Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 557/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37a ust. 7 pkt 1 i 3 w zw. z art. 37ge ust. 1 i 7 oraz art. 37gf ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2268
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym - t.j.
article: art. 80b ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 14 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Anna Dębowska, Sekretarz sądowy Marta Duda, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 roku sprawy ze skargi "P" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 4 czerwca 2024 roku znak: 1001-IUCKOD-2.4811.1857.2023.2 M500-2023-0217108 w przedmiocie odmowy uwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 4 czerwca 2024 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej: organ lub DIAS) odmówił uwzględnienia sprzeciwu P S.A. (dalej: skarżąca) z dnia 1 czerwca 2023 r. od wezwania z dnia 23 maja 2023 r. do wniesienia opłaty dodatkowej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z 23 maja 2023 r. DIAS wezwał skarżącą na podstawie art. 37ge oraz art. 37gf ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 2483 ze zm., dalej: ustawa o autostradach – w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2023 r.), do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd z dnia 1 września 2022 r. o godzinie 13:08 pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] na płatnym odcinku autostrady A2: węzeł [...].

Od ww. wezwania z strona złożyła sprzeciw. Wskazała, że jest spółką, której przedmiotem działalności jest m.in. leasing i dzierżawa samochodów osobowych. W przypadku pojazdu o nr rej. [...] korzystającym w rozumieniu art. 709 k.c. była A Sp. z o.o., którego siedziba mieści się w W. przy ul. [...]. Wyłącznie ta spółka posiada wiedzę, komu powierzyła samochód do korzystania, a w konsekwencji jako jedyna potrafi wskazać osobę kierującego, na której ciąży obowiązek zapłaty za przejazd. Zdaniem skarżącej, na podstawie art. 37 ust. 28 ustawy o autostradach opłata za przejazd obciąża kierującego pojazdem, a nie właściciela pojazdu (...).

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. organ zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie, z uwagi na konieczność prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 222 /23.

W związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 lipca 2023 r., III SA/Łd 222 /23, postanowieniem z dnia 8 lutego 2024 r. organ podjął zawieszone postępowanie, gdyż ustały przyczyny zawieszenia postępowania.

Mając na względzie wskazania Sądu zawarte w ww. wyroku organ wezwał stronę, pismem z dnia 19 lutego 2024 r., do przedłożenia umowy leasingu dotyczącej pojazdu i naruszenia wskazanego w wezwaniu z dnia 23 maja 2023 r.

Pismem z 28 lutego 2024 r. skarżąca ponownie wskazała korzystającego w dniu 1 września 2022 r. z pojazdu o nr rej. [...] . Do pisma dołączyła UMOWĘ [...] NR [...] z 31 marca 2021 r.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 37a ustawy o autostradach, za przejazd autostradą są pobierane opłaty. Stosownie do ust. 7 ww. przepisu, do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jest zobowiązany: 1) właściciel pojazdu, albo 2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 450, ze zm.), albo 3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do art. 80b ust. 1 pkt 4 ww. ustawy użytkownika pojazdu na podstawie umowy leasingu zgłasza do centralnej ewidencji pojazdów leasingodawca, czyli właściciel pojazdu. Użytkownikiem pojazdu, o którym mowa w ww. art. 80b ust. 1 pkt 4, jest podmiot, którego dane zostały zawarte w ewidencji.

Organ wyjaśnił, że zacytowane regulacje mają zastosowanie w przypadku przejazdu autostradą rozpoczętego przed 1 lipca 2023 r., na mocy art. 9 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1193), dalej ustawa zmieniająca.

W ocenie organu, analiza przepisów ustawy o autostradach wskazuje na to, że katalog podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą ma charakter zamknięty, a dla ustalenia definicji użytkownika pojazdu ustawodawca wprost odsyła do art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W przypadku braku danych użytkownika pojazdu w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK), DIAS jest zobligowany do prowadzenia postępowania wobec właściciela pojazdu (leasingodawcy). Odwołanie się przez ustawodawcę do danych gromadzonych w CEPiK, utworzonej na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, a w tym kontekście do danych o pojeździe - numer rejestracyjny (art. 80b ust. 1 pkt 1 lit. a), właścicielu tego pojazdu (art. 80b ust. 2), posiadaczu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 (art. 80b ust. 3), użytkowniku, który pojazd ten użytkuje na podstawie umowy leasingu, o rejestrację którego wnioskował leasingodawca (art. 80b ust. 1 pkt 4), pozostaje w logicznym związku z założeniem, że z pojazdu zasadniczo korzysta jego właściciel (czy też posiadacz lub użytkownik, na którego pojazd ten jest zarejestrowany), wobec porządkującej funkcji wskazanej ewidencji oraz treści i pewności ujawnianych w niej danych o istotnym charakterze z punktu widzenia identyfikowania pojazdu przemieszczającego się autostradą, za przejazd którą jest pobierana opłata, zapewnia efektywność powszechnego systemu poboru opłat za przejazd pojazdu autostradą lub jej płatnym odcinkiem. Skoro opłata jest pobierana za przejazd pojazdu autostradą, to obowiązek jej uiszczenia, wobec przywołanego powyżej założenia oraz potrzeby identyfikowania pojazdu w relacji do wykonywanego nim przejazdu autostradą lub jej odcinkiem płatnym, jest adresowany do właściciela dopuszczonego do ruchu pojazdu albo do jego użytkownika lub posiadacza, na które pojazd został zarejestrowany, a których dane - podobnie, jak i dane o samym pojeździe - zostały zgromadzone w CEPiK. Wobec przyjęcia takich właśnie rozwiązań ukierunkowanych na zapewnienie efektywność systemu poboru opłat za przejazd pojazdu autostradą lub jej odcinkiem płatnym, ustawodawca nie bez powodu nie operuje pojęciem "korzystającego z dróg", co nie jest bez znaczenia dla rozumienia art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach, a co za tym idzie prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą. W związku z tym, że "wnoszącym opłatę" w rozumieniu art. 37 a ust. 7 ustawy o autostradach są podmioty enumeratywnie wymienione w tym przepisie, to w warunkach określonych w art. 37ge ust. 1 tej ustawy, są one również podmiotami zobowiązanymi do uiszczenia opłaty dodatkowej, a co za tym idzie adresatami wezwania do jej wniesienia (art. 37ge ust. 7). Powyższe wnioski również potwierdza uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o autostradach (...), zgodnie z którym w przypadku opłaty dodatkowej cyt.: "skrócony został czas jej nałożenia i sposób dochodzenia do adresata tej dodatkowej opłaty, tj. do osób albo podmiotów, które widnieją w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, albo na które została dokonana rejestracja pojazdu poza granicami kraju. Należy przy tym mieć na uwadze, że posiadaczem pojazdu albo użytkownikiem w myśl ustawy jest podmiot w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym".

W związku z tym organ uznał, że zgodnie z ww. przepisami to skarżąca jako właściciel pojazdu była zobowiązana do wniesienia należnej opłaty za przejazd płatnym odcinkiem autostrady A2 z dnia 1 września 2022 r.

Organ wyjaśnił następnie, że własność określa stan prawny. Posiadanie jest zaś jedynie stanem faktycznym, posiadacz ma zatem fizyczne władztwo nad rzeczą, ale władztwo to nie oznacza, że ma tytuł prawny do rzeczy. Właścicielem pojazdu wciąż jest osoba, która jako ostatnia kupiła pojazd i widnieje na umowie lub fakturze. Co więcej, dowód z niezmienionym nazwiskiem właściciela wciąż jest ważny jako dokument potwierdzający dopuszczenie go do ruchu. Osoba uprawniona do korzystania z pojazdu to osoba, która weszła w posiadanie kluczyka lub sterownika, służącego do otwarcia lub uruchomienia pojazdu mechanicznego za zgodą i wiedzą właściciela pojazdu lub innej osoby uprawnionej do ich posiadania. Osoba może korzystać z pojazdu na podstawie dowolnej umowy zawartej z właścicielem, np. w ramach stosunku pracy, umowy użyczenia, przechowania, komisu czy jednorazowej pożyczki (także takiej ustalonej ustnie). Przez osobę uprawnioną do korzystania z pojazdu rozumie się także kredytobiorcę, najemcę lub dzierżawcę samochodu lub też leasingobiorcę, którym bank lub inny podmiot do tego uprawniony, oddał pojazd do użytkowania. Organ wskazał, że UMOWA [...] NR [...] z dnia 31 marca 2021 r. świadczy o zobowiązaniu Finansującego do nabycia i przekazania Korzystającemu przedmiotu leasingu, do odpłatnego korzystania z pojazdu o nr rej. [...] przez inny podmiot, tj. B sp. z o.o. w okresie od 23-04-2024 r. do 22-04-2024 r. Zatem umowa ta nie przeniosła prawa własności ww. pojazdu, bowiem właściciel pozostaje ten sam, a jedynie zawarta w ramach prowadzonej działalności w całości podlega rozliczeniu w tej działalności, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wezwanie z dnia 23 maja 2023 r. dotyczyło wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd z dnia 1 września 2022 r. o godzinie 13:08 pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] na płatnym odcinku autostrady A2: węzeł [...]. Organ ustalając zobowiązanego do wniesienia opłaty dodatkowej, na podstawie ustawy o autostradach, nie ma podstaw prawnych do analizowania prawa użytkowania (korzystającego z pojazdu), w rozumieniu innych przepisów prawa. Ustawodawca jednoznacznie wskazał w art. 37a ustawy o autostradach katalog podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd, wskazując w pierwszej kolejności właściciela pojazdu. W art. 37a ust. 7 ww. ustawy o autostradach mamy precyzyjnie określony krąg podmiotów, bez możliwości rozszerzania go na inne kategorie użytkowników dróg. Zatem nie można przyjąć, że to na korzystającym z pojazdu spoczywa ciężar poniesienia opłaty dodatkowej. Ujawnienie przez właściciela użytkownika pojazdu na etapie wniesionego sprzeciwu - zamiast ujawnienia go w CEPiK w chwili podpisania umowy - i poparcie tego faktu stosowną umową, np. leasingu, najmu, bądź dzierżawy, nie daje podstaw do prowadzenia przez organ postępowania wobec kierującego, skoro nie był on ujawniony w CEPiK w dacie naruszenia obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą.

