Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 158/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 44
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 31 lipca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 14 kwietnia 2018 r. A. N. (dalej: "strona", "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika M. N., wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w [...] (dalej: "Kierownik", "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2018 r., deklarując: do strefy nizinnej II działki rolne o łącznej powierzchni 10,93 ha, natomiast do strefy nizinnej I działki rolne o łącznej powierzchni 8,54 ha. Do wniosku strona dołączyła wymagane załączniki graficzne, na których oznaczyła położenie działek rolnych deklarowanych do przyznania płatności.

W dniach 18 czerwca i 5 lipca 2018 r. strona złożyła zmiany do wniosku.

W okresie od 12 grudnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej, z której sporządzono raport z czynności kontrolnych.

Przesyłka zawierająca ww. raport została w dniu 12 czerwca 2019 r. wysłana na adres pełnomocnika strony. Z uwagi na nieobecność adresata pod wskazanym adresem,

w dniu 17 czerwca 2019 r. przesyłka została awizowana. W związku z nieodebraniem przesyłki organ pierwszej instancji uznał ją za doręczoną w trybie art. 44 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", w dniu 1 lipca 2019 r.

Decyzją z dnia 31 lipca 2019 r. Kierownik przyznał A. N. płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2018 r. w łącznej wysokości 1.787,75 zł.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności ONW strefa nizinna II wynosi 10,93 ha, natomiast powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW w strefie nizinnej II wynosiła 10,92 ha. Powierzchnia stwierdzona wynosi zaś 7,66 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej i kontrolę na miejscu. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 3,26 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych położonych na obszarze ONW strefa nizinna II a powierzchnią stwierdzoną wynosi 42,56%. Kierownik podał, że zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. 2014.181.48 z dnia 20 czerwca 2014 r.) - dalej: "rozporządzenie 640/2014", jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego

o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. A zatem po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchnia zatwierdzona do płatności ONW strefa II wynosi 2,77 ha.

Organ pierwszej instancji podał również, że powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności ONW strefa nizinna I wynosi 8,54 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna I wynosi 7,75 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej i kontrolę na miejscu. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 0,79 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych położonych na obszarze ONW strefa nizinna I a powierzchnią stwierdzoną wynosi 10,19%. Odwołując się do art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2014 Kierownik wskazał, że po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchnia zatwierdzona do płatności ONW strefa I wynosi 6,57 ha.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu A. N. zarzuciła, że przyjęto w niej dane z kontroli na miejscu, która została przeprowadzona z istotnym naruszeniem prawa i nie może stanowić dowodu w sprawie. W ocenie strony, inspektorzy terenowi uniemożliwili jej i jej pełnomocnikowi czynny udział w czynnościach kontrolnych, w tym udział w pomiarach działek rolnych. Zarzucono, że ustalenia inspektorów nie uwzględniają również wystąpienia suszy w 2018 r. Zdaniem strony, kontrola powinna trwać do 6 tygodni i termin ten został znacząco przekroczony; nieprzeprowadzenie kontroli w terminie 6 tygodni czyni jej ustalenia niemającymi mocy prawnej i powinny być one pominięte z mocy samego prawa. Według strony Kierownik znacząco przekroczył termin rozpatrywania sprawy oraz nie poinformował jej i jej pełnomocnika o przyczynie zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. Ponadto organ pierwszej instancji naruszył zarówno w 2018 r., jak i 2019 r. względem podmiotów gospodarczych reprezentowanych przez beneficjentkę i pełnomocnika zasady konkurencji i swobody działalności gospodarczej wskutek udzielania tzw. pomocy technicznej rolnikom przy składaniu wniosków o płatności przy użyciu aplikacji eWniosekPlus.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (dalej: "Dyrektor", "organ odwoławczy") nie podzielił argumentacji odwołującej się uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 26 listopada 2019 r. organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył treść mających zastosowanie

w sprawie przepisów prawa krajowego i wspólnotowego.

Dyrektor wskazał następnie, że wniosek złożony przez stronę jest ważnym środkiem dowodowym w sprawie, zaś dane w nim zawarte są weryfikowane w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Wniosek podlega kontroli i merytorycznej ocenie organu. Jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej czy kontroli na miejscu okaże się, że dane zawarte we wniosku są niezgodne z rzeczywistością, wówczas organ nie może uznać danych zawartych we wniosku za prawdziwe. Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137 ze zm.) oraz

w przepisach prawa unijnego.

Dyrektor wskazał, że w związku z okolicznościami wskazanymi przez stronę

w odwołaniu - w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie - przeprowadził dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W sprawie został ponownie zweryfikowany maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) oraz przeanalizowano dokumentację z kontroli na miejscu. Stwierdzono, że czynności kontrolne przeprowadzone przez inspektorów terenowych zostały wykonane zgodnie z procedurami oraz wytycznymi opracowanymi na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zaś raport z czynności kontrolnych sporządzono poprawnie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że możliwe różnice między powierzchnią maksymalnego kwalifikowanego obszaru działki rolnej a jej powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu są rezultatem zastosowania w wynikach raportu z czynności kontrolnych tolerancji pomiarowej. Ponadto w raporcie z czynności kontrolnych wskazano, że wartość powierzchni stwierdzonej może ulec zmianie w toku obsługi wniosku.

Mając powyższe na uwadze Dyrektor, w oparciu o dane systemu identyfikacji działek rolnych, w tym na podstawie ortofotomapy cyfrowej oraz wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony, ustalił powierzchnie działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami ONW (powierzchnie te przedstawiono w formie tabelarycznej).

Organ odwoławczy przedstawił następnie w sposób szczegółowy nieprawidłowości stwierdzone w pomiarach w odniesieniu do poszczególnych działek. W konsekwencji poczynionych ustaleń z płatności ONW strefa nizinna II wykluczono powierzchnię niespełniającą kryteriów do przyznania płatności o łącznej wielkości 3,26 ha, zaś

z płatności ONW strefa nizinna I wykluczono powierzchnię niespełniającą kryteriów do przyznania płatności o łącznej wielkości 0,79 ha.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego uniemożliwienia przez inspektorów terenowych czynnego udziału w czynnościach kontrolnych, w tym udziału w pomiarach działek rolnych, Dyrektor zauważył, że zgodnie z sekcją XVII raportu z czynności kontrolnych osobą obecną przy kontroli był pełnomocnik strony M. N. Ponadto zgodnie z sekcją XVI raportu z czynności kontrolnych do raportu zostało dołączone oświadczenie osoby obecnej przy kontroli. Zaznaczono, że oświadczenie z dnia 28 lutego 2019 r. zostało podpisane przez pełnomocnika strony M. N.. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Tym samym, kontrole na miejscu nie muszą być zapowiedziane, a zatem obecność strony podczas przeprowadzania kontroli nie jest wymagana przez przepisy prawa. Zaznaczono, że kontrole na miejscu obejmują sprawdzenie zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami wynikającymi z tych systemów pomocy, środków pomocy lub środków wsparcia, dla których dany beneficjent został wybrany. Natomiast czas trwania kontroli na miejscu jest ściśle ograniczony do niezbędnego minimum. Mając na uwadze dużą liczbę działek rolnych podlegających kontroli Dyrektor stwierdził, że czas trwania kontroli na miejscu został ograniczony do niezbędnego minimum.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że raport z czynności kontrolnych doręczono stronie skarżącej w dniu 1 lipca 2019 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wskazano, że pierwsze awizo o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce wystawiono 17 czerwca 2019 r., natomiast pismo było pozostawione do odbioru

w placówce pocztowej w dniu 18 czerwca 2019 r. Upływ ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., nastąpił zatem w dniu 1 lipca 2019 r. Podkreślono, że strona nie wniosła żadnych zastrzeżeń do raportu, które kwestionowałyby dokonane w sprawie ustalenia w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Strona miała możliwość wypowiedzenia się odnośnie do dowodu, jakim jest raport z czynności kontrolnych, jednakże z tego prawa nie skorzystała.

W ocenie Dyrektora, w sprawie nie doszło do naruszenia zasady sporządzania dokumentacji pokontrolnej. Raport z czynności kontrolnych został sporządzony zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią, w sposób prawidłowy i zgodny

z obowiązującymi przepisami prawa. Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie skarżącej w sposób prawidłowy i wystarczający stwierdziła stan faktyczny na działkach rolnych. Analiza raportu, szkiców, fotografii wykonanych podczas kontroli wskazują, że podczas inspekcji terenowej kontrolerzy prawidłowo dokonali pomiaru upraw na poszczególnych działkach rolnych, a wyłączone zostały jedynie obszary, które nie kwalifikują się do płatności. Ustalenia zawarte w raporcie z czynności kontrolnych wskazują,

że w gospodarstwie strony brak było możliwości zakwalifikowania całej powierzchni deklarowanych działek rolnych do przyznanej pomocy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez inspektorów terenowych zjawiska suszy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Zaznaczono, że strona nie zgłosiła w wymaganym terminie wystąpienia suszy na działkach rolnych oraz nie przedstawiła dowodów potwierdzających ten fakt. Ponadto z danych zawartych w systemie wynika, że strona nie złożyła również wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Tym samym, strona nie może powoływać się na tę okoliczność dopiero w odwołaniu jako na sytuację wyłączającą negatywne konsekwencje tego zdarzenia dla płatności rolnych.

W odniesieniu do zarzutu przekroczenia terminu rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji Dyrektor podniósł, że w myśl art. 24 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r.

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.) rozpatrzenie wniosku

o przyznanie pomocy powinno nastąpić w terminie nie dłuższym niż niezbędny do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli administracyjnych

i kontroli na miejscu oraz innych kontroli podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy przeprowadzanych przez podmiot wdrażający. Natomiast zgodnie z art. 31 ww. ustawy decyzja jest wydawana w terminie do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej pomocy. Niemniej jednak, zważywszy na regulacje wspólnotowe obligujące organ do wnikliwego sprawdzenia działek rolnych podlegających kontroli, decyzja administracyjna została wydana w najkrótszym możliwym czasie.

Odnosząc się zarzutu dotyczącego udzielonej przez organ pierwszej instancji pomocy technicznej Dyrektor wskazał, że jeżeli beneficjent nie jest w stanie złożyć wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność z wykorzystaniem formularza geoprzestrzennego wniosku o przyznanie pomocy, właściwy organ zapewnia beneficjentowi albo niezbędną pomoc techniczną albo z góry ustalone formularze

i odpowiednie materiały graficzne w formie papierowej. W tym przypadku właściwy organ przenosi informacje otrzymane od beneficjenta do formularza geoprzestrzennego wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym, Kierownik może udzielić pomocy technicznej beneficjentowi, który nie jest w stanie złożyć wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku

o płatność z wykorzystaniem formularza geoprzestrzennego wniosku o przyznanie pomocy.

W skardze na decyzję organu odwoławczego A. N., reprezentowana przez pełnomocnika M. N., zarzuciła, że w decyzjach przyjęto dane z kontroli na miejscu, która została przeprowadzona z istotnym naruszeniem prawa i nie może stanowić dowodu w sprawie. Powtórzono, że inspektorzy terenowi uniemożliwili beneficjentce i jej pełnomocnikowi czynny udział w czynnościach kontrolnych, w tym udziału w pomiarach działek rolnych. Ustalenia inspektorów nie uwzględniają wystąpienia suszy w 2018 r. Wskazano, że inspektor terenowy M. J. jest absolwentem tego samego wydziału co pełnomocnik; odbywali oni studia wyższe w tym samym czasie na tym samym wydziale tej samej uczelni wyższej i zamieszkiwali w tym samym akademiku, co mogło wpływać na stronniczość tego inspektora terenowego. Zdaniem strony, M. J. podlega wyłączeniu z tego postępowania z mocy samego prawa.

Strona skarżąca wniosła o wyłączenie z tego postępowania Dyrektora oraz jego pracowników, w tym Kierownika i jego pracowników z powodu wystąpienia konfliktu prawnego.

