Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 208/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 16 i art. 35
journal: Dz.U. 2024 poz 754
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Zgromadzenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2023 r. nr SKO.SW/4101/14/2022 w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Zgromadzenia [...] 6 917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Zgromadzenia [...] (dalej: "strona skarżąca") była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6.12.2023 r. (znak SKO.SW/4101/14/2022) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z 4.01.2022 r. (nr IS.4431.16.2020.MJ/2021) o ustaleniu kwoty 50 233,61 zł przypadającej do zwrotu tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez prowadzone przez stronę skarżącą Publiczne Przedszkole [...] w K.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1. W dniach od 26.09.–30.09.2019 r. organ I instancji przeprowadził w prowadzonym przez stronę skarżącą publicznym przedszkolu kontrolę w zakresie poprawności wykorzystania dotacji oświatowej za rok 2018 oraz poprawności przedstawiania danych o liczbie dzieci. W protokole kontroli zapisano m.in. że w informacji o rzeczywistej liczbie dzieci w lipcu i sierpniu 2018 r. strona skarżąca wskazała 71 dzieci (punkt 3), przy czym w sierpniu tego roku kontrolowane przedszkole było nieczynne. Podstawą zamknięcia tej placówki była przerwa wakacyjna wprowadzona w oparciu o § 46 ust. 1 pkt 1 statutu przedszkola (punkt 8. protokołu). Ustalono zarazem, że umowy przedszkola z rodzicami zawarte były do końca roku szkolnego, czyli do 31 sierpnia 2018 r. i żadna z tych umów nie została wypowiedziana przed wakacjami (punkt 7. protokołu). Z uwagi na powyższe w protokole stwierdzono, że strona skarżąca pobrała dotację na dzieci, które w sierpniu 2018 r. nie uczęszczały do przedszkola, bo było ono zamknięte.

2. W zastrzeżeniach do protokołu kontroli z 4.11.2019 r. strona skarżąca podniosła m.in. iż w protokole tym nie stwierdzono nieprawidłowości w sposobie wydatkowania dotacji. Wskazała, że w sierpniu 2018 r. również istniała konieczność ponoszenia kosztów wynagrodzeń pracowników, czy opłat związanych z utrzymaniem budynku. Akcentowała, że żadne z dzieci nie zostało wypisane z przedszkola na sierpień 2018 r., a umowy z rodzicami zostały zawarte na cały rok szkolny. Podkreśliła także, że w poprzednich latach dotacja była jej przyznawana na tych samych zasadach i nigdy nie została uznana za dotację nienależną. Powołała się również na szereg orzeczeń sądów administracyjnych (w tym wyrok NSA z 27.03.2014 r., sygn. akt II GSK 89/13) zgodnie z którymi dotacja przysługuje także w miesiącach wakacyjnych. Wskazała, że nieuprawniona interpretacja organu kontrolującego prowadzi do wniosku, że nieobecność dziecka w placówce oświatowej jest tożsama z wypisaniem dziecka z takiej placówki.

3. Wobec ustaleń zawartych w protokole, w wystąpieniu pokontrolnym z 27.11.2019 r. nakazano stronie skarżącej zwrot dotacji pobranej na dzieci w nadmiernej wysokości, za sierpień 2018 w kwocie 50 133,61 zł wraz z odsetkami. Kwota ta została obliczona w następujący sposób: 70 dzieci x 653,92 zł = 45 774,40 zł + 1 dziecko x 4 459,21 zł = 50 233,61 zł. Dodatkowo w piśmie z tej samej daty organ odniósł się do zastrzeżeń do protokołu kontroli. Przytoczył §4 uchwały nr XLIII/388/2018 Rady Miejskiej w K. z 23.02.2018 r. Przepis ten stanowi, że uprawniony do dotacji składa do piątego dnia każdego miesiąca roku udzielania dotacji informację o rzeczywistej liczbie uczniów ustalonej według stanu na pierwszy dzień miesiąca, którego informacja dotyczy (ust. 1), a wszelkie zmiany w ilości uczniów dotowanej jednostki, które nastąpiły po pierwszym dniu danego miesiąca, którego informacja dotyczy, uprawniony do dotacji zobowiązany jest złożyć z informacją o rzeczywistej liczbie uczniów w miesiącu następnym (ust. 2). Podkreślił organ w wystąpieniu, że obowiązujące przepisy nie uzależniają przyznania dotacji od wpisania ucznia na listę wychowanków, lecz od faktycznego uczestnictwa w zajęciach dydaktyczno-wychowawczych.

4. W "zastrzeżeniach dotyczących wystąpień pokontrolnych" z 19.12.2019 r. strona skarżąca wskazała, że z faktu, iż w sierpniu nie odbywają się w przedszkolu zajęcia nie płynie jeszcze wniosek, iż to przedszkole nie funkcjonuje w sposób instytucjonalny. Wyszczególniła także wydatki, które poniosła w sierpniu 2018 r. (m.in. wynagrodzenia pracowników, rachunki za media, pomoce dydaktyczne). Przypomniała, że sierpień w placówkach oświatowych służy przygotowaniu się na nowy rok szkolny i często jest miesiącem wzmożonych remontów, zakupów, czy porządków, przez co nie można twierdzić, iż przedszkole w tym miesiącu nie funkcjonuje, bo nie są w nim prowadzone zajęcia dydaktyczne.

5. W wyjaśnieniach z 10.09.2020 r. strona skarżąca podkreśliła, że przepisy o finansowaniu zadań oświatowych nie stanowią, iż dotacja przysługuje w wysokości odpowiadającej liczbie uczniów faktycznie chodzących do placówki (w sensie aktywnie uczestniczących w zajęciach), a wskazują jedynie iż "dotacja przysługuje na ucznia". Do pisma przedłożono opinię Ministerstwa Edukacji Narodowej z 24.12.2019 r. Z opinii tej wynika m.in., że jeżeli w okresie wakacyjnym dzieci nie korzystają z niepublicznego przedszkola, mimo że są jego wychowankami (np. ze względu na wyjazd wakacyjny z rodzicami), nie ma podstaw do kwestionowania zasadności wypłacania dotacji dla tego przedszkola, na te dzieci.