Następnie organ wskazał na sposoby uiszczenia opłaty za przejazd autostradą i wskazał, że przejazd pojazdem o nr rej. [...] zarejestrowany został przez urządzenie kontrolne Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej Krajowej Administracji Skarbowej (SPOE KAS ) na odcinku autostrady A2: węzeł [...] 1-09-2022 r. o godzinie 13:08, jako przejazd bez uiszczonej opłaty.

W myśl art. 37ge ust. 1 ustawy o autostradach za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł. Możliwość nienaliczania opłaty dodatkowej występuje wyłącznie w przypadku, gdy opłata za przejazd autostradą zostanie wniesiona w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu. Opłata za przejazd z dnia 1 września 2022 r. godz. 13:08 winna zatem zostać uiszczona po zakończeniu przejazdu. Z możliwości tej strona nie skorzystała. Nieopłacenie ww. przejazdu spowodowało nałożenie opłaty dodatkowej.

W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzuciła:

1/ art. 37a ust. 7 pkt 1 ustawy o autostradach, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym uznanie, że to właściciel pojazdu był zobowiązany do wniesienia opłaty dodatkowej, mimo że organowi w dacie wydania decyzji znany był użytkownik i posiadacz pojazdu;

2/ art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy o autostradach, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że R. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą C, nie jest użytkownikiem pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], a tym samym nie może być stroną postępowania; 3/ art. 80 b ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że jedynie wpis użytkownika pojazdu do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców determinuje, kto jest użytkownikiem rzeczywistym pojazdu;

4/ art. 7 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy;

5/ art. 7a ust. 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wątpliwości w sprawie na korzyść strony;

6/ art. 8 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przez organ zasady zaufania do władzy publicznej, przejawiające się w nałożeniu opłaty na podmiot, który z pojazdu nie korzysta, nie poruszał się drogą płatną i wskazał podmiot zobowiązany do zapłaty;

7/ błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie, że organ zobligowany był do poszukiwania użytkownika pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], podczas gdy skarżący precyzyjnie wskazał użytkownika pojazdu.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej z dnia 23 maja 2023 r. oraz o zobowiązanie DIAS do obciążenia opłatą dodatkową za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd z 1 września 2022 r. o godz. 13.08 pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] na użytkownika pojazdu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ niósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga była niezasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję DIAS z dnia 4 czerwca 2024 r. odmawiającą uwzględnienia sprzeciwu skarżącej od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą.

