Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 700/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Inne
Drogi publiczne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 37 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1) F. w Ł., 2) Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt I SAB/Ke 4/23 w sprawie ze skargi F. w Ł. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tablic informacyjnych 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 30 listopada 2023 r. sygn. akt I SAB/Ke 4/23, po rozpoznaniu skargi F. w Ł. (dalej: skarżąca, F.) na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój (dalej: organ, Burmistrz) w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tablic informacyjnych, zobowiązał Burmistrza do wydania decyzji w sprawie z wniosku F. z 15 czerwca 2022 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego na rzecz F.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 15 czerwca 2022 r. F. wystąpiła o wyrażenie zgody na umieszczenie na słupkach z nazwami ulic tabliczek z informacją o kierunkach dojazdu do Sanatorium "[...]" z uwagi na czasowe ograniczenia w ruchu pojazdów oraz błędne komunikaty informacji GPS.

W odpowiedzi z 6 lipca 2022 r. Burmistrz poinformował skarżącą, że wniosek może zostać pozytywnie rozpatrzony pod warunkiem jego uzupełnienia o rysunek przedstawiający wizualizację wnioskowanej tablicy informacyjnej oraz kopię mapy zasadniczej z zaznaczoną lokalizacją tablic dla poszczególnych skrzyżowań. Pismem z 28 lipca 2022 r. F. uzupełniła złożony wniosek w wyznaczonym zakresie.

W dniu 26 sierpnia 2022 r. Burmistrz poinformował skarżącą, że odmawia wyrażenia zgody na umieszczenie wnioskowanych tablic informacyjnych.

Pismem z 17 października 2022 r. F. ponowiła wniosek, w następstwie czego, ponownie została poinformowana o braku zgody na umieszczenie dodatkowych tablic z tekstem informacyjnym.

Pismem z 29 maja 2023 r., powołując się na złożony wniosek, F. zwróciła się o wydanie zezwolenia na umieszczenie tablic – stosownie do przedłożonej dokumentacji i załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.). W odpowiedzi z 9 czerwca 2023 r. Burmistrz wskazał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w piśmie z 23 listopada 2022 r. i nie wyraża zgody na umieszczenie tablic informacyjnych na istniejących słupach.

Pismem z 27 czerwca 2023 r. F. wniosła ponaglenie na bezczynność Burmistrza argumentując, że organ nie zawiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania oraz nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, do czego był zobowiązany na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 645; ze zm.; dalej: u.d.p. lub ustawa o drogach publicznych). Skarżąca podkreśliła, że organ nie wykonał w sprawie jakiejkolwiek czynności, a odmawiając zezwolenia na umieszczenie tablic informacyjnych nie spełnił przesłanek merytorycznego załatwienia sprawy, gdyż nie wydał decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej: SKO) postanowieniem z 13 lipca 2023 r. uznało ponaglenie na bezczynność Burmistrza za uzasadnione, wyznaczyło organowi termin do zakończenia sprawy do 21 sierpnia 2023 r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. SKO stwierdziło również, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na postanowienie SKO pismem z 25 lipca 2023 r. Burmistrz poinformował F., że jej wniosek został już załatwiony wydaniem decyzji z 26 sierpnia 2022 r.

W skardze na bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpoznania wniosku z 15 czerwca 2022 r. skarżąca podniosła, że organ błędnie przyjął, że pismo z 26 sierpnia 2022 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a., a tym samym zignorował postanowienie SKO z 13 lipca 2023 r., którym został zobowiązany do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie skargi argumentując, że pismo z 26 sierpnia 2022 r. stanowiło decyzję, gdyż zawierało wszystkie jej konstytutywne elementy, a tym samym skarżąca powinna była złożyć od niej odwołanie. Zdaniem organu ponaglenie wniesione przez F. należało w konsekwencji uznać za złożone po terminie. Dodatkowo organ podkreślił, że pismo skarżącej z 15 czerwca 2022 r. z przyczyn formalnych nie mogło zostać uznane za wniosek o wszczęcie postępowania o wydanie zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p., ponieważ było ono niewłaściwie zatytułowane, a osoba, która je wniosła, nie przedstawiła pełnomocnictwa do występowania w imieniu F.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Kielcach uwzględnił skargę F. i zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku z 15 czerwca 2022 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pismo organu z 26 sierpnia 2022 r. nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie zawiera wymaganych prawem elementów decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), co oznacza, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie WSA organ miał obowiązek potraktować pismo skarżącej z 15 czerwca 2022 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania o wydanie zezwolenia na umieszczenie tablic informacyjnych w pasie drogowym, następnie przeprowadzić to postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. oraz z uwzględnieniem treści art. 39 ust. 3 u.d.p., kończąc je wydaniem decyzji administracyjnej.

