Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 289/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5,  art. 151 par. 2,  art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, po wznowieniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga T. R. na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, po wznowieniu postępowania.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2009 r. (zwana dalej także decyzją ostateczną) Starosta Powiatowy w P. (dalej: Starosta, organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa (dalej: inwestor) pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na terenie działek nr ewid. [...],[...] obręb [...] (etap I-IV) przy ul. D. [...] w P..

Pismem z dnia 25 stycznia 2012 r. Wojewoda [...] przekazał do organu I instancji według właściwości pismo T. R. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) z dnia [...] maja 2011 r., które po sprecyzowaniu stanowiło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji ostatecznej. Jako podstawę wniosku wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, zaś jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2012 r. Starosta, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] listopada 2009 r.

W dalszej kolejności postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2012 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji dotyczącej budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego przy ul. D. w P. przez złożenie analizy zacienienia projektowanej zabudowy wykonanej w stosunku do istniejących budynków znajdujących się na działce skarżącej, oznaczonej nr ew. [...] przy ul. B. [...] w W., celem sprawdzenia, czy odległość budynku z pomieszczeniami na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwia naturalne ich oświetlenie. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że skarżąca jest współwłaścicielką ww. nieruchomości, graniczącej z terenem inwestycji poprzez działki nr ew. [...] w jednostce ewidencyjnej [...], Dzielnica [...] w W. oraz działkę nr ew. [...], obr. [...] w P.. Powyższe zobowiązanie inwestor wykonał [...] września 2012 r.

Decyzją Nr [...] z [...] września 2012 r. organ I instancji orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Na skutek złożonego odwołania Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] listopada 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ

I instancji. Na skutek skargi złożonej przez inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 349/13, orzekł

o oddaleniu skargi. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 maja 2015 r., sygn. akt OSK 2641/13, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

W międzyczasie postanowieniem Nr [...] z [...] września 2012 r. Starosta, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 149 § 1 k.p.a., z urzędu wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną. W uzasadnieniu postanowienia podał, że projekt zagospodarowania terenu wykonano na oryginalnej kopii aktualnej mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego. Mapa nie obejmuje jednak swoim zakresem zabudowanej działki nr ewid. [...], obr. [...] w jednostce ewidencyjnej Dzielnica [...] w W., znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji. Ponadto projekt budowlany nie zawiera analizy zacienienia projektowanej zabudowy, wykonanej w stosunku do istniejących budynków znajdujących się na działce skarżącej. Nie jest zatem możliwe jednoznaczne określenie, czy projektowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącej.

W dniu [...] listopada 2012 r. Starosta postanowieniem Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek jednoznacznego określenia, czy projekt budowlany został sporządzony zgodnie z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministerstwa Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem MI) w odniesieniu do istniejących budynków znajdujących się na działce nr [...].

W dniu [...] grudnia 2012 r. inwestor złożył uzupełnienie i wyjaśnienie analizy zacienienia.

Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Starosta po raz wtóry orzekł

o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, wskazując na upływ 5-letniego terminu od jej doręczenia. Na skutek złożonego przez skarżącą odwołania, organ odwoławczy decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji

i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nakazując analizę, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Na skutek skargi złożonej przez inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 565/16, orzekł o oddaleniu skargi.

Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2017 r., sprostowaną postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., Starosta orzekł o przeniesieniu pozwolenia na budowę, wydanego decyzją ostateczną z [...] listopada 2009 r., na nowego inwestora - [...] Sp. z o.o.

Następnie decyzją nr [...] z [...] września 2017 r. Starosta, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwana dalej: p.b.), orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Na skutek odwołania skarżącej, Wojewoda decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, która jest przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 197/18.

Decyzją nr [...] z [...] października 2017 r. Starosta, działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 2 p.b., stwierdził wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym analizy zacienienia i przesłaniania oraz wyjaśnień złożonych przez inwestora i projektanta, wynika, że projekt odpowiada wymaganiom § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia MI.

Analizy wskazują, że zarówno planowane budynki zaprojektowano zgodnie

z odległościami określonymi w ww. przepisach rozporządzenia MI, jak i budynki usytuowane na działce nr ewid. [...], obr. [...] w jednostce ewidencyjnej Dzielnica [...], należącej do wnioskodawczyni, również mają zapewnione nasłonecznienie pokoi mieszkalnych określone ww. przepisami prawa.

