Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 104/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 1, 2, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1255
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej.
article: art. 16 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 239
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji T. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia obowiązku zwrotu dotacji za 2017 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Fundacji T. w O. kwotę 5 417 (słownie: pięć tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., Starosta A. wskazując w podstawie prawnej art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a. określił wysokość dotacji udzielonej w 2017 roku przez Powiat A. na rzecz Fundacji T. w O. (dalej powoływana jako Skarżąca, Fundacja) wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie Powiatu A. w 2017 roku w kwocie ogółem 58.623,56 zł (1), określił obowiązek zwrotu przez tę Fundację na rzecz Powiatu A. dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 58.623,56 zł w terminie 7 dni od otrzymania niniejszej decyzji wraz z odsetkami określonymi w pkt 3 (2) oraz określił obowiązek zapłaty przez Fundację na rzecz Powiatu A. odsetek od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, naliczanych jak od zobowiązań podatkowych (3).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Zarząd Powiatu w A. w dniu [...] października 2016 r. ogłosił na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 239 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1255 ze zm., dalej powoływana jako u.n.p.p.) otwarty konkurs ofert na powierzenie realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie powiatu A. w 2017 roku. Ofertę złożyła skarżąca Fundacja, która zaproponowała samodzielną realizację zadania w zakresie zarządzania zadaniem i jego promocji, wskazując, że merytoryczna część działań w postaci pomocy prawnej dla odbiorców realizowana będzie przez profesjonalnych prawników (wymienionych w pkt IV ppkt 7 oferty) i dołączając do oferty promesy zawarcia umów z poszczególnymi radcami prawnymi i adwokatami. Fundacja w swojej ofercie (pkt IV.8) przewidziała jedynie koszty prawników, czyli wynagrodzenie prawnika w rozumieniu art. 20 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej, wskazując, że sama poniesie koszty obsługi zadania, w tym koszty administracyjne. Umową z dnia [...] listopada 2016 r. Powiat A. zlecił Fundacji realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie powiatu A. w 2017 roku, określonego szczegółowo w ofercie złożonej w dniu [...] listopada 2016 r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezes Fundacji określiła grafik prawników wytypowanych do obsługi punktu nieodpłatnej pomocy prawnej jedynie w osobach adw. A. P. i mgr A. B., zastępowanych przez r.pr. S. B. i apl. adw. P. C. Miesięczne karty ewidencji czasu pracy wytypowanych prawników zatwierdzała Prezes Fundacji. Zgodnie z umową z dnia [...] listopada 2016 r. Powiat A. przekazał Fundacji T. kwotę dotacji celowej w łącznej wysokości 60.720,00 zł, płatną w czterech transzach po 15.180,00 zł w dniach [...] lutego 2017 r., [...] maja 2017 r., [...] lipca 2017 r. i [...] października 2017 r. Fundacja w dniu [...] listopada 2017 r. złożyła poprawione sprawozdanie częściowe z realizacji zadania, a w dniu [...] stycznia 2018 r. złożyła sprawozdanie końcowe, wykazując w obu, że otrzymana dotacja przeznaczona została na wynagrodzenia prawników.

W wyniku przeprowadzonej kontroli pracownicy Starostwa Powiatowego ustalili przede wszystkim, że różnica między faktycznymi godzinami pracy a zapisem wymiaru czasu pracy w ofercie wyniosła 36 godzin, których Fundacja nie odpracowała. Stąd kwotę 2.096,44 zł (60.720.00 zł - 58.623,56 zł) uznano za dotację pobraną w nadmiernej wysokości, która zwrócona została przez Fundację w dniu [...] lipca 2018 r. Kontrolujący wskazali, że Fundacja nie przedstawiła dokumentów potwierdzających wypłatę wynagrodzenia adw. A. P. i mgr A. B. oraz r. pr. S. B. i apl. adw. P. C. świadczącym pomoc prawną w punkcie nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie powiatu A., a jedynie miesięczne faktury VAT, wystawione przez S. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Prawa P.. Jednocześnie zaznaczono, że spośród 10 prawników wymienionych w umowie z dnia [...] grudnia 2016 r. usługi nieodpłatnej pomocy prawnej udzielało tylko 2 prawników, tj. adw. A. P. i mgr A. B., zastępowanych kilka razy przez r.pr. S. B. i apl. adw. P. C., natomiast r. pr. S. T. nie świadczył usług nieodpłatnej pomocy prawnej. Na późniejszym etapie postępowania, skarżąca Fundacja przedłożyła oświadczenie A. P. i A. B. potwierdzające, że osoby te otrzymały wynagrodzenie za realizację doradztwa w miesiącach styczeń-grudzień 2017 r.