W ocenie WSA bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ każdorazowo reagował na aktywność procesową skarżącej oraz – mimo niezachowania przewidzianej prawem formy – wyraził swoje stanowisko w sprawie. Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał żądanie przyznania skarżącej sumy pieniężnej wskazując, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania – nawet w stopniu rażącym – sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do jej przyznania. WSA podkreślił, że wybór co do zastosowania tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawnienie sądu, a przesądzające są w istocie konkretne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy przedstawione w uzasadnieniu wniosku skarżącej i nawiązujące do krzywdy wywołanej bezczynnością organu.

Skargi kasacyjne na powyższy wyrok wniosły zarówno F., jak i Burmistrz.

F. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w części, w jakiej WSA orzekł, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie oddalenia żądania przyznania – na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – od Burmistrza na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W związku z tym F. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2 i 3 i rozpoznanie skargi przez zmianę zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od Burmistrza na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie w przypadku uznania, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie tj. w pkt 2 i 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., F. zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 149 § 1a w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. przejawiające się niewłaściwą kontrolą przez sąd pierwszej instancji legalności działania organu administracji publicznej i w rezultacie częściowe oddalenie skargi przyjąwszy wadliwie, że organ nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zbudowaniu treści uzasadnienia skarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstaw częściowego oddalenia skargi w sposób niepozwalający na jednoznaczne wywiedzenie, że sąd pierwszej instancji dokonał wszechstronnego rozważenia zastosowania w sprawie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. (co do oceny czy organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa) oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez nieprzyznanie sumy pieniężnej skarżącej, w szczególności objawiające się w zdawkowym wskazaniu, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, a taka nie miała miejsca w tej sprawie, przy czym dokonując takiej oceny sąd nie wyjaśnił, jakie znaczenie nadał okoliczności, że Burmistrz zignorował postanowienie SKO z 13 lipca 2023 r., którym SKO jako organ wyższego stopnia orzekło, że ponaglenie z uwagi na bezczynność Burmistrza jest uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi termin na zakończenie sprawy do dnia 21 sierpnia 2023 r. z zobowiązaniem do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie;

3. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w zakresie żądania skarżącej przyznania jej sumy pieniężnej, podczas gdy istotność obowiązków naruszonych przez Burmistrza przejawiająca się m.in. w trwającej od 15 czerwca 2022 r. bezczynności oraz zignorowaniu orzeczenia SKO z 13 lipca 2023 r. samoistnie uzasadnia wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, oraz przez pominięcie, że na skutek bezczynności organu skarżąca poniosła zarówno krzywdę, jak również uszczerbek majątkowy;

4. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na błędnej wykładni powołanych przepisów, a to przez przyjęcie, że wniosek strony o przyznanie sumy pieniężnej winien nawiązywać do wykazania krzywdy lub uszczerbku na skutek bezczynności organu.

