Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 210/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi Z. S. i H. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2023 r. nr 157/2023 w przedmiocie umorzenia w całości postępowania organu pierwszej instancji w sprawie budowy w warunkach samowoli budowlanej bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zakwestionowaną skargą decyzją z 20 II 2023 r. (nr 157/2023), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania M. K., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej "PINB") z 29 XII 2022 r. (nr 15/R/2022), nakazującą współwłaścicielom nieruchomości M. K., Z. S. i H. S. rozbiórkę bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne usytuowanego przy ścianie zachodniej budynku mieszkalnego położonego w miejscowości W. na działce nr [...], AM-[...], obręb W. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach:

PINB w dniu 19 VII 2019 r. przeprowadził oględziny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], AM-[...], obręb W. w związku z powziętymi informacjami o zbiorniku na nieczystości ciekłe oraz problemach wynikających z jego posadowienia w bliskiej odległości budynku wielorodzinnego. W protokole kontroli stwierdzono m.in., że wg oświadczenia M. K. sporny zbiornik został wykonany w 1989 r. przez ówczesnego właściciela nieruchomości - Państwowe Gospodarstwo Rolne. Natomiast według Z. S. wspomniane szambo zostało wybudowane w latach 1998-1999. Ustalono przy tym, że bezodpływowy żelbetonowy zbiornik na nieczystości płynne posiada trzy komory i jest posadowiony bezpośrednio przy budynku mieszkalnym W. od strony północno-zachodniej.

Pismem z 22 VII 2019 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne.

W toku postępowania PINB zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy w S. oraz do Starostwa Powiatowego w Kłodzku o informację, czy w okresie od 1 I 1989 r. M. K. (lub inny podmiot) występowała z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę szamba, bądź zgłosiła zamiar wykonania takich robót budowlanych. Burmistrz S. (pismem z 24 VII 2019 r.) oraz Starostwo Powiatowe w Kłodzku (pismem z 4 IX 2019 r.) udzielili odpowiedzi negatywnej.

Przesłuchana przez PINB w dniu 2 IX 2019 r. M. K., odpowiadając na pytanie dotyczące terminu zakończenia budowy zbiornika na nieczystości płynne, oświadczyła, że nie pamięta, w którym roku jej matka J. P. (ówczesna pracownica PGR-u) zakończyła budowę szamba. Przesłuchany w tym samym dniu na tą samą okoliczność Z. S., zeznał z kolei, że szambo, do którego (obecnie) odprowadzane są ścieki bytowe tylko z lokalu mieszkalnego należącego do M. K., wybudowała M. K. w 1999 r. bez zgody właściwego organu.

Postanowieniem z 12 IX 2019 r. (nr 140/2019) PINB wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał M. K. do sporządzenia oraz przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji i orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych.

Na powyższe postanowienie M. K. wniosła zażalenie. Po przekazaniu sprawy do DWINB w dniu 22 X 2019 r. PINB uzupełnił akta o informację, że sporny zbiornik został naniesiony na mapę ewidencyjną w 1998 r., przedkładając jednocześnie kopię mapy do celów projektowych.

DWINB, postanowieniem z 16 I 2020 r. (nr 52/2020), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości. Podkreślił m.in. okoliczność zakończenia robót budowlanych, co czyniło bezprzedmiotowym ich wstrzymanie.

Rozpoznając sprawę ponownie PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Kłodzku oraz do Gminy S. o informację, czy dla przedmiotowej działki wydawane były pozwolenia na budowę dla jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego. W odpowiedzi na powyższe uzyskano informację, że od 1989 r. dla działki nr [...] w W. nr [...] nie wydawano żadnych decyzji udzielających pozwolenia na budowę. Jedyne co zachowało się w zasobach archiwalnych, to wniesiony sprzeciw do zgłoszenia budowy zbiornika bezodpływowego z 2014 r. dla Z. i H. S., który miał powstać przy istniejącym szambie.

W dniu 7 IV 2020 r. do PINB wpłynęło oświadczenie J. N., w którym stwierdził, że w latach 1984-1986 zbiorniki bezodpływowe na przedmiotowej nieruchomości nie istniały. Jedyne szamba znajdowały się z tyłu komórek gospodarczych.

W dniu 29 VII 2020 r. do PINB wpłynęło oświadczenie M. K., w którym ponownie stwierdziła, że sporny zbiornik został wybudowany przez jej matkę w 1989 r.

