Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 574/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 5 i 9, art. 20 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 147 § 1, art. 151, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg P. Spółki Akcyjnej S.K.A. i I. Spółki Akcyjnej S.K.A. na uchwałę Rady Miasta z dnia 1 marca 2022 r., nr LIII.833.2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...], II. w pozostałym zakresie oddala skargę P. Spółki Akcyjnej S.K.A., III. zasądza od Miasta [...] na rzecz P. Spółki Akcyjnej S.K.A kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz I. Spółki Akcyjnej S.K.A. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu [...] marca 2022 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r, poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta uchwalonego uchwałą nr XXVI11/392/08 Rady Miasta z dnia 19 sierpnia 2008 r. ze zm., podjęła uchwałę nr Llll.833.2022, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...].

Skargę na powyższą uchwałę złożyła spółka komandytowo-akcyjna P spółka akcyjna, będącej użytkownikiem wieczystym działek o numerach:

a) [...], dla których Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...],

b) [...], dla których Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...],

c) [...], dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...],

d) [...], dla których Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...],

zaskarżając powyższą uchwałę w części, w jakiej dotyczy ona ww. nieruchomości, jako wydaną z naruszeniem przepisów:

1) art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem zasad i trybu jego sporządzania,

2) art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z uwagi na przeznaczenie będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej działek nr [...] na zieleń urządzoną, zabudowę usługową i obszary wód powierzchniowych śródlądowych, podczas gdy z postanowień Studium wynikało, iż dominującym przeznaczeniem na tym obszarze może być jedynie zabudowa produkcyjno, mieszkaniowo, usługowa,

3) art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z uwagi na ustanowienie całkowicie odmiennego przebiegu drogi miejskiej oznaczonej w Studium jako 15.1.KDZ, wskutek czego na działkach przeznaczonych w planie miejscowym pod zieleń urządzoną lub wody powierzchniowe śródlądowe w Studium przewidziana jest nowoprojektowana droga o wewnątrzmiejskim charakterze,

4) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegającego na nieuzasadnionej ingerencji w prawo użytkowania wieczystego skarżącej oraz poprzez niezbadanie proporcji naruszonego interesu prywatnego skarżącej do potencjalnego interesu publicznego, któremu miałoby ono służyć,

5) art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 112, 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r., nr 115, poz. 741 ze zm., dalej jako "u.g.n.") i art. 36 ust. 1 u.p.z.p., poprzez dokonanie wbrew przepisom konstytucyjnym i ustawowym faktycznego wywłaszczenia skarżącej w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez zapewnienia jej możliwości uzyskania jakiegokolwiek odszkodowania,

6) art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 17 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p., poprzez niewykonanie wszystkich niezbędnych czynności składających się na procedurę planistyczną, jak również poprzez błędne wykonanie niektórych spośród tych czynności oraz poprzez niedochowanie odpowiedniej sekwencji tych czynności, a w szczególności poprzez:

- zaniechanie sporządzenia uzasadnienia tak dla pierwotnego projektu uchwalanego planu miejscowego jak i dla zmienionego projektu, co uniemożliwia wyrobienie sobie zdania na temat przesłanek, jakimi organ kierował się, naruszając prawo użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej Spółce,

- sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu po zakończeniu okresu jego wyłożenia do publicznego wglądu, co uniemożliwiło społeczności lokalnej, w tym skarżącej Spółce, możliwość skontrolowania wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy,

- sporządzenie nierzetelnej i wprowadzającej w błąd prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, z pominięciem w niej wysokich kosztów, z jakimi wiązałoby się zaadaptowanie gruntów skarżącej na zieleń miejską,

- sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu przez osobę nieuprawnioną, tj. nieposiadającą uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, niezbędnych dla szacowania wartości nieruchomości, a więc i nie mającej uprawnień do oszacowania wartości prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej,

- niezaktualizowanie prognozy oddziaływania na środowisko, pomimo wprowadzenia w toku procedury planistycznej istotnych zmian do treści projektu planu, polegających m.in. na zmianie przeznaczenia działek o numerach: [...] będących w użytkowaniu wieczystym Spółki,

7) art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt. 12-14 u.p.z.p., poprzez przekroczenie terminu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do pierwotnego projektu planu, zaniechanie przedstawienia Radzie Miasta tegoż projektu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, sporządzenie z własnej inicjatywy nowego projektu planu zmieniającego diametralnie przeznaczenie działek nr: [...] objętych prawem użytkowania wieczystego Spółki oraz zaniechanie ponowienia uzgadniania i opiniowania zmienionego z własnej inicjatywy projektu planu z właściwymi organami,

8) art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p., poprzez pominięcie w toku procedury planistycznej etapu ponownego uzyskania opinii i uzgodnień po wprowadzeniu zmian do pierwotnie sporządzonego projektu planu, polegających m.in. na zmianie przeznaczenia działek nr: [...] objętych prawem użytkowania wieczystego Spółki i mimo to dokonanie wyłożenia takiego projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, niezaktualizowaną po dokonaniu wskazanych modyfikacji,

9) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 1 oraz § 12 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: "Rozporządzeniem"), poprzez zaniechanie udokumentowania przeprowadzenia analizy poprzedzającej powzięcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez niewłączenie do dokumentacji prac planistycznych materiałów wynikających z tej analizy,

10) art. 8, art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 5, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 29, art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej: "u.u.i.o.ś."), poprzez zaniechanie udostępnienia informacji o środowisku w postaci opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2020 r., opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2020 r. dotyczącej projektu planu miejscowego w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r. dotyczącej projektu planu miejscowego,

11) art. 72 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej - "p.o.ś.") oraz § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych, polegające na niewywiązaniu się z określonego w powyższych przepisach obowiązku sporządzenia przed podjęciem prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowania ekofizjograficznego podstawowego,

12) art. 8, art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 23 lit. d, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 29, art. 30 u.u.i.o.ś. polegające na niewywiązaniu się z określonego w powyższych przepisach obowiązku zapewnienia każdemu dostępu do informacji o środowisku, w tym przez umieszczenie w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku - danych o opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym,

13) § 10 ust. 2 oraz § 12 pkt 7 Rozporządzenia polegające na niewywiązaniu się z określonego w powyższych przepisach obowiązku sporządzenia dokumentacji prac planistycznych, składającej się m. in. z wykazu materiałów planistycznych sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych - w tym sporządzonego na podstawie p.o.ś. opracowania ekofizjograficznego podstawowego - wykorzystywanych na potrzeby projektu planu i aktualnych na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu.

Na podstawie powyższych zarzutów strona wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że w dniu 1 marca 2022 r. Rada Miasta uchwałą nr LIII.833.2022 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...]. Planem tym objęto będące w użytkowaniu wieczystym skarżącej działki z obrębu [...] o numerach: [...]. W ocenie skarżącej podczas sporządzania wymienionego planu miejscowego doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu jego sporządzania skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Po pierwsze, zdaniem skarżącej plan miejscowy jest wprost sprzeczny z obowiązującą uchwałą nr LVI/332/06 Rady Gminy z dnia 5 października 2006 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zmienioną uchwałą nr XXVIII/392/08 Rady Miasta z dnia 19 sierpnia 2008 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zmienioną uchwałą nr XXV.487.2020 Rady Miasta z dnia 7 lipca 2020 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy. Studium przewiduje dla terenu, na którym położone są działki o numerach [...], symbol P3. Według tabeli nr 3 zamieszczonej w § 17 ust. 1 tomu II kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Rady Miasta nr XXVIII/392/08 z dnia 19 sierpnia 2008 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (zwanego dalej tomem II), symbol ten oznacza teren dominacji zabudowy mieszanej - produkcyjno, mieszkaniowo, usługowej. Kolejne rodzaje zabudowy składającej się na tę kategorię oznaczone są symbolami M1, M2, U1, P1 i zdefiniowane są w tej samej tabeli nr 3 w sposób następujący:

- M1 (teren dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniową wielorodzinną typu mały dom mieszkalny do 4 mieszkań, mieszkaniową wielorodzinną typu willowego do 5 mieszkań;

- M2 (teren dominacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną;

- U1 (teren dominacji zabudowy usługowej komercyjnej) - tereny przeznaczone pod budynki handlowo-usługowe o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 - obejmujące centra handlowe, domy towarowe, samodzielne sklepy i butiki, hale używane do targów, aukcji i wystaw, targowiska pod dachem, stacje paliw, stacje obsługi, apteki, tereny przeznaczone dla budynków turystyki, pośrednictwa finansowego; budynków biurowych;

- P1 (teren dominacji zabudowy produkcyjnej) - tereny przeznaczone pod nieruchomości i budynki, w których prowadzona jest działalność związana z przetwórstwem przemysłowym, z zastrzeżeniem indywidualnych działalności wykluczonych na podstawie kart terenów.

Zgodnie z § 15 ust. 2 tomu II, pod pojęciem przeznaczenia dominującego należy rozumieć, iż określone w studium przeznaczenie terenu odnosi się do przeważającej (więcej niż 50%) powierzchni, w granicach każdego z wyznaczonych graficznie na rysunku studium terenów. W przypadku wymienionych działek przeznaczeniem dominującym może być więc jedynie zabudowa produkcyjno, mieszkaniowo, usługowa. Nie jest zatem możliwe zaplanowanie na terenach oznaczonych symbolem P3 zieleni urządzonej lub wód powierzchniowych śródlądowych jako dominującej formy zagospodarowania przestrzennego. Przeciwnie, zieleń urządzona może stanowić jedynie przeznaczenie dopuszczone, które § 15 ust. 3 pkt 2 tomu II opisuje jako nowe przeznaczenie, dopuszczone w granicach terenu studium, określone w załączniku tekstowo-tabelarycznym KT-1, nie kolidujące z przeznaczeniem dominującym, które należy traktować jako przeznaczenie uzupełniające i wzbogacające przeznaczenia dominującego, nie mogące stać się przeznaczeniem dominującym w granicach danego terenu studium.