6. Decyzją z 2.11.2020 r. organ I instancji ustalił przypadającą do zwrotu kwotę dotacji pobranej przez przedszkole w nadmiernej wysokości na - 45 774,40 zł wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji opisał ustalenia zawarte w protokole kontroli, wystąpieniu pokontrolnym oraz pismach składanych przez stronę skarżącą w toku postępowania (por. wyżej). Organ zgodził się z opinią MEN z 24.12.2019 r., że przerwa wakacyjna nie zwalnia organ prowadzący z ponoszenia kosztów działalności placówki, albowiem koszty te są bezpośrednio związane z funkcjonowaniem przedszkola. Zaznaczył jednak, że sporne w niniejszej sprawie nie są koszty poniesione przez przedszkole w sierpniu 2018 r., tj. w miesiącu kiedy było ono nieczynne, a sporna jest zasadność pobrania dotacji. Akcentował, że dotacja pobrana została na dzieci, które nie uczęszczały do przedszkola, bo placówka była zamknięta. Podkreślił, że dotacja nie jest przeznaczona na finansowanie placówki w całości, jest ona uzależniona od liczby dzieci i przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Kolejno organ zaznaczył, że powoływane przez stronę skarżącą przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (art. 15, art.16 ust 1 i ust. 3, art. 17 ust.1 i ust. 3 i ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 i ust. 3, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 i ust. 3, art. 25 ust.1, art. 26 ust. 1 i art. 30) dotyczą nie tylko przedszkoli, ale również szkół, innych form wychowania przedszkolnego, realizacji wczesnego wspomagania rozwoju oraz zajęć rewalidacyjnych. Zwrócił uwagę, że zasady funkcjonowania i finansowania szkół i przedszkoli nie są takie same. Podstawą przekazania dotacji jest - w odniesieniu do obu tych placówek - rzeczywista liczba dzieci, jednak zasady funkcjonowania każdej z nich, są inne. Szkoła jest placówką feryjną, co oznacza, że przepisy prawa określają, że wakacje są czasem kiedy uczniowie nie uczęszczają na zajęcia, a dotacja w czasie wakacji przyznawana jest w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów z czerwca. Przedszkole natomiast, jako placówka nieferyjna, otrzymuje dotację comiesięcznie na podstawie rzeczywistej liczbie dzieci na dany miesiąc. Organ zaakcentował, że dotacja jest przyznana tylko na dziecko rzeczywiście uczęszczające do przedszkola. Odnosząc się do argumentu strony skarżącej o odmiennym traktowaniu jej od przeszkoli samorządowych Gminy K. (które mimo przerwy wakacyjnej otrzymały dotację w pełnej wysokości) wskazał, że przedszkola samorządowe nie otrzymują dotacji z budżety gminy. Końcowo organ podał, że dotacja pobrana przez stronę skarżącą za sierpień 2018 r., jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości w świetle art. 252 § 1 ustawy o finansach publicznych.

7. Opisana decyzja, w wyniku rozpoznania odwołania wywiedzionego przez stronę skarżącą, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 8.10.2020 r., a sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że z powołanego w decyzji protokołu kontroli wynika, iż pobrano dotację w nadmiernej wysokości dotyczącą 70 dzieci (bez L. N., za którego dotacja została zwrócona). Kolegium podało, iż z informacji o rzeczywistej liczbie uczniów złożonej przez przedszkole za sierpień 2018 r. wynika, iż liczba ta wynosiła 71 uczniów i organ wskazał taką liczbę uczniów do obliczenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Kolegium Odwoławcze poleciło wyjaśnić kwestię rozbieżności w ilości dzieci.

Dalej SKO wskazało, że w jego ocenie termin "rzeczywista liczna uczniów" rozumieć należy jako liczba uczniów będących aktualnie zapisanymi do przedszkola. Podkreśliło, że uchwała nr XLIII/388/2018 Rady Miejskiej w K. z 23.02.2018 r. nie wskazuje, iż muszą to być uczniowie korzystający z zajęć wychowawczych, czy edukacyjnych w każdym miesiącu. Zaznaczyło, że jest rzeczą naturalną, iż przedszkole może mieć przerwę wakacyjną, wykorzystywaną na przygotowanie do wykonywania zadań wychowawczych i edukacyjnych, a ponadto taka przerwa wynika ze statutu przedszkola i musi być zaakceptowana przez organ prowadzący. SKO zwróciło uwagę na treść pisma strony skarżącej z 4.11.2019 r., w którym wskazano, iż w poprzednich latach dotacja była przyznawana na tych samych zasadach i nigdy nie była uznawana za dotację nienależną. Zatem, wobec art. 8 § 2 k.p.a., Kolegium poleciło organowi I instancji wyjaśnienie tej kwestii. Końcowo SKO zaleciło też dołączenie do akt statutu Przedszkola.

8. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji załączył do akt statut przedszkola i decyzją z 4.01.2022 r. orzekł o ustaleniu kwoty przypadającej do zwrotu tytułem dotacji pobranej przez Przedszkole w nadmiernej wysokości, tj. w kwocie 50 233,61 zł wraz z odsetkami. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że przeanalizował informację o rzeczywistej liczbie dzieci złożoną przez przedszkole na sierpień 2018 r. W informacji wykazanych zostało 71 uczniów, w tym 70 uczniów pełnosprawnych oraz 1 uczeń niepełnosprawny. Na taką ilość dzieci została obliczona i przekazana dotacja w łącznej wysokości 50.233,61 zł, stanowiącej kwoty za dzieci pełnosprawne (653,92 zł x 70 = 45.774,40 zł) i dotacji na dziecko niepełnosprawne, która wyniosła 4.459,21 zł. Wyjaśnił, że dokonując naliczenia w pierwszej decyzji kwoty do zwrotu nie uwzględnił kwoty dotacji przekazanej na dziecko niepełnosprawne, która prawidłowo została wskazana do zwrotu w wystąpieniu pokontrolnym z 27.11.2019 r. Zatem prawidłowa kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynosi 50.233,61 zł.

