Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2204/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Justyna Wtulich – Gruszczyńska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Dawejnis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J.K. i Z.K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 lipca 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.785.2022.BKW w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 10 lipca 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.785.2022.BKW Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwany dalej MKiDZ, Ministrem, organem odwoławczym, organem II instancji) po rozpatrzeniu odwołania J.K. i Z.K.utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 lipca 2022 r., nr 144/2022/A, zwany dalej "MWKZ" odmawiającą wydania J.K. i Z.K pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zakresie: rozbudowy i przebudowy zabudowy zagrodowej, w celu adaptacji na cele rekreacji indywidualnej oraz budowy urządzeń dla sezonowych, imprez plenerowych: altan, zadaszeń; urządzeń terenowych: schodów, murków oporowych; obiektów małej architektury: ławek, pergol, lamp oświetleniowych, ciągów pieszo-jezdnych, miejsc parkingowych; instalacji na zewnątrz budynku: gazowej, kanalizacji ściekowej, energetycznej, wodociągowej, oświetleniowej oraz zjazdu na działkę, na dz. nr [...] obr. [...]w m. [...], gm. [...]oraz dz. nr [...]i nr [...], obr. [...], przy zabytku jakim jest obszar zespołu zamkowo - parkowego w [...], wpisanego do rejestru zabytków na mocy decyzji z [...]kwietnia 1968 r., pod numerem [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym :

MWKZ decyzją z 27 lipca 2022 r., nr 144/2022/A odmówił wydania pozwolenia J.K.i Z.K. (zwani dalej: skarżącymi) na prowadzenie robót budowlanych ww. zakresie, przy zabytku jakim jest obszar zespołu zamkowo - parkowego w [...], wpisanego do rejestru zabytków na mocy decyzji z dnia

[...]kwietnia 1968 r., pod numerem [...].

W ocenie organu przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z prawem miejscowym zarówno w odniesieniu do ustaleń szczegółowych (§ 25 ust. 2 pkt 1) dla jednostki ZP.8 - zieleń parkowa, jak i ogólnych strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej. Znacznie wykracza poza odtworzenie stanu pierwotnego, zarówno w starszej wersji projektu jak i nowej, ponieważ "rozbudowa i przebudowa zabudowy zagrodowej" nie stanowi dopuszczalnego jedynie na tym terenie remontu istniejącej zabudowy. Planowane powiększenie zabudowy stoi w konflikcie z istotą zachowania przedpola widokowego zamku. Połączenie istniejących budynków w jedną kubaturę, będzie odwracać uwagę od dominaty przestrzennej jaką jest zamek. Jednocześnie nadanie jej formy nienawiązującej do historycznego zagospodarowania tego terenu jest sprzeczne z ustaleniami dla strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej przewidujących "ochronę zamku wraz z zachowanymi elementami dawnej kompozycji jego otoczenia". Planowana inwestycja obejmuje wprowadzenie konkurencyjnego w stosunku do zamku obiektu o szerokości elewacji 19,5 m, 28,5m + 6,5 m, zaburzającego istniejące relacje przestrzenne. Narusza zatem nakaz "utrzymania i konserwacji obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków: zespołu zamkowego XV-XIX w. (zamku wraz z terenem należącym do jego założenia obronnego, obiektami archeologicznymi)".

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.K i.Z.K.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z 10 lipca 2023 r., MKiDN utrzymał w mocy ww. decyzję MWKZ z 27 lipca 2022 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotem ochrony jest budynek zamku w [...]oraz teren należący do założenia obronnego, a także jego otoczenie (obecnie założenie parkowe). Działka nr [...]objęta wnioskiem jest zlokalizowana w północnozachodniej części zespołu zamkowo-parkowego o dużych walorach kompozycyjnych i dendrologicznych. Jego dominantę przestrzenną stanowi zamek o pow. ok. 1155 m2 zlokalizowany na wzniesieniu otoczonym fosą i otoczony rozległym założeniem parkowym o charakterze krajobrazowym z nieliczną zabudową o znacząco mniejszej kubaturze.

Istniejąca na działce zabudowa zagrodowa składa się z budynku mieszkalnego i gospodarczego. Jest ona aktualnie przesłonięta częściowo zielenią wysoką. Przy czym z projektu zagospodarowania działki nr [...]wynika, że szpaler drzew oddzielający ją od trawiastej części przedpola zamku w większej części znajduje się na działce nr [...] o kształcie wąskiego pasa o szerokości o

ok. 3 m, na której ustanowiona została służebność przejazdu dla działki nr [...].

Zdaniem Ministra, jak trafnie ocenił organ I instancji prowadzenie robót budowlanych przy zabytku zgodnie z rozpatrywanym wnioskiem doprowadziłoby do niekorzystnej zmiany w chronionym przedpolu widokowym zamku. Planowane jest bowiem wzniesienie w miejsce dwóch niewielkich budynków należących do zabudowy gospodarczej o pow. ok. 97 m2 i ok. 136 m2 jednego budynku o ponad dwukrotnie większej powierzchni zabudowy, tj. 556 m2. Wprawdzie podobną powierzchnię ma istniejący budynek gospodarczy zlokalizowany na działce 162/20 (pow. ok. 575 m2), niemniej jest on położny dużo dalej od zamku.

