Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2112/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 12, 77 § 1, 80 i 107 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 161
law: Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r.zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o  uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: § 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 45 poz 304
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych.
article: art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135, art. 200 i art. 205 § 2, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c  i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. D., S. Z. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1620/19 w sprawie ze skarg A. D., S. Z. i J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 maja 2019 r., nr GZ.gn.625.102.2016 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 czerwca 2016 r., nr SPN-V.7515.8.2015.KT; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. D. i S. Z. solidarnie kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. G. kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1620/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. D., S. Z. i J. G. (dalej również: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strony") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Minister") z 10 maja 2019 r., nr GZ.gn.625.102.2016 utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej również: "organ I instancji", "Wojewoda") z 21 czerwca 2016 r., nr SPN-V.7515.8.2015.KT, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. (dalej również: "Prezydium", "PPRN") z 20 lutego 1970 r, nr R.VIII-277/2/70 (dalej również: "decyzja PPRN", "decyzja Prezydium", "decyzja z 1970 r.").

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wydanym na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1961 r., nr 32, poz. 161, dalej: "ustawa 1957 r."), § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r., nr 39, poz. 198, dalej: "rozporządzenie z 1961 r.") i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1963 r., nr 29, poz. 172), aktem Prezydium orzekło o przejęciu "(...) na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od długów i ewentualnych ciężarów zabezpieczonych na tej posiadłości nieruchomość rolną o pow. 8.19 ha bez zabudowań położoną we wsi S. powiatu p. województwa warszawskiego stanowiącą własność małżonków W....".

Pismem z 10 czerwca 2015 r., A. D. i J. G. (następczynie prawne F. i M. W.), wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PPRN, zarzucając jej rażące naruszenie prawa.

Decyzją z 21 czerwca 2016 r. Wojewoda, na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "kpa"), odmówił stwierdzenia nieważności ww. aktu Prezydium. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w świetle informacji zawartych w uzasadnieniu decyzji PPRN, przejęte grunty stanowiły gospodarstwo opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r., a tym samym brak było podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Odwołanie od ww. decyzji złożyły następczynie prawne dawnych właścicieli spornej nieruchomości. Podniosły, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu: art. 2 ustawy z 1957 r., poprzez błędne uznanie, że grunty położone w S. stanowiły gospodarstwo rolne, a tym samym podlegały przejęciu na Skarb Państwa. Zarzuciły też naruszenie prawa procesowego: art. 6 kpa, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 kpa, poprzez wydanie decyzji w oparciu o znikomy materiał dowodowy.

Minister, decyzją z 10 maja 2019 r. utrzymał w mocy akt Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że wobec znacznego upływu czasu nie udało się odnaleźć całości dokumentacji sprawy. Wyliczył przy tym, że organ I instancji wystąpił w tym zakresie do: Archiwum Państwowego w Warszawie Oddziału w G., Archiwum Państwowego w W., Archiwum Akt Nowych, Archiwum Akt Dawnych w Warszawie, Starostwa Powiatowego w P., Instytutu Genetyki i Hodowli Zwierząt Polskiej Akademii Nauk oraz Urzędu Gminy L.. Jedynym materiałem dowodowym w sprawie okazuje się być kserokopia decyzji PPRN. Organ odwoławczy stwierdził, że sporne gospodarstwo rolne zostało przejęte na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ustawy z 1957 r. oraz norm rozporządzenia z 1961 r. Zgodnie z ww. przepisem ustawy, gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa, § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. zawierał zaś definicję gospodarstwa opuszczonego, jako gruntu na którym nie zamieszkiwał właściciel, ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym nie był on w całości lub w większej części uprawiany oraz poddawany zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika, albo dzierżawcę.

Zdaniem Ministra, przejęte nieruchomości stanowiły gospodarstwo rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 r., nr 45, poz. 304, dalej: "rozporządzenie z 1964 r."). Organ odwoławczy odwołując się do ww. normy przyjął, że głównym składnikiem gospodarstwa rolnego była nieruchomość rolna, która stanowiła lub mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Nieruchomość uważa się za rolną, jeśli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W oparciu o pismo Starostwa Powiatowego w P. z 11 lutego 2019 r., Minister wskazał, że w skład gospodarstwa małżonków W. o pow. 8,19 ha (według stanu na 20 lutego 1970 r.) wchodziły wyłącznie użytki rolne o pow. 7,76 ha oraz pastwiska o pow. 0,43 ha. Zdaniem organu II instancji, grunty te mogły zatem stanowić zorganizowaną całość gospodarczą i dawały możliwość prowadzenia na nich produkcji rolnej. Minister stwierdził, że dawni właściciele spornej nieruchomości zamieszkiwali we wsi P. (rozdzielnik decyzji PPRN), nie zaś w miejscowości S., gdzie znajdowały się omawiane grunty. Na podstawie ww. pisma Starostwa w P. przyjęto, że sporny grunt był niezabudowany. Okoliczność nieuprawiania gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa i niepoddawania ich właściwym zabiegom agrotechnicznym wywiedziono z uzasadnienia decyzji Prezydium (wizja lokalna gruntu w S., który uznano za opuszczony). Nieruchomość leżała odłogiem, a zatem została spełniona przesłanka dotycząca nieuprawiania ziemi. Zdaniem Ministra brak upraw rolnych w sprawie, mimo że wynika jedynie z uzasadnienia decyzji, nie odbiera temu dokumentowi urzędowemu wiarogodności. Zgodnie z art. 76 § 1 kpa, decyzja PPRN stanowi dokument urzędowy, który jako podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej. Organy administracji są więc zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści takiego dokumentu, wobec związanego z nim domniemania prawdziwości. Organ odwoławczy podkreślił, że brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym umożliwiających podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 kpa przyznaje cechy trwałości i stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Minister wziął pod uwagę, że w przypadku niekompletnych akt sprawy, organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o art. 156 § 1 kpa, tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dokumentów. Stwierdził, że zarzut naruszenia przepisów kpa (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji PPRN) - tj. art. 4, 9 i 99 kpa, poprzez m.in. niewystarczająco szczegółowe uzasadnienie decyzji Prezydium, mógłby być uznany za rażące naruszenie prawa, gdyby: orzeczenie administracyjne nie zawierało w ogóle uzasadnienia, uzasadnienie byłoby tak lakoniczne, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, nie odpowiadałoby treści rozstrzygnięcia lub byłoby w sposób oczywisty z nim sprzeczne, lub też nie wskazywałoby na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Natomiast za rażąco naruszającej prawo nie można, zdaniem organu odwoławczego, uznać decyzji posiadającej wprawdzie krótkie uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienie do podstawy prawnej. Cechy te odpowiadają w jego ocenie kwestionowanemu aktowi Prezydium. Konkludując Minister wskazał, że po pierwsze – w gospodarstwie nikt nie zamieszkiwał, a po drugie - wchodzące w jego skład nieruchomości rolne nie były uprawiane, ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika, albo dzierżawcę. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że faktu nieuprawiania gruntów położonych w S. strony na żadnym etapie postępowania nie kwestionowały. W tej sytuacji Minister uznał, że decyzja PPRN nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania. W jego ocenie, zebrane materiały nie pozwalały również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa.

