Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1281/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1a i c 3 oraz  art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 18  ust. 1  w zw. z  art. 12  ust. 4  pkt 1 i  ust. 4a oraz  art. 12  ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz S. W. kwotę 13 383 (trzynaście tysięcy trzysta osiemdziesiąt trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. W., dalej "Skarżącego" od decyzji Wojewody [...] z 10 lipca 2020 r. znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 256 525,00 zł na rzecz Skarżącego z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie 3 - [...], gmina [...], powiat [...], oznaczonej jako działka nr 325/9 o pow. 0,8334 ha, dalej "nieruchomość" przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...]", dalej "inwestycja", utrzymano ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Nieruchomość, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] 2019 r., znak: [...] została przeznaczona na realizację ww. inwestycji. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność S. W.. Dział III i IV księgi nie zawierał wpisów.

Decyzją z 10 lipca 2020 r. znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz Skarżącego odszkodowania w wysokości 256 525,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący zarzucając organowi I instancji ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy z dnia 3 kwietnia 2020 r. oraz wadliwe nie powiększenie ustalonego odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości, pomimo zaistnienia przesłanek warunkujących przyznanie stronie skarżącego dodatkowego bonusu.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpoznając odwołanie nie znalazł podstaw do odmiennej, niż to uczynił organ I instancji analizy faktyczno-prawnej.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, tj.) - dalej "specustawa drogowa", nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jak wynika z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.), dalej: "ugn", podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 3 kwietnia 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. D..

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07).

Biegła wskazała, że wyceniana działka nr [...] stanowiąca grunt orny, położona jest w bliskiej odległości drogi krajowej nr 19, w terenie gruntów rolnych w Obrokach, w odległości ok. 4 km od Gminy [...] i 15 km od [...]. Bezpośrednie otoczenie nieruchomości stanowią grunty orne użytkowane rolniczo z uprawą jednoroczną i wieloroczną w toku. W pobliżu znajdują się grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi oraz grunty orne i leśne zadrzewione. Według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] 2019 r. przedmiotowa działka stanowiła grunt rolny z zasiewami pszenicy ozimej, nasadzeniami roślinnymi, drzew owocowych i krzewów oraz zabudowaniem w części działki budynkiem murowanym gospodarczym. Dojazd do nieruchomości odbywa się bezpośrednio z drogi krajowej nr [...] uzbrojonej w urządzenia infrastruktury technicznej: woda, gaz, telefon, elektryka.

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustaliła, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zlokalizowany był na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętym zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 6 marca 2002 r. Zgodnie z ustaleniami ww. planu działka nr 325/5, która według stanu pierwotnego oraz stanu obecnego stanowiąca przedmiot wyceny działka nr [...] położona była na obszarze oznaczonym symbolem Rpm - tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy, podstawowe przeznaczenie terenów pod uprawy polowe. Przyległy do działki wydzielony pas drogowy na szer. 13,5 m graniczący z istniejącą drogą krajową. Biegła ustaliła również, iż przeznaczeniem przeważającym w części stanowią usługi komercyjne i towarzyszące oznaczone na rysunku planu symbolem B 5 UC oraz w części tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy, podstawowe przeznaczenie terenów pod uprawy polowe oznaczone symbolem Rpm, a także odcinek drogi krajowej nr [...].

Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe wydzielone z terenów rolnych i leśnych, łąk i terenów zadrzewionych, dokonana przez biegłą, wykazała, że ceny gruntów rolnych i leśnych są niższe od cen gruntów drogowych wydzielonych z terenów rolnych i leśnych. Stąd przeznaczenie działki rolnej pod drogę zwiększa jej wartość. W związku z tym biegła określiła wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla alternatywnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Biegła przeanalizowała rynek nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów rolnych i leśnych, łąk i terenów zadrzewionych na terenie gmin położonych w środkowej i południowej części województwa [...], powiatu: [...]ego, [...], janowskiego, biłgorajskiego, zamojskiego i tomaszowskiego w okresie od marca 2017 r. do daty wyceny. Na tak zdefiniowanym rynku ustalono, iż ceny transakcyjne nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów rolnych i leśnych zawierały się w przedziale od ok. 9 zł/m2 do 12 zł/m2, natomiast do celów wyceny wyłoniono 3 nieruchomości najbardziej podobne z przedziału cenowego od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2. Po przeprowadzonej analizie biegła stwierdziła stabilizację cen w okresie ich badania, zatem nie aktualizowała ich trendem czasowym.

