Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1640/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. i Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 133/20 w sprawie ze skargi I.K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 23 grudnia 2019 r. nr 411/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) zasądza od I.K. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3) zasądza od I.K. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 marca 2021 r., II SA/Łd 133/20, w wyniku rozpoznania skargi I.K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z 23 grudnia 2019 r., nr 411/2019 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że wskazaną powyżej decyzją Wojewoda Łódzki, nie uwzględniając odwołania złożonego przez I.K., utrzymał w mocy decyzję z 23 sierpnia 2019 r., nr 819/2019, którą Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. z 10 grudnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę stacji transmisyjnej [...] wraz z wieżą telekomunikacyjną oraz wewnętrzną linią zasilania na działce nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości G., gmina [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że wniosek inwestora obejmuje budowę stacji transmisyjnej wraz z wieżą telekomunikacyjną o wysokości 43,95 m n.p.t. wraz z montażem 2 anten radiolinii VHLP1-13-1WH/C. Anteny radiolinii stanowią urządzenia aktywne sieci, które umożliwiają transmisję sygnałów na terenach, na których z punku widzenia komercyjnego nie można wybudować światłowodu. Służą one do wysyłania sygnału stacji bazowej (BTS). Montaż anten radiolinii umożliwia ograniczenie liczby anten sektorowych na danym BTS, pozwalając na tzw. doświetlenie podstawowej stacji bazowej. Organ odwoławczy wskazał, że objęte wnioskiem inwestora zamierzenie będzie stanowiło część budowanej przez inwestora publicznej sieci telekomunikacyjnej, a w tym konkretnym przypadku zapewni zainteresowanym lepszą jakość usług z zakresu telekomunikacji, podnosząc jakość sygnału wysyłanego przez stacje bazowe w gminie Pabianice, jednocześnie zmniejszając zasięg punktów adresowych, które nie znajdują się w zasięgu sieci dostępu do Internetu umożliwiającej świadczenie usług dostępowych o zwiększonej przepustowości. Podnoszony w odwołaniu zarzut dotyczący przyszłej roli obiektu, jako stacji bazowej, nie znajdował, według organu, uzasadnienia w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym. Sam obiekt może funkcjonować bowiem bez anten sektorowych, spełniając przywołaną rolę i zapewniać transmisję pomiędzy stacją bazową a kontrolerem stacji bazowej poprzez nadawanie i odbieranie analogowych lub cyfrowych transmisji radiowych. Wojewoda stwierdził, że zapisy zatwierdzonego projektu budowlanego w kontekście regulacji art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p., art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej: u.g.n., a także art. 2 pkt 31, 48 i 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r. poz. 1954 ze zm.), dalej: p.t., uzasadniają uznanie zaprojektowanej inwestycji za inwestycję celu publicznego. Mając na uwadze tę kwalifikację, Wojewoda Łódzki stwierdził, że projekt budowlany spełnia warunki wymienione w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Jakkolwiek w świetle treści uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p., działka, na której projektowana jest inwestycja, położona jest na terenie oznaczonym symbolem RP (tereny upraw rolnych), na którym ustalony został zakaz realizacji nowej zabudowy niezwiązanej z produkcją rolną, tym niemniej, jak zauważył organ odwoławczy, zakaz ten nie dotyczy inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co wynika z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815), dalej: u.w.r.u.s.t. Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych wyznaczony w płaszczyźnie poziomej mieści się w granicach działki inwestycyjnej nr ew. [...]. Anteny radiolinii zostały wyłączone z katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ równocześnie zaznaczył, że przedstawiony projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i spełnia wymagania określone w przepisach określających szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego.