Skargi na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli następcy prawni dawnych właścicieli spornej nieruchomości – A. D., S. Z. i J. G.

Sąd I instancji oddalił skargi uznając, że przy wydaniu decyzji Ministra nie doszło do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") skutkowałyby koniecznością jej uchylenia, albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił odrębność postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjaśnił, że jest to tzw. tryb nadzwyczajny, który należy odróżnić od "zwykłego" postępowania administracyjnego. Scharakteryzował też specyfikę rządzących nim reguł. Podkreślił, że omawiany tryb nadzwyczajny stwarza prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W konsekwencji wskazał, że postępowanie to może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy obarczona jest wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Sąd Wojewódzki zauważył, że zakres tego postępowania ma niewątpliwy związek z art. 16 § 1 kpa, wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wobec powyższego, przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 kpa nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne.

W odniesieniu do zarzutów i argumentacji skarżących, skupiającej się wokół twierdzeń o wydaniu decyzji PPRN z rażącym naruszeniem prawa, WSA stwierdził, że Minister dokonał analizy aktu, z punktu widzenia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdzając w efekcie, że decyzja Prezydium nie jest taką wadą dotknięta. Sąd I instancji wskazał ponadto, że podobnie jak organ odwoławczy, nie dopatrzył się zaistnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.

Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA zauważył, że brak jest możliwości stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" w sytuacji, gdy dany przepis prawa może być różnie interpretowany. W świetle powyższego uznał, że w kontrolowanej sprawie nie sposób uznać, że decyzja PPRN rażąco narusza prawo.

Sąd Wojewódzki podał, że podstawę materialnoprawną decyzji Prezydium stanowił art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78; "dekret z 1955 r.") w zw. z przepisami ustawy z 1957 r. oraz ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1961 r., nr 32, poz. 161, dalej: "ustawa z 1961 r."), a także normami rozporządzenia. Powołując się na definiowanie pojęcia "gospodarstwo rolne" zawarte w: art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r., zmianę dekretu z 26 lipca 1957 r. związaną z ustawą z 1957 r. (znowelizowaną z 21 lipca 1961 r. - ustawą z 1961 r.), za kluczowe w kontrolowanej sprawie uznał art. 2 ustawy z 1957 r. (wskazany w decyzji Prezydium), w brzmieniu nadanym przez ustawę z 1961 r. Przywołał również art. 2 ust. 3 znowelizowanej ustawy z 1957 r. oraz § 1 rozporządzenia z 1961 r., w których to normach uregulowano opisywaną kwestię. W świetle powyższego przyjął, że wzmiankowane w art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. "wszelkie inne gospodarstwa rolne" należy uznać każde gospodarstwo o rolniczym przeznaczeniu, inne niż te wymienione w art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r. W ocenie WSA powyższe oznacza, że nie tylko gospodarstwa rolne, nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz także inne gospodarstwa rolne, w tym "gospodarstwo prywatne" w tym gospodarstwo poprzedników prawnych skarżących, mogło zostać przejęte na własność Państwa, na podstawie zmienionych przepisów dekretu.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny przyjmując, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne. Powołał się przy tym na wyroki NSA z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1061/13 i sygn. akt I OSK 1062/13, wskazując na wyrażony w nich pogląd, że głównym składnikiem gospodarstwa rolnego była nieruchomość rolna, która stanowiła lub mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Pozostałe składniki wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1964 r. również wchodziły w skład gospodarstwa rolnego, a brak któregoś z tych elementów (np. budynków) nie oznaczał, że nie mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z ww. rozporządzeniem, poza kryterium gospodarczego wykorzystania gruntu, o zaliczeniu nieruchomości do nieruchomości rolnych decyduje jej obszar. Stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia z 1964 r., nie uważa się za nieruchomość rolną nieruchomości należącej do tej samej osoby lub osób, jeżeli łączny obszar nie przekracza 0,2 ha. W oparciu o powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny za bezsporne w sprawie uznał, że przejęta nieruchomość rolna spełniała ww. kryteria. Grunty te dawały bowiem możliwość zorganizowania na nich produkcji rolnej, a fakt braku inwentarza i maszyn nie pozbawiał jej charakteru gospodarstwa rolnego, bowiem nie stanowiło to przeszkody w prowadzeniu produkcji rolnej. Na podstawie pisma Starostwa Powiatowego w P. z dnia 11 lutego 2019 r., Sąd I instancji przyjął, że w skład gospodarstwa F. i M. W. o pow. 8,19 ha (na dzień 20 lutego 1970 r.) wchodziły użytki rolne o pow. 7,76 ha oraz pastwiska o pow. 0,43 ha.

