Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 16/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 43 pkt 44
journal: Dz.U. 2002 nr 113 poz 984
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 584/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie statutu Związku Międzygminnego "P. Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 584/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Jastrowiu z dnia 28 kwietnia 2015 r. Nr 74/2015 w przedmiocie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego "Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" stwierdził nieważność § 12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 uchwały nr 74/2015 Rady Miejskiej w Jastrowiu z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego "Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi".

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia 8 lipca 2015 r. Wojewoda Wielkopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr 74/2015 Rady Miejskiej w Jastrowiu z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego "Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" (zwaną dalej jako "zaskarżona uchwała") wnosząc o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 ww. uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 zwanej dalej jako "u.p.s."). Organ nadzoru stwierdził, że przepis § 12 ust. 2 pkt 4 statutu w sposób istotny narusza art. 7 pkt 2 u.p.s. W ocenie organu nadzoru kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku nie należy wywodzić z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, dalej zwanej "u.s.g." (zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta) w zw. z art. 69 ust. 2 tejże ustawy. Ustawodawca w art. 69 ust. 2 u.s.g. postanowił, że w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy, nakazując jednocześnie (w ust. 3) stosować do zgromadzenia związku "odpowiednio" przepisy dotyczące gminnego organu stanowiącego.

Wojewoda wyjaśnił, że kompetencja rady gminy od ustalenia wynagrodzenia wójta nie wynika wyłącznie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., ale należy wiązać ją z przytoczonymi wcześniej regulacjami zawartymi w u.p.s., w szczególności w art. 8 ust. 2 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jastrowiu wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady Miejskiej Wojewoda błędnie przyjął, że nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g., gdyż kwestie związane z ustalaniem wynagrodzenia członkom zarządu związku międzygminnego reguluje art. 7 pkt 2 u.p.s., bowiem zgodnie z art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. W konsekwencji zakres kompetencji zgromadzenia związku częściowo pokrywa się z kompetencjami rady gminy, czego przykładem może być chociażby ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku. Wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dopuszcza możliwości odmowy zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.

W ocenie Rady Miejskiej Wojewoda błędnie przyjmuje, że w zakresie wszelkich czynności z zakresu prawa pracy dokonywanych przez przewodniczącego zgromadzenia, o których mowa w art. 7 pkt 2 u.p.s., mieści się również ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym na wstępie wyroku uznał za trafne stanowisko Wojewody. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 4 u.p.s. przepisy tej ustawy stosuje się między innymi do pracowników samorządowych zatrudnionych w biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego. W art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b tej u.p.s. wskazano, że w związkach jednostek samorządu terytorialnego na podstawie wyboru zatrudniani są pracownicy samorządowi w osobach przewodniczącego zarządu związku i pozostałych członków zarządu - jeżeli statut związku tak stanowi. Dalej art. 7 u.p.s. stanowi wprost, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, wykonują:

1) wójt (burmistrz, prezydent miasta) - wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych;

2) przewodniczący zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego - wobec członków zarządu tego związku;

3) wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w pkt 1 i 2;

4) kierownik jednostki organizacyjnej - za inne niż wymienione w pkt 1-3 jednostki.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w stosunku do członków zarządu związku międzygminnego ustawodawca we wskazanej wyżej ustawie nie przewiduje obecnie jakichkolwiek przepisów szczególnych, analogicznych do ustanowionych w art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3 u.p.s.

Sąd I instancji, podkreślił, że wskazane wyżej regulacje wprost stanowią, że czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały (art. 8 ust. 2), czynności z zakresu prawa pracy wobec starosty, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady powiatu, a pozostałe czynności - wyznaczona przez starostę osoba zastępująca lub sekretarz powiatu, z tym że wynagrodzenie starosty ustala rada powiatu, w drodze uchwały (art. 9 ust. 2), czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pozostałych członków zarządu powiatu wykonuje starosta powiatu (art. 9 ust. 3), czynności z zakresu prawa pracy wobec marszałka województwa, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący sejmiku województwa, a pozostałe czynności - wyznaczona przez marszałka osoba zastępująca lub sekretarz województwa, z tym że wynagrodzenie marszałka województwa ustala sejmik województwa, w drodze uchwały (art. 10 ust. 2), czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pozostałych członków zarządu województwa wykonuje marszałek województwa (art. 10 ust. 3).