Z przyjętych za podstawę wyrokowania niespornych ustaleń faktycznych, stanowiących jednocześnie podstawę wydania zaskarżonej decyzji, wynika, że w dniu 1 września 2022 r. o godzinie 13;08 na płatnym odcinku autostrady A2: węzeł [...] organy zarejestrowały przejazd pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], którego właścicielem była skarżąca, bez uiszczonej opłaty za przejazd autostradą płatną.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie odnoszący się do okoliczności związanych z wymierzeniem opłaty dodatkowej za przejazd autostradą płatną nie jest sporny - przejazd taki miał miejsce i nie został prawidłowo opłacony.

Spór w sprawie dotyczy zarzucanego w skardze niewłaściwego zastosowania art. 37a ust. 7 pkt 1 i 3 w zw. z art. 37ge ust. 1 i 7 oraz art. 37gf ust. 1 ustawy o autostradach w związku z art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Skarżąca stoi na stanowisku, że organ administracji z naruszeniem prawa nie uwzględnił jej sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą pojazdem stanowiącym jej własność, bowiem w postępowaniu zainicjowanym tym sprzeciwem był zobowiązany do przeprowadzania ustaleń w zakresie odnoszącym się do podmiotu, który w dniu 1 września 2022 r. o godz. 13:08 faktycznie wykonywał pojazdem przejazd odcinkiem autostrady A2 bez wniesienia opłaty.

Stanowisko skarżącej nie zasługuje na aprobatę.

W myśl art. 37a ust. 1 zd. 1 ustawy o autostradach za przejazd autostradą są pobierane opłaty. Stosownie zaś do art. 37a ust. 7 do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany:

1) właściciel pojazdu albo

2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, z późn. zm.), albo

3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym

- zwany dalej "wnoszącym opłatę

Zgodnie z art. 37ge ust. 1 za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł.

W myśl art. 37gf ust. 1 wnoszący opłatę może wnieść sprzeciw do Szefa KAS, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7. Wniesienie sprzeciwu nie zwalnia z obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej. Odmowa uwzględnienia sprzeciwu następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. ust. 4 zd. 1).

Przepisu ustawy o autostradach szczegółowo regulują przy tym kwestie sposobu poboru opłat za przejazd autostradami oraz opłaty dodatkowej – jednak nie one są przedmiotem sporu. Istota sporu sprowadza się ustalenia, czy organ prawidłowo nałożył opłatę dodatkową na podmiot będący właścicielem pojazdu, który jednak z pojazdu nie korzystał, nie poruszał się drogą płatną i jednocześnie wskazał organowi podmiot korzystający z pojazdu w dniu przejazdu i w jego ocenie zobowiązany do zapłaty.

Sąd stwierdza, że stanowiska stron są powtórzeniem argumentacji wyrażonej w dwóch orzeczeniach sądowych – stanowisko organu opiera się na poglądzie wyrażonym w wyroku NSA z dnia 14 marca 2024 r., II GSK 1818/23, a skarżącej – w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 lipca 2023 r., III SA/Łd 222/23.

Sąd w składzie orzekającym w rozpoznanej sprawie aprobuje pierwszy z nich, nie podzielając tym samym stanowiska skarżącej.

W wyroku tym NSA stwierdził, że opłata dodatkowa ma charakter świadczenia wzajemnego - ponoszonego w zamian za przejazd pojazdu autostradą. W ocenie NSA wskazana funkcja opłaty, jako świadczenia wzajemnego, nie jest bez znaczenia dla oceny charakteru opłaty dodatkowej, należnej – jak stanowi art. 37ge ust. 1 ustawy o autostradach – za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7 (a mianowicie autostradą, za przejazd którą opłata jest pobierana przez Szefa KAS), w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym i pobieranej w wysokości 500 zł. Zwłaszcza, że jest ona pobierana jednorazowo, niezależnie od liczby dokonanych przejazdów autostradą lub jej odcinkiem, tym samym pojazdem, w trakcie jednej doby rozumianej jako okres od godziny 0.00 do godziny 24.00 w danym dniu (ust. 3 art. 37ge), a ponadto, że nie jest pobierana, jeżeli w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu autostradą lub jej odcinkiem zostanie wniesiona opłata za ten przejazd, w sposób określony w art. 37a ust. 9, a mianowicie poprzez zakup biletu autostradowego ze wskazaniem daty i godziny przejazdu oraz autostrady lub jej odcinka, za który nie została wniesiona opłata (ust. 5 art. 37ge), ani też w sytuacji nałożenia kary grzywny na kierującego pojazdem w drodze mandatu karnego (ust. 6 art. 37ge), jak również, że w warunkach opisanych w ust. 9 art. 37ge przywołanej ustawy jest pobierana w niższej wysokości.

