Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 260/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5, ust. 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi K.Ł. i I.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2023 r. nr 409.289/B-5/7/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia 18 listopada 2022 roku numer IPG.6730.151.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku solidarnie na rzecz skarżących K.Ł. i I.Ł. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej powoływany także jako Kolegium, organ odwoławczy) z 31 stycznia 2023 r. nr 409.289/B-5/7/22, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia 18 listopada 2022 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej do 499 kW wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej. Organ pierwszej instancji uznał, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, że brak jest przeciwskazań do realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego, którego inwestorem jest p. M. D.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, wniesionego przez p. K. Ł. oraz I. Ł. (dalej powoływani także jako skarżący) wskazał, że w jego ocenie planowana inwestycja jest biogazownią rolniczą, a zatem nie ma do niej zastosowania § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej powoływane jako "rozporządzenie środowiskowe"), który odnosi się do zabudowy przemysłowej. Ponadto powierzchnia zabudowy wynosi 7450 m2, a skoro nie jest położona na obszarze objętym formami ochrony przyrody zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, nie ma obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej. Odnośnie kwestii oceny oświadczenia gestora sieci – P. S.A. z dnia 25 lipca 2022 r., Kolegium uznało, że oświadczenie to jest wystarczające dla przyjęcia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej powoływana jako "u.p.z.p.") – zapewnił on dostawę energii elektrycznej do planowanej inwestycji, po rozbudowie istniejącej sieci elektrycznej średniego napięcia i odpowiedniej liczby stacji transformatorowych. Oświadczenie to jest zatem gwarancją, że ewentualna infrastruktura elektryczna powstanie, dlatego też brak było podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy za pośrednictwem pełnomocnika złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie został spełniony warunek zagwarantowania przez inwestora wybudowania brakującego uzbrojenia terenu wobec przedstawienia gwarancji zawarcia umowy z dostawcą mediów i zapewnienia dostawcy mediów o powstaniu takiego uzbrojenia, w sytuacji gdy dokonana przez organ odwoławczy wykładnia powyższego przepisu nie pozwala na przyjęcie, że w niniejszej sprawie warunek zagwarantowania w drodze umowy uzbrojenia terenu został spełniony, błędnym jest zatem przyjęcie, że zasilanie w energię elektryczną jest zapewnione i nie ma przesłanki negatywnej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej 499 kW wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej uwzględniając, że:

a) do spełnienia powyższego warunku nie jest wystarczającym przedstawienie przez inwestora oświadczenia o zawarciu takiej umowy z P., bowiem promesa jest skuteczna wyłącznie jeżeli została wydana przez dostawcę tj. P. wraz z ustaleniem warunków i terminu realizacji takiego przyłączenia, co nie zostało w niniejszej sprawie spełnione;

b) w zaświadczeniu z 25 lipca 2022 r. P. wskazało "wydanie niniejszego zapewnienia dla odbiorcy energii w żadnym wypadku nie oznacza, że istnieją możliwości przyłączenia źródła energii do naszej sieci. Możliwość przyłączenia będzie mogła być rozpatrzona po złożeniu wniosku o przyłączeniu źródła do sieci", możliwość przyłączenia nie została zatem zapewniona ani nie został wskazany precyzyjny zakres planowanej budowy uzbrojenia, termin wykonania uzbrojenia czy nawet ostateczna możliwość przyłączenia do sieci, natomiast zgodnie z oświadczeniem inwestora dostęp do energii elektrycznej przez jej pobieranie dotyczy jedynie "okresu budowy i rozruchu inwestycji";

c) w wynikach analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze otaczającym teren inwestycji wskazano wprost, że "inwestorka nie załączyła do wniosku umowy, ale złożyła oświadczenie, że zawrze taką umowę po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy", co nie jest tożsame ze spełnieniem warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

- które to naruszenie skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że w niniejszej sprawie zostało przedstawione oświadczenie gestora sieci, które może być uznane za promesę wystarczającą dla spełnienia wymagania wynikającego z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., podczas gdy prawidłowo powinno być uzasadnienie, że warunek wydania pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie nie został spełniony, umowa o wykonanie przyłącza z właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem tj. P. ani promesa zawarcia takiej umowy nie zostały przedstawione, które to naruszenie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie oceny warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. oraz dowolnym przyjęciu, że inwestor przedstawił promesę wykonania uzbrojenia przyłącza mediów, bez odniesienia się przez organ jakie znaczenie zostało nadane oświadczeniu P. z dnia 25 lipca 2022 r., w sytuacji gdy oświadczenie gestora sieci o treści załączonej do wniosku nie może być uznane za promesę wystarczającą do wydania decyzji o warunkach zabudowy bowiem P. nie wskazało na istnienie możliwości przyłączenia źródła energii do sieci, nie określiło zakresu prac niezbędnych do przyłączenia do sieci, nie wskazano kiedy planowane są budowa linii zasilających średniego napięcia, odpowiedniej ilości stacji transformatorowych SN/nN (i ich ilości) oraz przyłączy elektroenergetycznych średniego napięcia, dostawca wskazał, że "wydanie niniejszego zapewnienia dla odbiorcy energii w żadnym wypadku nie oznacza, że istnieją możliwości przyłączenia źródła energii do naszej sieci", zatem nie ma gwarancji, że uzbrojenie takie powstanie, wszechstronne i wyczerpujące rozpoznanie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności oraz prawidłowa analiza załączonych do akt dokumentów wskazuje zatem przeciwnie niż przyjęły organy pierwszej i drugiej instancji na istnienie przesłanki negatywnej do uwzględnienia wniosku implikując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 3 ust. 1 pkt 54 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestycja objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie spełnia kryteriów przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem inwestycja nie może być zaliczona do zabudowy przemysłowej, powierzchnia zabudowy wskazana przez inwestora to 7450 m2 jako mniejsza niż 1 ha nie jest objęta obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy:

a) inwestycja objęta postępowaniem o wydanie warunków zabudowy nie stanowi składnika gospodarstwa rolnego, celem planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest produkcja rolna, zatem inwestycja ta jest zabudową przemysłową, natomiast oświadczenie inwestora o wykorzystaniu kiszonki z kukurydzy i gnojowicy bydła nie zmieniają cech tej inwestycji;

b) powierzchnia zabudowy w rozumieniu powyższego rozporządzenia stanowi nie tylko powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane, ale również pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia, deklaracja inwestora co do powierzchni terenu podlegającej przekształceniu nie zawiera informacji o szczegółowych parametrach stanowiącej podstawę przyjętej kalkulacji, a treść wniosku wskazująca na minimalną powierzchnię podlegającą przekształceniu jako mniejszą niż minimalna powierzchnia pod zabudowę implikuje błędny szacunek inwestora nakazując dokonanie przez organ weryfikacji podanych przez inwestora parametrów i dokonanie obiektywnych ustaleń przez organ w tym zakresie

- które to naruszenie implikuje wadliwość, a co najmniej przedwczesność stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji, co do braku wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a w konsekwencji brak podstaw do nieuwzględnienia wniosku inwestora, uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z wnioskiem skargi;

4) naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach odziaływania na środowisko w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 47 i 54 rozporządzenia środowiskowego w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 53 ust. 3 i 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy powyższe stanowisko nie zostało uzasadnione, nie zostały wskazane dowody, na których organ oparł powyższe twierdzenie, natomiast fakt, że wydanie decyzji środowiskowej jest konieczne dla zabudowy przemysłowej na terenach otuliny parku krajobrazowego oraz obszaru chronionego krajobrazu lub zabudowy przemysłowej o powierzchni ponad 1 ha na innych obszarach oświadczenie inwestora co do powierzchni zabudowy nie może stanowić a priori podstawy odstąpienia od dokonania przez organ indywidualnych ustaleń w tym zakresie i wyjaśnienia powodu, dla których w ocenie organu planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które to naruszenie skutkowało wydaniem decyzji o warunkach zabudowy bez uzyskania decyzji środowiskowej implikując konieczność jej uchylenia zgodnie z wnioskami skargi;

5) naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 80 w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz obowiązku wyjaśnienia przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, w tym wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od weryfikacji danych warunkujących obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej bez oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, jak również powodów uznania, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a projekt inwestycji nie budzi wątpliwości co do możliwości obejścia przepisów dotyczących ochrony przyrody, które to naruszenie skutkowało pominięciem weryfikacji wpływu planowanej inwestycji na ochronę przyrody oraz wpływu ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości sąsiednie, w tym sąsiednie tereny objęte ochroną przyrody , które to naruszenie wskazuje na przedwczesność przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie jest wymagane dokonanie ustaleń w tym zakresie oraz konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z kierunkiem i wnioskami skargi.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty sąd uznał za zasadne.

Na wstępie wyjaśnić należy, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020 r., II SA/Rz 728/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, słusznie ustalono, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla opisanej wyżej inwestycji, powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jednocześnie w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W myśl art. 2 pkt 13 ustawy o odnawianych źródłach energii instalacja odnawialnego źródła energii - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Na podstawie powyższych regulacji oraz treści wniosku inwestora, organy obu instancji przyjęły, że wniosek dotyczy biogazowni rolniczej, wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej. Jest to przedsięwzięcie będące instalacją odnawialnego źródła energii, a zatem nie było potrzeby badania spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie Kolegium uznało, że planowana inwestycja nie jest zabudową przemysłową, a zatem nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej.

