Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 221/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 i 5, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 166 ust. 2 pkt 7 i ust. 5, art. 169 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 106 par. 1-3, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 25 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 roku sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 3 stycznia 2024 roku znak SKO.4120.258.23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej "k.p.a." w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), zwanej "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 31 października 2023 r., znak: WU-A.6730.113.9.2023.DM, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że R. A. planuje realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...]. W celu ustalenia niezbędnych parametrów dla planowanej zabudowy koniecznym było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Mając powyższe na uwadze Kolegium podkreśliło, że ustalając granice obszaru analizowanego bierze się pod uwagę szerokość frontu działki (terenu inwestycji), którą mnoży się przez trzy, przy czym jest to jedno minimum dla ustalenia omawianych granic. Drugim minimum jest wskazanie, że uzyskany wynik nie może być niższy od 50 metrów. Prezydent Miasta Sieradza dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił, że trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 93 m (31 m x 3) i znajduje to swoje odzwierciedlenie w części tekstowej i graficznej analizy.

Na tak wyznaczonym terenie – jak wskazał organ II instancji - stwierdzono występowanie zabudowy zagrodowej (działka nr ewid.: [...]) oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr ewid.: [...]). Na działkach oprócz budynków mieszkalnych usytuowane są także budynki gospodarcze i garażowe, a także dojścia i dojazdy oraz zieleń wysoka i niska. Obszar analizowany obejmuje również grunty rolne. Teren objęty wnioskiem jest niezabudowany.

Zdaniem Kolegium, na podstawie analizowanych budynków ustalono, że linia zabudowy jest nieregularna, wyznaczają ją elewacje frontowe budynków mieszkalnych oddalonych od frontowej granicy działki o ok. 6 m do 31 m. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi od 0,3% do 21% - średnio 11%. Szerokość elewacji frontowej waha się w granicach od 9 m do 15 m - średnio 12 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu wynosi od 3,5 m do 6 m - średnio 4 m, wysokość głównej kalenicy waha się od 6 m do 8 m o kierunkach równoległym bądź prostopadłym w stosunku do frontu/boku działki, a układ i kąt nachylenia połaci dachowych - dwuspadowe lub wielospadowe oraz dachy płaskie od 0° do 40°.

W odniesieniu do powyższego organ II instancji wyjaśnił, że na ww. podstawie ustalono parametry dla projektowanego budynku, tj.: szerokość elewacji frontowej od 9 m do 12 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu od 3,5 m do 6 m. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Dopuszczono zatem dach spadowy (dwu lub wielospadowy) o kącie nachylenia połaci do 40%; wysokość głównej kalenicy od 6 m do 8 m prostopadła lub równoległa w stosunku do bocznych granic działki. Powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji określono w granicach od 0,3% do 11%. Linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji.

W ocenie Kolegium, ustalone parametry mieszczą się w wartościach zastanych na obszarze analizowanym i nie wpłyną negatywnie na zachowanie ładu przestrzennego. Powyższe ustalenia są również zgodnie z wnioskiem inwestora.

Jednocześnie organ odwoławczy dodał, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie poprzez zjazd z drogi publicznej - ul. [...] Zaopatrzenie w wodę, energią elektryczną, jak również odprowadzanie ścieków odbywać się będzie poprzez projektowane przyłącza (zapewnienia odpowiednich gestorów sieci - w aktach sprawy). Zaopatrzenie w energię cieplną odbywać się będzie poprzez projektowane indywidualne źródło. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powierzchniowo w granicach własnej nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami, natomiast gromadzenie i usuwanie odpadów nastąpi poprzez zbiórkę odpadów do pojemników oraz ich wywóz przez uprawniony podmiot zgodnie z przepisami odrębnymi.

Nadto organ II instancji zwrócił uwagę, że działka objęta planowaną inwestycją została sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako grunty klasy ŁIV, RVI, PslV, w związku z czym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Kolegium podniosło również, że inwestycja została również przeanalizowana pod kątem zgodności z pozostałymi przepisami odrębnymi w wyniku czego autor analizy stwierdził spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Inwestycja objęta wnioskiem nie znajduje się na obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Jak również organ odwoławczy zauważył, że decyzja została uzgodniona w właściwymi organami, tj. z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Zarząd Zlewni w Sieradzu w zakresie melioracji wodnych (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., tzw. milcząca zgoda), Starostą Sieradzkim w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., tzw. milcząca zgoda), Marszałkiem Województwa Łódzkiego w zakresie geologii i górnictwa (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. milcząca zgoda), Zarządcą drogi gminnej w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego drogi gminnej (opinia znak: WIK-D.6730.50.2023 z dnia 13 września 2023 r.) Decyzja zawiera również wymagane załączniki tekstowe i graficzne.

Odnosząc się do odwołania Kolegium wskazało, że pełnomocnik skarżącego podniósł, iż działka nr [...] znajduje się na terenie zagrożonym powodzą. Z części tekstowej analizy wynika natomiast, że teren inwestycji położony jest poza obszarami narażonymi na zalanie w przypadku powodzi. Dla danej inwestycji nie jest wymagane sporządzenie operatu wodno-prawnego. Ponadto organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji w powyższym zakresie nie zajął negatywnego stanowiska. Także kwestie związane z możliwym naruszeniem stosunków wodnych na gruntach sąsiednich w związku z realizacją inwestycji nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Organ I instancji wszczął w tym zakresie odrębne postępowanie administracyjne. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania mającego na celu ustalenie warunków zabudowy nie jest badanie zgodności inwestycji z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) oraz jej przepisami wykonawczymi, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.). Dodatkowo Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom Prawa budowlanego. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie są również zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Końcowo Kolegium wskazało, że wszelkie uwagi i zastrzeżenia w tej kwestii skarżący będzie mógł wnosić na etapie odrębnego od niniejszego postępowania prowadzonego przez starostę, a mającego na celu wydanie inwestorowi pozwolenia na budowę.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył D. J., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 106 § 1 - 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich poprzez przyjęcie, że przyszła inwestycja nie wpłynie na pogorszenie bytu i warunków życia mieszkańców terenów sąsiednich, przyjęcia że nie istnieje przepis w randze ustawy stanowiący, iż zamierzenie inwestycyjne narusza prawem chroniony interes osób trzecich, przyjęciem przez organ za właściwą tzw. milczącej zgody w miejscu gdzie winna być wydana decyzja przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, a także:

2) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. :

a) art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w zw. z art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478, 1688) w stopniu rażącym - poprzez przyjęcie że właściciel może zmieniać stany wód na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej oraz kierunku odpływu ze źródeł podczas gdy właściciel gruntu o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich,

b) art. 166 ust. 2 pkt. 7, ust. 3, ust. 5 i ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478, 1688) w stopniu rażącym poprzez zaniechanie dokładnej analizy zagrożeń związanych z powodzią, prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi, aktualnego zagospodarowania i dotychczasowego przeznaczenia obszaru objętego decyzją podczas gdy wskazana działka nr ewid. [...] jest położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Wody Polskie zaniechały wydanie w niniejsze sprawi decyzji.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza obarczoną wadą nieważności niżej opisaną, ewentualnie, z ostrożności procesowej - na wypadek nieuznania przez Sąd, że powyższe naruszenie prawa miało charakter rażący - o:

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz

3. stwierdzenie nieważności, poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji Prezydenta Miasta Sieradza - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

4. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

5. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu (Mapy zagrożenia powodziowego dla wskazanej działki [...], mapy interaktywnej działek [...]), na okoliczność wykazania, że teren objęty decyzją położony jest na obszarze objętym powodzią.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że w Informatycznym Systemie Ochrony Kraju, działającym pod nadzorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na Mapach zagrożenia powodziowego objęty decyzją obszar leży w strefie szczególnego zagrożenia powodzią. W związku z powyższym – w ocenie pełnomocnika skarżącego - organ I instancji wydał decyzję bez wymaganego prawem uzyskania stanowiska Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, które winny być wydane w formie decyzji. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, forma uzgodnienia, którego dokonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie musi przybrać postać decyzji, nie zaś milczącego przyzwolenia. W decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 Prawa wodnego określono prawo wodne wymagania lub warunki dla:

1) planowanej zabudowy,

2) planowanego zagospodarowania - terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Zdaniem zatem pełnomocnika skarżącego, zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem utrzymano w mocy pierwotną decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta Sieradza, którą wydano bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organy przez co naruszono art. art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 935) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. ), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowiebudynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ewid. [...].

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.) powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA). To wnioskodawca zatem określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p.

