Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2534/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 9 i 28 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 28/20 w sprawie ze skargi Powiatu R. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. 2. zasądza od Gminy Miasta R. na rzecz Powiatu R. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 28/20, oddalił skargę Powiatu R. (dalej także jako: Powiat) na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarga Powiatu została wniesiona w związku z uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w rejonie [...] w R. w części [...] w części dotyczącej działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], stanowiących własność Powiatu R. położonych w obr. [...], na których usytuowane są m. in. zabudowania: stajnie, obory, garaże oraz silos betonowy, a nadto zabudowania związane z prowadzeniem działalności rehabilitacyjno-edukacyjnej.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku sąd I instancji odniósł się do kwestii zgodności miejscowego planu z treścią studium oraz rozważył, czy teren publicznie dostępnego samorządowego parku oraz placu wpisuje się w pojęciu usług publicznych. Sąd stwierdził, że "(...) ponieważ funkcje publicznie dostępnego parku i placu samorządowego wypełniając swą treścią pojęcie usług publicznych, to nie może być mowy o jakiejkolwiek postaci naruszenia przez Radę Miasta R. art. 28 ust. 1 u.p.z.p."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiat, podnosząc następujące zarzuty:

I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie przez sąd I instancji wyroku, pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a mianowicie, dlaczego mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a nadto pominięciu przesłanek, w oparciu o które sąd uznał, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie występuje sprzeczność prowadząca do istotnego naruszenia zasad i trybu opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

b. art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i w związku z art. 28 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 poz. 1945, dalej jako: u.p.z.p.) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], mimo istotnego naruszenia przez Radę Miasta R. zasad sporządzania planu miejscowego;

c. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, a tym samym oddalenie skargi w sytuacji istnienia podstaw do jej uwzględnienia.

II. Natomiast na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego tj.:

a. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z pkt 9 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż opracowując plan miejscowy, organ miał na uwadze, tak interes prywatny (prawo własności), jak i interes publiczny, podczas gdy skarżący jako właściciel działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu został pozbawiony możliwości korzystania z tychże działek w sposób zgodny z ich dotychczasowym przeznaczeniem, niniejsze zaś stanowi ingerencję w prawo własności skarżącego, dodatkowo organ uchwalając plan miejscowy nie miał również na uwadze interesu publicznego, albowiem przeznaczenie terenu pod publicznie dostępny samorządowy park oraz plac jest pustym zapisem, skoro teren ten stanowi własność innych podmiotów niż Miasta R. Miasto nie ma zatem żadnych instrumentów, aby przymusić właścicieli do urządzenia na tym terenie parku;

b. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 w zw. z art. 20 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchwaleniu przez Radę Miasta R. planu miejscowego w sposób naruszający ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy G. M. uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. M. z dnia [...] maja 2002 r. ze zmianami (I - VI), poprzez określenie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] jako tereny publiczne dostępnego samorządowego parku, gdy tymczasem w studium przedmiotowe działki stanowią teren zabudowy usługowej, a więc o innym przeznaczeniu współgrającą z działalnością pożytku publicznego prowadzoną na tychże działkach;

c. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 6 oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w ślad za tym przyjęcie, że organ uchwalając plan miejscowy działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, podczas gdy ustalenia przyjęte przez organ w miejscowym planie dla działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie są racjonalnie uzasadnione regułami gospodarowania przestrzenią oraz prowadzą do naruszenia prawa własności skarżącego;

d. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020, poz. 875, dalej: k.c.) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż nie doszło do nieuprawnionego naruszania przysługującego skarżącemu w stosunku do działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] prawa własności;

e. art. 28 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a polegający na niezgodności ustaleń zawartych w planie miejscowym z ustaleniami przyjętymi w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy G. M. uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. M. z dnia [...] maja 2002 r. ze zmianami (I - VI).

