Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2735/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 lit. b
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 241/23 w sprawie ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 241/23, po rozpoznaniu skargi G. P. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (SKO) z 28 grudnia 2022r.,nr KO.411.2229.2022, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 2 listopada 2022 r. nr GOPS.O.4302.189.2022 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 7 grudnia 2015 r. nr K0.411.1475.2015 i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 23 listopada 2015 r. nr GOPS.O 4302.87.2015.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit a, w zw. z art. 17 ust 1 lit b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. - dalej u.ś.r.), poprzez wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w sprawie dokonano wadliwej wykładni przepisu, nie uwzględniającej skutków wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r., gdy tymczasem przepis ten nie powinien mieć zastosowania przy rozpoznaniu zaskarżonej sprawy,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c wymienionej ustawy w zw. z art. 135 i 134 § 1 p.p.s.a., poprzez uczynienie przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę i niewłaściwe zastosowanie polegające na wyeliminowaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 07.12.2015r. znak KO.411.1475.2015 i poprzedzającej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23.11.2015r., znak GOPS.O.4302.87.2015 i w efekcie wykroczenie poza granice skargi, gdy tymczasem Sąd związany jest granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez

uprawniony podmiot. W związku z tym na zasadzie przepisu art. 135, 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie może uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu, a nie był kwestionowany przez stronę reprezentowaną przez pełnomocnika i stał się ostateczny i prawomocny;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowaniu organu odwoławczego nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, a zarazem w sytuacji, gdy postępowanie organu administracji publicznej II instancji nie było dotknięte wadami a okoliczności stanu fatycznego nie budziły wątpliwości co do tożsamości zaskarżonej sprawy z sprawą ostatecznie rozstrzygniętą decyzją z dnia 7 grudnia 2015 r.

Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania,

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżącego organu, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznaną w wyżej określonych granicach skargę kasacyjną należy uznać za częściowo zasadną.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut wskazany w pkt 2 petitum skargi tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i 134 § 1 p.p.s.a., a mianowicie Sąd I instancji przekroczył granice sprawy, czyniąc przedmiotem rozpoznania legalność innej decyzji, niż ta, od której została wniesiona skarga tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 stycznia 2015 r. - odmawiających przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy - jak w rozpoznawanej sprawie trafnie zarzucił kasator - albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale jest związany granicami sprawy administracyjnej. Stosownie zaś do przepisów art. 61 k.p.a. i 63 § 2 k.p.a., granice sprawy administracyjnej wyznacza zgłoszone do organu administracji żądanie strony.

Zakres żądania strony identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także granice sprawy sądowoadministracyjnej wynikają z podstawy prawnej wskazanej przez wnioskodawcę. Sąd nie może zatem swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę odrębną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę inną niż tą, w której orzeka. Przepis art. 135 p.p.s.a. również nie stanowi upoważnienia dla sądu pierwszej instancji do wyjścia poza granice danej sprawy, którą wyznacza treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wniosek złożony przez skarżącą w dniu 28 lipca 2022 r. zakreślał granice sprawy administracyjnej, jak również granice sprawy sądowoadministracyjnej, zatem Sąd I instancji czyniąc przedmiotem oceny również decyzje nie objęte tym wnioskiem (decyzję SKO z dnia 7 grudnia 2015 r. i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 23 listopada 2015 r.) przekroczył granice sprawy, a więc dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylając w ramach badanej skargi również decyzję organów pomocowych z 2015 r.

Nie jest natomiast zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 oraz art. 107 § 3, art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a (pkt 3 petitum skargi) sprowadzający się do przyjęcia przez skarżący kasacyjnie organ stanowiska, co do tożsamości badanej sprawy ze sprawą ostatecznie rozstrzygniętą decyzją z dnia 7 grudnia 2015 r. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że warunkiem umorzenia postępowania z powodu tzw. res iudicata jest bezsporne stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą prawomocnie zakończoną a powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Sąd podziela przy tym zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tożsamość sprawy wyrażone w uchwale z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy określające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność

przedmiotów oraz identyczność obu podstaw - prawnej i faktycznej. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO, organ odwoławczy uznał, że wniosek strony został już rozpatrzony decyzją organu I instancji z dnia 23 stycznia 2015 r. W konsekwencji SKO przyjęło, że w sprawie wystąpiła res iudicata.

W ocenie Sądu kasacyjnego, w rozstrzyganej sprawie nie sposób jednak mówić o tożsamości rozstrzyganych spraw. Świadczenia przyznaje się (co do zasady) począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek. Pierwotny wniosek strony został złożony w 2015 r. Zatem świadczenie pielęgnacyjne mogło przysługiwać (ewentualnie) od momentu złożenia wniosku czyli od 2015 r. Kolejny wniosek został złożony 28 lipca 2022 r. Zatem dotyczył on zupełnie innego okresu świadczeniowego. Nie można więc uznać, że sprawy wszczęte wymienionymi wnioskami są tożsame. Brak było zatem podstaw by w sprawie zastosować rozwiązanie przewidziane w art. 105 § 1 k.p.a.

Za niezasadne należy również uznać argumentację SKO przedstawioną w pkt 1 petitum skargi w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) TK orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r. z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych, ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"): z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowo zatem Sąd I instancji wskazał, że wadliwa wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. przełożyła się na wynik sprawy.

Reasumując, wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie we wskazanej wyżej części, natomiast okazała się bezzasadna w pozostałej wyżej opisanej części. W tej sytuacji wyrok sądu II instancji powinien w określonej części uchylać zaskarżony wyrok, a w części utrzymać go w mocy. Jednak ze względu na sposób konstrukcji zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu drugiej instancji, w ocenie Sądu kasacyjnego bardziej czytelne było uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i ponowne orzeczenie w przedmiocie złożonej skargi. Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku G. P. z 28 lipca 2022 r., organ uwzględni stanowisko przedstawione wyżej jak również uwzględni zmianę stanu prawnego wywołaną ustawą z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.