I.K. złożyła skargę na ww. decyzję Wojewody Łódzkiego, wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 25 ust. 1 p.b. poprzez dokonanie wadliwej oceny zgodności projektu budowlanego z m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że inwestor będzie świadczył usługi dla nieokreślonej liczby osób, a obiekt pełnił w istocie funkcję stacji bazowej; 2) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedokonanie precyzyjnej oceny zamierzenia inwestycyjnego, albowiem nie wiadomo, pomiędzy którymi stacjami bazowymi mają pracować anteny radioliniowe o bardzo małej mocy, tym bardziej, że sieci transmisyjne nie są zaliczane do inwestycji celu publicznego; 3) art. 33 ust. 1 p.b. poprzez wydanie decyzji dla obiektu, który w istocie bez anten sektorowych nie może funkcjonować, co wskazuje na próbę obejścia przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że organy orzekające w kontrolowanej przez Sąd sprawie nie dokonały rzetelnej oceny spełnienia przez inwestora wymogu wykazania, iż projektowana inwestycja ma charakter celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, organy bezrefleksyjnie uznały, że zasadnym jest nadanie przedmiotowej inwestycji tego rodzaju kwalifikacji. Z zapisów projektu budowalnego wprost wynika, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę wieży telekomunikacyjnej wraz z montażem radiolinii i będzie stanowiło - co należy podkreślić - jedynie część budowanej przez inwestora publicznej sieci telekomunikacyjnej. Wątpliwości budzi w tej sytuacji uznanie, że jedynie część sieci telekomunikacyjnej (jej element składowy) może być utożsamiana z realizacją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 5 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że nie sposób odmówić racji twierdzeniu skarżącej w kwestii niedostatecznego odniesienia się organów do prezentowanej przez stronę w toku postępowania argumentacji w kontekście zarzucanego inwestorowi obejścia przepisów prawa. W szczególności, za niedostateczne w tym względzie uznać należy ustalenia organu, oparte jedynie na twierdzeniach inwestora, że sam obiekt może funkcjonować bez anten sektorowych, spełniając swą rolę i zapewniać transmisję pomiędzy stacją bazową a kontrolerem stacji bazowej przez nadawanie i odbieranie transmisji radiowych. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie w żadnej mierze nie wykazały, na jakiej podstawie uznały przedstawione przez inwestora twierdzenia i dowody w tym względzie za wiarygodne, a z jakich powodów nie podzieliły stanowiska skarżącej, które wskazuje na konieczność zamontowania anten sektorowych w planowanym obiekcie, warunkujących jego funkcjonowanie. Dokonana w tym zakresie ocena materiału dowodowego przekracza granice swobodnej oceny dowodów i przesądza o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1, a przede wszystkim art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.

Wojewoda Łódzki złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie:

1) art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budowa stacji transmisyjnej [...] wraz z wieżą telekomunikacyjną oraz wewnętrzną linią zasilania nie jest inwestycją celu publicznego;

2) art. 46 ust. 2 w zw. z art. 75 ust. 1 u.w.r.u.s.t w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że pomimo jasnej dyrektywy wynikającej z tej ustawy o pomijaniu ograniczeń wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w realizacji inwestycji telekomunikacyjnych Sąd I instancji nie uznał zamierzenia budowlanego za inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej i rozszerzył wynikające z tego planu ograniczenia na planowaną inwestycję;

3) art. 35 ust. 4 p.b. przez błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie zawarty w m.p.z.p. zakaz realizacji nowej zabudowy nie związanej z produkcją rolną nie dotyczy inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na podstawie art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., a więc projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie wyjaśniły w toku prowadzonego postępowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do uwzględnienia skargi, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w zgodzie z przywołanymi przepisami, a organy wyczerpująco i wnikliwie zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności sprawdziły zgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. oraz w sposób prawidłowy ustaliły, iż projektowana inwestycja ma charakter celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a więc postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Łódzki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skargę kasacyjną wniosła także [...] sp. z o.o., która jako uczestnik postępowania zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (nieważność postępowania) poprzez niezapewnienie możliwości wzięcia udziału w postępowaniu sądowym toczącym się przed Sądem I instancji stronie – A.G., pozostającemu właścicielem działki nr ew. [...], obręb [...], na której budowana jest infrastruktura telekomunikacyjna będąca przedmiotem niniejszej sprawy;

