Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 577/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2024 r. znak: SKO.4170.56.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 24 czerwca 2024 r. znak: SKO.4170.56.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania A. M., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 10 kwietnia 2024 r. nr 9/H/2024 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Z akt sprawy wynika, że 22 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Łodzi przekazał do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Departamencie Ekologii i Klimatu UMŁ zawiadomienie mieszkańca Ł., w którym podniesiona została sprawa uciążliwości akustycznych, związanych z działalnością firmy E. Sp. z o.o., zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...]. Na podstawie wyników przeprowadzonych w toku postępowania wyjaśniającego pomiarów poziomu hałasu wprowadzanego do środowiska przez wspomniany wyżej podmiot, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 10 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 - dalej w skrócie "P.o.ś.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), odmówił wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska przez firmę E. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. przy ul. [...] (działka ew. nr [...]).

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia złożonym w imieniu własnym oraz mieszkańców ulicy [...] – A. M. podniosła zarzut wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w oparciu o pomiary emitowanego hałasu dokonane po wcześniejszym uprzedzeniu firmy E., która w dniach pomiaru nie pracowała w takim trybie, w jakim pracuje zazwyczaj. W czasie pomiaru firma E. przy załadunkach między innymi nie używała sygnałów dźwiękowych, operatorzy maszyn jezdnych przestawiali kontenery z zachowaniem szczególnej ostrożności oraz poruszali się tymi urządzeniami wolno, stosowali tzw. nakładki, które wyciszały uderzenia kontenerów. Na co dzień E. Sp. z o.o. nie stosuje tych środków. Dokonane pomiary przez E1. Sp. z o.o. nie są więc rzetelne i miarodajne. Wcześniejsze pomiary dokonane przez pracownika WOŚ UMŁ bez uprzedzenia firmy E. wykazały znaczne przekroczenia poziomu hałasu. Wobec powyższego odwołująca wniosła o dokonanie pomiarów obiektywnych oraz w rzeczywistych warunkach pracy firmy bez wcześniejszego jej uprzedzenia.

Pismem z 27 maja 2024 r. Kolegium wezwało A. M. do usunięcia, w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego wezwania, braków pisma z 18 kwietnia 2024 r. zatytułowanego "Odwołanie od decyzji nr 9/H/2024 do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi" poprzez:

1. wskazanie czy w/w pismo zostało złożone jedynie w imieniu A. M. (wskazano na nim jedynie dane kontaktowe A. M.) czy również w imieniu innych osób - "mieszkańców ulic [...]";

2. jeżeli wniesione pismo jest odwołaniem A. M. i "mieszkańców ulic [...]", Kolegium wezwało do wskazania czy A. M. działa w imieniu owych "mieszkańców", a jeżeli tak - o czytelne wskazanie danych osobowych (imię i nazwisko) i adresowych wszystkich "mieszkańców ulic [...]", w imieniu których działa A. M.;

3. jeżeli A. M. jest pełnomocnikiem "mieszkańców ulic [...]", złożenie przez nią do akt przedmiotowej sprawy, stosownego pełnomocnictwa (pełnomocnictw) od każdej z osób które reprezentuje, do reprezentowania ich w postępowaniu odwoławczym od opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi;

4. wykazanie przez każdą z osób wnoszących odwołanie od opisanej wyżej decyzji, interesu prawnego do działania jako strona w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi,

pod rygorem przyjęcia, że A. M. działa jedynie we własnym imieniu.

A. M. nie odpowiedziała na powyższe wezwanie wobec czego organ odwoławczy uznał, że działa ona jedynie we własnym imieniu.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi powołaną na wstępie decyzją z 24 czerwca 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Motywując wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 138 § 1 i 2 k.p.a., a następnie stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54), który w ust. 1, 3-7 stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji, o której mowa w ust, 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. W decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności: pkt 1 - rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby, wraz z przewidywanymi wariantami; pkt 2 - zakres, sposób i częstotliwość prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148; pkt 3 - uchylony, pkt 4 - formę, układ, techniki i termin przedkładania wyników pomiarów, o których mowa w pkt 2, organowi właściwemu do wydania decyzji i Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska; do wyników przeprowadzonych pomiarów stosuje się odpowiednio przepis art. 147 ust. 6. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, wszczyna się z urzędu. Decyzja, o której mowa w ust. 1, może ulec zmianie w przypadku: uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu; zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu.

