Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 552/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2377/21 w sprawie ze skargi B. M. i Z. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2021 r. nr DOA.7110.183.2021.SPA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2377/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. M. i B. M. (dalej jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2021 r., znak DOA.7110.183.2021.SPA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 31 maja 2021 r. nr 29/2021 Wojewoda Kujawsko-Pomorski zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę gazociągu [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi - odcinek 1 od [...] do [...] o długości ok. 23 km na wymienionych w decyzji obrębach geodezyjnych.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wnieśli skarżący zaskarżając je w części dotyczącej działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości L..

Decyzją z dnia 20 września 2021 r., znak DOA.7110.183.2021.SPA Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. M. i Z. M..

Zdaniem skarżących w związku z tym, że na terenie ich gospodarstwa o powierzchni 4 ha realizowane są cztery inwestycje Skarbu Państwa i tym samym doszło do faktycznego przekształcenia tych gruntów w grunty inwestycyjne co powoduje, że nie można na tym terenie ani mieszkać ani prowadzić gospodarki rolnej. W ocenie skarżących narusza to ich konstytucyjne prawo własności.

Skarżący stwierdzili, że na należących do nich gruntach rolnych Skarb Państwa lub spółki należące do Skarbu Państwa umieszczają wszystkie największe inwestycje jakie miały miejsce na terenie województwa. W 2005 r. skarżący zostali częściowo wywłaszczeni a teren został przejęty pod budowę autostrady. Na skutek prac archeologicznych związanych z inwestycjami doszło do przecięcia melioracji, w rezultacie czego ich dom zaczął być podmywany, ściany popękały. Ziemia przestała rodzić, latem wysychała a zimą i wiosną roztopy niszczyły uprawy, które gniły. Skarżący uzyskali "odszkodowanie za plony" wyrokiem sądu powszechnego. Wyjaśnili, że obecnie toczy się sprawa o odszkodowanie za zniszczone budynki oraz o wykup tych gruntów (Skarb Państwa wnosi o oddalenie powództwa). Skarżący uważają, że zaskarżona decyzja narusza ich konstytucyjne prawo własności, jak również, że przez czynności faktyczne zostali pozbawieni prawa do swojej własności bez wymaganego ekwiwalentu. Ich zdaniem gospodarstwo w całości powinno być wykupione lub wywłaszczone a tymczasem Skarb Państwa wywłaszcza tylko tą część która jest konieczna do użytkowania, a pozostały teren pozostawia wnioskodawcom mimo, że utracił on swoje pierwotne funkcje.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2377/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że specustawa gazowa przewiduje trzy etapy procesu inwestycyjnego: ustalenie lokalizacji inwestycji, wydanie pozwolenia na budowę oraz określenie wysokości i zasad wypłaty odszkodowania. W art. 6 specustawy gazowej wskazano wymagane obligatoryjnie elementy, które winien zawierać wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, przy czym na równi ustawa traktuje inwestycje towarzyszące inwestycjom w zakresie terminalu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 specustawy gazowej, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu określa i zawiera: 1) określenie terenu objętego inwestycją w zakresie terminalu, w tym linii rozgraniczających teren inwestycji; 2) warunki techniczne realizacji inwestycji; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków, w tym dotyczące przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym; 4) warunki ochrony przeciwpożarowej dla inwestycji; 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich; 6) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 20 ust. 1; 7) oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 20 ust. 3; 8) oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1; 9) termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; 10) lokalizację sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich oraz podmorskich kabli i rurociągów za pomocą współrzędnych geograficznych; 11) oznaczenie gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi.

W niniejszym postępowaniu, przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana w warunkach art. 15 specustawy gazowej. W myśl ust. 1 tego przepisu, pozwolenie na budowę inwestycji w zakresie terminalu wydaje wojewoda na zasadach w trybie ustawy Prawo budowlane, z zastrzeżeniem przepisów tejże ustawy. Stosownie zaś do art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, o ile zostaną spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; zgodność projektu zagospodarowania działki i terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczenia o wpisie osoby wykonującej samodzielne funkcje techniczne w budownictwie do centralnego rejestru oraz o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – ww. zaświadczeniem. Zgodnie z art. 15 ust. 5 specustawy gazowej, ilekroć w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu.