Zdaniem Sądu I instancji już tylko proste zestawienie treści wskazanych wyżej norm ustanawiających wyjątki od zasad ogólnych określonych w art. 7 u.p.s. w połączeniu z brakiem takowej regulacji w stosunku do członków zarządu związku jednostek samorządu terytorialnego wyraźnie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było pozostawienie przewodniczącemu zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego całości kompetencji wykonywanych wobec członków zarządu tego związku w sprawach z zakresu prawa pracy, w tym kompetencji do ustalania ich wynagrodzenia.

Jak wynika ze sposobu sformułowania art. 7 u.p.s. regulacje zawarte w art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3 tej ustawy mają charakter wyjątku od zasad ogólnych określonych w art. 7 pkt 1 do 4. Jednocześnie wyłączenie z zakresu uprawnień przewodniczących rad (sejmiku) do wykonywania wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta) starosty i marszałka województwa czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy zagadnień związanych z ustalaniem wynagrodzenia tych osób ma charakter kolejnego wyjątku od wskazanego wyżej uregulowania o charakterze lex specialis wobec art. 7 u.p.s. (tzw. wyjątek od wyjątku). Jako takie postanowienia zawarte w art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, w tym w szczególności przekazujące organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego winno być stosowane ściśle, to jest wyłącznie do podmiotów i kompetencji, których wyłączenie to dotyczy. Wobec braku takowego wyłączenia kwestii ustalania wysokości wynagrodzenia z zakresu czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy członków zarządu związku w przekazanych, zgodnie z art. 7 pkt 2 do kompetencji przewodniczącego zgromadzenia związku międzygminnego, nie sposób przyjmować, w drodze analogii, istnienia ograniczeń w kompetencjach przewodniczącego zgromadzenia związku, takich jak w przypadku przewodniczących rad jednostek samorządu terytorialnego, czy też sejmiku województwa.

Zdaniem Sądu I instancji za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają także wyniki wykładni historycznej. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.) w brzmieniu pierwotnym, do przewodniczącego zarządu związku należało stosować odpowiednio przepisy dotyczące wójta lub burmistrza. Pierwotnie regulacja ta nie określała wprost jakie przepisy stosować należy do członków zarządu związku innych niż przewodniczący. Powyższy stan prawny uległ zmianie z dniem 30 maja 2011 r., kiedy to weszła w życie nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zmiana ta obejmowała między innymi dodanie do art. 73 u.s.g. ust. 5, zgodnie z którym do zarządu związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zarządu gminy.

Sąd I instancji podkreślił, że kolejna – najistotniejsza z punktu widzenia niniejszej sprawy nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym miała miejsce w następstwie wejścia w życie z dniem 27 października 2002 r. ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113 poz. 984 ze zm.). Zgodnie z art. 43 pkt 44 tejże ustawy w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wprowadzono między innymi zmianę polegającą na skreśleniu w art. 73 ustępów 4 i 5. Powyższe wyraźnie wskazuje, że co najmniej od 27 października 2002 r., kiedy to znowelizowane w tym zakresie przepisy weszły w życie, ustawodawca wprost odstąpił od odpowiedniego stosowania do przewodniczącego zarządu związku przepisów dotyczących wójta lub burmistrza, a w stosunku do członków zarządu związku przepisów dotyczących zarządu gminy.

Zdaniem Sądu I instancji dokonana ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta likwidacja kolegialnego organu wykonawczego gminy jakim był zarząd i zastąpienie go monokratycznym organem w postaci wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie wymuszała uchylenia art. 73 ust. 4 w jego dotychczasowym brzmieniu, a jedynie musiała wiązać się z wprowadzeniem zmian w ust. 5 tegoż artykułu. Wobec jednoznacznego i wyrażonego wprost stanowiska prawodawcy, który poprzestał na uchyleniu przepisów odsyłających do odpowiedniego stosowania do przewodniczącego oraz członków zarządu związku przepisów dotyczących organu wykonawczego gminy (a tak należało łącznie interpretować odesłanie zawarte w art. 73 ust. 4 i 5 u.s.g. funkcjonujące do 26 października 2002 r.), a jednocześnie nie wprowadził w u.p.s. regulacji dotyczących członków zarządu związku analogicznych jak dotyczące członków organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, stanowiska tego nie sposób zignorować i w dalszym ciągu przyjmować, że stan normatywny w tym zakresie nie uległ zmianom.