Pełnomocnik podniósł następnie, że w związku z nieotrzymaniem do dnia dzisiejszego raportu z czynności kontrolnych wnosi o wydanie decyzji o przyznanie płatności JPO, ONW i PRSK za 2018 r. zgodnie z wnioskiem. Pełnomocnik podał,

że dotarło do niego awizo dzień po terminie odbioru jakiegoś pisma nadanego w Gdyni. Tego samego dnia wystąpił z zapytaniem do Dyrektora, czy ta przesyłka była nadana przez ten organ. Nie doczekał się jednak odpowiedzi, pomimo złożenia pisma niezwłocznie. Zasugerowano, że Dyrektor mógł nie przesłać pełnomocnikowi raportu z czynności kontrolnych, gdyż był wcześniej osobiście informowany przez pełnomocnika

o nieprawidłowościach w niniejszym postępowaniu oraz naruszaniu zasad konkurencji przez podległych mu pracowników.

Pełnomocnik podał, że kontrola u mikroprzedsiębiorcy rolnego, którym jest skarżąca, powinna trwać do 6 tygodni i termin ten został znacząco przekroczony. Nieprzeprowadzenie kontroli w terminie 6 tygodni czyni jej ustalenia niemającymi mocy prawnej i powinny być one pominięte. Jednocześnie w związku z upływem terminu składania wniosków o przyznanie płatności na 2019 r. poinformowano, że 30 maja 2019 r. złożono wniosek o przyznanie płatności na 2019 r. z zachowaniem pakietów i powierzchni deklarowanych w 2018 r. Brak doręczenie raportu do końca naboru wniosków na 2019 r. wygenerował już skutki prawne do wniosku za 2019 r.

Zdaniem strony skarżącej, Kierownik znacząco przekroczył termin rozpatrywania sprawy oraz nie poinformował beneficjentki i jej pełnomocnika o przyczynie zwłoki

w rozpatrzeniu sprawy. Decyzję wydano również z istotnym naruszeniem prawa w zakresie terminu, do którego nie odniósł się Dyrektor. Kwota pomocy powinna być wypłacona

z należnymi odsetkami za zwłokę w terminie płatności z przyczyn leżących po stronie ARiMR.

Zarzucono, że Kierownik naruszał zarówno w 2018 r., jak i w 2019 r. zasady konkurencji i swobody działalności gospodarczej chronione Konstytucją RP i ustawami poprzez udzielanie tzw. pomocy technicznej rolnikom przy składani wniosków o płatności przy użyciu aplikacji eWniosekPlus, czym wyrządził zarówno w 2018 r., jak i w 2019 r. kilkudziesięciotysięczne straty w podmiotach gospodarczych legalnie działających na rynku w zakresie wypełniania wniosków. Świadczona tzw. pomoc techniczna była kompleksową usługą doradczą polegającą na zalogowaniu, wprowadzeniu wszystkich danych i wysłaniu kompletnego wniosku w imieniu rolnika. Na tak świadczoną pomoc publiczną nie wydano zaświadczeń o pomocy de minimis, chociaż tak wykonana usługa znacząco wpływa na zachwianie konkurencyjności gospodarstw i legalnie działających podmiotów doradczych.

Zwrócono uwagę, że aplikacja eWniosekPlus w 2018 r. działała wadliwie, co jest faktem powszechnie znanym organom wydającym decyzje w niniejszej sprawie. Zmiany wniosku złożone po terminie były spowodowane "niezaczytaniem" części działek rolnych

i ich wadliwym opisem sprzecznym z wolą beneficjentki.