W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że inwestor spełnił wszystkie wymogi stawiane przez ustawę Prawo budowlane niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wymogi stawiane przez specustawę gazową, dołączając do swojego wniosku wymagane dokumenty. Organy administracji budowlanej prawidłowo oceniły, że projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 18 czerwca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 23 grudnia 2020 r. wydaną na skutek odwołania od ww. decyzji Wojewody z 18 czerwca 2020 r.

Sąd wskazał, że skarżący zakwestionowali lokalizację spornej inwestycji na należącej do nich nieruchomości, brak ekwiwalentu za faktyczne ograniczenie przysługującego im prawa własności do nieruchomości, jak również brak wywłaszczenia ich za odszkodowaniem. Odpowiadając na tak sformułowane zarzuty, Sąd podkreślił, że żadne z tych spornych zagadnień nie było przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę, które stanowi przedmiot kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Odnośnie do lokalizacji inwestycji na działce należącej do skarżących, Sąd stwierdził, że skoro w dacie wydania pozwolenia na budowę w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja lokalizacyjna, to organy obu instancji nie były uprawnione do sprawdzania prawidłowości decyzji lokalizacyjnej, jak też postępowania poprzedzającego jej wydanie. Ewentualna kontrola legalności ostatecznej decyzji lokalizacyjnej może być dokonana wyłącznie w trybie nadzwyczajnym, lecz skoro decyzja ta nie została usunięta z obrotu prawnego, to była wiążąca w sprawie pozwolenia na budowę. Nadto Sąd wskazał, że wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 364/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnie oddalił skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 23 grudnia 2020 r. o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji. Skoro zatem kwestia lokalizacji tej inwestycji została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta w innym postępowaniu, to nie mogła być (i prawidłowo nie była) ponownie przedmiotem orzekania w toku kontrolowanego postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę.

Następnie Sąd wyjaśnił, że w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę nie orzeka się ponadto ani o ekwiwalencie za ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości ani też w kwestii wywłaszczenia właściciela nieruchomości za odszkodowaniem. Zagadnienia te mogą być przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, zgodnie z przepisami specustawy gazowej (w tym jej art. 20 i 24), a zatem wykraczają one poza granice niniejszej sprawy. Żaden z przepisów specustawy drogowej ani też żaden przepis Prawa budowlanego nie uzależnia możliwości wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji takiej jak ta będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, od rozstrzygnięcia kwestii, które podnosi w skardze pełnomocnik skarżących.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli Z. M. i B. M. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez fakt, że poprzez wprowadzenie specustawy skarżący są pozbawieni własności w ten sposób, iż nie mogą obecnie korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy i jednocześnie pozbawia się ich możliwości przeniesienia siedliska w dalszą część gospodarstwa;

2. art. 24 ust. 2 w zw. z art. 1 specustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu w zw. z tym, że w przypadku skarżących odszkodowanie nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, a konieczne jest wywłaszczenie skarżących z nieruchomości lub zmiana lokalizacji inwestycji;

3. przyjęcia, że przedmiotowa decyzja może wprowadzić prawo budowania gazociągu w odległości 100 m od miejsca skarżących w tym pominięcie konieczności wywłaszczenia zamieszkujących działkę o nr ew. [...] osób na podstawie art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpili o zwolnienie z ponoszenia kosztów sądowych albowiem z uwagi na niską emeryturę nie są w stanie ich ponieść. Reprezentujący skarżących pełnomocnik oświadczył, że sprawę prowadzi nieodpłatnie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. , dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Z. M. i B. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Zarazem z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nadto zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Jedną z tego rodzaju ustaw, której przepisy przewidują ograniczenie prawa własności, w tym wywłaszczenie, jest ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z 2023 r. poz. 924 t.j.). Ustawa ta przewiduje prawo do uzyskania odszkodowania przez podmioty, które zostały wywłaszczone. Brak jest tym samym podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP tej ustawy.

Odnośnie do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że kwestia lokalizacji inwestycji na nieruchomościach skarżących kasacyjnie została przesądzona decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Podzielić też należy stanowisko Sądu I instancji, że w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę organy administracji nie rozstrzygają o ekwiwalencie za ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości jak również nie rozstrzygają w kwestii wywłaszczenia właściciela nieruchomości i odszkodowania za to wywłaszczenie. Kwestie te są rozstrzygane w odrębnych postępowaniach i pozostają bez wpływu na prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.