2) art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. art. 6 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię sprowadzającą się do ustalenia przez Sąd I instancji, że część budowanej przez inwestora publicznej sieci telekomunikacyjnej, stanowiąca jej element składowy, nie powinna być utożsamiana z realizacją celu publicznego w sytuacji, gdy w świetle przywołanych przepisów każde zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjne wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników stanowi inwestycję celu publicznego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej w sposób niedostateczny badał, czy inwestycja wnioskodawcy ma charakter inwestycji celu publicznego, a jako taka jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. w sytuacji, gdy organy administracji publicznej w sposób jednoznaczny wykazały zgodność zamierzenia wnioskodawcy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Pabianickiego na skutek niewłaściwego zastosowania i przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów, w sposób niedostateczny wyjaśniając cel zamierzenia wnioskodawcy w sytuacji, gdy organ w sposób rzetelny, na podstawie całokształtu prawidłowo zgromadzonego i przeanalizowanego w sprawie materiału dowodowego ustalił istotne dla sprawy kwestie, w tym cel publiczny inwestycji;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] na skutek niewłaściwego przyjęcia, że uzasadnienie decyzji Wojewody Łódzkiego nie określa celu publicznego, który inwestycja uczestnika realizuje poprzez brak odniesienia się do innych obiektów, z którymi inwestycja jest powiązana, w sytuacji, gdy decyzja organu spełnia wszelkie wymogi ustawowe, dostatecznie wskazując na spełnienie celu publicznego przez zamierzenie wnioskodawcy.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wskazany uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto na postawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uczestnik postępowania wniósł o dopuszczenie wskazanych w skardze kasacyjnej dowodów z dokumentów na okoliczność posiadania przez A.G. interesu prawnego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając wniosek [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. zawarty w piśmie procesowym z 15 marca 2024 r., postanowieniem z 21 marca 2024 r. dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienia art. 183 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyczyny nieważności postępowania w rozpatrywanej sprawie nie występują, nie można w szczególności przyjąć, by rozpatrzenie przez Sąd I instancji skargi I.K. wyrokiem z 24 marca 2021 r. prowadziło, jak uznaje skarżąca kasacyjnie spółka, do zaistnienia sytuacji, do której nawiązuje art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. pozbawiało wskazany w skardze kasacyjnej podmiot (A.G.) możności obrony swoich praw w postępowaniu sądowym. Jakkolwiek regulacja art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. odnosi się nie tylko do stron w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. (skarżącego oraz organu, którego działanie jest przedmiotem skargi), ale też do uczestników postępowania, tym niemniej A.G. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody Łódzkiego, przez co jego udział w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym uzależniony był od zgłoszenia tego rodzaju żądania. W sytuacji braku zgłoszenia przez zainteresowanego tego rodzaju wniosku, co potwierdzają akta sprawy, nie zachodziła możliwość rozważenia, czy wynik postępowania, jak wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, dotyczył jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], obręb [...], co skutkować powinno zapewnieniem dopuszczonemu do postępowania uczestnikowi czynnego w nim udziału. Wymaga w tym kontekście przypomnienia, że termin na wstąpienie do sprawy uczestnika, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., nie jest określony w ustawie, co oznacza, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainteresowany podmiot może złożyć w dowolnym czasie, do momentu prawomocnego zakończenia postępowania sądowadministracyjnego. Wojewódzki sąd administracyjny po rozważeniu okoliczności sprawy może również skorzystać z kompetencji do zawiadomienia podmiotu wymienionego w art. 33 § 2 p.p.s.a. o uprawnieniach procesowych wynikających z jego treści (art. 110 p.p.s.a.).

Oceniając wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne w granicach podniesionych w nich zarzutów, stwierdzić trzeba, że zostały one oparte na uzasadnionych podstawach, ponieważ podzielić należy stanowisko tak skarżącej kasacyjnie spółki, jak i organu odnośnie do przeprowadzenia przez Sąd I instancji wadliwej analizy charakteru zamierzenia budowlanego, którego zamiar realizacji został określony we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z 10 grudnia 2018 r. Usprawiedliwiony charakter mają te zarzuty skarg kasacyjnych, które łączą się z przypisaniem Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego – art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. wynikającego z nadania ww. przepisom błędnego znaczenia normatywnego. Dopuszczeniu się błędnej wykładni ww. przepisów towarzyszyło wadliwe uznanie, że wyprowadzony przez Wojewodę Łódzkiego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wniosek, iż zaprojektowana inwestycja, odnosi się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, cechując się bezrefleksyjnością, przekracza granice swobodnej oceny dowodów, (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Następstwem takiej oceny zarzutów kasacyjnych jest przyjęcie, że w odniesieniu do warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przedstawiony przez inwestora projekt budowlany mógł podlegać rozważeniu uwzględniającemu dyspozycję art. 46 ust. 1-2 u.w.r.u.s.t.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wątpliwości Sądu I instancji oparte zostały na stwierdzeniu, iż wnioskowane zamierzenie w świetle rozwiązań projektowych ma obejmować budowę wieży telekomunikacyjnej wraz z montażem anten radiolinii, przy czym stanowić ono ma jedynie część budowanej przez inwestora publicznej sieci telekomunikacyjnej. Zdaniem Sądu, wątpliwości budzić w tej sytuacji powinno uznanie, że jedynie część sieci telekomunikacyjnej (jej element składowy) może być utożsamiana z realizacją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 5 u.p.z.p. Tymczasem, w skargach kasacyjnych trafnie przyjmuje się, że na ocenę tego, czy dana inwestycja dotyczy celu publicznego, czy też nie posiada tego atrybutu, nie ma wpływu fakt, czy wszystkie jej części mają być realizowane jednocześnie, czy też ich wykonywanie następuje w kolejności przyjętej przez inwestora, pozostającego operatorem telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, który jest prowadzony przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej stosownie do przepisów rozdziału 2 Działu I p.t.