Dyrektor w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli jest decyzja Dyrektora z dnia 26 listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika z dnia 31 lipca 2019 r. w przedmiocie przyznania skarżącej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2018 r. Ustaleń faktycznych stanowiących podstawę decyzji dokonano m.in. na podstawie kontroli na miejscu w gospodarstwie strony, z której został sporządzony raport z czynności kontrolnych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił, że raport z czynności kontrolnych z dnia 28 lutego 2019 r., na którego ustalenia powołują się organy obu instancji w niniejszym postępowaniu, nigdy nie został mu skutecznie doręczony.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się kserokopie koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki nr [...] (k. 196-198 i 221). Z kserokopii tych wynika, że przesyłka została wysłana na adres pełnomocnika strony M. N.. Z uwagi na nieobecność adresata pod wskazanym adresem, w dniu 17 czerwca 2019 r. przesyłka została awizowana. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika, gdzie została pozostawiona przesyłka (w jakiej placówce pocztowej) oraz gdzie umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu tej przesyłki. Pomimo braku drugiego awizowania przesyłki, operator pocztowy zwrócił ją do nadawcy w dniu 2 lipca 2019 r., zaś organ pierwszej instancji (a w ślad za nim organ odwoławczy) uznał ją za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 1 lipca 2019 r.

W ocenie Sądu, zarówno powyższe czynności doręczyciela, jak i stanowisko organów uznające przesyłkę za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 1 lipca 2019 r., należy uznać za nieprawidłowe.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki skierowanej do pełnomocnika skarżącej zawierającej raport z czynności kontrolnych było wystawione na druku nie spełniającym wymogów art. 44 k.p.a. (druk koloru żółtego), gdy tymczasem inne pisma kierowane do strony skarżącej (w tym m.in. decyzje organów obu instancji) były wysyłane za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na druku spełniającym wymogi tej regulacji (druk koloru białego). W ocenie Sądu, praktykę organów administracji publicznej posługujących się nieprawidłowymi drukami zwrotnego potwierdzenia odbioru, które nie zawierają informacji, jakie wymienia art. 44 k.p.a., uznać należy za nieprawidłową. Dlatego też w przypadku, kiedy strona kwestionuje prawidłowość pozostawienia jej przez doręczyciela informacji o tym, że przesyłka została pozostawiona w placówce pocztowej, nie jest możliwe prawidłowe wyjaśnienie tej kwestii w przypadku wypełnienia przez organ druku zwrotnego potwierdzenia odbioru koloru żółtego, który dotyczy zwykłych przesyłek poleconych. Należy zauważyć, że wyróżnikiem wskazującym na obowiązek specjalnego traktowania przesyłek jest fakt zastosowania formularza potwierdzenia odbioru, którego treść jednoznacznie wskazuje na tryb postępowania odmienny od obowiązującego w ogólnych przepisach pocztowych - w tym przypadku powinien być dołączony druk potwierdzenia odbioru, na którym znajduje się informacja "doręczenie niniejszego pisma następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego", a takim właśnie jest formularz druku w kolorze białym.

Dlatego też w niniejszej sprawie nie jest możliwe ustalenie, czy w ogóle, a jeśli tak to gdzie pozostawiono zawiadomienie dla pełnomocnika skarżącej o odbiorze przesyłki zawierającej raport z czynności kontrolnych. Tym samym, organy obu instancji bezpodstawnie uznały, że nastąpiło doręczenia tego raportu w trybie zastępczym.

Powyższego stanowiska Sądu nie może zmienić znajdujące się w aktach sprawy pismo "A" S.A. z dnia 30 października 2019 r., w którym poinformowano,

że przesyłkę nr [...] po nieudanej próbie doręczenia w dniu 17 czerwca 2019 r. zaawizowano do odbioru w placówce oddawczej adresata (UP [...]), papierowe awizo pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej, zaś ponowne awizo wystawiono na dzień 25 czerwca 2019 r.

Wskazane przez "A" S.A. okoliczności nie znajdują odzwierciedlenia

w znajdujących się w aktach sprawy kopercie i zwrotnym potwierdzenie odbioru przesyłki

nr [...].

Ze względu na doniosłe skutki procesowe, jakie ustawa wiąże z doręczaniem pism, jak również z uwagi na okoliczność, że ustanowiony w art. 44 k.p.a. zastępczy tryb doręczenia jest wyjątkiem od zasady doręczenia pisma do rąk adresata, przepis ten powinien być interpretowany ściśle, co oznacza, iż nie mogą istnieć jakiekolwiek wątpliwości co do spełnienia określonych w nim wymogów warunkujących możliwość uznania, że przesyłka została w sposób prawidłowy, a co za tym idzie skutecznie doręczona. Jedynie doręczenie zgodne z przepisami k.p.a. wywołuje skutki prawne przewidziane przez obowiązujące przepisy.

Konieczne jest zatem spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 44 k.p.a., aby doręczenie pisma mogło być uznane za skuteczne. Według postanowień § 1 pkt 1 tego artykułu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. W kolejnych jednostkach redakcyjnych

art. 44 k.p.a. stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją

o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź

w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie

o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy

(§ 4).

Z przywołanych przepisów wynika, że tryb z art. 44 k.p.a. może być zastosowany, jeżeli nie jest możliwe doręczenie pisma w sposób przewidziany w art. 42 lub art. 43 tej ustawy. Wówczas pismo jest składane w placówce pocztowej, przy czym jednym

z warunków sine qua non zaistnienia skutku przewidzianego w § 4 art. 44 (uznania doręczenia za dokonane) jest pozostawienie zawiadomienia o treści określonej

w przytoczonych przepisach. I tak, pierwsze zawiadomienie powinno zawierać informacje

o miejscu pozostawienia przesyłki oraz o możliwości odbioru przesyłki z tego miejsca

w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Powtórne zawiadomienie, które winno zostać pozostawione, jeżeli pismo nie zostało podjęte w terminie zakreślonym

w pierwszym zawiadomieniu, powinno zawierać informację o miejscu złożenia pisma oraz o możliwości jego odbioru z tego miejsca w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Każde z tych zawiadomień powinno zostać pozostawione

w miejscu ściśle wyznaczonym w § 2 art. 44 k.p.a.

Dochowanie określonej art. 44 k.p.a. procedury doręczenia pisma spoczywa na doręczycielu. Ponieważ tylko i wyłącznie dochowanie tej procedury pozwala na przyjęcie fikcji prawnej doręczenia, ustanowionej mocą § 4 art. 44 k.p.a., wszelkie czynności doręczyciela powinny być ściśle udokumentowane po to, aby można było wiernie odtworzyć sposób doręczenia. Takim dowodem jest naniesiona na zwróconej przesyłce adnotacja doręczyciela o pozostawionych zawiadomieniach, o których mowa w art. 44 k.p.a.

W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie zwraca się uwagę, że brak adnotacji na zwróconej przesyłce, zamieszczonej na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru,

o dacie i miejscu umieszczenia awiza oznacza, że w tym zakresie dokument ten nie ma waloru dokumentu urzędowego, a tym samym nie korzysta z domniemania, o którym mowa w art. 194 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, którego odpowiednikami na gruncie k.p.a. są art. 76 § 1 i 2 (tak: B. Dauter [w:] S. Babiarz i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. XI, Wolters Kluwer Polska 2019; zob. również wyroki NSA: z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I FSK 1134/11, LEX nr 1286827 i z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I FSK 938/17, LEX nr 2698697). Pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie podkreśla się, że instytucja doręczenia zastępczego stanowi próbę pogodzenia, z jednej strony - konieczności zapewnienia sprawności postępowania,

z drugiej zaś strony - zapewnienia praw stronom postępowania, w tym także prawa do otrzymania decyzji (pism, wezwań) wydanych w tym postępowaniu. Ponieważ instytucja doręczenia zastępczego wywiera tak istotne skutki dla praw uczestników postępowania, powinna być stosowana z zachowaniem reguł ustawowych, a każde odstępstwo powinno skutkować przyjęciem, że w istocie nie doszło do zastępczego doręczenia pisma

(por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt I FSK 1880/13, LEX nr 1489916 i z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I FSK 1016/15, LEX nr 2248088). Za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej, a prowadzą one do tego, że czynność doręczenia, w tym w szczególności oparta na tzw. fikcji doręczenia, nie może być uznana za skuteczną (tak NSA w wyroku z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I FSK 1134/11, LEX nr 1286827).