Wskazał, iż pierwszeństwo rozpatrzenia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, a także idące za tym tryby postępowania odwoławczego

i sądowoadministracyjnego spowodowały, że akta sprawy przez kilka lat znajdowały się poza organem I instancji, zatem wcześniejsze zakończenie postępowania wznowionego z urzędu nie było możliwe. Jednak niniejsze rozstrzygnięcie bez względu na upływ czasu byłoby takie samo. Złożone analizy zacienienia wskazują, że pozwolenie na budowę również zostałoby wydane, ponieważ budynki zostały prawidłowo zaprojektowane, natomiast dokumentacja nie zawierała jedynie wyczerpujących dokumentów potwierdzających ten fakt.

Starosta, powołując się na treść art. 146 § 2 k.p.a., wskazał, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wówczas, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W ocenie organu I instancji, stanowiący przedmiot oceny w postępowaniu zwykłym projekt budowlany nie zawierał wyczerpującej analizy zacienienia obiektów znajdujących się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji, niemniej jednak gdyby projekt zawierał taką wyczerpującą analizę zacienienia i przesłaniania, to pozwolenie na budowę również byłoby wydane w takim samym kształcie, a decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby taka sama.

Wyjaśnił także, iż wznowienie postępowania z urzędu nastąpiło przed upływem terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. i brak było możliwości zakończenia postępowania w terminie wcześniejszym. Nie zmienia to natomiast faktu, że

w przypadku wydania przez organ rozstrzygnięcia przed upływem terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. zachodziłby przypadek określony w art. 146 § 2 k.p.a., tj. w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co skutkowałoby brakiem możliwości uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ

I instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania, a w przypadku wznowienia postępowania mogłaby jedynie zapaść decyzja odpowiadająca dotychczasowej, niewskazaniu

w uzasadnieniu decyzji, jakie przepisy prawa zostały naruszone, pomimo stwierdzenia w sentencji rozstrzygnięcia, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, co sprawia, że uzasadnienie decyzji pozostaje

w sprzeczności z rozstrzygnięciem o stwierdzeniu naruszenia prawa;

2. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez błędną odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, pomimo zaistnienia przesłanki określonej

w art 145 § 1 k.p.a. oraz zaniechanie przez organ przeprowadzenia postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. co do przyczyn wznowienia;

3. art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że wnioskodawczyni w realiach przedmiotowej sprawy nie wykazała swojego interesu prawnego, który upoważniałby do otrzymania statusu strony

w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę osiedla budynków mieszkalnych z lokalami usługowymi;

4. art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie wnioskodawczyni

o znajdującej się w aktach postępowania analizie zacienienia, a także możliwości zapoznania się z tą analizą i zgłoszenia do niej ewentualnych zastrzeżeń, co uniemożliwiło wypowiedzenie się co do zgromadzonych

w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji;

5. art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z oględzin nieruchomości skarżącej (działka nr ewid. [...] przy ul. B. [...] w W.), wnioskowanym w poprzednim odwołaniu z 2015 r., co pozwoliłoby na ustalenie, że nieruchomość stanowiąca własność wnioskodawczyni znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego i ukończonego przez inwestora zespołu budynków mieszkalnych;

6. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zgodnie z wnioskami stron, z uwzględnieniem całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia, czy dostarczona przez inwestora analiza zacienienia odpowiada wymaganiom przewidzianym w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia MI.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot oceny w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w przypadku stwierdzenia

w toku badania dopuszczalności odwołania, iż podmiot nie ma interesu prawnego

w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się - umorzenie postępowania odwoławczego.

Wojewoda wskazał, iż zgodnie z regulacją art. 28 ust. 2 p.b. stronami

w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z art. 28 k.p.a. wynika natomiast, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tylko takie ograniczenia

w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Wzajemna relacja między regulacjami w p.b. i k.p.a. polega na tym, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 p.b. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia

w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Interes prawny oparty jest na przepisach prawa materialnego, z których wynikać musi norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego (decyzji). Cechą interesu prawnego jest to, iż jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie w określonej sprawie oraz musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu zgłaszającego. Przyznanie statusu strony postępowania zmierzającego do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej musi mieć zatem za podstawę ustalenie, czy rozstrzygnięcie

o konkretnym stanie faktycznym będzie miało wpływ na prawa lub obowiązki prawne osób, które zgłaszają swą legitymację jako strony postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wniosek skarżącej inicjujący postępowanie wznowieniowe na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożony został pismem z dnia [...] maja 2011 r. (sprecyzowanym pismem z dnia [...] stycznia 2012 r.). W wyniku rozpoznania ww. wniosku Starosta decyzją Nr [...] z [...] września 2017 r. orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony z uwagi na fakt, iż należąca do niej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

W związku z odwołaniem skarżącej, powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2017 r.

