Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 954/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 1, art. 129b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.
article: art. 8 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2680/19 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 17 października 2019 r. nr PORZII.61.21.2019.EM.3 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia reklamy apteki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz C. Sp. z o.o. w G. 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2680/19, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 17 października 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia reklamy apteki, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 20 grudnia 2018 r., oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Główny Inspektor Farmaceutyczny złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 94a ust. 1 w zw. z art. 129b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 499 ze zm.; powoływanej dalej jako: P.f.), poprzez przyjęcie, iż w ramach kryterium "uprzednie naruszenie przepisów" powinno się ujmować tylko naruszenia, które miały miejsce wcześniej (kalendarzowo) niż działanie strony objęte przedmiotowym postępowaniem niezależnie czy zostało to stwierdzono ostateczną decyzją, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 129b ust. 2 ustawy P.f. prowadzić powinna do wniosku, iż jako "uprzednie naruszenie przepisów" należy uznać określone zachowanie po stwierdzeniu przez organ Inspekcji Farmaceutycznej w formie ostatecznej decyzji o charakterze konstytutywnym (prawnokształtującym) naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 ustawy P.f., a co za tym idzie oceniając czy miało miejsce uprzednie naruszenie przepisów należy ocenić, czy przed datą wydania bieżącej decyzji dana strona była uprzednio karana za naruszenie zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 na podstawie decyzji administracyjnych posiadających walor ostateczności, a więc decydująca powinna być tu data stwierdzenia przez właściwy organ naruszenia przepisów (dzień uzyskania waloru ostateczności przez decyzję administracyjną) a nie data faktycznych zachowań strony, które następczo zostały uznane za naruszenie art. 94a ust. 1 ustawy P.f.;

b) błędną wykładnię art. 129b ust. 1 i 2 ustawy P.f., poprzez uznanie, iż przy wymiarze kary pieniężnej w rozpatrywanej sprawie organ, powinien był uwzględnić "dotychczasową praktykę organów Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie orzekanych kar pieniężnych, których wysokość najczęściej oscyluje poniżej 20.000 zł, zaś takiej wielkości kary (blisko połowy maksymalnego pułapu) znajdują zastosowanie do kwalifikowanych przypadków przy spełnieniu przynajmniej większości kryteriów wskazanych w art. 129b ust. 2 ustawy P.f.", w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 129b ust. 2 ustawy P.f. prowadzić powinna do wniosku, iż:

- organ nie jest ustawowo zobligowany do uwzględniania jako dyrektywy wymiaru kary dotychczasowej praktyki organów lnspekcji Farmaceutycznej w zakresie orzekanych kar pieniężnych, albowiem dyrektywa ta nie ma charakteru normatywnego, a jedynie została wykreowanej przez Sąd l instancji,

- ustawodawca w przepisach art. 129b ust. 2 ustawy P.f. nie przewidział, jak ma to miejsce w prawie karnym materialnym formy podstawowej czynu zabronionego oraz formy kwalifikowanej czynu zabronionego, a co za tym idzie wymierzanie kary pieniężnej w granicach ustawowych wymiaru kary objęte jest wewnętrznymi granicami uznaniowości administracyjnej i powinno być dokonywane w oparciu o przesłanki określone w art. 129b ust. 2 ustawy P.f. i wreszcie, iż w obowiązujących przepisach brak jest wymogu aby wymierzanie kary w wysokości ,,blisko połowy maksymalnego pułapu" miałoby być przeznaczone tylko dla szczególnie nagannych (kwalifikowanych) naruszeń zakazu reklamy aptek, o którym mowa w art. 94a ust. 1 ustawy P.f., albowiem prawidłowa wykładania ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż dla szczególnie nagannych naruszeń organ dysponuje możliwością i powinien wymierzać karę pieniężną w górnych granicach ustawowego zagrożenia.

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w G., pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, tj. naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja GIF została wydana z inny naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, w której brak było podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja GIF została wydana z innym naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, co spowodowało, iż zaskarżony wyrok w tym zakresie nie poddaje się kontroli kasatoryjnej, albowiem nie sposób prześledzić toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził go do zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem:

- z treści uzasadnienia przedmiotowego wyroku nie sposób dociec, jakie to "inne naruszone przepisy postępowania" sąd I instancji miał na myśli, albowiem próżno szukać ich wskazania w treści uzasadnienia,

- jednocześnie we wcześniejszej części uzasadnienia (str. 10 uzasadnienia ww. wyroku) Sąd I instancji wskazał ogólną ocenę - nie czyniąc w tym zakresie żadnych ograniczeń czy zastrzeżeń – iż "podejmując sporne rozstrzygnięcia organy te prawidłowo zastosowały zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego, a przyjęta podstawa rozstrzygnięcia wynikała z obowiązującego prawa materialnego. Organy administracji publicznej przeprowadziły postpowanie również z poszanowaniem podstawowych jego zasad, umożliwiając stronie czynny udział w postepowaniu na każdym jego stadium. Zdaniem Sądu, nie można organom odmówić respektowania wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Z kolei uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.",

- w innym fragmencie Sąd I instancji wyraził całkowicie odmienny pogląd wskazując, iż "organy obu instancji nie dokonały w pełni oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek wysokości nałożonej kary pieniężnej" (str. 11 uzasadnienia ww. wyroku), których to stwierdzeń nie da się ze sobą pogodzić albowiem są to oceny przeciwstawne;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 129b ust. 1 i 2 ustawy P.f. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, a jednocześnie wyjście przez sąd I instancji poza zakres przysługującej mu kognicji poprzez wkraczanie i ingerowanie w problematykę objętą zakresem uznania administracyjnego w przedmiocie kształtowania wysokości kary pieniężnej poprzez subiektywne i dowolne uznanie przez Sąd I instancji wymierzonej kary jako "nadmiernej" pomimo, iż została ona wymierzona w granicach jej ustawowego wymiaru przewidzianych w art. 129b ust. 1 ustawy P.1., przy uwzględnieniu dyrektyw wymiaru kary przewidzianych w art. 129b ust. 2 ustawy P.f., zaś przesłanki które in causa organy I i ll instancji wzięły pod uwagę przy jej wymierzaniu zostały w sposób szeroki, rzetelny i przejrzysty przedstawione, a co za tym idzie wymierzona kara nie ma charakteru kary pieniężnej wymierzonej arbitralnie bez przedstawienia racjonalnego i logicznego uzasadnienia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133, art. 135 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez sąd administracyjny do lakonicznego i niewystarczającego wskazania podstaw i motywów tego rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawierające dodatkowo w swojej treści stwierdzenia niejasne, sprzeczne logicznie, stanowiące wyraz dowolnej i subiektywnej oceny materiału dowodowego, które uniemożliwiają prześledzenie toku rozumowania sądu I instancji, a co za tym idzie dokonanie oceny kasatoryjnej prawidłowości rozstrzygnięcia sądu I instancji w tym zakresie, co miało miejsce m.in. poprzez:

- wskazanie w jednej części uzasadnienia (str. 10 uzasadnienia ww. wyroku) generalnej oceny - nie czyniąc w tym zakresie żadnych ograniczeń czy zastrzeżeń - iż "podejmując sporne rozstrzygnięcia organy te prawidłowo zastosowały zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego, a przyjęta podstawa rozstrzygnięcia wynikała z obowiązującego prawa materialnego. Organy administracji publicznej przeprowadziły postpowanie również z poszanowaniem podstawowych jego zasad, umożliwiając stronie czynny udział w postępowaniu na każdym jego stadium. Zdaniem Sądu, nie można organom odmówić respektowania wyrażonej w art.7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Z kolei uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.",