Odnosząc się natomiast do zwrotu dotacji za L. N., za które przedszkole zwróciło pobrane środki, organ wyjaśnił, że dziecko to nie uczęszczało do przedszkola w sierpniu 2018 r., zostało wykazane dopiero w informacji o rzeczywistej liczbie dzieci za październik 2018 r. Nieścisłość więc w pierwszej decyzji nie wynikała z nieujęcia L. N. ale z nieuwzględnienia w kwocie dotacji do zwrotu, kwoty dotacji przekazanej na dziecko niepełnosprawne, na którego została przekazana dotacja w wysokości wynikającej z metryczki subwencji oświatowej, a nie z wyliczenia podstawowej kwoty dotacji.

Wyjaśniając pojęcie "rzeczywista liczba uczniów" wskazane w uchwale nr XLIII/388/2018 Rady Miejskiej w K. z 23.02.2018 r. organ powołał stanowisko zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy 28.03.2011 r. (sygn. akt I SA/Bd 1002/10), zgodnie z którym: wysokość dotacji powinna odpowiadać faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Dotacja nie będzie odpowiadać faktycznej liczbie uczniów, gdy będzie obejmować osoby, które wprawdzie są do szkoły zapisane, lecz do niej nie uczęszczają. Organ podkreślił, iż dla istnienia prawa do otrzymania dotacji konieczne jest uczęszczanie danego dziecka na zajęcia organizowane w tym przedszkolu. Na poparcie tego stanowiska przytoczył wyrok WSA w Gdańsku z 14.06.2017 r. (sygn. akt I SA/Gd 506/17). Zwrócił też uwagę, że jakkolwiek dotacja przysługuje na każdego ucznia, to jednak jej otrzymanie nie wiąże się tylko i wyłącznie z samym faktem wykazania określonego stanu osób przyjętych do danego przedszkola. Prawidłowe określenie podstaw przyznania dotacji nie może się odbywać bez uwzględnienia celu, któremu służyć ma otrzymywana dotacja. Podkreślił, że dotacje przeznaczane są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Tak więc termin "każdy uczeń" musi być rozumiany jako podmiot, który faktycznie korzysta z usług realizowanych przez przedszkole. Zadania finansowane dotacją ustawa określa jako kształcenie, wychowanie i opiekę. Te rodzaje aktywności placówki wiążą się z faktycznym uczestnictwem dziecka w tego rodzaju działaniach. Dotacja nie przysługuje zatem na dziecko, które nie uczęszcza do przedszkola.

W dalszej kolejności organ odniósł się do konieczności ponownego rozpoznania kwestii przerwy wakacyjnej oraz kwestii przyznawania dotacji w poprzednich latach na tych samych zasadach, bez kwestionowania jej zasadności. Przytoczył § 46 ust. 1 pkt 1 lit a) statutu przedszkola, zgodnie z którym w przedszkolu obowiązuje przerwa wakacyjna w terminie od 1 do 31 sierpnia. Natomiast z ust. 2 tego przepisu wynika, że przerwy ustala dyrektor po uzgodnieniu z organem prowadzącym zgodnie z odrębnymi przepisami. W ocenie organu, zapis § 46 ust. 1 pkt 1 lit a) nie oznacza, że taka przerwa ustalana jest corocznie, a jedynie wskazuje, że może ona zostać ustalona. Ponadto, gminy mają obowiązek udzielać dotacji na taką liczbę przedszkolaków jaką wykazało przedszkole w comiesięcznej informacji, natomiast w razie wątpliwości zawsze mogą przeprowadzić kontrolę. Niedopuszczalne jest jednak wstrzymywanie wypłaty dotacji - z jakiegokolwiek powodu. W razie niesłusznie wypłaconej dotacji (np. na zawyżoną liczbę uczniów) samorząd dysponuje prawem do dochodzenia zwrotu takiej dotacji, ale za bieżące miesiące dotacja musi zostać przekazana. Organ nie mógł na podstawie zapisów statutu kwestionować prawidłowości informacji o ilości dzieci złożonej przez Przedszkole na sierpień zarówno w 2018 r., jak i w latach poprzednich.

Końcowo organ stwierdził, że dotacja pobrana przez stronę skarżącą za sierpień 2018 r., kiedy to przedszkole było zamknięte lub - jak to wyjaśniła strona skarżąca - funkcjonujące w sposób instytucjonalny, oznaczający brak możliwości korzystania z niego przez dzieci będące wychowankami tego przedszkola, jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości. Brak bowiem możliwości uczęszczania dzieci do przedszkola oznacza, że rzeczywista liczba uczniów w miesiącu sierpniu 2018 r. wynosiła "zero".

9. W odwołaniu od opisanej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 16 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, iż przedszkolu nie należy się dotacja za sierpień 2018 r., pomimo, iż spełniało ono wszelkie wymagania ustawowe dla otrzymania dotacji;

b) art. 16 ust. 1 ww. ustawy poprzez uznanie, iż dotacja nie należy się w placówce, w której jest przewidziana przerwa wakacyjna, podczas gdy zgodnie z przepisami, do obliczania dotacji należy przyjąć planowaną średnioroczną liczbę uczniów korzystających z wychowania przedszkolnego, tj. uwzględniającą liczbę uczniów w miesiącach styczeń - sierpień (druga część mijającego roku szkolnego) oraz w miesiącach wrzesień - grudzień (początkowe miesiące nowego roku),

c) § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie sprawy i uznanie, iż przerwy w funkcjonowaniu przedszkola są niedopuszczalne (pod rygorem odebrania wypłaconej dotacji), podczas gdy z przepisu tego wynika, że "przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący przedszkole",

d) art. 252 ust. 3, 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez uznanie, że dotacja udzielona stronie skarżącej za sierpień 2018 r. powinna zostać zwrócona, jako pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy dotacja ta została pobrana w kwocie odpowiadającej obowiązującym przepisom oraz zgodnie z wszelkimi przesłankami ustawowymi,

e) art. 8 § 2 k.p.a. i żądanie zwrotu dotacji w roku 2018 pomimo, że w żadnym innym roku (mimo tożsamego funkcjonowania Przedszkola) dotacja nie musiała być zwracana,

f) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepełne, niedokładne i błędne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj.:

– nieuwzględnienie, że dotacja została wydatkowana w sposób właściwy i zgodnie z przeznaczeniem,

– bezprawne uznanie, że Przedszkolu nie należała się dotacja za sierpień 2018 r., podczas gdy przedszkole musiało ponieść koszty wynagrodzenia pracowników, składek do ZUS, zaliczek podatkowych, opłat eksploatacyjnych oraz pomocy dydaktycznych,

– uznanie, że Przedszkole było zamknięte w sierpniu 2018 r., pomimo jednoczesnego ustalenia, że umowy z rodzicami były zawarte do dnia 31 sierpnia 2018 r., co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy i wydaniem błędnej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca wskazała, że organ na żadnym etapie postępowania nie stwierdził nieprawidłowości w sposobie wydatkowania kwoty dotacji, co oznacza, iż także w ocenie tego organu dotacja została spożytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem. Wyszczególniła wysokość opłat poniesionych w sierpniu 2018 r. na wynagrodzenia pracowników i inne koszty funkcjonowania Przedszkola. Podkreśliła, iż przedszkole nie było zamknięte w sierpniu, gdyż ze względów prawnych i organizacyjnych jest to niemożliwe. Sierpień w placówkach oświatowych służy przygotowaniu się na nowy rok szkolny i jest okresem remontów, zakupów, czy też porządków. Nie można zatem, zdaniem strony skarżącej twierdzić, iż w miesiącu tym przedszkole nie funkcjonuje tylko dlatego, iż nie są w nim prowadzone zajęcia dydaktyczne. Oczywiste jest, że zajęcia te nie stanowią przecież całości działalności placówki, co więcej czas bez tych zajęć jest konieczny, aby te zajęcia przygotować. Zaakcentowała także, iż przerwa wakacyjna została ustalona z rodzicami, a umowy zostały podpisane na cały rok. Poza tym różnicowanie przez organ placówek oświatowych na placówki feryjne i nieferyjne nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa, a tym bardziej takie rozróżnienie nie znajduje odzwierciedlenia w ewentualnym podziale dotacji pomiędzy placówki oświatowe. Wskazała, iż jedynym kryterium, które organ dotujący powinien brać pod uwagę, powinna być liczba uczniów uczęszczających do danej placówki oświatowej, a fakt, że w Przedszkolu obowiązuje przerwa wakacyjna, nie powinien przesądzać o tym, iż dotacja pobrana przez Przedszkole jest pobrana w nadmiernej wysokości. Końcowo zaznaczyła skarżąca, iż niewystarczające było tłumaczenie organu w zakresie naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. W jej ocenie samo wyjaśnienie, iż kontrola była przeprowadzona w 2019 r., nie stanowi o tym, że organ odstąpił od ustalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

10. SKO w Krakowie decyzją 6.12.2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zwróciło uwagę na treść § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17.03.2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 649), obowiązującego przed 1 września 2019 r. Zgodnie z tym przepisem, przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący przedszkole, na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, a w przypadku braku rady przedszkola - na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady rodziców. Wobec brzmienia tego przepisu, zapis zawarty w § 46 ust. 2 statutu przedszkola (przerwy w funkcjonowaniu przedszkola ustala dyrektor po uzgodnieniu z organem prowadzącym zgodnie z odrębnymi przepisami), jest – w ocenie SKO – niezgodny z § 12 pkt 1 rozporządzenia. Według Kolegium, z akt sprawy nie wynika. aby zastosowano prawidłową procedurę wyznaczenia przerwy wakacyjnej. Organ II instancji przytoczył wyrok WSA w Krakowie z 12.04.2023 r. (sygn. akt I SA/Kr 65/23) w którym wskazano, że wykładnia § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej wskazuje, że udział rodziców w wyznaczeniu przerwy wakacyjnej był dla prawodawcy bardzo istotnym warunkiem wyznaczenia przerwy albowiem przewidziano alternatywnie, że w przypadku braku rady przedszkola kompetencje do wnioskowania o ustalanie przerw realizuje rada rodziców. Jednocześnie z literalnego brzmienia przepisu jednoznacznie wynika, że warunek ten jest konieczny do ustalenia przerwy wakacyjnej. Sąd stanął na stanowisku, że fakt ustalenia przerwy wakacyjnej bez udziału rodziców, to istotne naruszenie prawa tj. § 12 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, wypełniające przesłankę z art. 252 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Organ odwoławczy podał również, że istotnym warunkiem udzielenia dotacji oraz prawidłowego jej pobrania jest istnienie ucznia, tj. dziecka w prawidłowy sposób zapisanego do przedszkola, korzystającego z wychowania przedszkolnego. Zaznaczył przy tym, iż w odniesieniu do poszczególnych miesięcy roku, krótkotrwałe nieobecności (z przyczyn losowych, w szczególności z powodu choroby), tj. nieobecności w obrębie miesiąca kalendarzowego/"dotacyjnego" lub na przełomie miesięcy, ale także nieobecności związane z tzw. przerwą wakacyjną lub inną, czyli wynikające z rozkładu zajęć w przedszkolu, zasadniczo nie są traktowane jako brak korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, czy jako okoliczność skutkująca pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości. Jednocześnie organ podkreślił, że w tej sprawie, przerwa w funkcjonowaniu przedszkola w 2018 r., została jednak ustalona niezgodnie z przepisami, a fakt, że rodzice zawarli umowy z przedszkolem do 31 sierpnia 2018 r., nie świadczy o tym, że brali udział w wyznaczaniu tej przerwy wakacyjnej. Kolegium zwróciło uwagę na brak kwestionowania przez stronę skarżącą, iż w sierpniu nie były prowadzone zajęcia dydaktyczne, wskazując, że sierpień w placówkach oświatowych służy przygotowaniu się na nowy rok szkolny i często jest miesiącem wzmożonych remontów, zakupów, czy też porządków. Podkreśliło SKO, że nie udokumentowano też, że w 2018 r. została prawidłowo ustalona przerwa wakacyjna.

