Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1719/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 504
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1061/23 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (II SA/Wa 1061/23), na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") oddalił skargę W.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 10 listopada 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu o przyznanie w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. Opisując swoją sytuację życiową i zdrowotną skarżąca wyjaśniła, że od czasu złożenia poprzedniego wniosku o rentę jej stan zdrowia uległ pogorszeniu. Podkreśliła, że cierpi na rzadką i nieuleczalną chorobę [...], która uniemożliwia jej normalne funkcjonowanie. Utrzymuje się z renty socjalnej partnera, świadczenia rodzinnego "500+" na syna oraz zasiłku rodzinnego, co potwierdza załączone do wniosku oświadczenie o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej. Uzyskiwane dochody w połączeniu z comiesięcznymi wydatkami na utrzymanie, opłaty, leki, wizyty u lekarzy nie wystarczają na ich pokrycie.

Decyzją z [...] stycznia 2023 r. organ odmówił przyznania świadczenia, wyjaśniając w uzasadnieniu, że aby przyznać rentę rodzinną w drodze wyjątku muszą zostać spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.; dalej "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), tj.: status ubezpieczonego albo członka rodziny pozostałego po ubezpieczonym, który wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, brak możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na niezdolność do pracy lub wiek oraz brak niezbędnych środków utrzymania. W ocenie organu skarżąca nie spełnia warunku całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, albowiem w aktach sprawy znajduje się orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z 3 października 2022 r., z którego wynika, że skarżąca została uznana za osobę częściowo niezdolną do pracy. Tym samym, w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym organ nie znalazł podstaw do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

W następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z [...] kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie. Ponownie opisując zasady przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes ZUS stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunku całkowitej niezdolności do pracy, ponieważ zgodnie z kolejnym orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z 6 marca 2023 r. względem skarżącej orzeczono wyłącznie częściową niezdolność do pracy. Powołując się na art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wyjaśniono, że oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS, a podstawię do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Prezes ZUS związany jest tym orzeczeniem, a przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej, podzielając zapatrywania organu, iż w realiach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka całkowitej niezdolności do pracy umożliwiająca wraz z innymi przyznanie świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. WSA uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie dopatrując się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i oparcie się przy wydaniu decyzji wyłącznie na orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS z 6 marca 2023 r. nr [...] (k. 34 akt ZUS), a zaniechanie przeprowadzenia innych dowodów lub powtórzenie ww. dowodu, w wyniku czego błędnie ustalono, że skarżąca nie jest osobą trwale i całkowicie niezdolną do pracy, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organów obu instancji, gdyż doprowadziło do wydania decyzji niekorzystnej dla skarżącej.

Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto zażądano rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Z regulacji zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynika, że przesłanki określone w tym przepisie, warunkujące przyznanie przez Prezesa ZUS świadczenia w drodze wyjątku, muszą być spełnione łącznie. Przesłankami tymi, jak prawidłowo wyjaśnił to Sąd pierwszej instancji i organ administracji, są: niespełnienie warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowane szczególnymi okolicznościami, niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowaną całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, brak niezbędnych środków utrzymania. Kluczowe jest to, że niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Oznacza to, że niespełnienie lub też nieudowodnienie którejkolwiek z nich będzie zawsze skutkowało negatywnym dla wnioskującego rozstrzygnięciem. Treść powołanego przepisu wskazuje na wyjątkowy charakter świadczenia, co determinuje jego przyznanie tym osobom, które pozbawione zostały możliwości uzyskania świadczeń w trybie zwykłym.

W przedmiotowej sprawie Prezes ZUS uznał, że świadczenie w drodze wyjątku nie może zostać przyznane skarżącej ze względu na niespełnienie przesłanki całkowitej niezdolności do pracy, powołując się przy tym na orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z 3 października 2022 r. oraz z 6 marca 2023 r., w których w stosunku do skarżącej stwierdzono jedynie częściową niezdolność do pracy.