Ustalenie, że celem planowanej inwestycji ma być zapewnienie właściwej łączności (polepszenie jakości sygnału) między stacjami bazowymi w gminie Pabianice, determinuje konkluzję, iż cel ten stanowi cel publiczny wskazany w art. 6 pkt 1 u.g.n. W świetle tego przepisu, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej jest celem publicznym. W kontekście tego przepisu, przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.). Infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji (art. 2 pkt 8 p.t.). Przez usługę telekomunikacyjną rozumie się usługę polegającą głównie na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej (art. 2 pkt 48 p.t.). Natomiast publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 p.t.).

Nie powinien mieć charakteru spornego wniosek, że zapewnienie funkcjonowania publicznie dostępnych usług telefonii komórkowej wymaga stworzenia odpowiedniej infrastruktury opartej na systemie wież telekomunikacyjnych wyposażonych w anteny sektorowe. Okoliczność, że na projektowej wieży nie zostaną zainstalowane tego typu anteny, a praca stacji transmisyjnej [...] wiązać się będzie z wykorzystywaniem radiolinii, nie stoi na przeszkodzie uznaniu zamierzenia za inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli rola pełniona przez ww. anteny radiolinii nakazuje przypisać im istotne znaczenie dla transmisji sygnałów pomiędzy stacjami bazowymi i kształtowania zasięgu dostępu do Internetu. Powyższe pozwala uznać, że analizowane urządzenie telekomunikacyjne pozostaje niezbędne do funkcjonowania sieci zapewniającej publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne, a w konsekwencji, że roboty budowlane prowadzące do budowy wskazanego obiektu mają charakter celu publicznego.

W wyroku z 6 grudnia 2022 r., II OSK 1640/21, w którym ocenie podlegała kwestia tego, czy lokalizacja wieży telekomunikacyjnej posiadającej zamontowane wyłącznie anteny radiolinii może być traktowana jako inwestycja celu publicznego objęta procedurą określoną w art. 50 ust. 1 u.p.z.p., Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że stacje bazowe telefonii komórkowej nie działają niezależnie, ale funkcjonują w sieciach i są ze sobą połączone za pośrednictwem tzw. sieci szkieletowej. W tym celu, co znajduje również potwierdzenie w wyjaśnieniach przedstawionych w niniejszej sprawie przez inwestora, wykorzystuje się albo łącza światłowodowe, albo dedykowane łącza radiowe, tzw. radiolinie i ich budowa nie powinna być wyłączana z zakresu przedsięwzięć służących zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów p.t. Wskazywany w niniejszej sprawie brak warunków uzasadniających budowę światłowodu nakazywał realizowany przez inwestora element publicznej sieci telekomunikacyjnej oprzeć na rozwiązaniu przewidującym montaż na zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w G. wieży anten radiolinii, co Wojewoda Łódzki poddał prawidłowej kwalifikacji prawnej na płaszczyźnie powołanych przepisów u.p.z.p., u.g.n. i p.t.

Dokonane ustalenia interpretacyjne nie pozwalały dostrzec w działaniu orzekających organów administracji architektoniczno-budowlanej naruszenia prawa przypisanego im wadliwie przez Sąd I instancji, co nakazuje uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, który powinien poddać zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego kontroli uznającej, że jej legalność nie powinna być kwestionowana w zakresie, w jakim zatwierdzony projekt budowlany dotyczy inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając obie skargi kasacyjne, orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.