Końcowo Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że organ ten działając zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a., nie odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Okoliczność, że w innych latach nie zakwestionowano pobranej dotacji za okres przerwy wakacyjnej, nie stanowi odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, gdyż dopiero na podstawie kontroli wykorzystania dotacji za 2018 r. ustalono, że wypłacono dotację za przerwę wakacyjną. Z akt nie wynika, aby poprzednie lata wypłaty dotacji były kontrolowane przez organ I instancji i aby organ zajął stanowisko odnośnie wypłaty dotacji za okres przerwy wakacyjnej.

11. W skardze na opisaną wyżej decyzję zawarto zarzuty zbieżne z podniesionymi w odwołaniu (por. punkt 9 niniejszego uzasadnienia), a nadto zarzut naruszenia:

a) art. 94 ustawy z 14.12.2016 r. Prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię i brak zastosowania tego przepisu, podczas gdy z niego wynika, iż rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy - z dniem 31 sierpnia następnego roku, co uzasadnia konieczność udzielenia dotacji oświatowej na cały rok szkolny;

b) § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17.03.2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. poz. 649) poprzez uznanie, iż skoro prawdopodobnie przerwa w funkcjonowaniu przedszkola nie była ustalona z radą rodziców, to zapis statutu był niezgodny z przepisami tego rozporządzenia, co przesądza o pobraniu dotacji w nieodpowiedniej wysokości, podczas gdy organ II instancji w żaden sposób nie zweryfikował, czy rodzice brali udział w wyznaczeniu przerwy wakacyjnej w funkcjonowaniu przedszkola, a ponadto fakt ten nie powinien mieć żadnego znaczenia dla ustalenia wadliwego bądź niewadliwego pobrania dotacji przez Przedszkole;

c) art. 8 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia nowych dowodów przez organ II instancji i mimo tego dokonanie przez ten organ nowych ustaleń będących podstawą wydania decyzji (nowe ustalenia dotyczyły rzekomego wadliwego ustanowienia przez organ prowadzący przerwy wakacyjnej, a do ustaleń takich w żadnym razie nie odwoływał się organ I instancji w swojej decyzji);

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że pomimo utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, organ II instancji powołał inne przepisy i inne okoliczności sprawy, niż organ I instancji. Takie procedowanie stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji, a także odejście od ustalonej praktyki. Nie zgodziła się strona skarżąca z twierdzeniem organu odwoławczego o sprzeczności zapisu zawartego w § 46 ust. 1 pkt 1 statutu z § 12 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przeszkoli. Przepis ten określa sposób ustanowienia przerwy. Organ natomiast nie zweryfikował twierdzenia o wadliwości ustanowienia przerwy, nie wezwał strony skarżącej do przedstawienia dokumentów (dowodów) wskazujących na ustalenie przez dyrektora placówki przerwy wakacyjnej. Zaakcentowała, że zarzut dotyczący braku uzgodnienia tej przerwy z przedstawicielami rodziców nie znalazł się w protokole kontroli.

Wskazała także, iż niewystarczające były wywody odnośnie barku naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. W jej ocenie samo to, iż kontrola była przeprowadzona przez organ w 2019 r., więc dlatego organ zadecydował o żądaniu zwrotu dotacji za sierpień 2018 r. nie stanowi o tym, iż organ nie odstąpił od ustalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przeprowadzenie bowiem kontroli nie kreuje nowego stanu faktycznego, a tym bardziej prawnego. W przedszkolu od zawsze funkcjonowała przerwa wakacyjna zatem stan faktyczny nie uległ zmianie, podobnież jak stan prawny. Przypomniała również, że zgodnie z orzecznictwem za miesiąc, w którym nie są prowadzone zajęcia dydaktyczne, kwota dotacji należy się za dzieci, które aktualnie pozostają zapisane do przedszkola, a nie należy się za dzieci, które w tym miesiącu dopiero zostały zapisane i nie korzystały jeszcze z żadnych zajęć.

12. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

13. Na rozprawie 18.07.2024 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Ponadto zwrócił uwagę, że przywołany przez Kolegium wyrok WSA w Krakowie i zawarta w nim argumentacja może budzić zastrzeżenia, co do ich trafności w stanie faktycznym w niniejszej sprawy. Podkreślił, że obowiązujący u skarżącej statut jasno wskazuje kiedy ustalana jest przerwa wakacyjna. Zwrócił także uwagę, że uchybienie wyeksponowane przez SKO w Krakowie nie było wcześniej podnoszone, ani też dostrzegane przez organy. Ponadto, w jego ocenie, SKO naruszyło art. 8 k.p.a., albowiem bez przeprowadzania jakichkolwiek nowych dowodów dokonano nowych ustaleń faktycznych. Przywołał treść art. 87 ustawy Prawo oświatowe i zaakcentował, z przepisu tego wynika brak obowiązku ustanowienia rady rodziców w przedszkolu. W związku z powyższym, nie mógł też zostać naruszony § 12 rozporządzenia w sprawie organizacji publicznych szkół i przedszkoli. Strona skarżąca nie miała bowiem obowiązku uzgadniania przerwy z radą rodziców, która w tym przedszkolu nie funkcjonuje. Niemniej jednak – podkreślał pełnomocnik – przerwy były uzgadniane z rodzicami. Wyjaśnił, że przerwa wakacyjna w sierpniu stanowi nieodłączny element funkcjonowania przedszkola od wielu lat.

Sąd dopuścił dowód z dokumentu przedłożonego przez stronę skarżącą, tj. pismo MEN z 2.05.2024 r., z którego wynika, że art. 87 ustawy Prawo oświatowe wyłączający stosowanie m.in. art. 83 i art. 84 tej ustawy, które regulują tworzenie i działanie rady rodziców, obejmuje swym zakresem także przedszkola publiczne prowadzone przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego lub przez inne osoby fizyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem obu zaskarżonych decyzji.

