Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 127/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
article: § 8 ust. 1, Lp. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 załącznika nr 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1390
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
article: art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. C. i M. C. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2024 r. znak: WIG.II.7221.96.2023 w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach na rzecz A. C. i M. C. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 stycznia 2024 r. znak WIG.II.7221.96.2023 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINGiK"), po rozpatrzeniu odwołania A. i M. C. (zwanych też dalej "stronami") od decyzji Starosty Pińczowskiego z 7 listopada 2023 r. znak: GN.VIII.6620.372.2023, orzekającej o odmowie aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego dla działki ewidencyjnej nr A polegającej na ujawnieniu użytku Br – grunty rolne zabudowane w miejsce użytku B – tereny mieszkaniowe, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ŚWINGiK wskazał, że pismem z 1 sierpnia 2023 r. strony zwróciły się do organu I instancji, wnosząc "odwołanie od decyzji Starostwa Powiatowego w Pińczowie nr FB-RP.3120.36.22.2023 w sprawie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków działki nr A , położonej w Gminie Pińczów", załączając m.in. dowód zmiany nr 40/2021 z 20 listopada 2021 r., dokonanej w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] dot. działki nr A .

Pismem z 16 sierpnia 2023 r. Starosta Pińczowski wezwał strony do sprecyzowania ww. pisma poprzez wskazanie, czy dotyczy ono odwołania od ww. pisma znak: FB-RP.3120.36.22.2023, czy też zmiany użytku gruntowego B (tereny mieszkaniowe) na tereny Br (grunty rolne zabudowane) na działce nr A .

W odpowiedzi strony wskazały, że oczekują przywrócenia klasyfikacji gruntu do stanu sprzed przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w odniesieniu do działki nr A i przywrócenia użytku Br (czyli gruntów rolnych zabudowanych), dodając, że jest to działka rolna wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego położonego na terenie gminy [...].

Ze względu na fakt, że dane w ewidencji gruntów i budynków, do których odnosi się wniosek, powstały w wyniku modernizacji tejże ewidencji, organ I instancji, po ustaleniu, że termin wnoszenia zarzutów do wyników przeprowadzonej modernizacji upłynął, zakwalifikował złożony wniosek jako prośbę o zmianę danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków i przystąpił do gromadzenia materiału dowodowego.

W dniu 11 października 2023 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono m.in., że działka nr A jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem oraz drugim budynkiem, którego budowę rozpoczęto w 2022 r. bez zgłoszenia. W rezultacie stwierdzono, że w trakcie prac związanych z modernizacją gruntów i budynków obrębu W. działka ta była zabudowana jedynie budynkiem mieszkalnym. Starosta Pińczowski zweryfikował również przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, ustalając że jest to obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Organ I instancji, uzasadniając wydanie decyzji o odmowie aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego dla działki ewidencyjnej nr A , wskazał – na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym pozwolenia na budowę, zagospodarowania działki ustalonego w trakcie oględzin – że nie wynika aby istniejącą na działce nr A zabudowę można było zaliczyć do zabudowy zagrodowej, a w konsekwencji dokonać oczekiwanej zmiany użytków gruntowych.

W odwołaniu od decyzji strony podniosły, że w księdze wieczystej w rubryce sposób korzystania w odniesieniu do gruntów działki nr A wpisano grunty rolne zabudowane, są tam składowane płody rolne zebrane z całości gospodarstwa rolnego oraz sprzęt rolniczy niezbędny do jego prowadzenia.

ŚWINGiK, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, przytoczył regulacje art. 2 pkt 8, art. 20 pkt 1-2b, art. 21 ust. 1, art. 24 ust. 2a i 2b oraz art. 26 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.), zwanej dalej "P.g.k.", a także § 7 ust. 1, § 16, § 8 ust. 1, § 9 ust. 1, § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2021 r. poz. 1390 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", oraz załącznika nr 1 Lp. 5 do tego rozporządzenia, stwierdzając zarazem że oznaczenia użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków wynikają z zagospodarowania danego gruntu. W stosunku do gruntów zabudowanych rodzaj użytku determinuje rodzaj zabudowy, jaka znajduje się na danym gruncie. Z kolei rodzaj budynku określany jest na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej, pozwolenia na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (bądź regulacji miejscowego planu zagospodarowania terenu). To, czy dany grunt można zaliczyć do gruntów rolnych zabudowanych, nie jest uzależnione od powierzchni posiadanych gruntów, a od zagospodarowania i zabudowy, której rodzaj jest określany na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej. Natomiast aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi mogą być: prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczne decyzje administracyjne, akty notarialne, akty normatywne, dokumentacja geodezyjna. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy wykazani są w ewidencji gruntów i budynków w następujący sposób:

- w jednostce rejestrowej nr [...] A. C. jako właściciel działek ewidencyjnych o nr [...] łącznej powierzchni 2,4000 ha;

- w jednostce rejestrowej [...] A. C. jako właściciel działek ewidencyjnych o nr [...] łącznej powierzchni 3,6137 ha;

- w jednostce rejestrowej nr [...] A. i M. małż. C. jako właściciele działek ewidencyjnych o nr A o powierzchni 0,4650 ha, składającej się z użytków gruntowych: B (tereny mieszkaniowe) o powierzchni 0,1045 ha, ŁVI (łąka) o powierzchni 0,0600 ha, RIVb (rola) o powierzchni 0,0830 ha i RV (rola) o powierzchni 0,2115 ha.

A. i M. małż. C. zostali wykazani w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele ww. działek w oparciu o akt notarialny z 23 lipca 2007 r. oraz księgę wieczystą nr [...], przy czym A. C. jest właścicielem działek o nr [...], zaś A. i M. C. są wykazani w księdze wieczystej [...] jako właściciele działki nr A na podstawie aktu notarialnego z 24 sierpnia 2009 r.

Z danych ewidencji gruntów i budynków wynika, że na działce nr A znajduje się budynek mieszkalny, dwukondygnacyjny, o powierzchni zabudowy [...], o adresie: [...]. Przedstawione powyżej dane ewidencyjne dotyczące działki nr A wynikają z przeprowadzonej w latach 2018-2021 modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu W., gm. Pińczów. W ramach tej modernizacji został sporządzony operat techniczny, włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 17 grudnia 2021 r. Wykonawca ww. prac geodezyjnych dokonał m.in. weryfikacji użytków gruntowych na objętym opracowaniem obszarze. W odniesieniu do działki nr A zmieniono zaliczenie części gruntów tej działki z użytku grunty rolne zabudowane na tereny mieszkaniowe. W dniu 5 sierpnia 2020r. zmierzono budynek na działce nr A i sporządzono arkusz danych ewidencyjnych dla tego budynku. W oparciu o klasyfikację środków trwałych obiekt ten został zaliczony do kategorii budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy 112 m2.

