Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1461/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 w zw. z art. 48 a ust. 1, art. 81 ust. 4 , art. 29 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 14 września 2022 r. nr OA.7722.19.11.2022 w przedmiocie wstrzymania budowy placu manewrowego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R.L. (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB") z dnia 14 września 2022 r. nr OA.7722.19.11.2022 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej; "organ I instancji") z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr NB-OK.5160.3.4.2022.SS w przedmiocie wstrzymania budowy.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2022 r. organ I instancji, na podstawie art. 123, art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 48a ust. 1, art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "P.b.") – wstrzymał budowę placu manewrowego wraz z instalacją elektryczną oświetlenia i instalacją kanalizacji deszczowej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], której inwestorem jest Skarżący, realizowaną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, informując jednocześnie, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwestor, właściciel lub zarządca w/w obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację. W celu uzyskania decyzji o legalizacji w/w obiektu budowlanego należy wnieść opłatę legalizacyjną, której zasady obliczania określono w przepisach art. 49d i art. 59f P.b. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 23 listopada 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne w terenie w celu ustalenia, czy na działce nr [...] w [...], prowadzone są roboty budowlane w sposób naruszający przepisy P.b. Ustalono, że na w/w działce wykonane jest utwardzenie z kostki betonowej o nieregularnym kształcie, teren działki jest ogrodzony z bramą wjazdową, na terenie działki są wpusty kanalizacyjne, pod którymi znajdują się studzienki kanalizacyjne, jak również pokrywy dwóch żelbetowych zbiorników bezodpływowych o pojemności 10 m3, połączonych ze sobą rurą Ø 200, do których trafiają wody opadowe wpływające do czterech żeliwnych wpustów umiejscowionych przy wschodniej krawędzi wykonanego utwardzenia działki. Skarżący oświadczył, że jest inwestorem robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia terenu działki nr 477/4, wykonaniu utwardzenia w/w działki oraz wykonaniu instalacji odprowadzającej wody opadowe z wykonanego utwardzenia do dwóch zbiorników bezodpływowych o łącznej pojemności 20 m3 jak również, że w/w roboty zostały zakończone i na ich wykonanie nie uzyskiwał pozwolenia na budowę, ani nie dokonywał zgłoszenia zamiaru ich wykonania w organie administracji architektoniczno- budowlanej. W trakcie czynności kontrolnych ustalono również, że na utwardzeniu działki są wymalowane farbą linie oraz ustawione są rzędy pachołków ostrzegawczych, a w części południowej działki stoją zaparkowane pojazdy przeznaczone do prowadzenia nauki jazdy posiadające oznaczenie "L" oraz logo graficzne [...]. Ustalono również, że teren działki jest oświetlony lampami ulicznymi znajdującymi się przy ogrodzeniu działki od strony wschodniej i zachodniej. Tym samym stwierdzono, że wykonane utwardzenie, opisane w protokołach czynności kontrolnych, to plac manewrowy. W związku z tym organ I instancji stwierdził, że wykonano budowlę w postaci placu manewrowego, która nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego zastosował procedurę określoną w art. 48 P.b.