NSA trafnie stwierdził, że przywołane przepisy nie uzasadniają twierdzenia o wyłącznie sankcyjnym (jak to przyjęto w wyroku III SA/Łd 222/23), a tym samym represyjnym jej charakterze. Opłata dodatkowa w dalszym ciągu realizuje również funkcję świadczenia wzajemnego, którego obowiązek poniesienia wynika z przejazdu pojazdem autostradą lub jej odcinkiem płatnym.

NSA za istotne uznał, że opłata dodatkowa jest związana z przejazdem i ruchem konkretnego pojazdu autostradą lub jej odcinkiem płatnym. Stąd też muszą temu towarzyszyć rozwiązania służące monitorowaniu przemieszczania się pojazdów na autostradach lub ich odcinkach płatnych, a co za tym idzie służące identyfikowaniu przemieszczających się pojazdów, których przejazd podlega opłacie. Nie bez powodu zabronione jest więc zakrywanie lub ograniczanie czytelności tablic rejestracyjnych bądź umieszczenie ich w miejscach innych niż do tego przeznaczone (art. 37 gj), albowiem numer rejestracyjny pojazdu – którego nadanie wraz z wydaniem dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych stanowi konsekwencję dopuszczenia pojazdu do ruchu – ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia identyfikacji pojazdu, a w tym kontekście zidentyfikowania przemieszczania się tego pojazdu w relacji do obowiązku poniesienia opłaty za jego przejazd autostradą lub jej odcinkiem płatnym.

W związku z tym system poboru opłat za przejazd autostradą został ukształtowany w sposób, o którym jest mowa w art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach.

Z przepisu tego wynika, że do wniesienia opłaty, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany, jako "wnoszący opłatę" w rozumieniu tego przepisu prawa: 1) właściciel pojazdu albo 2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, albo 3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.

Odwołanie się przez ustawodawcę do danych gromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów (CEP) utworzonej na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a w tym kontekście do danych o pojeździe – numer rejestracyjny (art. 80b ust. 1 pkt 1 lit. a) – oraz do danych o właścicielu tego pojazdu (art. 80b ust. 2), czy też jego posiadaczu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 (art. 80b ust. 3) albo użytkowniku, który pojazd ten użytkuje na podstawie umowy leasingu, o rejestrację którego wnioskował leasingodawca (art. 80b ust. 1 pkt 4), pozostaje w logicznym związku z powszechnie przyjmowanym założeniem, że z pojazdu zasadniczo korzysta jego właściciel (czy też posiadacz lub użytkownik, na którego – jak wynika z przywołanej powyżej regulacji prawnej – pojazd ten jest zarejestrowany), a także –wobec porządkującej funkcji wskazanej ewidencji oraz treści i pewności ujawnianych w niej danych o istotnym charakterze z punktu widzenia identyfikowania pojazdu przemieszczającego się autostradą, za przejazd którą jest pobierana opłata – zapewnia efektywność powszechnego systemu poboru opłat za przejazd pojazdu wymienioną autostradą lub jej odcinkiem płatnym.

Skoro opłata jest pobierana za przejazd pojazdu autostradą, to obowiązek jej uiszczenia – wobec przywołanego powyżej założenia oraz potrzeby identyfikowania pojazdu w relacji do wykonywanego nim przejazdu autostradą lub jej odcinkiem płatnym – jest adresowany do właściciela dopuszczonego do ruchu pojazdu albo do jego użytkownika albo posiadacza, a więc do podmiotów, na które pojazd został zarejestrowany i których dane – podobnie, jak i dane o samym pojeździe – zostały zgromadzone w CEP. Wobec przyjęcia takich właśnie rozwiązań ukierunkowanych na zapewnienie efektywność systemu poboru opłat za przejazd pojazdu autostradą lub jej odcinkiem płatnym, ustawodawca nie bez powodu nie operuje pojęciem "korzystającego z dróg", co nie jest bez znaczenia dla rozumienia art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach, a co za tym idzie prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą.

W związku z tym, że "wnoszącym opłatę" w rozumieniu art. 37a ust. 7 ustawy są podmioty enumeratywnie wymienione w tym przepisie, to są one również podmiotami zobowiązanymi do uiszczenia opłaty dodatkowej, a co za tym idzie adresatami wezwania do jej wniesienia (art. art. 37ge ust. 7).