Z uwagi na fakt, że A. i M. małż. C. nie zgadzają się z powyżej opisanymi danymi ewidencyjnymi, powstałymi w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] (co wynika z pisma z 24 sierpnia 2023 r., będącego doprecyzowaniem pisma z 1 sierpnia 2023 r.) organ zweryfikował, czy nie zachodzą przesłanki do rozpatrywania wniesionego żądania w trybie rozpatrywania zarzutów do danych ewidencyjnych, o którym mowa jest w art. 24 ust. 9 P.g.k. Przepis ten stanowi, że każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, że dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, zgłaszać zarzuty do tych danych. O ich uwzględnieniu lub odrzuceniu starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24 ust. 9 ustawy). W przedmiotowym przypadku, rozpoczęcie procedury modernizacji ewidencji gruntów i budynków nastąpiło w oparciu o zarządzenie nr 46.2018 z 30 października 2018 r. Starosty Pińczowskiego, zaś ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego informacji, że dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego obrębu W. gm. Pińczów stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków miało miejsce 22 grudnia 2021 r. Natomiast żądanie wnioskodawców zostało skierowane do Starosty Pińczowskiego 2 sierpnia 2023 r. – co powoduje, że pomiędzy wskazanymi datami upłynęło znacznie więcej niż wspomniane 30 dni. Tym samym organ I instancji zasadnie potraktował pismo stron jako wniosek o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Przed wprowadzeniem do ewidencji gruntów i budynków obrębu W. danych powstałych w wyniku przeprowadzonej modernizacji, działka nr A o powierzchni 0,4700 ha miała wyszczególnione użytki: Br-RVI (grunty rolne zabudowane) o powierzchni 0,0700 ha, ŁVI (łąka) o powierzchni 0,0600 ha, RIVb (rola) o powierzchni 0,0800 ha i RV (rola) o powierzchni 0,2600 ha. Dane te były wykazane w ewidencji gruntów w oparciu o dane z operatu i mapy o numerze ewidencyjnym nr 2847-21/2012 włączonym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 16 lutego 2012r. Wykonawca pracy geodezyjnej, której wynikiem był ww. operat i mapa sytuacyjna, miał na celu (jak wynika z adnotacji zamieszczonej na mapie) inwentaryzację powykonawczą zagospodarowania działki nr A. Zagospodarowanie tej działki, jak wynika z rysunku mapy, stanowił dom mieszkalny, dwukondygnacyjny wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacyjnym, elektroenergetycznym oraz ogrodzenie trwałe. Organ odwoławczy wskazał również, że Starosta Pińczowski decyzją z 1 kwietnia 2010 r. stwierdził, po rozpatrzeniu wniosku stron o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w związku z projektowaną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na samochód osobowy oraz budową bezodpływowego zbiornika na ścieki, że grunt o powierzchni 0,07 ha, przeznaczony pod inwestycję, nie podlega obowiązkowi uzyskania zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Decyzją z 19 kwietnia 2010 r. Starosta Pińczowski zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na samochód osobowy w bryle budynku, z wewnętrznymi instalacjami, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, przyłącza wodociągowego, przebudowę zjazdu z drogi powiatowej na działkę A w obrębie [...]. W decyzji tej, organ architektoniczno-budowlany wskazał, że kategorią obiektu jest kategoria I. Z przeprowadzonych 11 października 2023 r. oględzin działki nr A wynika, że przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym z garażem oraz budynkiem, którego budowę rozpoczęto w 2022 r. bez zgłaszania tego zamierzenia budowlanego w organie architektoniczno-budowlanym. Budowę tego budynku rozpoczęto jako budowę wiaty z elementów betonowych bez dachu, a jedynie prowizorycznym zadaszeniem. Po zmianie przepisów w 2023 r. zmieniono konstrukcję budynku na słupy metalowe i płyty betonowe i w środku został ocieplony styropianem, przykryty blachą, otynkowany na zewnątrz i wewnątrz, wyposażony w bramę garażową i wykonane zostały wylewki betonowe, a zachodnia część budynku funkcjonuje jako wiata. W budynku przechowywane są płody rolne własnej produkcji, zboża, drobny sprzęt gospodarczy oraz przyczepka, za tym budynkiem usytuowany jest blaszany garaż bez fundamentów, w którym przechowywany jest drobny sprzęt gospodarczy. Warzywniak znajduje się za garażem blaszanym, między domem a budynkiem gospodarczym znajduje się teren zielony, na którym stoją maszyny rolnicze (jak pług, kultywator z bronami oraz ciągnik rolniczy, który według oświadczeń wnioskodawców jest ich własnością). Jak wskazano w protokole z oględzin nieruchomości, południowa część działki nr 255 jest użytkowana rolniczo (gdyż w czasie oględzin było tam ściernisko).

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ŚWINGiK stwierdził, że przedmiotowa działka, w części północnej, jest zagospodarowana i zabudowana w taki sposób, że grunt tej części należy zaliczyć do terenów mieszkaniowych zdefiniowanych w pozycji Lp. 13 załącznika nr 1 do rozporządzenia. W rezultacie zaliczenie opisywanej części działki nr A do tej grupy użytków uznano za zasadne. Jak wynika bowiem z definicji terenów mieszkaniowych - do tego rodzaju użytków zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz m.in.: podwórza, dojazdy, zbiorniki do gromadzenia ścieków, rabaty, trawniki, kwietniki czy też warzywniki. Opisany w protokole z oględzin nieruchomości budynek gospodarczy, powstały po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów, bez dokumentacji architektoniczno-budowlanej trudno bezsprzecznie zaliczyć do budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej, o których jest mowa w pozycji o Lp. 5 wspomnianego załącznika nr 1 do rozporządzenia. Tym samym, zaliczenie północnej części gruntów działki nr A do grupy terenów mieszkaniowych zostało dokonane w sposób właściwy.