- z kolei w innym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraził całkowicie odmienny pogląd wskazując, iż "organy obu instancji nie dokonały w pełni oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek wysokości nałożonej kary pieniężnej" (str. 11 uzasadnienia ww. wyroku), których to stwierdzeń nie da się ze sobą pogodzić albowiem są to oceny przeciwstawne,

- brak wyjaśnienia powodów i toku rozumowania sądu I instancji, które doprowadziły go do stwierdzenia, iż "analizowany przypadek naruszenia nie można uznać za typowy, w związku z czym wymaga on wszechstronnej (indywidualnej) oceny w ramach realizacji zasady uznaniowości orzekania organów lnspekcji Farmaceutycznej w przedmiocie wysokości nakładanych kar pieniężnych, które to uznanie administracyjne nie może nosić znamion dowolności lecz musi wynikać z jednoznacznie wskazanych przesłanek uzasadniających wysokość nakładanych kar" w sytuacji kiedy prowadzenie niedozwolonej reklamy aptek ogólnodostępnych lub ich działalności za pomocą plakatów reklamowych eksponowanych w sali ekspedycyjnej lokalu apteki jest jedną z najczęstszych i najbardziej powszechnych form naruszania zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 ustawy P.f., co było przedmiotem szeregu orzeczeń zarówno wojewódzkiego sądu administracyjnego jak i NSA, a co za tym idzie nie sposób dociec jakie to okoliczności faktyczne miałyby stanowić o "nietypowości" rozpatrywanego w przedmiotowej sprawie naruszenia;

- brak wyjaśniania toku rozumowania sądu I instancji, który doprowadził sąd do wyrażenia z oceny, iż w analizowanym stanie faktycznym "kara pieniężna wymierzona skarżącej była nadmierna", pomimo iż ten sam sąd nakazał organowi I instancji "dopiero" przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie, co świadczy iż de facto sąd I instancji niejako już określił i przesądził, jaki powinien być wynik tego przyszłego postępowania.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez GIF nie miała usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 94a ust. 1 w zw. z art. 129b ust. 1 i 2 p.f. poprzez przyjęcie iż w ramach kryterium "uprzednie naruszenie przepisów" powinno się ujmować tylko naruszenia, które miały miejsce wcześniej (kalendarzowo) niż działanie strony objęte przedmiotowym postępowaniem niezależnie czy zostało to stwierdzono ostateczną decyzją, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 129b ust. 2 ustawy P.f. prowadzić powinna do wniosku, iż jako "uprzednie naruszenie przepisów" należy uznać określone zachowanie po stwierdzeniu przez organ Inspekcji Farmaceutycznej w formie ostatecznej decyzji o charakterze konstytutywnym (prawnokształtującym) naruszenia zakazu o którym mowa w art. 94a ust. 1 ustawy P.f.

W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 129b ust. 2 zd. 2 p.f., przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że stosując art. 129b ust. 2 zd. 2 p.f. należy kierować się przede wszystkim literalną wykładnią pojęcia "uprzednie naruszenie przepisów", w świetle której nie ulega wątpliwości, że "uprzednie" oznacza "mające miejsce w przeszłości, wcześniej", "poprzednie", a zatem naruszenie przepisów brane pod uwagę przy wymiarze kary pieniężnej, o której mowa w art. 94a ust. 1 w zw. z art. 129b ust. 2 p.f. powinno uprzedzać naruszenie przepisów, za które następuje ukaranie. Uprzednio oznacza bowiem w języku polskim "mające miejsce wcześniej, przed czasem" (Słownik języka polskiego, http://sjp.pwn.pl), "przedtem, wprzód, wcześniej, poprzednio" (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, http://doroszewski.pwn.pl). Zgodnie z zasadą pierwszeństwa wykładni literalnej nad systemową czy funkcjonalną należało poprzestać na potocznym rozumieniu tego terminu (zob. wyrok NSA z 13.7.2023 r., II OSK 649/22 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma bowiem wątpliwości, że jedną z podstawowych zasad odczytywania znaczenia przepisów prawnych jest przyznanie pierwszeństwa wykładni literalnej. Zdaniem NSA, poszukiwania intencji prawodawcy tworzącego daną normę, przy użyciu wykładni celowościowej czy funkcjonalnej, jest zaś dopuszczalne i konieczne w sytuacji, gdy sformułowanie badanego przepisu nie jest czytelne, nie jest jednoznaczne, dopuszcza różne sposoby jego rozumienia lub też jeżeli rozumienie treści przepisu pozostawałoby w sprzeczności z celami, jakie ma realizować dany akt prawny.