Biegła ustaliła, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja ogólna nieruchomości (waga 50%) oraz położenie szczegółowe i otoczenie (waga 50%). Na str. 17 operatu szacunkowego przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych. Następnie opisano transakcje przyjęte do porównania (str. 17-18 operatu szacunkowego) oraz uwzględniając poprawki kwotowe obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu na kwotę 11,25 zł/m2, co pozwoliło na określenie wartości gruntu przedmiotowej nieruchomości na 93 757,00 zł.

Wartość składników roślinnych biegła wyceniła na 125 233,00 zł, a wartość znajdującego się na wycenianej działce części budynku gospodarczego wyniosła 37 535,00 zł. Łączna wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 325/9 wyniosła 256 525,00 zł. Co do możliwości powiększenia odszkodowania o 5% Minister podzielił wywody organu I instancji. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Zawiadomienie o wydaniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczono dotychczasowemu właścicielowi w dniu 12 grudnia 2019 r. Natomiast protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia 18 lutego 2020 r. Skarżący przekazał przedmiotową nieruchomość w faktyczne posiadanie inwestorowi. Zatem z uwagi na fakt, iż wydanie nieruchomości nastąpiło po upływie 30- dniowego terminu wskazanego w ww. przepisie organ I instancji zasadnie nie przyznał stronie skarżącej odszkodowania powiększonego o dodatkowy bonus, przyznając tym samym kwotę odszkodowania ustaloną w operacie szacunkowym z dnia 3 kwietnia 2020 r., tj. 256 525,00 zł.

Organ dokonał oceny operatu szacunkowego i uznał go za mogący stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami ugn i rozporządzenia wykonawczego. Autorka operatu wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Minister uznał zarzuty odwołania za niezasadne.

Skarżący zarzucił, że biegła przyjęła do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa.

Treść art. 4 pkt 16 ugn wskazuje, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przedmiotowej sprawie biegła dokonała analizy transakcji z rynku gruntów drogowych oraz ustaliła cechy rynkowe istotne dla oceny wartości nieruchomości. Rzeczoznawca stwierdziła, że ceny transakcyjne na badanym rynku kształtowały się głównie w zależności od lokalizacji ogólnej nieruchomości oraz położenia szczegółowego i otoczenia. Nieruchomości przyjęte do porównania zostały wytypowane zgodnie z przedstawioną przez biegłą analizą rynku i odzwierciedlały charakterystykę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Biegła na stronie 12 operatu wskazała na wyraźną zależność cen nieruchomości od położenia ogólnego względem miasta oraz lokalizacji szczegółowej. Przedstawiona przez biegłą charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania (strona 15-16 operatu), wskazuje że nieruchomości wybrane przez biegłą są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem ich lokalizacji, tj. są położone w niedalekiej odległości od miasta powiatowego oraz ich otoczenia, gdyż są położone w otoczeniu terenów rolnych oraz rozproszonej zabudowy siedliskowej. Na tej podstawie uznał, że biegła prawidłowo uzasadniła wybór nieruchomości, które tworzą zbiór transakcji porównawczych oraz prawidłowo określiła cechy różniące nieruchomości.

Ustosunkowując się natomiast do podniesionej w odwołaniu kwestii znacznych różnic w doborze transakcji rynkowych przyjętych przez biegłą M. D. w innym operacie sporządzonym dla celu określenia wartości działki nr [...], to organ ten uznał, że kwestie dotyczące wyceny nieruchomości na potrzeby odrębnego postępowania nie są dowodem świadczącym o wadliwości wyceny przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzutu pełnomocnika strony skarżącej nieuwzględnienia przez biegłą aktualnego sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki, jakim było wykonywanie działalności komercyjnej organ wyjaśnił, że jak wynika z analizy operatu szacunkowego z dnia 3 kwietnia 2020 r. aktualny sposób użytkowania nieruchomości to teren rolny z dopuszczeniem zabudowy, natomiast przeznaczenie podstawowe to uprawy polowe. Ponadto według charakterystyki nieruchomości zawartej na str. 9 operatu, tylko na części działki nr [...] zlokalizowany był budynek murowany gospodarczy. Powyższe zostało uwzględnione przez biegłą w wycenie wywłaszczonej nieruchomości. Minister wskazał na brzmienie art. 128 ust. 1 ugn, który stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłego właściciela. W przypadku, gdy na realizację inwestycji celu publicznego przejmowana jest wyłącznie część nieruchomości, odszkodowanie przysługuje, zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 4 w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, za część nieruchomości, która staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania za działkę nr [...], zgodnie z ww. przepisami uwzględnia się jedynie stan tej części nieruchomości, która obejmuje ww. działkę, gdyż tylko ta wydzielona część przeszła z mocy prawa na własność podmiotu publicznego i za nią przysługuje dotychczasowemu właścicielowi odszkodowanie. Ponadto autorka opracowania wyjaśniła, iż z uwagi na brak na analizowanym rynku nieruchomości drogowych z częściami składowymi, wyceny ww, działki dokonano metodą odtworzeniową, szacując oddzielnie wartość gruntu i oddzielnie wartość części składowych. Powyższe jest zgodne z dyspozycją art. 135 ust. 1 i 2 ugn.