Wskazując na art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. WSA podał, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było opuszczenie go przez właściciela. Za rażąco naruszającą ww. normę należałoby ocenić sytuację, w której w czasie wydawania decyzji PPRN gospodarstwo nie byłoby "gospodarstwem opuszczonym" (art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r.).

Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska, że w kontrolowanym postępowaniu organ nie mógł prowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, zarówno w kontekście zasad rządzących czynnościami wyjaśniającymi w postępowaniu nieważnościowym (w tym zasady prawdy obiektywnej), jak i praktyki orzeczniczej (w tym sądowej), jaka ukształtowała się w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. Oceniając przeprowadzone przez organy postępowanie, stwierdził jednak, że w pełni aprobuje ocenę poszczególnych dowodów przeprowadzoną rzetelnie przez Wojewodę i uznaną przez Ministra. W konsekwencji WSA stwierdził, że materiał zebrany dotychczas w sprawie nie doprowadził do skutecznego podważenia domniemania legalności decyzji PPRN. Uznał również, że wnioskowane przez strony zeznania świadków, czy oświadczenia złożone wiele lat po wydaniu kwestionowanej decyzji nie mogą przesądzać o rażącej wadliwości tego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji zgodził się też z organem, że brak doprowadzenia w toku kontrolowanego postępowania do skutecznego podważenia ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji PPRN (w szczególności ustalenia w wyniku wizji na gruncie, że nieruchomość rolna jest gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r.) za pomocą wiarygodnych i jednoznacznych środków dowodowych, nie pozwala na przyjęcie, że decyzja ta obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną. Za organem odwoławczym WSA przyjął, że wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego, wymaga, by okoliczności jej wydania świadczące o rażącej wadliwości rozstrzygnięcia były oczywiste i niewątpliwe. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z treści decyzji z 1970 r. wynika, że sporne gospodarstwo rolne słusznie zostało uznane za opuszczone. Potwierdza to dowód z wizji przeprowadzonej na gruncie. W tej sytuacji WSA podzielił stanowisko organu nadzoru, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji istniała przesłanka pozwalająca uznać to gospodarstwo za opuszczone przez właściciela (z art. 2 ustawy z 1957 r. i przepisach rozporządzenia z 1961 r.). Odnosząc się do zarzutu skarżących, dotyczącego prowadzenia przez właścicieli upraw na spornym gruncie, Sąd I instancji wskazał na brak jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność. Nie mogą ich stanowić, zdaniem WSA, wnioskowane przesłuchania stron i wskazanych świadków, gdyż zeznania, czy oświadczenia złożone wiele lat po wydaniu aktu, nie mogą przesądzać o jego rażącej wadliwości.

Sąd Wojewódzki podzielił argumentację skarżących, że nie można utożsamiać pojęcia "gospodarstwa rolnego" i "nieruchomości rolnej", zauważył jednak, że sformułowanie decyzji z 1970 r. o przejęciu nieruchomości rolnej, nie zaś gospodarstwa rolnego, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Wskazał, że wprawdzie z aktu tego wynika, że przejmuje się na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomość rolną, jednakże użyto tam też określenia: "posiadłość", w tytule zaś wpisano, że decyzja została wydana w sprawie przejęcia "gospodarstwa rolnego", gdy w uzasadnieniu, odnosząc się do wizji dokonanej "(...) na gruncie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość jest gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia". WSA stwierdził również, że w sprawie bezsporna jest okoliczność, że grunt nie był zabudowany, a tym samym nie był zamieszkany.

Na podstawie złożonego na rozprawie 10 stycznia 2020 r. oświadczenia uczestniczki postępowania, Sąd I instancji przyjął, że poprzednicy prawni skarżących opuścili swoje gospodarstwo dobrowolnie, nie kwestionowali też przejęcia go przez Państwo bez odszkodowania. W ocenie WSA, trudność prowadzonego przez organy postępowania polegała na tym, że nie zachowały się żadne akta archiwalne dotyczące decyzji z 1970 r., niewątpliwie zaś organ podejmował wielkokrotne próby zgromadzenia tych dokumentów, o czym świadczą pisma do licznych instytucji, które potencjalnie mogłyby akta takie posiadać. W tej sytuacji nie można było, zdaniem tego Sądu, zarzucić organowi nadzoru zaniedbań w gromadzeniu materiału dowodowego, co mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów. Brak było również podstaw do przeprowadzania postępowania w przedmiocie odtwarzania akt administracyjnych.

Sąd Wojewódzki nie zgodził się również z zarzutem rażącego naruszenia prawa, którego skarżący dopatrywali się w wadliwym i lakonicznym uzasadnieniu decyzji z 1970 r. Jego zdaniem, organ nie musiał wyjaśniać z jakich powodów skorzystał z tak ostatecznego środka jakim było odjęcie prawa własności, gdyż przepis nie nałożył na niego obowiązku podania takiej przyczyny. Poprzez wydanie decyzji o przejęciu Prezydium sygnalizowało, że korzysta z ustawowego uprawnienia, bowiem wystąpiły konkretne, pozwalające na to przesłanki. W ocenie WSA, trudno uznać, że naruszenie prawa w tym wypadku mogłoby mieć charakter rażący, a w szczególności, czy zawarcie szerszych rozważań w tym przedmiocie miałoby wpływ na samo rozstrzygnięcie PPRN. W ocenie Sądu I instancji niezależnie, czy organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił by powody przejęcia w sposób właściwy dla decyzji uznaniowej, czy też nie zawarłby takich rozważań, nie miałoby to wpływu na samo przejęcie, które i tak by nastąpiło.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, istotnym dla oceny sprawy jest również upływ czasu od wydania decyzji PPRN (50 lat), który dodatkowo nie przemawiał za stwierdzaniem jej nieważności oraz fakt, że obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina Lesznowola, a użytkownikiem wieczystym - Polska Akademia Nauk w Warszawie, która użyczyła ją Instytutowi Genetyki i Hodowli Zwierząt PAN. Gmina Lesznowola nabyła nieruchomość na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 30 grudnia 2010 r., stwierdzającej nabycie prawa własności działek przez gminę.

W ocenie WSA, stanowisko i argumentacja organów są prawidłowe, a kwestionujące je skargi nie zasługują na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie nie sposób bowiem uznać, że decyzja PPRN rażąco narusza prawo.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli następcy prawni dawnych właścicieli spornej nieruchomości.

Środek zaskarżenia wywiedziony przez A. D. i S. Z., zarzuca Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj: § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. w zw. z art. 2 ustawy z 1957 r., w brzmieniu nadanym ustawą z 15 lipca 1961 r., zmieniającą ustawę z 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, iż nieruchomość będąca własnością małżonków W. stanowiła samodzielne gospodarstwo rolne, a nadto gospodarstwo to było opuszczone, w sytuacji gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza powyższych okoliczności;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 ppsa, poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżących w sytuacji, gdy decyzja Ministra została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a to art. 7, 12, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie zaskarżonej decyzji na wybiórczym materiale dowodowym, tj. wyłącznie na ocenie treści uzasadnienia decyzji PPRN i dowolną, nie swobodną jego ocenę, polegającą na ustaleniu, że sporna nieruchomość stanowiła samodzielne gospodarstwo rolne, podczas gdy w rzeczywistości stanowiła ona jedynie część gospodarstwa małżonków W. położonego we wsi P., a nadto że przejęcie nieruchomości nastąpiło w czasie, gdy była ona opuszczona przez właściciela i nie była uprawiana w całości oraz przez niewykazanie spełnienia przesłanki, jaką jest opuszczenie gospodarstwa rolnego, ale również niewskazanie na zaistnienie takich przyczyn, które uzasadniały skorzystanie z tak drastycznego środka, jakim jest orzeczenie o przejęciu tego gospodarstwa przez Państwo, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego, analizowana w oparciu o zasady logicznego rozumowania i w odniesieniu do wszystkich okoliczności w sprawie, przemawia za stwierdzeniem, że nie ma dowodów pozwalających ustalić, że grunt ten nie był uprawiany i poddawany właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właścicieli, a także lakoniczne uzasadnienie ograniczone jedynie do stwierdzenia, że gospodarstwo jest opuszczone i nieuprawiane bez wyjaśnienia jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego, z których wynikałoby, że są spełnione przesłanki przejęcia gospodarstwa jako opuszczonego, co skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niestwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 288 ppsa, poprzez oddalenie skargi pomimo zaniechania przez Ministra zastosowania w drodze analogii art. 288 ppsa i zaniechanie odtworzenia akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydium, pomimo stwierdzenia zaginięcia akt i konieczności ich odtworzenia w celu prawidłowego rozpoznania wniosku strony w niniejszej sprawie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 75 § 1, 78 § 1 oraz 86 w zw. z 140 kpa poprzez oddalenie skargi w sytuacji zaniechania przez Ministra, pomimo istnienia ewidentnych luk w materiale dowodowym, przeprowadzenia zgłoszonego przez stronę dowodu z zeznań stron postępowania - naocznych świadków procesu nacjonalizacji nieruchomości - z uwagi na aprioryczną odmowę organów i Sądu przyznania wiarygodności zeznaniom stron postępowania bez ich przesłuchania.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z 22 czerwca 2020 r. złożono wniosek o przeprowadzenie rozprawy.

Również J. G. zakwestionowała wyrok Sądu Wojewódzkiego w całości, zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. i § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1964 r., poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość o powierzchni 8,19 ha położona w S., stanowiąca własność małżonków W. podlegała przejęciu na własność Państwa, jako opuszczone gospodarstwo rolne, podczas gdy nieruchomość ta stanowiła element zorganizowanej całości gospodarczej wraz z pozostałymi nieruchomościami małżonków W., usytuowanych w pobliskiej miejscowości P., a co więcej nie stanowiła opuszczonego gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 1961 r.;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy bezsprzecznie wynika, że decyzją z 10 maja 2019 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 21 czerwca 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z 20 lutego 1970 r., mimo że ww. decyzja PPRN została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

a) art. 2 ust 1 ustawy z 1957 r., poprzez błędną jej wykładnię przyjmującą, że przedmiotowa nieruchomość rolna jest gospodarstwem rolnym rozumianym jako zorganizowana całość gospodarcza, podczas gdy przedmiotowy grunt był jedynie niezabudowaną nieruchomością rolną stanowiącą część gospodarstwa rolnego małżonków W., w którego skład wchodziły nieruchomości i zabudowania położone w sąsiedniej wsi P. i z tego powodu nie podlegała możliwości przejęcia przez Skarb Państwa bez odszkodowania w oparciu o ww. przepis;