Z punktu widzenia analizowanej sprawy istotne jest zatem ustalenie czy skarżąca spełniła przesłanki warunkujące przyznanie jej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz czy wydane przez komisję lekarską ZUS orzeczenia eliminują taką możliwość. Stosownie natomiast do treści art. 124 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie o emeryturach i rentach z FUS stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej, w tym w szczególności zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zaś wydana decyzja musi zostać uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Co do zasady, najprostszym dla organu do zbadania kryterium w świetle wyżej opisanych przesłanek, przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie omawianego świadczenia jest właśnie przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, ponieważ zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie jej wystąpienie w sprawie należy udowodnić orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy albo wykazaniem, że wiek osoby ubiegającej się o świadczenie wyjątkowe nie pozwala jej na podjęcie pracy albo zwalnia ją z obowiązku podjęcia pracy (zob. I. Jędrasik-Jankowska [w:] Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych [w:] Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II, Warszawa 2019, art. 83).

W ślad za organem, a także Sądem pierwszej instancji potwierdzić należy, że wedle dyspozycji art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika przysługuje osobie zainteresowanej prawo wniesienia sprzeciwu, które rozpatruje komisja lekarska ZUS dokonując oceny niezdolności do pracy oraz jej stopnia (ust. 2a-2f). Z kolei orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (ust. 3).

Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie wywołuje skutków prawnych na gruncie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stwierdzenie niezdolności do pracy przez innego lekarza, jak też twierdzenie samej strony, że jest niezdolna do pracy, wynikające z jej subiektywnego przekonania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2002 r., II SA 2243/02; to i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.). Prezes ZUS rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i oceniając, czy wnioskodawca spełnia przesłankę braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, zobowiązany jest oprzeć się na ostatecznym orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r., I OSK 1397/14; wyrok NSA z 14 lipca 2023 r., III OSK 796/22). Oznacza to, że w niniejszej sprawie organ zobowiązany był w kontekście omawianej przesłanki jedynie do weryfikacji czy w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy skarżącej.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w materiale dowodowym znajduje się m.in.: oświadczenie o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej, odmowne decyzje Prezesa ZUS z [...] września i [...] października 2022 r. dotyczące przyznania renty, karty przebiegu zatrudnienia wraz z danymi dotyczącymi okresów składkowych i nieskładkowych skarżącej, orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z 3 października 2022 r. oraz z 6 marca 2023 r., orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 8 sierpnia 2022 r. oraz 13 lutego 2023 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS powyższa dokumentacja uprawniała organ do wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej prawa do świadczenia – renty w drodze wyjątku. Należy zaznaczyć, że lekarze orzecznicy ZUS, a następnie komisje lekarskie działające przy organie, w toku sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej wypowiadały się o stanie jej zdrowia dwukrotnie. Ostatnie z tych orzeczeń, z 6 marca 2023 r., co prawda potwierdzało niezdolność do pracy, podobnie jak i te wcześniejsze, jednakże niezdolność tą określono wyłącznie jako częściową. Przesłanką uzyskania natomiast renty w drodze wyjątku jest niezdolność do pracy w stopniu całkowitym, zgodnie z powołanym przepisem materialnym.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę, nie stwierdzając ani naruszenia prawa materialnego, ani uchybienia przepisom postępowania. Należy wyjaśnić, że zakres postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym zawsze wynika z normy materialnoprawnej określającej warunki nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku. W rozpatrywanej sprawie zatem organ nie uchybił powołanym w skardze kasacyjnej przepisom art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji.

W odniesieniu do skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że poprawna konstrukcja podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powinna uwzględniać, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie są stosowane przez sąd administracyjny lecz jedynie kontrolowane co do poprawności ich zastosowania przez organ, a zatem ich powołanie w zarzucie wymagało tzw. powiązania z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Wskazana wadliwość nie uniemożliwiała jednak merytorycznej oceny zarzutu, który okazał się niezasadny.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu ( art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.