W ocenie sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na wyprowadzenie powyższych, jednoznacznych wniosków, co implikowało stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie organu obu instancji przeprowadzając postępowanie naruszyły przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W tym miejscu wskazać należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie sądu, organy obu instancji nie sprostały powyższym zasadom, bowiem nie dokonały wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w aspekcie oceny, czy przedmiotowa inwestycja jest biogazownią rolniczą, a w konsekwencji przyjęcia, czy wobec tejże inwestycji niezbędnym jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Podkreślić należy, że Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że planowane inwestycja nie jest zabudową przemysłową, bowiem jest realizowana na potrzeby gospodarstwa rolnego, dlatego też nie ma do niej zastosowania § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia środowiskowego. Ponadto wskazana powierzchni zabudowy wynosi 7450 m2, a zatem nie przekracza powierzchni 1 ha, a skoro działka na której ma być prowadzona inwestycja nie jest objęta żadną formą ochrony przyrody, to także z tego powodu nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej.

W ocenie sądu powyższe stwierdzenie jest co najmniej przedwczesne, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla przyjęcia, czy rzeczywiście projektowana inwestycja biogazowni jest realizowana na potrzeby gospodarstwa rolnego oraz nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej.

Wskazać w tym miejscu należy, jak słusznie zaznaczyła pełnomocnik skarżących, że inwestor w pkt 7.13 wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie wskazał żadnej powierzchni gospodarstwa rolnego jako związanego z planowaną inwestycją (k. 12 akt adm.). Samo wskazanie przez inwestora, że w procesie produkcji energii będzie wykorzystywana kiszonka z kukurydzy i gnojowicy bydła, bez powiązania inwestycji z ewentualnie posiadanym przez inwestora gospodarstwem rolnym, jest niewystarczające dla przyjęcia, że planowana inwestycja będzie realizowana na potrzeby takiego gospodarstwa. Dla zakwalifikowania biogazowni jako budowli rolniczej niezbędnym jest wykazanie związku z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego, bowiem funkcją biogazowni rolniczej jest produkcja gazu na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego (zob. wyrok NSA z 9 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1543/18, wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1557/13).

Dodatkowo wskazać należy, że w piśmie z 12 grudnia 2022 r., będącym odpowiedzią na odwołanie skarżących od decyzji organu pierwszej instancji (k. 138 akt adm.), inwestor wskazał, że nie musi wyprodukowanego biogazu spalać w agregacie prądotwórczym, ale istnieje możliwość jego przewiezienia w inne miejsce i ewentualne wtłoczenie go do sieci gazowej lub można go wykorzystać jako paliwo do transportu miejskiego. Także w ocenie Starosty Powiatu Białostockiego – organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektowana biogazownia rolnicza stanowi działalność gospodarczą, bowiem obejmuje czynności wykraczające poza produkcję rolniczą (k. 53 akt adm.). Powyższe informacje nie zostały zweryfikowane przez Kolegium i poddają w wątpliwość kategoryczne stwierdzenie organu, że planowana inwestycja będzie realizowana na potrzeby gospodarstwa rolnego.

W myśl § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia środowiskowego, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in.: zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Jednocześnie w myśl § 3 ust. 1 pkt 47 do takich przedsięwzięć zalicza się również instalacje do produkcji paliw z produktów roślinnych, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, zaś w myśl § 3 ust. 1 pkt 82 tegoż rozporządzenia, instalacje związane z przetwarzaniem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.

Kolegium, odwołując się do powyższych regulacji oraz z uwagi na fakt, że teren inwestycji nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody zaś jego powierzchnia zabudowy wynosi 7450 m2 (nie przekracza 1 ha), przyjął, że inwestor nie ma obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej.

W ocenie sądu, również powyższe stanowisko Kolegium należy uznać co najmniej za przedwczesne. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że wskazana przez inwestora powierzchnia zabudowy, przyjęta przez organy wynosi – na 7450 m2. Jednakże sama inwestor we wniosku wskazała jako powierzchnię terenu inwestycji na 8000 m2 (k. 13 akt adm.).