Następnie w dniu 4 IX 2020 r. PINB przeprowadził oględziny nieruchomości, z których sporządzony został protokół, do którego załączono szkic sytuacyjny usytuowania zbiornika oraz odległości od budynku i ogrodzenia od strony drogi, równocześnie załączono 2 fotografie.

W dniu 8 I 2021 r. M. K. przedstawiła ocenę techniczną wykonanego zbiornika oraz szkic lokalizacji zbiornika ścieków wraz z protokołem w sprawie odprowadzania ścieków.

Decyzją z 2 II 2021 r. (nr 05/R/2021) PINB nakazał M. K. rozbiórkę spornego szamba.

Po rozpoznaniu złożonego przez M. K. odwołania, DWINB w dniu 12 III 2021 r. wydał decyzję nr 309/2021, którą uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. DWINB nakazał uzupełnienie materiału dowodowego przede wszystkim w zakresie ustalenia daty wykonania zbiornika.

W ponownie prowadzonym postępowaniu pismami z 6 V 2021 r. PINB wezwał H. S. i K. L. do złożenia wyjaśnień w sprawie spornego szamba oraz zwrócił się do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa we W.(1) z prośbą o udzielenie informacji, czy w okresie od 1 I 1989 r. PGR wykonało zbiornik na ścieki usytuowany przy ścianie zachodniej budynku w W., działka nr [...] AM-[...] oraz czy J. P. od 1 I 1989 r. występowała o pozwolenie na jego budowę.

W dniu 21 V 2021 r. do PINB wpłynął wniosek dowodowy M. K. o przesłuchanie w charakterze świadków L. T., H. P. oraz J. T. na okoliczność czasu budowy szmba.

W dniu 8 VI 2021 r. został przesłuchany K. L., który zeznał, że nie posiada wiedzy, w którym roku powstało szambo, jednocześnie oświadczył, że inwestorem budowy zbiornika były M. K. i J. P. Do powyższego protokołu M. K. oświadczyła, że jedynym inwestorem, który wykonał szambo była jej mama J. P. Z kolei Z. S. oświadczył, że inwestorem była M. K., lecz płatnikiem J. P.

W dniu 6 lipca 2021 r. przesłuchano H. P. (wezwaną 10 VI 2021 r.), która zeznała, że budowę szamba rozpoczęto w 1989 r., a zakończono w 1990 r., inwestorem szamba była J. P., oraz że widziała budowę szamba. Ponadto oświadczyła, że H. S. tam nie mieszkał i nie interesował się przeprowadzonymi robotami.

Tego samego dnia przesłuchano również J. T., siostrę M. K. (wezwaną 10 VI 2021 r.), która potwierdziła wybudowanie w 1989 r. przez matkę J. P. spornego szamba.

Z kolei 16 XI 2021 r. przesłuchano w charakterze świadka L. T. (wezwanego 10 VI, 9 VIII i 21 X 2021 r.), który zeznał, że szambo powstało w roku 1989 lub 1990; inwestorem była J. P., on zaś wykonał zlecenie budowy szamba, bowiem w tamtym czasie prowadził firmę świadczącą usługi robót ziemnych i melioracji wodnych. Zapłatę za wykonanie szamba uiściła J. P.

Pismem z 4 III 2022 r. PINB ponownie zwrócił się do KOWR o informację w zakresie przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi (pismo z 29 III 2022 r.) poinformowano, że na potrzeby wykupu lokalu mieszkalnego położonego w budynku nr [...] we wsi W. gm. S. przez M. K. oraz udziału w częściach wspólnych budynku i współwłasności w przynależnym gruncie został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę z 24 X 1994 r., zgodnie z którym nieruchomość była wyposażona w szambo na nieczystości płynne.