Zdaniem NSA nie ma przy tym wątpliwości, że uprzednie naruszenie przepisów ustawy, stanowiące jedną z dyrektyw wymiaru kary pieniężnej, powinno wynikać z ostatecznych decyzji administracyjnych. Interpretacja przepisów nakładających sankcje administracyjne, jak i określających dyrektywy wymiaru kary powinna być bowiem dokonywana z uwzględnieniem gwarancji praw strony, w tym prawa do obrony. Przyjęcie stanowiska, że dla stwierdzenia, że miało miejsce "uprzednie naruszenie przepisów" wystarczy ustalenie, że w toku innej kontroli przeprowadzonej przez organ doszło do naruszenia przepisów ustawy - mogłoby prowadzić do pozbawienia strony możliwości zakwestionowania w toku postępowania administracyjnego (podlegającego następnie kontroli sądowoadministracyjnej) faktu naruszenia przepisów stwierdzonego podczas tej kontroli. To z kolei mogłoby prowadzić do arbitralnych ocen organu w zakresie stwierdzenia jednej z przesłanek wymiaru kary (zob. wyrok NSA z 30.6.2021 r., II GSK 96/21 oraz wyrok NSA z 19.1.2022 r., II GSK 2348/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl),

W ocenie NSA nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 129b ust. 1 i 2 p.f. poprzez uznanie, iż przy wymiarze kary pieniężnej w rozpatrywanej sprawie organ powinien był uwzględnić "dotychczasową praktykę organów Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie orzekanych kar pieniężnych, których wysokość najczęściej oscyluje poniżej 20.000 zł, zaś takiej wielkości kary (blisko połowy maksymalnego pułapu) znajdują zastosowanie do kwalifikowanych przypadków przy spełnieniu przynajmniej większości kryteriów wskazanych w art. 129b ust. 2 ustawy P.f.".

W myśl tego przepisu karze pieniężnej w wysokości do 50.000 złotych podlega ten kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Karę pieniężną, określoną w ust. 1, nakłada wojewódzki inspektor farmaceutyczny w drodze decyzji administracyjnej. Przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów (ust. 2).

Z treści cytowanego przepisu należy wyprowadzić zasadny wniosek, iż wymiar kary jest ściśle uzależniony od ustaleń faktycznych związanych z naruszeniem zakazu reklamy apteki i jej działalności będąc bezpośrednią konsekwencją tych ustaleń. Z treści art. 129b ust. 2 p.f. wynika obowiązek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego wymierzenia kary pieniężnej, pozostawiając uznaniu wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego samą wysokość nałożonej kary.

Podkreślenia wymaga jednak, że uznanie nie oznacza dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących.

Ze względu na to, że wysokość sankcji administracyjnych może być bardzo dotkliwa, bardzo istotna jest kwestia proporcjonalności kar administracyjnych. Kara powinna być sprawiedliwa, adekwatna do wagi naruszenia prawa, a dla spełnienia swych celów powinna stanowić istotnie odczuwalną dolegliwość ekonomiczną, proporcjonalną do możliwości płatniczych karanego i adekwatną do rodzaju i stopnia naruszenia prawa. Oczywiste jest, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość ocenną. Przy konkretyzowaniu wysokości nałożonej kary organ administracji ma tzw. luz decyzyjny. Kontrola zgodności z prawem decyzji o nałożeniu kary polega na zbadaniu, czy organ poprawnie zrekonstruował treść normy prawnej zawierającej sankcję i dokonał indywidualizacji przesłanek tworzących hipotezę normy prawnej (zob. wyrok NSA z 18.11.2022 r., II GSK 977/20 oraz powoływane tam publikacje).