Jednakże Starosta prowadził drugie postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji ostatecznej, które zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez organ I instancji decyzji stwierdzającej, iż decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa. Skoro jednak w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustalone zostało, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym oraz wznowieniowym, to tym samym nie posiada ona statusu strony

w przedmiotowym postępowaniu prowadzonym w trybie art. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W konsekwencji organ odwoławczy ocenił, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego związanego z wydaniem zaskarżonej decyzji, zatem postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu. W związku z tym zarzuty podnoszone przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca, wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 82 ust. 3 p.b. przez błędne umorzenie postępowania odwoławczego, wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewodę braku interesu prawnego skarżącej we wniesieniu odwołania, bez należytego zbadania

i zweryfikowania przesłanki interesu prawnego w postępowaniu rozpoznawczym, co byłoby możliwe jedynie w przypadku uzupełnienia postępowania dowodowego przed organem I instancji;

2. art. 151 § 2 w związku z art. 146 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania, jak również wskutek wznowienia z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w wyniku błędnego odmówienia skarżącej przymiotu strony, pomimo niewątpliwego wykazania jej interesu prawnego;

3. art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 2 k.p.a. przez błędną odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, pomimo zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz zaniechanie przez organy administracji przeprowadzenia postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. co do przyczyn wznowienia.

Pozostałe zarzuty skargi są tożsame z zarzutami wskazanymi w punktach 3, 4, 5 i 6 odwołania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy błędnie przyjął, iż nie posiada ona interesu prawnego we wniesieniu odwołania. Ocena Wojewody, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu co do oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość nie jest wystarczająca do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia, wobec braku przeprowadzenia dowodów w postaci oględzin nieruchomości, czy dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w celu zweryfikowania rzetelności i poprawności przedstawionej przez inwestora analizy zacienienia, była całkowicie nieuprawniona. Podała, że nigdy nie została powiadomiona przez Starostę

o złożeniu analizy zacienienia, możliwości zapoznania się z jej treścią oraz zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń do jej prawidłowości. Z tej tylko przyczyny Wojewoda winien uchylić decyzję organu I instancji, a nie umorzyć postępowanie odwoławcze, pochopnie i bezpodstawnie przyjmując jego bezprzedmiotowość.

Ponadto zaskarżona decyzja i dokonane w jej uzasadnieniu ustalenia pozostają w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z 2 lipca 2013 r. w sprawie sygn. VII SA/Wa 349/13 oddalającym skargę inwestora na decyzję Wojewody z [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty. NSA, oddalając skargę kasacyjną inwestora wyrokiem z 28 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2641/13, wskazał m.in., że Starosta nie wyjaśnił podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez których nie można było rozstrzygnąć sprawy merytorycznie. Stwierdzenie Wojewody, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego, pomimo ewidentnych uchybień Starosty w prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, sprzeciwia się wiążącej ocenie prawnej wyrażonej przez NSA w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem wnioskodawczyni Wojewoda nie wziął pod uwagę, unikając tym samym oceny prawnej możliwości uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, że inwestor poprzez wyczerpanie przysługujących środków prawnych przeciągnął postępowanie o kilka lat, co może rzutować na obecną ocenę organów administracji co do przesłanek prawnych i możliwości uchylenia decyzji ostatecznej. Gdyby bowiem nie działania inwestora, zmierzające do przeciągania postępowania w czasie, decyzja organu o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę mogłaby zapaść wcześniej, przed ukończeniem inwestycji.