Decyzją z 29 XII 2022 r. (nr 15/R/2022) PINB nakazał współwłaścicielom nieruchomości M. K., Z. S. i H. S. rozbiórkę bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne, usytuowanego przy ścianie zachodniej budynku mieszkalnego, położonego w miejscowości W. na działce nr [...] AM-[...], obręb W. Wyjaśnił przy tym, że jakkolwiek wykonany samowolnie zbiornik na nieczystości ciekłe nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego, to jednak niezgodny on jest z warunkami techniczno-budowlanymi. Zbiornik jest zbudowany z trzech komór z kręgów żelbetowych, a odległość komór od ściany budynku zarówno tej od strony zachodniej jak i południowej - mierzonej osiowo- nie przekracza 1,90 m. Z kolei odległość od ostatniej komory zbiornika do ogrodzenia, stanowiącego granicę pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] (droga powiatowa), wynosi 3,56 m. Tymczasem zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 VII 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), odległość szczelnych i krytych zbiorników do gromadzenia nieczystości (...) powinna wynosić: od otworów okiennych i drzwiowych w pomieszczeniach mieszkalnych, budynkach, w których znajdują się inne pomieszczenia na pobyt ludzi - 15 m; od granicy działki sąsiedniej, pasa drogi publicznej lub chodnika przy ulicy - 7,5 m. Natomiast z brzmienia § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) wynika, iż odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej: od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 15 m; od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) ciągu pieszego - 7,5 m. Z zestawienia powyższych parametrów wynika, że szambo narusza przepisy o warunkach technicznych, określone zarówno w rozporządzeniu z 1980 r., jak i określone w rozporządzeniu z 2002 r. w takich warunkach nie ma możliwości jego legalizacji. PINB zaznaczył przy tym, że zbiornik wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1989-1990, tak więc ocena możliwości jego legalizacji musiała zostać dokonano w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy z 24 X 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, ze zm.), dalej "PB z 1974" w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.), dalej "PB". Powołana regulacja wyklucza zaś możliwość legalizacji samowoli wykonanej z naruszeniem przepisów dotyczących warunków technicznych.

Od decyzji odwołanie wniosła M. K.

Zaskarżoną decyzją DWINB uchylił decyzję PINB i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne.

Uzasadniając swoje stanowisko DWINB wywiódł, że samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do wydania nakazu rozbiórki. Skutkiem naruszenia przepisów musi być niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z ww. stanów musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Nie wystarczy wskazać, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje.

DWINB stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z zeznań osób związanych ze sprawą, oraz stron postępowania, tj.: M. K., H. P., J. T. i L. T. bezspornie wynika, że szambo wykonano w latach 1989-1990. Zeznania te w sposób spójny wskazują na datę budowy oraz okoliczności z tym związane, jak również korelują z mapą do celów projektowych z 1998 r. (akta adm. PINB, k. 20), gdzie został ujawniony przedmiotowy zbiornik. W tym zakresie odmówiono mocy dowodowej zeznaniom Z. S., jakoby rzeczone szambo wykonano w całości w 1999 r.

Dalej DWINB zauważył, że pod rządami PB z 1974 na wykonanie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże, w trakcie prowadzonego postępowania nie wykazano, aby właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej był w posiadaniu wniosku o pozwolenie na budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr [...] AM-[...], obręb W., złożonego przez jakikolwiek podmiot. Równocześnie żadna ze stron nie wskazała na inne okoliczności mające świadczyć o samowolnym charakterze robót budowlanych. Ponadto ustalony inwestor robót budowlanych J. P. nie żyje, w związku z czym nie można bezsprzecznie ustalić wszystkich okoliczności związanych z wykonaniem szamba, w szczególności tego, czy zostało wykonane samowolnie. DWINB podkreślił, że przed 1 I 1995 r. nie obowiązywał art. 63 ust. 1 PB, który zobowiązuje do posiadania i przechowywania dokumentacji obiektu budowlanego przez czas jego istnienia, w związku z czym nie można oczekiwać od aktualnych właścicieli, czy też współwłaścicieli nieruchomości, dokumentów mogących potwierdzić wykonanie legalnie robót budowlanych związanych z budową szamba. Dlatego zdaniem DWINB, przy tak zebranym materiale dowodowym, nie można bezsprzecznie stwierdzić, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej. Mając na uwadze, że od wykonania badanego obiektu budowlanego minęło ponad 30 lat i do 2019 r. nikt nie podważał legalności tego obiektu, DWINB, odwołując się do orzecznictwa NSA (wyroki z 17 III 2022 r., II OSK 746/19 i 27 XI 2019 r., II OSK 433/18) uznał, że stwierdzenie, iż wykonano go samowolnie po takim czasie od jego powstania, byłoby niezasadne.

Dodatkowo DWINB wskazał, że w dacie wszczęcia postępowania (22 VII 2019 r.), mając na uwadze przepisy wtedy obowiązujące (PB w wersji z Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dla wykonania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10m3 nie było wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie dokonanie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 3a PB, art. 30 ust. 1 pkt 1 PB). W badanym przypadku (mając na uwadze, że z orzeczenia o stanie technicznym badanego szamba wykonanego przez W. S., wynika, że zbiornik ma pojemność ok. 4 m3), nie zaistniały przesłanki do zastosowania przepisów PB z 1974. Jak stanowi art. 103 ust. 2 PB, przepisy PB z 1974 można stosować jedynie dla obiektów wykonanych samowolnie, które wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 48 PB).

DWINB zaznaczył przy tym, że mimo to, że w trakcie toczącego się postępowania w dniu 19 IX 2020 r. zmieniło się PB (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) i aktualnie wykonane samowolnie obiekty, czy też ich części lub urządzenia z nimi związane, które wymagałyby zgłoszenia, również ujęto w art. 48 PB, to mając na uwadze przepisy przejściowe ustawy z 13 II 2020 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (art. 25 tej ustawy) w sprawie koniecznym było zastosowanie PB w brzmieniu sprzed zmian (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) - w którym była dalej przewidziana procedura z art. 49b PB, dla legalizacji obiektów budowlanych wymagających dokonania zgłoszenia, a wykonanych samowolnie, jak w niniejszej sprawie (art. 29 ust. 1 pkt 3a PB, art. 30 ust. 1 pkt 1 PB z 2020 r.). Dlatego oceny wykonanego obiektu należało dokonać na podstawie art. 49b PB, a nie PB z 1974. Jednakże nie było konieczne wdrożenie tej procedury legalizacyjnej, bowiem w sprawie nie można bezsprzecznie udowodnić samowoli budowlanej.

W ocenie DWINB w sprawie nie zaistniały również podstawy zastosowania przepisów art. 50-51 PB, gdyż wykonanie szamba nie wypełnia przesłanek z art. 50 ust. 1 mając na uwadze art. 51 ust. 7 PB. Po pierwsze, nie były to roboty budowlane opisane w art. 50 ust. 1 pkt 1 PB (inne roboty budowlane jak budowa obiektu budowlanego o samowolnym charakterze). Po drugie, robót budowlanych nie wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź dla środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 PB), co potwierdzają wykonane przez PINB kontrole i orzeczenie o stanie technicznym szamba. Również w sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy wykonano roboty budowlane na podstawie zgłoszenia z przekroczeniem jego zakresu (art. 50 ust. 1 pkt 3 PB), jak również nie wykonano ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 PB), gdyż nie można stwierdzić, czy rzeczywiście mamy do czynienia z samowolnym charakterem robót i czy na usytuowanie zbiornika w taki sposób nie było wydane jakieś pozwolenie właściwego organu.

W konkluzji DWINB stwierdził, że żadne dowody w sprawie nie wskazują, iż zbiornik bezodpływowy usytuowany na nieruchomości wspólnej jest indywidualną własnością któregokolwiek z właścicieli danego lokalu mieszkalnego, równocześnie materiał dowodowy zebrany w sprawie nie dał możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Stąd też w takiej sytuacji należało umorzyć postępowanie administracyjne przeprowadzone przez PINB z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z tej też przyczyny zasadnym było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tzn. uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości.

Od decyzji odwoławczej skargę złożyli Z. S. i H. S. (dalej "skarżący"), zarzucając DWINB naruszenie:

1) art. 37 ust. 1 PB z 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 PB, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że bezodpływowy zbiornik na nieczystości płynne znajdujący się na nieruchomości zabudowanej położonej w miejscowości W., nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej i tym samym nie doszło do naruszenia norm prawnych dających podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego bezodpływowego zbiornika, oraz że posadowienie tego zbiornika nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia;

2) art. 105 oraz art. 7 i art. 80 § 1 kpa, polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, poprzez wybiórczą i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy zachodzą przesłanki do wydania merytorycznej decyzji nakazującej rozbiórkę szamba.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zwrot kosztów postępowania oraz na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.1634, ze zm.), dalej "ppsa", o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci:

a) zdjęć ścian budynku, przy którym posadowiony jest zbiornik oraz zdjęć piwnicy z zalegającą w niej wodą ze zbiornika, na okoliczność zawilgocenia ścian budynku i w konsekwencji ich niszczenia przez wilgoć, która oddziałuje niekorzystnie również na zdrowie mieszkających w nieruchomości osób oraz

b) pisma Burmistrza S. z 16 XII 2009 r. na okoliczność wycieku ścieków z szamba do przydrożnego rowu.