b) art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r., poprzez niewłaściwe jej zastosowanie, to jest rozstrzygnięcie o przejęciu przedmiotowej niezabudowanej nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania z naruszeniem granic tzw. uznania administracyjnego, to jest rozstrzygnięcie w sposób dowolny, bez należytego zindywidualizowania i wyjaśnienia przez ww. organy administracyjne motywów rozstrzygnięć przesądzających o przejęciu własności nieruchomości pod tytułem darmym;

c) § 1 ust 1 rozporządzenia z 1961 r., poprzez błędną jego wykładnię przyjmującą, że przedmiotowa nieruchomość rolna - wadliwie kwalifikowana jako "gospodarstwo rolne" - jest tzw. gospodarstwem rolnym opuszczonym, to jest takim, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice oraz przy tym nieruchomość ta nic jest w całości lub w większej części uprawiana i poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę – podczas gdy z obiektywnie istniejących przyczyn, nikt na przedmiotowej niezabudowanej nieruchomości nie mógł zamieszkiwać (brak zabudowy), a nadto mając na względzie, że zima 1969/1970 była jedną z najbardziej śnieżnych i mroźnych, właściciel na datę wydania decyzji przez Prezydium nie mógł poddawać jej zabiegom agrotechnicznym;

d) § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1964 r., poprzez jego niezastosowanie albowiem zgodnie z tym przepisem za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do lej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a zatem przedmiotowa nieruchomość rolna położona w S. nie stanowiła gospodarstwa rolnego, a jedynie jego część w postaci nieruchomości rolnej, gdyż całość gospodarstwa rolnego małżonków W. obejmowała grunty w P. i S., inwentarz i zabudowania w P., a wszystkie te składniki tj. nieruchomości rolne w P. i S., inwentarz żywy i martwy oraz zabudowania stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą wykorzystywaną przez nich na cele produkcji rolnej.

Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

Wniesione środki zaskarżenia wyroku Sądu Wojewódzkiego z 10 stycznia 2020 r., zawierały przedstawienie stosownej argumentacji na poparcie wskazanych w nich zarzutów.

Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, z urzędu zaś bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tej normy. Podstaw nieważnościowych w analizowanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 ppsa. Przepis art. 174 pkt 1 ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 ppsa – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w złożonych środkach zaskarżenia zarzutów, powołanych w ramach obu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa).

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że kontrolowana przez Sąd Wojewódzki decyzja wydana została w trybie stwierdzenia nieważności, określonym w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji to nadzwyczajny środek weryfikacji aktu administracyjnego, stanowiący wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 kpa. Wymaga on jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, które to wady, wyliczone w sposób enumeratywny, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Co istotne, należy je interpretować w sposób ścisły. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka jako organ kasacyjny, a więc na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie, pod względem istnienia ww. przesłanek. Organ prowadzący postępowanie nie rozstrzyga tu sprawy co do meritum, ponownie. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą więc tkwić w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. O rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które decyzja wywołuje. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa, stanowiącym jego podstawę (vide: wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; czy wyroki NSA z: 13 lipca 2028 r., I OSK 318/18; 31 sierpnia 2022 r., I OSK 889/19; 27 lipca 2023 r., I OSK 703/20; 19 września 2023 r., II OSK 1002/22; 20 września 2023 r., II OSK 3159/20; 12 stycznia 2024 r., I OSK 2329/22).

Zauważenia w tym miejscu wymaga, że zarzuty obu skarg kasacyjnych sformułowane są w sposób częściowo błędny. Powiązano w nich bowiem zarzuty naruszenia prawa procesowego (oba wniesione środki zaskarżenia) oraz prawa materialnego (skarga kasacyjna J. G.) z normą art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Przepisu tego Sąd Wojewódzki nie stosował, nie mógł więc go naruszyć. Wyrok Sądu I instancji wydano na podstawie art. 151 ppsa. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 ppsa są tzw. przepisami wynikowymi i warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy braku stwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty wniesionych środków zaskarżenia, z uwagi na treść uchwały tego Sądu z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Analizowana sprawa dotyczy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 maja 2019 r., nr GZ.gn.625.102.2016 utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z 21 czerwca 2016 r., nr SPN-V.7515.8.2015.KT, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z 20 lutego 1970 r. "o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego opuszczonego", którą na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. PPRN orzekło o przejęciu "posiadłości nieruchomość rolną o pow. 8.19 ha bez zabudowań położoną we wsi S. powiatu p. (...) stanowiącą własność małżonków W. uwidocznioną w księdze wieczystej " [...]" (...) oznaczona działkami nr [...] i [...]."

Podnoszona w obu wniesionych środkach zaskarżenia istota sporu w sprawie, koncentruje się właściwie na przyjętej przez organy i uznanej za prawidłową przez Sąd Wojewódzki ocenie, że decyzją Prezydium z 1970 r. przejęto na rzecz Państwa całe opuszczone gospodarstwo rolne małżonków W. Wywiedzione zarzuty sprowadzają się zaś do nieprawidłowego, zdaniem skarżących kasacyjnie, ustalenia stanu faktycznego sprawy, który nie odpowiadał hipotezie normy prawnej stanowiącej podstawę wydanego przez organ aktu.

Rażące naruszenie prawa to zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w tym przepisie, na podstawie którego została wydana decyzja w trybie zwykłym (tu: decyzja Prezydium z 20 lutego 1970 r.).

Poza sporem w sprawie jest, że podstawą aktu PPRN był art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r., zmienionej ustawą z 1961 r. (brzmienie na datę wydania decyzji PPRN), w myśl którego: "Gospodarstwo rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne".