Celem wyjaśnienia, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p., organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analiząarchitektoniczno-urbanistyczną. Treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., dokonał oceny analizy architektoniczno-urbanistycznej. W zaskarżonej decyzji Kolegium trafnie wskazuje, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, biorąc pod uwagę szerokość frontu działki inwestora, wynoszącą 31 m. Jak wynika z części tekstowej oraz graficznej analizy, zastosowano minimalną wartość dla ustalenia granic obszaru analizowanego, tj. trzykrotność ww. szerokości, co wynosi 93 m. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że organy prawidłowo ustaliły, iż na tak wyznaczonym obszarze występuje zabudowa zagrodowa oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a obok budynków mieszkalnych zlokalizowane są także budynki gospodarcze i garażowe. W sprawie nie jest kwestionowane spełnienie przesłanki kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy ani tego, że parametry projektowanego budynku, określone we wniosku inwestora, mieszczą się w wartościach zastanych w obszarze analizowanym, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Prawidłowe są zatem ustalenia organów odnośnie spełnienia przesłanek określonych w przywołanym powyżej art. 61 ust. 1 pkt 1. Organ odwoławczy zasadnie także ustalił, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę oraz odbiór ścieków a także, iż nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W sprawie nie jest również kwestionowane spełnienie pozostałych przesłanek z art. 61, tj. inwestycja nie znajduje się na obszarze, o którym mowa w art. 61ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz została uzgodniona z właściwymi organami, z tym zastrzeżeniem, że skarżący kwestionuje brak właściwego uzgodnienia decyzji z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie.

Należy w tym miejscu wskazać, że stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei art. 53 ust. 4 w punkcie 11 wymaga uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołany przepis ustawy prawo wodne wymienia obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Zarzuty podnoszone przez skarżącego w niniejszej sprawie skupiają się na niedokonaniu przez organ uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, bowiem jak podnosi skarżący uzgodnienie takie powinno ostać dokonane w formie decyzji ze względu na pozostawanie terenu inwestycji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Wyjaśnienia zatem wymaga, że stosownie do art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.), projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, natomiast według ustępu 5 tego artykułu, uzgodnienia, o którym mowa w ust. 2, Wody Polskie dokonują w drodze decyzji. Odmowa uzgodnienia następuje również w drodze decyzji (ust. 11).

Z treści przytoczonych przepisów Prawa wodnego jednoznacznie wynika, że uzgodnienie, jak i odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, następują w drodze decyzji.

W orzecznictwie wskazuje się, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 166 ust. 5 ustawy Prawo wodne jest rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym, którego treść obligatoryjnie powinna wpływać na treść aktów planistycznych, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Przesądza o tym dobitnie treść art. 166 ust. 11 Prawa wodnego, zgodnie z którym odmowa uzgodnienia, o którym mowa w ust. 2, również następuje w drodze decyzji. Tak jednoznacznie sformułowany obowiązek uwzględniania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziomu zagrożenia powodziowego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy koresponduje z treścią art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w którym przewidziano wymóg określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic i sposobów zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W konsekwencji, jest to na tyle istotna kwestia, że ustawodawca zdecydował się uregulować ją w sposób bardziej kompleksowy, precyzyjny i odmienny niż poprzez proste odesłanie do mechanizmu wynikającego z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. (wyrok WSA w Gdańsku z 24 czerwca 2020 r., II SA/Gd 270/20, CBOSA).

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy teren inwestycji znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w konsekwencji – czy organ winien zastosować tryb uzgodnienia przewidziany w art. 166 ustawy Prawo wodne.

Zważywszy, że inwestor określił teren inwestycji na fragmencie działki o numerze ewidencyjnym [...], rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykluczają ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że "W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy." (wyrok NSA z 13 czerwca 2003 r., II OSK 964/23). W przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść ww. przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. np.: wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2023 r. II OSK 1751/22, z 12 kwietnia 2023 r., II OSK 1189/20, ; wyrok WSA w Poznaniu z 18 kwietnia 2024 r., II SA/Po 800/23; wyrok WSA w Poznaniu z 18 stycznia 2024 r., IV SA/Po 695/23; wyrok WSA w Gdańsku z 20 grudnia 2023 r., II SA/Gd 432/23; wyrok WSA we Wrocławiu z 3 sierpnia 2023 r., II SA/Wr 226/23; wyrok WSA w Łodzi z 24 stycznia 2023 r., II SA/Łd 729/22; wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 października 2022 r., II SA/Bd 327/22; wszystkie dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie należy podkreślić, że bez wątpienia część działki, na której planowana jest inwestycja położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Jednakże w aktach postępowania przed organem I instancji znajduje się kopia mapy zasadniczej, na której naniesiono granice obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (p 1%), granice obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (p 10%) a także linie rozgraniczające teren inwestycji, zajmujący część działki nr [...]. Mapa ta, stanowiąca część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pokazuje, że teren inwestycji znajduje się w całości poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Analiza wskazuje, że teren planowanej inwestycji położony jest poza obszarami narażonymi na zalanie w przypadku powodzi, dla inwestycji nie jest wymagane sporządzenie operatu wodno-prawnego. Zatem Kolegium w zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdza, że teren inwestycji położony jest poza obszarami narażonymi na zalanie w przypadku powodzi. Należy bowiem wziąć pod uwagę dopuszczalność wyznaczenia terenu inwestycji na części działki oraz to, że część działki obejmująca teren przedmiotowej inwestycji nie należy do obszaru zagrożenia powodziowego.