Mimo opisanych powyżej ustaleń Studium, w planie miejscowym działki o numerach [...] oznaczone są symbolem ZP/U, dla którego, zgodnie z § 35 ust. 1 tegoż planu, ustala się przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona i usługi. Natomiast działki o numerach [...] oznaczono symbolem ZP/WS, opisanym w § 36 ust. 1 planu miejscowego jako teren zieleni urządzonej lub wód powierzchniowych śródlądowych. Ustalenia te nie doprecyzowują ustaleń poczynionych w Studium, ale są od nich zasadniczo odmienne. Zieleń urządzona mogłaby stanowić formę dopuszczoną na terenach objętych symbolem P3, uzupełniając i wzbogacając zabudowę produkcyjno, mieszkaniowo, usługową. Jednak w planie miejscowym zieleń urządzona zostaje de facto formą dominującą na tym obszarze, co narusza § 15 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 tomu II, a w konsekwencji art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium.

Studium nie dopuszcza ustalenia na obszarze wskazanych działek przeznaczenia określonego jako "wody powierzchniowe śródlądowe". Studium uznaje bowiem za przeznaczenie dominujące na tym terenie zabudowę produkcyjno, mieszkaniowo, usługową, oznaczoną w tabeli nr 3 zamieszczonej w § 17 ust. 1 tomu II symbolem P3, i to ten rodzaj zabudowy jest przeznaczeniem dominującym. Załącznik tekstowo-tabelaryczny części kierunków zagospodarowania przestrzennego KT-1, stanowiący załącznik do studium, wskazuje przy tym jako przeznaczenie dopuszczone na tym terenie jedynie formy oznaczone jako Z1 (teren parków leśnych) i Z5 (teren parków miejskich). A contrario nie dopuszcza on więc na tym obszarze wód powierzchniowych śródlądowych ani jako przeznaczenia dopuszczalnego, ani tym bardziej jako przeznaczenia dominującego. Studium nie tworzy w ogóle tego rodzaju przeznaczenia. Pojawia się jedynie pojęcie wód powierzchniowych, jednak nic w treści studium nie pozwala wnioskować, że wody te mogą być planowane w dowolnym miejscu.

Tymczasem plan miejscowy wskazuje dla działek o numerach [...] przeznaczenie oznaczone symbolem ZP/WS, który § 36 ust. 1 ww. planu opisuje teren zieleni urządzonej lub wód powierzchniowych śródlądowych. Tworzy zatem kategorię przeznaczenia obcą studium, a także sprzeczną z jego ustaleniami. Nastąpiło więc istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkuje jego nieważnością w całości lub części stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Po drugie, plan miejscowy jest niezgodny ze Studium w zakresie, w jakim przewiduje poprowadzenie nowoprojektowanej drogi na odcinku oznaczonym jako 15.1.KDZ w Załączniku tekstowo-tabelarycznym części kierunków zagospodarowania przestrzennego KT-3, stanowiącego załącznik do Studium. Odcinek ten jest graficznie wytyczony na planszy zbiorczej będącej częścią Załącznika nr 2a do Studium. Odcinek ten należy, zgodnie z § 36 ust. 3 tomu II, do układu podstawowego, co oznacza, że wytyczona w nim droga ma realizować podstawowe połączenia wewnątrz miejskie. § 36 ust. 11 pkt 2 tomu II dopuszcza korekty przebiegu m.in. projektowanych dróg układu podstawowego pod warunkiem, że wynika ona z optymalizacji trasowania, ograniczeń technicznych, ograniczeń własnościowych nie możliwych do ujawnienia na etapie studium, z jednoczesnym zachowaniem zgodności z ustaleniami studium oraz wymogami przepisów odrębnych. Natomiast § 36 ust. 11 pkt 3 tomu II zezwala na rezygnację w przyszłych planach miejscowych z przebiegu graficznie wytyczonej drogi, jednak wówczas musi zostać zachowane w granicach tych terenów ich istniejące przeznaczenie, z zakazem jakiejkolwiek zabudowy i trwałego zagospodarowania, a tereny te traktowane są jako rezerwowe. Ustalenia studium nie znalazły odzwierciedlenia w treści planu miejscowego, który nie przewiduje odcinka określonego w studium jako 15.1.KDZ. W ocenie strony skarżącej należy przyjąć, że nie zaistniały wskazane w § 36 ust. 11 pkt 2 i pkt 3 tomu II przesłanki umożliwiające korektę przebiegu drogi ani te dopuszczające całkowitą z niej rezygnację. Tym samym zaplanowanie w planie miejscowym zieleni urządzonej lub wód powierzchniowych śródlądowych w miejscu drogi 15.1.KDZ powoduje niezgodność tegoż planu ze Studium, a to - w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. - skutkuje istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co w konsekwencji uchwalenia tegoż planu powoduje nieważność uchwały Rady Miasta w całości lub części.

Po trzecie, zgodnie z art. 17 u.p.z.p., czynności objęte wskazaną w nim procedurą planistyczną winny być wykonywane kolejno - tak jak wskazuje to sekwencja punktów tegoż artykułu. Tymczasem Prezydent Miasta, choć zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. jeszcze przed sporządzeniem projektu miejscowego planu winien zawiadomić na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, dopiero w dniu [...] listopada 2020 r. zawiadomił Wojewodę o uchwale nr LVIII.744.2017 Rady Miasta z dnia 31 października 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...]. Tym samym Wojewoda został pozbawiony możliwości złożenia wniosków do planu, albowiem w chwili gdy został on zawiadomiony, projekt planu został już sporządzony. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. Prezydent powinien był sporządzić projekt planu miejscowego wraz z uzasadnieniem, a w nim przedstawić w szczególności: sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4, zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania, jak i wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Tymczasem uzasadnienie takie nie zostało sporządzone, a co za tym idzie, nie zostało ono przedłożone ani organom opiniującym, ani uzgadniającym i nie było też znane żadnej z osób, które - jak skarżąca Spółka - miały prawo skorzystać z wyłożenia projektu do publicznego wglądu i chciałyby wnieść doń swoje uwagi. W szczególności nie jest znana przyczyna, dla której po wyłożeniu pierwotnego projektu planu do publicznego wglądu i nieuwzględnieniu zgłoszonych doń uwag, Prezydent sporządził z własnej inicjatywy nowy projekt planu miejscowego zmieniając przeznaczenie terenów obejmujących grunty Spółki z wcześniej projektowanego jako mieszkaniowa zabudowa wielorodzinna (MW5) na zieleń urządzoną i wody powierzchniowe śródlądowe (ZP/WS) oraz zieleń urządzoną lub zabudowę usługową (ZP/U). Brak uzasadnienia na etapie procedury planistycznej jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej działek Spółki. Uzasadnienie jest bowiem istotnym elementem projektu planu, a jego brak w istocie uniemożliwia społeczności lokalnej na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i składania uwag, skontrolowanie, czy organ należycie wyważył interes prywatny i interes publiczny, a nadto, czy kierował się zasadami wskazanymi w art. 1 u.p.z.p.

Co więcej, wyłożony w dniach od 20 września do 11 października 2021 r. do publicznego wglądu projekt planu miejscowego nie zawierał - wbrew art. 17 pkt 5 u.p.z.p. - prognozy skutków finansowych jego uchwalenia, z uwzględnieniem treści przepisu art. 36 u.p.z.p. Została ona sporządzona już po zakończeniu okresu tegoż wyłożenia. Tymczasem procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością. Sporządzenie prognozy skutków finansowych (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.) winno zatem mieć miejsce jeszcze przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.), gdyż taką a nie inną chronologię narzucają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jeśli zaś chodzi o sporządzoną później prognozę skutków finansowych, to o ile oszacowano w niej kwotę odszkodowań i wynagrodzeń, jakie na podstawie przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. należne będą skarżącej Spółce, jako użytkownikowi wieczystemu terenów w obszarze objętym planem miejscowym z uwagi na odebranie jej prawa zabudowy, to kompletnie pominięto w kosztach inwestycji miejskich w przeciągu pierwszych pięciu lat od uchwalenia planu koszty urządzenia parku na terenach zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych (ZP/WS) oraz zieleni urządzonej lub zabudowy usługowej (ZP/U). Sens takiego przeznaczenia wyraża się przecież wyłącznie w zakupie gruntów od skarżącej Spółki i urządzeniu na nich zieleni, co uczynić może wyłącznie Miasto, a co wobec dzisiejszego stanu tych działek wiąże się z niebagatelnymi wydatkami. Są to bowiem tereny poprzemysłowe i ich zagospodarowanie wymaga uprzedniego uporządkowania terenu, w tym rozbiórki istniejących zabudowań. Poza tym, także miejska część gruntów objętych przeznaczeniem ZP/WS jest zdegradowana wskutek szkód górniczych (znajduje się na niej nawet szyb), a co za tym idzie, urządzenie na niej zieleni ogólnodostępnej dla mieszkańców [...] wiązać się musi z niebagatelnymi wydatkami na stabilizację gruntów. O wszystkich tych kosztach milczy sporządzona obecnie prognoza skutków finansowych, co oznacza, że albo Prezydent nie ma zamiaru urządzać zieleni na terenach na nią przeznaczonych - i mieszkańcy Miasta nie będą mieli żadnej korzyści z takiej treści planu - albo prognoza ta została sporządzona nierzetelnie. W tym kontekście wadliwość prognozy skutków finansowych uznawać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto z treści znajdującej się obecnie w dokumentacji prac planistycznych "Prognozy skutków finansowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...]" nie wynika, aby została ona opracowana przez osobę mającą uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Jest to o tyle istotne, że gdyby autorka prognozy je miała, to znalazło by to stosowny wyraz w sporządzonej prognozie, a to z uwagi na treść § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przepis ten nakazuje, aby rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisał go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Opracowanie takiej prognozy przez osobę nie będącą rzeczoznawcą majątkowym stanowi zatem istotne naruszenie trybu sporządzania planu.

