Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1504/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 9, art. 11d  ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3, art. 11d ust. 5 i 7
journal: Dz.U. 2019 poz 294
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej t.j.
article: art. 184, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji H. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1418/20 w sprawie ze skargi Fundacji H. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Fundacji H. w W. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1418/20, oddalił skargę Fundacji H. w W. (dalej nazywana: "skarżącą", "Fundacją") decyzja Ministra Sprawiedliwości (dalej nazywany: "Ministrem", "organem odwoławczym") z [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] września 2019 r. Fundacja zwróciła się do Wojewody [...] (dalej zwanego: "Wojewodą") o dokonanie wpisu na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa [...] w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Wojewoda działając na podstawie art. 11d ust. 1, ust. 2, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8 i ust. 9 ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 294, dalej nazywana: "u.n.p.p." lub "ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej"), odmówił Fundacji wpisu we wnioskowanym zakresie. W toku prowadzonego postępowania Wojewoda ocenił działalność Fundacji pod kątem przesłanek ustawowych, w szczególności wskazanych w art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Stwierdził, że na podstawie tego przepisu o wpis na listę nie może ubiegać się m.in. ta organizacja pozarządowa, z którą starosta w okresie dwóch lat od złożenia wniosku rozwiązał umowę.

Organ podkreślił, że skarżąca została wskazana w co najmniej dwudziestu sześciu powiatach jako podmiot nierzetelnie wykonujący usługi poradnictwa lub nieprzystępujący do realizacji zadania z zakresu poradnictwa obywatelskiego pomimo wygranego konkursu na jego realizację. W sześciu powiatach: k., o., n., j., n. oraz g., ze względu na niezapewnienie przez Fundację obsługi punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez doradców posiadających kwalifikację wymagane przez ustawę, doszło do rozwiązania umowy przez starostów z Fundacją ze skutkiem natychmiastowym. Wojewoda ustalił również, że w dwóch powiatach: w. oraz a. doszło do rozwiązania umów za porozumieniem stron. Z kolei starostowie dwunastu powiatów: s., k., g., m., p., w., l., b., b., o., t. oraz w. poinformowali o tym, że wnioskodawca w okresie dwóch lat przed złożeniem wniosku, odstąpił od realizacji zawartej umowy na prowadzenie punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego z uwagi na brak możliwości zapewnienia obsady punktów przez kadrę, która spełniałaby wymogi wymienione w art. 11 ust. 3a u.n.p.p.. W trzech powiatach: c., g. oraz w. na podstawie aneksu do uprzednio zawartej umowy doszło do wykreślenia wszystkich zapisów dotyczących nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W trzech powiatach: i., l. oraz o. Fundacja nie przystąpiła do zawarcia umowy na świadczenie usług, pomimo wyłonienia jej w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1570 i 284).

Wojewoda zaznaczył, że z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, iż Fundacja wielokrotnie, uprzednio wygrywając konkursy na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, odstępowała lub też w ogóle nie podpisywała umowy w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego z uwagi na brak odpowiednio wykwalifikowanych pracowników. Ponadto w niektórych przypadkach zaistniała konieczność rozwiązania umowy przez Starostę ze stroną.

Wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania nawiązał współpracę z organami jednostek samorządu terytorialnego, na terenie których stwierdzono nieprawidłowości w realizowaniu przez Fundację zadań z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, celem ustalenia stanu faktycznego, niezbędnego do podjęcia decyzji w sprawie. Uzyskał w ten sposób dowody wskazujące, że w powiatach: k., n., o. oraz g. skarżąca, w okresie dwóch lat przed złożeniem wniosku, odstąpiła od realizacji zawartej umowy na prowadzenie punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego z uwagi na brak kadry, która spełniałaby wymogi wymienione w art. 11 ust. 3a u.n.p.p. Natomiast w powiatach n., n. i o. Fundacja poinformowała ww. jednostki samorządu terytorialnego o tym, że odstępuje od zawartych z nimi umów, przed wysłaniem do niej informacji od starostów o wypowiedzeniu umów ze skutkiem natychmiastowym.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że wziął pod uwagę oświadczenie o braku możliwości realizacji przez Fundację umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2018 r. ze Starostą K. Zaznaczył, że w ramach powierzonego zadania publicznego Fundacja zobowiązała się od 1 stycznia 2019 r. do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osoby uprawnione zgodnie z przepisami ustawy. Obowiązku tego Fundacja nie zrealizowała, nie skierowała bowiem do realizacji umowy osób uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego. W dniu [...] stycznia 2019 r. Starosta K., na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 (błędnie oznaczono jako § 14 ust. 2) umowy nr [...] zawartej z Fundacją, rozwiązał tę umowę ze skutkiem natychmiastowym ze względu na nienależyte wykonanie umowy poprzez zmniejszenie zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego.