W ocenie Organu, na podstawie ustalonych w sprawie okoliczności należało przyjąć, że udzielona przez Powiat A. dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Fundacja nie wskazała, iż realizację zadania będą wykonywać podmioty nie będące stroną umowy występujące wspólnie, do oferty nie dołączyła ani promesy, ani umowy regulującej współpracę takich podmiotów przy realizacji umowy. Z oferty wynikało, że Fundacja oferuje wykonanie zadania publicznego własnymi środkami i siłami w zakresie obsługi (zarządzania zadaniem), zaś kalkulacja kosztów nie przewidywała pokrywania z dotacji żadnych innych kosztów niż koszty merytoryczne prawników, np. marży lidera konsorcjum podwykonawców, czy jego wynagrodzenia wynikającego z umowy konsorcjum. W tym zakresie Organ powołał się na art. 20 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej. Zdaniem Organu, umowa z dnia [...] grudnia 2016 r. zawarta przez Fundację z 10 pracownikami nie potwierdza, że pracownicy działali w ramach konsorcjum. W takiej sytuacji działania opisane w § 2 ust. 1 pkt a-d umowy zawartej między Fundacją a prawnikami, dotyczące obowiązków S. T. polegających na merytorycznym wsparciu, kontroli merytorycznej, weryfikacji dokumentacji pochodzącej z doradztwa, pobrania wynagrodzenia od Fundacji i rozliczenie się z poszczególnymi prawnikami, nie mogły być finansowane z dotacji udzielonej przez Powiat A.. Byłoby to sprzeczne z art. 20 ww. ustawy. Zdaniem Organu, umowę zawartą w dniu [...] listopada 2016 r. między Powiatem A. a skarżącą Fundacją mogły realizować podmioty niebędące jej stroną (wykazane w ofercie na stronie 8) na podstawie indywidualnej umowy zawartej z Fundacją, gdyż umowa nie zezwalała na przekazanie realizacji zadania podmiotom występującym wspólnie w formie konsorcjum. Jednocześnie r.pr. S. T. wystawił faktury na rzecz skarżącej Fundacji jako Kancelaria Prawa Prywatnego i Gospodarczego T. za doradztwo prawne w punkcie nieodpłatnej pomocy prawnej w powiecie A., a więc za usługi, których nie wykonał, a nie jako lider konsorcjum.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżąca Fundacja w złożonym odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej powoływana jako u.f.p.) poprzez uznanie, że udzielona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy Fundacja zrealizowała w całości zadanie, na które dotacja została przyznana, a zatem nie można twierdzić, że spełnione zostały przesłanki żądania jej zwrotu. Zdaniem Fundacji organ naruszył także art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w tym dokonaniu nieprawidłowej oceny skutków wyboru oferty złożonej przez Fundację, podczas gdy prawidłowa analiza postanowień umowy wraz z ofertą powinna doprowadzić do uznania, iż nie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz poprzez braku odniesienia się do podnoszonych w toku postępowania przez Fundację twierdzeń co do należytego wynagrodzenia zleceniobiorcy - prawników, którzy wykonywali zadanie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej obowiązek zwrotu przez Fundację dotacji w kwocie 58.623,56 zł w terminie 7 dni od otrzymania decyzji wraz z odsetkami (pkt 2 decyzji) i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Kolegium, przytaczając odpowiednich brzmienie przepisów u.f.p., u.n.p.p. oraz ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 688 ze zm., zwanej dalej u.d.p.p.) oraz przedstawiając stan faktyczny sprawy uznało, że zgodzić się należało z organem I instancji, że w sprawie zachodzi przesłanka wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Przez wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem należy rozumieć w szczególności zapłatę ze środków pochodzących z dotacji za inne zadanie niż te, na które dotacja była przeznaczona, jak też realizacja zadania publicznego przez inny podmiot, niż określony w umowie. Sporna dotacja, udzielona przez Powiat A. skarżącej Fundacji na podstawie umowy zawartej [...] listopada 2016 r. przeznaczona była w całości na wynagrodzenie prawników udzielających porad prawnych w ramach punktu nieodpłatnej pomocy prawnej prowadzonego w A. przez Fundację. Jednakże to nie Fundacja zrealizowała tego rodzaju zadanie publiczne w 2017 roku. Na mocy umowy z dnia [...] grudnia 2016 r. jego realizację powierzyła grupie 10 prawników koordynowanych przez S. T., upoważniając go do weryfikacji dokumentacji związanych z doradztwem i przekazywania jej Fundacji, do wsparcia merytorycznego i kontroli merytorycznej realizacji doradztwa prowadzonego przez poszczególnych prawników, do pobrania wynagrodzenia od Fundacji, ustalenia zakresu działań poszczególnych prawników, rozliczeń z nimi oraz płatności wynagrodzenia, a także do realizacji zastępstw w punkcie nieodpłatnej pomocy prawnej. Zatem uprawnione jest stanowisko, że osobą odpowiedzialną za całokształt realizacji powierzonego Fundacji zadania publicznego, wykonującą i koordynującą zarówno działania o charakterze merytorycznym, jak i organizacyjnym stał się S. T. prowadzący Kancelarię Prawa Prywatnego i Gospodarczego T. w O. Innymi słowy wbrew postanowieniom art. 16 ust. 4 u.d.p.p. zadanie publiczne zrealizował podmiot niebędący stroną umowy o powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.n.p.p. Podkreślić należy, że zgodnie z umową podmiotem uprawnionym do realizacji tegoż zadania publicznego w powiecie A. w 2017 roku była skarżąca Fundacja jako organizacja pozarządowa. Rola Fundacji ograniczyła się jedynie do realizacji 12 faktur wystawianych przez Kancelarię Prawa Prywatnego i Gospodarczego T. S. T., czyli do roli pośrednika w comiesięcznym przekazywania Kancelarii środków finansowych w wysokości 5.060,00 zł pochodzących z dotacji wynoszącej łącznie 60.720,00 zł. Działając w ten sposób Fundacja zapłaciła ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania, niż te, na które dotacja była przeznaczona. To stanowisko tym bardziej jest zasadne, że S. T., dysponując całą kwotą dotacji, w ogóle nie udzielał porad prawnych w punkcie nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie powiatu A..