Przedmiotem kontroli w tej sprawie była decyzja orzekająca o ustaleniu przypadającej do zwrotu przez stronę skarżącą kwoty dotacji pobranej przez nią w nadmiernej wysokości, a otrzymanej na prowadzone przez stronę publiczne przedszkole. Stosownie do art. 252 ust. 3 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2023 r., poz. 1270) dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Taka dotacja, stosownie do art. 252 ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy, podlega zwrotowi wraz z odsetkami do budżetu jednostki, która ją udzieliła. Z cytowanej regulacji wynika zatem, że podstawą uznania dotacji za pobraną w nadmiernej wysokości może być stwierdzenie przez organ administracji m.in. tego, iż wartość wsparcia przekazanego dotowanemu podmiotowi określona została w sposób zawyżony względem wartości wynikającej z przepisów prawa. Dostrzec w związku powyższym należy, iż problematyka przyznawania dotacji podmiotom prowadzącym publiczne przedszkola, w tym sposób określenia wysokości tej pomocy, zawarta jest w ustawie z 27.10.2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 754). Stosownie do art. 16 ust. 1 tej ustawy, publiczne przedszkole prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (...) otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Przywołany przepis określa zatem metodę ustalenia wysokości dotacji przyznawanej publicznym przedszkolom niesamorządowym poprzez wskazanie, że na "każdego ucznia" tej placówki, gmina przekazuje środki pieniężne organowi prowadzącemu przedszkole. Szczegółowe zasady udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli położonych na terenie Gminy K. reguluje z kolei uchwała nr XLIII/388/2018 Rady Miejskiej w K. z 23.02.2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli (...) prowadzonych na terenie Gminy K. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji (Dz. Urz.Woj.Małop. z 2018 r., poz. 1469). Zgodnie z § 4 ust. 1 tej uchwały, uprawniony do dotacji składa do piątego dnia każdego miesiąca roku udzielania dotacji informację o rzeczywistej liczbie uczniów ustalonej według stanu na pierwszy dzień miesiąca, którego informacja dotyczy (ust. 1). Stosownie zaś do ustępu 4 tego przepisu, wszelkie zmiany w ilości uczniów dotowanej jednostki, które nastąpiły po pierwszym dniu danego miesiąca, którego informacja dotyczy, uprawniony do dotacji zobowiązany jest złożyć z informacją o rzeczywistej liczbie uczniów w miesiącu następnym. Cytowany przepis uchwały precyzuje zatem, że podstawą określenia wysokości dotacji należnej podmiotowi prowadzącemu publiczne przedszkole w Gminie K. jest "rzeczywista liczba uczniów" w takiej jednostce występująca w czasie wskazanym w tym przepisie.

Rozumienie tego ostatniego pojęcia było w istocie przedmiotem sporu między stronami postępowania, albowiem od wykładni tego terminu zależało to, czy pobrana przez stronę skarżąca dotacja za sierpień 2018 r., winna być kwalifikowana jako pobrana w nadmiernej wysokości. Spór w tej sprawie ogniskował się pierwotnie wokół tego, czy "rzeczywistą liczbę uczniów" odnosić można do uczniów, którzy w sierpniu 2018 r. byli "formalnie zapisani" do przedszkola w oparciu o umowy zawarte przez rodziców tych uczniów (obejmujące także wskazany miesiąc), choć dzieci te nie uczęszczały na zajęcia przedszkolne – z uwagi na funkcjonującą w przedszkolu przerwę wakacyjną, w trakcie której nie odbywały się zajęcia dla dzieci. Analiza zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wskazuje jednak, że organ ten stanął na stanowisku (k. 11 decyzji), że wakacyjna przerwa w funkcjonowaniu przedszkola – jest w pełni dopuszczalna i samo jej wprowadzenie nie skutkuje jeszcze uznaniem, że nieobecność dziecka w przedszkolu spowodowana taką przerwą – mogłaby powodować uznanie, że dziecko (uczeń) – w tym wakacyjnym okresie – nie korzysta z wychowania przedszkolnego i że wykluczona jest z tego powodu możliwość przyznania placówce dotacji za czas tej przerwy. Przyjęta jednak w tej sprawie przez organ odwoławczy motywacja mająca przemawiać za uznaniem dotacji pobranej przez stronę skarżącą w sierpniu 2018 r. za pobraną w nadmiernej wysokości (50 233,61 zł) sprowadzała się do stwierdzenia, że przerwa wakacyjna ustanowiona w tej placówce we wskazanym okresie, nie została wprowadzona prawidłowo, a to wypełniało przesłankę określoną w art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, co skutkowało uznaniem pobrania dotacji za podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należało, iż ostatecznie spór w kontrolowanej sprawie dotyczył tego, czy sposób (poprawność) wprowadzenia przerwy wakacyjnej w przedszkolu prowadzonym przez stronę skarżącą miał w tej konkretnej sprawie istotne znaczenie z perspektywy dopuszczalności uznania przekazanej dotacji za pobraną przez stronę w nadmiernej wysokości, jak też, czy można w ogóle zasadnie twierdzić, że przerwa wakacyjna w przedszkolu prowadzonym przez stronę skarżącą – została w sierpniu 2018 r. ustanowiona w sposób nieprawidłowy.

Organ odwoławczy formułując stanowisko o wadliwym sposobie wprowadzenia w przedszkolu przerwy wakacyjnej wskazał na par. 46 statutu przedszkola, który naruszać ma par. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17.03.2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2023 r. poz. 2736; dalej jako "rozporządzenie"). Stosownie do wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia, przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący przedszkole, na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, a w przypadku braku rady przedszkola - na wspólny wniosek dyrektora przedszkola i rady rodziców. Z kolei par. 46 ust. 2 statutu przedszkola stanowi, że przerwy w przedszkolu ustala dyrektor po uzgodnieniu z organem prowadzącym zgodnie z odrębnymi przepisami. Organ odwoławczy upatrywał więc podstawy do stwierdzenia faktu pobrania przez skarżąca dotacji w nadmiernej wysokości - w braku zgodności zapisów statutu przedszkola - z cytowanym przepisem rozporządzenia, co w ocenie tego organu skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem procedury wyznaczania przerwy wakacyjnej (brakiem współdziałania dyrektora z radą przedszkola lub radą rodziców). Przyjęty kierunek rozstrzygnięcia, organ II instancji wsparł wyrokiem WSA w Krakowie z 12.04.2023 r., (sygn. akt I SA/Kr 65/23) – w którym akcentowano doniosłość prawidłowego sposobu wyznaczenia przerwy wakacyjnej z perspektywy ocen dotyczących uznania dotacji za udzieloną w nadmiernej wysokości za czas tej przerwy.