Zaskarżoną decyzją Starosta, stwierdzając wydanie decyzji ostatecznej

z naruszeniem prawa, w rzeczywistości odniósł się pośrednio do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji z [...] września 2017 r., odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej, bez merytorycznej oceny wniosku

i należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., wskazując jedynie na dostarczoną przez inwestora analizę zacienienia po wydaniu poprzedniej decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., bez jakiejkolwiek weryfikacji i oceny, czy została sporządzona w sposób prawidłowy

i rzetelny, zgodny z wymogami rozporządzenia MI. Starosta nie wskazał jednak, jakie przepisy prawa materialnego lub procesowego zostały naruszone, a także nie wyjaśnił w sposób należyty przyczyn, dla których nie uchylił tej decyzji.

Wnioskodawczyni wskazała, że organ odwoławczy bezkrytycznie podzielił dostarczoną przez inwestora analizę zacienienia, nie dokonując wszechstronnej

i obiektywnej oceny tego dowodu, nie zakreślił również żadnego terminu do zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń do przedstawionej analizy zacienienia. Starosta zbyt pochopnie przesądził, nie przeprowadzając niezbędnych w tej sprawie dowodów, że

w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Starosta P., wbrew wymogowi zawartemu w art. 149 § 2 k.p.a., zaniechał przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Starosta ocenił, że na podstawie dostarczonej przez inwestora analizy zacienienia projektowanej zabudowy zachowana została odległość określona w § 13 rozporządzenia MI, jednak zaniechał jakiejkolwiek weryfikacji spełnienia wymogu odległości poprzez dokonanie oględzin nieruchomości. Podobnie stwierdzenie organu I instancji, że nieruchomość wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, jest zbyt pochopne i nieuprawnione, bowiem Starosta, wbrew wymogom zawartym w art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., nie poinformował wnioskodawczyni o znajdującej się w aktach postępowania analizie zacienienia,

a także możliwości zapoznania się z tą analizą i zgłoszenia do niej zastrzeżeń, co uniemożliwiło jej wypowiedzenie się co do zgromadzonych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji.

Wskazała, iż odmawiając przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości

i uniemożliwiając ustosunkowanie się do analizy zacienienia znajdującej się w aktach, Starosta nie wziął pod uwagę i pominął, że inwestycja, która została zrealizowana na podstawie decyzji ostatecznej, będzie bezpośrednio oddziaływać na stanowiącą własność wnioskodawczyni nieruchomość sąsiednią. Wybudowanie na działce przy ul. D. nr [...] i [...] w P. budynku 6-kondygnacyjnego o wysokości 18 metrów zaciemni nieruchomość skarżącej poprzez znaczne ograniczenie nasłonecznienia spowodowanego wysokością budynku, co z kolei obniża wartość użytkową tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje

w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Badając zaskarżoną decyzję według wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne było prowadzone na skutek wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z [...] listopada 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego na terenie działek nr [...],[...] przy ul. D. [...] w P.. Podstawą wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. był przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Starosta w toku postępowania wznowieniowego prowadzonego na wniosek skarżącej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doszedł do przekonania, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją ostateczną nie zawierał wyczerpującej analizy zacienienia, bowiem brakowało takiego opracowania obejmującego projektowaną inwestycję w stosunku do istniejących budynków znajdujących się na działce skarżącej.

Złożona w postępowaniu wznowieniowym analiza zacienienia i przesłaniania wpłynęła do organu I instancji w dniach: [...] września 2012 r. (rysunek z opisem) i [...] grudnia 2012 r. (wyjaśnienia). Z uzasadnienia decyzji Starosty (wbrew zarzutom skargi) wynika, że organ I instancji przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.) i uznał, że budynki na działce skarżącej mają zapewnione nasłonecznienie pokoi mieszkalnych, określone w przepisach rozporządzenia MI

w § 13, § 57 i § 60. Tym samym uzupełniony projekt spełnia wymagania określone

w ww. przepisach.

Starosta zasadnie zatem uznał, że dostarczona analiza zacienienia, stanowiąca uzupełnienie zatwierdzonego projektu budowlanego, spełnia przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję).

Organ I instancji w dalszej kolejności dokonał analizy przepisów art. 151 § 2 oraz art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z kolei z treści art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie uchyla się decyzji także

w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Starosta ocenił, że gdyby przedmiotowy projekt budowlany zawierał wyczerpującą analizę zacienienia i przesłaniania obiektów znajdujących się

w sąsiedztwie projektowanej inwestycji, a obejmującą zabudowania na działce skarżącej, to decyzja ostateczna byłaby wydana w takim samym kształcie. Stąd należało wydać rozstrzygnięcie zgodne z decyzją organu I instancji, które nie było uzależnione od upływu czasu.