Po czwarte, plan miejscowy przygotowany został niezgodnie z treścią art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. I tak, rozpatrzenie uwag wniesionych do pierwotnego projektu planu miejscowego zabrało Prezydentowi Miasta 5 miesięcy - od dnia 26 lutego 2021 r. do dnia 26 lipca 2021 r. - podczas gdy zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. powinien on je rozpatrzyć w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Przyczyn ponad 7-krotnego przekroczenia dopuszczalnego terminu nie sposób się domyśleć, wskazać natomiast należy, że żadnej ze zgłoszonych uwag nie uwzględnił Prezydent w swoim rozstrzygnięciu z dnia 26 lipca 2021 r.

Powyższe skutkować winno - zgodnie z kolejnością wskazaną w art. 17 u.p.z.p. - przedstawieniem przez Prezydenta Radzie Miasta projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Jak bowiem jasno wynika z treści art. 17 pkt 13 u.p.z.p., Prezydent wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a contrario nie może na tym etapie wprowadzać jakichkolwiek zmian z własnej inicjatywy. Tymczasem Prezydent nie przekazał Radzie Miasta projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, a zamiast tego sporządził z własnej inicjatywy nowy projekt planu miejscowego diametralnie zmieniający projektowane przeznaczenie gruntów skarżącej Spółki. Co więcej, mimo sporządzenia de facto nowego projektu planu miejscowego oraz dokonania zmian w prognozie oddziaływania na środowisko, Prezydent Miasta nie ponowił uzgodnień z żadnym z organów uzgodnieniowych ani opiniujących, jeśli nie liczyć jego samego jako zarządcy drogi. Tymczasem stosownie do wymogów: art. 25 ust. 1 i art. 17 pkt 13 u.p.z.p. nawet zmiana planu w wyniku uwzględnienia uwag niesie za sobą konieczność ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie, tym bardziej zatem należało ponowić te czynności w przypadku projektu planu zmienionego z inicjatywy samego Prezydenta. Pozwoliłoby to choćby w części zniwelować wadliwość wynikającą z naruszenia procedury planistycznej. Nic takiego jednak nie miało miejsca. Prezydent wyeliminował zatem całkowicie wskazany w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. etap prac planistycznych polegający na wprowadzeniu do nowego projektu planu miejscowego zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Skoro bowiem nie zwrócił się do jakiegokolwiek organu o stosowne opinie i uzgodnienia, to i żadne takie dokumenty nie mogły do niego wpłynąć i zostać uwzględnione w toku dalszych prac.

Co więcej, przekazana organom opiniującym i uzgadniającym prognoza oddziaływania na środowisko powinna być aktualna. W sytuacji zatem, gdy ustalenia prognozy w wersji wysłanej do opinii i uzgodnień, oraz ustalenia prognozy w wersji obecnej stanowią - wobec późniejszych zmian - w istocie inny dokument, organy opiniujące i uzgadniające powinny mieć zapewnioną możliwość odniesienia się do aktualnej prognozy, co może się odbyć wyłącznie w drodze ponowienia uzgodnień. W szczególności dotyczy to - w związku z treścią art. 54 ust. 1, 57 i 58 u.u.i.o.ś. - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Żadnego z tych organów Prezydent o opinię co do nowej prognozy jednak nie zapytał. Wobec powyższego procedurę uzgodnień i opinii tak co do zmienionego projektu planu miejscowego, jak i zaktualizowanej prognozy oddziaływania na środowisko, należało powtórzyć. Prezydent jednak nie uczynił tego, co umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały zapadłej w takim trybie.

Po piąte, przyjęte w planie przeznaczenie działek Spółki pod zieleń urządzoną, wody powierzchniowe śródlądowe i usługi kłóci się z rozwiązaniami urbanistycznymi proponowanymi w Opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dnia [...] września 2020 r., w której wskazano, iż winno się w m.p.z.p. "zwiększyć intensywność zabudowy". Oznacza to, że jak największa część z powierzchni objętej planem powinna podlegać zabudowie oraz że zabudowa ta winna obejmować jak największą ilość kondygnacji. Wyklucza to zmianę przeznaczenia - jak w obecnym planie - terenów wcześniej projektowanych jako mieszkaniowa zabudowa wielorodzinna (MW5) na zieleń urządzoną, wody powierzchniowe śródlądowe z zakazem zabudowy, a nawet usługi. Wtedy bowiem intensywność planowanej zabudowy gwałtownie się obniży.

Po szóste, wadliwość dotycząca trybu sporządzenia projektu planu miejscowego dotyczy również dokumentacji prac planistycznych. I tak: analizy poprzedzające powzięcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały na etapie uchwalania planu udokumentowane i włączone do dokumentacji planistycznej, a w samej dokumentacji nie zawarto wykazu materiałów planistycznych. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. W opinii doktryny prawa wspomniane analizy winny stanowić element dokumentacji planistycznej i zostać do niej włączone. Nadto, § 10 ust. 1 oraz § 12 pkt 6 Rozporządzenia nakazują, aby w dokumentacji prac planistycznych znajdował się wykaz materiałów planistycznych, sporządzonych na potrzeby projektu planu miejscowego i aktualnych na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia wraz z wnioskami wynikającymi z ich analizy. Ani jednak analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, ani przygotowane materiały geodezyjne do opracowania planu, wraz z wnioskami wynikającymi z ich analizy - o ile w ogóle zostały sporządzone - nie znalazły się na chwilę podejmowania uchwały przez Radę Miasta w dokumentacji prac planistycznych, czy to w całości, czy w formie wykazu. Brak zatem jakiegokolwiek dowodu na to, że analizy, o których mowa w treści przepisu art. 14 ust. 5 u.p.z.p., zostały w ogóle przeprowadzone. Nawet jednak jeśli zostałyby przeprowadzone, nie zostały w żaden sposób udokumentowane w aktach planistycznych i umieszczone w wykazie materiałów planistycznych, o którym mowa w Rozporządzeniu, co samo w sobie stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, w toku prac planistycznych nie sporządzono wykazu opinii i uzgodnień do projektu planu miejscowego, według wzoru określonego w załącznikach - odpowiednio - nr 5 oraz 6 do Rozporządzenia. Z przepisu § 12 pkt 10 i 11 Rozporządzenia wynika wymóg, by opinie i uzgodnienia pozyskane w toku prowadzonych prac planistycznych zostały uporządkowane w formie wykazu, którego wzór narzuca załącznik nr 5 oraz nr 6 do Rozporządzenia. W odniesieniu do planu miejscowego wymagania te nie zostały spełnione. W chwili podejmowania przez Radę Miasta uchwały próżno było doszukiwać się w aktach planistycznych wymaganych przepisami prawa wykazów. Także więc i w tym miejscu dopuszczono się obrazy powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Po siódme, w toku prac planistycznych nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wskazanych w u.u.i.o.ś., polegające na niewywiązaniu się z określonego w przepisach art. 8, art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 5, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 29, art. 30 u.u.i.o.ś. obowiązku zapewnienia każdemu dostępu do informacji o środowisku, w tym przez umieszczenie w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku - danych o opiniach organów opiniujących w ramach oceny oddziaływania na środowisko. Strona skarżąca wskazała, że tak na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta, jak i na portalu internetowym prowadzonym przez Ministerstwo Środowiska, pod adresem: [...], na którym znajduje się publicznie dostępny wykaz danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie, brak jest jakiejkolwiek informacji o: opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2020 r. (znak: [...]) dotyczącej projektu planu miejscowego, opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2020 r. (znak: [...]) dotyczącej projektu planu miejscowego w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r. (znak: [...]) dotyczącej projektu planu miejscowego, mimo, że dane o tych opiniach, jako wydanych na podstawie art. 54 ust. 1 u.u.i.o.ś., podlegały bezwzględnemu obowiązkowi ich udostępnienia.

Po ósme, podczas procedury planistycznej nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wskazanych w przepisach: art. 72 ust. 1-5 p.o.ś. oraz § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych, polegające na niewywiązaniu się z określonego w powyższych przepisach obowiązku sporządzenia przed podjęciem prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowania ekofizjograficznego podstawowego, art. 8, art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 23 lit. d, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 29, art. 30 u.u.i.o.ś. polegające na niewywiązaniu się z określonego w powyższych przepisach obowiązku zapewnienia każdemu dostępu do informacji o środowisku, w tym przez umieszczenie w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku - danych o opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym, § 10 ust. 2 oraz § 12 pkt 7 Rozporządzenia polegające na niewywiązaniu się z określonego w powyższych przepisach obowiązku sporządzenia dokumentacji prac planistycznych, składającej się m. in. z wykazu materiałów planistycznych sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych - w tym sporządzonego na podstawie p.o.ś. opracowania ekofizjograficznego podstawowego wykorzystywanych na potrzeby projektu planu i aktualnych na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu.