Odnosząc się natomiast do argumentacji podnoszonej w skardze Sąd I instancji podkreślił, że odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty. Pamiętać przy tym należy, że zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa jest zasada racjonalności ustawodawcy.

Biorąc pod uwagę powyższą zasadę Sąd I instancji uznał, że rację miał Wojewoda przyjmując, że skoro zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym w zakresie przekazanych mu przez gminy zadań, to winny znaleźć wobec niego odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące rady gminy, ale tylko te, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64-73a u.s.g., jak również w ustawach szczegółowych.

Sąd I instancji podkreślił nadto, że przewodniczący zgromadzenia związku nie jest organem związku, realizuje on wyłącznie funkcje techniczne, wykonawcze w stosunku do kompetencji samego zgromadzenia związku i co za tym idzie nie sposób przyjąć by mógł jednoosobowo decydować o wysokości wynagrodzenia, zauważyć należy, iż - czego nie kwestionuje sama strona skarżąca - ustawodawca przyznaje przewodniczącym rad - odpowiednio gminy, powiatu i sejmiku województwa, uprawnienia do wykonywania wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta) starosty i marszałka województwa czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy. Do zakresu czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy co do zasady należy także ustalenie wynagrodzenia tych podmiotów, o czym świadczy chociażby okoliczność, iż prawodawca w art. 8 ust. 2 in fine, 9 ust. 2 in fine i 10 ust. 2 in fine u.p.s. w sposób jednoznaczny z zakresu kompetencji przewodniczących organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyłącza uprawnienie do ustalania wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) starosty i marszałka województwa i przekazuje je do wyłącznej kompetencji organów stanowiących tych jednostek. Gdyby zaś przyjąć, że czynności związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy nie obejmują ustalania wysokości wynagrodzenia wyłączenie powyższe byłoby zbędne.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Skarżącej, że ustawodawca świadomie przyjął we wszystkich ustawach samorządowych, że do wyłącznej właściwości organu uchwałodawczego należy ustalanie wysokości wynagrodzenia (wskazanych) osób wchodzących w skład organu wykonawczego - odpowiednio: art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt 15 ustawy o samorządzie województwa. Z faktu przyjęcia takowych regulacji odnośnie wynagrodzenia określonych osób wchodzących w skład organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego nie sposób jednakże wyprowadzać tezy, iż analogiczne zasady obowiązują również odnośnie członków zarządu związku międzygminnego.

W ocenie Sądu I instancji postawić wręcz należy tezę przeciwną, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że skoro racjonalny ustawodawca w określony, precyzyjny sposób reguluje zagadnienia dotyczące ustalania wynagrodzenia pewnych kategorii pracowników będących piastunami funkcji organów administracji publicznej, a jednocześnie regulacji takowych nie ustawiania w stosunku do innych kategorii pracowników (członków zarządów związków międzygminnych), to nie można w drodze wykładni przypisywać mu przeoczenia, lecz uznać należy, iż pominięcie to stanowiło świadomy element techniki prawodawczej, szczególnie gdy jak wykazano powyżej, wiązało się wprost z eliminacją przepisów art. 73 ust. 4 i 5 u.s.g. ustanawiających regulacje o kształcie oczekiwanym przez stronę skarżącą.

Sąd I instancji zauważył, że specyfika związków międzygminnych wyraża się w tym, iż między członkami organów związku a związkiem istnieje więź prawna, wynikająca z art. 70 i 73 u.s.g. W skład zgromadzenia wchodzą z mocy prawa wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1 u.s.g.). Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2 u.s.g.). Zgodnie z art. 73 u.s.g. zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (ust. 2). Jeżeli statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku (ust. 3). Jednocześnie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d u.p.s. stanowi, że w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu są zatrudniani na podstawie wyboru jeżeli statut związku tak stanowi.