Odnośnie zaś zarzutu odwołania dotyczącego nie powiększenia przez organ I instancji ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości Minister wskazał, że w cytowanym powyżej przepisie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, ustawodawca uzależnił przyznanie odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%. Skoro specustawa drogowa posługuje się pojęciem wydania rzeczy, ale nie definiuje go na użytek tej ustawy, to zasadne jest posłużenie się przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2020 r., poz. 1740), dalej "kc" Zgodnie z art. 348 cc przeniesienie posiadania następuje przez wydanie rzeczy. Wydanie dokumentów, które umożliwiają rozporządzanie rzeczą, jak również wydanie środków, które dają faktyczną władzę nad rzeczą, jest jednoznaczne z wydaniem samej rzeczy. Oznacza to, że wola wydania powinna być uzewnętrzniona na tyle, aby była ona oczywista dla nabywcy (przejmującego), że dotychczasowy posiadacz zrezygnował z władania rzeczą zarówno w aspekcie corpus, jak i animus.

Wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Innymi słowy chodzi tu o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzania nieruchomością. Fakt wydania nieruchomości powinien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela lub użytkownika wieczystego, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Przy powiększeniu odszkodowania kwestię sporną zwykle bowiem stanowi sposób udokumentowania przekazania nieruchomości inwestorowi przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo- odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Uzewnętrznienie woli powinno być na tyle wyraźne aby inwestor miał świadomość, iż może on dysponować nieruchomością jak swoją własnością. Jeżeli właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie utrudnia inwestorowi wejścia na jej teren, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił woli jego wydania uznaje się, iż nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Zatem wydanie nieruchomości należy traktować jako czynność faktyczną, której potwierdzeniem może być protokół zdawczo-odbiorczy lub oświadczenie byłego właściciela o wydaniu nieruchomości. Jednakże ciężar dowodu w tym zakresie obciąża byłego właściciela, zaś nieczynienie przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie inwestora, tudzież bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich nie może być uznane za czynność polegającą na jej wydaniu, bowiem przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wyraźnie wskazuje, iż właściciel nieruchomości jest zobowiązany do dokonania określonego czynnego zachowania, z którego będzie wynikało, iż wydaje on nieruchomość. 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez wojewodę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. W przedmiotowej sprawie Skarżący odebrał zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] 2019 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w dniu 12 grudnia 2019 r. Zatem termin na wydanie nieruchomości upłynął w dniu 11 stycznia 2020 r. Natomiast zgodnie z protokołem zdawczo - odbiorczym, znajdującym się w aktach sprawy, wydanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 18 lutego 2020 r.

Powyższe oznacza zatem, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej uprawniające do powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości.

Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 ugn. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Strona nie przedłożyła również w toku postępowania dowodu w postaci kontroperatu, który wskazywałby na zaniżenie kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący.

Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa oraz art. 138 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo oraz art. 7, 77 § 1, 80 kpa oraz 84 §1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wyciągniecie błędnych wniosków z zebranego w sprawie materiału, w szczególności odnośnie wartości wywłaszczanej nieruchomości należącej do Skarżącego, w sytuacji, gdy wartość ta odbiega rażąco od wartości rynkowej i od wartości nieruchomości sąsiednich wywłaszczanych w związku z tą samą inwestycją drogową, co organ winien wziąć pod uwagę nawet z urzędu, bowiem dane takie były mu znane z urzędu, a ponadto organ ustalając stan faktyczny nie wyciągnął żadnych wniosków z dowodów złożonych przez Skarżącego tj. opinii autorstwa tej samej biegłej M. D. z dnia [...] 2020 r. sporządzonej dla działki nr [...] (która w różnych opiniach przedstawia odmienne w treści założenia, tzw. analizę rynku nieruchomości oraz formułuje rożne wnioski końcowe) oraz z opinii autorstwa J. P. z dnia [...] 2020 r. sporządzonej dla działki nr [...] (sporządzonej dla nieruchomości znajdującej się w tej samej okolicy) bezzasadnie dowody te pomijając;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: tj. naruszenie art. 18 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w zw. z art. 134 ust. 1, 3 i 4 ugn poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyznanie dszkodowania zaniżonego, a nie według wartości nieruchomości oraz poprzez nie przyznanie Skarżącemu dodatkowej kwoty równoważnej 5% odszkodowania, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających taka dopłatę.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zwrot od organu na rzecz Skarżącego poniesionych kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dalej jako: "Ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 Ppsa, przy czym stosownie do art. 135 Ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 80 kpa w zw. z § 36 pkt 4 rozporządzenia a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji był art. 18 specustawy drogowej, odpowiednio stosowane przepisy ugn (odesłanie z art. 12 ust. 5 tej specustawy) i przepisy rozporządzenia wykonawczego.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, która określa wartość nieruchomości. Jest to podstawowy dowód w sprawie o odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 kpa. Organ administracji ma obowiązek jej oceny pod kątem formalnym. Oceny tego dowodu dokonuje się stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ocena merytoryczna opinii w zakresie w jakim wymagana jest do tego wiedza specjalistyczna zastrzeżona jest co do zasady dla Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, o czym stanowi art. 157 ugn.

Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie opinii z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji wprawdzie dokonały, jednakże wyprowadzone przez nie konkluzje, co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie okazały się błędne.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przyjętej pod inwestycję drogową działki, w części odnoszącej się do jej gruntu, w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w tym w szczególności jego § 36. Przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212).

W sprawie poza sporem jest, że przejęta nieruchomość w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr XXXV(254) 2002 z 6 marca 2002 r. - położona była na obszarze oznaczonym symbolem Rpm – tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy, podstawowe przeznaczenie pod uprawy polowe. Tereny otaczające nieruchomości to grunty z przeważającym przeznaczeniem jako usługi komercyjne i towarzyszące oznaczone na rysunku planu symbolem B 5 UC oraz w części tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy, podstawowe przeznaczenie terenów pod uprawy polowe oznaczone symbolem Rpm a także odcinek drogi krajowej nr 19. Biegła wspomniała także o przeznaczeniu drogowym pasa szerokości 13,5 m graniczącym z istniejącą drogą krajową i przedmiotową działką. Oznacza to, że zgodnie z Planem, którego zapisy stanowią podstawę do ustalania przeznaczenia nieruchomości, zgodnie z art. 154 pkt 2 ugn, nieruchomość była przeznaczona pod tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy – przeznaczenie podstawowe pod uprawy polowe.

Przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Uzasadniając w niniejszej sprawie sposób wyceny ww. działki w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca, a w ślad za nim organy, odwoływały się do unormowanej w art. 134 ust. 4 ugn zasady korzyści, zgodnie z którą w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni:

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Analiza treści powyższego rozporządzenia wskazuje, że jeżeli, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji wedle Planu na cele rolne z możliwością zabudowy), to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 ugn. W takim bowiem przypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne z możliwością zabudowy (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17, Lex nr 2720335, a także wyrok NSA z 2 października 2019 r. I OSK 5/18, Lex nr 2769121). Nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania przywoływany w operacie, § 36 ust. 4 rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352; czy przywoływany wyżej wyrok I OSK 823/15). Taka zaś sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Powyższe dyskwalifikuje zatem opartą na ww. regulacji, a także wprost zastosowanej przewidzianej w art. 134 ust. 4 ugn zasadzie korzyści, wycenę ww. działek, jako miarodajny dowód w sprawie.

Powoduje to uznanie, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego co skutkuje koniecznością ich uchylenia jako wydanej nadto z naruszeniem art. 80 kpa (wadliwa ocena dowodu z operatu szacunkowego).

Sąd nie podzielił przy tym zarzutów co do wadliwego nie powiększenia odszkodowania o 5% wartości wywłaszczonej nieruchomości. Przepis art. 18 ust. 1e specustawy uzależnia przyznanie powiększonego odszkodowania od spełnienia przesłanek wydania nieruchomości uprawnionemu nie później niż w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z art. 17 specustawy; albo doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności; albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Jak wnika z ustaleń organu doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji nastąpiło 12 grudnia 2019 r. trzydziestodniowy termin upływał zatem 1 stycznia 2020 r. Przekazanie nieruchomości nastąpiło 18 lutego 2020 r. (protokołem).