Organ odwoławczy wskazał, iż oceny powyższej nie zmienia liczna roślinność i drzewa występujące na tej części zespołu zamkowo-parkowego. Podniósł, że na podstawie analizy znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej

(z okresu zimowego jak i poza nim), wynika, że istniejąca zieleń wysoka, przy jej zachowaniu, w otwarciach widokowych na Zamek będzie częściowo przesłaniała projektowany obiekt nawet w okresie bezlistnym. Od strony projektowanego wjazdu i parkingu zlokalizowanego na działce nr [...], na której zlokalizowany jest Zamek, rozbudowany budynek byłby już jednak silnie eksponowany. Organ zauważył, że ukształtowanie zieleni wysokiej okalającej istniejącą zabudowę zagrodową nie zostało podporządkowane kompozycji przestrzennej i ekspozycji Zamku. Uwaga ta dotyczy również roślinności wysokiej, nie stanowiącej starodrzewu, rosnącej poza działką nr [...]. Wprawdzie w aktualnym stanie przesłania ona częściowo projektowany obiekt, niemniej nie można przyjąć, że pozostanie ona utrzymana.

Minister podniósł, że odzwierciedleniem stanowiska organu I instancji, w zakresie ochrony wartości zabytkowych Zamku, są uzgodnione przez niego ustalenia zawarte w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zostały w nim określone m.in. zasady przekształceń na terenie wpisanym do rejestru, które są dla niego wiążące. Dotyczą one zarówno działań mających wpływ na ekspozycję Zamku wraz z terenem należącym do jego założenia obronnego, zieleni parkowej oraz zieleni naturalnej i urządzonej, będących wypełnieniem otoczenia zamku, jak i relacje przestrzenne tych elementów. Ustalenia te zawarte zostały w § 4 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej (pkt 1 lit. a) i dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków (pkt 2 i 3). Szczególne warunki zagospodarowania dla objętej wnioskiem nieruchomości wskazano w § 25 dla terenów zieleni urządzonej parkowej - ZP, określającym również dopuszczalne działania na obiektach istniejącej zabudowy (ust. 2 pkt 1).

Zdaniem Ministra, przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z prawem miejscowym, co prawidłowo ocenił organ I instancji, zarówno w odniesieniu do ustaleń ogólnych strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, jak i szczegółowych (§25 ust. 2 pkt 1) dla jednostki ZP.8 - zieleń parkowa. Wprowadzenie w miejsce istniejącej zabudowy zagrodowej, składającej się z dwóch niewielkich budynków, obiektu - jednego o dużo większej kubaturze, obniży wartość zabytkową chronionego obszaru, podczas gdy w strefie "A" obowiązuje nakaz "ochrony terenów zieleni naturalnej i urządzonej, będących wypełnieniem otoczenia zamku wraz z ich płaszczyzną ekspozycji". Ochrona historycznego założenia zamkowo - parkowego w [...]ma na celu trwale zachowanie jego dawnego rozplanowania, kompozycji przestrzennej oraz podziału funkcjonalnego. Dlatego w ustaleniach szczegółowych, zawartych w § 25 ust. 1 pkt 2, podstawową funkcją jednostki ZP.8 - tereny zieleni urządzonej parkowej, jest zieleń parkowa z dopuszczeniem "(...) w terenie ZP.8 remontu istniejącej zabudowy". Na terenie przedmiotowej inwestycji ograniczono zatem działania w stosunku do istniejącej zabudowy wyłącznie do jej remontu. Planowana "rozbudowa i przebudowa zabudowy zagrodowej" znacząco wykracza zatem poza dopuszczone działania.

Organ II instancji podniósł, że w ustaleniach planu wprowadzone zostały również istotne ograniczenia dotyczące zieleni wysokiej na terenie jednostki ZP.8 (w § 25 ust. 5). Należy ją "komponować w sposób nieprzesłaniający przedpola widokowego zamku, wskazanego na rysunku planu", wprowadzono również "W przedpolu widokowym obowiązek urządzania wyłącznie zieleni niskiej". W związku z powyższym dowodzenie przez Inwestorów, że projektowany obiekt w związku z aktualnie istniejącą zielenią wysoką w przedpolu widokowym będzie niewidoczny, pozostaje w sprzeczności z określonym kierunkiem komponowania zieleni na tym terenie. Dlatego zasadna pozostaje obawa, że połączenie istniejących budynków w jedną i powiększoną kubaturę, negatywnie wpłynie na zachowanie Zamku jako dominanty przestrzennej, niezależnie od różnicy w poziomie jego posadowienia. Dodatkowo forma projektowanej zabudowy nie nawiązuje do historycznego zagospodarowania tego terenu, co jest sprzeczne z ustaleniami dla strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej przewidujących "ochronę zamku wraz z zachowanymi elementami dawnej kompozycji jego otoczenia".

Planowana inwestycja obejmuje wprowadzenie w najbliższym sąsiedztwie Zamku, konkurencyjnego w stosunku niego, obiektu o szerokość elewacji 19,5 m, 28,5 m + 6,5 m, a zatem o charakterze nie występującym na tym terenie. Budynek ten zaburzałby istniejące relacje przestrzenne, naruszając tym samym nakaz "utrzymania i konserwacji obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków: zespołu zamkowego XV-XIX w. (zamku wraz z terenem należącym do jego założenia obronnego, obiektami archeologicznymi)". Roboty budowlane dotyczą obszaru zespołu zamkowo - parkowego w [...]zamku, dla którego odległość od wschodniej elewacji zamku wynosi zaledwie około 78 m.

