Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1268/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit b art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1839/11 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia B. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2011 roku, nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia B. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie") oraz Wspólnoty C. (dalej jako "skarżąca wspólnota"), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2011 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, a także utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2010 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży i parkingów samochodowych dla mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy budynków wysokościowych o funkcji mieszkalno-usługowo-garażowej na działkach o nr ewid. [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w Warszawie.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły skarżąca stowarzyszenie i skarżąca wspólnota, a ponadto Stowarzyszenie D. oraz Stowarzyszenie E.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja była już przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji. Decyzją z [...] stycznia 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy na wniosek A. S.A. (dalej jako "inwestor") z 7 sierpnia 2007 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingów dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy budynków wysokościowych o funkcji mieszkalnej i usługowej, na działkach ew. nr [...] w Warszawie. W charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik, będący integralną częścią decyzji wskazano, że projektowany jest zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokiej intensywności. Podstawową strukturę kompleksu stanowić będą dwie 30 piętrowe wieże - zespoły mieszkalne, ustawione na siedmiokondygnacyjnej podstawie, zawierającej garaże oraz powierzchnie handlowo-usługowe. Przewiduje się 1 kondygnację podziemną, 7 kondygnacji nadziemnych o funkcji usługowo - garażowej, oraz 29 kondygnacji nadziemnych o funkcji mieszkalnej. Wysokość budynku ma wynieść 115 m. Liczba miejsc parkingowych w garażu podziemnym wynosi 144, a w garażu nadziemnym 572 (łącznie 716). Ponadto 226 z 716 stanowisk parkingowych zostanie usytuowane w garażu zmechanizowanym, w którym parkowanie odbywa się za pomocą maszyny parkującej z udziałem komputerowego sterowania ruchem.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: J.B., M.J., J.K., B.N., Stowarzyszenie E., Stowarzyszenie D. oraz skarżące stowarzyszenie i skarżąca wspólnota.

Decyzją z [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie:

1) umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek wniesienia odwołania przez J.B., M.J., J.K. i B.N.,

2) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie E. i skarżącą wspólnotę,

3) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu odwołań skarżącego stowarzyszenia i Stowarzyszenia D. w Warszawie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydana została dla odmiennego przedsięwzięcia niż wskazał we wniosku inwestor, co jest sprzeczne z art. 46 a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś."). We wniosku z 7 sierpnia 2007 r. wystąpiono o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków wysokościowych o funkcji mieszkalno-usługowo-garażowej na działkach ew. nr [...]. Dla takiego też przedsięwzięcia została złożona przez inwestora informacja o oddziaływaniu na środowisko z lipca 2007 r. W oparciu o powyższy wniosek organ pismem z 4 października 2007 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Także wydane w trakcie postępowania postanowienia opiniujące i uzgadniające (postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 19 listopada 2007 r. oraz z 18 marca 2008 r.) dotyczyły przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków wysokościowych o funkcji mieszkaniowo-usługowo-garażowej, a raport również został sporządzony dla tego przedsięwzięcia.

Zaskarżoną decyzją ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację innego przedsięwzięcia, polegającego na budowie parkingów dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy budynków wysokościowych o funkcji mieszkalnej i usługowej. Decyzją została więc objęta tylko część zamierzenia inwestycyjnego tj. dotycząca parkingów, a ponadto z określeniem, że parking jest dla nie mniej niż 300 samochodów i to pomimo, że inwestor dokładnie określił ilość miejsc parkingowych na 716.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1894/09 oddalił skargę. Inwestor wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2124/10 uchylił zaskarżony wyrok z 17 czerwca 2010 r., a ponadto uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2009 r.

Uchylając w niniejszej sprawie decyzje organów I i II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedstawiony wyżej przebieg postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2124/10 ma decydujące znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia. Zarówno decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2010 r. jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2011 r. zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2010 r. IV SA/Wa 1894/09. W momencie ponownego rozstrzygania sprawy przez organy obu instancji wyrok ten nie był jeszcze prawomocny. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność ta obligowała Prezydenta m. st. Warszawy do "wstrzymania się" z rozstrzygnięciem tej sprawy administracyjnej do momentu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji powinny więc oczekiwać na ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że naruszenie powyższych zasad postępowania przez organy obu instancji spowodowało, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2011 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2010 r. naruszają prawo procesowe i z tego powodu powinny zostać uchylone, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Po drugie, art. 153 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że pierwszy z tych przepisów jest przepisem postępowania, którego naruszenie może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji właściwego organu.

Po trzecie, art. 61 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło się toczyć do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego.

Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał, że naruszenie przez organ przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał przebieg postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2124/10. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji z 17 czerwca 2010 r., a ponadto uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2009 r. Nie ulega również wątpliwości, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2009 r., uchylająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] stycznia 2009 r., stanowiła podstawę do ponownego rozstrzygania przez organ I instancji wniosku inwestora o wydanie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowej inwestycji, co organ uczynił w decyzji I instancji z [...] listopada 2010 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją z [...] września 2011 r. Decyzje te były przedmiotem skargi do Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Obie decyzje wydane zostały już po wniesieniu przez inwestora skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji z 17 czerwca 2010 r., lecz przed jej rozpoznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostały następnie uchylone bądź zmienione. Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2010 r., utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2011 r., została wydana w oparciu o decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2009 r., uchylającą uprzednie rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z [...] września 2009 r. została następnie uchylona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2012 r. Oznacza to, że w sprawie tej zaistniały podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2011 r. To z kolei obligowało Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w skardze kasacyjnej, bowiem z uwagi na okoliczności przedstawione wyżej nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podzielić należy stanowisko inwestora, że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania, o którym mowa w tym przepisie. Brak jednocześnie było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi, bowiem zastosowanie w niniejszej sprawie miał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Po trzecie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przepis art. 153 p.p.s.a. jest przepisem postępowania, którego naruszenie może stanowić podstawę uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji czy postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten, choć ma swoje umocowanie w przepisach normujących postępowanie sądowoadministracyjne, dotyczy w istocie postępowania administracyjnego, toczącego się na skutek uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia właściwego organu administracji publicznej. Przepis ten zobowiązane są uwzględnić organy administracji ponownie rozpoznając sprawę po wcześniejszym wyroku uchylającym, a brak uwzględnienia tego przepisu przez te organy może stanowić naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., choć jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie do naruszenia takiego nie doszło.

Po czwarte, trafnie wskazuje inwestor w skardze kasacyjnej, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym organy powinny "wstrzymać się" z ponownym rozpoznawaniem wniosku inwestora do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stanowisko to nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Stosownie bowiem do treści art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu bądź czynności. Każde więc ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji może podlegać wykonaniu, o ile jego wykonalność nie zostanie wstrzymana z mocy prawa, z mocy rozstrzygnięcia organu (art. 61 § 2 p.p.s.a.) czy też rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Z żadną z tych sytuacji nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Oczywiście przystępując do wykonania ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego organ zawsze powinien się liczyć z ewentualnymi, negatywnymi konsekwencjami związanymi z późniejszym wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie tego rodzaju konsekwencją jest konieczność uchylenia późniejszych decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., o czym już była mowa wyżej. Powyższe oznacza, że trafny zarzut naruszenia art. 61 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, choć z innych przyczyn niż wskazane w jego uzasadnieniu.

Po piąte, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. chociaż należy podzielić stanowisko inwestora, zgodnie z którym Sąd I instancji nie wskazał (czy też błędnie wskazał) w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyny, dla których uznał, że dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Jednak zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, z analogicznych przyczyn jak już wyżej wskazane.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

3

7