W rozdziale 3 załączonej do projektu planu miejscowego prognozy oddziaływania na środowisko, poświęconym dokumentom i opracowaniom uwzględnionym przy jej sporządzaniu, autorka wskazała, iż charakterystyki stanu środowiska dokonano z uwzględnieniem m.in. informacji zawartych w opracowaniu ekofizjograficznym. Wymieniając zaś szczegółowo materiały, w oparciu o które sporządzono prognozę powołała, iż chodzi o "Ekofizjografię dla [...] obszaru funkcjonalnego - [...]". Autorka prognozy, przed przystąpieniem do sporządzenia dokumentu, nie wykonała zatem odrębnego opracowania ekofizjograficznego przewidzianego dla projektowanego wówczas planu miejscowego, a posiłkowała się jedynie opracowaniem już istniejącym i to datowanym na rok 2014, tj. na 7 lat przed faktycznym sporządzaniem uchwalonego następnie projektu planu miejscowego. Takie działanie pozostaje oczywiście sprzeczne z wymogami stawianymi przez przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz planowania i zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie bowiem z treścią art. 72 ust. 5 p.o.ś., przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania.

Jak zaś wynika z kompilacji przepisów art. 72 ust. 1-4 p.o.ś., dane zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym mają dotyczyć konkretnego aktu planistycznego, w odniesieniu do którego przeprowadzana jest prognoza oddziaływania na środowisko (tu: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...]). Nie można zatem korzystać z dowolnego opracowania.

Nadto, zgodnie z § 10 ust. 2 Rozporządzenia, materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego (jak właśnie opracowania ekofizjograficzne), powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Nie można wobec tego zaakceptować poprzestania autorki prognozy na wykorzystaniu w procesie jej sporządzania opracowania ekofizjograficznego stworzonego z zupełnie innej przyczyny. Opracowanie prognozy oddziaływania na środowisko powinna ona była rozpocząć od wykonania odrębnego i samodzielnego opracowania ekofizjograficznego dla uchwalanego planu miejscowego. Co za tym idzie, do wykonania opracowania ekofizjograficznego na potrzeby projektu planu miejscowego w ogóle w toku przeprowadzonej procedury planistycznej nie doszło. Taki stan rzeczy jaskrawo kontrastuje zatem z wymogami prawnymi, jakie w tym zakresie stawia p.o.ś. Naturalną koleją rzeczy, z uwagi na to, że opracowania ekofizjograficznego w ogóle nie wykonano, nie doszło też do jego prawnie wymaganego udostępnienia. Uznać to należy za czynnik dyskredytujący przeprowadzoną procedurę planistyczną.

Zdaniem strony powyższe uwagi wskazują, że szereg ww. czynności proceduralnych nie zostało wykonanych. Udostępnienie informacji o środowisku zostało zawężone niemal wyłącznie do procedury wynikającej z przepisów art. 17 pkt 10-11 u.p.z.p., a dokonanie oceny oddziaływania na środowisko do sporządzenia wadliwej prognozy oraz uzyskania opinii właściwych w sprawie organów.

Działanie takie stanowi rażące naruszenie norm prawa przy sporządzaniu zmiany planu miejscowego, w szczególności p.o.ś. i u.u.i.o.ś., oraz norm konstytucyjnych wyrażonych w następujących przepisach Konstytucji RP: art. 5, art. 7, art. 74 ust. 1, art. 74 ust. 2, art. 74 ust. 3, art. 74 ust. 4, art. 86.

Wobec powyższego w ocenie skarżącej należy uznać, iż jest to naruszenie zasad sporządzania zmiany planu miejscowego w rozumieniu przepisów art. 27 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzące do nieważności uchwały w przedmiocie przyjęcia projektu planu miejscowego.

Po dziewiąte, plan miejscowy dyskryminuje Spółkę, gdyż to właśnie jej działki nr [...] stanowić mają przeważającą większość planowanego terenu zieleni urządzonej lub wód powierzchniowych śródlądowych, oznaczonego na rysunku planu symbolem ZP/WS. Tymczasem pozostały teren przeznaczony w planie na zieleń urządzoną lub wody powierzchniowe (ZP/WS), stanowi własność Gminy o statusie miejskim. Żaden prywatny właściciel czy użytkownik wieczysty, czy to będący osobą fizyczną czy też prawną, nie został w planie potraktowany tak, jak Spółka, tzn. nie odebrano mu prawa zabudowy gruntu w sposób umożliwiający jego mieszkalne czy komercyjne wykorzystanie. W szczególności w planie nie przeznaczono na zieleń urządzoną lub wody powierzchniowe (ZP/WS) prywatnej działki nr [...], co do przeznaczenia której na zieleń złożono łącznie 8 z 12 uwag do poprzednio wyłożonego projektu planu. Żadnej z tych prawidłowo zgłoszonych uwag nie uwzględnił Prezydent w swoim rozstrzygnięciu z dnia 26 lipca 2021 r., za to przeznaczył na ten cel nieruchomości Spółki, choć w żadnej z 12 uwag postulatu takiego nie zgłoszono. Nawet jeśli przyjąć, iż uchwalenie miejscowego planu w obszarze nieruchomości Spółki miałoby zaspakajać interes publiczny w postaci dostępu do terenów zielonych, to interes ten nie daje się ocenić i wyważyć z poświęconym na jego rzecz interesem prywatnym, tj. z prawem użytkowania wieczystego Spółce przysługującym. Samo Miasto dysponuje bowiem własnymi terenami na tym samym obszarze, których wykorzystanie na zieleń i wody śródlądowe byłoby wystarczające dla realizacji powyższego celu publicznego bez poświęcania prywatnego interesu Spółki.

Powołując się na orzecznictwo strona wskazała, że władztwo planistyczne gminy nie ma bowiem charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności i inne prawa rzeczowe. Uchwalenie planu oznacza zatem naruszenie prawa. Tylko poddanie analizie potrzeby i zakresu władczej ingerencji w sferę uprawnień prawnorzeczowych Spółki mogło zapobiec oczywistemu przekroczeniu granic władztwa planistycznego, a co za tym idzie naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego jednak nie uczyniono. Stopnia pokrzywdzenia Spółki w związku z treścią aktu planistycznego nie oddaje jednak dostatecznie samo li tylko wskazanie, iż wskutek bezrefleksyjnego działania organu władzy publicznej doszło do nieuprawnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w jej prawo użytkowania wieczystego. W efekcie uchwalenia planu w takiej postaci, przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego zostało bowiem de facto w całości unicestwione i przestało przedstawiać jakąkolwiek wartość. Poprzez przypisanie działkom Spółki funkcji publicznej zieleni urządzonej lub wód śródlądowych, Rada Miasta dokonała swoistego "upublicznienia" tego gruntu. Wbrew woli i interesowi Spółki zalegalizowano stan rzeczy, zgodnie z którym prywatnemu gruntowi przypisana jest funkcja stricte publiczna. Prywatny grunt Spółki nie podzielił zatem losu okolicznych gruntów - na których przewiduje się zabudowę mieszkaniową i usługową - lecz został w miażdżącej większości przeznaczony pod tereny typowo publiczne. Spółka została więc wyzuta z możliwości korzystania i dysponowania swoim gruntem, jako przeznaczonym pod zieleń urządzoną i wody śródlądowe, co uniemożliwia jego jakąkolwiek zabudowę czy inną działalność inwestycyjną. Zważywszy na fakt, iż rzeczony grunt znajduje się w granicach Śródmieścia i stanowi obszar, którego okolica pokryta ma być gęstą zabudową, nadanie mu takiego a nie innego przeznaczenia pozbawia go jakiejkolwiek atrakcyjności transakcyjnej w oczach potencjalnych kupujących. Skoro więc Spółka sama nie widzi możliwości wykorzystania swojego gruntu w formie parku, bądź innej zieleni urządzonej ani wód śródlądowych, jak i nie będzie można go zbyć, z uwagi na to, iż w obrocie nie znajdzie się kupiec zainteresowany zakupem działek przeznaczonych na realizację takiej funkcji zagospodarowania terenu, to przysługujące Spółce prawo użytkowania wieczystego ma charakter wyłącznie nominalny. Faktycznie zaś przestało ono istnieć, gdyż pozbawiono Spółkę możliwości realizacji jakichkolwiek podstawowych uprawnień mieszczących się w granicach uregulowanych przez przepisy prawa prywatnego (art. 233 k.c.).

W tym stanie rzeczy można mówić nie tylko o niezgodnym z prawem przeprowadzeniu procedury planistycznej i o przekroczeniu granic władztwa planistycznego, ale i o faktycznym wywłaszczeniu Spółki, dokonanym wbrew obowiązującym gwarancyjnym przepisom ustawy zasadniczej, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz bez jakiegokolwiek odszkodowania. Z uwagi na dotychczasowe przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta (uchwała nr LXIV/792/10 Rada Miasta z dnia 30 marca 2010 r., Dz. Urz. Woj. z 2010 r., nr 49, poz. 702) na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, mógł on być traktowany jako teren inwestycyjny o dużej wartości - zarówno przez Spółkę, jak i potencjalnych nabywców - tymczasem w wyniku uchwalenia miejscowego planu stał on się praktycznie bezużyteczny i bezwartościowy. Mamy więc do czynienia z faktycznym wywłaszczeniem mającym miejsce zwłaszcza wtedy, gdy dany obszar zostanie mocą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na realizację jakichś celów publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 1 tej ustawy. Przedmiotowa uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych, na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. została przesłana do Wojewody w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Do dnia wpłynięcia skargi do Biura Rady Miasta, Wojewoda nie stwierdził naruszenia przepisów prawa przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul [...].

