Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 550/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprawy z wniosku S. W. z 20 maja 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 24 maja 2013 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal biurowo-usługowo-magazynowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T. , umorzyło postępowanie w sprawie.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 24 maja 2013 r. nr [...] Wójt Gminy T. , rozpoznając wniosek S. W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal biurowo-usługowo-magazynowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na terenie miejscowości S., gmina T. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z 13 grudnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Pismem z 11 marca 2020 r. H. W., reprezentowana przez S. W., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. nr [...] z 24 maja 2013 r. W dalszej kolejności, S. W. działający w imieniu F. W. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem z 20 maja 2020 r. o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 11 sierpnia 2021 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji.

S. W. wywiódł skargę od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 marca 2022 r. sygn. IV SA/Po 58/22 uchylił zaskarżoną decyzję, z uwagi na dostrzeżone uchybienia o charakterze procesowym.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium wydało decyzję z 31 stycznia 2023 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. W.. Sąd wyrokiem z 13 lipca 2023 r. sygn. IV SA/Po 314/23 uchylił zaskarżoną decyzję z 31 stycznia 2023 r.

Przywołaną na wstępie decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku S. W. z 20 maja 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 24 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, iż w toku postępowania przed organem, 1 września 2021 r. wpłynęło oświadczenie S. W. o wycofaniu jego wniosku nieważnościowego dotyczącego przedmiotowej sprawy. Organ doszedł do przekonania, że przedmiotowe oświadczenie jest skuteczne, ponieważ to z wniosku S. W. doszło do wszczęcia postępowania. Tym samym, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, nie istnieją podstawy do dalszego procedowania w sprawie.

S. W. złożył skargę na decyzję Kolegium z 29 maja 2023 r., zatytułowaną "odwołanie od decyzji". W uzasadnieniu strona podniosła, iż postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy było umarzane przez wójta przed uprawomocnieniem się planu miejscowego, co stanowi rażące naruszenie prawa, a decyzje takie nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na złożoną skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, niż w niej wskazane.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 34 akt sąd.) na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje wydanie w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., w ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Powyższe oznacza również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).

Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie z wniosku S. W. z 20 maja 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 24 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jako podstawę wydania skarżonej decyzji organ wskazał art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) oraz art. 123 § 1 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.).

W tym miejscu należy wskazać, iż wydanie przedmiotowej decyzji poprzedzone zostało wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z 24 marca 2022 r. sygn. IV SA/Po 58/22, którym uchylona została decyzja SKO w P. z 11 sierpnia 2021 r. nr [...], wydana wobec wpływu wniosku S. W. z 20 maja 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 24 maja 2013 r. nr [...] W uzasadnieniu wyroku przedstawiono ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, które, stosownie do art. 153 P.p.s.a., wiążą zarówno organ administracji, jak również sam sąd. Wobec uchylenia powyższym wyrokiem decyzji SKO z 11 sierpnia 2021 r., rolą organu było zatem ponowne rozstrzygnięcie wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. .

Ponownie procedując przedmiotowy wniosek, Kolegium wydało decyzję z 31 stycznia 2023 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu I instancji. Również i ta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi wniesionej do sądu przez S. W., co jest sądowi wiadome z urzędu. W toku postępowania pozyskano akta prawomocnie zakończonej sprawy o sygn. IV SA/Po 314/23. Tutejszy sąd we wskazanym postępowaniu rozpoznawał skargę wniesioną przez S. W. na decyzję SKO z 31 stycznia 2023 r. nr [...] Wyrokiem z 13 lipca 2023 r. sygn. IV SA/Po 314/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Analiza akt sądowych przywołanej sprawy wskazuje, iż orzeczenie z 13 lipca 2023 r. uzyskało walor prawomocności 16 września 2023 r., a zwrot akt administracyjnych do organu wraz z odpisem prawomocnego wyroku i uzasadnieniem nastąpił z dniem 27 września 2023 r. (ZPO, k. 84 akt sądowych).