W oparciu o powyższe ustalenia Wojewoda stwierdził, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek negatywnych wynikających z art. 11d ust. 5 u.n.p.p., a mianowicie rozwiązanie umowy przez choćby jednego starostę lub prezydenta miasta na prawach powiatu w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Minister - działając na podstawie art. 11d ust. 1-3 oraz ust. 5 i 7 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powołując się na art. 11d ust. 5 u.n.p.p. Minister zauważył, że rozwiązanie w ciągu dwóch lat z organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów umowy stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Nie stawia też ograniczeń terytorialnych ani takich, które odnosiłyby się do przedmiotu umowy (nieodpłatna pomoc prawna, nieodpłatne poradnictwo obywatelskie).

Z analizy materiału dowodowego wynika, że skarżąca jest organizacją pozarządową, co do której wystąpiły sytuacje polegające na tym, że starosta rozwiązał umowę w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w art. 11d ust. 6 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

Starosta K. w piśmie z [...] stycznia 2019 r. złożył Fundacji oświadczenie o rozwiązaniu umowy ze skutkiem natychmiastowym. Przyczyną rozwiązania umowy było nienależyte jej wykonywanie, niezgodnie ze złożoną ofertą. Fundacja nie realizowała obowiązku umownego i nie skierowała do realizacji umowy wykwalifikowanych osób. To uzasadniało rozwiązanie umowy przez Starostę.

Minister podniósł, że oświadczeniem woli z [...] stycznia 2019 r., umowę z Fundacją rozwiązał również Powiat G. Podstawą rozwiązania tej umowy było świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę niewskazaną w ofercie oraz nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą. Ponadto, w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2019 r. stwierdzono brak obsadzenia punktów w L. i B. W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. skierowanym do Wojewody, Starosta G. potwierdził fakt rozwiązania umowy z Fundacją.

Minister podkreślił, że na gruncie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej upoważnienie do rozwiązania umowy z organizacją pozarządową na realizację zadania publicznego ustawodawca przyznał staroście, nie zaś powiatowi jako jednostce samorządu terytorialnego.

Ponadto wobec Fundacji występowały liczne uwagi i zastrzeżenia w zakresie realizacji przyjętych na siebie zobowiązań wynikających z ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, tj. przypadki odstąpienia przez skarżącą od zawartych umów, konieczność rozwiązania za porozumieniem stron umów przez powiaty, spowodowane niezdolnością Fundacji do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (brakiem wykwalifikowanych osób). Lektura dokumentacji postępowania, w tym umów zawartych przez Fundację, jej pism o problemach związanych z realizacją umów uzasadnianych brakiem osób wykwalifikowanych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego wskazuje, iż zawarła umowy na wykonywanie zadań publicznych będąc świadoma, że nie dysponuje odpowiednim potencjałem ludzkim, w tym osobami uprawnionymi do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Minister zaznaczył, że w przepisach wskazujących przesłanki pozytywne dla wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub nieodpłatnej mediacji (art. 11d ust. 2 pkt 3; art. 11d ust. 3 pkt 3 oraz art. 11d ust. 4 pkt 3 u.n.p.p.) ustawodawca zaakcentował postulat wysokiego standardu realizacji tego zadania publicznego i rękojmi jego należytego wykonania. W stawianych odrębnie dla każdego rodzaju usług publicznych wymaganiach (przesłankach pozytywnych wpisu na odpowiednią listę), ustawodawca postawił wymóg, by organizacja pozarządowa aspirująca o wpis na odpowiednią listę dawała gwarancję należytego wykonania zadania. Zdaniem Ministra, skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań a tym samym nie spełnia również przesłanek pozytywnych przewidzianych w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej.

Zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej nazywanej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań a tym samym nie spełnia przesłanek pozytywnych przewidzianych w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej. Dodatkowo w sprawie wystąpiła także tzw. przesłanka negatywna, która również uniemożliwia wpis na listę.

W zakresie niespełniania przesłanek pozytywnych (art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej), WSA wskazał na szereg powoływanych przez organy nieprawidłowości, podczas wykonywania przez Fundację umów zawartych z powiatami w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (szczegółowo opisanych w decyzjach). Przykładowo wskazał, że Fundacja: próbowała odstąpić od zawartej umowy już po przekazaniu pierwszej transzy dotacji, co było sprzeczne z postanowieniami zawartej umowy; wygrała konkurs na realizację zadania z zakresu prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w jednym z powiatów, ale po wysłaniu umowy do podpisu Fundacja zaprzestała kontaktu ze starostwem i nie zawarła umowy z powiatem oraz nie wskazała przyczyn jej niezawarcia; świadczyła nieodpłatne poradnictwo obywatelskie przez osobę, która nie była doradcą i nie posiadała odpowiednich kwalifikacji, co było przyczyną zawarcia porozumienia o rozwiązaniu zawartej umowy; w jednym z powiatów rozwiązano umowę z przyczyny braku możliwości zapewnienia stabilnej obsady punktu w części dotyczącej poradnictwa obywatelskiego; w trakcie realizacji zadań stwierdzono liczne nieprawidłowości polegające między innymi na: braku listy obecności w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; braku części podpisów na liście obecności za wskazany w decyzji okres w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; pełnieniu części dyżurów w dwóch punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez prawników, którzy w tym czasie nie zdobyli jeszcze uprawnień w zakresie świadczenia poradnictwa obywatelskiego; niezgłoszonych nieobecnościach na dyżurach w punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz jednym dwugodzinnym spóźnieniu na dyżur w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (Fundacja zwróciła, stosownie do postanowień umowy, niewykorzystaną kwotę dotacji); w jednym z powiatów z uwagi na brak osób uprawnionych do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, umowa z Fundacją nie została podpisana, inny powiat, z uwagi na niespełnienie przez Fundację wymogu określonego w art. 11d ust. 3 pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nie zawarł ze skarżącą umowy o realizację zadania z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra, że na podstawie opisanych w decyzjach sytuacji zasadny jest wniosek, iż Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Jej działania polegające na przystępowaniu do konkursów mimo braku odpowiednich osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania świadczą o wprowadzeniu starostów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Spowodowało to zaburzenia w organizacji u poszczególnych starostów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym konieczność zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie. Istotą postępowania o wpis na listę jest ocena, czy ubiegająca się organizacja pozarządowa daje gwarancję należytego wykonywania zadania publicznego, określonego w ustawie, biorąc pod uwagę jej posiadane doświadczenie w tym zakresie, dotychczasowy sposób wykonywania zadania oraz jej możliwości organizacyjne i kadrowe.

Zdaniem WSA, w sprawie zaszła dodatkowo negatywna przesłanka, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Zasadnie przyjął Minister, że wobec Fundacji wystąpiły sytuacje rozwiązania umowy (np. przez Starostę K.). Jako przyczynę rozwiązania wskazano nienależyte wykonywanie tej umowy. Podobne konsekwencje ma rozwiązanie umowy z Fundacją przez Starostę G. (świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę niewskazaną w ofercie oraz nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą; brak obsadzenia niektórych punktów poradnictwa).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasadnie organ uznał również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o nieważności złożonego oświadczenia przez Starostę. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 9 ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. 11d (1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 u.n.p.p. - Starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; (2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 - Starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Przepis ten stanowi lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.; dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym"). Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej powinno nastąpić przez starostę, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie WSA, organ wydając decyzję oparł się na zebranym w sprawie materiale dowodowym, z którego wynika, że wobec skarżącej nie zachodzą przesłanki pozytywne określone w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej i jednocześnie zachodzą przesłanki negatywne. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań wskazanych w ww. ustawie.

