Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2516/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 181 § 1, art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 120 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1414
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
article: § 7 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1622
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego,  przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1412/19 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na refundację kosztów przekwalifikowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1412/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. W. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." - uchylił decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z [...] 2019 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji – Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. o odmowie wyrażenia zgody na refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] 2019 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w W. na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. i art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 173) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1622), po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił zgody na refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 120 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy żołnierz zawodowy, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy na dwa lata przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił te służbę co najmniej cztery lata. Skarżący odbył przekwalifikowanie w terminie od 15 października do 23 listopada 2018 r., natomiast dokument zawierający zgodę przełożonego został sporządzony 16 stycznia 2019 r. po zakończeniu przekwalifikowania, co oznacza że w momencie jego rozpoczęcia skarżący nie posiadał wymaganej zgody, ani nie uzyskał jej w trakcie jego trwania, a zatem nie spełnił wszystkich określonych w w/w przepisie przesłanek.

W wyniku odwołania organ odwoławczy decyzją z [...] 2019 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu dodatkowo odwołał się do § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych, zgodnie z którym uprawniony do pomocy żołnierz dołącza do wniosku m.in. zgodę dowódcy wojskowego na odbycie przekwalifikowania zawodowego. Organ powtórzył, że w postępowaniu wyjaśniającym stwierdzono, że pisemna zgoda dowódcy skarżącego na odbycie przekwalifikowania nastąpiła dopiero 17 stycznia 2019 r. (data podpisania zgody), co oznacza, że do wniosku o refundację nie dołączono zgody dowódcy jednostki wojskowej, z której wynikałoby, że w momencie rozpoczęcia przekwalifikowania zawodowego przełożony skarżącego wyraził na nie zgodę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na treść ww. przepisów tj. art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 7 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia. Przyjął, że skarżący dysponował zgodą dowódcy w momencie rozpoczęcia przeszkolenia. W tym przedmiocie wyjaśnił: "W rozpatrywanej sprawie skarżący w dniu 8 stycznia 2019 r., a więc niespełna dwa miesiące po zakończeniu przeszkolenia, zwrócił się do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego o pokrycie kosztów udziału w szkoleniach. Do wniosku dołączył pismo przełożonego z 16 stycznia 2019 r. (zatytułowane "zezwolenie"), w którym przełożony stwierdził, że "wyraził (...) zgodę" na uczestnictwo skarżącego na szkoleniach (kursach) w ramach pomocy rekonwersyjnej – przekwalifikowania zawodowego, o których mowa we wniosku skarżącego o refundacje kosztów. Z okoliczności sprawy wynika, że przełożony skarżącego wyraził zgodę na uczestnictwo (...) w szkoleniach odbytych od 15 października do 23 listopada 2018 r. W piśmie z dnia 16 stycznia 2019 r. przełożony potwierdził tę zgodę i z tego powodu nie jest prawidłowe stanowisko organu, że skarżący (...) nie dysponował zgodą w chwili rozpoczęcia przeszkolenia". Sąd uznał, że organy nieprawidłowo ustaliły istotne dla sprawy okoliczności, a tym samym naruszyły art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W konsekwencji naruszyły też powołane przepisy art.120 ust.3 pkt 2 ustawy i § 7 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia wykonawczego.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł organ, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Orzeczeniu zarzucono:

I. W oparciu o art. 174 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucam naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 120 ust. 4 w zw. z art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dla uzyskania zwrotu kosztów przekwalifikowania zawodowego wystarczy posiadanie zgody dowódcy jednostki wojskowej w chwili wydania decyzji przez organ, bez wskazania, że taka zgoda winna być udzielona przed przekwalifikowaniem zawodowym żołnierza, co stoi w sprzeczności z art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowi, że żołnierz może korzystać z przekwalifikowania zawodowego za zgodą dowódcy, zatem dla uzyskania zwrotu kosztów przekwalifikowania zawodowego niezbędne jest uzyskanie zgody przed rozpoczęciem przekwalifikowania zawodowego. Wskazana błędna wykładnia doprowadziła do uchylenie decyzji organów obu instancji,

2) art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych poprzez błędne zastosowanie tych przepisów polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący przed rozpoczęciem przekwalifikowania zawodowego, które odbyło się od dnia 15 października do dnia 23 listopada 2018 r., posiadał zgodę dowódcy jednostki wojskowej na pomoc w zakresie tego przekwalifikowania, tymczasem wskazana zgoda została udzielona przez dowódcę pismem nazwanym zezwoleniem z dnia 16 stycznia 2019 r., a więc po przekwalifikowaniu zawodowym. Błędne zastosowanie wskazanych przepisów doprowadziło do uchylenia decyzji obu instancji.