Skarżący podnieśli, że usytuowanie szamba względem budynku jest oczywiście niezgodne z odległościami wyznaczonymi normami techniczno-budowlanymi, zarówno obowiązującymi w okresie wykonania zbiornika jak i z normami aktualnymi. Podkreślono, że takie usytuowanie szamba powoduje niedopuszczalne pogorszenie zarówno warunków zdrowotnych jak i użytkowych dla otoczenia, w tym konieczność wdychania odoru fekaliów przez lokatorów mieszkających na pierwszym piętrze. Ponadto zbyt bliskie położenie zbiornika przy ścianie budynku powoduje zawilgocenie jego ścian, a tym samym jego degradację techniczną. Nadto często dochodzi do rozszczelnienia zbiornika i zalewania piwnicy, występuje również wyciek ścieków do przydrożnego rowu.

Wskazali także, że z mocy art. 103 ust. 2 PB powyższy przepis ma zastosowanie do obiektów wybudowanych przed 1 I 1995 r. i zgodnie z PB z 1974 na wykonanie zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto taki zbiornik powinien spełniać warunki techniczne określone w wyżej przytoczonych przepisach, których sporne szambo nie spełnia.

W ocenie skarżących powołanie się przez DWINB na okoliczność, że przed 1 I 1995 r. nie obowiązywał art. 63 PB, który obliguje inwestora do posiadania i przechowywania dokumentacji obiektu budowlanego, uznać trzeba za chybione, albowiem zgodnie z taką argumentacją praktycznie nie można byłoby kwestionować jakichkolwiek robót wykonanych w warunkach samowoli przed 1 I 1995 r.

W skardze podniesiono również, że najistotniejszą, pominiętą przez DWINB kwestią, jest okoliczność, że również w archiwach Starostwa Powiatowego w Kłodzku brak jest jakiejkolwiek dokumentacji dot. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę szamba.

Zdaniem skarżących w sprawie mamy do czynienia z sytuacją wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Zbiornik nie został usytuowany w jedynej możliwej lokalizacji. Możliwe było wybudowanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, gdyż pozwala na to położenie i wielkość działki, na której posadowiony jest budynek. Zaakcentowano przy tym, że wybudowanie szamba bezpośrednio przy budynku podyktowane było przede wszystkim minimalizacją kosztów inwestycji, albowiem znajduje się ono bezpośrednio przy ścianie, na której usytuowane jest okno od łazienki użytkowanej przez M. K.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że w sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania. Według skarżących ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że w rozpatrywanym przypadku doszło do budowy zbiornika w warunkach samowoli budowlanej wraz z naruszeniem przepisów dotyczących warunków technicznych. Dlatego bezzasadne było w sprawie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie w trybie uproszczonym.

Pismem procesowym z 29 V 2023 r. M. K., ustosunkowując się do skargi podniosła, że:

- wybudowane przez J. P. szambo przeznaczone było i nadal służy do odbioru i gromadzenia ścieków socjalno-bytowych z lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] położonych na parterze budynku będących jej własnością;

- zbiornik jest szczelny co wykazały wielokrotne oględziny oraz próby na infiltrację i eksfiltrację;

- zgłoszenia wycieków przez Z. S. z VI i XII 2009 r. do Urzędu Miasta i Gminy w S. nie dotyczyły szczelności zbiornika, lecz wypływu cieku odprowadzonego do przydrożnego rowu, co zostało zlikwidowane i potwierdzone protokołem z wizji lokalnej z 4 VIII 2010 r.;

- zgodnie z opinią sporządzoną w VII 2017 r. przez biegłego sądowego W. S. oraz opracowanym na żądanie PINB w Kłodzku (pismo z 9 IX 2020 r.) orzeczeniem technicznym, zawilgocenie piwnicy nie jest wynikiem nieszczelności szamba, lecz związane jest z przepływającym przy ogrodzeniu strumieniem wody, który ma wpływ na poziom wody gruntowej od strony zachodniej. Gromadzona od lat woda gruntowa w pomieszczeniach piwnicznych pochodzi wyłącznie z infiltracji jej przez nieszczelne mury piwniczne oraz brak przeciwwilgociowej izolacji pionowej i poziomej. Budynek mieszkalny wykazuje na całym obrysie murów fundamentowych widoczne skutki podsiąkania wilgoci pochodzącej z naporu wody gruntownej na mury fundamentowe. Dodatkowo wskazała, że lokal nr [...] zajmowany przez skarżących nie posiada żadnego okna w ścianie zachodniej, przy której zlokalizowane jest szambo, bowiem otwory okienne znajdują się wyłącznie w szczytowych ścianach od strony północnej i południowej. Ponadto skarżący nie określili ściśle i nie podali w jakich okolicznościach upatrują zagrożenie swojego stanu zdrowia i życia. Jednocześnie M. K. wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym

Skarżący nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skargę należy uznać za uzasadnioną, albowiem zaskarżona decyzja DWINB narusza przepisy prawa i należy ją uznać co najmniej za przedwczesną.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji uwzględnia przepisy PB w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 IX 2020 r. Postępowanie administracyjne wszczęto bowiem zawiadomieniem z 22 VII 2019 r. Jak zaś wynika z art. 25 ustawy z 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą PB, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 19 IX 2020 r.), przepisy PB stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Wbrew stanowisku wyrażonemu przez DWINB, analiza materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że w sprawie znajdzie zastosowanie regulacja z art. 37 PB z 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 PB.

Jak wynika z art. 103 ust. 2 PB, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie PB [tj. przed dniem 1 I 1995 r.] lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W toku postępowania dowodowego PINB ustalił, że problemowy zbiornik wybudowano w latach 1989-1990. DWINB w decyzji odwoławczej nie podważał trafności tego ustalenia, tak więc okres wykonania robót przemawia za istnieniem podstaw do oceny możliwości legalizacji wykonanego wówczas obiektu z uwzględnieniem art. 103 ust. 2 PB.

Niezrozumiałe jest przy tym stanowisko DWINB kwestionujące konieczność uzyskania pozwolenia na budowę zbiornika bezodpływowego. DWINB powołuje się w tym zakresie na obowiązujące w chwili wszczęcia postępowania nadzorczego przepisy art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 1 PB, z których wynikało, że zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 wymaga jedynie zgłoszenia. Sąd zwraca jednak uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przesłanka legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę odnosi się do wymogu obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych (zob. np. wyroki NSA: z 13 XII 2019 r., II OSK 314/18; z 10 IX 2020 r., II OSK 1254/18; z 18 III 2021 r., II OSK 1380/18 – publ. CBOSA). Jest niewątpliwe, w świetle brzmienia przesłanki "wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia", że to, czy budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia może być oceniane według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych (wyrok NSA z 20 I 2022 r., II OSK 665/19 – publ. CBOSA).

W świetle powyższego o tym, czy mamy do czynienia z obiektem budowlanym wykonanym samowolnie rozstrzyga stan prawny obowiązujący w momencie wykonania takiego obiektu, a nie stan prawny obowiązujący w chwili wszczęcia postępowania nadzorczego. W kontrolowanej sprawie jest oczywiste, że w okresie wykonania problemowego zbiornika, tj. w latach 1989 – 1990, ustawodawca nie zwolnił tego rodzaju obiektu budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (zob. art. 28 ust. 1 PB 1974 oraz § 44 ust. 1 pkt 4 lit.d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 II 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48). Zasadnie więc PINB przyjął, że wykonanie zbiornika wymagało pozwolenia na budowę, a jego brak rozstrzygał o samowolności przeprowadzonych robót budowlanych.

Nie sposób też zgodzić się z wyrażoną przez DWINB sugestią, jakoby przedmiotowa inwestycja została poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skoro, mimo wielokrotnych wystąpień, PINB nie uzyskał jakichkolwiek dowodów, które chociażby pośrednio wskazywały na fakt uzyskania pozwolenia na budowę zbiornika, to nie sposób przyjąć, że takie pozwolenie zostało wydane. Sąd zwraca uwagę, że na fakt wykonania zbiornika bez uzyskania pozwolenia na budowę wskazywała wprost M. K. (córka nieżyjącej już inwestorki) w piśmie z 23 VII 2020 r. (akta PINB, k. 34). Należy podkreślić, że w świetle obowiązków procesowych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, powinnością organu administracyjnego jest opieranie swoich ustaleń na zebranym w sposób wyczerpujący i prawidłowo ustalonym materiale dowodowym. Jakkolwiek rację ma DWINB wskazując, że nie jest uprawnione przyjęcie ogólnego domniemania braku pozwolenia na budowę w każdej sytuacji, gdy inwestor (następca prawny) nie jest w stanie wylegitymować się stosownym pozwoleniem, przy jednoczesnym braku takiego pozwolenia w archiwach organu. Z tezy tej wynika jednak tylko tyle, że w okolicznościach konkretnej sprawy możliwe będzie ustalenie faktu uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o dowody pośrednie, o ile takie uda się organowi zgromadzić. W okolicznościach kontrolowanej sprawy takich dowodów jednak nie ma. Stąd też nieuprawnione i sprzeczne z wyrażoną w art. 80 kpa zasadą swobodnej oceny dowodów było formułowanie przez DWINB twierdzeń sugerujących, że budowa zbiornika bezodpływowego nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę.

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że w sprawie wystąpiły okoliczności wskazujące na wykonanie w latach 1989 – 1990, czyli przed dniem 1 I 1995 r., robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W świetle powołanego wyżej art. 103 ust. 2 PB, możliwość legalizacji takich robót należy ocenić przez pryzmat przepisów dotychczasowych, a więc art. 37 PB 1974.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 PB 1974, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jest bezsporne, że w okolicznościach sprawy nie wystąpiła sytuacja niezgodności inwestycji z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Teren działki nr [...] był i jest terenem przeznaczonym pod zabudowę. Aktualnie status planistyczny tej działki określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi C., N. i W. oraz D., S.(1), Ł. i Z. (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2006 r. Nr 29, poz. [...]), który przeznacza ją na cele zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej (symbol [...] RM/MN/UT[...]).

Istotą problemu w sprawie jest natomiast przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 PB 1974. Należało ustalić, czy niewątpliwa niezgodność lokalizacji zrealizowanego zbiornika z warunkami techniczno-budowlanymi powoduje in concreto niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W przypadku ustaleń pozytywnych uzasadnione będzie wydanie nakazu rozbiórki. W przypadku zaś ustaleń negatywnych nie będzie podstaw do nakazania rozbiórki.

Jak wynika z decyzji PINB, organ I instancji uznał, że samo naruszenie warunków techniczno-budowlanych polegające na realizacji zbiornika na ścieki zbyt blisko budynku mieszkalnego przesądza o wystąpieniu przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 PB 1974, a tym samym obliguje do nakazania rozbiórki zbiornika.

Natomiast w zaskarżonej decyzji odwoławczej w istocie nie zajęto jakiegokolwiek stanowiska w powyższej kwestii. DWINB nie przeprowadził w ogóle analizy sprawy pod kątem przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 PB 1974, co wynikało poniekąd z opisanego wyżej nietrafnego przyjęcia, że art. 37 PB 1974 nie znajduje w sprawie zastosowania. Jakkolwiek w uzasadnieniu decyzji odwoławczej jest wzmianka powołująca się na opinię techniczną z XII 2020 r. o stanie technicznym zbiornika, stwierdzającą jego szczelność i możliwość bezpiecznego użytkowania, jednak nie może być to uznane za wystarczające. Sama bowiem szczelność zbiornika na ścieki nie przesądza in concreto o braku niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo braku niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W konkretnej sprawie zbiornik bowiem został zlokalizowany w pobliżu ścian z otworami okiennymi pomieszczeń mieszkalnych (odległość od tych ścian nie przekracza 2 m, mimo wymaganej minimalnej odległości 15 m). Zlokalizowano go również blisko granicy z pasem drogi powiatowej (odległość 3,56 m, mimo wymaganej minimalnej odległości 7,5 m). Okoliczności te należy uwzględnić przy analizie wystąpienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 PB 1974, albowiem warunki techniczno-budowlane mają na celu m.in. realizację obiektów budowlanych w sposób zapewniający bezpieczne ich użytkowanie z poszanowaniem wymagań higieny, zdrowia i środowiska. Należy w związku z tym ustalić, czy istniejące bliskie odległości problemowego zbiornika względem budynku mieszkalnego i granicy z drogą, nawet przy założeniu jego szczelności, powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Ustalenia w powyższym zakresie DWINB przeprowadzi w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, przy ewentualnym wykorzystaniu kompetencji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 81c ust. 1 i 2 PB, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

W konsekwencji, mając na uwadze naruszenie zaskarżoną decyzją odwoławczą art. 103 ust. 2 PB w zw. z art. 37 PB 1974, poprzez ich niezastosowanie, a zarazem naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez przeprowadzenie błędnych oraz niewyczerpujących ustaleń, należało uchylić decyzję w całości na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 500 zł (wpis od skargi).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.