Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1900/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 193
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 59/23 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 8 listopada 2022r. SKO.338/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Lu 59/23 oddalił skargę S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 8 listopada 2022r., nr SKO.338/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.G. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane stronie skarżącej od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 01 grudnia 2021 r. gdyż w okresie do 30 września 2022 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna;

2. art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niemożliwe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której w okresie od 01 grudnia 2021 r. do 30 września 2022 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca Skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna, podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby jej skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku.

Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Strona oświadczyła iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

S.G. podniósł, iż nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem w zakresie w jakim stwierdza, iż brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 01 grudnia 2021 do 30 września 2022, a to z uwagi, że w okresie tym pozostawała w mocy decyzja przyznająca Stronie prawo do zasiłku dla opiekuna. Zdaniem Skarżącego przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz z art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń. Fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Ponadto to na organie administracji prowadzącym postępowanie w sprawie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które umożliwi stronie skarżącej pełne zrealizowanie przysługującego jej na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawa wyboru świadczenia, które chce pobierać oraz przyznanie wnioskowanego świadczenia zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r.

Mimo iż prima facie zasadnymi wydają się być przedstawione przez Sąd I instancji poglądy, zgodnie z którymi nie powinno być możliwe przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stronie w sytuacji, w której prawo do zasiłku dla opiekuna uchylone zostało z późniejszą datą niż dzień złożenia wniosku, jeżeli decyzja uchylająca nie została przez stronę Skarżącą podważona w postępowaniu odwoławczym, to jednak biorąc pod uwagę szerszy kontekst przedmiotowej sprawy, a w szczególności odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach uznać należy, iż stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje na uznanie. Przyjęcie, iż podejmowanie takich działań jest możliwe w sytuacji, w jakiej znajdują się podmioty wnioskujące o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (brak jakiegokolwiek dochodu przez okres wielu miesięcy), nie koreluje z zasadami doświadczenia życiowego. Niezasadnym byłoby wymaganie od osoby rezygnującej z zatrudnienia i osiągania jakichkolwiek dochodów przy jednoczesnym sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną i uczestniczeniu w ponoszeniu kosztów jej utrzymania dodatkowego przedłużania postępowania w sprawie z tego li tylko powodu, że organy administracji orzekające w sprawie nie zastosowały prawidłowego rozwiązania procesowego, które jest najbardziej korzystne dla wnioskodawcy i które jest bez większych wątpliwości akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przy dokonywaniu wykładni art. 24 ust. 2a w związku z art. 27 ust. 5 u. ś. r. należy mieć na uwadze nie tylko wyniki wykładni językowej w/w przepisów, ale również ich funkcjonalne i celowościowe znaczenie. Przepisy te mają na celu zapewnienie wnioskodawcy, iż mimo że postępowanie może trwać kilka miesięcy, to wnioskowane świadczenie dostanie on za cały okres trwania tego postępowania. Ograniczanie przysługującego Stronie prawa poprzez formalistyczne podejście do zagadnienia uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna w sytuacji, gdy wnioskodawcy zależy na jak najszybszym załatwieniu sprawy w celu uzyskania środków do życia wydaje się nie znajdować uzasadnienia. Zauważono, iż skoro w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczalne jest załatwienia kwestii daty początkowej przyznania świadczenia na drodze decyzji uchylającej z mocą wsteczną zasiłek dla opiekuna, to również nic nie stoi na przeszkodzie, aby rozwiązanie to zastosować dopiero po przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 32 u.ś.r. organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy, której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli m. in. wystąpiły okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Okolicznością taką bezsprzecznie uznać można by było fakt przyznania Stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego okres przyznania zbieżny będzie z okresem, w którym Strona pobrała zasiłek dla opiekuna. Następnie w wyniku uchylenia z mocą wsteczną decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna wypłacone kwoty zasiłku mogłyby zostać uznane za świadczenia nienależenie pobrane w trybie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 u. ś. r., które następnie mogłyby zostać potrącone z wypłacanych świadczeń rodzinnych, zgodnie z art. 30 ust. 6 u.ś.r.

Podniesiono, że strona nie może ponosić konsekwencji błędnych działań organów administracji, czy też nieskorzystania przez nie ze wszystkich dostępnych środków, jeżeli osiągnięcie pożądanego skutku możliwe jest w inny sposób.