II. W oparciu o art. 174 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wskazane przepisy k.p.a. zostały naruszone przez organy poprzez nieprawidłowe ustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, bez wyraźnego wskazania tych okoliczności, naruszenie to doprowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji pisma dowódcy z dnia 21 lutego 2019 r., z którego wynika, że pisemna zgoda została podpisana za pismem z dnia 17 stycznia 2019 r., nr [...] (wniosek o pokrycie kosztów udziału w szkoleniach w ramach przysługującej pomocy rekonwersyjnej wraz z załączonym zezwoleniem z dnia 16 stycznia 2019 r.), a więc po zakończeniu przez wnoszącego skargę przekwalifikowania zawodowego, naruszenie to doprowadziło do uchylenie decyzji organów obu instancji,

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez skonstruowanie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia w sposób lakoniczny, niejasny, co doprowadziło do braku możliwości prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i uzasadnioną wątpliwość, co do prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, która to kontrola doprowadziła do uchylenia obu decyzji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego nie są zasadne z tego względu, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykładnia przepisów prawa materialnego przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji była dokładnie taka sama jak organów obu instancji. W tym zakresie nie ma sporu. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy rozpatrujące sprawę przyjęły, że w świetle treści art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych "[ż]ołnierz zawodowy, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać, z pomocy w zakresie: (...)", żołnierz powinien dysponować zgodą w momencie rozpoczęcia przeszkolenia. Sąd na tle ww. przepisu nie doszedł do odmiennych wniosków niż organ odwoławczy a zatem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię nie jest zasadny. Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Ta postać naruszenia zachodzi bowiem jedynie wówczas gdy do ustalonego prawidłowo stanu faktycznego stosuje się niewłaściwy przepis prawa materialnego. W sytuacji gdy organ kwestionuje poprawność stanu faktycznego stawianie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie jest prawidłowe.

Pozbawione zasadności są także zarzuty proceduralne w szczególności te dotyczące niewłaściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy przez organ (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) i ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że żołnierz dysponował wymaganą art. 120 ust. 3 ustawy zgodą dowódcy na odbycie przeszkolenia w momencie jego rozpoczęcia. Organ w zarzucie 2 podniósł, że w tym zakresie Sąd pominął (niezgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a.) znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej pismo dowódcy z 21 lutego 2019 r. z którego wynika, że pisemna zgoda została podpisana "za pismem z dnia 17 stycznia 2019 r., nr [...] (...), a więc po zakończeniu przekwalifikowania".

Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że istota sporu w tym przedmiocie dotyczy oceny znajdujących się w aktach sprawy dokumentów i wysnutych na ich podstawie wniosków. Pośrednio jednak wiąże się z problemem formy w jakiej dowódca jednostki powinien wyrazić swoją zgodę na odbycie przez żołnierza przeszkolenia zawodowego tak aby ten mógł następnie uzyskać zwrot poniesionych kosztów do wysokości limitów wynikających z przepisów prawa. Z artykułu 120 ust.3 ustawy nie wynika ograniczenie zgody dowódcy na odbycie przeszkolenia do konieczności jej uzyskania wyłącznie w formie pisemnej, niemniej z § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego wynika, że żołnierz do wniosku powinien dołączyć "zgodę dowódcy jednostki na odbycie przeszkolenia zawodowego". Tym samym do wniosku powinien być załączony pewien dokument, ale nie – jak interpretuje organ – potwierdzający, że w momencie rozpoczęcia przeszkolenia żołnierz dysponował pisemną zgodą dowódcy na odbycie przeszkolenia, gdyż przepis ustawy nie mówi o pisemnej zgodzie dowódcy, ale dokument zaświadczający, że żołnierz odbywał przeszkolenie za wiedzą i zgodą swojego dowódcy, przy czym zgoda ta w momencie rozpoczęcia przeszkolenia nie musiała być pisemna a mogła być ustna. W przepisie art. 120 ust. 3 ustawy chodzi bowiem jedynie o to, aby odbywanie przeszkolenia nie kolidowało z obowiązkami żołnierza, a nie o jakąś pisemną zgodę na przyszłą refundację kosztów. O refundacji rozstrzyga organ emerytalny, którego przedmiotem zainteresowania oprócz oczywiście pozostałych przesłanek refundacji (limitu wysokości, terminów służby itp.) powinno być jedynie czy żołnierz posiadał zgodę dowódcy na odbycie przeszkolenia przy założeniu, że w momencie rozpoczęcia przeszkolenia ta zgoda mogła być ustna. Zauważyć należy, że wszelkie dywagacje na tle art. 120 ust. 3 ustawy sprowadzające się do rozstrząsania kwestii momentu wyrażenia zgody dowódcy na odbycie przez żołnierza przeszkolenia pozbawione są w istocie większego znaczenia. Organ, który refunduje koszty przeszkolenia nie kontroluje przecież dowódcy żołnierza co do wyrażenia przez niego zgody na odbycie przez żołnierza przeszkolenia, ale bada jedynie czy taka zgoda została udzielona bez względu w istocie na moment i formę jej udzielenia. Należy zauważyć, że żołnierz rozpoczynający przeszkolenie wbrew wiedzy i zgodzie swojego dowódcy naraża się na niemożność uzyskania pisemnego potwierdzenia wymaganego dla złożenia wniosku o refundację kosztów. W jego interesie zatem pozostaje uzyskanie pisemnej zgody przed rozpoczęciem przeszkolenia. Nie ma natomiast jakichkolwiek przeszkód, aby zgoda dowódcy została wyrażona ustnie, a następnie dla celów jedynie dowodowych potwierdzona na piśmie. Analizując zatem treść pism, jakie znajdują się w aktach rozpatrywanej sprawy należało przyjąć, że skarżący dysponował zgodą dowódcy na odbycie przeszkolenia. Organ, zakładając błędnie, że żołnierz musi mieć pisemną zgodę w momencie rozpoczęcia przeszkolenia swoją uwagę skoncentrował na dacie pisma z 16 stycznia 2019 r. zamiast na jego treści. W piśmie tym zatytułowanym "zezwolenie" dowódca wyjaśnił: "[w]yraziłem zgodę Panu st. chor. szt. (...), w okresie wypowiedzenia, na – realizowanie w ramach pomocy rekonwersyjnej – przekwalifikowanie zawodowe na kursach:" i dalej szczegółowe ich wskazanie z podaniem dat ich odbywania przez skarżącego. Następnie na pytanie organu zawarte w piśmie z 12 lutego 2019 r. "o wyjaśnienie na piśmie, w jakiej formie i kiedy zgoda ta była zainteresowanemu wyrażona" z zaleceniem: "[w] przypadku braku wyrażonej wskazanemu żołnierzowi zgody Komendanta na odbycie przekwalifikowania zawodowego przed rozpoczęciem szkoleń, proszę o pisemne poinformowanie Biura o tym fakcie", dowódca wskazał: "W odpowiedzi na pismo (...) informuje, że żołnierz realizował przedmiotowe szkolenia w trakcie praktyk zawodowych (...) co nie kolidowało z wykonywaniem obowiązków służbowych. Pisemną zgodę podpisałem jak w przesłanej dokumentacji za pismem nr wych. [...] z dnia 17.01.2019 r.". Zauważyć należy, że odpowiedź ta informuje jedynie o pisemnej zgodzie i potwierdza treść pisma z 17 stycznia 2019 r. w którym mowa o wyrażeniu zgody na przekwalifikowanie. Jednocześnie dowódca nie zaprzeczył, na wyraźne pytanie organu, aby żołnierz nie posiadał jego zgody". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioski do jakich doszedł Sąd pierwszej instancji, analizując materiał dowodowy są zatem w pełni uprawnione. Wyraźnie jednak należy stwierdzić, że zgoda dowódcy na odbycie przeszkolenia, o której mowa w art. 120 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych może być wyrażona w formie ustnej, a następnie potwierdzona pisemnie w momencie gdy żołnierz zdecyduje się na złożenie wniosku o przyznanie pomocy rekonwersyjnej. Już tylko dodatkowo można wskazać, że powyższy wniosek potwierdza także treść art. 120 ust. 3a ustawy zgodnie z którym "[d]o zgody, o której mowa w ust.3 nie stosuje się art. 106 § 2-6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego", co oznacza, że zgoda dowódcy na odbycie przeszkolenia powinna być wyrażona w zasadzie w trybie tzw. współdziałania organów w toku sprawy. I wprawdzie § 7 ust. 3 pkt 2 stanowi, że do wniosku uprawniony dołącza "zgodę dowódcy jednostki wojskowej na odbycie przekwalifikowania zawodowego" to mając na uwadze, że wniosek taki składany jest za pośrednictwem tego dowódcy (§ 8 ust. 1 rozporządzenia) brak dołączonej zgody w świetle art. 120 ust. 3a ustawy uprawnia dowódcę do jej wyrażenia lub odmowy nawet na treści złożonego przez uprawnionego wniosku przekazywanego następnie właściwemu dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nawet gdyby przyjąć, że Sąd w swoich rozważaniach pominął treść pisma dowódcy z 21 lutego 2019 r. (z naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a.) to pozostawało to bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Z kolei uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności dawało ono organowi możliwość merytorycznej prawnej argumentacji ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art.189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.