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że przywołany wyżej (nieprawomocny) wyrok WSA w Krakowie nie mógł, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skutecznie wspierać zasadności zaprezentowanego przez Kolegium twierdzenia, albowiem stanowisko wywiedzione przez wówczas orzekający Sąd, wyrażone zostało w stanie faktycznym sprawy istotnie różniącym się od stanu sprawy aktualnie kontrolowanej. Dostrzec bowiem trzeba, że już na pierwszej stronie uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 12.04.2023 r., Sąd ten wskazał, iż kwestia braku zgodności zapisów statutu z przepisami rozporządzenia była – w tamtej sprawie – badana już na etapie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Jak przywoływał WSA: "w toku kontroli ustalono, że część dotacji w łącznej wysokości (..) została pobrana w nadmiernej wysokości w związku z tym, że do naliczenia dotacji w lipcu 2019 r. zostały wykazane dzieci z (....) które nie uczęszczały do przedszkola przez cały lipiec 2019 r., w związku z przerwą wakacyjną w funkcjonowaniu przedszkola od 1.07.2019 r. do 31.07.2019 r. ( ... ) dla oddziału przy (...) przerwa wakacyjna trwająca cały lipiec 2019 roku nie została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. przez organ prowadzący przedszkole na wspólny wniosek dyrektora i rady rodziców" (podkreślenie Sądu). W przywołanym więc wyżej wyroku, zagadnienie wadliwości ustanowienia przerwy wakacyjnej było przedmiotem badania i oceny dokonywanej już przez organ kontrolujący i miało to miejsce na etapie samego przeprowadzenia kontroli dotowanego podmiotu. Podkreślenia więc wymaga, że ustalenia we wskazanym względzie, poczynione w tamtej sprawie zostały już w protokole z przeprowadzonych czynności kontrolnych. W aktualnie zaś ocenianym przypadku, podnoszona wyżej okoliczność, z której SKO w Krakowie uczyniło zasadniczy motyw rozstrzygnięcia - nie była w ogóle badana i ustalana w toku kontroli strony skarżącej. Organ kontrolujący nie dostrzegał w ogóle takiego uchybienia (niezgodności statutu przedszkola z rozporządzeniem co do sposobu ustalania przerwy wakacyjnej) i – co kluczowe – nie opisał takiego naruszenia w protokole kontrolnym. W tym więc aspekcie zauważyć trzeba, że protokołowi z przeprowadzonej kontroli przypisać należy istotne znaczenie w sprawie, która dotyczy zwrotu dotacji. Treść tego protokołu i stwierdzone w nim uchybienia wyznaczają bowiem zakres przedmiotowy takiej sprawy, który rzutuje na przyjmowany przez kontrolowanego, na dalszym etapie postępowania - sposób obrony, a to wpływa bezpośrednio na czynione ustalenia określające istotne elementy podstawy faktycznej przyjmowanego następnie rozstrzygnięcia. W tej natomiast sprawie, kluczowy dokument – protokół przeprowadzanej kontroli – nie stwierdzał i nie podnosił jakichkolwiek uchybień w analizowanym wyżej względzie. Także żadna z trzech decyzji poprzedzających kontrolowane obecnie rozstrzygnięcie SKO w Krakowie nie zawierała rozważań i ocen odnośnie do poprawności, tj. zgodnego z prawem wprowadzenia u strony skarżącej przerwy wakacyjnej. Żadna z tych decyzji nie akcentowała doniosłości powyższego faktu dla możliwości zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Zastrzeżenia do procedury wprowadzenia przerwy wakacyjnej zaprezentowało dopiero Kolegium Odwoławcze w czwartej decyzji wydanej w tej sprawie. Powyższy argument zgłoszony więc został po raz pierwszy przez organ administracji po czterech latach prowadzenia postępowania w sprawie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, i – co należy ponownie podkreślić – nie pozostawał on w żadnym związku z ustaleniami i wynikami przeprowadzonej kontroli dotowanej jednostki. Procedowanie takie, jako wykraczające poza zakres stwierdzonych ustaleń kontrolnych, niewątpliwie naruszało art. 8 par. 1 k.p.a. Nadto, celnie wywodzono w skardze, że ustalenie powyższego aspektu zostało dokonane przy braku poczynienia jakichkolwiek, miarodajnych dla tej kwestii, ustaleń faktycznych, a to bez wątpienia narusza także art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Niezależnie od przedstawionych wyżej rozważań, krytycznej ocenie poddać należało wywiedziony przez SKO w Krakowie sam wniosek o wadliwości wprowadzenia przerwy wakacyjnej w przedszkolu strony skarżącej, jak też wpływu przyjmowanego uchybienia na wynik sprawy. Punktem wyjścia dla analizy tej kwestii jest regulacja par. 46 statutu przedszkola. Przepis ten – w ustępie 1 stanowi, że w przedszkolu obowiązują następujące przerwy:

1. przerwa wakacyjna trwa - od 1 do 31 sierpnia,

2. bożonarodzeniowa,

3. wielkanocna.