Zdaniem Strony Sąd I instancji błędnie zinterpretował skutki decyzji z dnia 5 października 2022 nr PS.4047.2.2022, którą uchylone zostało Skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna. Organ I instancji nie wskazał wprost daty, od której zasiłek Strony uchyla, zatem ustalenie tego momentu wymagało głębszej analizy przedmiotowej sprawy. Organ w decyzji uchylającej zacytował oświadczenie Skarżącego, z którego wynikało, iż wnosi on o uchylenie prawa do zasiłku od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z treści art. 155 k.p.a. wynika, że decyzja ustalająca stronie prawo może zostać uchylona jedynie za jej zgodą. Zgoda Strony wyrażona została w oświadczeniu z dnia 05 października 2022 r. i dotyczyła uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna od miesiąca złożenia wniosku i tylko w tym zakresie organ uprawniony był do uchylenia właściwej decyzji. Organ nie tylko nie był uprawniony do uchylenia decyzji w innym niż we wskazanym przez Skarżącego zakresie, ale również nie kwestionował żądania Strony (zatem uznać należy, w świetle normy wynikającej z art. 155 k.p.a., że organ stanowisko strony zaakceptował i orzekł zgodnie z nim). Dodatkowo organ I instancji nie określił jednoznacznie od jakiej daty dokładnie uchyla Skarżącemu prawo do przysługującego mu dotychczas zasiłku, zatem zgodnie z przedstawionym wyżej stanowiskiem, w zakresie interpretacji decyzji uchylającej uznać należy, iż prawo do zasiłku dla opiekuna zostało Skarżącemu uchylone od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 01 grudnia 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: "p.p.s.a.") , uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zauważyć należy, że Skarżący nie stawia zarzutów dotyczących błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organy, co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Spór w rozpoznawanej sprawie sprawdza się do oceny określenia daty początkowej, od której zgodnie z unormowaniami ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) możliwe było ustalenie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem, że do 5 października 2022r. przysługiwał mu zasiłek dla opiekuna. Z akt sprawy wynika bowiem, iż decyzją z 24 czerwca 2014. r Burmistrz F. przyznał Stronie, bezterminowo, zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieką nad A.G . Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia 13 września 2019 r. w zakresie wysokości przyznanego zasiłku. Bezspornym jest, iż ww. decyzja z 24 czerwca 2014. r wraz z decyzją zmieniającą z 13 września 2019 r. została uchylona, na wniosek Skarżącego, decyzją Burmistrza F. z dnia 5 października 2022 r. Nr PS.4047.2.2022. W decyzji uchylającej nie określono daty od której nastąpiło uchylenie ww. decyzji przyznającej zasiek dla opiekuna.

Z uwagi na powyższe wskazać należy, że zgodnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W myśl zaś art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.

Stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś – jak wyżej wskazano – nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 stycznia 2024. r. o sygn. akt I OSK 61/23, z dnia 28 czerwca 2024 r. o sygn. akt I OSK 1579/23 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć należy, iż Skarżący oświadczenie o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekunów złożył dopiero w dniu 5 października 2022 r. W tym samym dniu właściwy organ - Burmistrz F. - uchylił decyzję własną z dnia 24 czerwca 2018 r. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej jako: "k.p.a."). Co do zasady decyzja wydawana na podstawie art 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Jakkolwiek Skarżący w piśmie z 5 października 2022r. wskazał, iż rezygnuje z zasiłku dla opiekunów od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w orzecznictwie dopuszcza się uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną, jeżeli jest to zgodnie z wolą lub na korzyść strony uprawnionej (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2023 r o sygn. akt I OSK 1978/22), niemniej decyzja uchylającą z 5 października 2022 r. nie zakreśliła daty utarty mocy decyzji z 24 czerwca 2018 r., a tym samym uznać należy, że wywołuje ona skutek zgodnie ogólną zasadą, a więc od daty jej wydania. Trzeba zaznaczyć, iż niezależnie od prawidłowości tej decyzji (jej zgodności z żądaniem Strony), decyzja ta zapadła w odrębnym postępowaniu administracyjnym i zgodnie z wolą strony stał się ostateczna i prawomocna, kreując stan powagi rzeczy osądzonej. Zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji nie były w ramach postępowania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uprawnione do kontrolowania tej decyzji jak też jej interpretacji niezgodnej z treścią rozstrzygnięcia. Na mocy art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego więc powodu organ, podobnie zresztą, jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W rezultacie – w realiach rozpoznawanej sprawy – to dopiero wydanie przez Burmistrza F. decyzji z dnia 5 października 2022r. uchylającej decyzję z dnia 24 czerwca 2018 r. zmienionej decyzją z 13 września 2019 r. o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna.

Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało ostatecznie przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką począwszy od dnia 1 października 2022 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie Skarżącemu przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, co – jak wspomniano powyżej – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.