Minister stwierdził, iż wbrew ocenie organu pierwszej instancji wykonanie nowego zjazdu na działkę, dojścia, dojazdu i miejsc parkingowych (zarówno z geokraty jak i nawierzchni kamiennej), nie narusza ustaleń planu narzucającego obowiązek utrzymania istniejącego układu dróg i grobli. Zjazd do nieruchomości został uregulowany poprzez wyrok sądowy. Nie zgodził się ze stwierdzeniem, że planowana zmiana funkcji nieruchomości i intensywniejsze użytkowanie (planowana funkcja nieruchomości to rekreacja i turystyka) tego zjazdu zmieni charakter drogi prowadzącej do Zamku. Podniósł, iż przekształcenie zabudowy zagrodowej na cele rekreacji i turystyki zostało przewidziane w ustaleniach planu.

Odnosząc się do argumentacji Odwołujących się, że wykonanie planowanych robót budowlanych jest dopuszczalne w oparciu o przepis § 9 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy zachowaniu określonych tamże warunków (ustalenia dla terenów zabudowy rekreacji indywidualnej - TL), Minister podniósł, że spełnienie tych warunków nie wyłącza konieczności dostosowania inwestycji do pozostałych ustaleń tego planu, w tym mających na celu ochronę wartości zabytkowych. Podkreślił, że dla terenów zabudowy rekreacji indywidualnej ustalono: maksymalny wskaźnik zabudowy - 25 %, wysokość budynków rekreacji indywidualnej - do 8 m, wysokość obiektów garażowych i gospodarczych - do 4,5 m; powierzchnia biologicznie czynna - minimum 50 %, niemniej na porównanie ich z projektowanymi parametrami nie pozwala brak zamieszczenia w projekcie (wersja - 2) bilansu terenu. Z rysunku nr A1 wynika natomiast, że wysokość budynku miałaby przekraczać ww. parametry i wynosić 8,5 m przy równoczesnym braku odniesienia do wysokości istniejącej zabudowy.

Minister stwierdził, że nietrafnie został ustalony przez organ pierwszej instancji krąg stronpostępowania. Wskazując na potencjalny wpływ inwestycji na Zamek oraz ustanowioną służebność przejazdu do nieruchomości nr [...]na działkach nr [...]i [...], poszerzył go o właścicieli tych nieruchomości.

Zdaniem Ministra Muzeum Okręgowe w [...]oraz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]nie są stronami niniejszego postępowania. Podkreślił, iż zaskarżona decyzja administracyjna nie nakłada na ww. podmioty żadnych obowiązków, ani nie przyznaje im uprawnień wynikających z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez przedmiotową decyzję w strefę ich interesu prawnego. W szczególności nie jest nim wskazany przez MWKZ potencjalny wpływ inwestycji na Zamek, jak również na ustanowioną służebność przejazdu przez dz. nr [...]i [...], obr. [...].

Skargę na decyzję MKiDN z 10 lipca 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.785.2022.BKW wnieśli J.K.i Z.K..

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 t.j., dalej jako k.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji kiedy:

a) decyzja pierwszoinstancyjna obarczona była wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na skierowanie jej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie — tj. Muzeum Okręgowego w [...]oraz Spółki [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...],

b) organ II instancji stwierdził wadliwość ustaleń organu I instancji o niezgodności z uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...]z [...]marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]dla obrębu [...] (dalej: MPZP, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) w przedmiocie wykonania nowego zjazdu na działkę, dojścia, dojazdu i miejsc parkingowych,

c) organ II instancji przychylił się do argumentacji Skarżących — tym samym potwierdzając wadliwość działania organu I instancji - że § 9 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość realizacji planowanej Inwestycji, co w rezultacie powinno było skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania,

2. art. 15 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i w efekcie nietrafne przyjęcie za organem I instancji, że realizacja Inwestycji nie jest możliwa, podczas gdy prawidłowe zgromadzenie i całościowe ocenienie materiału dowodowego prowadzi do odmiennego wniosku, że wykonanie Inwestycji przyczyni się do wzmocnienia walorów estetycznych zespołu zamkowo- parkowego w [...]oraz w żaden sposób nie zagrozi ochronie przedmiotowego zabytku, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący utrzymaniem odmownego rozstrzygnięcia,

3. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a polegające na odstąpieniu od utrwalonej praktyki, kiedy to dla tego samego obszaru, dla tych samych Skarżących w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, organ I instancji umożliwił realizację inwestycji budowlanej,

4. art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej jako u.o.z.), poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i oparcie rozstrzygnięcia na dowolnych i apriorycznych ustaleniach organu I instancji a nie własnych, w sytuacji, gdy wykonanie Inwestycji nie jest sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie spowoduje żadnego zagrożenia dla zespołu zamkowo-parkowego w [...].

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 10 lipca 2023 r., znak: DOZ- OAiK.650.785.2022.BKW oraz decyzji nr Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 27 lipca

2022 r. nr 144/2022/A oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli zarzuty skargi i podali argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę MKiDN podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie z kolei do art. 145 § 1 pkt 2-3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, sąd stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Jednocześnie w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, sąd umarza to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 t.j.) powoływanej dalej jako: "u.o.z.i.o.z." zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 u.o.z.i.o.z. wpis do rejestru zabytków jest jedną z form ochrony obiektów o cechach zabytkowych, będących nośnikami cennych wartości artystycznych, historycznych, naukowych a także walorów estetycznych. Ochronie konserwatorskiej podlega historycznie ukształtowany układ przestrzenny i formy jego zabudowy, w tym linie zabudowy, gabaryty poszczególnych budynków, podziały ich elewacji a także wystrój, który kształtuje pierwotnie użyte materiały.

Planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze zabytkowego zespołu zamkowo-parkowego w [...], wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji z [...]kwietnia 1968 r., pod numerem [...]. Decyzja obejmuje budynek zamku w całości oraz teren należący do jego założenia obronnego, obecnie stanowiącego założenie parkowe. Planowana lokalizacja inwestycji znajduje się również w strefie stanowiska archeologicznego [...]nr 1 ([...]), który jest obiektem ewidencyjnym, objętym ochroną konserwatorską wynikającą z u.o.z.i.o.z. Ponadto, teren objęty opracowaniem znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej określonej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]dla obrębu [...]z [...]marca 2014 r., Uchwała nr [...]Rady Gminy [...]. Teren inwestycji oznaczony jest symbolem ZP.8 jako tereny zieleni urządzonej parkowej.

W art. 4 u.o.z.i.o.z. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek ochrony zabytków, realizując tym samym zasadę zawartą w art. 5 Konstytucji RP. W ramach tejże ochrony, organy zobowiązane są m.in. do zapobiegania jakimkolwiek zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Wprawdzie ww. obowiązek nałożony został przez ustawodawcę na wszystkie organy administracji, ale w art. 89 u.o.z.i.o.z. określone zostały organy specjalistyczne w zakresie ochrony zabytków – w tym więc minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje m.in. wojewódzki konserwator zabytków.

Jednym z instrumentów prawnych ochrony zabytków przez organy konserwatorskie jest powierzenie im w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z.i.o.z. zezwalania na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru i wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Owo zezwolenie jest elementem niezbędnym dla potencjalnego inwestora do legalnego ubiegania się o pozwolenie na budowę i następnie legalnego wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych przy dowolnym zabytku.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który należy podzielić w niniejszej sprawie, że decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11, Lex nr 1232718). Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Dlatego też to właściwe organy konserwatorskie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny merytorycznej w zakresie wniosku, który dotyczył udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

Termin "roboty budowlane" jest zdefiniowany prawnie w art. 3 pkt 7 ustawy z

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682, dalej: "Pr. bud."). Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Orzekanie organów konserwatorskich w ww. granicach dokonywane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, stąd też kontrola sądowa – co do zasady – ograniczona jest do badania, czy organ nie przekroczył tych granic, dopuszczając się dowolności decyzyjnej.

W ocenie Sądu, wbrew podnoszonym w skardze zarzutom, zarówno organ II, jak i I instancji nie rozstrzygnęły w sposób przekraczający granice swobody uznaniowej sprawy skarżących o wydania pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych w zakresie: rozbudowy i przebudowy zabudowy zagrodowej, w celu adaptacji na cele rekreacji indywidualnej oraz budowy urządzeń dla sezonowych imprez plenerowych, obiektów małej architektury, instalacji na zewnątrz budynku, oraz zjazdu na działkę nr [...]oraz nr [...]i [...]obr. [...], przy zabytku jakim jest obszar zespołu zamkowo-parkowego w [...].

Przedmiotowe działki nr [...],[...]i [...]w m. [...], gm. [...]należą do założenia zamkowo - parkowego w [...]. Założenie zamkowo - parkowe odpowiada definicji legalnej zabytku art. 3 pkt 1 i 13 u.o.z.i.o.z., jako nieruchomość stanowiąca historyczny zespół budowlany - powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko same obiekty budowlane położone na terenie założenia i ich wzajemne relacje przestrzenne, ale także układ kompozycyjny zespołu i parku oraz podział funkcjonalny tego założenia.

Stąd też w pełni zasadne było stanowisko organów obu instancji, koncentrujące się w tym wypadku na szczególnej ochronie historycznego zespołu budowlanego mającej na celu trwałe zachowanie dawnego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej.

Jak wynika z akt sprawy planowana lokalizacja inwestycji to teren, który znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej określonej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]dla obrębu [...]z dn. [...]marca 2014 r., Uchwała nr v Rady Gminy [...].

Teren w którym zlokalizowana jest inwestycja jest oznaczony jako ZP.8 (czyli podstawa funkcja jest zieleń parkowa). Stosownie do treści "§ 25. 1. Wyznacza się tereny zieleni urządzonej parkowej, oznaczone na rysunku planu symbolami ZP.1, ZP.2, ZP.3, ZP.4, ZP.5, ZP.6, ZP.7 i ZP.8 z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń parkową. 2. W terenach wyznaczonych w ust. 1 poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się: 1) w terenach ZP.1 przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy mający na celu poprawę standardów z możliwością powiększenia powierzchni użytkowej do 20%, a w terenie ZP.8 remont istniejącej zabudowy;". Zaznaczyć należy, że jak trafnie podniósł organ na tym terenie dopuszcza się jedynie remont istniejącej zabudowy.

Dalsza część zapisów szczegółowych stanowi: "3. W terenach wyznaczonych w ust. 1 ustala się obowiązek urządzenia miejsc wypoczynku (ławki, oświetlenie, altany, zadaszenia)." Planowane przez wnioskodawcę miejsca do wypoczynku w formie małej architektury zgadzają się z ww. zapisami. Kolejna część zapisów określa: "5. W terenach ZP.1, ZP.7 i ZP.8 zieleń wysoką należy komponować w sposób nieprzesłaniający przedpola widokowego zamku, wskazanego na rysunku planu. W przedpolu widokowym obowiązek urządzenia wyłącznie zieleni niskiej."