Wobec powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. kwota 58.632,56 zł stanowi dotację wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co zostało zawarte w pkt 1 zaskarżonej decyzji. Również rozstrzygnięcie odnośnie odsetek za zwłokę (pkt 3 decyzji) mieściło się w dyspozycji tego przepisu. Jednakże zdaniem Kolegium, orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji zaskarżonej decyzji – dotyczące obowiązku zwrotu dotacji w terminie 7 dni od otrzymania decyzji wraz z odsetkami pozbawiony jest podstawy prawnej. Zaznaczył, że sam ustawodawca w powoływanym wyżej art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. określił taki obowiązek, bowiem zobowiązał każdego beneficjenta dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem do jej zwrotu wraz z odsetkami w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia powyższej okoliczności, nie dając organowi administracji publicznej kompetencji do rozstrzygania tej kwestii.

Na powyższą decyzję skarżąca Fundacja wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżając ją w całości. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że Fundacja nie zrealizowała zadania publicznego w 2017 r., podczas gdy zadanie to zostało zrealizowane przez Fundację zgodnie z wymaganiami u.n.p.p. w brzmieniu obowiązującym w 2017 r. oraz postanowieniami umowy o powierzenie realizacji zadania publicznego zawartej w dniu 30 listopada 2016 r. pomiędzy Powiatem A. a Fundacją T.;

- prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniedbanie powinności ustalenia prawdy obiektywnej oraz oparcie rozstrzygnięcia na domniemaniach i hipotezach, które nie mają odzwierciedlenia w materiałach sprawy;

- art. 15 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie całości sprawy polegające na pominięciu w rozważaniach Organu istotnych argumentów skarżącej Fundacji, czego następstwem było niedoniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji;

- art. 15 w związku z art. 138 K.p.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie kontroli instancyjnej przejawiające się w wadliwie skonstruowanym rozstrzygnięciu decyzji, tj. ograniczającym się do uchylenia tylko części decyzji I instancji i umorzeniu w tym zakresie postępowania administracyjnego oraz braku orzeczenia co do pozostałych elementów ocenianej decyzji I instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją wydanie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że wbrew twierdzeniom organów w sprawie nie można mówić o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., bowiem cel dotacji i zlecone zadanie zostało zrealizowane. Wszystkie działania objęte umową o dofinansowanie, tj. zarządzanie zadaniem, promocja zadania i pomoc prawna w punkcie nieodpłatnej pomocy prawnej zostały przez Fundację zrealizowane. Jednocześnie zaznaczono, że wbrew twierdzeniom organów, u.n.p.p. w zakresie organizacji pozarządowej, a taką niewątpliwie jest skarżąca Fundacja nie określa konkretnych wydatków, na które finansowanie z dotacji ma być przeznaczone. Oznacza to, że kompetencje podmiotu dotującego ograniczają się do przekazania środków na rzecz organizacji pozarządowej i weryfikacji sposobu wykonania przez nią zadania, a nie dalszego przepływu środków finansowych. Skarżąca Fundacja zaznaczyła, że nie jest prawdą jakoby jej rola ograniczyła się jedynie do realizacji 12 faktur wystawionych przez Kancelarię Prawa Prywatnego i Gospodarczego T. S. T., bowiem realizacje zadania obejmowała trzy zakresy, nie zaś tylko świadczenie pomocy prawnej.

W odpowiedzi na skargę, Organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej Fundacji podtrzymał zarzuty skargi, dodatkowo je uzasadniając.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym, zachodziły przesłanki do uznania, że udzielona skarżącej Fundacji dotacja na prowadzenie nieodpłatnej pomocy prawnej w 2017 r. na terenie Powiatu A., na podstawie umowy z dnia z dnia [...] listopada 2016 r., została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jak uczyniły to organy obu instancji, że sporna dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zatem warunkiem wystąpienia z żądaniem zwrotu dotacji jest stwierdzenie przez organ, że dotacja została "wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Wobec takiego uregulowania omawianej instytucji pierwszorzędne znaczenie w procesie wykładni ma odtworzenie znaczenia pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Na tej podstawie można określić zakres niezbędnych ustaleń a następnie zastosować przepis. W doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 777/08, opubl. w bazie http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025, por. L. Lipiec, Komentarz do art. 145 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el 2008 oraz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 455/12, LEX nr 1374782, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 717/14, LEX nr 1654608, jak i wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1231/10, LEX nr 992022). Dodać do powyższego należy, że w pojęciu "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", którym posłużył się ustawodawca w art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), nie mieści się naruszenie procedur obowiązujących na podstawie umowy o udzielenie dotacji, w tym zasady kasowości, zgodnie z którą dochody i wydatki ujmowane są w terminie ich zapłaty (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 711/12, ONSAiWSA 2015/3/49).

Z powołanego orzecznictwa i literatury jednoznacznie wynika, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Wprawdzie przedstawione poglądy dotyczą regulacji zawartej w poprzedniej ustawie o finansach publicznych, jednak ze względu na tożsamą treść aktualnego uregulowania art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., są aktualne dla potrzeb ustalenia rozumienia pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Istotne jest też to, że w ramach tego pojęcia nie mieści się naruszenie procedur określonych w umowie o udzielenie dotacji. Naruszenie zatem warunków umowy przy zachowaniu wydatkowania środków z dotacji na zadania objęte umową o udzielenie dotacji, nie stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem – wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2019 r., I SA/Gd 982/18 opubl. w bazie http://cbois.nsa.gov.pl.

W piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku dotacji celowych a taki ma charakter udzielona w rozpoznawanej sprawie, określenie przeznaczenia środków przekazywanych w tej formie stanowi kryterium wyodrębnienia tych dotacji, dlatego najłatwiej można potwierdzić zgodne z przeznaczeniem ich wykorzystanie, co będzie miało miejsce wtedy, gdy środki te posłużą jako zapłata za zrealizowanie zadania, na które dotacja została udzielona. Podkreśla się przy tym, że przeznaczenie dotacji, rozumiane jako określenie celu, któremu mają służyć środki przeznaczone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powinno być określone w sposób niebudzący wątpliwości (por. Ustawa o finansach publicznych Komentarza, M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka - Pressom Sp. z o.o. Wrocław 2010 oraz Ustawa o finansach publicznych Komentarz, Ludmiła Lipiec Warzecha, Warszawa 2011).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, zauważyć przede wszystkim należy, że sporna dotacja została udzielona na powierzenie realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie Powiatu A. w 2017 r., określonego szczegółowo w ofercie złożonej przez skarżącą Fundację w dniu [...] listopada 2016 r. (§ 1 umowy z dnia [...] listopada 2016 r., k. 175 akt adm.). Nie jest sporne w sprawie, że taki punkt nieodpłatnej pomocy prawnej był prowadzony na terenie Powiatu A., zaś pomoc prawna była udzielana przez adw. A. P. i mgr A. B., zastępowanych kilka razy przez r.pr. S. B. i apl. adw. P. C.

Zdaniem Kolegium, jak i organu I instancji, zasadniczym powodem uznania udzielonej dotacji za wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem było zrealizowanie ww. zadania przez inny podmiot niż wynika to z zawartej umowy z dnia [...] listopada 2016 r. oraz opłacenie środkami finansowymi z dotacji faktur VAT, wystawionych przez Kancelarię Prawa Prywatnego i Gospodarczego T. S. T., który to podmiot nie świadczył usług polegających na prowadzeniu nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie Powiatu A.. W powyższym zakresie organy powołały się na art. 20 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 u.n.p.p. w wersji obowiązującej w 2017 r. oraz art. 16 ust. 4 u.d.p.p.

Podkreślić należy, że stosownie do art. 11 ust. 1 u.n.p.p. powiat powierza połowę punktów do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej organizacją pozarządową, z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Podstawą do prowadzenia punktu przez adwokatów i radców prawnych jest porozumienie zawierane corocznie przez powiat z okręgową radą adwokacką i radą okręgowej izby radców prawnych (art. 10 ust. 1), natomiast organizacja pozarządowa - wyłoniona w drodze konkursu ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - zapewnia udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej w punkach na podstawie umowy zawartej z powiatem (art. 11 ust. 7). Jednocześnie w myśl art. 11 ust. 6 ww. ustawy, jednym z niezbędnym warunków jakie musiała spełnić organizacja pozarządowa aby ubiegać się o powierzenie prowadzenia takiego punktu, było przedstawienie zawartych umów lub promes ich zawarcia z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub osobą, o której mowa w ust. 3 pkt 2 ustawy. Ustawodawca wskazał przy tym wprost w art. 20 ust. 1 u.n.p.p., ze dotacja na finansowanie zadania polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest przeznaczana w 97% na wynagrodzenia z tytułu umów, o których mowa w art. 6, natomiast w przypadku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 - na rzecz wyłonionej organizacji pozarządowej, a w 3% - na pokrycie kosztów obsługi organizacyjno-technicznej zadania.

Z kolei w myśl art. 11 ust. 2 u.d.p.p. powierzenie organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego winno być poprzedzone otwartym konkursem ofert. Wyniki konkursu ofert są podstawą do zawarcia pisemnej umowy (art. 16 ust. 2 u.d.p.p.) zlecenia realizacji zadania publicznego, w której organizacja pozarządowa zobowiązuje się do wykonania zadania w zakresie i na zasadach określonych w tejże umowie, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania (art. 16 ust. 1). W art. 16 ust. 4 ustawodawca zastrzegł, że zadanie publiczne nie może być realizowane przez podmiot niebędący stroną umowy, chyba że umowa ta zezwala na wykonanie określonej części zadania przez taki podmiot.

W przekonaniu Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności treść oferty przedłożonej przez skarżącą Fundację, treść umowy podpisanej przez skarżącą Fundację z Powiatem A. oraz treść umowy podpisanej przez skarżącą Fundację z 10 prawnikami, w powiązaniu z brzmieniem ww. przepisów, nie są wystarczające do postawienia tezy, że dotacja wypłacona skarżącej Fundacji została przeznaczona na inne zadanie niż określone w umowie. Wbrew twierdzeniom organów, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził, że zadanie zlecone skarżącej Fundacji zostało wykonane przez inny, nieuprawniony podmiot - Kancelarię Prawa Prywatnego i Gospodarczego T. S. T.. Powyższej tezy nie da się obronić na gruncie stanu faktycznego tej sprawy.