Stosownie do ust. 3 cytowanej normy: "Rada Ministrów w drodze rozporządzenia: 1) ustali warunki, w jakich gospodarstwa rolne (działki) uważane są za opuszczone przez właściciela i tryb ujawniania w księgach wieczystych przejęcia tych nieruchomości na własność Państwa." Aktem wykonawczym wydanym w konsekwencji ww. normy było rozporządzenie z 1961 r., w którego § 1 ust. 1 wskazano, że: "Za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę."

W myśl z kolei § 2 rozporządzenia z 1964 r., obowiązującego w dacie wydania decyzji Prezydium, za gospodarstwo rolne uważało się "wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią one lub mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego."

Z analizy ww. przepisów prawa jasno wynika, że przejęcie gospodarstwa rolnego uzależnione było od spełnienia łącznie dwóch przesłanek: 1. przejęciu podlegało gospodarstwo rolne opuszczone (nie zaś każda opuszczona przez właściciela nieruchomość o charakterze rolnym); 2. gospodarstwo rolne musiało zostać bez wątpliwości opuszczone. Tryb ten był więc dopuszczalny jedynie dla opuszczonych gospodarstw rolnych, nie zaś do wszystkich nieruchomości wskazujących cechy opuszczenia. Przyznać tu rację należy Sądowi I instancji, który stwierdził, że ustawa z 1957 r. nie zawierała definicji ustawowej gospodarstwa rolnego. Tak więc w celu ustalenia, czy nieruchomość wypełniała cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego należało zastosować przepisy prawa definiujące to pojęcie, w dacie wydania decyzji Prezydium (20 lutego 1970 r.). Należało więc ustalić, czy przejęta na jej mocy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego. Dodatkowego zauważenia wymaga, że na ww. datę – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (na datę decyzji Prezydium: Dz. U. z 1964, Nr 16, poz. 93, dalej: "kc") również definicji takiej nie zawierała. Została ona przyjęta dopiero w 1990 r. (art. 553 kc).

Jak zasadnie przyjął w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki dla oceny spełnienia wymogów ww. trybu przejęcia gospodarstwa, należało zastosować § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. oraz § 1 ust. 1 i § 2 rozporządzenia z 1964 r., zawierające definicję nieruchomości rolnej i gospodarstwa rolnego.

Powołując się na powyższe definicje, Sąd I instancji przyjął, że przejęta nieruchomość stanowiła bezspornie gospodarstwo rolne. Stanowisko takie uzasadnił wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że głównym składnikiem gospodarstwa rolnego była nieruchomość rolna, która stanowiła lub mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Wskazał przy tym, że pozostałe składniki (wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1964 r.) również wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Wyjaśnił, że brak któregoś z tych elementów (np. urządzeń, czy budynków) nie oznaczał, że dana nieruchomość nie jest gospodarstwem rolnym. Ocenę taką wywiódł z wyroków NSA z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 1061/13 i I OSK 1062/13). Podkreślił przy tym, że do przyjęcia powyższej kwalifikacji koniecznym jest, aby poza kryterium gospodarczego wykorzystania gruntu, nieruchomość rolna należała do tej samej osoby, a jej łączny obszar przekraczał 0,2 ha (§ 1 ust. 2 rozporządzenia z 1964 r.).

Powyższego stanowiska, określonego w przywołanych wyrokach NSA, Sąd kasacyjny orzekający w analizowanej sprawie, nie neguje. Zwraca jednak uwagę, że odnosić je należy jedynie do stanów faktycznych, w których przejęto nieruchomości rolne stanowiące samodzielny przedmiot prawa własności, a więc takie, które przed przejęciem ich na rzecz Państwa nie były częścią zorganizowanego już i funkcjonującego gospodarstwa rolnego. Decydującym czynnikiem prawidłowości takiej oceny, jest stan potencjalności zorganizowania na określonym w § 1 rozporządzenia z 1964 r. obszarze danej nieruchomości gospodarstwa rolnego, nie zaś wydzielenie i przejęcie nieruchomości rolnych z istniejącego już gospodarstwa. Proste zestawienie regulacji zawartej w § 1 pkt 1 rozporządzenia z 1961 r. z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1964 r. wskazuje, że na podstawie art. 2 ustawy z 1957 r. na własność Państwa można było przejąć wyłącznie całe gospodarstwo rolne. Zatem normę tę można było zastosować jedynie do wszystkich nieruchomości należących do danej osoby (czy osób), jeżeli stanowiły one lub potencjalnie mogły stanowić zorganizowaną całość. Zdaniem Sądu kasacyjnego, bez wątpliwości – na rzecz Państwa nie można było zgodnie z normami ustawy z 1957 r., zmienionej ustawą z 1961 r. – przejąć jedynie części gospodarstwa rolnego. Przejęciu takiemu podlegać bowiem musiało całe gospodarstwo rolne opuszczone, w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1964 r., w opozycji do nieruchomości rolnych, opisanych w § 1 tego rozporządzenia. Powyższe przepisy nie przewidywały zatem możliwości dokonywania faktycznego podziału gospodarstwa i przejęcia na własność tylko takiej jego części, którą organ planował zagospodarować w inny sposób.

Sąd Wojewódzki przyjął, że w sprawie przejęto całe gospodarstwo rolne małżonków W., które wobec: niezamieszkiwania na jego obszarze właściciela, jego małżonka, dzieci lub rodziców, braku prowadzenia na jego terenie upraw w całości lub w większej części i poddawania go stosownym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika wieczystego, czy dzierżawcę (§ 1 pkt 1 rozporządzenia z 1961 r.), uznano za gospodarstwo rolne opuszczone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena taka jest co najmniej przedwczesna, a zarzuty obu wniesionych w sprawie skarg kasacyjnych, są w tym zakresie zasadne.

Zauważenia w tym miejscu wymaga, że Sąd Wojewódzki orzekał w oparciu o zebrany przez organy materiał akt administracyjnych, stanowiący właściwie kopię decyzji Prezydium z 1970 r. oraz pismo Starostwa Powiatowego w P. z 11 lutego 2019 r. W odniesieniu do treści aktu PPRN WSA uznał, że nieruchomości rolne o powierzchni 8, 19 ha, położone w miejscowości S., mogły stanowić samodzielne gospodarstwo rolne. Zauważył wprawdzie, że w treści ww. decyzji wskazano, że przejęto "(...) posiadłość nieruchomość rolną o pow. 8.19 ha...", nie zaś gospodarstwo rolne, jednak przyjął, że pojęć tych organ używał zamiennie. Ocenę w zakresie przejęcia całego gospodarstwa rolnego opuszczonego, nie zaś – co słusznie zarzucają skarżący kasacyjnie – jego części, WSA wywiódł z treści wskazanego wyżej pisma Starostwa, które, zdaniem tego Sądu wskazuje, że: "(...) w skład gospodarstwa F. i M. W. o pow. 8,19 ha (według stanu na dzień 20 lutego 1970 r.) wchodziły użytki rolne o pow. 7,76 ha oraz pastwiska o pow. 0,43 ha." Stwierdzenie takie jest zupełnie pozbawione podstaw, gdyż ww. pismo stanowi jedynie wydane na podstawie rejestrów gruntowych z lat 1962, 1972 oraz 1985 prowadzonych dla obrębu S., zaświadczenie, że sporne nieruchomości obecnie stanowią działki nr [...] o pow. 6,44 ha i nr [...] o pow. 1, 75 ha z obrębu [...], S., gmina L., które "na podstawie rejestru gruntów 1962 roku (...) znajdowały się we władaniu Pana F. W." Brak jest w tej sytuacji uzasadnienia dla przyjętej przez Sąd Wojewódzki oceny, że stanowiły one gospodarstwo rolne, mimo, że rzeczywiście mogły "(...) stanowić zorganizowaną całość gospodarczą i dawały możliwość prowadzenia na nich produkcji rolnej."

Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do wskazywanego w zarzutach skarg głównego składnika majątku małżonków W. w postaci gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości P. Zdaniem stron skarżących stanowiło ono główną część gospodarstwa rolnego, obejmującą zabudowane i zamieszkane przez nich siedlisko i infrastrukturę służącą m.in. do upraw prowadzonych w miejscowości S. (nieruchomości objętych decyzją Prezydium). Organy i Sąd Wojewódzki nie kwestionują przy tym, że poprzednicy prawni skarżących kasacyjnie zamieszkiwali w sąsiedniej miejscowości (na co wskazuje rozdzielnik decyzji PPRN), nie odnoszą się również do charakteru umiejscowionych tam działek własności małżonków W. W tej sytuacji nieuprawnionym, a na pewno przedwczesnym jest stwierdzenie, że decyzją PPRN z 20 lutego 1970 r. przejęto całość gospodarstwa rolnego opuszczonego, własności poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym, gdyż ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym, które organ może prowadzić w granicach sprawy o stwierdzenie nieważności (vide: np. wyroki NSA z: 16 kwietnia 2020 r., I OSK 807/19; 29 kwietnia 2020 r., I OSK 672/19; 11 maja 2021 r., II OSK 2858/18; 12 maja 2022 r., I OSK 1759/21; 23 stycznia 2023 r., I OSK 1846/22; 20 listopada 2023 r., III OSK 2949/21). Utrwalone już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu tym nie wyklucza się więc prowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie czy analizowany akt organu rażąco narusza prawo. Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (vide np.: wyroki NSA z: 7 marca 2007 r., I OSK 845/06; 6 grudnia 2021 r., I OSK 94/21; 18 sierpnia 2022 r., I OSK 1869/19; 19 października 2022 r., I OSK 2325/19).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w analizowanej sprawie organy nie ustaliły zasadniczej dla jej rozstrzygnięcia kwestii – nie zbadały mianowicie, czy część nieruchomości małżonków W., położona w miejscowości P. stanowiła wraz z nieruchomościami rolnymi umiejscowionymi w S., zorganizowany zespół składników, wchodzących w skład jednego gospodarstwa rolnego. Oceny takiej nie można było bowiem dokonać analizując jedynie stan prawny nieruchomości przejętych na mocy opisanej wyżej decyzji PPRN, z której treści wynika, że na rzecz Państwa przeszły "nieruchomości rolne" położone w S., nie zaś całe gospodarstwo rolne opuszczone. Jeszcze raz podkreślić w tym miejscu należy, że rażące naruszenie prawa to zastosowanie normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tym przepisie i wydanie w następstwie powyższego, na tej podstawie, decyzji w trybie zwykłym.

W tej sytuacji za zasadne uznać należało podniesione przez skarżących kasacyjnie A.D. i S. Z., choć w części nieprawidłowo sformułowane, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz pkt 2 ppsa" w zw. z "art. 7, 12, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa (...) skutkujące naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa." Uwzględniając powyższe, z uwagi na treść wskazanej wyżej uchwały NSA sygn. akt I OPS 10/09, Sąd kasacyjny wskazuje, że organy, a za nimi Sąd Wojewódzki dokonały nieprawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, orzekając w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Ograniczyły się bowiem do ustalenia, że przejęta nieruchomość małżonków W. stanowiła samodzielne gospodarstwo rolne, podczas gdy mogła ona być jedynie częścią gospodarstwa, położonego we wsi P. Naruszone zostały by przy tym również normy prawa materialnego, stojące u podstaw decyzji Prezydium, co wykazano powyżej. Jednocześnie za bezzasadny uznać należało zarzut oparty o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 288 ppsa, polegający na zaniechania przez Ministra "(...) zastosowania w drodze analogii art. 288 p.p.s.a. i odtworzenia akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydium...".

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że brak jest podstaw do stosowania w postępowaniu przed organami administracji norm ppsa, w sytuacji, gdy ich działanie określone jest odpowiednimi przepisami kpa. W wyroku z 15 stycznia 2016 r., I OSK 1013/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprawdzie, że kpa nie przewiduje odrębnej procedury dotyczącej odtworzenia zaginionych akt sprawy, wobec czego odtworzenie takie powinno więc następować w oparciu o rozdział 4 działu II kpa. Wyjaśnił, że "mając na uwadze brzmienie art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w sprawie, w tym dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia (...), należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym do obiektywnego ustalenia, czy orzeczenie to w ogóle zapadło, a co nie jest sprzeczne z prawem. Dowodami tymi mogą być m.in. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego, hołdując zasadzie prawdy obiektywnej, zawiera rozbudowaną regulację dotyczącą postępowania dowodowego, która znajduje zastosowanie w każdym tego rodzaju postępowaniu, nie wyłączając odtworzenia zaginionych akt sprawy. (...) W obecnym stanie prawnym nie ma podstaw ku rozciąganiu w omawianym zakresie na obszar postępowania administracyjnego, z natury rzeczy hołdującego zasadzie umiarkowanego formalizmu procesowego, regulacji dotyczącej postępowań sądowych, toczących się przed organami władzy sądowej, a nie wykonawczej. Zastosowanie w tym zakresie analogii nie byłoby uzasadnione, a wręcz przez niektórych jest ono wykluczane na obszarze prawa i postępowania administracyjnego (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 72). Ustalenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy powinno było nastąpić w oparciu o istniejącą regulację procesową k.p.a...". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie w pełni powyższy pogląd podziela.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 75 § 1, 78 § 1 oraz 86 w zw. z 140 k.p.a.", polegającego na odmowie przez Ministra przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wskazanych przez skarżących świadków i pominięcia tego dowodu przez Sąd Wojewódzki. Zauważyć w tym miejscu należy, że w ramach naruszenia przepisów kpa, nie można skutecznie kwestionować braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Sąd kasacyjny stwierdza również, że na rozprawie 10 stycznia 2020 r. wysłuchano strony i uczestniczki postępowania, a ich twierdzenia mają odzwierciedlenie w protokole i uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. W kwestii naruszenia dotyczącego szczątkowego uzasadnienia decyzji Prezydium zauważyć należy, że nawet w sytuacji uznania tego zarzutu za uzasadniony, stan taki nie skutkowałby automatycznym stwierdzeniem jej nieważności, jako rażąco naruszającej prawo.

W tym miejscu zauważyć należy, że zarzuty o charakterze naruszeń norm postępowania, podniesione w skardze kasacyjnej J. G., również nie zostały sformułowane prawidłowo. Ich podstawy bowiem, poza opisaną już wyżej wadliwością polegającą na wskazaniu norm o charakterze wynikowym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) stanowią przepisy materialnoprawne – ustawy z 1957 r., rozporządzenia z 1961 r. oraz rozporządzenia z 1964 r. Dopiero z uzasadnienia, stanowiącego właściwie stanowisko zbieżne z prezentowanym w środku zaskarżenia wyroku wniesionym przez dwoje pozostałych skarżących kasacyjnie wynika, że istotą zarzutów jest nieprawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do definicji, wpisanych w ww. normy ustawy i rozporządzeń. W tej sytuacji Sąd kasacyjny postanowił odstąpić od ich odrębnej oceny, przyznając słuszność skarżącej, we wskazanym już i opisanym powyżej zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że przywołane w skardze kasacyjnej J. G. postanowienia sądów powszechnych z 13 sierpnia 2013 r.: o stwierdzeniu nabycia spadku po M. W. (sygn. akt I Ns [...] - w zakresie nieruchomości położonych w P.) oraz oddalające wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po F. W. (sygn. akt I Ns [...]) dotyczący nieruchomości w S., pozostają bez wpływu na wynik analizowanej sprawy. Powołać się tutaj należy na postanowienie Sądu Najwyższego z 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV CSK 37/10, wyrażające stanowisko, że Sąd w postępowaniu spadkowym wiążąco nie zajmuje się składem majątku spadkowego. Wobec czego ustalenia dokonane w nim, co do przynależności danego składnika majątkowego do spadku (zarówno pozytywne jak i negatywne), nie są wiążące w innych postępowaniach.

Odnosząc się do podniesionych w skargach kasacyjnych wadliwości, dotyczących naruszenia norm materialnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ich skuteczność uzależniona jest i wynikać może jedynie z ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy skutek odniosły zarzuty procesowe, z oceną taką wstrzymać się należy do przeprowadzenia przez organy postępowania w zakresie zbadania stanu prawnego wszystkich nieruchomości należących na datę wydania decyzji Prezydium z 20 lutego 1970 r. do małżonków W., a w szczególności dokonania oceny w zakresie nieruchomości położonej w miejscowości P. Na tym etapie postępowania wszelkie oceny dotyczące naruszenia prawa materialnego musiałyby zostać uznane za przedwczesne. Aktualne są natomiast poczynione powyżej rozważania odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium, organ zastosuje się do ocen wyrażonych w niniejszym wyroku, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność wniesionych skarg kasacyjnych i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a tego rozporządzenia - 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.