W ocenie Sądu, w tym fragmencie podkreślono istotę zachowania przedpola widokowego zamku, co stoi w konflikcie z przedmiotową inwestycją, gdyż planowany obiekt dotyczy zabudowania - powiększenia zabudowy na niniejszym przedpolu. Zamek widoczny jest z oddalenia m. in. wzniesienia kościoła i będzie postrzegany przez pryzmat nowej współczesnej inwestycji, mimo że obiekty są istniejące to jednak po ich połączeniu nie przypominają kubatury związanej z zamkiem i odwracają uwagę od dominaty przestrzennej jaką jest zamek. Dalsza cześć zapisów określa: "6. Wszelkie działania na obiektach istniejącej zabudowy, o których mowa w ust. 2 pkt 1 na warunkach jak dla terenów RM określonych w § 21 ust. 3 za wyjątkiem pkt.6 niniejszej uchwały." Odesłanie do zapisów terenu RM (gdzie podstawową funkcja jest tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych) poprzedza powrót do zapisów warunków remontów w strefie ZP.8 gdzie określono w ust. 2 pkt 1 "[...] a w terenie ZP.8 remont istniejącej zabudowy;" w nin. fragmencie szczegółowo wskazano, że dla tego terenu stosujemy jedynie remont istniejącej zabudowy co nie jest zgodne z planowaną inwestycją dot. zakresu: "rozbudowy i przebudowy zabudowy zagrodowej". Zapisy strefy RM pozwalają na znaczne przekształcenia na które powołuje się Wnioskodawca jednakże nie można interpretować zapisów strefy RM i później TL i planować swoja inwestycję z pominięciem "[...] a w terenie ZP.8 remont istniejącej zabudowy;". Definicja remontu z prawa budowlanego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z poźn. zm. ) art. 2 pkt 8 stanowi: "8) remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym;"

W ocenie Sądu, prawidłowo organy stwierdziły, że zgodnie z powyższym zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycja zgodna z planem dotyczyłaby odtworzenia stanu pierwotnego, natomiast planowany zakres robót budowlanych jest znacznie większy i polega na połączeniu dwóch budynków, które nie przypominają stanu istniejącego. Zarówno w starszej wersji projektu jak i nowej, "rozbudowa i przebudowa zabudowy zagrodowej" nie stanowi dopuszczalnego jedynie na tym terenie remontu istniejącej zabudowy.

Dalsza część zapisów strefy ZP.8 odwołuje się do zapisów strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej cytat: "7. W granicach terenów wyznaczonych w ust. 1 zachować warunki § 4 ust.5 pkt 1 niniejszej uchwały, wynikające z położenia w strefie ochrony konserwatorskiej "A" i "B", a w terenie ZP.8 dla obiektów zabytkowych ustalenia § 4 ust.5 pkt 3, 9 i 10 niniejszej uchwały."

Zdaniem Sądu, organy dokonały prawidłowej analizy zapisów ogólnych strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, z której wynika, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej.

Słusznie organy uznały, że prowadzenie rozbudowy łączącej dwa budynki, która w konsekwencji tworzy jeden duży budynek o formie nienawiązującej do historycznego zagospodarowania tego terenu jest niezgodne z zapisami prawa miejscowego. Zaznaczyć należy, że planowana inwestycja dotyczy wprowadzenia obiektu konkurencyjnego o dużych wymiarach (planowany rozbudowany obiekt - elewacje mają 19,5m na 28,5m + 6,5m) zaburzającego istniejące relacje przestrzenne. Drugi zapis strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej mówi: "utrzymanie i konserwacja obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków: zespół zamkowy XV-XIX w (zamek wraz z terenem należącym do jego założenia obronnego, obiektami archeologicznymi), alejka parkowa oraz ujętych w ewidencji zabytków: posąg św. [...]na grobli pod zamkiem, stanowiska archeologiczne" który dotyczy zachowania zespołu zamkowego. Biorąc pod uwagę, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze zespołu zamkowo - parkowego w [...]w jego najbliższym sąsiedztwie (odległość pomiędzy istniejącym najbliższym budynkiem przy zamku będącym objętym inwestycja a wschodnią elewacją zamku wynosi ok. 78 m) utrzymanie zespołu wiąże się z zachowaniem istniejących relacji przestrzennych na tym terenie. Formy budynków jakie możemy zaobserwować na tym terenie to zabudowa obsługująca zamek o drobnej kubaturze w porównaniu do dominanty jaką jest obecne muzeum.

