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem skarżąca była już właścicielką domu jednorodzinnego, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 5 sierpnia 2020 r. zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania domu, a w związku miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 95 ust. 1 pkt 2 u.o.P. Zatem zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i wyroku WSA wynika, że gdyby policjantka złożyła wniosek przed datą wydania przedmiotowego zaświadczenia przez organ nadzoru budowlanego, to pomoc finansową mogłaby uzyskać. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że w tych okolicznościach jedynym powodem do odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego może być niewłaściwa data złożenia wniosku.

Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 7/08), na która powołał się także organ oraz WSA, stwierdzono, że nabycie domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. Przy czym z treści tej uchwały wynika, że oceniając wniosek o przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub budowę domu jednorodzinnego - należy brać pod uwagę stan prawny i faktyczny na dzień złożenia wniosku. Na ten dzień dokonuje się zatem oceny, czy policjant spełnia warunek do otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a co za tym idzie - czy przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Jak jednak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 4276/18) obowiązujące policjantów przepisy nie określają terminu (czasu), w jakim powinien zostać złożony wniosek o pomoc finansową określoną w art. 94 ust. 1 u.o.P. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują także wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Artykuł 94 ust. 1 u.o.P. mówi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego", lecz wyrazy te określają jedynie cel, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limitują czasu, w jakim ma być przyznana i nie uprawniają do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego (domu), a nie po jego uzyskaniu (wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1724/03; W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, wyd. III, LEX 2012, pkt 9). Powyższe stanowisko wzmacnia konstytucyjna zasada równości (art. 31 ust. 2 Konstytucji RP). Trudno bowiem zaakceptować stan, w którym kryterium rzutującym na możliwość przyznania pomocy finansowej określonej w art. 94 ust. 1 u.o.P. - i to wobec braku wyraźnego przepisu ustawowego - jest sama data złożenia wniosku (przed lub po dniu nabycia lokalu albo domu) - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r. sygn. akt U 2/12, pub. OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zauważyć również należy, że wprawdzie w powołanej wyżej uchwale NSA z 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 7/08) stwierdzono, że pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu i dopiero po złożeniu wniosku wraz z dokumentacją rozważana jest kwestia czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia, oceniane na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień zakupu lokalu. Tym niemniej, jak wskazał NSA, każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. Z tezy powyższej uchwały jednoznacznie przy tym wynika, że złożenie wniosku po dokonaniu zakupu lokalu przez funkcjonariusza samo przez się nie wyklucza pomocy finansowej.

Dokonując zatem wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 u.o.P. należy uznać, że w przypadku, gdy funkcjonariusz spełnia wszelkie warunki do uzyskania pomocy finansowej na jego zakup, okoliczność, że zdaniem organu wystąpienie z wnioskiem nastąpiło zbyt późno nie może przekreślać jego uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej. Okoliczność ta nabiera szczególnego znaczenia w przypadku zaspokojenia potrzeby finansowej funkcjonariusza poprzez budowę domu mieszkalnego. W takiej sytuacji trudno jest bowiem określić dokładny moment, w którym wniosek może być złożony, tak aby funkcjonariusz nie naraził się na zarzut jego złożenia zbyt późno. Biorąc bowiem pod uwagę przepisy Prawa budowlanego należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, że samo stwierdzenie braku podstaw do wniesienia sprzeciwu co do przystąpienia do użytkowania domu mieszkalnego przez organ nadzoru budowlanego nie musi oznaczać, że jest on w pełni wykończony i gotowy do zamieszkania, a co za tym idzie, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały zaspokojone. Z drugiej strony wystąpienie z wnioskiem o pomoc finansową na zbyt wczesnym etapie prac budowlanych pozbawiałoby funkcjonariusza możliwości korzystania z uprawnienia zamiennego, czyli prawa do równoważnika pieniężnego, w sytuacji gdy jego potrzeby mieszkaniowe w dalszym ciągu nie byłyby zaspokojone, a stan taki mógłby trwać przez długi czas. Wskazać także należy, że przepis § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 2001 r. stanowi, że jednym z dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie pomocy jest umowa kupna lokalu sporządzona w formie aktu notarialnego lub wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu. Oznacza to, że sam prawodawca dopuszcza możliwość złożenia wniosku już po nabyciu lokalu (nieruchomości). Ponadto określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1 u.o.P.) jest szerokie i odnosi się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta (wyrok NSA w Warszawie z 18 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 743/98, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl; W. Kotowski, op. cit., pkt 6). Także udzielenie pomocy finansowej na wykończenie mieszkania nabytego w stanie deweloperskim mieści się w pojęciu "pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego", którym posłużono się w art. 94 ust. 1 u.o.P. (wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1096/16). W takich wypadkach wniosek także składany jest już po nabyciu lokalu. Tym bardziej zatem nie można stosować rygorystycznych wymogów co do terminu wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie wybudowanego domu mieszkalnego. Wprawdzie nie można wykluczyć, że opóźnienie w złożeniu wniosku o udzielenie pomocy może w skrajnych przypadkach prowadzić do nadużycia uprawnień przez funkcjonariuszy i w takim wypadku dopuszczalna byłaby odmowa udzielenia wnioskowanej pomocy. W takiej sytuacji obowiązkiem organów orzekających jest jednak wykazanie w toku postępowania i należyte uzasadnienie w wydanych decyzjach, że spóźnione złożenie wniosku mogłoby prowadzić do nadużycia prawa.

Skoro zatem, jak wskazano wyżej, przepisy u.o.P. nie limitują czasu, w jakim można wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej, to nie jest uprawnione stanowisko organów i WSA, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego (domu), a nie po jego nabyciu, czy też zakończeniu budowy, ani tym bardziej tylko przed zamieszkaniem w nowo uzyskanym lokalu lub domu. Taka wykładnia w sposób nieusprawiedliwiony ograniczałaby ustawowe prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu mieszkalnego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: z 7 lipca 2021 r. (sygn. akt III OSK 359/21) oraz z 16 marca 2021 r. (sygn. akt III OSK 249/21)

Wobec powyższego zasadnie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej wykładnia przepisów art. 94 ust. 1 w zw. art. 95 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 88 ust. 1 u.o.P. oraz § 2, 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2001 r. Niezasadnie jedynie skarżąca podważa przyjętą przez WSA interpretację, że art. 95 ust. 1 pkt 2 u.o.P. ma zastosowanie w odniesieniu do zasad przyznania pomocy finansowej, mimo że przepis ten określa przesłanki, w razie zaistnienia których nie przydziela się policjantowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego. Jak wskazano bowiem wyżej policjantowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego wówczas, gdy spełnia on warunki do otrzymania lokalu w drodze decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że w dniu składania wniosku o pomoc finansową policjantka posiadała dom jednorodzinny nadający się do zamieszkania, a tym samym miała zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. W stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca uzyskała prawo do użytkowania przedmiotowego domu mieszkalnego z dniem wydania zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. Natomiast okoliczność, czy z tą datą dom nadawał się do zamieszkania czy też jeszcze wymagał przeprowadzenia dodatkowych prac w świetle powyższych wywodów nie ma istotnego znaczenia.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Organ administracji, rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązany jest zbadać czy skarżąca spełniła przesłanki do uzyskania wnioskowanej pomocy finansowej, będąc związany wykładnią przepisów dokonaną przez NSA w odniesieniu do daty złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej kasacyjnie oraz opłatę od pełnomocnictwa, w łącznej kwocie 377 zł, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).