Przez powierzchnię zabudowy, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia środowiskowego należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Tym terenem będą zatem tereny nie tylko położone w obrębie zabudowy planowanych obiektów (ogrodzony teren inwestycji), ale wszelkie tereny ulegające przekształceniu. Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, a zatem teren wyznaczony na drogę dojazdową z drogi publicznej powinien być wliczony do powierzchni zabudowy w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Brak jest również precyzyjnego wskazania terenu jaki będzie przeznaczony na inne drobne elementy infrastruktury, w tym stacje transformatorowe, tym samym nie można wykluczyć, że łączna powierzchnia zabudowy przekroczy powierzchnię 1 ha, a w konsekwencji przy przyjęciu, że w sprawie mamy jednak do czynienia z zabudową przemysłową a nie biogazownią rolniczą, oznaczałoby konieczność uzyskania decyzji środowiskowej.

Zdaniem sądu także stanowisko Kolegium, zgodnie z którym planowana inwestycja nie jest położona na działce objętej jakąkolwiek ochroną przyrody, nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Na powyższą okoliczność Kolegium nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego, a jedynie oparło się na stanowisku organu pierwszej instancji zaprezentowanym w piśmie z dnia 13 grudnia 2022 r. będącym ustosunkowaniem się organu pierwszej instancji do wniesionego odwołania. Aby móc wyrazić takie jednoznaczne stanowisko organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zgromadzić określony materiał dowodowy, obrazujący granicę parku krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej, granicę jego otuliny jak również obszar chronionego krajobrazu Doliny Narwi. W aktach sprawy nie ma takich dokumentów, dlatego też, w tym zakresie należało przyjąć, że stanowisko Kolegium było dowolne, bowiem nie znajdowało odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta zapadły przedwcześnie, bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. strona powinna być przekonana, że decyzja, została wydana po wnikliwym zapoznaniu się organu ze sprawą, co powinno być odzwierciedlone w uzasadnieniu takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych, podnoszonych w skardze argumentów, związanych z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., w zakresie oceny pisma – oświadczenia P. 25 lipca 2022 r. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunków przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej - sąd uznał je za niezasadne.

Podkreślić należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Biorąc zatem pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej, ustalanie dostępności terenu do infrastruktury przesyłowej nie wymaga weryfikowania przez organy posiadania przez inwestora umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną w zakresie wykonania przyłączenia do istniejącej sieci energetycznej. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest bowiem uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Oznacza to, że nawet jeśli istniejąca aktualnie infrastruktura nie jest wystarczająca na potrzeby realizacji planowanej inwestycji, zatem wymaga przebudowy lub rozbudowy, nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy z tego powodu, że inwestor złożył jedynie zapewnienia gestorów sieci o przyłączeniu inwestycji. Trudno od wnioskodawcy, który nie musi mieć prawa do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane, wymagać, aby w dacie składania wniosku o ustalenia warunków zabudowy posiadał aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejącej infrastruktury lub - co więcej - podjął działania w celu przebudowy tejże infrastruktury.

Zaznaczyć należy, że z treści znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia P., ważnego na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, wynikało że istnieje możliwość dostawy energii elektrycznej dla planowanego obiektu, a zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. został spełniony. To, że z treści tego oświadczenia wynika, że nie stanowi ono gwarancji podłączenia źródła energii w postaci biogazowni do sieci energetycznej nie ma wpływu na spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Należy odróżnić uzbrojenie terenu (istniejące lub projektowane) dla realizacji zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.) od kwestii ekonomicznych, związanych z możliwościami technicznymi podłączenia wybudowanej już biogazowni do sieci elektrycznej, celem odsprzedaży wyprodukowanej energii do sieci.

Organy ponownie rozpoznając sprawę powinny zatem ustalić czy planowana inwestycja ma charakter biogazowni rolniczej, przez co należy rozumieć czy jest realizowana na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego, w szczególności czy wytwarzany biogaz rolniczy czy też energia elektryczna będą wykorzystywane w działalności rolniczej. Ponadto organy winny w sposób precyzyjny ustalić powierzchnię zabudowy, zgodnie z definicją zawartą w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego oraz położenie planowanej inwestycji, w odniesieniu do występujących w okolicy form ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. W tym zakresie organy winny uzupełnić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o niezbędne dokumenty obrazujące występujące formy ochrony przyrody, związane z położeniem parku krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej oraz jego otuliny a także obszaru chronionego krajobrazu Doliny Narwi. Powyższe pozwoli na ocenę czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie jest niezbędne uzyskanie decyzji środowiskowej, w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach odziaływania na środowisko, a w konsekwencji czy wydana decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 259) orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.)., na które składał się wpisy od skarg w kwocie 500 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w podwójnej wysokości 34 zł, z uwagi na reprezentowanie przez pełnomocnika dwóch skarżących.