Ustęp 2 paragrafu 46 statutu przedszkola stanowi natomiast, że przerwy ustala dyrektor po uzgodnieniu z organem prowadzącym zgodnie z odrębnymi przepisami. Organ odwoławczy przyjmując pogląd o wadliwości wprowadzenia przerwy wakacyjnej w sierpniu 2018 r. (braku współdziałania dyrektora z radą przedszkola lub radą rodziców – stosownie do par. 12 ust. 1 rozporządzenia – por. wyżej) zaniechał jednak całościowej oceny przywołanej regulacji statutu, w tym uwzględnienia konstrukcji cytowanego par. 46 ust. 1. Wszak regulacja ta przewiduje, że przerwa wakacyjna ustalona została "sztywno". W każdym bowiem roku działalności przedszkola, przerwa ta przypada zawsze na okres od 1. do 31. sierpnia. Z kolei – w ustępie 1 pkt 2 i pkt 3 – przewidziano przerwy inne niż wakacyjna, tj. przerwy świąteczne (bożonarodzeniową i wielkanocną). Skoro przerwa wakacyjna ustalona została w sposób stały (sztywny), a nadto kategoryczny i niebudzący wątpliwości co do tego, w jakim momencie roku ma mieć ona miejsce i jak długo ma trwać, to w takich uwarunkowaniach, brak było w ogóle podstaw do wywodzenia powinności dyrektora współpracy z jakimkolwiek gremium przedszkolnym celem wprowadzenia tej przerwy w danym roku, gdyż każdorazowo przerwa wakacyjna przypada na wszystkie dni sierpnia (od 1. do 31. tego miesiąca). Skoro tak, to regulacja ta, z jednej strony wyklucza potrzebę uzgadniania przez dyrektora przedszkola wprowadzenia tej konkretnej przerwy i określania czasu jej trwania, a nadto, co równie doniosłe – w ocenianym przypadku nie aktualizują się w ogóle zagrożenia dla podnoszony przez SKO wartości, które chronić ma regulacja zakładająca współdziałanie dyrektora z radą rodziców przy wprowadzaniu przerwy. W tym aspekcie Kolegium Odwoławcze zwracało uwagę na konieczności "zabezpieczenia przed dowolnym ze strony przedszkola ustaleniem przerw w jego funkcjonowaniu, ze szkodą dla dzieci i rodziców w postaci uniemożliwienia, czy utrudnienia kształcenia, wychowania i opieki dzieci, do czego rodzice mają prawo". W ocenianym przypadku nie może być bowiem mowy o jakiejkolwiek dowolności we wprowadzaniu przerwy wakacyjnej, skoro jej ustalenie i czas trwania w każdym roku określone zostało sposób "sztywny", a rodzic posyłający dziecko do tego przedszkola niewątpliwie zna i akceptuje postanowienia statutu tej placówki. W sytuacji ustanowienia i określenia przerwy wakacyjnej w sposób wyżej wskazany, rodzic nie będzie zatem "zaskoczony" nagłym i nieuprawnionym wprowadzeniem przerwy wakacyjnej, skoro corocznie przypada ona zawsze na ten sam czas, tj. od 1. do 31. sierpnia. Ewentualna powinność współdziałania dyrektora przedszkola z innym organem tej placówki może więc wchodzić w rachubę w przypadku ustalenia momentu i określania czasu dwóch pozostałych przerw w funkcjonowaniu przedszkola, tj. przerwy bożonarodzeniowej i wielkanocnej, które nie zostały tak stanowczo uregulowane przez przepisy statutu, jak przerwa wakacyjna, pozostawiając właściwemu organowi kompetencję do dookreślenia tych przerw. Przy ocenie analizowanej kwestii dostrzec również trzeba, iż art. 87 ustawy Prawo oświatowe wyłącza konieczność ustanowienia rady rodziców w szkołach i placówkach publicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego. Skoro więc powołanie rady rodziców nie było w przypadku strony skarżącej obowiązkowe, a statut nie przewidział także rady przedszkola, to nie sposób też było czynić skutecznie skarżącej zarzut braku współdziałania dyrektora z tymi (nieistniejącymi) organami przy ustalaniu spornej w sprawie przerwy w funkcjonowaniu przedszkola.

Reasumując, pogląd organu II instancji o wadliwości wprowadzenia przerwy wakacyjnej w funkcjonowaniu przedszkola prowadzonego przez stronę skarżąca uznać należało za nietrafny. Jednocześnie Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, wcześniej już przywołane (por. wyżej), co do tego, że nieobecności dzieci (uczniów) związane z przerwą wakacyjną lub inną przerwą, czyli wynikające z rozkładu zajęć w przedszkolu, zasadniczo nie są traktowane jako brak korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, a w efekcie tego, przerwa wakacyjna samoistnie nie stanowi okoliczności skutkującej uznaniem pobranej za ten czas dotacji, jako uzyskanej w nadmiernej wysokości. Wskazać należy w tym względzie na trafne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedzione w wyroku z 2.03.2022 r. (sygn. akt I GSK 1711/21) gdzie podano, że okresowa nieobecność dziecka, spowodowana choćby przerwą wakacyjną czy chorobą, nie powoduje utraty statusu ucznia przez to dziecko, zatem przedszkole, które nie skreśliło przecież tego dziecka z listy uczniów, zachowuje prawo do dotacji także za okres takiej krótkotrwałej, przemijającej nieobecności. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu nie zasługiwało na akceptację twierdzenie organu I instancji, że dla istnienia prawa do otrzymania dotacji bezwzględnie konieczne jest uczęszczanie danego dziecka na zajęcia organizowane w tym przedszkolu w sytuacji, gdy nieobecność dziecka nie była wyrazem stanowczej rezygnacji rodzica z usług przedszkola, a brak zajęć był nieodłącznym elementem funkcjonowania tego przedszkola (por. protokół z rozprawy, k. 41v akt sądowych).

Niezasadny okazał się natomiast zarzut skargi naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Jak trafnie zauważyło Kolegium, okoliczność, że w innych latach nie zakwestionowano pobranej dotacji za okres przerwy wakacyjnej nie stanowi odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, gdyż dopiero na podstawie kontroli wykorzystania dotacji za 2018 r. ustalono, że dotacja wypłacona została za okres przerwy wakacyjnej. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby poprzednie lata, w których wypłacane były dotacje, były przedmiotem kontroli organu I instancji i aby organ zajął stanowisko odnośnie wypłaty środków za wskazany okres.

Z uwagi na powyższe, Sąd w pkt 1 sentencji uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.). W ponownym postępowaniu organy uwzględnią wyrażone przez Sąd stanowisko.

O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika strony skarżącej. Z uwagi na powyższe, Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kwoty uiszczonego wpisu (1500 zł), wynagrodzenie adwokata – 5 400 zł (par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z par. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie; Dz. U. 2023 r., poz. 1964) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), co łącznie dało kwotę 6 917 zł.