Nie doszło również do naruszenia przepisów poprzez uchwalenie planu miejscowego sprzecznego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie przeznaczenia terenu. Organ zwrócił uwagę, że nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 25 czerwca 2010 r. zmodyfikowała treść przepisu art. 20 ust. 1 wskazując, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Ma to istotne znaczenie, gdyż związanie planu miejscowego należy rozpatrywać na płaszczyźnie nienaruszalności ustaleń studium, a nie jego ścisłej zgodności. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, działki: nr [...] zlokalizowane są w granicach terenu studium oznaczonym symbolem B0/1.P3 stanowiącym dominację zabudowy mieszanej - produkcyjno-mieszkaniowo-usługowej; nr [...] zlokalizowane są w granicach terenu studium oznaczonym symbolem B0/2.P3 stanowiącym dominację zabudowy mieszanej - produkcyjno-mieszkaniowo-usługowej; nr [...] zlokalizowane są w granicach terenu studium oznaczonym symbolem B0/1.P3 stanowiącym dominację zabudowy mieszanej - produkcyjno- mieszkaniowo-usługowej oraz w części w korytarzu drogi 15.1.KDZ.

Zgodnie z załącznikiem KT/1 przeznaczeniami dopuszczonymi w ramach terenu P3 są tereny oznaczone w studium symbolami: Z1 - stanowiącym teren parków leśnych i Z5 - stanowiącym teren parków miejskich. Pod pojęciem przeznaczenia dominującego - należy rozumieć, iż określone w studium przeznaczenie terenu, odnosi się do przeważającej (więcej niż 50%) powierzchni, w granicach każdego z wyznaczonych graficznie na rysunku studium terenów. Powierzchnia terenu studium oznaczonego symbolem B0/1.P3 wynosi ok. 6,5 ha, natomiast część terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem ZP/WS zawierającego w znacznej większości działkę nr [...] oraz część działki nr [...] wynosi 2,3 ha, co nie przekracza 50% powierzchni terenu wyznaczonego w studium. Zatem przeznaczenie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] należy traktować jako dopuszczone przeznaczenie w ramach podstawowego terenu studium, co nie stanowi naruszenia jego ustaleń. W ramach przeznaczenia dopuszczonego studium pozwala na ustalenie terenów parków miejskich. W planie miejscowym teren ten zapisano jako zieleń urządzona i wody powierzchniowe śródlądowe oznaczony symbolem ZP/WS. Teren wód stanowi nieodzowny element błękitno-zielonej infrastruktury, a zarazem wlicza się w teren biologicznie czynny, jest zatem tożsamy z terenem parków miejskich określonym dopuszczonym przeznaczaniem studium. Dodatkowo teren działki nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z wylotem cieku wodnego [...], który w planie miejscowym również zapisany został jako teren oznaczony symbolem ZP/WS. Studium podkreśla znaczenie terenów zielonych, wskazując na planszy głównej na przebieg otwartego cieku [...], opisanym jako kierunki kształtowania obszarów przestrzeni zielonych, oznaczonych zielonym szrafem.

Celem Studium w zakresie wyznaczonych obszarów przestrzeni zielonych jest wskazanie w przyszłych planach miejscowych istniejących lub nowych zielonych powiązań w granicach terenów o innym dominującym przeznaczeniu, pozwalających na połączenie kompleksów zieleni w jeden ekosystem oraz obszar wyłączności lub dominacji ruchu pieszego i rowerowego. Zatem mając na uwadze powyższe, a zwłaszcza dopuszczone ustalenia dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zdaniem organu nie można mówić tu o niezgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, a tym bardziej nie można zarzucić uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] naruszenia ustaleń obowiązującego studium.

Dalej organ podkreślił, że nie doszło do naruszenia przepisów poprzez uchwalenie planu miejscowego sprzecznego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie przebiegu drogi. Zarzut dotyczy zmiany przebiegu drogi wyznaczonej w studium jako 15.1.KDZ - teren drogi układu podstawowego, zgodnie z załącznikiem studium KT/3, w stosunku do rysunku planu miejscowego, na którym teren drogi oznaczony został symbolem KDZ. W Studium, poza wyznaczonymi graficznie drogami i ulicami, utrzymuje się istniejące i dopuszcza realizację nowych publicznych dróg i ulic, wyznaczanych w zależności od potrzeb w trybie dalszych ustawowych czynności planistycznych, lub w trybie przepisów odrębnych. Dlatego ślad drogi KDZ wyznaczony na rysunku planu miejscowego poprowadzony jest po wydanej i zrealizowanej decyzji zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Działania takie przewidziane zostały w obowiązującym studium.

Dla dróg układu podstawowego, uzupełniającego i obsługowego w studium ustala się linie rozgraniczające dróg i ulic określone graficznie na rysunku studium, które mają charakter ustaleń kierunkowych. Natomiast rzeczywiste przebiegi remontowanych, przebudowywanych i projektowanych dróg, ulic, skrzyżowań i węzłów od klasy L do klasy GP włącznie, mogą być uściślone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w decyzjach poza planistycznych. Zapisy studium dopuszczają korekty przebiegu wynikające z optymalizacji trasowania, ograniczeń technicznych, ograniczeń własnościowych, niemożliwych do ujawnienia na etapie studium, z jednoczesnym zachowaniem zgodności z ustaleniami studium oraz wymogami przepisów odrębnych.

Zapisy studium dopuszczają rezygnację w przyszłych planach miejscowych z przebiegu graficznie wyznaczonej drogi, z jednoczesnym zachowaniem w granicach tych terenów istniejącego przeznaczenia z zakazem jakiejkolwiek zabudowy i trwałego zagospodarowania, traktując te tereny jako tereny rezerwowe (§ 36 tom II Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta).

Podkreślenia wymaga fakt, że nie zrezygnowano tu z części drogi 15.1.KDZ, ale jej ślad został przesunięty (zgodnie z wydaną decyzją o ZRID i zrealizowaną drogą - obecnie ul. [...]), z zachowaniem ciągłości wyznaczonego w studium układu komunikacyjnego od skrzyżowania ulic [...] do ul. [...].

W ocenie organu nie doszło do naruszenia prawa poprzez przekroczenie uprawnień władztwa planistycznego oraz do faktycznego wywłaszczenia poprzez uchwalenie planu miejscowego.

Rozpatrując wszystkie uwagi złożone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] rozważono również tzw. interes prywatny oraz interes publiczny. Wynik tych rozważań uargumentowany został w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego i utrwalony w ustaleniach tego planu. Dodatkowo organ zaznaczył, że tylko część działek, będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej pozbawiona została prawa zabudowy: działki nr [...], przeznaczone zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] pod teren oznaczony symbolem ZP/U o przeznaczeniu podstawowym: zieleń urządzona, usługi. Natomiast działki o nr [...] przeznaczone zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] pod teren oznaczony symbolem MW4 o przeznaczeniu:

1) podstawowe - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna;

2) uzupełniające - usługi lokalizowane:

a) w parterze budynków, z wyłączeniem usług z zakresu zakwaterowania, gastronomii, b) w formie biur, pracowni lokalizowane na wszystkich kondygnacjach.

Działka nr [...] przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] pod teren oznaczony symbolem ZP/WS o przeznaczeniu - zieleń urządzona lub wody powierzchniowe śródlądowe oraz we fragmencie pod teren oznaczony symbolem MW4 o przeznaczeniu:

1) podstawowe - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna;

2) uzupełniające - usługi lokalizowane:

a) w parterze budynków, z wyłączeniem usług z zakresu zakwaterowanie i gastronomii, b) w formie biur, pracowni lokalizowane na wszystkich kondygnacjach.

Z kolei działka nr [...] przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w części pod teren oznaczony symbolem ZP/WS o przeznaczeniu - zieleń urządzona lub wody powierzchniowe śródlądowe oraz w części pod teren oznaczony symbolem ZP/U o przeznaczeniu podstawowym: zieleń urządzona, usługi.

Działka nr [...] przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] pod teren oznaczony symbolem MN4 o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca.

Dalej organ podkreślił, że nie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 17 tej ustawy. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego daty zawiadomienia organów uprawnionych do opiniowania i uzgadniania planu miejscowego w stosunku do daty podjęcia uchwały intencyjnej, wskazać należy, że ustawodawca w art. 17 u.p.z.p. nie podał terminów podjęcia kolejnych etapów procedury planistycznej. Po podjęciu przez Radę Miasta w dniu 31 października 2017 r. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...], Prezydent zawiadomił instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, pismem z dnia [...] lipca 2018 r., w tym również Wojewodę, który odebrał zawiadomienie dnia 20 lipca 2018 r., co oznacza, że pomimo prawie rocznej przerwy nie pominięto żadnego z etapów sporządzania planu miejscowego. Następnie sporządzony został projekt planu miejscowego wraz z uzasadnieniem, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Do projektu planu miejscowego sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko. Projekt planu miejscowego wraz z uzasadnieniem i prognozą oddziaływania na środowisko poddano uzgadnianiu i opiniowaniu z instytucjami i organami właściwymi do uzgadniania i opiniowania projektu planu. Do projektu planu sporządzona została również prognoza finansowa, która była aktualizowana w stosunku do później przyjętych rozwiązań. Prognoza finansowa sporządzona została zgodnie wymogami § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prognoza skutków finansowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pełni funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki, jakie powstaną w wyniku zastosowania m.in. art. 36 u.p.z.p. Ponadto organ zaznaczył, że prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, nie ma zatem charakteru wiążącego. Z samej nazwy tego dokumentu wynika, że powinien on określać potencjalne wydatki i dochody z tytułu uchwalenia planu, które na tym etapie nie wymagają szczegółowego oszacowania, nie stanowi ona bowiem operatu szacunkowego ani nie jest wyceną nieruchomości. Wynik prognozy finansowej przedstawiony został Radzie Miasta, która powinna mieć wiedzę, co do finansowych skutków uchwalenia planu. W uzasadnieniu do projektu uchwały podana została informacja o wyliczonej w prognozie maksymalnej kwocie wydatków z tytułu uchwalenia planu miejscowego, która wynosi 15 359 689,56 zł.