W związku z powyższym Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s..a, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ planistyczny wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej – zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zarzuty naruszenia prawa procesowego należy rozważyć w pierwszej kolejności.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za zasadny i to on zdecydował o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Brak odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń nie stanowi wprawdzie sam w sobie uchybienia skutkującego uchyleniem wyroku. Jednakże stanowi takie uchybienie pominięcie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy z tej przyczyny przeprowadzenie kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny jest niemożliwe. Należy bowiem podkreślić, że adresatem uzasadnienia jest, obok stron, również sąd wyższej instancji. Tworzy to po stronie sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd skoncentrował się na kwestii wyłożenia terminu "usługi publiczne". Nie dokonując oceny merytorycznej przyjętego przez sąd I instancji stanowiska, należy podkreślić, że stwierdzenie, iż teren przeznaczony pod usługi publiczne w studium może w ramach miejscowego planu zostać uznany za obszar parku i placu, nie wyczerpuje problematyki sprawy. Niewątpliwie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania może przybrać inną postać.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu wprost została podniesiona kwestia nieuwzględnienia w planie miejscowym dotychczasowego przeznaczenia określonych obszarów gminy. Regulacje miejscowego planu zawężają przeznaczenie tego terenu w stosunku do ustaleń studium. Sąd I instancji powinien zatem zbadać, czy uchwała w zaskarżonej części nie narusza granic tzw. władztwa planistycznego gminy, ingerując niezasadnie w istotę prawa własności skarżącego powiatu. Rozważania te powinny stanowić część uzasadnienia wyroku.

W sprawie został podniesiony zarzut, iż organ planistyczny nie wyważył spornych interesów, dając pierwszeństwo interesowi publicznemu gminy.

Ocena zachowania zasady proporcjonalności wymaga wyjaśnienia czy organ pogodził różne wartości i interesy. Skarżący kasacyjnie powiat wskazał na konieczność uwzględnienia zarówno interesu gminy (interesu publicznego) i interesu "prywatnego" powiatu. Nie można tracić z pola widzenia szczególnych okoliczności niniejszej sprawy tj. w sporze pozostają dwie jednostki samorządu terytorialnego (gmina i powiat), do których zadań należy zaspokajanie potrzeb publicznych. Należy zatem zbadać czy interes skarżącego powiatu jest (konkurencyjnym) interesem publicznym i jak wpływa to na niniejszą sprawę.

Należy zauważyć, że naruszenie zasady proporcjonalności prowadzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na nieuwzględnienie prawa własności. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że przez naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności (por. m. in. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2763/18).

Naczelny Sąd Administracyjny z tych względów stanął na stanowisku, że uzasadnienie sądu I instancji nie jest wyczerpujące w zakresie oceny, czy doszło do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu i czy naruszenie miało charakter istotny.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium, co oznacza, że może być słabszy lub silniejszy. Jednakże rolą sądu jest dokonanie analizy, czy miejscowy plan nie narusza zasady proporcjonalności (prawa własności do konkretnej nieruchomości). Nie można zatem poprzestać na prostym stwierdzeniu zgodności miejscowego planu ze studium – szczególnie w sytuacji, gdy treść ustaleń studium nie została wprost przeniesiona w miejscowego planu. Ubocznie należy wskazać, że nawet jeżeli miejscowy plan powiela ustalenia studium, sąd ma obowiązek zweryfikować te rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z prawem – zasady proporcjonalności, obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP).

Analizowane kwestie mogą mieć doniosłe znacznie dla rozstrzygnięcia. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego oznacza naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3593/18). W tym miejscu należy zauważyć, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 46/20).

Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że ewentualna zgodność miejscowego planu z treścią studium – co nie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności tych przepisów w świetle powszechnie obowiązującego prawa, w tym przede wszystkim o obowiązku zbadania czy wprowadzone regulacje nie stanowią przejawu nadużycia władztwa planistycznego pod kątem zachowania zasady proporcjonalności i ochrony prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zweryfikować czy Sąd I instancji prawidłowo rozważył przedstawione powyżej kwestie, ponieważ nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie. W związku z powyższym odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien dokonać pogłębionej analizy w powyższym zakresie, odnosząc się w szczególności do kwestii dotychczasowego przeznaczenia terenu i wyważeniu spornych interesów (publicznego gminy i interesu powiatu). Konieczne jest również wzięcie pod uwagę obecnego stanu własności działki nr [...]

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.