Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 149/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 170 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Centrum [...] "Z" Sp. z o.o. w L. na czynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Centrum [...] "Z" sp. z o.o. (dalej: Skarżąca, Spółka, strona) wniosło skargę do sądu administracyjnego na czynność Prezydenta Miasta S. (dalej: organ) w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Z w S. (dalej: Liceum, szkoła) w 2023 r., zarzucając naruszenie:

1. art. w zw. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2082, dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 1 ust. 1 , 3, 4, 9, 10,11, 14 , art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082, dalej P.o.) poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie 2,66 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;

2. art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

W konsekwencji Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum w 2023 r.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że jest organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych tj. szkołę niepubliczną, dla której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o.

W dniu 18 stycznia 2023 r. organ dotujący przekazał na rachunek bankowy skarżącej dotację oświatową za styczeń 2023 r., gdzie stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wynosi 2,66 zł. Spółka podniosła, że w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza wynosiła około 60 zł miesięcznie.

Od września 2018 r. w związku z wprowadzeniem art. 10 a do ustawy Karta Nauczyciela organy prowadzące szkoły niepubliczne są obowiązane do zatrudniania nauczycieli w oparciu o umowę o pracę zgodnie z Kodeksem pracy. Nawet przy przyjęciu minimalnego wynagrodzenia o pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole miesięczny koszt zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy kształtuje się obecnie na poziomie - 3.490 zł brutto, a wraz z kosztami pracodawcy 4.204,75 zł, co oznacza, że kwota dotacji oświatowej na 1 ucznia na rok 2023 nie pokrywa nawet 1 godziny pracy nauczyciela. Ponadto wysokość wynagrodzenia dla nauczyciela zatrudnianego w szkole musi uwzględniać także kwalifikacje nauczyciela, w szczególności staż pracy i stopień awansu zawodowego, a wymagania rynkowe powodują często konieczność zastosowania wyższych stawek. Dodatkowo szkoły muszą ponosić koszty energii elektrycznej i ogrzewania. Lokale szkolne muszą spełniać wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej, co przekłada się na wysokość czynszu najmu.

Zatem ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi 2,66 zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości 532 zł miesięcznie. Są to środki, które nie pozwolą na pokrycie nawet ułamkowej części tych kosztów i nie pozwalają w ogóle na prowadzenie działalności dydaktycznej przez szkołę.

Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 170 ust. 1 P.o. prowadzenie szkoły nie jest działalnością gospodarczą, co oznacza, że jest to działalność deficytowa i nie nastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne tj. licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne realizują zadnie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego - w tym wypadku powiatów. Mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki koniecznym jest zaś udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania.

Tymczasem ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły tych celów i stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty. Powyższe nie może być akceptowane w procesie legislacyjnym aktu niższego rzędu w stosunku do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jakim jest rozporządzenie.

Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 26 u.f.z.o. są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący szkołę przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego. Jednocześnie szkoła a obowiązek przekazać dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego, co skarżąca uczyniła. Przekazanie jej dotacji w kwocie tak niskiej stanowi natomiast iluzoryczne wykonanie obowiązku finansowania działalności edukacyjnej szkoły.

Ponadto działania organu nie usprawiedliwia fakt, że ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją.

W ocenie skarżącej czynność polegająca na ustaleniu wysokości kwoty należnej dotacji jest czynnością administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kognicji sądów administracyjnych, a zgodnie z treścią art. 47 u.f.z.o. do kognicji sądów administracyjnych należą wszystkie czynności podejmowane przez organ dotujący dotyczące ustalenia wysokości lub przekazania dotacji i stanowią czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą kognicji sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że Centrum [...] "Z" sp z o.o. jest organem prowadzącym Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące w S.. Organ ten jest uprawniony do otrzymywania dotacji zgodnie z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych z dnia 27 października 2017 roku (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 roku, poz. 2028 z późn. zm).

Organ wskazał, że przy obliczaniu dotacji zastosowano obowiązujące przepisy prawa, tj.: art. 26 ust. 2, art. 34 ust. 1 i ust. 4 u.f.z.o., rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (rozp. wykonawcze na 2023 r.) wraz z załącznikiem.

Organ zaakcentował, że Szkoły niepubliczne dla dorosłych otrzymują dotację na ucznia w danym miesiącu, jeśli uczeń ten uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w tym miesiącu. Termin podania comiesięcznej liczby uczniów określa w uchwale organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Warunek 50% frekwencji dotyczy obecności ucznia na zajęciach obowiązkowych (z których nie został zwolniony), które się w szkole odbyły. Minister Edukacji i Nauki w Rozporządzeniu z dnia 22 grudnia 2022 roku w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz. u. z 2022 r. poz. 2820) z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2023 r. ogłosił nowy podział części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Nowe Rozporządzenie MEiN z dnia 22 grudnia 2023 r. wprowadziło nowy algorytm z licznymi zmianami zmniejszającymi (bez wyrównania) dotowanie niepublicznych liceów dla dorosłych.