W złożonej skardze kasacyjnej Fundacja zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, za obie instancje według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię przepisu art. 11 ust. 9 ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej polegającą w szczególności na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z ww. przepisu i mylnym zrozumieniu jego treści i znaczenia poprzez:

błędne przyjęcie, że każde rozwiązanie umowy przez powiat jako zleceniodawcę jest rozwiązaniem umowy przez starostę na podstawie ww. przepisu, podczas gdy ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej w ramach swobody umów (art. 3531 k.c. w zw. z art. 6 ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej) uprawnia do ustalenia przez strony innych przesłanek rozwiązania umowy nieprzewidzianych w ww. przepisie, które wykonywane mogą być jednak nie przez starostę, a przez organ reprezentujący stronę umowy, a więc w przypadku powiatu wieloosobowy zarząd powiatu (art. 48 ustawy o samorządzie powiatowym), a sam starosta na podstawie ww. przepisu nie działa jak organ samodzielnie reprezentujący powiat jako stronę umowy (art. 48 oraz a contrario art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), lecz w imieniu własnym w ramach samodzielnych uprawnień kontrolnych (art. 11 ust. 8 ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej) jako organ administracji rządowej (art. 2 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, art. 15a ust. 2 ustawy o fundacjach), tym samym nie każde rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową jest rozwiązaniem umowy w trybie ww. przepisu.

b) błędne zastosowanie przepisów art. 11d ust. 5 i ust. 7 ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej w związku z przepisem art. 11d ust. 9 tej ustawy poprzez w szczególności błędne uznanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie jako odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. przepisach, które przewidują, że przesłanka negatywna wpływająca na potrzebę wydania decyzji odmawiającej wpisu organizacji pozarządowej na listę wojewody może mieć zastosowanie wyłącznie do czynności prawnych rozwiązań umów wyłącznie przez starostów powołujących się w trakcie czynności prawnych na przesłanki ustawowe rozwiązania umów przewidziane art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, przy jednoczesnej skuteczności i ważności takich czynności prawnych starosty rozwiązującego daną umowę, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie nie zachodził żaden przypadek (ważnego i skutecznego) rozwiązania umowy przez starostę ze skarżącą powołującego się na przepis art. 11d ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej,

c) błędną wykładnię przepisów art. 11d ust. 2 pkt. 3 i ust. 3 pkt. 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisów art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt. 3 ww. ustawy i mylnym zrozumieniu ich treści oraz znaczenia przy przyjętej pozaprawnej definicji pojęcia "daje gwarancję należytego wykonania zadania" opisanego w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji błędnym zastosowaniu przepisu art. 11d ust. 7 ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej, podczas gdy ww. przepisy nie przewidują przyjętej przez Sąd pierwszej instancji definicji "dawania gwarancji należytego wykonania zadania", istnieją odmienne niż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji słownikowe definicje pojęcia słowa "gwarancja", a dodatkowo jedynym przepisem ustawy precyzującym treść i znaczenie ww. pojęcia jest przepis art. 11 d ust. 8 pkt. 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej przewidujący złożenie - na potrzeby wykazania spełniania przez organizację pozarządową warunku dawania gwarancji należytego wykonania zadania - jedynie pisemnego zobowiązania organizacji pozarządowej do zapewnienia realizacji zadania w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3 ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej, a więc wszechstronna wykładnia ww. przepisów zgodnie z naturą prawną gwarancji, pominiętymi definicjami słowa "gwarancja" oraz przy zastosowaniu przepisu art. 11d ust. 8 pkt. 3 ustawy prowadzi do odwrotnego założenia o ziszczeniu się warunków przewidzianych ww. przepisami na podstawie pisemnych zobowiązań, o których mowa w przepisie art. 11d ust. 8 pkt. 3 ustawy.

2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo w szczególności niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przez organ i Sąd pierwszej instancji oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ i Sąd pierwszej instancji, w szczególności na podstawie twierdzeń skarżącego, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do:

- błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji za organem, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi przesłanka pozytywna do wydania wnioskowanej decyzji określona w przepisie art. lid ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt. 3 ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej (tzw. gwarancja), jak również

- błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji za organem, że w stosunku do skarżącego zachodzi przesłanka negatywna uniemożliwiająca wydanie wnioskowanej decyzji określona w przepisie art. 11d ust. 5 i art. 11 ust. 9 ustawy (tj. rozwiązanie umowy przez starostę), a w konsekwencji do wydania wyroku i poprzedzających go decyzji dowolnych, obarczonych błędnymi ustaleniami własnymi Sądu pierwszej instancji (powielających błędne ustalenia organu), jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organu i wojewody, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przez organ i Sąd pierwszej instancji oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji za organem, a tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) a ponadto uniemożliwienie skarżącemu należytej realizacji uprawnień oraz wykonania obowiązków w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji jak i organem polegające w szczególności na: zaniechaniu badania skutków prawnych oświadczeń skarżącej o rozwiązaniu/odstąpieniu od umowy z badanymi powiatami lub nieważności wskazanych umów i oświadczeń powiatów/starostów, jednoczesnym nałożeniu obowiązku uzyskania przez Skarżącą orzeczenia w trybie przepisu art. 189 k.p.c. na potwierdzenie ww. twierdzeń skarżącej i pominięciu wszystkich twierdzeń Skarżącej podlegających takiemu orzeczeniu, przy jednoczesnym dokonywaniu badania skutków prawnych pism mających dokonywać rozwiązania umów, ale wyłącznie przez powiaty/starostów, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo w szczególności odstąpienia bez żadnej przyczyny przez Sąd pierwszej instancji za organem od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej, zaniechanie przeprowadzenie za organem postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się za organem zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z uwagi na brak wskazania w jego treści, dlaczego Sąd pierwszej instancji nie podziela obszernie uzasadnionych zarzutów skarżącego zawartych w skardze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej nazywanej: "p.p.s.a.").Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna fundacji oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie, co do zasady, takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych podyktowane jest tym, że ocena sposobu stosowania lub wykładni prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z 25 czerwca 2024 r.: sygn. akt II GSK 91/23, sygn. akt II GSK 93/23, sygn. akt II GSK 94/23, sygn. akt II GSK 98/23 (te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków, uznając że są one trafne również w tej sprawie.

W pierwszej kolejności oceną NSA objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać – czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił – że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez sąd drugiej instancji. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że są one formalnie wadliwe i to w taki sposób, że nie można dokonać oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych w nich naruszeń. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna jako formalny i profesjonalny środek prawny musi spełniać prawem określone wymogi. Warunkiem bezwzględnym dla uznania prawidłowości skargi kasacyjnej jest uzasadnienie zarzutów. Autor skargi kasacyjnej podniósł naruszenie szeregu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jednak w jej uzasadnieniu nie wyjaśnił, w odniesieniu do każdego z tych przepisów, na czym miało polegać ich naruszenie. Nie wskazał również, czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed NSA, która wyraża się również w tym, że sąd drugiej instancji nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, albo stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; te i kolejne cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzecznia.nsa.gov.pl). Bezskuteczny jest zarzut skargi kasacyjnej operujący zwrotem " w szczególności" przy powoływaniu naruszeń. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że posługiwanie się tym zwrotem jest semantycznie puste, właśnie ze względu na obowiązującą w postępowaniu kasacyjnym zasadę dyspozycyjności.

Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik. Jednak autor skargi kasacyjnej tego nie uczynił, czego konsekwencją jest brak możliwości merytorycznego ich rozpatrzenia. W związku z tym, w ocenie NSA, skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organów, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, ani też nie wykazała, by ustalenia te nie były wyczerpująco zebrane i ocenione przez organ.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez żadnej przyczyny przez Sąd pierwszej instancji, za organem, od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się za organem zasadami proporcjonalności bezstronności oraz równego traktowania.

Artykuł 8 § 1 k.p.a. przewiduje zasadę pogłębiania zaufania, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji powinno spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Zdaniem NSA kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje nie naruszają standardu wynikającego z tego przepisu. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, na czym miałoby w istocie polegać naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Natomiast zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1191/22; 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 7/20 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, komentarz do art. 8, teza 21; a także P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany do art. 8, LEXel.2019, teza 9,10). Przy czym, co należy podkreślić, wykazanie istnienia tak rozumianej utrwalonej praktyki należy do strony (por. wyrok NSA z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1359/23).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy NSA stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wykazania, że tak rozumiana jednolita praktyka organów administracji publicznej miała miejsce i że organy bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od tej praktyki. Innymi słowy, zarzucając naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że organy orzekające w tej sprawie (Minister, Wojewoda) bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W ocenie NSA niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 9, art. 11d ust. 5 i ust. 7 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

