Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1609/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1860/18 w sprawie ze skargi T. w K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na czynności kontrolne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. w K. na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2019 r. sygn.. akt V SA/Wa 1860/18 oddalił skargę Teatru [...] w [...] (dalej określanego jako Skarżący) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.

Sąd ustalił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ostrowie Wielkopolskim (dalej ZUS) wszczął kontrolę Skarżącego, będącego płatnikiem składek, 11 kwietnia 2018 r. poprzez doręczenie upoważnienia nr [...] z 26 lutego 2018 r.

19 lipca 2018 r. płatnik składek wniósł sprzeciw "na działania ZUS i nieprzestrzeganie porządku prawnego." W sprzeciwie płatnik podniósł, że organ naruszył przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w szczególności nie zastosował się do art. 79 ust. 1 ww. ustawy, poprzez brak zawiadomienia go o zamiarze wszczęcia kontroli.

Decyzją z [...] lipca 2018 r. ZUS Oddział w Ostrowie Wielkopolskim na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 6 oraz art. 92a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm. dalej: u.s.u.s.), w związku z art. 84 c ust. 9 i 16 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, z późn. zm.) oraz art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej określanej skrótem K.p.a.) w związku z art. 83b u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.

Decyzją z [...] września 2018 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu odwołania Skarżącego (dalej: Prezes ZUS) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Prezes wskazał, że w decyzji I instancji słusznie wskazano, iż w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 92a u.s.u.s, przepisy rozdziału 5 powyższej ustawy, miały zastosowanie tylko do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą.

Instytucja sprzeciwu, o której stanowi art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotycząca podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów tejże ustawy może mieć zastosowanie tylko w przypadku kontroli płatników składek będących przedsiębiorcami. Z kolei przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą.

Skarżący Teatr nie został wpisany do żadnego z rejestrów podmiotów prowadzących działalność gospodarczą - nie widnieje w Krajowym Rejestrze Sądowym w Rejestrze Przedsiębiorców ani w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Stosownie zaś do treści art. 3 ust. 2 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej, działalność kulturalna (polegająca na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury) nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów. Ponadto według postanowień Statutu Teatru jest on samorządową instytucją kultury posiadającą osobowość prawną (§ 3 Statutu) i nie prowadzi on działalności gospodarczej.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz.862 ze zm., dalej określanej skrótem u.p.d.k.) działalność kulturalna w rozumieniu niniejszej ustawy polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. W myśl art. 3 tej ustawy:

1. Działalność kulturalną mogą prowadzić osoby prawne, osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

2. Działalność kulturalna określona w art. 1 ust. 1 nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów.

3. Do działalności, o której mowa w ust. 1 i 2, w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy dotyczącymi organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej oraz przepisami o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu z treści przytoczonego ust. 3 powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że jedynie w zakresie nieuregulowanym m.in. przepisami ustawy o działalności kulturalnej do działalności o jakiej jest mowa w ust. 1 i 2 art.3 stosuje się przepisy o swobodzie działalności gospodarczej. Odesłanie to dotyczy zatem - jak trafnie wskazał organ - prowadzonej przez Teatr działalności kulturalnej, nie zaś całej działalności, w tym działalności jako pracodawca a co za tym idzie jako płatnika składek.

Sąd pierwszej instancji podzielił także pogląd organu, że teatr – samorządowa jednostka kultury nie jest przedsiębiorcą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarżący. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności polegającego na naruszeniu następujących przepisów:

1. art. 3 ust. 3 u.p.d.k., polegające na jego niezastosowaniu w konkretnej sprawie I niezastosowaniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do ustalenia praw skarżącego przysługujących mu w toku kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz obowiązków Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w związku z przeprowadzoną kontrolą u Skarżącego, w szczególności przepisów art. 79 ust. 4 w związku z art. 77 ust. 2 ustawy. o swobodzie działalności gospodarczej;

2. art. 92a u.s.u.s., w związku z art. 77 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w związku z art. 3 ust. 3 u.p.d.k., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że jego treść wyłącza zastosowanie wobec skarżącego jako podmiotu prowadzącego działalność kulturalną na podstawie art 3 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przepisów Rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Nadto wniósł o zasądzenie od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Argumenty na poparcie zarzutów Skarżący przytoczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w decyzji Prezesa ZUS z [...] września 2018 r. Podzielił także stanowisko i argumentację sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 259, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a.

Za podstawę zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wobec niezgłoszenia przez Skarżącego w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych stan ten jest wiążący.

Z uwagi na komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać je łącznie.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie, wynikającą także z zarzutów skargi kasacyjnej, jest kwestia odpowiedniego zastosowania do Skarżącego przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczących przeprowadzania kontroli, a w szczególności instytucji sprzeciwu.

Powadzenie działalności kulturalnej reguluje ustawo prowadzeniu działalności kulturalnej. Formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności; teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury (art. 2 u.p.d.k.). Działalność taką mogą prowadzić osoby prawne, osoby fizyczne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Z kolei stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Taką jednostką samorządu terytorialnego jest skarżący Teatr. Nie jest to sporne w sprawie.

Jednakże statut instytucji kultury może zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej, niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza, aby instytucja kultury dodatkowo przejęła do zakresu swego działania innego rodzaju działalność, ponad tę podstawową. Jednakże działalność taka nie może kolidować z zasadniczym celem, dla realizacji którego została powołana dana instytucja kultury. Musi ona być z tym celem zbieżna lub mieć charakter uzupełniający w stosunku do celu podstawowego takiej instytucji (vide wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2619/19 oraz z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1698/13). Takie rozumienie zadań samorządowej instytucji kultury wyraźnie stanowi cytowany art. 9 ust. 1 u.p.d.k., podkreślając, że dla instytucji kultury działalność kulturalna jest podstawowym celem i w świetle art. 3 ust. 2 u.p.d.k. nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów.

W przypadku Skarżącego Teatru w § 9 ust. 1 Statutu będącego załącznikiem do uchwały nr XLIV/1006/18 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego, przewidziano możliwość prowadzenia przez Teatr, jako dodatkową, działalności gospodarczej według zasad określonych w obowiązujących przepisach, o ile działalność ta nie spowoduje ograniczenia realizacji zadań statutowych Teatru. Nadto w przepisie tym w ust. 2 wskazano, w jakich sferach może być prowadzona wspomniana działalność dodatkowa, zaś w ust. 3, że zyski z tej działalności muszą być przeznaczone wyłącznie na cele statutowe. Treść Statutu, jak słusznie zaznaczył sąd pierwszej instancji, potwierdza, że podstawowym celem działalności Teatru, jest działalność kulturalna w rozumieniu przepisów ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej czyli polegająca na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury.

Wreszcie do działalności instytucji kultury na podstawie art. 3 ust. 3 u.p.d.k., w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy dotyczącymi organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej oraz przepisami o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość stosowania przez instytucje kultury przepisów o prowadzeniu działalności gospodarczej nie oznacza, że ta instytucja uzyskuje przymiot przedsiębiorcy.

Kontrolę w skarżącym Teatrze wszczęto 11 kwietnia 2018r. Zgodnie z art. 200 ustawy z 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. 2018 poz. 650) kontrolę wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorcy wszczętą i niezakończoną przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 ust. 1, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Czynności kontrolne wykonane przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 ust. 1, zachowują ważność. Prawo przedsiębiorcy weszło w życie 30 kwietnia 2018 r.

Zgodnie z art. 4 ustawy z o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U z 2017 r. poz. 2168) przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Stosownie zaś do normy art. 2 tej ustawy działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

Zarobkowy charakter jest niezbędną przesłanką warunkującą uznanie danej działalności za gospodarczą i wiąże się z faktem odpłatności, a materializuje się w postaci zarobku, czyli wykonywana działalność gospodarcza ma przynosić podmiotowi określone przychody (zarobek). Sama zaś powinna być nastawiona na osiąganie zysku. Tymczasem działalność kulturalna nie jest, jak już wskazano działalnością gospodarczą. Jest działalnością non profit, nie nastawioną na zysk. Zysk jest kategorią ekonomiczną i oznacza nadwyżkę wpływów (przychodów) nad wydatkami.

Zatem nie jest możliwe bycie przedsiębiorcą bez prowadzenia działalności gospodarczej jako działalności podstawowej. Definicja przedsiębiorcy wiąże się z wykonywaniem działalności gospodarczej.

W przypadku Skarżącego, działalność gospodarcza jest działalnością akcesoryjną, a osiągnięty z niej dochód jest przeznaczany na finansowanie działalności podstawowej. Wprost wynika to z § 9 Statutu skarżącego Teatru.

Warunkiem podjęcia działalności gospodarczej jest, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uzyskanie wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Przy czym osoby fizyczne podlegają wpisowi do ewidencji. Obok tej podstawowej regulacji istnieją przepisy szczególne, które wyłączają dopuszczalność takiego wpisu. Taka regulacje zawiera art. 3 u.p.d.k. oraz art. 14 ust. 1 i ust. 3 u.p.d.k. stanowiący, że instytucje kultury z urzędu podlegają wpisowi do rejestru prowadzonego przez organizatora, czyli podmiot tworzący instytucje kultury. Skarżący Teatr, jako instytucja kultury został wpisany do rejestru prowadzonego przez organizatora, jakim jest samorząd Województwa Wielkopolskiego.

Zaznaczyć także należy, że, obok instytucji kultury, istnieją inne osoby prawne, których z założenia nie tworzy się w celu wykonywania działalności gospodarczej, ale które mogą ją prowadzić jako działalność uboczną w stosunku do działalności głównej (np. stowarzyszenia i organizacje społeczne wyposażone w osobowość prawną, związki zawodowe, fundacje, fundusze celowe wyposażone w osobowość prawną, związki wyznaniowe, uczelnie, sportowe spółki akcyjne, jednostki samorządu terytorialnego). Takie rozróżnienie nie jest wprowadzone w przedstawionych przepisach. W literaturze przedmiotu wyróżnia się podmioty prowadzące działalność gospodarczą jako aktywność akcesoryjną (A. Borkowski i inni, Administracyjne prawo gospodarcze., s. 109 i n. Wydawca: Kolonia Limited). Podmioty te jednak nie są przedsiębiorcami.

Zgodnie z art. 92 a u.s.u.s. do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Do 29 czerwca 2018 r. zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jednak, skoro Skarżący nie był w dacie wszczęcia 11 kwietnia 2018 r. przedsiębiorcą to przepisy Rozdziału 5 tej ustawy, w tym art. 77 ust. 1 i 2 a, oraz art. 84 c mówiący o sprzeciwie przedsiębiorcy nie miały do niego zastosowania.

Zatem oba zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za niezasadne.

Wobec powyższego skargę kasacyjną, jako niezasadną, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalono.

Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł obejmowało koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego i znajdowało oparcie w przepisach art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).