Niezależnie od powyższego, 29 maja 2023 r. - a zatem już po wpływie do sądu skargi S. W. na decyzję z 31 stycznia 2023 r. nr [...], a przed wydaniem wyroku w sprawie o sygn. IV SA/Po 314/23 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało kolejną decyzję w przedmiocie wniosku S. W. z 20 maja 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 24 maja 2013 r. nr [...] Tym samym organ po raz kolejny rozstrzygnął sprawę, pomimo iż w obrocie pozostawała już decyzja załatwiająca rozpoznawany wniosek strony.

Przechodząc do zasadniczych rozważań należy wskazać, iż stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Natomiast w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z kolei w myśl art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Z powyższego wynika kompetencja Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznawania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji wydawanych w szczególności przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja wydana przez Kolegium nie posiada waloru ostateczności bezpośrednio w związku z jej wydaniem, jak ma to miejsce w przypadku, gdy Kolegium orzeka jako organ II instancji. Z uwagi na konkurencyjne tryby wzruszania decyzji organów wyższego stopnia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, obejmujące wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w myśl art. 127 § 3 k.p.a. albo skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powszechnie przyjmuje się, że wniesienie skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji - z pominięciem trybu odwołania niedewolutywnego (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) - skutkuje uzyskaniem przez skarżoną decyzję waloru ostateczności. Wobec wniesienia skargi, wraz z upływem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega ona kontroli sądowej jako decyzja ostateczna (por. Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 16).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 stycznia 2023 r. nr [...] uzyskała walor ostateczności wobec wniesienia od niej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz upływu terminu do zwrócenia się przez stronę o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ. Wprawdzie rzeczona decyzja została następnie uchylona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 13 lipca 2023 r. sygn. IV SA/Po 314/23, jednak przed wydaniem i uprawomocnieniem się wskazanego wyroku, decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] Kolegium ponownie rozpoznało sprawę z wniosku S. W. z 20 maja 2020 r., umarzając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. nr [...] z 25 maja 2012 r.

Analiza treści uzasadnienia decyzji objętej skargą oraz akt administracyjnych organu prowadzi do wniosku, iż w sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowo-podmiotowa obu wskazanych rozstrzygnięć Kolegium, a skarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, obarczona jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Tym samym o powadze rzeczy osądzonej świadczy tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, to jest pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna. Tożsamość spraw zachodzi, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 dnia grudnia 2020 r., II OSK 1503/20, z dnia 12 kwietnia 2023 r., II OSK 1177/20, z dnia 6 września 2023 r., I OSK 1715/22).

Zarówno ostateczna decyzja SKO w P. z 31 stycznia 2023 r. nr [...] jak i decyzja Kolegium z 29 maja 2023 r. nr [...] wydane zostały w wyniku rozpoznania wniosku z 20 maja 2020 r. złożonego przez S. W.. Postępowanie w obu przypadkach toczyło się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 24 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Treść uzasadnienia decyzji z 29 maja 2023 r. wskazuje, iż w sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny.

Rozpoznając skargę na decyzję administracyjną lub postanowienie, rolą sądu jest ustalenie, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie zawiera jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia organu, sąd zobligowany jest stwierdzić jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa.

Brzmienie art. 145 § 1 P.p.s.a. wyznacza kompetencje sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia, przy czym kontrola zgodności z prawem decyzji powinna przebiegać w określonym porządku. W pierwszej kolejności sąd bada zaskarżony akt z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności pod kątem wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, sąd zobligowany jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i wówczas nie bada już, czy decyzja zawiera inne wady prawne, niemieszczące się w katalogu przyczyn stwierdzenia jej nieważności (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 145, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r. II SA/Gd 5/18).

Decyzja objęta skargą w niniejszym postępowaniu dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co przesądza o jej nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji opisanych powyżej uchybień, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji objętej skargą, o czym orzeczono w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmujących opłatę z tytułu wpisu od skargi we wskazanej wysokości.