Wskazać przede wszystkim należy, że błędny jest pogląd organów, jakoby z treści art. 20 ust. 1 u.n.p.p. wynikało, że otrzymana przez skarżącą Fundację dotacja w 97 % musiała być przeznaczona na wynagrodzenia prawników, świadczących usługi w postaci udzielania nieodpłatnych porad prawnych. Przepis ten wyraźnie i precyzyjnie wskazuje, że w sytuacji powierzenia prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej na rzecz organizacji pozarządowej (tak jak w niniejszej sprawie) dotacja jest przeznaczona w 97% na rzecz wyłonionej organizacji pozarządowej. Tym samym, wbrew twierdzeniom organów, nie można skutecznie postawić skarżącej Fundacji zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.n.p.p., skoro nie przedstawiła dowodów wypłaty całej kwoty udzielonej dotacji na rzecz poszczególnych prawników świadczących usługi prawne w Powiecie A.. Owszem, w przedłożonej ofercie w pkt 8 – Kalkulacji przewidywanych kosztów na 2017 r. - skarżąca Fundacja przewidziała przeznaczyć na wynagrodzenia prawników kwotę 60720 zł rocznie (całą kwotę udzielonej dotacji), jednakże jak wskazano na wstępie uzasadnienia, naruszenie samych warunków umowy, przy zachowaniu wydatkowania środków z dotacji na zadania objęte umową o udzielenie dotacji, nie może stanowić o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Podkreślić należy, że prawnicy świadczący usługi nieodpłatnej pomocy prawnej w Powiecie A. w 2017 r. oświadczyli, że otrzymywali wynagrodzenie za świadczone usługi.

W ocenie Sądu, nie można również skutecznie zarzucić skarżącej Fundacji, jakoby umowa zawarta z prawnikami w dniu [...] grudnia 2016 r. (k. 328 akt adm.), była niezgodna z przedłożoną przez skarżącą Fundacją ofertą ani obowiązującymi przepisami prawa. Analiza treści umowy, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, nie pozwala na uznanie jej jako zawartej z "konsorcjum" prawników, bowiem nic takiego nie wynika z jej treści. Wręcz przeciwnie - analiza § 1 i 2 umowy wyraźnie wskazuje, że to poszczególni prawnicy, zobowiązują się do realizacji zawartej umowy, a nie bliżej nieokreślone "konsorcjum". Powyższa umowa została zawarta pomiędzy skarżącą Fundacją a 10 prawnikami, którzy występowali indywidualnie, o czym świadczy zarówno treść umowy jak i podpisy wszystkich 10 prawników pod zawartą umową. Owszem, na podstawie ww. umowy wskazani prawnicy ustanowili ze swego grona "Koordynatora" w osobie S. T., któremu zostały przypisane określone zobowiązania i udzielone upoważnienia, nie oznacza to jednak, że prawnicy działali w formie konsorcjum. Zdaniem Sądu, powyższa umowa może być uznana za realizację promes poszczególnych prawników, którzy zobowiązali się do zawarcia umów ze skarżącą Fundacją w ramach złożonej przez nią oferty (k. 105-113 akt adm.). Wśród wymienionych w umowie prawników znajdowały się zarówno adw. A. P. i mgr A. B., czyli osoby które świadczyły nieodpłatną pomoc prawną w wyznaczonym miejscu na terenie Powiatu A. Podkreślić należy, że oboje prawników oświadczyło, że otrzymało wynagrodzenie za realizację doradztwa w miesiącach styczeń-grudzień 2017 r. Tym samym powyższa umowa spełniała wymagania stawiane przez przepisy u.n.p.p. jak i była zgodna z treścią złożonej przez skarżącą Fundację oferty.