Specustawa nie zdefiniowała pojęcia "wydania nieruchomości", co oznacza że należy dokonać jego wykładni mając na względzie inne podobne regulacje prawne w których mowa jest o wydaniu nieruchomości.

Wydanie nieruchomości to czynność prawna, która może być wyrażona przez każde zachowanie, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Zasadniczą treścią czynności prawnej jest oświadczenie woli czyli zachowanie się osoby, które w dostateczny sposób uzewnętrzniła wolę wywołania skutku prawnego (art. 56 i 60 kodeksu cywilnego). Reguły wykładni oświadczeń woli należy stosować nie tylko do ustalenia treści złożonych oświadczeń woli, ale także do stwierdzenia, czy dane zachowania stron stanowią oświadczenia woli. Oznacza to, że bez odwołania się do reguł wykładni oświadczeń woli nie można rozstrzygnąć, czy określone zachowania stron stanowią oświadczenia woli.

Zdaniem Sądu, skuteczność czynności (jej formą jest także zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą), nie jest w świetle art. 18 ust. 1e specustawy uzależniona ani od podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia inwestorowi oświadczenia woli na piśmie. Takiego warunku nie przewidział ustawodawca ani też ogólne przepisy dotyczące składanych oświadczeń woli. Wydanie nieruchomości prowadzi do przeniesienia posiadania rzeczy, co oznacza, że dotychczasowy posiadacz rezygnuje z władania przedmiotem posiadania na rzecz innego podmiotu. Z przepisu art. 18 ust. 1e specustawy nie można wywieźć wymogu protokolarnego przekazania nieruchomości dla utraty statusu posiadacza w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego i braku skuteczności jednostronnego przejęcia nieruchomości przez właściciela gruntu. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznego władania rzeczą. Zatem każde zdarzenie stanowiące źródło tego stanu musi być traktowane jako skuteczny sposób nabycia posiadania. Oznacza to, że zaprzestanie wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 21 listopada 2017 r., sygn. akt. I ACa 695/16, LEX nr 2486513 i wyroki NSA: z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 509/16, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 63/16, z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15). Potwierdza tę argumentację przepis art. 348 kodeksu cywilnego z którego wynika, że przeniesienie posiadania następuje przez wydanie rzeczy czy wydanie dokumentów które umożliwiają dysponowanie/władanie rzeczą. W każdym wypadku wola wydania musi być jasna i nie budząca wątpliwości.

Odnosząc tę wykładnię do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, zdaniem sądu, nie doszło do wydania nieruchomości przez Skarżącego w ustawowym terminie ponieważ skarżący nie ujawnił przed upływem 30 dniowego terminu woli wydania żadną czynnością faktyczna. Wola ta została uzewnętrzniona dopiero 18 lutego 2020 r. a więc po upływie ustawowego terminu. Podkreślić należy, że podmiot/inwestor któremu ma być wydana nieruchomość nie może się "domyślać", że wywłaszczony wydaje mu rzecz. Termin 30 dniowy i związany z tym bonus w postaci powiększenia należnego odszkodowania ma zmotywować wywłaszczonego do działania. Czynności podjęte po upływie terminu nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku.

Wobec wadliwości operatu sporządzonego przez M. D. brak jest powodów do oceny pozostałych zarzutów skargi. Na marginesie natomiast można jedynie wskazać, że skoro ta sama biegła sporządziła dla tego samego organu dwie opinie na tę samą datę i dotyczące nieruchomości ze sobą graniczących oraz na podstawie transakcji dotyczących gruntów o przeznaczeniu drogowym w tym samym przedziale czasowym to co najmniej dziwi tak znaczący rozdźwięk pomiędzy ustaloną wartością nieruchomości. Nie ma to jednak znaczenia w tej sprawie ponieważ opinia rzeczoznawcy jest i tak wadliwa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) zasądzają od organu na rzecz Skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 13 383 zł w tym 2566 zł tytułem uiszczonego wpisu, 10 800 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego i 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zleci wycenę przejętych nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, zgodnie z wytycznymi Sądu, po jej sporządzeniu umożliwi zapoznanie się z nią stronom postępowania. Następnie dokona prawidłowej oceny sporządzonego operatu w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów.