Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 755/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 126 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Prezes KZGW) z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. (dalej: strona, spółka skarżąca, spółka, Spółka P.) z dnia [...] sierpnia 2010 r., od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej: organ I instancji, Dyrektor RZGW w W.) z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], w której organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu [...] maja 2005 r. spółka wystąpiła z wnioskiem do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] znak: [...] będącej pozwoleniem wodnoprawnym na korzystanie z wód do celów energetycznych dla Elektrowni [...] w W.(2), z powodu rażącego naruszenia art. 6, 8 i 10 k.p.a. oraz art. 126 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. nr 115 poz. 1229 ze zm., dalej: p.w.) . W uzasadnieniu wniosku spółka podniosła, że jest stroną postępowania, gdyż jako właściciel urządzenia wodnego znajduje się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód do celów energetycznych Elektrowni [...] w W.(2) Składając wniosek strona stwierdziła, iż poprzednie pozwolenie wodnoprawne dla Elektrowni [...] w W.(2) zostało cofnięte z uwagi na zmianę warunków wykonywania uprawnień tj. zamontowanie turbiny Kaplana zamiast turbiny Francisa, a ponadto zamontowanie 3 turbin lewarowych. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Zdaniem spółki, nie można udzielić pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód przy zastosowaniu nielegalnych urządzeń. Ponadto według strony skarżącej, Starosta [...] nie powiadomił spółki o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...] stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji. Wyeliminowanie jej z obrotu prawnego było konieczne z uwagi na niezakończenie postępowania skargowego prowadzone przez WSA we W. w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., która cofała pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] kwietnia 1991 r. na korzystanie z wód dla potrzeb "[...]". Postępowanie to obejmowało również wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, iż złożony przez Elektrownię [...] w W.(2) wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie spełnia wymogów określonych przepisami p.w. m. in. poprzez brak instrukcji gospodarowania wodą oraz braki w operacie wodnoprawnym stanowiącym podstawę techniczną do wydania decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Elektrowni [...] w W.(2) od decyzji Wojewody [...], Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w decyzji z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] utrzymał ją w mocy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Elektrownia [...] w W.(2) wnosząc o jej uchylenie. Sąd w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 172/07 uchylił decyzje Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nie wyjaśniły legitymacji Spółki P. do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego oraz nie określiły w sposób jednoznaczny, jaką wadą dotknięta jest kontrolowana decyzja Starosty [...].

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] znak: [...] z uwagi na brak instrukcji gospodarowania wodą i tym samym braku zatwierdzenia jej w pozwoleniu wodnoprawnym. Prezes KZGW uznał, że Wojewoda [...] nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie, a przede wszystkim nie wyjaśnił statusu spółki do występowania w charakterze strony. Podzielił natomiast stanowisko organu pierwszej instancji, że brak zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą jest rażącym naruszeniem przepisu art. 128 ust 3 p.w. W związku z koniecznością zajęcia stanowiska w kwestii posiadania statusu strony przez spółkę, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej skargę wniosła Elektrownia [...] w W.(2) Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1386/08 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Sąd w ww. wyroku orzekł, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: ustawa p.p.s.a.) oraz art. 128 ust 3 p.w., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W wyżej wymienionym wyroku Sąd stwierdził także, iż Wojewoda [...] przy ponownym wydawaniu decyzji nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r. wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 172/07 dopuszczając się tym samym naruszenia zasady związania organu oceną prawną. Na skutek tego, w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w W. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia. W decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając orzeczenie w niniejszej sprawie organ II instancji, odnosząc się do wytycznych zawartych w uprzednich orzeczeniach wskazał, iż w jego ocenie, wnioskodawcą jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, w związku z treścią art. 28 k.p.a., pomimo, iż nie był stroną postępowania o wydanie kwestionowanego pozwolenia. Interes ten wywiedziono z faktu, iż na dzień wydania pozwolenia spółka była właścicielem urządzenia wodnego (innej elektrowni wodnej) znajdującego się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód przez Elektrownie w W.(2)

W skardze na decyzję Prezesa KZGW, spółka sformułowała zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (określając ten przepis mylnie, jako regulację prawa procesowego zamiast materialnego) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż naruszanie art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 10 w zw. z art. 61 ust. 4 i art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie miało rażącego charakteru. Spółka przywołała okoliczności, związane z wydaniem pozwolenia. W ocenie spółki zostały wyczerpane wszystkie trzy warunki zakwalifikowania pozwolenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony i racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki decyzji). Wskazano, iż pozwolenie uzyskała konkurencyjna elektrownia. Zdaniem spółki, wadliwie uznano, iż istnienie przesłanek do wznowienia postępowania wykluczało stwierdzenie nieważności pozwolenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

W wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. WSA w Warszawie sygn. IV SA/Wa 417/12, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] oraz zasądził od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym spółka ma interes prawny w sprawie pozwolenia (art. 28 k.p.a.), choć na etapie jego wydania była pominięta. Bezsporne jest bowiem, że korzystanie z pozwolenia (wykorzystywanie wody na cele energetyczne) ma wpływ na zakres wykonywania przez nią praw własności (gdy chodzi o urządzenia wodne spółki znajdujące w strefie oddziaływania Elektrowni [...] we W.(2)). Organy uwzględniły przy tym ocenę prawną wyrażoną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2007 r. oraz z dnia 3 listopada 2008 r. Ponadto Sąd wyjaśnił, że Spółka wnosząc o stwierdzenie nieważności pozwolenia podnosiła w toku postępowania m. in., że przy jego wydaniu pominięto w sposób oczywisty jej interesy - przydzielono cały przepływ wód możliwy do wykorzystania na cele energetyczne na rzecz jednego z dwu konkurujących podmiotów dysponujących elektrowniami wodnymi. W ocenie spółki, było to następstwem braku powiadomienia jej, jako strony o toczącym się postępowaniu i wydaniu orzeczenia. Organ uznał, że brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu nie ma charakteru kwalifikowanej wadliwości, jaką jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ale może stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Powyższą ocenę podzielił WSA w Warszawie. Wskazał jednocześnie, że organ administracji obowiązany był rozważyć sprawę w jej całokształcie, a przede wszystkim w kontekście zarzutów zawartych we wnioskach strony.

Sąd podkreślił, że brak udziału strony w postępowaniu stanowi wyłącznie o określonej wadliwości z punktu widzenia procesowego i nie przesądza, iż określone orzeczenie jest materialnie wadliwe, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania organ administracji może dojść do przekonania, że zapaść powinna decyzja analogiczna (art. 146 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie podnoszono, że wydana decyzja jest w sposób rażący wadliwa, co spółka uważała za następstwo pominięcia jej udziału w postępowaniu. Według Sądu, wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia nie był w ogóle rozważany, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.) pomimo, że w toku postępowania konsekwentnie podnoszono zarzuty dotyczące wadliwości decyzji. Sąd podkreślił, że wyrażoną wprost przez prawodawcę zasadą jest odmowa wydania pozwolenia, o ile projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony (art. 126 pkt 2 p.w). Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 7 p.w., zarządzanie wodami (którego instrumentem są pozwolenia wodnoprawne – art. 2 ust. 2 pkt 2 p.w.) służy zaspokajaniu potrzeb gospodarki w szczególności w zakresie

m. in. tworzenia warunków do energetycznego wykorzystania wód. Sąd podkreślił ponadto, że na możliwość dokonania oceny wniosku spółki przez organy administracji obu instancji, we wskazanym wyżej zakresie, nie mają wpływu wytyczne, co do dalszego postępowania i oceny prawne zawarte w prawomocnych wyrokach wydanych w niniejszej sprawie (sygn. akt IV SA/Wa 172/07 i IV SA/Wa 1386/08). Oceniono w nich wyłącznie, czy pewne przywoływane wcześniej przez organ administracji wadliwości mogą być przesłanką stwierdzenia nieważności pozwolenia. Nie sformułowano natomiast poglądu, że orzeczenie w tym przedmiocie nie było dotknięte określoną wadliwością w innym zakresie, nierozważanym wcześniej przez organ administracji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. Spółka z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca kasacyjnie), następca prawny spółki Elektrownia [...] w W.(2).

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 28 k.p.a. i przyjęciu, że skarżąca spółka jako właściciel elektrowni [...] ma interes prawny w sprawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego z [...] marca 2005 r. i w związku z tym jest stroną legitymowaną do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że na podstawie umowy z [...] listopada 2001 r. część technologiczna (całe wyposażenie) i dokumentacja elektrowni [...] zostały sprzedane i skarżąca spółka nie jest już ich właścicielem. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że wyrok Sądu Rejonowego w O. rozstrzygający w przedmiocie wpisania skarżącej spółki jako właściciela budynku i użytkownika wieczystego gruntu został wydany [...] marca 2005 r., a więc już po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wadliwie przyjął, że decyzje te wydano z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz braku rozpatrzenia, czy okoliczności te wyczerpywały przesłanki materialne rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie.

W wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2378/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżącej kasacyjnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 417/12 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia wodno-prawnego, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz skarżącej kasacyjnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a., polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym Sąd I instancji wadliwie przyjął, że decyzje te wydano z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz braku rozpatrzenia, czy okoliczności te wyczerpywały przesłanki materialne rażącego naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ odwoławczy wprost odniósł się do przesłanek stwierdzenia nieważności wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (s. 5).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy zobowiązany był przeprowadzać tego rodzaju ocenę ponownie, skoro zaakceptował stanowisko wyrażone w tym zakresie w decyzji organu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego, zarzuty stawiane przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej należy uznać za chybione. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji według, którego organy powinny były dokonać oceny pozwolenia wodnoprawnego przez pryzmat pozbawienia strony udziału w postępowaniu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że w postępowaniu wznowionym na skutek wniosku strony, opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ zobowiązany jest dokonać oceny, czy w przypadku zapewnienia udziału strony w sprawie zapadłoby inne rozstrzygnięcie. Ocena ta uwzględnia zarówno podnoszone przez stronę argumenty, jej interesy i uprawnienia, a także ewentualny wpływ takiego udziału na zastosowanie norm prawa procesowego czy materialnego. Dla wydania odmiennego rozstrzygnięcia niż w decyzji ostatecznej będącej przedmiotem wznowienia, wystarczy więc zwykłe, a nie kwalifikowane naruszenie przepisów jakiego dopuścił się organ w postępowaniu zwykłym, o ile stanowiło ono skutek pozbawienia strony udziału w postępowaniu. Organ nie uchyla decyzji ostatecznej wydanej w trybie zwykłym, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tryb przewidziany w cytowanych wyżej przepisach dotyczących wznowienia postępowania wyczerpuje uprawnienia strony pozbawionej prawa do udziału w postępowaniu do wzruszenia decyzji ostatecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej należy rozumieć ściśle i niezależnie od przesłanek wznowienia postępowania. Są to tryby odrębne, konkurencyjne i oparte na innego rodzaju wadach rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym. Stąd też niedopuszczalne jest przyjęcie, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu może być jednocześnie przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i jednocześnie podstawą oceny, czy to, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tych powodów organy nie były zobowiązane rozważać wniosku strony o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego w tym kontekście, a pogląd sformułowany w tym zakresie przez Sąd I instancji nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok będący przedmiotem skargi kasacyjnej zapadł z naruszeniem art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Rozstrzygnięcie przez organy administracji, czy skarżąca spółka ma w niniejszej sprawie status strony postępowania było efektem wytycznych wydanych uprzednio w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnych z 3 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1386/08 i z 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 172/07.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, że bez znaczenia są podnoszone w skardze kasacyjnej zmiany własnościowe do jakich dochodziło w okresie wydawania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, będące w istocie następstwem braku porozumienia między skarżącą spółką, a spółką skarżąca kasacyjnie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę, mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2378/12, należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2012 r., w której utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...] stanowiącej pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód do celów energetycznych dla Elektrowni [...] w W.(2). Strona skarżąca decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. zarzuciła naruszenie art.: 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10, 28 i art. 61 § 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie decyzje obu instancji nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz braku rozpatrzenia, czy okoliczności te wyczerpywały przesłanki materialne rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy wprost odniósł się do przesłanek stwierdzenia nieważności wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Przepisy k.p.a. nie określają pojęcia nieważności decyzji. Nie ma w nich definicji ustawowej tego pojęcia. Przepisy art. 156 § 1 k.p.a. wymieniają tylko takie błędy w stosowaniu prawa, które jako wady decyzji administracyjnej stanowią podstawę do stwierdzenia jej nieważności (zob. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997 s. 55).

Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji prawidłowo nie ograniczył się w toku prowadzonego postępowania do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, lecz dokonał dalej idącej oceny i zbadał, czy decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą nieważności. Potwierdzeniem tego stanowiska jest analiza decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2010 r. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy zobowiązany był przeprowadzać tego rodzaju ocenę ponownie, skoro zaakceptował stanowisko wyrażone w tym zakresie w decyzji organu I instancji.

Nie ma podstaw do przeprowadzania oceny pozwolenia wodnoprawnego przez pryzmat pozbawienia strony udziału w postępowaniu. Brak powiadomienia spółki o toczącym się postępowaniu może stanowić wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Nie może to być równocześnie przesłanka stwierdzenia nieważności orzeczenia. Przesłanki wznowienia postępowania to przesłanki, których wystąpienia otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Instytucja wznowienia postępowania służy usuwaniu następstw szczególnie ciężkich wadliwości proceduralnych, które mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej i jej skutki prawne. Mniejsze uchybienia proceduralne mogą być naprawiane w innym trybie. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej. Zgodnie z treścią tej zasady przypadki zmiany lub uchybienia ostatecznej decyzji administracyjnej muszą wynikać wprost z treści przepisów k.p.a. lub z przepisów szczególnych, do których kodeks odsyła (zob. J. Borkowski, [w:] J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 217).

W postępowaniu wznowionym na skutek wniosku strony, opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ zobowiązany jest dokonać oceny, czy w przypadku zapewnienia udziału strony w sprawie zapadłoby inne rozstrzygnięcie. Ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach: po pierwsze, fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu; po drugie, braku winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej (zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 624). Należy podkreślić, że chodzi o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział, w których jest przewidziany w kodeksie (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 232). Brak udziału w postępowaniu nie może być dowolnie rozszerzany na wszelkie czynności dokonywane w toczącym się postępowaniu w danej sprawie.

Wznowienie postępowania należy do specjalnych instytucji prawa procesowego i z tego powodu może być stosowane dopiero po wykorzystaniu ogólnych środków ochrony interesów strony w postępowaniu.

Ocena ta uwzględnia zarówno podnoszone przez stronę argumenty, jej interesy i uprawnienia, a także ewentualny wpływ takiego udziału na zastosowanie norm prawa procesowego czy materialnego. Dla wydania odmiennego rozstrzygnięcia niż w decyzji ostatecznej będącej przedmiotem wznowienia, wystarczy więc zwykłe, a nie kwalifikowane naruszenie przepisów jakiego dopuścił się organ w postępowaniu zwykłym, o ile stanowiło ono skutek pozbawienia strony udziału w postępowaniu. Organ nie uchyla decyzji ostatecznej wydanej w trybie zwykłym, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Zastosowanie tej przesłanki może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną (zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 639).

Z treści powołanych wyżej przepisów oraz poglądów wyrażonych w literaturze wynika, iż tryb przewidziany dla wznowienia postępowania wyczerpuje uprawnienia strony pozbawionej prawa do udziału w postępowaniu do wzruszenia decyzji ostatecznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej należy rozumieć ściśle i niezależnie od przesłanek wznowienia postępowania. Są to tryby odrębne, konkurencyjne i oparte na innego rodzaju wadach rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym. Brak jest uzasadnienia dla przyjęcie, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu może być jednocześnie przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i jednocześnie podstawą oceny, czy to, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nie były zobowiązane rozważać wniosku strony o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Rozstrzygnięcie przez organy administracji, czy skarżąca spółka ma w niniejszej sprawie status strony postępowania było efektem wytycznych wydanych uprzednio w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnych z 3 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1386/08 i z 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 172/07. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że spółka jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia, ponieważ jest właścicielem urządzenia wodnego (innej elektrowni wodnej), znajdującego się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód przez Elektrownię [...] w W.(2). Bez znaczenia są zmiany własnościowe do jakich dochodziło w okresie wydawania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.