Zawarcie przez skarżącą Fundacje umowy z 10 prawnikami, w celu realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie Powiatu A. w 2017 r. nie może być poczytywane jako naruszenie art. 16 ust. 4 u.d.p.p. Owszem, przepis ten wprost wskazuje, że zadanie publiczne powierzone organizacji pozarządowej (tu Fundacji) nie może być realizowane przez podmiot niebędący stroną umowy, o której mowa w ust. 1, chyba że umowa ta zezwala na wykonanie określonej części zadania przez taki podmiot, jednakże w powyższej sprawie dotyczącej prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej na podstawie ustawy o nieopłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, zawarcie takiej umowy było koniecznością. Oczywistym jest, że organizacja pozarządowa, w tym wypadku skarżąca Fundacja, prowadząc punkt nieodpłatnej pomocy prawnej musi posiłkować się wiedzą i doświadczeniem prawników – osób spełniających warunki określone w art. 11 ust. 3 u.n.p.p. – a zatem koniecznym było zawarcie stosownej umowy lub umów, na podstawie której nieopłatnej pomocy prawnej będą udzielać wykwalifikowani prawnicy. Tym samym nie można przyjąć, jakoby skarżąca Fundacja naruszyła art. 16 ust. 4 u.d.p.p. powierzając świadczenie usług poradnictwa podmiotom trzecim.

Brak jest również podstaw, w świetle treści umowy zawartej przez skarżącą Fundację z prawnikami w dniu [...] grudnia 2016 r., do przyjęcia, że rzeczywistym podmiotem realizującym zadanie zlecone przez Powiat była Kancelaria Prawa Prywatnego i Gospodarczego T. S. T.. Z treści umowy (§ 2) wynika, że osoba S. T. ustanowiona Koordynatorem prawników, została zobowiązana m.in. do wsparcia merytorycznego poszczególnych prawników przy skomplikowanych sprawach, weryfikacji dokumentacji, realizowania zastępstw oraz pobrania wynagrodzenia od Fundacji za wykonanie umowy i ustalenia zakresu działań, rozliczeń oraz płatności wynagrodzenia z poszczególnymi prawnikami, w ramach realizacji umowy. Przyjąć zatem należało, że r.pr. S. T. był umocowany przez prawników, którzy podpisali umowę z Fundacją do odbioru i przekazania wynagrodzenia tym spośród prawników, którzy rzeczywiście świadczyli usługi nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie Powiatu A.. Zgodnie z zapisami tejże umowy następował przepływ środków finansowych, pomiędzy skarżącą Fundacją a konkretnymi prawnikami, świadczącymi swoje usługi na terenie Powiatu A..

Z akt sprawy bezspornie wynika, że osobami świadczącymi nieodpłatną pomoc prawną na terenie Powiatu A. byli adw. A. P. i mgr A. B., zastępowane okazjonalnie przez r.pr. S. B. i apl. adw. P. C. Osoby te nie były pracownikami Kancelarii Prawa Prywatnego i Gospodarczego T. S. T., a zatem nie można postawić tezy, że to właśnie ww. Kancelaria zrealizowała zadanie publiczne objęte umową z dnia [...] listopada 2016 r. Osoby te współpracowały, co potwierdza umowa z dnia [...] grudnia 2016 r. ze skarżącą Fundacją, a nie z ww. Kancelarią należącą do S. T..

Zgodzić się należało z organami, że opłacone przez skarżącą Fundację faktury VAT były wystawione nieprawidłowo – po pierwsze, zostały wystawione przez Kancelarię Prawa Prywatnego i Gospodarczego T. S. T., która to Kancelaria nie była "Koordynatorem" prawników, którzy zawarli umowę z Fundacją, - po drugie, nieprecyzyjnie była opisana usługa, tytułem których były wystawiane zakwestionowane faktury – oczywistym jest, że ww. Kancelaria nie świadczyła usług nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie Powiatu A. w poszczególnych miesiącach 2017 r. Tym niemniej, w ocenie Sądu, tak błędnie wystawione faktury VAT, w świetle poczynionych w sprawie ustaleń, nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że rzeczywistym podmiotem realizującym umowę z dnia [...] listopada 2016 r. była kancelaria prawna należąca do S. T., zaś kwota udzielonej dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Błędne czy nieprecyzyjne wystawienie faktur VAT o ich opłacenie ma wyłącznie charakter techniczny i jako takie nie może świadczyć o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Wskazać także należy, na co zwróciła uwagę skarżąca Fundacja na etapie odwołania jak i skargi, że realizacja zadania publicznego, zgodnie z zawartą umową nie ograniczała się wyłącznie do świadczenia usług przez poszczególnych prawników na terenie Powiatu A., ale również do zarządzania zadaniem jak również jego promocją. Z ustaleń organów wynika, że to prezes Fundacji zatwierdzała miesięczne karty ewidencji czasu pracy wytypowanych prawników, to Fundacja prowadziła stronę internetową promującą nieodpłatne punkty pomocy prawnej na terenie Powiatu A., to również skarżąca Fundacja składała cząstkowe oraz końcowe sprawozdanie z wykonania zleconego zadania publicznego. Nie znajdują zatem oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym twierdzenia organu, że zadania skarżącej Fundacji ograniczyły się do przekazania środków finansowych na rachunek kancelarii prawnej należącej do S. T., który nie realizował usług doradczych na terenie Powiatu A..