Organ wskazał, iż dotacja została obliczona w następujący sposób:

1. W Rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 roku kwota na liczbę słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej wynosi Shi- 0,005 zł.

2. Wskaźnik z metryczki subwencyjnej z roku 2022 (standard A i wskaźnik Di) z czego standard A dla powiatu Miasta S. wynosi 6081,3219 zł, a wskaźnik Di wynosi 1,0127796428 zł, co w wyniku iloczynu daje kwotę 6159,04 zł.

3. Wskaźnik z metryczki dot. podwyżek dla nauczycieli z maja z 2022 roku (dodatkowa kwota na ucznia przeliczeniowego w zł i wskaźnik Wai), z czego dodatkowa kwot na ucznia wynosi 189,0953 zł, a wskaźnik Wai wynosi 1,0170395787, co w wyniku iloczynu daje kwotę 192,32 zł.

4. Wskaźnik z metryczki dotyczącej podziału dla nauczycieli stażystów i nauczycieli kontraktowych z października 2022 roku (dodatkowa kwota na ucznia przeliczeniowego w zł oraz wskaźnika Wai) z czego dodatkowa kwota na ucznia wynosi 28,4164 zł a wskaźnik Wai wynosi 1,0561837600, co w wyniku iloczynu daje nam kwotę 30,01 zł.

Podsumowując stawka w 2023 roku dla Niepublicznego Liceum dla Dorosłych "Z" po zsumowaniu kwot: 6159,04 zł, 192,32 zł, 30,01 wynosi 6381,37 zł. Powyższą kwotę: 6381,37 zł mnożymy razy 0,005 zł, co stanowi kwotę dotacji rocznej w wysokości 31,91 zł. Natomiast 1/12 kwoty rocznej miesięcznej wynosi 2,66 zł.

Organ wskazał też, iż na podstawie art. 70, ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa.

Zdaniem organu błędne jest stanowisko skarżącego, że prowadzenie szkoły niepublicznej nie jest działalnością gospodarczą. Wskazał, że w sprawie charakteru prawnego tego rodzaju działalności wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z 21 stycznia 2021 r., III SA/Wa 524/20, LEX nr 3173240. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że "(...) w ocenie Sądu, działalności Skarżącego polegająca na prowadzeniu szkół niepublicznych, stanowiła działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych."

W ocenie organu działalność spółki była działalnością zarobkową, zorganizowaną, ciągłą wyczerpującą przesłanki uznania jej za działalność gospodarczą.

W piśmie procesowym z 30 czerwca 2023 r. strona podtrzymała zarzuty skargi, a ponadto wskazała, że Sąd winien przede wszystkim rozważyć konstytucyjność przepisów mających wpływ na wysokość stawki dotacji, w tym przepisów rozp. wykonawczego na 2023 r., ponieważ konsekwencją zastosowania ww. przepisów było nieprawidłowe ustalenie przez organ stawki dotacji przysługującej szkołom skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz., 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Z kolei stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach na inne akty lub czynności, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., które: 1) nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych ramach przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej jest prawidłowość ustalenia kwoty dotacji oświatowej należnej skarżącej. Podstawą prawną zaskarżonej czynności jest ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Zatem zaskarżona czynność objęta jest dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W rozpoznawanej sprawie, czego organ nie kwestionował, czynność wypłaty dotacji nastąpiła, jak wskazano w skardze 18 stycznia 2023 r., stąd skarga z 16 lutego 2023 r. została złożona z zachowaniem ustawowego terminu.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa.

Warunki i sposób przekazania dotacji określa art. 33 i art. 34 u.f.z.o. Zgodnie z art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem m.in. typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki czy liczby uczniów w szkołach i placówkach. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozp. wykonawczym na 2023 r. Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ zastosował obowiązujące przepisy prawa, czego zresztą strona skarżąca nie kwestionuje. Zdaniem strony skarżącej organ był zobowiązany do uwzględnienia hierarchiczności przepisów prawa i w konsekwencji winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Tymczasem pominięcie zapisów rozp. wykonawczego przy ustalaniu wysokości należnej dotacji i oparciu się o normy o charakterze ogólnym nie pozwala na ustalenie konkretnej kwoty dotacji.

Organ prawidłowo dokonał w styczniu 2023 r. zaktualizowania stawki dotacji na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i ustalił, że do czasu aktualizacji kwoty dotacji, miesięczna kwota na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynosi 2,66 zł.

W skardze strona nie kwestionowała technicznej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku, uznając że wyliczenia te są zgodne z rozp. wykonawczym Zarzuciła, że regulacje zawarte w przepisach rozp. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.

Stosownie do treści art. 70 ust. 3 Konstytucji: "Rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Obywatele i instytucje mają prawo zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. Warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa."

Z kolei art. 70 ust. 4 Konstytucji stanowi: "Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa."