Burmistrz w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w pkt 1, 2 i 4 oraz wniósł o jego zmianę w pkt 1 i 2 i odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie i uchylenie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 4 wyroku. Ponadto, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., organ zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający dokonanie analizy argumentacji leżącej u podłoża zapadłego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, w związku z brakiem w uzasadnieniu przez sąd subsumcji okoliczności niniejszej sprawy do szczególnych przepisów dotyczących zezwoleń wydawanych w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 107 §1 k.p.a.;

- art. 53 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że organ w okolicznościach przedmiotowej sprawy dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy sąd nie ustalił, czy w sprawie w ogóle istniała konieczność prowadzenia postępowania administracyjnego, a jeśli tak, to sąd błędnie uznał, iż pismo z 26 sierpnia 2022 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że pismo z 15 czerwca 2022 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p., że w przedmiotowej sprawie należało przeprowadzić postępowanie administracyjne oraz z ostrożności organ podniósł, że sąd dokonał błędnej interpretacji art. 104 k.p.a., uznając że pismo z 26 sierpnia 2022 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, albowiem nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 107 §1 k.p.a. w sytuacji, gdy brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie: F. oraz Burmistrz przedstawili w uzasadnieniach wniesionych skarg kasacyjnych.

Pismem z 19 marca 2024 r. F. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Burmistrza, zasądzenie od niego na rzecz F. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz odniosła się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej Burmistrza.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny jej zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie została on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Burmistrza nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafne są oba sformułowane w pkt 1 skargi kasacyjnej Burmistrza zarzuty procesowe, przy czym różne są powody ich nietrafności. W obu przypadkach należy wskazać, że dodatkowo zarzuty te są formalnie wadliwe, co dodatkowo ogranicza zakres kontroli kasacyjnej. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także wymaganiom przewidzianym dla tego środka zaskarżenia, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18; publ. w CBOSA).

Konsekwencją formalizacji skargi kasacyjnej jest powierzenie jej sporządzenia profesjonalnemu pełnomocnikowi oraz brak możliwości rozpoznania tej skargi przez sąd drugiej instancji, jeżeli nie spełnia ona wymogów formalnych.

Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że skarga kasacyjna jako środek prawny służy kontroli wyroku zapadłego przed sądem pierwszej instancji. Zatem ma ona wskazywać wadliwość działania tego sądu podnosząc naruszenia prawa, których sąd się dopuścił. Z tego też powodu musi określać przepisy naruszone przez sąd.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna Burmistrza realizuje ten wymóg tylko w zakresie zarzutu podnoszącego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Rzeczywiście ta norma jest kierowana do sądu i może być naruszona przez sąd wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc jest formalnie wadliwe. Wada tego rodzaju ma miejsce, gdy sąd pierwszej instancji pomija części konieczne uzasadnienia albo przedstawia uzasadnienie formalnie kompletne, ale innego stanu faktycznego niż ten, który istnieje w rozpoznawanej sprawie. W obu sytuacjach sąd drugiej instancji nie może dokonać kontroli instancyjnej wyroku, bowiem nie może w takich okolicznościach ustalić stanowiska sądu pierwszej instancji co do faktów albo co do prawa. Natomiast jeżeli uzasadnienie wyroku ma wszystkie elementy, o jakich stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., to uzasadnienie takie spełnia wymogi prawem określone nawet wówczas, gdy w jego treści sąd błędnie określa stan faktyczny sprawy lub wadliwie wykłada i stosuje prawo. Wady tego typu mogą być podstawą skargi kasacyjnej, ale tylko jako zarzuty naruszenia prawa materialnego lub procesowego, stawiane we właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. Mając na uwadze te ustalenia rozpoznawany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za nietrafny.

Niezasadny jest również drugi zarzut procesowy. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że sąd pierwszej instancji przeanalizował okoliczności faktyczne sprawy, dokonał ich oceny i przyjął, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem jego wcześniejsze działania nie przybrały prawem nakazanej formy. Inna ocena tych ustaleń dokonywana przez stronę skarżącą kasacyjnie nie może być uznawana za wadliwe stosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p.

Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut materialny sformułowany w pkt 2 petitum rozpoznawanej skargi kasacyjnej Burmistrza. Przede wszystkim podnieść należy, że zarzut ten jest również formalnie wadliwy, bowiem nie wskazuje przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji. Z całą pewnością sąd ten nie mógł naruszyć przepisów wskazanych w zarzucie, bowiem sąd tych norm nie stosował. Natomiast sąd pierwszej instancji kontrolował ich stosowanie, a więc zarzut powinien odnosić się przede wszystkim do podstaw takiej kontroli i wykazywać, że kontrola została przeprowadzona wadliwie. Sąd drugiej instancji przypomina, że podstawy kontroli to m.in. art. 145, art. 149, art. 151 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego zarzut materialny jest merytorycznie nietrafny, bowiem zbudowany jest na mylnym założeniu, że sąd pierwszej instancji nie przyjął, że pismo organu z 26 sierpnia 2022 r. stanowiło decyzję administracyjną, zatem nie można było uznać, że organ był w sprawie bezczynny. Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska skarżącego kasacyjnie NSA stwierdza, że jest ono wadliwe. Zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że pismo z 26 sierpnia 2022 r. nie mogło być uznane za decyzję wydaną w sprawie wszczętej wnioskiem F. z 15 czerwca 2022 r. Trafność takiej oceny wynika nie tylko z faktu, że sam organ do momentu złożenia skargi nie traktował tego pisma jako decyzji. Stanowisko takie ma uzasadnienie także w tym, że domniemanie działania organu w formie decyzji musi być stosowane bardzo oszczędnie. Wynika to z tego, że w obecnie obowiązującym porządku prawnym podmioty mają zagwarantowane szerokie uprawnienia do skarżenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej – zgodnie z katalogiem przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Poza tym legalizm działania organów, w tym ingerowanie władcze w sferę praw i obowiązków w prawem określony sposób, musi wprost wynikać z przepisów prawa. Wreszcie domniemanie formy decyzji musi być konkretyzowane na gruncie konkretnej sprawy, bo tylko wtedy można ustalić fakt działania organu.

Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z ingerencją w pas drogowy. Na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych burmistrz, wójt, prezydent miasta jest zarządcą drogi gminnej, co wynika z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 u.d.p. Jednak zakres władczych uprawnień może być różnie ukształtowany w konkretnych przypadkach (gminach), bowiem na mocy art. 21 ust. 1 i ust. 1a u.d.p. władztwo to może być przekazane innym podmiotom i wówczas to one (realizując przekazane im kompetencje) byłyby organem w rozumieniu przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego.

Z tych przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieusprawiedliwiony.

Niezasadna jest również skarga kasacyjna F.

W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji dokonuje oceny tego zarzutu w pierwszej kolejności i w tym zakresie odsyła do rozważań poczynionych wcześniej w odniesieniu do skargi kasacyjnej organu. W tym miejscu NSA zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być wiązany z art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., bowiem rozważania odnoszące się do rozumienia rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu oraz nieprzyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej nie są brakami formalnymi uzasadnienia, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestie te to merytoryczna strona skarżonego orzeczenia, zatem nie mogą one być kwestionowane w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nietrafny jest również zarzut kasacyjny, w którym F. podnosi naruszenie art. 149 § 1a w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji rozstrzygnął tę kwestię uznając, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Inna ocena tej okoliczności przez stronę skarżącą kasacyjnie nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Naruszenie takie miałoby miejsce wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji w wyroku nie wypowiedział się w tym zakresie, co przecież w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca.

Sąd drugiej instancji nie dopatruje się także naruszenia prawa w zakresie nieprzyznania skarżącej sumy pieniężnej, a więc naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. W tym miejscu podkreślić należy, że przyznanie sumy pieniężnej jest uprawnieniem sądu, które jest kontrolowane w postępowaniu kasacyjnym w zakresie jego dowolności. Trafnie w tym zakresie sąd pierwszej instancji wskazał, że wybór co do zastosowania tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawnienie sądu, a przesądzające są w istocie konkretne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy nawiązujące do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Analiza argumentacji sądu pierwszej instancji w tym zakresie prowadzi do wniosku, że sąd ten prawidłowo wyjaśnił, jakie są powody nieprzyznania tej sumy pieniężnej, a uzasadnienie to nie ma cech dowolności.

Z tych wszystkich powodów i ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. obie złożone w sprawie skargi kasacyjne podlegały oddaleniu. Jednocześnie, uwzględniając okoliczności sprawy NSA, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.