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że na kopercie, w której została zwrócona przesyłka zawierająca raport z czynności kontrolnych z dnia 28 lutego 2019 r. oraz dołączonym do niej zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma adnotacji doręczyciela

o pozostawieniu powtórnego zawiadomienia (awiza), pomimo nieodebrania przesyłki przez adresata na skutek pozostawienia pierwszego awiza. Nie ma również adnotacji o miejscu pozostawienia przesyłki (wskazanie konkretnej placówki pocztowej) i miejscu umieszczenia zawiadomienia o pozostawieniu tej przesyłki (oddawcza skrzynka pocztowa, drzwi mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, widoczne miejsce przy wejściu na posesję adresata).

W związku z powyższym, za zasadny uznać należało podniesiony w uzasadnieniu skargi zarzut, że raport z czynności kontrolnych nie został skutecznie doręczony pełnomocnikowi skarżącej.

Dla uznania, że przesyłka została doręczona stronie w trybie zastępczym, nie jest wystarczające stwierdzenie faktu pierwszego awizowania przesyłki, potwierdzonego adnotacją doręczyciela z datą 17 czerwca 2019 r. bez pewności, że miało miejsce kolejne awizo. Okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości

i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia. Jest to o tyle istotne, że w świetle art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru może być umieszczone - w zależności od sytuacji - w różnych miejscach, a nie tylko w oddawczej skrzynce pocztowej. By uznać doręczenie zastępcze za prawidłowo dokonane muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W odmiennym przypadku brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie (zob. wyrok NSA

z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 920/19, LEX nr 3036953).

Jak już wyżej wskazano - przyjęcie fikcji doręczenia pisma ma doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może nasuwać wątpliwości,

że doręczyciel dochował wymogów zawartych w art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Sam upływ terminu określonego w art. 44 § 4 k.p.a. nie powoduje zaistnienia domniemania skutecznego doręczenia, o ile nie zaistniały określone w art. 44 § 2 i 3 k.p.a. warunki (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 306).

Należy zauważyć, że na s. 8 raportu z czynności kontrolnych zawarto pouczenie, zgodnie z którym w przypadku gdy przedmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych może zgłosić jednostce kontrolującej umotywowane uwagi na piśmie do ustaleń w nim zawartych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu z czynności kontrolnych, chyba że bezpośrednio po zakończeniu czynności kontrolnych podmiot kontrolowany zgłosił kontrolującym umotywowane uwagi co do ustaleń zawartych w tym raporcie.

Skoro pełnomocnikowi skarżącej nie został skutecznie doręczony raport z czynności kontrolnych strona została pozbawiona prawa do zgłoszenia umotywowanych uwag, które mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.

Jako bezpodstawne należało natomiast ocenić sformułowane w skardze żądanie wyłączenia wszystkich pracowników ARiMR w [...] i [...], w tym inspektora terenowego wykonującego czynności kontrolne w gospodarstwie strony - z powodu "wystąpienia konfliktu prawnego".

Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

W judykaturze wskazuje się, że wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. może nastąpić, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności (niewymienionych w § 1), które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Chodzi tu przy tym o okoliczności natury obiektywnej. Wyłączenia pracownika nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku bezstronności tego pracownika (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 514/19, LEX nr 2738899).

Zdaniem Sądu, sam fakt, że inspektor terenowy M. J. i pełnomocnik skarżącej odbywali studia wyższe w tym samym czasie na tym samym wydziale tej samej uczelni i zamieszkiwali w tym samym akademiku, nie uprawdopodabnia istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika organu administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania z ww. powodu wiarygodności ustaleń dokonanych przez tego inspektora terenowego i przyjęcia, że nie działał w sprawie bezstronnie, obiektywnie i rzetelnie.

Mając na uwadze nieprawidłowości opisane we wcześniejszej części rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)

i art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Dyrektora z dnia 26 listopada

2019 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Kierownika z dnia 31 lipca 2019 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji doręczy (skutecznie) pełnomocnikowi skarżącej raport z czynności kontrolnych i po ewentualnym wniesieniu uwag do ustaleń zawartych w tym raporcie wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a., zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.