Rację ma strona, że udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Tym niemniej jednak z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP, wynika odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie. Zatem w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne uczelnie powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych. Jak zauważono w wyroku TK z 10 grudnia 2013 r. (K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016). Zauważyć przy tym należy, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie – to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijać w tym zakresie przepisy rozp. wykonawczego. Umyka jednak stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja oświatowa jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem wszystkich kosztów poniesionych przez placówkę. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy. W ocenie Sądu należy dostrzec, że przyjęty w obecnym rozp. wykonawczym, a kwestionowany przez skarżącą, sposób finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych finansowania w podziale na etapy kształcenia, było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można by osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych, postulowane niejako przez Najwyższą Izbę Kontroli, ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny, poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W istocie doszło zatem do zmiany sposobu finansowania, przy czym poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy, niemniej jednak poziom ten ostatecznie został uzależniony od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. W ocenie Sąd z tym właśnie systemem premiowania uzależnionym od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia Skarżąca polemizuje. W ocenie Sądu, argumenty podnoszone przez Skarżącą stanowią wyraz negatywnej oceny Skarżącej zaistniałych zmian systemowych w zakresie sposobu finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych i jako takie podlegają ocenie w ramach niniejszego postępowania. Celem i zakresem postępowania sądowego nie jest bowiem ocena zasadności czy też celowości wprowadzonych zmian w zakresie finansowania zadań oświatowych, a wyłącznie ocena prawidłowości ustalenia wysokości dotacji należnej Skarżącej w świetle obowiązujących regulacji prawnych. (Porównaj: wyrok WSA z 26 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Op 94/23, publ.: CBOSA).

W tym stanie rzeczy do organów prowadzących szkoły niepubliczne należy takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin". W tej sytuacji, inne rozłożenie akcentów i premiowanie jakości kształcenia nie oznacza, zdaniem Sądu, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne. Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (na podstawie którego została wyliczona dotacja przekazana skarżącej 18 stycznia 2023 r.) wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy.

W ocenie sądu, przepis art. 26 ust. 2 u.f.z.o. nie pozwala na jakąkolwiek dowolność czy uznaniowość w zakresie obliczania i ustalania kwoty dotacji. Z przepisu tego wprost wynika, że wysokość stawki dotacji na słuchacza w niepublicznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych w zaocznym systemie kształcenia jest równa kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego w danym roku.

Natomiast, subwencja oświatowa dzielona jest na jednostki samorządu terytorialnego na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2820 ze zm.).

Algorytm podziału subwencji na rok 2023 (zawarty w załączniku do rozporządzenia) dla słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych przewiduje 0,005 x Sg,i (gdzie Sg,i oznacza liczbę słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, w tej jednostce samorządu terytorialnego). W wyniku dokonanych obliczeń, w styczniu 2023 r. na takiego słuchacza w szkole działającej na terenie Gminy Miasto S. stawka wyniosła 2,66zł.

W ocenie Sądu organ w kwestii stawki dotacji nie miał swobody administracyjnej. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa zobowiązują organ do ustalenia stawki właśnie w oparciu o kwotę przewidzianą w części oświatowej subwencji ogólnej, zaś przepisy Konstytucji RP znajdują swoją konkretyzację w aktach prawnych niższego rzędu, w sprawie - w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. oraz w rozporządzeniu. Skoro więc ustawodawca przyjął powszechnie obowiązujące przepisy prawa, nakazując w sposób odmienny niż dotychczas wyliczać w 2023 roku dotację na słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, to organ działający na podstawie i w granicach przepisów prawa nie może działać w sposób dowolny, a tym bardziej pomijać treść bezwzględnie obowiązujących przepisów.

Podkreślić również należy, zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2267) kwoty przeznaczone na części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 7 ust. 1, oraz kwoty wpłat, o których mowa w art. 7 ust. 2, odpowiednio dla gmin, powiatów i województw określa ustawa budżetowa. Miasto S. jako organ rejestrujący, dotuje ww. szkołę na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w wysokości równej kwocie przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta S.. Tym samym w przypadku niepublicznych Liceów Ogólnokształcących dla dorosłych odpowiada wartości subwencji oświatowej, jaką samorząd otrzymuje na takich uczniów.

Końcowo wskazać należy, że organ dotujący wypełnia obowiązek wynikający z przepisów prawa, samodzielnie nie określając zasad naliczania stawek dotacji i ich ostatecznej wysokości. Nie jest także rolą organu dokonywanie analizy ratio legis unormowań dotyczących obniżania kwot dotacji przypadających liceom, takim jak prowadzone przez skarżącego. Tym samym, Prezydent Miasta S., dokonując czynności ustalenia kwoty dotacji w sprawie, nie naruszył przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów u.f.z.o, a jego działanie było legalne i w pełni uzasadnione.

Z tych względów za nieuprawnione uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. oraz art. 70 ust.4 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że czynność ustalenia przez organ wysokości miesięcznej stawki dotacji oświatowej w 2023 r., została dokonana w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.