Organ II instancji, rozpatrując odwołanie, nie brał pod uwagę powierzchni gruntów posiadanych przez strony, ponieważ ustawodawca w rozporządzeniu w regulacjach dotyczących zaliczania gruntów do użytków gruntowych, w przedmiotowym przypadku do: gruntów rolnych zabudowanych czy też terenów mieszkaniowych, nie uzależnił od ilości posiadanych gruntów. W przepisach tych wskazano na rodzaj zabudowy i zagospodarowania danego gruntu, które to determinują łącznie zaliczenie danego obszaru działki ewidencyjnej do danej grupy użytków. Zauważono jednocześnie, że wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, nie brano pod uwagę części dokumentów dostarczonych przez składających odwołanie, ponieważ dokumenty te nie zaliczają się do dokumentów, które mogą stanowić podstawę do dokonania zmiany informacji wykazanych w ewidencji gruntów i budynków. Dotyczy to kopii: faktur VAT za sprzedaż zboża, wniosków o przyznanie płatności na rok 2023, 2021 czy 2020, decyzji w sprawie podatku rolnego czy też decyzji w sprawie ustalenia na dany rok kwoty rocznego limitu zwrotu podatku akcyzowanego. Dokumenty te nie są wymienione w katalogu dokumentów, mogących stanowić podstawę do aktualizacji danych ewidencyjnych, o których mowa w art. 24 ust. 2b ustawy, doprecyzowanego przez przepisy rozporządzenia. Dokumenty te (to jest np. kopie wniosków o przyznanie płatności czy decyzje o wymiarze podatku), zdaniem ŚWINGiK, powstają w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, ponieważ, jak zaznaczył ustawodawca w art. 21 ust. 1 ustawy, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Fakt ten powoduje, że nie mogą one być brane pod uwagę w ramach postępowania mającego na celu aktualizację danych ewidencyjnych.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są zgodne z dokumentami źródłowymi, które potwierdzają, że użytki gruntowe działki nr A zostały prawidłowo wykazane, a żądanie zmiany danych ewidencji gruntów i budynków nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonych dokumentach. Z racji tego, że wnioskodawcy domagali się aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a przedłożone dokumenty nie pozwalają jej dokonać, tylko potwierdzają ich prawidłowość, Starosta Pińczowski prawidłowo zastosował regulację wynikającą z art. 24 ust. 2c ustawy, upoważniającą do wydania decyzji o odmowie aktualizacji ww. informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. C. i M. C. zarzucili decyzji ŚWINGiK naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a mianowicie naruszenie:

a) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej – wobec wydawania odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych i nierównym traktowaniu stron w zakresie, jakim w najbliższym sąsiedztwie działki ewidencyjnej nr A tj. działki [...], gdzie posadowiony jest jedynie budynek mieszkalny, po modernizacji gruntów i budynków, uznano że jest to grunt rolny zabudowany, a w analogicznej sytuacji skarżącym odmawia się zaktualizowania danych w tym zakresie – pomimo identycznej sytuacji na gruncie w dacie modernizacji;

b) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji – z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń oraz wskazanie okoliczności, które nie miały miejsca w sprawie, w tym w zakresie treści uzasadnienia, które mówi o tym, że skarżący domagali się w postępowaniu zmiany przebiegu granic działek ewidencyjnych, oraz lakonicznym stwierdzeniu niepopartym żadnym uzasadnieniem, a w świetle treści uzasadnienia mającym kluczowe znaczenie dla sprawy, a mianowicie uznaniem, że powstały po modernizacji ewidencji gruntów budynek gospodarczy nie jest budynkiem wskazanym w pozycji Lp. 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia, brak kategoryczności w tym stwierdzeniu - organ twierdzi, że "trudno bezsprzecznie zaliczyć", co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

c) przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu dowolnej – a nie swobodnej – oceny dowodów, pominięciu w części zaproponowanego organowi materiału dowodowego – co skutkowało przyjęciem, że nie zachodzą przesłanki do aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego dla działki ewidencyjnej nr A , polegającej na ujawnieniu użytku Br - grunty rolne zabudowane w miejsce użytku B - tereny mieszkaniowe,

d) art. 7 i 7a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania słusznego interesu stron w zakresie aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków co do użytku gruntowego dla działki ewidencyjnej nr A , polegającej na ujawnieniu użytku Br - grunty rolne zabudowane w miejsce użytku B - tereny mieszkaniowe, kiedy bezsprzecznie nieruchomość ta ma bezpośredni związek z prowadzoną działalnością rolną skarżących – którzy są rolnikami, a organ pomimo tego, że miał wątpliwości co do zakwalifikowania budynku wzniesionego po modernizacji jako budynku wskazanego pod Lp. 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia, wątpliwość ta nie została rozstrzygnięta na korzyść skarżących;

2. przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

a) art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 26 ust. 2, art. 40 P.g.k. w zw. z § 8 i § 9 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia wraz z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia dotyczącego zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w zakresie Lp. 5 - grunty rolne zabudowane - Br - poprzez brak zakwalifikowania budynku wzniesionego po modernizacji gruntów jako budynku wskazanego pod Lp. 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia, kiedy służy on do powadzonej działalności rolnej a sam ustawodawca w rozporządzeniu używa stwierdzenia w "szczególności", co tylko dowodzi tego że katalog budynków wskazanych przez ustawodawcę nie jest zamknięty i kluczowe znaczenie ma przeznaczenie budynku do produkcji rolnej, a taką budynek ten ma co chociażby wynika z treści uzasadnienia decyzji;

b) art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326) w zakresie, w jakim grunt pod budynkiem mieszkalnym nie podlegał wyłączeniu z produkcji rolnej, a stojący tam budynek stanowi jedyne miejsce zamieszkania rolnika, tym samym wchodzi w skład gospodarstwa rolnego.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowej stanowisko.

Na rozprawie sądowej 25 kwietnia 2024 r.:

- skarżąca A. C. poparła skargę i oświadczyła, iż w decyzji błędnie określono, że przedmiotowa działka jest położona na obszarze MN2, albowiem jak wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę z 2010 r. działka ta jest położona na obszarze MM5 o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę zagrodową i przeznaczeniu uzupełniającym – zabudowa usługowa; budynek gospodarczy na działce skarżących ma powierzchnię ok. 35 m² i został posadowiony zgodnie ze stanowiskiem Starostwa bez zgłoszenia;

- pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie strona zaskarżyła decyzję ŚWINGiK, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Pińczowskiego z 7 listopada 2023 r. o odmowie aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego dla działki ewidencyjnej nr A polegającej na ujawnieniu użytku Br - grunty rolne zabudowane w miejsce użytku B -tereny mieszkaniowe.

W pierwszej kolejności trzeba podnieść, że w ocenie Sądu prawidłowo Starosta zakwalifikował wniosek skarżących datowany na dzień 1 sierpnia 2023 r. jako wniosek o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Został on bowiem złożony po zakończeniu procedury modernizacji – w sytuacji gdy ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego informacji, że dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego obrębu [...] stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, nastąpiło 22 grudnia 2021 r., zaś zgodnie z art. 24 ust. 9 P.g.k. zgłoszenie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, mogą być zgłaszane w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa ww. informacji. Termin 30 dni do wniesienia zarzutów od operatu ma charakter terminu końcowego, po upływie którego złożone zarzuty traktowane są już jako wnioski o zmianę danych (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 28 listopada 2017 r., sygn. III SA/Kr 349/17).

Jeśli chodzi natomiast o rozstrzygnięcie merytoryczne, w ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane przedwcześnie, bez dokonania pełnej i właściwej oceny materiału dowodowego.

Na wstępie należy jednak zaznaczyć, że podstawy do takiego wniosku (w oparciu o art. 8 k.p.a.) nie może stanowić, nawiązując do zarzutu zawartego w pkt 1 a) skargi, porównanie działki ewidencyjnej nr A, o którą chodzi w sprawie, z bliżej nieokreśloną działką z "najbliższego sąsiedztwa", co do której nie jest znany jej stan zagospodarowania. Aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego dla działki ewidencyjnej nr A musi się zatem opierać na danych dotyczących tej konkretnej działki. Jednocześnie zdaniem Sądu nie sposób wywodzić jakichkolwiek dalej idących wniosków z zawartego na str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzenia, iż "żądanie wnioskodawcy działającego przez pełnomocnika dotyczyło zmiany przebiegu granic działek ewidencyjnych (...)". Zapis ten ewidentnie nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, co jednak należałoby traktować, mając na uwadze pozostałą treść decyzji oraz całych akt postępowania, jako zwykłą omyłkę.