Według Kolegium, z przywołanego wyżej unormowania wynika obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu. W praktyce może jednak występować przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu, określonych rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Bez znaczenia pozostaje przy tym to, czy przekroczenie miało charakter jednorazowy czy powtarzalny. Jak podkreśla się w orzecznictwie wystarczy jednokrotne przekroczenie tych poziomów, aby mogła być wydana, zgodnie z art. 115a P.o.ś., decyzja w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu.

Kolegium wyjaśniło również, że zgodnie z art. 113 P.o.ś. tereny zabudowy mieszkaniowej podlegają ochronie akustycznej, a poziom emisji hałasu do środowiska nie może przekraczać wartości określonych w pkt 3d tabeli 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r, w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.), a mianowicie dla pory dnia dopuszczalny równoważny poziom dźwięku A dla przedziału czasu odniesienia równego ośmiu najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym LAego wynosi - 55 dB, zaś dla pory nocy dopuszczalny równoważny poziom dźwięku A dla przedziału czasu odniesienia równego jednej najmniej korzystnej godzinie nocy - 45 dB.

Zgodnie z art. 376 pkt 1 P.o.ś. organami ochrony środowiska, z zastrzeżeniem art. 377, są wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Stosownie zaś do art. 362 ust. 1 P.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Rozwiązania zawarte w art. 362 P.o.ś. nie są jedynymi, które pozwalają nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska obowiązki mające na celu zmniejszenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Jak zauważył organ odwoławczy, sądy administracyjne przyjmują, że przepis art. 362 ustawy z 2011 r. Prawo ochrony środowiska ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy niniejszej organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy przekazanych do Kolegium znajduje się pismo M. G. z 18 stycznia 2022 r. zatytułowane "zawiadomienie o popełnieniu wykroczenia" skierowane do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, przekazane następnie zgodnie z właściwością do Prezydenta Miasta Łodzi, które doprowadziło do wszczęcia postępowania w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Pismem z 29 maja 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi zawiadomił o wszczęciu postępowania.

W ramach postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia zasadności skargi mieszkańca w dniach 7-8 listopada 2023 r. działający w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi przedstawiciele organu pierwszej instancji przeprowadzili kontrolę podmiotu E. Sp. z o.o., polegającą na wykonaniu pomiarów poziomu hałasu do środowiska. Realizację wspomnianego wyżej zadania zlecono akredytowanemu laboratorium badawczemu E1. Sp. z o.o. (nr akredytacji: [...]). Punkty pomiarowe zlokalizowano w obrębie geodezyjnym [...] na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], w punkcie adresowym - ul. [...], w punkcie adresowym ul. [..]. Pomiary poziomów hałasu wprowadzanego do środowiska wykonane zostały z zastosowaniem metody bezpośredniej z rejestracją próbek hałasu w czasie odniesienia T (metoda próbkowania), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz.U z 2021 r. nr 1710) - załącznik nr 7 - Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego. Stwierdzono, że na terenie kontrolowanego zakładu, zlokalizowanego przy ul. [...] funkcjonuje terminal załadunkowy pracujący całodobowo. Działalność zakładu polega na rozładunku i załadunku towaru przy pomocy wózków wysokiego składowania. Najbliższe budynki podlegające ochronie akustycznej znajdują się na kierunku południowym od zakładu i zgodnie z aktualnym sposobem zagospodarowania są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie dopuszczalny poziom hałasu nie może przekroczyć w porze dziennej wartości 55 dB, a w porze nocnej 45 dB.

W dniu 1 grudnia 2023 r. firma E1. Sp. z.o.o, przekazała do organu pierwszej instancji, sprawozdanie nr [...] z emisji hałasu do środowiska, które stanowią pomiary własne organu ochrony środowiska w rozumieniu art. 115a ust. 1 P.o.ś. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów równoważnego dźwięku A wyrażonego wskaźnikami LAeqD i LAeqN dla pracy zakładu nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnych hałasu w punkcie pomiarowym P1 oraz P2 zarówno w porze dnia jak i w porze nocy.

Niemniej jednak, jak stwierdziło Kolegium, na rozpatrzenie odwołania od decyzji w niniejszej sprawie wpływ ma przede wszystkim zawarta w protokole z kontroli z dnia 7-8 listopada 2023 r., podpisanym 30 stycznia 2024 r. adnotacja: "Przedstawiciele z tut. Wydziału, którzy przybyli na rutynową kontrolę 30 min. przed zapowiedzianą godziną, zwrócili uwagę, że przed rozpoczęciem samej kontroli podmiot prowadził prace w sposób odbiegający od prac prowadzonych w czasie kontroli, co wyraźnie wpłynęło na poziom hałasu w porównaniu z sytuacją przed kontrolą".

Zdaniem Kolegium, w sytuacji, gdy już z samego protokołu kontroli wynika, że wynik kontroli może nie odzwierciedlać stanu faktycznego sprawy i może nie być miarodajny i wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, należało przyjąć, że konieczne jest ponowienie czynności kontrolnych. W tej sytuacji jednokrotne przeprowadzenie kontroli jest niewystarczające, bowiem nie sposób uznać, że brak jest wątpliwości co do funkcjonowania zakładu z zachowaniem wartości dopuszczalnych hałasu. Wręcz przeciwnie, sami pracownicy UMŁ wskazali na istnienie takich wątpliwości, co powinno doprowadzić do powtórzenia pomiarów.

Kolegium zauważyło także, że wątpliwości organu pierwszej instancji podzieliła również odwołująca wskazując, iż decyzja została wydana w oparciu o dokonane pomiary emitowanego hałasu po wcześniejszym uprzedzeniu firmy E., który w dniach pomiaru nie pracował w trybie takim jak pracuje zazwyczaj. W czasie pomiaru firma E. przy załadunkach między innymi nie używała sygnałów dźwiękowych, operatorzy maszyn jezdnych przestawiali kontenery z zachowaniem szczególnej ostrożności oraz poruszali się tymi urządzeniami wolno, stosowali tzw. nakładki wyciszające uderzenia kontenerów. Na co dzień firma E. nie stosuje tych środków. Tak więc - zdaniem odwołującej - dokonane pomiary przez E1. Sp. z o.o. nie są rzetelne i miarodajne. Wcześniejsze pomiary dokonane przez pracownika WOŚ UMŁ bez uprzedzenia firmy E. wykazały znaczne przekroczenia poziomu hałasu.

W opinii Kolegium przytoczone wyżej argumenty świadczą o tym, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Nadto, postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił czy też nie. Umożliwia to zarówno kontrolę legalności decyzji przez organ drugiej instancji, a także przez Sąd oraz pozwala na ochronę interesu prawnego strony skarżącej. Obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie, jak stwierdziło Kolegium, materiał dowodowy jest niewystarczający do uznania, że dopuszczalne normy hałasu nie są przekraczane, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie zobligowany do ponownego przeprowadzenia badania poziomu hałasu generowanego przez zakład, celem wyjaśnienia wątpliwości, czy dopuszczalne normy hałasu są przez ów zakład przekraczane czy też nie. Wobec powyższego organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekł jak wskazano na wstępie.