Zdaniem Sądu I instancji przytoczone regulacje wskazują, że to do kompetencji rad gmin tworzących związek międzygminny, a nie zgromadzenia związku, pozostawiona została decyzja co do tego, czy w składzie zarządu związku w ogóle mogą znaleźć się osoby spoza grona członków zgromadzenia (a więc osoby inne niż wójt, zastępca wójta, bądź radny), a jeśli tak, to czy powołanie takiej osoby w skład zarządu związku będzie się wiązało z nawiązaniem przez nią stosunku pracy ze związkiem. Przekazanie przez ustawodawcę tych zagadnień do kompetencji uchwalających statut związku rad gmin członkowskich wyraźnie wskazuje, że nie traktuje on zgromadzenia związku jako podmiotu równoważnego radzie gminy i wyposażonego w analogiczne kompetencje. W tym też zakresie pozbawił on bowiem zgromadzenie związku wpływu na niektóre zasady funkcjonowania organu wykonawczego związku, przekazując te kompetencje innym organom, to jest radom gmin tworzących związek.

Jednocześnie pozostawienie w gestii rad gmin decyzji co do dopuszczalności zatrudniania członków zarządu związku międzygminnego w ramach stosunku pracy powoduje, że decyzja o ustaleniu wysokości wynagrodzenia dla tych osób, w sytuacji gdy rady tworzących związek gmin, przyjmując odpowiednie postanowienia statutowe, zgodziły się na nawiązanie stosunku pracy, ma mniejszy ciężar gatunkowy, niż decyzja o ustaleniu wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), na nawiązanie stosunku pracy, z którym rada gminy nie ma jakiegokolwiek wpływu. Powyższe zdaje się także wskazywać na motywy przyjęcia przez ustawodawcę w stosunku do członków zarządu związku międzygminnego innych trybów i organów właściwych dla ustalenia wysokości wynagrodzenia niż w stosunku do wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku złożyła Gmina Jastrowie, zarzucając mu naruszenie:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 pkt 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że podmiotem właściwym do ustalenia wynagrodzenia członków zarządu jest przewodniczący zgromadzenia związku, nie zaś zgromadzenie związku,

2. art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnie a w konsekwencji niezastosowanie i uznanie, że niedopuszczalne jest przyznanie zgromadzeniu związku kompetencji do ustalenia wynagrodzenia członków zarządu związku, nie będących członkami zgromadzenia,

3. art. 69 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędna wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i uznanie, że to do przewodniczącego zgromadzenia związku należy kompetencja do ustalenia wynagrodzenia członków zarządu związku, a tym samym niczym nieuzasadnione ograniczenie ustawowo przyznanych kompetencji zgromadzenia związku,

II. Naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), w zw. z art. 7 pkt 2 u.p.s. oraz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. poprzez błędne zastosowanie art. 7 pkt 2 u.p.s., a w konsekwencji niezastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. w stanie faktycznym i prawnym sprawy wskutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że to do wyłącznej właściwości przewodniczącego zgromadzenia związku międzygminnego należy ustalenie wynagrodzenia etatowym członkom zarządu tego związku, a wobec tego skarga winna była zostać przez Sąd I instancji uwzględniona,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji i w rezultacie nieodniesienia się do znanych i wskazanych Sądowi odmiennych ( przeciwnych) argumentów zawartych w wydanym przez ten sam Sąd, w analogicznej sprawie, wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 497/15;

3. art. 147 § 1 P.p.s.a. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, a w konsekwencji oddalenie przez Sąd I instancji skargi podczas, gdy wskazanie w niniejszej skardze kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają, iż skarga to winna była zostać uwzględniona;

4. art. 151 P.p.s.a. polegającego na jego niezastosowaniu w sprawie i uznaniu przez Sąd I instancji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas, gdy jak wskazano, ma ona uzasadnione podstawy i winna była zostać uwzględniona.

Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Regulacja u.s.g. odnosząca się do związków międzygminnych jest stosunkowo uboga. Prawodawca unormował bowiem problematykę związków międzygminnych w przepisach art. 64-73a u.s.g., ograniczając się w tych ramach niemal wyłącznie do rozwiązań strukturalno-organizacyjnych. Według art. 64 ust. 1 u.s.g. gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy. Z kolei ust. 3 powołanego art. 64 stanowi, że prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. W skład zgromadzenia związku wchodzą z mocy prawa wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1). Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2). Zgodnie z art. 73 u.s.g. zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (ust. 2). Jeżeli statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku (ust. 3).

W przepisach u.s.g. dotyczących związków międzygminnych aż trzykrotnie (art. 64 ust. 5, art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 ustawy) prawodawca zawiera odesłania do stosowania odpowiedniego przepisów prawa. "Odpowiednie stosowanie", o którym mowa we wszystkich wymienionych przepisach, wymaga oceny zakresu stosowania przepisów wskazanych w odesłaniach. W odniesieniu do zgromadzenia związku powinny znaleźć zastosowanie - na podstawie odesłania z art. 69 ust. 3 u.s.g. - przepisy ustawy dotyczące rady gminy, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64-73a.

Z kolei według art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d u.p.s. przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu są zatrudniani w związku jednostki samorządu terytorialnego jedynie wówczas, gdy statut związku tak stanowi. Sam fakt wyboru na określone stanowisko nie przesądza jeszcze o tym, że dana funkcja będzie wykonywana w ramach stosunku pracy. Stosunek pracy zostanie nawiązany tylko wtedy, gdy właściwy organ samorządu terytorialnego określi w statucie, że z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. W przypadku braku takich regulacji określona funkcja pełniona jest pozaetatowo.

W przedmiotowej sprawie § 23 ust. 5 uchwały w sprawie statutu związku międzygminnego przewiduje, że stosunek pracy na podstawie wyboru nawiązywany jest z członkami Zarządu wybranymi spoza członków Zgromadzenia, w liczbie nieprzekraczajacej 1/3 składu Zarządu. Oznacza to, że statut może powierzyć Zgromadzeniu ustalanie wynagrodzenia członków Zarządu Związku, nie będących członkami zgromadzenia.

Przechodząc do wykładni art. 69 ust. 3 u.s.g., który stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących rady gminy do zgromadzenia związku, zauważyć należy, że w literaturze przedmiotu (por. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, Nr 3) wyrażono zapatrywanie, iż normatywny zwrot nakazujący stosowanie wskazanych przepisów "odpowiednio" nie wyklucza także zastosowania ich "wprost", jeżeli żadne względy nie przemawiają za potrzebą korygowania przepisów, do których odesłano, ze względu na specyfikę instytucji, do której miałyby być one stosowane (podobnie zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt II OSK 2726/12). W przypadku ocenianego przepisu Statutu, zakwestionowanego przez Wojewodę Wielkopolskiego, a mianowicie §12 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały, istota problemu sprowadza się zatem do pytania o to jaka jest relacja u.p.s. w stosunku do u.s.g. w zakresie regulacji dotyczącej ustalenia wynagrodzenia członkom zarządu związku międzygminnego, a mianowicie czy odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o radzie gminy upoważnia zgromadzenie związku międzygminnego do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu, czy też należy przyjąć, że art. 7 pkt 2 u.p.s. jest regulacją kompletną w zakresie nawiązania stosunku pracy z członkami zarządu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest powodów wyłączających odpowiednie zastosowanie przepisów u.s.g. traktujących o kompetencji rady gminy do ustalania wynagrodzenia wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi, bowiem wykładnia powołanych przepisów prawa nie może ograniczać się jedynie do literalnego odczytania przepisów u.p.s. Swoistość norm prawa administracyjnego, wynikająca miedzy innymi z ich wielu źródeł normatywnych, ciągłych zmian przepisów prawa czy splotu wielu ustaw odnoszących się do jednego zagadnienia prawnego zobowiązuje interpretatora do weryfikacji ustaleń wykładni językowej z dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, passim).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma znaczenie w sprawie okoliczność jednoznacznego wskazania przez prawodawcę w ustawie ustrojowej - ustawie o samorządzie gminnym, że do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego należy określenie wynagrodzenia piastuna funkcji organu wykonawczego. Świadczy to o tym, że ustawodawca przywiązuje wagę do tego, aby wynagrodzenie organu wykonawczego w gminie było ustalane jawnie i przez gremium kolektywne. Dlatego też skoro art. 69 ust. 3 odsyła do odpowiedniego stasowania art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., to nie ma uzasadnionych podstaw by twierdzić, że w odniesieniu do ustalania wynagrodzenia członków organu wykonawczego związku międzygminnego winno być inaczej.