Dalej organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 17 tej ustawy poprzez przekroczenie terminu rozpatrzenia uwag. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego przekroczenia terminu rozpatrzenia uwag złożonych wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, wskazuje się, że ze względu na złożoność problemu oraz poszukiwanie odpowiednich rozwiązań, zostały one rozpatrzone w terminie dłuższym, niż określony w ustawie, niemniej zachowana została kolejność sporządzania planu miejscowego. Nie stanowi to zatem istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

W ocenie organu nie doszło też do naruszenia art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 17 tej ustawy poprzez pominięcie ponownych opinii i uzgodnień. Odnośnie zarzutu braku ponowienia uzgodnień i opinii w wyniku zmiany rozwiązań przyjętych po rozpatrzeniu uwag złożonych do projektu planu miejscowego, stwierdzić należy, że analiza zakresu działań poszczególnych instytucji i organów właściwych do opiniowania i uzgadniania projektu planu miejscowego nie wykazała konieczności ponowienia czynności tego etapu procedury planistycznej. Zakres wprowadzonych zmian nie dotykał właściwości żadnego z organów uprawnionych do uzgadniania planu miejscowego. Zarzut braku zaopiniowania m.in. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska nie jest uzasadniony, z tego względu, że teren objęty granicami opracowania projektu planu nie jest położony w jakimkolwiek obszarze ochrony przyrodniczej lub środowiskowej. Tym bardziej, ze zmiana w zakresie przeznaczenia dotyczyła wskazania dodatkowych terenów pod zieleń, a nie ich usunięcia. Nie będzie to zatem powodować umniejszenia w zasobach środowiska przyrodniczego, a wręcz przeciwnie. Jedyne ponowienie czynności miało miejsce z zarządcą drogi i dotyczyło szerokości zmiany linii rozgraniczających drogę publiczną w rejonie ul. [...]. Korekta w tym zakresie dotykała działań właściwego zarządcy drogi, co powodowało konieczność powtórzenia procedury uzgodnienia projektu planu miejscowego. Czynność ta nie miała jednak wpływu na grunty będące przedmiotem skargi. Odnosząc się zaś do treści opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, organ wskazał, że sygnalizowana przez komisję sprawa zwiększenia intensywności zabudowy dotyczy jednego ze wskaźników, którego wartość matematyczna ściśle powiązana jest z innymi parametrami dotyczącymi wysokości zabudowy oraz powierzchni zabudowy. Komisja postulowała zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy w taki sposób, aby uwzględnić w przeliczeniach również kondygnacje podziemne, które rzutują w przeliczeniu na jego zwiększoną wartość. Pierwotna wersja planu zakładała przeliczenia tego wskaźnika tylko dla kondygnacji nadziemnych.

Nie doszło również do naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do zarzutu braku sporządzenia analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazać należy, że analiza ta została opracowana, jednak nie stanowi ona obligatoryjnego elementu załączanego do dokumentacji prac planistycznych wskazanego w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzone zostały również wykazy materiałów planistycznych, o których mowa w § 10 ww. rozporządzenia. Te z kolei, zgodnie z wymogami prawa, zostały umieszczone w dokumentacji prac planistycznych. Podobnie jak wykazy dotyczące opinii, uzgodnień czy uwag. Ich przedstawienie w formie tabelarycznej stanowi formę podsumowującą pewne etapy procedury planistycznej i przepisy prawa nie wskazują terminu ich sporządzenia, a niektóre elementy możliwe są do uzupełnienia w tabeli wyłącznie po uchwaleniu planu, kiedy znany jest m.in. numer uchwały rady gminy.

Zdaniem organu nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez zaniechanie udostępnienia informacji. Odnośnie braku możliwości zapoznania się z dokumentami w trakcie procedury, wyjaśnić należy, że procedura sporządzenia dokumentów planistycznych jest procedurą jawną i na każdym etapie procedury planistycznej każdy zainteresowany ma wgląd w dokumentację sprawy. Zgodnie z przepisami prawa o dostępie do informacji publicznej treści nie podlegające publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniane są również pisemnie na wniosek zainteresowanego. Ponadto wszystkie niezbędne wymagane prawem rejestry, m.in. ten, o którym mowa w u.u.i.o.ś. uzupełniane są w niezbędnym zakresie oraz udostępnione w portalu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Nie doszło także do naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie opracowania ekofizjograficznego. Nieuzasadniony jest zarzut braku opracowania ekofizjograficznego. Dokument ten został sporządzony zgodnie z wymogami przepisów odrębnych i jest aktualny na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgadniania. W oparciu m.in. o jego ustalenia przygotowany został projekt planu miejscowego. Opracowanie zostało wymienione w wykazie materiałów planistycznych pt. Ekofizjografia dla Obszaru Funkcjonalnego. Natomiast z uwagi na obszerność tego opracowania, przekazane ono zostało organowi nadzoru we wcześniejszych korespondencjach, wraz z dokumentacją planistyczną do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu autodromu w [...], uchwalonego uchwalą nr XXXIV.394.2016 Rady Miasta z dnia 28 czerwca 2016 r. Wobec czego, nie zachodzi potrzeba powielania dokumentu we wszystkich przekazywanych później dokumentacjach planistycznych. "Ekofizjografia dla obszaru funkcjonalnego" stanowi jeden z podstawowych materiałów wyjściowych towarzyszących sporządzaniu dokumentów planistycznych i formułowaniu ich ustaleń, stosownie do zakresu problemowego zapisanego w u.p.z.p., jak i w art. 72 ust. 4 i 5 p.o.ś. Opracowanie spełnia wymogi Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1298).

Skargę na tą samą uchwałę złożyła także spółka akcyjna I spółka komandytowo-akcyjna, będąca użytkownikiem wieczystym działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Sprawa została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Go 576/22. Spółka reprezentowana przez tego samego pełnomocnika co spółka P, zarzuciła organowi naruszenie tych samych przepisów oraz zastosowała w uzasadnieniu skargi podobną argumentację co w sprawie o sygn. akt II SA/Go 574/22.

Podobnie jak w sprawie II SA/Go 574/22, organ wniósł o oddalenie skargi, powielając argumentację w odpowiedzi na skargę.

Postanowieniem z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Go 576/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zarządził połączenie niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SA/Go 574/22. Połączone sprawy prowadzono dalej pod sygnaturą akt II SA/Go 574/22.

W trakcie rozprawy w dniu 14 grudnia 2022 r. odpowiadając na pytanie Przewodniczącego pełnomocnik organu oświadczyła, że jeżeli chodzi o zmiany w projekcie planu dokonane po pierwszym wyłożeniu projektu planu, to obejmowały one m.in. działkę o nr [...], która w pierwotnym projekcie była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną MW5, usługi i drogę wewnętrzną. Jeżeli chodzi o działki o nr: [...] to nie zmieniło się nic w planie uchwalonym w stosunku do projektu planu z pierwszego wyłożenia. Są to zmiany oznaczenia MW4 i MN4 i te same projekty zabudowy. Działka nr [...] w pierwszym wyłożeniu projektu planu była przeznaczona w większości pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i pod usługi. Jeżeli chodzi o działki o nr: [...], to w pierwszym wyłożeniu projektu planu były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi. Działka nr [...] w pierwszym wyłożeniu projektu planu była przeznaczona tylko na usługi. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń pełnomocnik organu złożył do akt sprawy uchwalony plan, na którym wskazano granice działek oraz projekt planu wyłożony do publicznego wglądu po raz pierwszy na przełomie stycznia i lutego 2021 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.a. przeprowadził dowód z tych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W przypadku zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny legalności uchwały należy dokonywać przez pryzmat podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli była uchwała Rady Miasta z dnia 1 marca 2022 r. nr Llll.833.2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...]. Skarga wniesiona na tę uchwałę przez spółkę P zasługiwała na uwzględnienie w znacznej części, zaś skarga wniesiona przez spółkę I w całości, gdyż doszło do zarzuconego w tych skargach naruszenia zasad sporządzania planu i było to niewątpliwie naruszenie istotne. Sąd podzielił stanowisko skarżących spółek, że zaskarżona uchwała, w części w jakiej odnosi się do nieruchomości należących do skarżących, jest niezgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązującego dla terenu objętego skargami (uchwała Rady Miasta nr XXVIII/392/08 z dnia 19 sierpnia 2008 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, obowiązującego dla terenu objętego skargami).

Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest podstawową zasadą procedury planistycznej, co wynika z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie stanowiąc przy tym aktu prawa miejscowego. Art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, zaś art. 17 pkt 4 u.p.z.p., że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wreszcie w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, przy czym wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w tym przepisie jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg mający wymiar wyłącznie formalny. Nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale taką zgodność, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 329/12, z 27 października 2011 r. sygn. II OSK 1679/11).

Z przytoczonych przepisów wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może powstać w oderwaniu, a tym bardziej w sprzeczności z ustaleniami studium. Jak wskazuje się w orzecznictwie punktem wyjścia do dokonania oceny zgodności planu ze studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, a ustalenia planu miejscowego w tym zakresie są konsekwencją zapisów studium. Plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. II OSK 729/21). Ponieważ jak wynika z przytoczonych przepisów zapisy studium bezwzględnie wiążą organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju lub wyłączone z zabudowy, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary i ich przeznaczenie. Plan miejscowy nie musi być wierną kopią studium, może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium, lecz jednocześnie nie ulega wątpliwości, że plan nie może wprowadzać rozwiązań, które wprost stoją w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi ze studium (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r. sygn. II OSK 1379/16). Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinna być postrzegana jako kontynuacja zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma więc doprecyzować te zasady, ale w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Nie może być zatem tak, że w planie, w odniesieniu do treści studium pojawia się funkcja, która w studium nie jest w ogóle wzmiankowana. To, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego nie oznacza bowiem, że w ramach tego władztwa może "wychodzić" poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19 i powołane tam orzecznictwo).

Uwzględniając przytoczone wyżej rozumienie przepisów nakładających wymóg zgodności między treścią studium a treścią planu miejscowego Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ma takiej zgodności w przypadku nieruchomości należących do skarżących spółek znajdujących się w granicach terenu objętego zaskarżoną uchwałą. Spółka P jest użytkownikiem wieczystym działek o nr ewid. [...], zaś spółka I jest użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...]. Obowiązujące studium (uchwała Rady Miasta nr XXVIII/392/08 z dnia 19 sierpnia 2008 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta) przewiduje dla terenu, na którym położone są działki o numerach [...], symbol P3. Według tabeli nr 3 zamieszczonej w § 17 ust. 1 tomu II kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały w sprawie zmiany studium symbol ten oznacza teren dominacji zabudowy mieszanej: produkcyjno-mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie z § 15 ust. 2 tomu II, pod pojęciem przeznaczenia dominującego należy rozumieć, iż określone w studium przeznaczenie terenu odnosi się do przeważającej (więcej niż 50%) powierzchni, w granicach każdego z wyznaczonych graficznie na rysunku studium terenów. Zgodnie z postanowieniami studium w przypadku wymienionych wyżej należących do skarżących spółek działek przeznaczeniem dominującym może być więc jedynie zabudowa produkcyjno-mieszkaniowo - usługowa. Rodzaje zabudowy składającej się na tę kategorię oznaczone zostały w Studium symbolami M1, M2, U1, P1 i zdefiniowane w tabeli nr 3 w sposób następujący: M1 (teren dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), M2 (teren dominacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), U1 (teren dominacji zabudowy usługowej komercyjnej), P1 (teren dominacji zabudowy produkcyjnej). Jeżeli chodzi zieleń urządzoną to zgodnie z postanowieniami studium może ona stanowić jedynie przeznaczenie dopuszczone, które § 15 ust. 3 pkt 2 tomu II opisuje jako nowe przeznaczenie, dopuszczone w granicach terenu studium, przyjmujące zgodnie z załącznikiem tekstowo-tabelarycznym KT-1 formy oznaczone jako Z1 (teren parków leśnych) i Z5 (teren parków miejskich), a tym samym nie może być przeznaczeniem dominującym.

W planie miejscowym należące do spółki P działki o numerach: [...] oraz należąca do spółki I działka nr ewid. [...] oznaczone są symbolem ZP/U, dla którego, zgodnie z § 35 ust. 1 tegoż planu, ustala się przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona i usługi, natomiast należące do spółki P działki o numerach [...] oznaczono symbolem ZP/WS, opisanym w § 36 ust. 1 planu miejscowego jako teren zieleni urządzonej lub wód powierzchniowych śródlądowych.

Ponieważ w studium wskazano jako przyszłe przeznaczenie dominujące dla tych działek zabudowę produkcyjno-mieszkaniowo-usługową, jedynie z dopuszczalnością zieleni urządzonej, to ewidentnie sprzeczne z postanowieniami studium było wprowadzenie w planie dla tych działek jako przeznaczenia dominującego zieleni urządzonej. Zdaniem Sądu, powyższe rozwiązanie stanowiło całkowite odejście od przyjętej w studium koncepcji zagospodarowania spornego terenu i nie sposób uznać, że stanowiło jej uszczegółowienie czy doprecyzowanie. Nie ma racji organ, że sam fakt, iż w studium, jako przeznaczenie dopuszczone, przewidziano zieleń, pozwalał w planie na terenach należących do skarżących spółek ustalić jako przeznaczenie dominujące zieleń urządzoną, co oznaczało wykluczenie możliwości przewidzianej w studium zabudowy produkcyjno-mieszkaniowo-usługową na terenie oznaczonym w planie ZP/WS oraz ograniczenie zabudowy tylko do usługowej i to łącznie z zielenią urządzoną na terenie oznaczone są symbolem ZP/U. W studium zieleń miała mieć charakter towarzyszący zabudowie produkcyjno-mieszkaniowo-usługową, stanowiąc jedynie uzupełnienie tej zabudowy, a nie główny i dominujący rodzaj zagospodarowania przestrzeni, co jest zrozumiałe, gdyż harmonijne zagospodarowanie określonych terenów uwzględniać musi także szeroko rozumianą zieleń, która może pełnić uzupełniającą rolę w stosunku do zabudowy produkcyjno-mieszkaniowo-usługowej. Przy tym jak trafnie zauważono w skardze spółki P w studium w ogóle nie przewidziano przeznaczenia terenu objętego skargą tej spółki na wody powierzchniowe śródlądowe, wskazując w załączniku do studium jako przeznaczenie dopuszczone na tym terenie jedynie formy oznaczone jako Z1 (teren parków leśnych) i Z5 (teren parków miejskich). Odnosząc się w tym miejscu do zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji organu, że określenie przeznaczenia dominującego dla tak dużego terenu objętego studium dawało w zasadzie możliwość dowolnego określenia przeznaczenia dominującego dla konkretnych działek (w tym przypadku należących do skarżących spółek), należy stwierdzić, że to od decyzji organu kształtującego treść studium, zależało jak duży obszar obejmą poszczególne postanowienia studium i na ile będą one precyzyjne (w tym przypadku poprzez wyodrębnienie terenów z przeznaczeniem pod zabudowę), a tym samym na ile będą wiążące dla treści przyszłego planu. Z całą pewnością określenie w studium przeznaczenia dominującego dla dużego terenu nie umożliwia całkowitej dowolności przy określaniu w planie przeznaczenia dominującego dla fragmentów tego dużego terenu. Należy podkreślić, że zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym nieprzewidzianej w studium, gmina może dokonać dopiero po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyroki NSA z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11 i z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21). Jeśli zatem rada gminy zamierzała przeznaczyć na zieleń urządzoną tereny przewidziane w studium na zabudowę produkcyjno-mieszkaniowo – usługową, to odpowiednie zapisy winna uprzednio wprowadzić do studium, a dopiero później do treści planu. Innymi słowy, aby zmienić przeznaczenie terenu, rada gminy musi w pierwszej kolejności zmienić studium wprowadzając stosowne zmiany w zakresie kierunków zagospodarowania danego gruntu, a dopiero później uwzględnić dopuszczoną zapisami studium modyfikację sposobu zagospodarowania terenu przy sporządzaniu planu. W sytuacji braku podjęcia przez radę działań zmierzających do zmiany uchwalonego studium, przy sporządzaniu planu miejscowego obowiązana była ona uwzględnić ustalenia zawarte w obowiązującym studium.

Uzasadnione były również zarzuty obu skarg odnoszące się do niezgodności skarżonego planu miejscowego ze studium w zakresie, w jakim w planie nie uwzględniono przewidzianej w studium drogi oznaczonej jako 15.1.KDZ. Wprawdzie w § 36 ust. 11 pkt 3 tomu II studium przewidziano możliwość rezygnacji w przyszłych planach miejscowych z przebiegu graficznie wytyczonej drogi, jednak wówczas musi zostać zachowane w granicach tych terenów ich istniejące przeznaczenie, z zakazem jakiejkolwiek zabudowy i trwałego zagospodarowania, a tereny te traktowane są jako rezerwowe. Tymczasem w skarżonym planie zmieniono przeznaczenie terenu odcinka drogi określonego w studium jako 15.1.KDZ. nie zachowując jego przeznaczenia i oznaczając go jako teren zieleni urządzonej lub wód powierzchniowych śródlądowych. W konsekwencji zaplanowanie w planie miejscowym zieleni urządzonej lub wód powierzchniowych śródlądowych w miejscu drogi 15.1.KDZ powoduje niezgodność tegoż planu ze studium.