Według autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy oraz niewłaściwie zastosował art. 11d ust. 5 i ust. 7 tej ustawy, ponieważ fundacja spełnia przesłanki pozytywne wynikające z art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy i jednocześnie nie zachodziła przeszkoda, tj. przesłanka negatywna z art. 11d ust. 5 do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Odnosząc się do tych zarzutów już na wstępie stwierdzić należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Wniesiona skarga kasacyjna w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutów naruszenia prawa materialnego nie spełnia wyżej wskazanych wymogów formalnych, co już tylko z tego powodu czyni je chybionymi. Autor skargi kasacyjnej bowiem nie sprostał wymogom prawidłowego sformułowania zarzutów naruszenia art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawa o nieopłatnej pomocy. Niemniej jednak – pomimo występujących wad formalnych – można stwierdzić, że istota zarzutów naruszenia wskazanych przez kasatora przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawa o nieopłatnej pomocy nie polega na błędnej wykładni tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, tylko na ich niewłaściwym zastosowaniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie WSA błędnie uznał za organem drugiej instancji, że wobec niej nie zachodzą pozytywne przesłanki dawania gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy. Ponadto, zdaniem kasatora, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w stosunku do fundacji wystąpiła przesłanka negatywna, która również uniemożliwiała wpis na listę.

Należy wyjaśnić, że ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej określa przesłanki, jakie organizacja pozarządowa powinna spełnić, aby wojewoda mógł wpisać ją na listę podmiotów uprawnionych do prowadzenia punktów w określonym zakresie na obszarze danego województwa. Artykuł 11d ust. 2-3 ustawa o nieopłatnej pomocy zawiera przesłanki pozytywne, które powinna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę. Natomiast art. 11d ust. 5 ustawy przewiduje przesłankę negatywną, której wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę.

Jak wynika z niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności stanu faktycznego, organy obu instancji stwierdziły – co trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji – że powodem odmowy wpisu na listę było wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 ustawa o nieopłatnej pomocy, co wynika wprost ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy oświadczeń o rozwiązaniu umowy z fundacją złożonych przez starostów powiatów g. i k. We wszystkich przypadkach doszło do rozwiązania umów w pierwszym kwartale 2019 r., a więc w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku z [...] września 2019 r.

Podkreślenia wymaga, że art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę odmowy wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę. Z art. 11d ust. 5 ustawy wynika, że jednym z powodów stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do świadczenia m.in. nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, czy wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy też nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wpisu na każdą z prowadzonych przez wojewodę list. Organowi administracji publicznej nie pozostawiono zatem uznania co do wpisu lub nie danej organizacji, jeśli w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku zaszedł wobec niej jakikolwiek przypadek rozwiązania umowy przez starostę. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wpisu na listę skarżącej kasacyjnie fundacji z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 ustawy, co prawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji.

Nadto w sprawie – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie doszło do naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową powinno nastąpić przez starostę na podstawie art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Co do zasady, oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu powinny być składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i osobę upoważnioną przez zarząd – zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.p., jednak ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej wprowadza od tej zasady wyjątek, stanowiąc że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny być składane przez starostę. Właśnie taki wyjątek wynika z art. art. 11 ust. 9 ustawa o nieopłatnej pomocy, który stanowi, że w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. 11d ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; natomiast w przypadku art. 11d ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Zatem, jak słusznie stwierdził za organem Sąd I instancji, przepis ten stanowi lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawa o nieopłatnej pomocy, powinno nastąpić przez starostę.

Odnosząc się natomiast do kwestii przewidzianych w ustawie przesłanek pozytywnych, zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że fundacja nie spełniła przesłanek określonych w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, tj. nie daje gwarancji należytego wykonania zadania.

Jak bowiem wynika z niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności stanu faktycznego, Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko Ministra, że zasadna jest ocena, że fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czyli że nie zostały spełnione przesłanki pozytywne wpisu na listę z art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawa o nieopłatnej pomocy. Działania fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów – mimo braku odpowiednio przeszkolonych osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie, a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania – świadczą o wprowadzeniu organów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Prowadziło to do zaburzenia funkcjonowania i organizacji nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym skutkowało koniecznością zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach poradnictwo nie było świadczone.

W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy art. 11 ust. 9, art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 oraz art. 11d ust. 5 i ust. 7 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz trafnie zaakceptował decyzje organów o odmowie wpisu fundacji na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa [...] w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w tym przepisie.