Trzeci zapis strefy dotyczy: "- zakaz wprowadzania nowych obiektów kubaturowych". Planowana inwestycja dotyczy rozbudowy i przebudowy zabudowy zagrodowej co jest powiększaniem istniejących już budynków więc zapis ten nie dotyczy planowanej inwestycji, natomiast sezonowe obiekty nie są na stałe związane z gruntem więc nie tworzą obiektów kubaturowych. Czwarty zapis strefy "A" mówi: " - obowiązek utrzymania istniejącego układu dróg i grobli,". Jak wynika z projektu zagospodarowania temu zakłada się wykonanie nowego zjazdu na działkę oraz dojścia, dojazdy i miejsca parkingowe (zarówno z geokraty jak i nawierzchni kamiennej). Na podstawie przedstawionych informacji przez Muzeum Okręgowego w [...]zjazd do nieruchomości został uregulowany poprzez wyrok Sądu Rejonowego w [...]. Jednakże w związku z planowaną zmianą funkcji nieruchomości i z planowanym większym użytkowaniem (planowana funkcja nieruchomości to rekreacja i turystyka) zjazdu nie zmienia się charakter tej drogi. Inwestycja nie ma wpływu na groble - wały ziemne. Piąty zapis strefy "A" stanowi, że "utrzymanie funkcji historycznie utrwalonych oraz funkcji współczesnych tj. muzealno-kulturalnych," co odnosi się wprost do zachowania funkcji terenów, co w oczywisty sposób nie jest zgodne z planowaną inwestycją, która dotyczy zmiany zabudowy zagrodowej na cele rekreacji i turystyki. Następny zapis dotyczy stricte zieleni, a przedmiotowa inwestycja w niewielkim stopniu na nią wpływa. Zdjęcie satelitarne wykazuje otoczenie istniejących budynków drzewami co prawdopodobnie wiązałoby się z usunięciem lub naruszeniem systemu korzeniowego części drzew. Przekroje pni drzew wokół obiektów wskazują na to, że nie należą do starodrzewia parku. Ostatni zapis strefy A ponownie porusza temat ekspozycji i otoczenia zabytku cytat: "-ochrona terenów zieleni naturalnej i urządzonej, będących wypełnieniem otoczenia zamku wraz z ich płaszczyzną ekspozycji".

W ocenie Sądu, prawidłowo organy stwierdziły, że pojawienie się powiększonej połączonej kubatury dwóch budynków wraz z przewiązka będzie miało realny wpływ na odczyt otoczenia w którym nie występują budynki o tym charakterze - wprowadzenie obiektów ahistorycznych obniży wartość zabytkową obszaru. Słusznie zatem organy uznały, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z prawem miejscowym, przy czym nie ma znaczenia, czy dotyczy to starszej wersji projektu czy nowej wersji projektu, ponieważ sam zakres inwestycji dotyczący "rozbudowy i przebudowy zabudowy zagrodowej" nie jest dopuszczalnym na tym terenie remontem.

Organy prawidłowo także poddały analizie stan istniejący założenia i wpływ planowanej inwestycji na obiekt chroniony, jakim jest założenie zamkowo - parkowe w [...]. W Studium historyczno-konserwatorskim - tom I Otoczenie zamku w [...], autorstwa mgr inż. arch. J.J, z 1986 r., podkreślono, iż na przedmiotowym obszarze należy wykluczyć jakąkolwiek nową zabudowę, zmianę układu dróg, grobli oraz zieleni. Budynki zagrody (z lat. 60 - tych) powinny zostać wyburzone lub pozostawione do śmierci technicznej. Obecnie, budynki pomimo upływu lat są w dość dobrym stanie technicznym, a zapisy miejscowego planu dopuszczają ich remont. Na przedmiotowym terenie znajdują się dwa budynki: budynek gospodarczy, murowany z pustaków, wymagający poprawy jakości estetycznej elewacji oraz budynek mieszkalny, częściowo wykonany w konstrukcji zrębowej, zewnętrznie bardzo dobrze zachowanej, z drewnianymi oknami skrzynkowymi. Budynek posiada cechy zabudowy tradycyjnej, regionalnej. Całość zaburza jednak dobudowany, murowany ganek, który znacząco psuje odbiór całego obiektu. Na działce rośnie kilkanaście drzew, gdzie przeważającą część stanowią drzewa owocowe. Działka ogrodzona jest siatką, która dezintegruje przestrzeń założenia zamkowo-parkowego. Teren otaczający posiada wyjątkowe walory przestrzenno – krajobrazowe".

Ze stanowiska konserwatorskiego dotyczącego planowanej inwestycji wynika, że "W ocenie tutejszego Urzędu, wprowadzenie do wnętrza zamkowo - parkowego (działka nr [...]) infrastruktury rekreacji indywidualnej wraz z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu wymaga szczególnej ostrożności, aby wprowadzone rozwiązania nie spowodowały znacznej utraty wartości zabytkowego założenia. Mając powyższe na uwadze, zarówno rozbudowa istniejącej zabudowy zagrodowej, jak i nowoprojektowana infrastruktura towarzysząca przedstawiona w projekcie, wpłynie w ocenie organu negatywnie na przedpole widokowe zamku. Co więcej, takie działanie doprowadziłoby do trwałego zaburzenia oraz dezintegracji historycznej kompozycji założenia. Przedstawione, współczesne formy są "obce" względem historycznego założenia. Z punktu widzenia ochrony zabytków zalecany jest wyłącznie remont istniejących budynków, bez rozbudowy o przewiązkę łączącą oba obiekty. W projekcie należałoby zachować istniejącą formę budynków, tradycyjną dla zabudowy lokalnej (dachy z wystającymi okapami, przykryte dachówką, elewacja wykończona naturalnymi materiałami)."

Sąd podziela w pełni stanowisko organu odnośnie zagrożenia ekspozycji Zamku w [...], ponieważ budowa kubatury konkurencyjnej o zbliżonej powierzchni zabudowy o dużych rozmiarach (planowany rozbudowany obiekt - elewacje mają 19,5m na 28,5m + 6,5m) stanowi realną konkurencję co do zamku. Dawny układ kompozycyjny zawierał główny budynek zamku o największej powierzchni zabudowy i wokół rozmieszczonych niewielkich obiektów o małej powierzchni zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy planujemy łączyć niegdyś niewielkie budynki gospodarcze stwarzamy duży budynek o podobnej powierzchni co do zamku tworząc dysharmonie, gdyż takie obiekty wielkopowierzchniowe nie wstępowały w tym otoczeniu zamków. Zamierzenia inwestycje powinny zmierzać do utrzymania istniejącego wyglądu otoczenia zabytku -dominaty przestrzennej zamku na wzgórzu - planowana inwestycja zmierza do powstawania obiektów konkurencyjnych i zmiany istniejącego ładu przestrzennego - odwracania uwagi od istniejącej dominanty. Duże przedpole z nawierzchni trawiastej (mimo że na terenie występują drzewa to one tracą liście w okresie zimowym i nawet w okresie letnim nie osłaniają przestrzeni pnia czyli wysokości ok. 1m - 1,5m) powoduje, że obiekty występują w jednym wnętrzu urbanistycznym, czyli występują w tej samej panoramie.

Z przeprowadzonej przez organ analizy terenu i dokumentacji zdjęciowej pochodzącej ze strony internetowej Parafii św. [...]wynika, że zarówno zamek, jak i kościół w [...]znajdują się na wzniesieniach (punktach widokowych) i mimo licznej roślinności i drzew pomiędzy obiektami (zarówno od strony kościoła, jak i zamku) dostrzegalne są te dominanty przestrzenne. Planowana inwestycja nie znajduje się na linii widokowej pomiędzy obiektami, lecz ze względu na liczne wzniesienia na tym terenie istniejące budynki o rozbudowanej dużej kubaturze o ciemnych elewacjach będą widoczne szczególnie w zimie, gdy drzewa będą pozbawione liści, a otoczenie będzie białe. Po przeprowadzonej analizie map w systemie informacji przestrzennej organ stwierdził, że odległość pomiędzy istniejącym najbliższym budynkiem przy zamku objętym inwestycją a wschodnią elewacją zamku wynosi ok. 78m. Biorąc pod uwagę zależności widokowe postrzegania przestrzeni w przybliżonej formie stożka z dalekiej odległości nie będzie widoczny tylko dominanta przestrzenna (zamek) ale i jej otoczenie, w związku z czym planowana rozbudowa i połączenie dwóch budynków w jeden w bliskim sąsiedztwie pomimo obniżenia terenu będzie widoczne.

Zdaniem Sądu, należy podzielić w całości stanowisko i argumentację organów obu instancji zawarte w zaskarżonych decyzjach. Przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z prawem miejscowym zarówno w odniesieniu do ustaleń ogólnych strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, jak i szczegółowych (§25 ust. 2 pkt 1) dla jednostki ZP.8 – zieleń parkowa. Organy te słusznie stwierdziły, że realizacja wnioskowanego zamierzenia wpłynęłaby negatywnie na walory zabytkowe zespołu zamkowo-parkowego w [...].

Trudno odmówić racji Ministrowi, że rozbudowa i przebudowa zabudowy zagrodowej polegająca na wprowadzeniu w miejsce istniejącej zabudowy zagrodowej, składającej się z dwóch niewielkich budynków, obiektu - jednego o dużo większej kubaturze, obniży wartość zabytkową chronionego obszaru, podczas gdy w strefie "A" obowiązuje nakaz "ochrony terenów zieleni naturalnej i urządzonej, będących wypełnieniem otoczenia zamku wraz z ich płaszczyzną ekspozycji".

Reasumując w ocenie Sądu, planowana inwestycja obejmuje wprowadzenie w najbliższym sąsiedztwie Zamku, konkurencyjnego w stosunku do niego, obiektu o ponad dwukrotnie większej powierzchni zabudowy, tj. 556 m2 niż powierzchnia dotychczasowa (dwa budynki o pow. 97 m2 i 136 m2). Prowadzenie robót budowlanych przy zabytku zgodnie z wnioskiem doprowadziłoby do niekorzystnej zmiany w chronionym przedpolu widokowym zamku. Budynek ten zaburzałby istniejące relacje przestrzenne, naruszając tym samym nakaz "utrzymania i konserwacji obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków: zespołu zamkowego XV-XIX w. (zamku wraz z terenem należącym do jego założenia obronnego, obiektami archeologicznymi)". Podkreślenia wymaga, że roboty budowlane dotyczą obszaru zespołu zamkowo - parkowego w [...]zamku, dla którego odległość od wschodniej elewacji zamku wynosi zaledwie około 78 m.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego, że decyzja organu I instancji obarczona była wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na skierowanie jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. Muzeum Okręgowego w [...]oraz spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]wskazać należy, że jest on bezzasadny.

Przepisy u.o.z.i.o.z. nie regulują zasad ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego. W tej sytuacji, prawo strony wywodzi się na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W myśl przepisu art. 5 u.o.z.i.o.z. opieka nad zabytkiem (w niniejszej sprawie nad częścią) sprawowana jest przez jego właściciela i jest ograniczona do jego własności. W ramach nałożonych przez ten przepis uprawnień właściciel może prowadzić prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane przy zabytku (w niniejszej sprawie jego części). Natomiast ochrona społecznego interesu w ochronie zabytku, którego dotyczyć mają roboty budowlane, spoczywa z urzędu na organie ochrony zabytków (art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 91 ust.4 pkt 5 ww. ustawy). Pozostaje on zatem poza indywidualnym interesem prawnym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Oznacza to, że stronami tego postępowania, będą jedynie osoby posiadające tytuł prawny do tej części zabytkowego obszaru lub zespołu, na której określone we wniosku działania mają być prowadzone.