Natomiast przyjęcie sposobu wykładni (przewidzianych w art. 129b ust. 2 przesłanek nałożenia kary administracyjnej) zaproponowanego przez organ w skardze kasacyjnej prowadziłoby do akceptacji niedopuszczalnej w państwie prawa sytuacji, w której organ odstępowałby od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuował tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na statuowaną w art. 8 § 2 k.p.a. zasadę pewności prawa, zwaną również niekiedy zasadą uprawnionych oczekiwań, która zakazuje organom administracji odejścia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Określenie "utrwalona praktyka" dotyczy tego rodzaju spraw, w których wieloletnie orzecznictwo sądowe i administracyjne stosuje tę samą wykładnię przepisu (zob. np. wyrok NSA z 5.11.2020, I OSK 1253/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie w świetle wcześniejszego brzmienia art. 8 k.p.a. (obowiązującego do 1 czerwca 2017 r.), organy administracji publicznej miały prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naruszeniem tej zasady było wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od dotychczasowej utrwalonej praktyki, odstąpienie od znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Diametralna zmiana stanowiska organu musi zatem być poprzedzona szczegółowym uzasadnieniem przyczyn odstąpienia od dotychczasowej i wieloletniej praktyki. Nie powinno to jednak następować w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Odpowiedź na skargę, materiały przedstawione w toku postępowania sądowego, czy też uzasadnienie skargi kasacyjnej nie są ani suplementami decyzji, ani jej uzupełnieniem i jako takie nie są brane pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji. Wobec czego argumenty podnoszone przez organ w tym zakresie nie mogą być ocenione ani przez Sąd I instancji, ani przez NSA, gdyż nie są zawarte w zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie argumentacja organu w tym zakresie jest co najmniej niewystarczająca i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega badaniu pod kątem jej legalności.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej organu, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, zawartych w pkt 2 lit. a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej, tj.: naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 129b ust. 1 i 2 P.f., należy przede wszystkim podkreślić, że konstruowanie zarzutów kasacyjnych poprzez związkowe połączenie wielu przepisów nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wykazania, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył każdy z tych przepisów oraz na czym opiera się twierdzenie, że wszystkie te naruszenia pozostają w takim związku, który uzasadnia ich zespolenie. Takich wywodów skarżący kasacyjnie organ administracji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarł. Ponadto należy wskazać, że przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. określają kognicję sądów administracyjnych, zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Zatem o naruszeniu powołanych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem, np. kryterium słuszności (por. wyrok NSA z 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Zatem okoliczność, że kasator uważał wynik sądowej kontroli decyzji za wadliwy, nie oznaczała naruszenia omawianego uregulowania.

Natomiast okoliczność, że WSA wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu nie oznacza, że doszło do naruszenia powołanych przepisów. Jeżeli bowiem sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej i w takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu powołanych przepisów (por. wyrok NSA: z 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13, z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, z 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11).

Z kolei co do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., to zgodnie z powołanym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Jednocześnie w ramach zarzutu uchybienia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji - również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący kasacyjnie (por. wyroki NSA z: 28 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1789/19; 1 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 3921/21; 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 579/19; wszystkie opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. W judykaturze przyjmuje się, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) jedynie uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji, biorąc pod uwagę stwierdzone uchybienia.

Niezasadny okazał się także zarzut skargi kasacyjnej GIF dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, bądź gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jak i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, Lex nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. II FSK 1479/09, opublik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu, skarżący kasacyjnie organ w rzeczywistości polemizował z argumentami uzasadnienia, a nie wskazywał jego braków w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a., co umożliwiało jego kontrolę instancyjną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 1800 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargą kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, który występował przed sądem pierwszej instancji.