Porównując przeznaczenie terenów objętych rozpoznawanymi skargami w studium z przeznaczeniem ich w skarżonym planie Sąd stwierdził, że pomiędzy tymi aktami zachodzi sprzeczność w odniesieniu do należących do spółki P działek nr ewid. [...] oraz działek nr [...], a także należącej do spółki I działki nr ewid. [...], o czym była mowa wyżej, natomiast nie ma takiej sprzeczności w odniesieniu do należących do spółki P działek nr ewid. [...]. Działki o nr [...] przeznaczone bowiem zostały w miejscowym planie pod teren oznaczony symbolem MW4 o przeznaczeniu: 1) podstawowe - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; 2) uzupełniające - usługi lokalizowane: a) w parterze budynków, z wyłączeniem usług z zakresu zakwaterowania, gastronomii, b) w formie biur, pracowni lokalizowane na wszystkich kondygnacjach, natomiast działka nr [...] przeznaczona została w miejscowym planie pod teren oznaczony symbolem MN4 o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że opisane wyżej naruszenie zapisami skarżonego planu postanowień studium w części dotyczącej należących do spółki P działek nr [...] oraz należącej do spółki I działki nr ewid. [...], jest zdaniem Sądu, oczywiste i ma charakter istotny, bowiem w sposób odmienny od studium określa możliwości zagospodarowania tych należących do skarżących spółek terenów. Takie regulacje planu świadczą o naruszeniu zasad sporządzania planu przewidzianych w przepisach art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, co skutkować musiało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wskazanych działek.

Opisane powyżej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wskazanych działek naruszają niewątpliwie interes prawny skarżących spółek wynikający z przysługującego im prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości. Uzasadnione były w tym kontekście zawarte w obu skargach zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP odnoszących się do ochrony własności (art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 oraz zasady proporcjonalności art. 31 ust. 3).

Jeżeli chodzi o prawo własności, to jego ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności nieruchomości. Takimi przepisami ustawowymi są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), co w konsekwencji może prowadzić do ograniczeń sposobu wykonywania prawa własności. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ponieważ ingerencja w prawa właścicielskie wynikająca z władztwa planistycznego gminy możliwa jest z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, to wymaga się od gminy nie tylko wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, ale także uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (por. np. wyroki NSA z 28 marca 2014 r., sygn. II OSK 518/13 i z 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 2337/14). Zdaniem NSA powszechnie uznaje się, że przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Przyznanie prymatu jednemu z tych interesów powinno więc być szczegółowo, wiarygodnie i profesjonalnie uzasadnione, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych procedurą planistyczną (wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. II OSK 840/12). W uzasadnieniu uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być dokładne wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierowała się gmina, przyjmując konkretne przeznaczenie terenu. Wskazuje się, iż uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1679/11). Obrona słuszności i poprawności przyjętych koncepcji planistycznych zawsze obciąża gminę. W każdym przypadku w odniesieniu do konkretnego projektu zagospodarowania przestrzennego gmina musi wykazać jego celowość i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego bądź z punktu widzenia interesu określonej grupy społecznej. Oznacza to, że działający w jej imieniu organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga pozbawienia lub ograniczenia określonych uprawnień indywidualnych podmiotów. W przeciwnym razie, gdy zaprojektowane zasady zagospodarowania będą dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego, może dojść do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy (wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2233/13).

Dokonując weryfikacji prawidłowości skorzystania przez gminę w rozpoznawanej sprawie z przysługującego jej władztwa planistycznego w pierwszej kolejności wskazać należy, że opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ planistyczny winien był uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny na terenie objętym planem, w szczególności uwzględnić obecny stan i sposób użytkowania działek należących do skarżących spółek oraz ich przeznaczenie w obowiązującym studium, a także wnikliwie i wszechstronnie rozważyć interes indywidualny i publiczny, uzasadniając przy tym prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność. Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ w żadnej mierze nie wykazał, że wyważone zostały wszelkie interesy, zarówno publiczne jak i prywatne, uwzględniając przy tym aspekty proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności (użytkowania wieczystego). Brak było wskazania przesłanek, jakimi kierowała się gmina, przyjmując konkretne przeznaczenie terenu, rozważenia innych wariantów zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, na co słusznie zwrócono uwagę w skargach, twierdząc, że możliwe było wprowadzenie na obszarze objętym planem zieleni urządzonej na innych terenach. Dlatego też wobec braku wykazania interesu społecznego w przyjętym rozwiązaniu, a jednocześnie nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego skarżących spółek), uznać należało, że gmina przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne.

Przechodząc do oceny zarzutów skarg odnoszących się do naruszenia trybu postępowania należy w pierwszej kolejności wskazać, iż jak przyjmuje się w orzecznictwie, naruszenie takie może zostać ocenione jako istotne, jeżeli prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu miejscowego (por. np. wyroki NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 363/19). Ponadto, naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną, jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, może uwzględniać okoliczności nie tylko z czasu tego zdarzenia, ale także okoliczności, które powstały wcześniej lub później (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 52/12). Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, czy naruszenie trybu prowadziło do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne byłyby inne, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu miejscowego.

Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w przedstawiony wyżej sposób, Sąd doszedł do przekonania, że uzasadnione były te zarzuty obu skarg, które odnosiły się do pominięcia w toku procedury planistycznej, po dokonaniu zmiany projektu planu etapu ponownego czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. , natomiast w przypadku pozostałych zawartych w rozpoznawanych skargach zarzutów naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, nie nastąpiła, w ocenie Sądu, "istotność" wskazanych w skargach naruszeń.

Zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. po wprowadzeniu zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, ponawia się w niezbędnym zakresie uzgodnienia. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzenie zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. może w konkretnych przypadkach stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu. Istotne znaczenie ma więc interpretacja zwrotu normatywnego: "w niezbędnym zakresie". Zasadniczo należy przyjąć, że nie odnosi się do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3850/19).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w toku procedury planistycznej, już po przeprowadzeniu wymaganych uzgodnień, dokonano zasadniczej zmiany projektu planu w zakresie przeznaczenia terenów obejmujących grunty skarżących spółek. I tak, działka nr [...] w pierwotnym projekcie planu była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną MW5, usługi i drogę wewnętrzną, działki nr [...] były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi, zaś działka nr [...] była przeznaczona tylko na usługi. W zmienionym projekcie działki te zostały przeznaczone na zieleń urządzoną i wody powierzchniowe śródlądowe (ZP/WS) oraz zieleń urządzoną lub zabudowę usługową (ZP/U). Jeżeli chodzi o działki [...] to nie zmieniło się nic w planie uchwalonym w stosunku do pierwotnego projektu planu albowiem były to i pozostały tereny oznaczone MW4 i MN4.

Pomimo zasadniczej zmiany w nowym projekcie planu przeznaczenia działek [...] nie ponowiono procedury opinii uzgodnień (17 pkt 9 u.p.z.p) i nie sporządzono nowej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (17 pkt 5 u.p.z.p). Wobec zaniechania tych wynikających z powołanych przepisów czynności kontrolowana uchwała - w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżących - narusza w sposób istotny tryb jego sporządzania. Uzasadniony był zatem zarzut skarg w zakresie istotnego naruszenia trybu postępowania w odniesieniu do działek nr [...], natomiast w odniesieniu do działek nr [...] zarzut ten nie mógł być uwzględniony, albowiem nie nastąpiła zmiana przeznaczenia tych działek w zmienionym projekcie planu, a co z tym idzie w odniesieniu do tych działek, naruszenie trybu polegające na nie ponowieniu czynności przewidzianych w art. 17 u.p.z.p., nie miało charakteru istotnego.

Pozostałe zarzuty skarg odnoszące się do naruszeń trybu sporządzenia planu nie obejmowały zdaniem Sądu takich naruszeń, które charakteryzowałyby się cechą istotności w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. albowiem nie skutkowały one przyjęciem w planie ustaleń odmiennych od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania tego aktu planistycznego. Dotyczy to w szczególności zarzutów odnoszących się do: przekroczenia terminu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do pierwotnego projektu planu, zaniechania przedstawienia Radzie Miasta projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, zaniechania udokumentowania przeprowadzenia analizy poprzedzającej powzięcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niewłączenia do dokumentacji prac planistycznych materiałów wynikających z tej analizy, zaniechania udostępnienia informacji o środowisku, niewywiązania się z obowiązku sporządzenia przed podjęciem prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowania ekofizjograficznego podstawowego, niewywiązania się z obowiązku zapewnienia każdemu dostępu do informacji o środowisku, w tym przez umieszczenie w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku - danych o opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym, niewywiązania się z obowiązku sporządzenia dokumentacji prac planistycznych, składającej się m. in. z wykazu materiałów planistycznych sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych, w tym opracowania ekofizjograficznego podstawowego. Raz jeszcze podkreślić należy, że dla ustalenia istotności naruszenia trybu sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. decydujące znaczenie ma wpływ naruszenia na treść planu, a w przypadku wskazanych wyżej naruszeń, nie sposób stwierdzić, że ich brak skutkowałby innymi ustaleniami planu miejscowego w odniesieniu do działek należących do skarżących spółek.

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej należących do spółki P działek nr [...] oraz w części dotyczącej należącej do spółki I działki nr ewid. [...] (pkt I sentencji wyroku), a to z powodu istotnego naruszenia zasad sporządzania skarżonego planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania – art. 28 u.p.z.p.. Skargę spółki P w części dotyczącej działek nr [...] sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku) nie stwierdzając w odniesieniu do tych nieruchomości istotnego naruszenia zasad sporządzania skarżonego planu miejscowego, ani też istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.). Koszty postępowania obejmowały dla każdej ze spółek kwotę 797 zł, tj.: wpis od skargi (po 300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za reprezentowanie skarżących spółek (po 480 zł), opłata skarbowa uiszczona z tytułu udzielenia pełnomocnictwa (po 17 zł).