W zażaleniu Skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 30 P.b., poprzez błędne przyjęcie, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lub zgłoszenia w sytuacji, gdy w/w przepisy wskazują, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Postanowieniem z dnia 14 września 2022 r. PWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i stwierdził, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu budowlanego powinno być, co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 P.b., stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w w/w art. 29-31 P.b. i są to jedyne wyjątki od tej zasady. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zakwalifikował wykonany zakres robót budowlanych, jako budowę obiektu budowlanego - placu manewrowego, na wykonanie którego zgodnie z art. 28 P.b., wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawą do podjętego rozstrzygnięcia były poczynione ustalenia kontrolne w terenie w dniach 23 listopada 2021 r. oraz 3 sierpnia 2022 r. PWINB stwierdził, że wymalowane farbą linie na utwardzonym terenie działki nr [...], stojące na placu pachołki ostrzegawcze, zaparkowane samochody przeznaczone do nauki jazdy, świadczą o jego funkcji, jaką jest plac manewrowy. Na wykonanie powyższego placu Skarżący nie posiada żadnych dokumentów pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. PWINB zauważył, że roboty związane z utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagające pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia zostały ujęte przez ustawodawcę w art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. Hipoteza art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. obejmuje wykonanie utwardzenia terenu na działce budowlanej, związanego funkcjonalnie np. z budynkiem lub innym obiektem, (jak np. chodniki, dojścia, przejazdy i dojazdy do budynku, place pod śmietniki itp.), które ustawodawca wymienia w art. 3 pkt 9 P.b. pod pojęciem "urządzeń budowlanych" związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Ustalenia organu I instancji świadczą o tym, że utwardzenie nawierzchni działki nr [...] wykracza poza zakres i pojęcie "utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych", o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. Funkcja i przeznaczenie tej działki ustalone w trakcie czynności kontrolnych w terenie decydują o zakwalifikowaniu go jako "plac manewrowy". Wykonane utwardzenie nie może być zakwalifikowane jako urządzenie budowlane, bowiem na działce brak jest jakiejkolwiek zabudowy, wobec której utwardzenie mogłoby pełnić funkcję służebną, zgodnie z definicją urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 P.b.), a wykonany plac manewrowy stanowi odrębną całość techniczno-budowlaną. Przedmiotowy plac manewrowy stanowi niewątpliwie obiekt budowlany i został wzniesiony (wybudowany) dla określonych celów użytkowych, z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.). Plac manewrowy wraz z wykonanym oświetleniem, kanalizacją deszczową jest obiektem budowlanym - budowlą, stanowiącą całość techniczno-użytkową w myśl art. 3 pkt 3 P.b., w którym pod pojęciem budowli wymienione są obiekty o podobnym charakterze. W rozpatrywanej sprawie kwestia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego placu manewrowego, jako budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b. nie budzi wątpliwości. Budowa przedmiotowego placu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o jakiej mowa w art. 28 P.b., którego to obowiązku Skarżący nie dopełnił. Wobec tego organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę wynikającą z art. 48 P.b. i z uzasadnionych przesłanek wydał zaskarżone postanowienie, umożliwiając tym samym inwestorowi zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej. PWINB wskazał, że zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w powyższym trybie postępowania, art. 48 P.b. nakłada się na inwestora. W rozpatrywanym przypadku inwestorem przedmiotowego placu manewrowego jest Skarżący.

W skardze Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 30 P.b., poprzez błędne przyjęcie, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lub zgłoszenia w sytuacji, gdy w/w przepisy wskazują, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia;

1. wydanie postanowienia całkowicie sprzecznego z rzeczywistym stanem faktycznym, zasadą prawdy materialnej i działania na podstawie przepisów prawa oraz obowiązkiem należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron, będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

2. błędne ustalenie, że wykonanie przez skarżącego utwardzenia gruntu poprzez ułożenie kostki brukowej na działce budowlanej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W nawiązaniu do tych zarzutów Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego specjalisty do spraw budownictwa w celu wykazania, że dokonane na działce budowlanej ułożenie kostki nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi Skarżący streścił przebieg postępowania i powtórzył zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

I. Stan sprawy jest następujący. W związku z przeprowadzoną 23 listopada 2021 r. kontrolą na działce nr [...], organ I instancji zawiadomieniem z 3 sierpnia 2022 r. powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy placu manewrowego i jednocześnie wyznaczył termin załatwienia tej sprawy do 31 października 2022 r. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty, na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 K.p.a. uznał za dowód z dokumentu dwa protokoły z czynności kontrolnych (z 23 listopada 2021 r. i 3 sierpnia 2022 r.), decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 14 grudnia 2021 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn. "Budowa zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej wraz z dwoma zbiornikami na wody deszczowe" na działce nr [...] oraz kopię decyzji tegoż organu z 24 listopada 2020 r. o warunkach zabudowy. Na podstawie tych dowodów, postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2022 r. organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 48a ust. 1, art. 81 ust. 4 P.b., wstrzymał budowę placu manewrowego wraz z instalacją elektryczną oświetlenia i instalacją kanalizacji deszczowej na działce nr [...], której inwestorem jest Skarżący, realizowaną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę informując jednocześnie, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwestor, właściciel lub zarządca w/w obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, PWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi.

II. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W sprawie wskazania wymagają również definicje takich pojęć, jak:

- "obiekt budowlany" - przez co należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.);

- "budowla" – przez co należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla w pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 P.b.).

W związku z zarzutem skargi, wskazania wymaga także art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., który ma brzmienie: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych".

Na tle tego przepisu w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dla kwalifikacji robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b.) pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. II OSK 1722/12).

III. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, który nie jest skargą kwestionowany, teren działki jest utwardzony kostką betonową o nieregularnym kształcie zbliżonym do prostokąta o wymiarach 64,70 m x 51,00 m, w zakresie którego znajdują się miejsca nieutwardzone: prostokąt o wymiarach 18,5 m x 16,9 m zlokalizowany w części południowej działki oraz pas o nieregularnym kształcie o szerokości od 1,40 m do 6,10 m w części północnej działki. Teren działki nr 477/4 jest ogrodzony ogrodzeniem stalowym o maksymalnej wysokości wynoszącej 1,57 m z bramą przesuwną w północno-wschodnim narożniku. Wzdłuż wschodniej krawędzi utwardzenia wykonanego na działce widoczne są cztery wpusty kanalizacyjne przykryte żeliwną kratą o wymiarach 0,6 x 0,4 m. Wykonane na działce utwardzenie posiada spadek w kierunku wschodnim, tj. w kierunku wyżej opisanych wpustów kanalizacyjnych. Pod każdym z wpustów znajdują się studzienki kanalizacyjne o średnicy Ø400 mm, wewnątrz których znajdują się wyloty skierowane w kierunku wschodnim. Na wysokości wyżej opisanych wpustów, poza ogrodzeniem działki, znajdują się cztery studzienki kanalizacyjne PCV Ø400 mm obsypane ziemią. Stwierdzono również, że w południowo-wschodniej części utwardzenia wykonanego na działce nr [...] widoczne są cztery pokrywy żeliwne Ø 650 mm. Skarżący oświadczył, że są to pokrywy dwóch żelbetowych zbiorników bezodpływowych o pojemności 10 m3, połączonych ze sobą rurą Ø 200, do których trafiają wody opadowe wpływające do czterech żeliwnych wpustów umiejscowionych przy wschodniej krawędzi wykonanego utwardzenia działki. Wokół ogrodzenia działki nr [...], za wyjątkiem jego północnej części, ukształtowane są skarpy: o spadku w kierunku działek sąsiednich i wysokości od 0,1 m do 0,6 m (część wschodnia i południowo wschodnia ogrodzenia), oraz o spadku w kierunku wykonanego ogrodzenia. Wg stanu na 3 sierpnia 2022 r., na utwardzeniu działki są wymalowane farbą linie oraz ustawione są rzędy pachołków ostrzegawczych a w części południowej działki stoją zaparkowane pojazdy przeznaczone do prowadzenia nauki jazdy, posiadające oznaczenie "L" oraz logo graficzne [...]. Teren działki jest oświetlony lampami ulicznymi znajdującymi się przy ogrodzeniu działki od strony wschodniej i zachodniej.

W tym stanie faktycznym na pełną aprobatę zasługują ustalenia organów nadzoru budowlanego, że ogrodzony teren działki nr [...] to plac manewrowy będący budowlą, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 P.b. Nie można bowiem przyjąć, jak to oczekuje skarga, aby organy postępowaniem objęły tylko utwardzenie terenu działki i przyjęły, że jest to utwardzenie gruntu, o jakim mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., z pominięciem pozostałych wykonanych robót budowlanych oraz funkcji, jaką plac ten spełnia. Jeszcze raz powtórzyć należy, że jeśli utwardzenie gruntu jest budowlą, to nie korzysta z ww. zwolnienia. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych, w wyniku których powstaje utwardzenie gruntu niebędące samodzielną budowlą decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego, który pełni samodzielną funkcję np. jako plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Innymi słowy, jeśli wskutek utwardzenia powierzchni gruntu powstaje samodzielna budowla, nie obejmuje jej zakres przedmiotowy regulacji art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. II SA/Bk 346/22).

Reasumując Sąd stwierdza, że skoro utwardzenie terenu (wraz z ogrodzeniem z bramą przesuwną oraz wykonanymi studniami kanalizacyjnymi) pełni funkcję samodzielną, a nie służebną, to jest budowlą, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. Ponieważ jest poza sporem, że Skarżący nie legitymuje się pozwoleniem na budowę dla opisanej budowli, dlatego zasadnym było wstrzymanie robót budowlanych.

Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).