W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jego uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji Kolegium, autor sprzeciwu zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było oparcie się przez organ I instancji na ogólnikowym stwierdzeniu, że pracownicy organu I instancji zwrócili uwagę na to, iż przed rozpoczęciem kontroli podmiot prowadził pracę w sposób odbiegający od prac prowadzonych w czasie kontroli, co wyraźnie wpłynęło na poziom hałasu w porównaniu z sytuacją kontrolowaną, przy jednoczesnym pominięciu wyników badań poziomu hałasu wykonanych na zlecenie organu I instancji, z których bezsprzecznie wynikało, że dla zakładu spółki E. nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnych hałasu w punktach pomiarowych zarówno w porze dnia jak i w porze nocy. Z przepisu art. 115a ust. 1 P.o.ś. wynika, że podstawową i jedyną przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie przekroczenia hałasu, którego podstawą jest pomiar hałasu. Skoro, zatem w niniejszej sprawie zostało bezsprzecznie ustalone na podstawie wyników badań, że takie przekroczenia nie występują organ I instancji prawidłowo zastosował normę art. 115a P.o.ś. i odmówił wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie. Co istotne, organ I instancji oparł swoją decyzję na pomiarze wykonanym przez podmiot profesjonalnie i specjalistycznie się tym zajmujący z wykorzystaniem specjalistycznej aparatury. Art. 115a P.o.ś. odwołuje się wyłącznie do pomiarów własnych organów, co oznacza, że podstawą decyzji administracyjnej w tej sprawie nie mogą być spostrzeżenia pracowników organu, które nie zostały poparte żadnymi pomiarami. Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 §. 2 k.p.a. Twierdzenie organu II instancji o naruszeniu przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Niezależnie od powyższego organ II instancji mógł samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu wyeliminowania podnoszonych przez siebie wątpliwości. Z tych przyczyn, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji kasatoryjnej.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).

Kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się do zbadania, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi mianowicie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi stwierdził, że została ona podjęta zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego strona skarżąca.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2017 r., II SA/Łd 264/17 - Lex nr 2314040, wyroki NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20 - Lex nr 3047891; 23 czerwca 2020 r., II OSK 1071/20 - Lex nr 3039234; 11 marca 2020 r. I OSK 2561/19 - Lex nr 3015217; 23 stycznia 2020 r. II OSK 3899/19 - Lex nr 2785216 i II OSK 3847/19 - Lex nr 2785388). Zauważyć wobec tego należy, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji.

Lektura akt administracyjnych sprawy niniejszej dowodzi, że przed organami administracyjnymi toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Jak trafnie stwierdziło Kolegium przesłanki materialnoprawne wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu zostały uregulowane w art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N (ust. 1). Jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w ust. 1, nie wydaje się (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (ust. 3). W decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności: pkt 1 - rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby, wraz z przewidywanymi wariantami; pkt 2 - zakres, sposób i częstotliwość prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148; pkt 3 - (uchylony); pkt 4 - formę, układ, techniki i termin przedkładania wyników pomiarów, o których mowa w pkt 2, organowi właściwemu do wydania decyzji i Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska; do wyników przeprowadzonych pomiarów stosuje się odpowiednio przepis art. 147 ust. 6 (ust. 4). Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, wszczyna się z urzędu (ust. 5). Decyzja, o której mowa w ust. 1, może ulec zmianie w przypadku: pkt 1 - uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu; pkt 2 - zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; pkt 3 - zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu (ust. 7).