Podmioty "wnoszące opłatę" są również legitymowane do wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dniu od dnia doręczenia wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej, zaś w sytuacji nieuwzględnienia sprzeciwu przez Szefa KAS do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 37gf ust. 1 – 2 oraz ust. 4).

W tym też kontekście należy uznać, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem strony skarżącej – jako "wnoszącego opłatę" w rozumieniu art. 37a ust. 7 pkt 1 ustawy o autostradach – od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą pojazdem stanowiącym jej własność, organ prawidłowo przyjął, że nie był zobowiązany do przeprowadzania ustaleń w zakresie odnoszącym się do podmiotu, który w dniu 1 września 2022 r. o godz. 13:08 faktycznie wykonywał przejazd odcinkiem autostrady A2 bez wniesienia opłaty.

Z zawartego w art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach odesłania wynika, że w postępowaniu, o którym w nim mowa – a mianowicie w sprawie sprzeciwu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – przepisy k.p.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie ustawy o autostradach oraz odpowiednio. Wobec tak określonego zakresu odesłania do stosowania przepisów k.p.a., a ponadto wobec określonego ustawą o autostradach przedmiotu oraz trybu postępowania, należy przyjąć, że postępowanie to jest nie tylko swoistą hybrydą – wyłącznie bowiem do etapu w sprawie sprzeciwu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają zastosowanie przepisy k.p.a. w zakresie określonym w 37gf ust. 5 przywołanej ustawy – lecz również postępowaniem uproszczonym, determinowanym jego przedmiotem.

Podkreślenia wymaga, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów. To one bowiem stanowią podstawę zwolnienia z obowiązku, czy też przyznania uprawnienia, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień.

W związku z powyższym zakres postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wyznaczały przywołane powyżej przepisy ustawy o autostradach.

Jeszcze raz należy przypomnieć, że z art. 37a ust. 7 ustawy wynika, że do wniesienia opłaty, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany, jako "wnoszący opłatę" w rozumieniu tego przepisu: 1) właściciel pojazdu albo 2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, albo 3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Ponadto art. 37ge ust. 1 tej ustawy stanowi, że za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł, co następuje w sposób określony w ust. 7 art. 37ge, a mianowicie poprzez wystawienie wnoszącemu opłatę wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej.

Wobec treści ww. przepisów oraz wyznaczonego nimi zakresu postępowania wyjaśniającego i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, przyjąć należy, że zasadnicze znaczenie w sprawie miało ustalenie odnoszące się do zaistnienia faktycznych podstaw wystawienia wezwania, o którym mowa w ust. 7 art. 37ge ustawy o autostradach, a następnie ustalenie odnoszące się do adresata tego wezwania, a więc ustalenie "wnoszącego opłatę", jako podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty dodatkowej.

W rozpatrywanej sprawie zaistniały faktyczne podstawy wystąpienia z wezwaniem do uiszczenia opłaty dodatkowej, a co za tym idzie – przesłanki realizacji przez organ administracji obowiązku działania, o którym stanowi art. 37ge ust. 7 przywołanej ustawy. W dniu 1 września 2022 r., o godz. 13:08, na odcinku autostrady A2 (węzeł Konin Wschód) został zarejestrowany przejazd pojazdu o nr rej. KR6VR05 bez wniesienia opłaty należnej za ten przejazd. Wymieniony pojazd stanowił własność skarżącej spółki.

W świetle art. 37a ust. 7 w związku z art. 37ge ust. 1 i ust. 7 w związku z art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach, które wyznaczały zbiór faktów koniecznych do ustalenia w sprawie oraz do jej załatwienia, to właśnie skarżąca spółka, jako "wnoszący opłatę", jest zobowiązana do wniesienia opłaty dodatkowej za wskazany przejazd, a co za tym idzie - jest właściwym adresatem wezwania do jej wniesienia.

Wniosku przeciwnego nie uzasadnia fakt, że wymieniony pojazd, którym 1 września 2022 r. był wykonywany przejazd autostradą bez wniesienia opłaty, choć stanowił własność skarżącej spółki, to był użytkowany przez inny podmiot na podstawie zawartej ze spółką umowy leasingu.

