Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 528/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. M.P. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Wojewody z dnia 16 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A.F. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. znak: [....] Wojewoda [....] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty W. nr [....]z dnia 21 września 2011 r. r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [....] wraz z wewnętrzną linią zasilającą WLZ, polegającej na: 1. Posadowieniu wieży stalowej kratowej o wysokości 54,55 wraz z antenami, 2. Instalacji 4 szaf telekomunikacyjnych, 3. Zamontowaniu ogrodzenia, wykonaniu rowu odwadniającego oraz wewnętrznej instalacji zasilającej WLZ w miejscowości B. na działce [....] (kategoria obiektu XXIX). W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza akt sprawy wskazuje, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez dokładnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy i zebrania wystarczającego materiału dowodowego. Starosta, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powinien, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, sprawdzić zgodność projektu budowlanego m.in. z wymogami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli było ono wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227, ze zm.). W trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Starosta W. nie uzyskał stanowiska Burmistrza Miasta K. w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia, rozstrzygającego o konieczności uzyskania (lub nie) przez inwestora decyzji środowiskowej i ewentualnego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Starosta oparł się jedynie na ustaleniach inwestora, poczynionych przez projektanta, co nie jest wystarczające. Wojewoda stwierdził, że właściwej oceny inwestycji we wskazanym zakresie, w tym także oceny kumulacji pól elektromagnetycznych w środowisku, a więc zagadnień wymagających wiedzy specjalistycznej, powinien dokonać organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto w decyzji Starosty W. w ogóle nie wskazano liczby, typów i parametrów projektowanych anten stacji bazowej telefonii komórkowej, co stanowi poważną wadę tej decyzji, wykluczającą jej pozostawienie w obiegu prawnym. Rodzaj projektowanych anten sektorowych ma fundamentalne znaczenie dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Ponadto Wojewoda [....] zwrócił uwagę, że po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę w dniu 29 czerwca 2011 r., organ I instancji nie zawiadomił o wszczęciu postępowania stron. Jak wynika z akt w tym czasie organ I instancji wydał postanowienie z dnia 17 lipca 2011 r., w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, o obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania zostało wystawione dopiero w dniu 19 sierpnia 2011 r. Organ I instancji nie zawiadomił także o fakcie uzupełnienia materiału dowodowego stron postępowania, tylko w dniu 21 września 2011 r. wydał zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę.

W związku ze skargą [....] Sp. z o.o., z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [....] z dnia 5 grudnia 2011 r. - Wojewoda [....] dokonał ponownej analizy akt sprawy I instancji i w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - decyzją z dnia 16 lutego 2012 r. znak: [....] uchylił w całości zaskarżoną decyzję własną z dnia 5 grudnia 2011 r. i w tym zakresie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [....] z dnia 21 września 2011 r. nr [....] . W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązujące unormowania prawne nie zawierają konkretnego przepisu który zobowiązywałby starostę, w toku postępowania prowadzonego z wniosku o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, do uzyskania uzasadnionego stanowiska organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia, rozstrzygającego o konieczności uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej i ewentualnego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W decyzji nie wskazano liczby, typów i parametrów projektowanych anten stacji bazowej telefonii komórkowej, jednakże dane te zawarte są w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym. Dalej organ wskazał, że zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z dnia 19 sierpnia 2011 r. umożliwiało stronom zapoznanie się z aktami sprawy i czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym z wniosku o pozwolenie na budowę. Konsekwencją uwzględnienia skargi jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji, a w następstwie tego ponowne rozpatrzenie sprawy z odwołania A.F. i P.F. . Dalej Wojewoda [....] wskazał, iż analizując ponownie przedmiotową sprawę stwierdził, że urządzenia nadawcze, ze względu na emisję do otoczenia elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, mogą zostać zaliczone do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Projekt budowlany w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu w pkt 8 dotyczącym zagrożeń dla środowiska zawiera tabelaryczne zestawienie wyników obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych poziomach oddziaływań anten sektorowych, tj. gęstości pola powyżej 0,1 W/m2 (wartość gęstości mocy dla pola elektromagnetycznego o częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz, zgodnie z Tabelą 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), wynikających z załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę dwóch opracowań Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - opracowanych w listopadzie 2010 r. przez mgr inż. K.F. i mgr inż. K.B. , zawierających zestawienie projektowanych anten i ich parametry oraz analizy rysunkowe i obliczeniowe dla projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej [....] ; odrębnie dla dwóch typów anten sektorowych pracujących w pasmach częstotliwości 900 MHz (GSM) i 2100 MHz (UMTS) umieszczonych parami w trzech azymutach: 120°, 240° i 340°. Anteny sektorowe posiadają równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP): 1419,25 W oraz 2099,23 W, zatem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) i lit. e) powołanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., miejsca dostępne dla ludności powinny znajdować się w odległościach odpowiednio: nie mniejszej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny oraz w odległości nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Analiza opracowanych Kwalifikacji przedsięwzięcia wskazuje, że wymagane odległości miejsc dostępnych dla ludności są zachowane. Na podstawie danych z tych opracowań Starosta stwierdził, że dla przedmiotowej konfiguracji anten sektorowych zgodnie z ww. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie stwierdzono, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. W oparciu o konfrontację wniosków z opracowania kwalifikacyjnego z wymogami przepisów prawa ochrony środowiska Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej spełnia standardy jakości środowiska, a przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Na końcu Wojewoda wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi B. zatwierdzonego Uchwałą Nr XXI/165/2005 Rady Miejskiej w K. z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz. Urz. Woj. ....z 2005 r., Nr 288, poz. 2102). Projektowana stacja usytuowana jest na terenie znajdującym się w obszarze jednostki strukturalnej planu oznaczonej symbolem: R - tereny użytków rolnych (§ 33 ustaleń planu), gdzie dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej nie wymagających uzyskania zgody na wyłączenie terenów z użytkowania rolniczego. W projekcie budowlanym zawarte jest pismo Starostwa Powiatowego w W. z dnia 7 marca 2011 r. informujące, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Zatwierdzony projekt budowlany nie narusza wymagań w zakresie ochrony środowiska, z przyczyn wyżej omówionych, jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i sporządzony został przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A.F. , zarzucając: naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że kwalifikacji inwestycji co do wymogów posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonuje osoba wskazana przez inwestora, pomimo że obowiązek ten został nałożony na organ administracji publicznej (pominięto przy tym fakt, że organ właściwy stwierdził konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach); naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie prawidłowej, konkretnej jednostki prawnej zastosowanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogąco znacząco oddziaływa na środowisko, nie sprawdzenie jaką metodą dokonywano kwalifikacji inwestycji i tym samym, czy organ przyjął jako wyznacznik kreskę narysowaną na mapie, czy też konkretną wartość pola elektromagnetycznego, czy podane moce oraz tilty w decyzji są maksymalne, jaka wysokość zabudowy jest dopuszczalna na danym terenie, czy linia narysowana przez inwestora faktycznie jest środkiem głównej wiązki promieniowania i jak organ to ustalił. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, naruszenie art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez nie zbadanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami ochrony środowiska oraz pominięcie okoliczności, iż inwestycja wprowadza uciążliwości poza terenem, co do którego inwestor posiada tytuł prawny, i tym samym inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu, naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...) poprzez nieustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. Naruszenie to polega na nie wskazaniu konkretnych przepisów odrębnych na podstawie, których ustalono powyższe oraz na nieustaleniu rzeczywistego poziomu pola elektromagnetycznego (PEM) występującego już wyjściowo w miejscu planowanej inwestycji. Zabrakło też zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych nakładających się i następnie dokonania kumulacji PEM z uwzględnieniem wszystkich źródeł PEM w środowisku. Ponadto wyliczenia nie uwzględniającej błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania. Skarżąca podkreśliła, że organ stwierdzając, iż inwestycja spełnia standardy środowiskowe nie przywołał konkretnej normy prawnej, którą zastosował badając powyższe. Nie ustalił też mocy maksymalnych danej anteny oraz jej pochyleń, lecz przyjął bezkrytycznie ustalenia poczynione przez inwestora. Tymczasem aktualne orzecznictwo w sprawach pozwoleń na budowę dla stacji bazowych jest bardzo rygorystyczne i nie akceptuje decyzji z których nic nie wynika, a szczególnie takich gdzie nawet nie podaje się ilości oraz mocy anten. Ponadto, co do ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji skarżąca podniosła, że inwestycja wprowadza uciążliwości na sąsiednich działkach bowiem realizacja przez inwestora planowanego przedsięwzięcia spowoduje emisję do przestrzeni ponadnormatywnego PEM. Z kolei emisja ponadnormatywnego PEM zmieni istniejące dopuszczalne poziomy substancji i energii, a zatem spowoduje zmianę jakości standardu środowiska. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei przepis art. 25 ust 3 w/w ustawy przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Redakcja przytoczonych wyżej przepisów jest jasna i nie nasuwa kłopotów interpretacyjnych. Organ ma obowiązek dokonania sprawdzenia między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o ile plan taki został uchwalony) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu odwoławczego a także organu I instancji, zamierzenie inwestycyjne objęte pozwoleniem na budowę zgodne jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. , gdyż projektowana stacja, usytuowana jest na terenie znajdującym się w obszarze jednostki strukturalnej planu oznaczonej symbolem: R - tereny użytków rolnych, gdzie dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej. Stanowisko to jest nieuzasadnione. Faktycznie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. w § 33 pkt 2f, w obszarach oznaczonych jako użytki rolne dopuszczono realizację urządzeń infrastruktury technicznej nie wymagających uzyskania zgody na wyłączenie terenów z użytkowania rolniczego. Tym niemniej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej trudno zaliczyć do kategorii o której mowa w § 33 pkt 2f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. tj. do realizacji infrastruktury technicznej. Sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi B. w żaden sposób nie definiuje pojęcia infrastruktury technicznej. W tej sytuacji organ winien posłużyć się definicjami zamieszczonymi w ustawach regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. II SA/Kr 1583/09, iż w przepisie art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zdefiniowano pojęcie "uzbrojenia terenu", przez które należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ten ostatni przepis stanowił zaś, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Typowe znaczenie pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej nie obejmuje, zatem innego rodzaju budowli. Definicja obiektów budowlanych i ich rodzajów zawarta jest w art. 3 pkt 1- 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Znajduje ona zastosowanie także przy wykładni postanowień planu, z uwagi na ścisły związek przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dalszym etapem inwestycyjnym, któremu one służą. Uwzględniając powyższe definicje, zarówno projektowana wieża antenowa, jaki posadowiony na fundamentach kontener stanowią budowle i są obiektami budowlanymi. Nie mieszczą się one jednak w katalogu przewidzianym w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznając skargę kasacyjną od wyżej przytoczonego wyroku, w wyroku z dnia 7 lutego 2012 r. wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że inwestycję tę (stację bazową telefonii komórkowej) należy zaliczyć do obiektów budowlanych - budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który wprost wskazuje, że wolnostojące maszty antenowe stanowią budowę. Wobec powyższego inwestycja objęta wnioskiem - jako obiekt budowlany - nie może być zaliczona do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tej sytuacji stwierdzić należy, iż organy niewłaściwie zakwalifikowały budowę przedmiotowego obiektu jako zgodnego z zapisami planu miejscowego, Obiekt ten nie należy do kategorii infrastruktury technicznej a zatem jego lokalizacja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B.

Następnie wskazać należy, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji bezzasadnie uznał, iż decyzja organu I instancji nie narusza obowiązujących norm pomimo, iż opis przedsięwzięcia na budowę którego udziela zgody jest ogólny, bez uwzględnienia liczby, typów i parametrów anten mocowanych do wieży. Organ odwoławczy nie wskazał wyraźnie dlaczego w decyzji wydanej w trybie autokontroli odstąpił od wyrażonego wcześniejszej (w decyzji z dnia 5 grudnia 2011 r.) stanowiska, iż okoliczność ta przesądza o naruszeniu obowiązujących przepisów. Jedyne zdanie w uzasadnieniu decyzji jakie o tej kwestii traktuje, pozwala jedynie na domysł, iż zdaniem organu zatwierdzenie projektu budowlanego który zawiera te dane skutkuje tym, że należy przyjąć iż decyzja udzieliła pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na której zamontowane będą anteny w liczbie i o parametrach zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zatwierdza jednocześnie projekt budowlany, natomiast samo zatwierdzenie projektu budowlanego nie zastępuje decyzji o pozwoleniu na budowle. W obowiązującym porządku prawnym organ architektoniczno-budowlany wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdza projekt budowlany a nie jedynie zatwierdza projekt budowlany. Decyzja tego typu musi w wyrzeczeniu zawierać dostatecznie precyzyjne określenia wskazujące na to, jakiemu przedsięwzięciu udzielono pozwolenia na budowę tj. jaki obiekt budowlany w ramach udzielonego pozwolenia na budowę może być realizowany. Braki w tym zakresie nie mogą być konwalidowane zapisami zatwierdzonego pozwolenia na budowę. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu jest to bym bardziej istotne, iż dane co do liczby i parametrów anten mocowanych do wieży, mają podstawowe znaczenie dla oceny czy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie powinno poprzedzić postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślić należy, iż dane te tj. dane dotyczące liczby i parametrów anten są podstawowymi danymi objętymi pozwoleniem na budowę. Istotą budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jest bowiem montaż anten odbierających i wysyłających sygnał a nie budowa masztu, który sam w sobie ma jedynie charakter konstrukcji nośnej dla zamontowanych na nim anten. Organ nie zauważył także, iż wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę dotyczy także montażu 3 anten radioliniowych, a ich szczegółowego opisu co do parametrów, brak w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W następnej kolejności wskazać należy, iż wątpliwym dla sądu jest czy postępowanie pod względem podmiotowym zostało ukształtowane prawidłowo. Zwrócić należy tu uwagę, iż postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczyło pozwolenia na budowę. Podmiotowy zakres postępowania powinien być zatem wyznaczony stosownie do zapisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, póz. 1118 tekst jedn. z późn. zm.). Nie można jako strony tego postępowania traktować jedynie podmioty narażone na promieniowania wytwarzanego przez anteny stacji. Sama stacja bazowa jest bowiem obiektem budowlanym, który w określony sposób ingeruje w otoczenie, wprowadzając dla nieruchomości sąsiednich ograniczenia różnych rodzajów – nie tylko związanych z wytwarzanym promieniowaniem. Dlatego powinnością organów było podmiotowe ukształtowanie postępowania stosownie do zapisów art. 28 ust 1 ust. 1 ustawy Prawo budowlane który stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 powołanej wyżej ustawy przesądza, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1321/2006 wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano także, iż " z regulacji powyższej (art. 28 ust 3 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny ..." . Identyczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.12.2008 r. II OSK 1508/2007. Stanowisko to podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę, i w jego ocenie organy administracji nie zastosowały się do tych wskazań.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu, analiza taka nie została przeprowadzona. Organ I instancji wskazał, iż podmioty które w trakcie postępowania wnosiły o traktowanie ich jako strony prowadzonego postępowania, nie wskazały przepisu prawa materialnego, który naruszała by planowana inwestycja w związku z tym nie zostały uznane za strony postępowania. Poza tym organ nie wskazał w jaki sposób podmiotowo ukształtował postępowanie. Organ II instancji wprawdzie wskazuje właścicieli działek których uznał za strony postępowania, ale jak wynika z uzasadnienia, za strony postępowania uznani zostali jedynie właściciele nieruchomości nad fragmentami których zlokalizowanie są obszary ponadnormatywnej gęstości pól elektromagnetycznych. Jak mowa o tym wyżej, stanowisko takie jest wadliwe, gdyż obiekt budowlany jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej wprowadza rozliczne ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, które nie ogranicza się jedynie do emisji promieniowania. Zwrócić też należy uwagę, że to nie podmioty ubiegające się o przyznanie im statusu stron danego postępowania administracyjnego są zobligowane wskazywać organowi przepisy prawa materialnego na podstawie których planowana inwestycja ogranicza zagospodarowanie ich terenu. Powinność przeprowadzenia takiej analizy leży bowiem po stronie organu.

Zwrócić należy uwagę, iż co prawda działka na którym miała być realizowana przedmiotowa inwestycja leży w obszarze użytków rolnych, ale zgodnie z zapisami tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwa jest w tym obszarze realizacja budownictwa zagrodowego a zatem ich zabudowa. Także w pobliżu działki na której miała być realizowana inwestycja są tereny oznaczone jako ML7 i MNr19 a zatem tereny zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i mieszkaniowo-letniskowej. Obowiązkiem organu było zatem wnikliwe przeanalizowanie wszelkich ograniczeń i uciążliwości jakimi planowana inwestycja mogłaby oddziaływać na działki sąsiednie i w ten sposób określić podmiotowy zakres postępowania. Bez znaczenia jest przy tym, czy sąsiednie działki są czy też nie są zabudowane. Jak bowiem zasadnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1485/10 II OSK 1485 kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy ocenić bowiem, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich, w tym zabudowy planowanej. W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2010 r. II OSK 719/09 wskazując, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Wprawdzie orzeczenia te dotyczą rozważań na temat konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, tym niemniej stanowisko w nich wyrażone można odnosić w przedmiotowo szerszym zakresie. Jak wykazano to bowiem wyżej, stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nie są bowiem jedynie podmioty znajdujące się w obszarze promieniowania anten stacji (aczkolwiek jest to jeden z głównych czynników wprowadzających ograniczenia dla nieruchomości sąsiednich), ale też właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania inwestycji tj. nieruchomości które na skutek realizacji zamierzenia mogą doznać ograniczeń co do ich przyszłego zagospodarowania lub na które przyszła inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływania. To niekorzystne oddziaływanie nie jest przy tym ograniczone do ponadnormatywnego promieniowania. Przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego jaki jest stacja bazowa telefonii komórkowej, możliwość zabudowy nieruchomości sąsiednich organy obowiązane są zatem uwzględniać mając na uwadze, iż inwestycja ta poza emisją promieniowania wprowadza także inne ograniczenia i uciążliwości.

Niezależnie od powyższych wskazań, zwrócić należy uwagę, iż decyzja wydana przez organ odwoławczy w trybie autokontroli zapadła z poważnym naruszeniem przepisów postępowania. Mianowicie po wcześniejszej, wydanej przez ten organ decyzji którą uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ten zawiesił postępowania, na które to postanowienie zostało złożone zażalenie – nieuwzględnione przez organ odwoławczy (postanowienie z dnia 30 stycznia 2012 r.). Postępowanie w sprawie o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia było zatem zawieszone. W tej sytuacji wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie autokontroli było wadliwe a wadliwość ta mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Orzekanie w sprawie zawieszonej (bez jej wcześniejszego podjęcia) stanowi bowiem obrazę przepisów postępowania w rozumieniu formalnym ale też jest rozstrzygnięciem podjętym z naruszeniem norm o których mowa w art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 10 k.p.a. Organ orzeka bowiem w sprawie w której wszelkie podmioty zainteresowane a więc strony ustalone przez organ oraz te podmioty które nie są traktowane ich przez organ jako strony, ale których zdaniem powinny być tak traktowane i chciałyby bądź to wypowiedzieć się w sprawie zgromadzonego materiały dowodowego czy też zaskarżyć wydany akt do sądu (w tej sytuacji przymiot strony w tym postępowaniu podlegał by kontroli sądowej) są przekonane że postępowanie jest zawieszone a zatem po pierwsze organ nie prowadzi czynnie tego postępowania a po drugie nie wyda w sprawie (przed jej podjęciem) decyzji kończącej postępowanie. Praktyka taka nie może być uznana za realizację zasady praworządności (naruszenia art. 7 k.p.a.), nie pogłębia zaufania do organów Państwa – a wręcz przeciwnie zaufanie to naraża (naruszenia art. 8 k.p.a.) oraz niweczy zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (naruszenie art. 10 k.p.a.).

Za prawidłowe są uznał natomiast stanowisko organu odwoławczego zawarte w decyzji wydanej w trybie autokontroli, w części w której odstąpił od poglądu, iż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowisko o konieczności (bądź jej braku) przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko musi zająć organ właściwy dla postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Za prawidłowy uznać należy także pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż obecnie obowiązujące przepisy nie pozwalają na sumowanie (kumulowanie) promieniowania anten stacji bazowej. Sąd zaznacza przy tym, iż ocenia jedynie obowiązujące w tym zakresie przepisy, nie zaś ich racjonalność czy zgodę z zasadami fizyki. W tym zakresie ( o braku możliwości kumulacji promieniowania) sąd podziela pogląd wyrażony Przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 603/11 w którym stwierdzono, iż zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, będącą istotnym parametrem w kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, oblicza się w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie zaś, jak to miało miejsce we wcześniej obowiązującym stanie prawnym "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny". Skoro w powołanym rozporządzeniu prawodawca posłużył się pojęciem "osi" wiązki, tym samym uznać należy, że w sposób jednoznaczny przesądził, iż chodzi tutaj o wiązkę stanowiącą prostą linię, a nie obiekt przestrzenny. Brak jest zatem podstaw do tego aby organ uwzględniał kształt wiązki (a konkretnie jej przekrój). Błędna jest także wykładnia pojęcia "wzdłuż" wiązki, która wskazuje, że chodzi tutaj również o miejsca równoległe do tej wiązki. Racjonalna wykładnia spornych przepisów rozporządzenia prowadzi do jednej konkluzji, a mianowicie że chodzi tutaj tylko o miejsca, które przecinają "oś" wiązki promieniowania. Nie są również aktualne w świetle analizowanego rozporządzenia argumenty i przywołane na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych, w które odnoszą się badania ewentualnej kumulacji pól elektromagnetycznych. Należy podkreślić, że jeżeli można było mieć w tym zakresie wątpliwości w stanie prawnym, w którym obowiązywało rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r., to już obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. wprost przewiduje, że równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczana jest dla pojedynczej anteny nawet w sytuacjach, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Aktualna regulacja prawna wprost wyłącza zatem konieczność badania kwestii kumulacji pól. To z kolei oznacza, że podnoszona przez skarżących i Stowarzyszenie konieczność jej badania nie ma podstawy w obowiązujących przepisach, a tym samym, żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

W tym samym wyroku sąd wskazał, iż nie znajduje także akceptacji zarzut braku uzyskania przez inwestora przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej odrębnego aktu administracyjnego, w którym właściwy organ dokonałby kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia obowiązku uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia budowlanego oraz przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W konsekwencji więc zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organy lokalizacyjne są zobligowane zbadać wymóg uzyskania decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 72 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydaje się także jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej decyzji. Powołany wyżej przepis nie pozwala jednak, z uwagi właśnie na wieloetapowość normatywnego trybu realizacji inwestycji, na pomijanie obowiązku badania wymogów ochrony środowiska przez którykolwiek organ. Innymi słowy rzecz ujmując, niezależnie czy rozpoczęcie robot budowlanych i realizacja inwestycji będzie wymagało jednej czy kilku następujących po sobie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawie udostępnianiu informacji o środowisku, każdy z organów, prowadząc postępowanie administracyjne, jest zobowiązany zbadać wymogi związane z ochroną środowiska i ustalić, czy wnioskodawca jest zobligowany dołączyć do wniosku decyzję środowiskową. Pogląd ten sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Tym niemniej z uwagi na stwierdzone wyżej uchybienia, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy postępowania jak i prawo materialne w stopniu nakazującym ich eliminacje o obiegu prawnego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.