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należało, że organy przy ocenie wydatkowania dotacji w powyższym zakresie nieprawidłowo ustaliły znaczenie pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", a w konsekwencji błędnie zastosowały przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był niewystarczający do przyjęcia, że skarżąca Fundacja nie zrealizowała zleconego zadania publicznego w postaci prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie Powiatu A. w 2017 r.

Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Katalog decyzji wydawanych przez organ odwoławczy na skutek wniesionego odwołania zawiera przepis art. 138 K.p.a. Analiza regulacji zawartych w tym przepisie wskazuje, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone rozstrzygnięcie tylko w części jest prawidłowe powoduje, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. może on wydać decyzję, w której uchyli zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy bądź uchyli decyzję i umorzy postępowanie I instancji. Nie ma przy tym kontrowersji w takim przypadku o obowiązku orzeczenia zarówno w przedmiocie uchylonej części zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i jednoczesnego orzeczenia odnośnie pozostałej części, nie podlegającej zdaniem organu odwoławczego uchyleniu. Brak któregoś z tych elementów decyzji sprawia, że decyzja organu odwoławczego nie rozstrzyga o całości sprawy związanej z wniesieniem odwołania. (podobnie wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 719/19).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wydał decyzję, w której uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 3 (obowiązku zwrotu dotacji wraz z odsetkami we wskazanym terminie) i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Kolegium nie wypowiedziało się natomiast w osnowie decyzji co do pozostałej części zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia, czyli pkt 1 jak i 3 decyzji organu I instancji. Jedynie na stronie 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że w zakresie pkt 1 decyzji organu I instancji było "zasadne", zaś rozstrzygnięcie w pkt 3 decyzji organu I instancji było "właściwe".

Przepis art. 107 K.p.a. określa, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna. Jednym z obowiązkowych elementów każdej decyzji jest rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.). Przyjmuje się, że rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, stanowi bowiem

o ustaleniu prawa, czy też nałożeniu obowiązku. Wyrażając rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego, rozstrzygnięcie decyzji przedstawia sposób zakończenia postępowania w danej instancji. To

w rozstrzygnięciu decyzji, a nie innych jej elementach dokonuje się zatem konkretyzacja prawa.

Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji

(zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r. IV SA 1886/96). Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. Uzasadnienie decyzji ma natomiast na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma

na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2018 r. sygn.

I OSK 873/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów do władzy publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1440/07 oraz M. Dyl (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera

i M. Wierzbowskiego, wydanie 4, Warszawa 2017 r. str. 804).

W ocenie Sądu w sprawie tej Kolegium tym samym naruszyło art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. ponieważ w osnowie decyzji nie orzekło o całości sprawy. Działanie takie należy również zakwalifikować jako nie służące pogłębianiu zaufania obywateli do organów do władzy publicznej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 8 § 1 k.p.a.). Przyjąć zatem należało, że skarżąca Fundacja słusznie wskazała, że Kolegium nieprawidłowo sformułowało sentencję zaskarżonej decyzji, bowiem nie wskazało rozstrzygnięcia co do pkt 1 jak i 3 ocenianej decyzji I instancji. Powyższego, w ocenie Sądu, nie mgło konwalidować zamieszczenie w uzasadnienia decyzji jednego akapitu, z którego wynika, że rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji w pkt 1 i 3 były prawidłowe. Praktyka organu II instancji powoduje, że decyzja jest nieczytelna i może wprowadzać w błąd strony postępowania.

Jednocześnie należy podkreślić, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało jedynie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., pomijając zupełnie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Tym samym domniemywanie, że w zakresie w którym nie wypowiedziało się Kolegium decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy, bez wskazania ku temu podstawy prawnej, dodatkowo utrudnia właściwe odczytanie decyzji organu odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2019 r. poz. 2325) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).