Wobec powyższego zarzut niezastosowania art. 166 ustawy Prawo wodne okazał się bezpodstawny.

Odnoszą się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z mapy zagrożenia powodziowego na okoliczność wskazania, że teren objęty decyzją położony jest na obszarze objętym powodzią, Sąd oddalił wniosek uznając, iż przeprowadzenie tego dowodu nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Okoliczność, że część działki nr ewid. [...] położona jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie jest bowiem kwestionowana i została ustalona przez organ. Organ ustalił ponadto wzajemne położenie obszaru szczególnego zagrożenia powodziowego oraz terenu inwestycji, co pokazuje, iż do obszaru zagrożonego powodzią nie należy ta część działki, na której wyznaczono teren inwestycji.

Skarżący podnosi naruszenie przez organy chronionego prawnie interesu publicznego oraz osób trzecich poprzez przyjęcie, że przyszła inwestycja nie wpłynie na pogorszenie bytu i warunków życia mieszkańców terenów sąsiednich. Stawia także zarzut, iż organ przyjął, że właściciel może zmieniać stan wód na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu wód opadowych.

Wobec tak postawionych zarzutów należy podkreślić, że u.p.z.p. zasadniczo gwarantuje inwestorowi wolność zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1). Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest jednak tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym to procesie ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Należy bowiem mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia jeszcze do rozpoczęcia inwestycji i sama w sobie nie narusza prawa własności, o którym mowa w art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Określa jedynie zasadnicze wskaźniki i parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach ustawy - Prawo budowlane oraz przepisach ustalających warunki techniczne realizacji planowanych zamierzeń. W decyzji o warunkach zabudowy wytyczane są tylko podstawowe i zasadnicze kierunki projektowanej inwestycji, ściśle określone w przepisach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. Kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 10 stycznia 2017 r., II SA/Bk 398/16, CBOSA). Trafnie zatem podnosi Kolegium w zaskarżonej decyzji, że przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest badanie zgodności inwestycji z przepisami ustawy Prawo budowlane a kwestie uciążliwości inwestycji dla nieruchomości sąsiednich oraz wszelkie uwagi i zastrzeżenia z nią związane, będą przedmiotem postępowania prowadzonego przez starostę w przedmiocie pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia stosunków wodnych organ odwoławczy informuje natomiast, iż jest on badany w odrębnym postępowaniu.

Wobec powyższego Sąd ustalił, że podnoszone przez skarżącego zarzuty nie znajdują potwierdzenia w aktach postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt postępowania nie wynika, aby w sprawie doszło do podnoszonego w skardze naruszenia art.7, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 106 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Organy zebrały kompletny materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, dokonały jego wszechstronnej oceny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa, na których opierał się organ oraz wskazaniem ich interpretacji. Kolegium przytoczyło i rozważyło okoliczności faktyczne, które legły u podstaw decyzji, oparło się na prawidłowych danych zaczerpniętych z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada zatem wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 106 k.p.a. Jak trafnie ustaliło Kolegium, organ I instancji zwrócił się o zajęcie stanowiska do odpowiednich organów. Decyzja została uzgodniona z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Zarząd Zlewni w Sieradzu w zakresie melioracji wodnych (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., tzw. milcząca zgoda), Starostą Sieradzkim w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., tzw. milcząca zgoda), Marszałkiem Województwa Łódzkiego w zakresie geologii i górnictwa (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. milcząca zgoda), Zarządcą drogi gminnej w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego drogi gminnej (opinia znak: WIK-D.6730.50.2023 z dnia 13 września 2023 r.). Odnośnie natomiast uzgodnienia projektu decyzji z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w trybie określonym w art. 166 ustawy Prawo wodne, w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania tego trybu.

Biorąc pod uwagę, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ani innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

dj