Wobec istoty oraz logiki rozwiązań prawnych przyjętych w zakresie odnoszącym się do kształtu systemu poboru opłat, z puntu widzenia treści art. 37a ust. 7 oraz art. 37ge ust. 1 i ust. 7 ustawy o autostradach, które wyznaczały zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie, fakt ten pozbawiony był prawnego znaczenia. Choć podmiot ów użytkował pojazd na podstawie umowy leasingu zawartej ze skarżącą spółką, jako leasingodawcą i właścicielem tego pojazdu, to jednak nie był jego użytkownikiem w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy. Stąd też nie mógł być adresatem wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej. W konsekwencji okoliczność eksponowana przez skarżącą spółkę nie mogła stanowić przedmiotu postępowania wyjaśniającego, ani też kształtować treści podjętego rozstrzygnięcia.

W rozumieniu przywołanego przepisu prawa użytkownikiem zobowiązanym do wniesienia opłaty, a co za tym idzie do wniesienia opłaty dodatkowej, jest bowiem użytkownik, o którym jest mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a mianowicie użytkownik, który pojazd ten użytkuje na podstawie umowy leasingu, o rejestrację którego wnioskował leasingodawca. Tylko więc wyłącznie w sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z tych przepisów prawa, za uzasadniony można byłoby uznać wniosek, że to leasingobiorca, nie zaś skarżąca spółka, jest zobowiązany do wniesienia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą wykonywany 1 września 2022 r. wymienionym pojazdem stanowiącym własność spółki, lecz użytkowanym przez leasingobiorcę, i o rejestrację którego wnioskował leasingodawca.

Nie jest przy tym też tak – co również podkreślił NSA w przywoływanym wyroku II GSK 1818/23 - że konsekwencje braku wniosku skarżącej spółki o rejestrację wymienionego pojazdu, a co za tym idzie braku ujawnienia w tym zakresie w CEP danych o pojeździe oraz o jego użytkowniku, a więc danych istotnych z punktu widzenia ustalenia "wnoszącego opłatę" w rozumieniu art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach, powodują, że wobec treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organ administracji publicznej odwrócił znaczenie pojęć, przekształcając prawo jednostki w jej obowiązek, którego niewykonanie jest zagrożone sankcją. Uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o rejestrację pojazdu przez leasingodawcę (właściciela) organ administracji nie traktował jako obowiązku złożenia tego wniosku. Rejestracja pojazdu, wobec jej funkcji, nie jest instrumentem prawnym służącym weryfikowaniu stanu (tytułu) własności pojazdu. Niezłożenie wniosku przez skarżącą, a więc nieskorzystanie z przysługującego jej uprawnienia wynikającego z ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawało bez wpływu na ryzyko zaistnienia potencjalnych konsekwencji wynikających z ustawy o autostradach, które zmaterializowały się w ustaleniu, że w jej rozumieniu, to spółka jest "wnoszącym opłatę", a co za tym idzie adresatem wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej.

Wobec przedmiotu prowadzonej działalności gospodarczej oraz jej skali, skarżąca spółka powinna być w dostatecznym stopniu oraz zakresie zorientowana odnośnie do konsekwencji niewystąpienia z omawianym wnioskiem, co uzasadnia twierdzenie, że nie występując z tym wnioskiem, godziła się na zaistnienie towarzyszących temu skutków, które mogła przecież przewidzieć, i którym mogła przeciwdziałać, a to poprzez zawnioskowanie o rejestrację pojazdu na użytkownika, który pojazd ten użytkuje na podstawie zawartej ze spółką umowy leasingu. Zwłaszcza, że kształt systemu poboru opłat pozostawał w logicznym związku z powszechnie przyjmowanym założeniem, że z pojazdu zasadniczo korzysta podmiot, na który pojazd ten jest zarejestrowany.

Podsumowując - określając treść obowiązku oraz podmiot zobowiązany do jego wykonania, przepisy art. 37a ust. 7 oraz art. 37ge ust. 1 ustawy o autostradach podlegają wykładni ścisłej.

W konsekwencji sugerowane przez skarżącą spółkę działanie organu administracji (wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej leasingobiorcy) prowadziłoby do nałożenia obowiązku, który nie wynika z ustawy. Prowadziłoby ono do nałożenia obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej na podmiot, który nie jest "wnoszącym opłatę" w rozumieniu ustawy o autostradach, a tym samym nie jest podmiotem zobowiązanym do wniesienia opłaty dodatkowej, a to wobec braku zaktualizowania się podmiotowych przesłanek (znamion) jego odpowiedzialności, które określa art. 37a ust. 7 pkt 3 przywołanej ustawy.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

ak