Podstawą wprowadzania wpisów w ewidencji gruntów i budynków, w tym aktualizacji danych w niej zawartych, są przepisy P.g.k. wraz z przepisami wykonawczymi do tego aktu prawnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b P.g.k., aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek; następuje zaś w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku aktualizacji z dokonywanej z urzędu informacje muszą wynikać z: przepisów prawa; dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4: materiałów zasobu; wykrycia błędnych informacji (ust. 2a). Jeśli aktualizacja jest dokonywana na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie przepisów prawa; wpisów w księgach wieczystych; prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu; ostatecznych decyzji administracyjnych; aktów notarialnych; aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych; zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu; wpisów w innych rejestrach publicznych; dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (art. 24 ust. 2b P.g.k).

Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Każdorazowa konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana przez wnioskodawcę. W ramach pojęcia aktualizacji można dokonywać prostowania jak i usuwania danych błędnych.

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:

1) grunty rolne;

2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione;

3) grunty zabudowane i zurbanizowane;

4) grunty pod wodami;

5) tereny różne.

Wśród gruntów rolnych wyróżnia się m.in. użytki rolne, w skład których wchodzą m.in. grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem Br (§ 9 ust. 1 pkt 1 lit. e) rozporządzenia), zaś grunty zabudowane i zurbanizowane, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 3, dzielą się m.in. na tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B (§ 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia).

Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 10 rozporządzenia). Z pozycji o Lp. 5 ust. 1 tego załącznika wynika, że do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod:

1) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie, a także budowle i urządzenia rolnicze, w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, a także instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych;

2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki;

3) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej.

W pozycji o Lp. 5 ust. 2 stwierdzono natomiast, że do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także:

1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki;

2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82).

W przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (ust. 3 poz. o Lp. 5).

W rozpatrywanym przypadku w wyniku przeprowadzonej modernizacji gruntów i budynków w przypadku należącej do skarżących działki nr A część użytków gruntowych w ramach tej działki zakwalifikowano jako tereny mieszkaniowe (B) w miejsce dotychczasowej kwalifikacji jako grunty rolne zabudowane (Br), co kwestionują skarżący.

Jak przy tym słusznie zwróciła uwagę na rozprawie sądowej skarżąca A. C., w decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem z dnia 19 kwietnia 2010 r. (k. 24-28 akt organu I instancji) wskazano – odmiennie niż przyjął Starosta Pińczowski w sprawie niniejszej – że działka nr A położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 5MM, dla którego to terenu ustala się jako przeznaczenie podstawowe – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową, zaś jako przeznaczenie uzupełniające – zabudowę usługową. Z ustaleń organu I instancji, niekwestionowanych przez ŚWINGiK, wynika że działka nr A położona jest na obszarze oznaczonym 2.MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Różnica ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie z punktu widzenia ust. 3 poz. o Lp. 5, gdzie wskazano że grunt w granicach siedliska, o jakim tam mowa, zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca niezależnie od tego, który z powyższych zapisów miejscowych planów wziąć pod uwagę. Ustalenia miejscowego planu mogą być jednak pomocne w sprawie z innego powodu, o czym poniżej.

Szczególnego zwrócenia uwagi wymagają w ocenie Sądu zapisy zawarte pod Lp. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia. W punkcie 3 jest bowiem mowa o budynkach mieszkalnych oraz innych budynkach i urządzeniach, takich jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej. Nie ulega wątpliwości, że na działce nr A znajduje się budynek mieszkalny oraz garaż, zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę. Istotne znaczenie (w kontekście obiektów, o jakich mowa w pkt 1 ust. 1 Lp. 5, gdzie wymieniono np. spichlerze, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny, silosy na zboże, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych), ma jednak budynek, który – jak to opisano w protokole oględzin – powstał w 2022 r. (a zatem już po przeprowadzeniu modernizacji) jako wiata z elementów betonowych bez dachu z prowizorycznym zadaszeniem, bez zgłoszenia. W roku 2023, po zmianie przepisów w czerwcu tegoż roku, konstrukcję zmieniono na słupy metalowe, płyty betonowe, został ocieplony styropianem, przykryty blachą, posiada bramę garażową, wylewkę betonową, jest otynkowany w środku i na zewnątrz, zachodnia część budynku nadal funkcjonuje jako wiata. W budynku tym, jak zapisano w protokole i co zostało ukazane na dokumentacji fotograficznej, składowane są własne płody rolne skarżących (zboże).

Organ odwoławczy odnosząc się do powyższego budynku stwierdził jedynie, że "opisany w protokole z oględzin nieruchomości budynek gospodarczy, powstały po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów, bez dokumentacji architektoniczno-budowlanej trudno bezsprzecznie zaliczyć do budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej, o których jest mowa w pozycji o Lp. 5 wspomnianego załącznika nr 1 do rozporządzenia. Tym samym, zaliczenie północnej części gruntów działki nr A do grupy terenów mieszkaniowych zostało dokonane w sposób właściwy". W ocenie Sądu rację mają skarżący, że tego rodzaju ocena ma charakter zbyt pobieżny i tym samym niewystarczający. Rację ma organ, że co do zasady to, czy dany grunt można zaliczyć do gruntów rolnych zabudowanych, nie jest uzależnione od powierzchni posiadanych gruntów, a od zagospodarowania i zabudowy, której rodzaj jest określany na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej. Nie zawsze jednak istnienie czy posiadanie takiej dokumentacji jest wymagane. Podnosząc, że oceniany budynek, określony jako gospodarczy, "nie posiada dokumentacji architektoniczno-budowlanej" organ nie ustalił zaś, czy w tym przypadku istnienie takiej dokumentacji było w ogóle wymagane, a zatem czy na realizację budynku należało uzyskać pozwolenie na budowę lub dokonać zgłoszenia. Nie przesądzając tej kwestii wypada zwrócić uwagę, że począwszy od 3 czerwca 2023 r. – na mocy ustawy z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 967) – do art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029) dodano pkt 33, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.

W sytuacji zaś gdyby okazało się, że realizacja wspomnianego budynku nie wymagała choćby dokonania zgłoszenia, a tym samym skarżący nie muszą posiadać dokumentacji architektoniczno-budowlanej, trudno wymagać od nich przedłożenia takiej dokumentacji w celu dokonania oceny przeznaczenia budynku na potrzeby zaliczenia gruntu do określonej kategorii użytku. Wówczas ocena taka winna zostać dokonana na podstawie wszelkich innych dowodów, w tym przede wszystkim protokołu oględzin nieruchomości. Jak zaś wynika z tego protokołu, południowa część działki uprawiana jest rolniczo (w czasie oględzin było tam ściernisko), między domem a budynkiem gospodarczym znajduje się teren zielony, na którym stoją maszyny rolnicze oraz [...] będący własnością skarżących. Sprzęt rolniczy to: sadzarka do ziemniaków, pług, kultywator z bronami. Obok budynku gospodarczego znajduje się wózek rolniczy i przyczepka na płody rolne. W sytuacji braku dokumentacji architektoniczno-budowlanej (i braku wymogu jej posiadania) to protokół oględzin – nie bez powodu zresztą przeprowadzonych już przez organ – winien stanowić podstawę do ustalenia przeznaczenia przedmiotowego budynku, a w konsekwencji ewentualnie istnienia "zorganizowanej całości gospodarczej" jeśli chodzi o budynek mieszkalny, inne budynki i urządzenia oraz (w razie takiego ustalenia) budynek przeznaczony do produkcji rolniczej, a w konsekwencji określenia rodzaju danego użytku (por. w tym zakresie również m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 18 kwietnia 2023 r., sygn. III SA/Po 123/23, wyrok WSA w Rzeszowie z 5 września 2023 r., sygn. II SA/Rz 374/23). W tym kontekście pomocne mogą być także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynikać będzie jaki rodzaj zabudowy został dopuszczony na danym terenie. Jak dotąd zaś, o czym wspomniano wyżej, zgromadzony materiał dowodowy wykazuje rozbieżności w tym zakresie.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że wydając decyzje organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawione wyżej uwagi i poczynią w związku z tym jednoznaczne ustalenia we wskazanym kierunku.

O kosztach orzeczono w pkt II wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość wpisu sądowego, uiszczonego w sposób solidarny przez skarżących (200 zł).