W niniejszej sprawie błędne uznanie przez organ I instancji, że Muzeum Okręgowe w [...]oraz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]są stronami niniejszego postępowania nie powoduje, że podmioty te otrzymują przymiot strony w postępowaniu i nie oznacza, że z tego powodu wydana przez organ I instancji decyzja jest nieważna.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego stwierdzenia przez organ II instancji wadliwości ustaleń organu I instancji dotyczących niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykonania nowego zjazdu na działkę, dojścia, dojazdu i miejsc parkingowych wskazać należy, iż nie miały one znaczenia na prawidłowość podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Jak trafnie stwierdził organ II instancji wykonanie nowego zjazdu na działkę, dojścia, dojazdu i miejsc parkingowych (zarówno z geokraty jak i nawierzchni kamiennej), nie narusza ustaleń planu narzucającego obowiązek utrzymania istniejącego układu dróg i grobli. Zjazd do nieruchomości został uregulowany poprzez wyrok sądowy. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że planowana zmiana funkcji nieruchomości i intensywniejsze użytkowanie (planowana funkcja nieruchomości to rekreacja i turystyka) tego zjazdu zmieni charakter drogi prowadzącej do Zamku.

Odnosząc się do argumentacji Skarżących, że wykonanie planowanych robót budowlanych jest dopuszczalne w oparciu o przepis § 9 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w rezultacie powinno prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, stwierdzić należy, iż jest on chybiony.

Wyjaśnić należy, że wykonanie planowanych robót budowlanych w oparciu o przepis § 9 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy zachowaniu określonych tam warunków (ustalenia dla terenów zabudowy rekreacji indywidualnej - TL), wymaga spełnienia nie tylko tych warunków, ale również konieczne jest dostosowanie inwestycji do pozostałych ustaleń planu, w tym w szczególności ustaleń mających na celu ochronę wartości zabytkowych.

Dodatkowo wskazać należy, że dla terenów zabudowy rekreacji indywidualnej ustalono: maksymalny wskaźnik zabudowy - 25 %, wysokość budynków rekreacji indywidualnej - do 8 m, wysokość obiektów garażowych i gospodarczych - do 4,5 m; powierzchnia biologicznie czynna - minimum 50 %. Podnieść należy, iż porównanie tych parametrów z projektowanymi parametrami nie jest możliwe ze względu na brak zamieszczenia w projekcie (wersja - 2) bilansu terenu. Z rysunku nr A1 natomiast wynika, że wysokość budynku miałaby przekraczać ww. parametry i wynosić 8,5 m przy równoczesnym braku odniesienia do wysokości istniejącej zabudowy.

W ocenie Sądu, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy obu instancji ustaliły stan faktyczny, niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy, w sposób zgodny z art. 7 k.p.a. Zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sposób zgodny z art. 77 § 1 k.p.a., a dokonana ocena zebranych dowodów nie wskazuje na dowolność (art. 80 k.p.a.) i przekroczenie zasad uznaniowości. Pozwoliło to zarówno MWKZ, jak i Ministrowi na poprawne dokonanie subsumpcji prawnej i sporządzenie prawidłowego uzasadnienia decyzji zarówno faktycznego, jak i prawnego (art. 107 § 3 k.p.a.).

Sąd podkreśla, że sporządzone przez Ministra uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszelkie elementy, wymagane art. 107 § 3 k.p.a., jest staranne i wyważone. Dlatego też uznać należy, że organ odwoławczy w sposób poprawny wykazał nie tylko brak przekroczenia granic uznaniowego orzekania, ale przekonywująco wskazał na przesłanki negatywnego dla skarżących rozstrzygnięcia.

Zwrócić też należy uwagę, że organ odwoławczy nie tylko prawidłowo wyłożył przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które stosował, ale dodatkowo przeprowadził analizę prawa miejscowego, wskazując na te zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi – przedmiotowa inwestycja nie mogła zostać zrealizowana z uwagi na niezgodność zarówno w odniesieniu do ustaleń ogólnych strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, jak i szczegółowych ( § 25 ust. 2 pkt 1) dla jednostki ZP.8 – zieleń parkowa.

Nie sposób też uznać, aby organy naruszyły art. 8 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, kiedy to dla tego samego obszaru, dla tych samych skarżących w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, organ I instancji umożliwił realizację inwestycji budowlanej. Wskazać należy, że udzielone przez MWKZ pozwolenie nr 251/2023/A dotyczyło zupełnie innego rodzaju robót budowlanych polegających na budowie altany w [...], a nie rozbudowy i przebudowy zabudowy zagrodowej, w tym połączeniu kubatury dwóch budynków (mieszkalnego i gospodarczego), w efekcie czego nastąpiłoby zwiększenie powierzchni zabudowy z 240 m 2 do 556 m 2.

W związku z tym, że decyzja MWKZ była prawidłowa, Minister był zobowiązany (art. 6 k.p.a.) do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymania jej w mocy, dlatego przepisu tego nie mógł naruszyć poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.