Przewodniczący zgromadzenia związku realizuje wyłącznie funkcje techniczne, wykonawcze w stosunku do kompetencji samego zgromadzenia związku, któremu wyłącznie przewodniczy. Nie posiada on kompetencji, które wykraczałyby poza sferę organizatorską. Oceniając w u.s.g. przepisy dotyczące funkcji i pozycji przewodniczącego rady i dokonując ich projekcji na przewodniczącego zgromadzenia związku nie można uznać za poprawne i racjonalne przypisywanie przewodniczącemu zgromadzenia kompetencji w zakresie ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku. Projekcja taka jest uzasadniona, bowiem jak już wspomniano, według art. 64 ust. 3 u.s.g. prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku, określone w statucie związku przechodzą na ten związek. Zatem w sferze pewnej kategorii zadań publicznych związek międzygminny zastępuje gminę, a do działania organu stanowiącego związku międzygminnego prawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy. Funkcje jakie u.s.g. przypisuje przewodniczącemu rady, a w konsekwencji odpowiednio przewodniczącemu zgromadzenia związku mają charakter organizatorski. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, rolą przewodniczącego zgromadzenia związku jest organizowanie i prowadzenie prac zgromadzenia, w tym przewodniczenie jego obradom. Zatem argumenty natury systemowej i celowościowej przemawiają przeciwko poglądowi, że przewodniczącemu zgromadzenia związku winna być przypisana kompetencja zgoła odmienna od pozostałych.

Tym samym przyjęcie interpretacji art. 7 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którą to przewodniczący zgromadzenia związku miałby posiadać samodzielne kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku narusza istotę roli, jaką ustawodawca przypisał przewodniczącemu organu uchwałodawczego jednostek samorządu terytorialnego. Słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie, że powtórzenie w u.p.s. postanowień zawartych w u.s.g. w myśl których ustalenie wynagrodzenia wójta należy do wyłącznej właściwości rady gminy nie świadczy o tym, że u.p.s. jest regulacją kompletną w zakresie stosunków zatrudnienia w samorządzie. Przepisy art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 in fine i art. 10 ust. 2 in fine u.s.w., zawierają powtórzenia odpowiednich postanowień u.s.g. u.s.p. i ustawy o samorządzie województwa. Jako superfluum nie wprowadzają one nowości normatywnej ani nie świadczą o kompletności czy hermetyczności postanowień u.p.s. Nie ma racji też Sąd I instancji twierdząc, że wynik przeprowadzonej przez ten Sąd wykładni miałaby potwierdzać także wykładnia historyczna nieobowiązujących już przepisów art. 73 ust. 4 i 5 u.s.g. Według art. 73 ust. 4 u.s.g. przepisy dotyczące wójta lub burmistrza stosuje się do przewodniczącego zarządu związku. Z kolei art. 73 ust. 5 u.s.g. stanowił, że do zarządu związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zarządu gminy. Wspomniane przepisy zostały uchylone z dniem 27 października 2002 r. na mocy postanowień ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Uchylenie powołanych przepisów było naturalną konsekwencją uchwalenia ustawy kreującej monokratyczny organ wykonawczy w gminie. Materiał legislacyjny dotyczący procedury uchwalania tej ustawy nie daje podstaw twierdzenia, że uchylając art. 73 ust. 4 u.s.g. prawodawca wiązał z uchyleniem tego przepisu tak daleko idące konsekwencje prawne jakie wysnuwa Sąd I instancji.

Zatem przepis art. 7 pkt 2 u.p.s. nie może być uznany za wyłączający z kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego ustalanie wysokości wynagrodzenia członków zarządu związku nie będących członkami zgromadzenia. Pod pojęciem dokonywania czynności z zakresu prawa pracy, w rozumieniu tego przepisu, przy uwzględnieniu pozycji i roli jaką pełni przewodniczący zgromadzenia rozumieć należy bowiem inne czynności z zakresu prawa pracy niż określenie wynagrodzenia członkom zarządu związku.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej, z wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., należało uznać za uzasadnione.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego stwierdził, że stanowisko Wojewody Wielkopolskiego jest poprawne. Sąd I instancji ocenił stanowisko Skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zatem nie odniesienie się przez Sąd I instancji do argumentu, że w analogicznej sprawie inny skład tego Sądu zajął odmienne stanowisko nie jest naruszeniem, które mogłoby tylko z tej przyczyny uzasadniać uchylenie kwestionowanego wyroku.

Z tych względów na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.