Treść art. 115a P.o.ś. determinuje zatem zakres koniecznych ustaleń w toku postępowania wyjaśniającego, które organ pierwszej instancji winien dokonać przed wydaniem w sprawie rozstrzygnięcia. Warunkiem wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest wobec tego ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu. A contrario, jeśli w toku postępowania wyjaśniającego organ ustali, że poza zakładem w wyniku jego działalności, dopuszczalne poziomy hałasu nie zostały przekroczone, wówczas winien odmówić wydania decyzji ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu. Powyższa zasada ma jednak zastosowanie tylko wówczas, gdy pomiary hałasu własne lub pomiary podmiotu obowiązanego do ich przeprowadzenia zostały wykonane w sposób prawidłowy i miarodajny, a tym samym ich wyniki są wiarygodne. Nie jest zatem wystarczające przeprowadzenie jakichkolwiek pomiarów poziomu hałasu. Wspomniane pomiary winny zostać przeprowadzone w warunkach odzwierciedlających rzeczywiste funkcjonowanie zakładu, a nie w warunkach specjalnie w tym celu przygotowanych na czas kontroli akustycznej działalności zakładu. Obowiązkiem organu jest bowiem sprawdzenie, czy badania poziomu hałasu zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym zgodnie z regułami prawa procesowego zdefiniowanymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W sytuacji, gdy w sprawie wystąpią uzasadnione wątpliwości co rzetelności i wiarygodności przeprowadzonych dowodów, wówczas organ prowadzący postępowanie powinien przeprowadzić ponowne pomiary akustyczne lub zwrócić się do podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia o przeprowadzenie pomiarów ponownie.

Rolą każdego organu administracyjnego, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Zatem, w toku postępowania wyjaśniającego organ zobowiązany jest przestrzegać ściśle określonych reguł postępowania, zdefiniowanych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775). Organ ma więc obowiązek stać na straży praworządności, czyli działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa oraz z urzędu lub na wniosek stron, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Jego powinnością jest przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Wyniki poczynionych ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji orzekając o odmowie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu uchylił się od realizacji wspomnianych wyżej obowiązków, czym naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Przede wszystkim, organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na sprawozdaniu z wykonania pomiarów poziomu emisji hałasu do środowiska, sporządzonym przez akredytowane laboratorium badawcze E1. Sp. z o.o., z którego wynika, że nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnego poziomu hałasu w punkcie pomiarowym P1 oraz P2 zarówno w porze dnia jak i w porze nocy. Uwadze organu pierwszej instancji umknęła jednak istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, potwierdzona zresztą załączonym do akt sprawy, protokołem z kontroli przeprowadzonej w dniach 7-8 listopada 2023 r., a mianowicie, że przedstawiciele organu, którzy przybyli na rutynową kontrolę 30 min. przed zapowiedzianą godziną, zwrócili uwagę, iż przed rozpoczęciem samej kontroli podmiot, prowadził prace w sposób odbiegający od prac prowadzonych w czasie kontroli, co wyraźnie wpłynęło na poziom hałasu w porównaniu z sytuacją przed kontrolą. Co istotne, w motywach wydanego rozstrzygnięcia, kwestia ta została przemilczana przez organ prowadzący postępowanie, choć niewątpliwie organ winien odnieść się do powyższego zagadnienia w uzasadnieniu wydanej decyzji, która co nie zostało wytknięte przez Kolegium, nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w sytuacji, gdy już z samego protokołu kontroli wynika, że wynik kontroli (badania poziomu hałasu) może nie odzwierciedlać stanu faktycznego sprawy i może nie być miarodajny i wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, należało ponowić czynności kontrolne, a nie wydawać decyzję o odmowie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Jednokrotne przeprowadzenie kontroli celem ustalenia poziomu hałasu jest w tym stanie rzeczy niewystarczające, ponieważ nie sposób uznać, że brak jest wątpliwości co do funkcjonowania zakładu z zachowaniem wartości dopuszczalnych hałasu.

Zasadność stanowiska organu odwoławczego o konieczności uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji celem przeprowadzenia ponownych badań poziomu hałasu a co za tym idzie ustalenia poprawnego stanu faktycznego sprawy, potwierdzają również zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, które strona skarżąca zdaje się wyraźnie bagatelizować.

W realiach kontrolowanej sprawy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa konkluzja uzasadniała zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., w rezultacie konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Oprócz dostrzeżonych przez Kolegium uchybień organu pierwszej instancji rzutujących w istotnym stopniu na wynik sprawy Sąd stwierdził, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ winien jednoznacznie ustalić katalog podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu i zapewnić im możliwość wzięcia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

dj