W toku postępowania odwoławczego obowiązkiem Wojewody było zbadanie interesu prawnego odwołującej się skarżącej, ponieważ odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje tylko stronie (art. 127 § 1 k.p.a.).

W dacie wydania decyzji Starosty, tj. w dniu [...] października 2017 r., nie była jeszcze ostateczna decyzja tego organu z dnia [...] września 2017 r., wydana na skutek wniosku skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2009 r. Natomiast w dacie wydania zaskarżonej w tej sprawie decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda dysponował już ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z [...] września 2017 r. Tym samym ostatecznie w administracyjnym toku instancji ustalono, że nieruchomość skarżącej nie leży w obszarze odziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2

w związku z art. 3 pkt 20 p.b.

Z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia; inwestycja nie powoduje żadnego ograniczenia

w zabudowie jej nieruchomości. Natomiast sam fakt, iż skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że przysługuje jej status strony w postępowaniu

o pozwolenie na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu określa się na podstawie konkretnych parametrów danej inwestycji. Aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący

w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Takiego interesu prawnego skarżąca nie wykazała, czemu organy obu instancji dały wyraz w decyzjach rozstrzygających jej wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] listopada 2009 r.

Wojewoda w przedmiotowej sprawie zbadał interes prawny skarżącej pod kątem jej uprawnienia do wniesienia odwołania z wynikiem negatywnym, tj. ustalił, że nie posiada ona legitymacji w tym zakresie. Dlatego w konsekwencji, wskazując na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 265/17, publ. Lex nr 2336482). Zaskarżona decyzja Wojewody jest rozstrzygnięciem formalnym, zamykającym drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącą.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut skargi, jakoby organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 p.b. przez brak należytego zbadania interesu prawnego skarżącej w postępowaniu odwoławczym. W tym zakresie istotna była ocena analizy zacienienia, sporządzona przez autora projektu budowlanego, jak również wydanie przez Wojewodę ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. na skutek wznowienia postępowania na wniosek skarżącej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja pozostaje

w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 349/13 oraz wyroku NSA z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie II OSK 2641/13. Kontrolowana wówczas decyzja kasatoryjna Wojewody z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], zarzucała Staroście brak oceny złożonej do akt sprawy analizy zacienienia projektowanej zabudowy pod kątem ustalenia, czy skarżącej przysługuje prawo strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2009 r. Ocena tej analizy została dokonana szczegółowo w decyzjach Starosty i Wojewody z dnia odpowiednio [...] września 2017 r. oraz [...] grudnia 2017 r

W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art. 85 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że w postępowaniu wznowieniowym odnośnie do decyzji ostatecznej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie jest niezbędny dowód z oględzin nieruchomości skarżącej czy też nieruchomości inwestycyjnej. Organy w tej sprawie badały projekt budowlany, a nie sposób zrealizowania inwestycji na gruncie, który jest w gestii zainteresowania organów nadzoru budowlanego.

Sąd stwierdza, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, zobowiązując inwestora do złożenia pełnej analizy zacienienia (w postaci rysunku i opisu), która była podstawą do zbadania przesłanki wznowieniowej zarówno z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Analiza zacienienia była więc przedmiotem oceny organów jako dowodu w sprawie. Tym samym nie naruszono przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Z analizy akt administracyjnych wynika, iż organy obu instancji przed wydaniem swoich decyzji nie umożliwiły skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie podnosi się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006/6/157, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., II OSK 1098/10, publ. Lex nr 786594). Skarżąca w skardze akcentuje zarzut niepoinformowania jej w szczególności

o znajdującej się w aktach analizie zacienienia, wobec której mogłaby złożyć ewentualne zastrzeżenia i dalsze wnioski dowodowe w sprawie.

Zdaniem Sądu, powyższe uchybienie organów nie miało ostatecznie wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżąca nie wykazała w skardze, jakie ma konkretnie zastrzeżenia do analizy zacienienia, mogące jednocześnie mieć wpływ na wynik sprawy, tj. zmienić ocenę prawną w ten sposób, aby uznać, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania spornej projektowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.