Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 76/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 par. 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: organ I instancji, Wójt), działając na podstawie m.in. art. 3 – art. 6 ust. 1, art. 8, art. 14, art. 23 – art. 26 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2200 ze zm., dalej: u.ś.r.), odmówił R. M.-B. (dalej: wnioskodawczyni) świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko A. J. obejmującego okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Wnioskodawczyni w dniu [...] lipca 2019 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] (dalej: GOPS) wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko – A. J., posiadającego obywatelstwo polskie, urodzonego [...] października 2011 r.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni nie posiada karty pobytu i decyzji zezwalającej na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP). Decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r. odmówiono jej bowiem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W dniu [...] grudnia 2019 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że nadal nie posiada karty pobytu i decyzji zezwalającej na pobyt czasowy na terytorium RP. Organ I instancji wskazał, że obywatelstwo polskie posiada A. J., jednakże nie może on być wnioskodawcą ww. świadczeń, ponieważ z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wynika, że prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi faktycznemu dziecka, a nie samemu dziecku. W związku z tym odmówiono przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko wnioskodawczyni A. J..

Pismem z [...] stycznia 2020 r. Rzecznik Praw Dziecka (dalej: skarżący, RPD) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzję w całości. Zarzucił jej naruszenie:

1. prawa materialnego polegającego na ograniczeniu się do wykładni językowej art. 4 ust. 2 u.ś.r. i niedokonaniu wykładni systemowej oraz celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, skutkiem czego zignorowano okoliczność, że choć o zasiłek rodzinny, formalnie rzecz biorąc, ubiegać się mogą rodzice lub opiekunowie dziecka, to zaspokaja on potrzeby dziecka, a celem, dla którego ustawodawca zdecydował się wprowadzić tę formę wsparcia do polskiemu systemu prawnego, jest przyznanie rodzinom pomocy finansowej służącej dobru dziecka,

2. art. 32 Konstytucji RP, wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu: małoletnich obywateli polskich), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tu: obywatelstwa i statusu pobytowego rodzica dziecka, jako osoby formalnie zwracającej się o przyznanie świadczenia rodzinnego),

3. art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, zapewniających rodzinie oraz macierzyństwu ochronę i opiekę państwa oraz nakazujących władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej,

4. art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw (prawa do korzystania z zabezpieczenia społecznego).

Zdaniem RPD naruszenia te należy uznać za szczególnie rażące, biorąc pod uwagę, że organ I instancji został - stosownie do art. 138 § 2a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) - związany odmienną, prokonstytucyjną oraz prokonwencyjną wykładnią prawa materialnego dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) w decyzji z [...] listopada 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że A. J. posiada po ojcu obywatelstwo polskie, co z kolei nadaje sprawie małoletniego szczególny charakter. Choć ustawodawca posłużył się w art. 4 ust. 2 u.ś.r. sformułowaniem, że prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu

z rodziców albo opiekunowi prawnemu, to uregulowania tego nie powinno się odczytywać w oderwaniu od art. 4 ust. 1 u.ś.r., w którym wprost wskazano, że celem tych świadczeń jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Tej z kolei regulacji nie wolno odczytywać w oderwaniu od art. 18, art. 32, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. Wójt winien był wnikliwiej pochylić się nad zagadnieniem, czy obywatelstwo i status pobytowy matki małoletniego A. (legalny pobyt na terytorium RP, niemniej bez pełnego dostępu do polskiego rynku pracy) może przesądzać

o niemożności skorzystania przez niego - jako obywatela polskiego - ze wsparcia określonego przepisami u.ś.r.

Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych RPD wywiódł, że różnicowanie sytuacji małoletnich obywateli polskich w zakresie dostępu do zasiłków rodzinnych według kryterium obywatelstwa i tytułu pobytowego ich rodzica lub opiekuna nie służy realizacji celu wprowadzenia do polskiego porządku prawnego ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 4 ust. 1 u.ś.r.).

Mając na uwadze powyższe RPD wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz

zobowiązanie Wójta do wydania - w terminie 7 dni od dnia przekazania temu organowi akt postępowania - decyzji o przyznaniu wnioskodawczyni zasiłku rodzinnego (na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.) i dodatku do zasiłku rodzinnego

z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na A. J..

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś

z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Kwestią sporną było rozstrzygnięcie, czy Wójt powinien przyznać zasiłek rodzinny i dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na będącego obywatelem Polski małoletniego A. J. w sytuacji, w której jego matka – cudzoziemka - nie posiada zezwolenia na pobyt czasowy i karty pobytu na terytorium RP.

Rozpatrując powyższe zagadnienie w pierwszej kolejności przypomnieć należy art. 1 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenia rodzinne przysługują:

1) obywatelom polskim;

2) cudzoziemcom:

a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

b) jeżeli wynika to z wiążących RP dwustronnych umów międzynarodowych

o zabezpieczeniu społecznym,

c) przebywającym na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 i 2399 oraz z 2019 r. poz. 577 i 622, dalej: ustawa o cudzoziemcach), lub

w związku z uzyskaniem w RP statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium RP,

d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy",

z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy,

e) przebywającym na terytorium RP:

– na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, lub

– w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy

o cudzoziemcach

- jeżeli zamieszkują na terytorium RP z członkami rodzin, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający

9 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej,

f) przebywającym na terytorium RP:

– na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy o cudzoziemcach,

– na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych,

– w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy o cudzoziemcach,

- z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium RP na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe

o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium RP przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 1 ust. 3 u.ś.r.).

Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej wyżej ustawy celem zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Świadczenie to stanowi pomoc finansową, której udzielenie ustawodawca wyraźnie powiązał z sytuacją dziecka, któremu rodzice czy opiekunowie nie są w stanie zapewnić utrzymania z uwagi na brak dostatecznych dochodów. Przedmiotowy zasiłek jest przeznaczony na zaspokojenie potrzeb dziecka i ma służyć jego dobru, choć formalnie z przyczyn praktycznych przysługuje rodzicowi lub opiekunowi.

Wykładni przepisów u.ś.r., w tym również art. 1 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, należy dokonywać z uwzględnieniem celu regulacji art. 4 ust. 1 u.ś.r. oraz zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. (j.t. Dz. U.

z 1991 r. Nr 120, poz. 526, dalej: Konwencja o prawach dziecka). Nie ulega wątpliwości i to, że stroną postępowania administracyjnego jest opiekun (rodzic) dziecka, jednak logiczna i celowościowa wykładnia art. 1 ust. 2 w związku z art. 4 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że faktycznie podmiotem uprawnionym do zasiłku jest dziecko.

Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej organ I instancji nieprawidłowo zinterpretował znaczenie stosowanych przepisów, zupełnie pomijając jasno określone cele u.ś.r. Niewątpliwie wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób, wskazanych w art. 1 ust. 2 u.ś.r. Nie oznacza to jednak, że do tego kręgu nie należy, będący obywatelem polskim, jej syn – A. J..

Sąd zgadza się z ugruntowanym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych, że dokonana przez organ I instancji wykładnia prowadzi do rażącej dyskryminacji z przyczyn etnicznych. W niniejszej sprawie odmawia się prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku na utrzymanie dziecka będącego obywatelem polskim tylko dlatego, że jego matka nie ma takiego obywatelstwa.

Tymczasem zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi, mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiegokolwiek powodu. Z kolei przepisy Konstytucji RP w art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie 2 zapewniają rodzinie oraz macierzyństwu ochronę i opiekę państwa oraz nakazują władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej. Nadto ochrona praw dziecka oraz zakaz jego jakiejkolwiek dyskryminacji oraz jego rodziców zagwarantowana jest w art. 72 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP oraz w art. 2 Konwencji o prawach dziecka, której jako wiążącego prawa międzynarodowego RP ma obowiązek przestrzegać na podstawie art. 9, art. 91 ust. 1 i 2 oraz art. 241 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu poprzestanie przez organ I instancji jedynie na wykładni językowej (literalnej) art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., bez uwzględnienia art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., stanowi naruszenie ww. przepisów, a tym samym zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., I OSK 1164/16 oraz wskazane przez skarżącego w skardze orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych: wyrok WSA w Lublinie z 30 listopada 2004 r., II SA/Lu 546/04, wyrok WSA w Poznaniu z 2 października 2014 r., IV SA/Po 227/14, wyrok WSA w Opolu z 23 lipca 2015 r., II SA/Op 211/15, a nadto wyroki WSA w Warszawie z 7 listopada 2017 r., I SA/Wa 1205/17 oraz z 28 marca 2019 r., VIII SA/Wa 117/19, wyrok WSA w Łodzi z 22 listopada 2018 r., II SA/Łd 847/18, wszystkie publ. CBOSA).

Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem skarżącego, że nie do przyjęcia jest taka interpretacja przepisów u.ś.r., która pozbawiałaby przewidzianej w tej ustawie pomocy finansowej dziecko zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem polskim

z uwagi na odmienną narodowość jego rodzica. Kłóciłoby się to bowiem z konstytucyjną zasadą równego traktowania wszystkich obywateli oraz poczuciem sprawiedliwości.

Jednocześnie Sąd podziela zarzuty skarżącego wobec organu I instancji rozpoznającego przedmiotowy wniosek wnioskodawczyni po raz drugi (po uchyleniu pierwotnej decyzji z [...] października 2019 r. nr [...]), który nie zastosował się do wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z [...] listopada 2019 r., nr [...] odnośnie do prawidłowej wykładni przepisów prawa będących podstawą do orzeczenia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając wniosek wnioskodawczyni

z [...] lipca 2019 r. o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz syna A. J. organ I instancji - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - będzie zobowiązany do uwzględnienia wykładni przepisów prawa dokonanej przez Sąd. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku RPD o zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a., ponieważ to w gestii Wójta jest rozpoznanie wniosku pod kątem spełnienia wszystkich przesłanek do przyznania żądanego świadczenia, w tym również zbadania kryterium dochodowego rodziny (art. 5 ust. 1 u.ś.r.), co do którego

w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń.