Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 642/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi M.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Działając na wniosek M. L., Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 8.11.2011r. (znak [...]) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami z garażami indywidualnymi, z garażem wielostanowiskowym podziemnym, drogami wewnętrznymi na działce nr [...] obr [...] wraz z infrastrukturą techniczną po działkach nr [...], [...] obr [...] i [...] obr. [...] oraz budowa wjazdu po działce nr [...] obr. [...] i [...] obr. [...], przy ul. W. w K..

Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji podkreślił brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem oraz ustalenie, że wskazany przez inwestora teren spełnia wymogi ustawowe dla ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z przepisami ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji uznał, że pozyskane uzgodnienia i opinie innych organów administracji w zakresie szczegółowych warunków inwestycji, wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej tekstowej i graficznej (...) dały podstawę faktyczną i prawną orzeczenia zgodnie z wnioskiem w oparciu o przepisy ww. ustawy tj. art. 59 ust. 1 art.61 ust. 1 w zw. z art.60 ust. 1 oraz art. 104 kpa.

Jednobrzmiące odwołania od decyzji organu I instancji złożyli: K. W., I. W., B. i R. H., T. B., oraz X. B.. Strony złożyły wniosek o umorzenie postępowania względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odwołujący się podnieśli, że skarżona decyzja jest niedopuszczalna, gdyż ustalenia decyzji w.z. w sposób rażący odbiegają od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania. Plan przewiduje bowiem dla działki nr [...] obr. [...] przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowe jednorodzinnej - usługowej, znacznie większy udział powierzchni biologicznie czynnej, oraz maksymalną wysokość zabudowy do wysokości 11 m, nie zaś jak w przypadku decyzji w.z. - na 12,5 m.

Strony zarzuciły także, iż wskazano jako lokalizację dostępu do mediów działkę nr [...], gdy tymczasem inwestor nie uzyskał żadnej zgody od dysponentów tej nieruchomości. Decyzja jest wadliwa także z tego powodu, iż nie wskazano współczynnika miejsc postojowych i oraz nie zbadano zasięgu oddziaływania inwestycji na wody powierzchniowe i podziemne. Zdaniem stron decyzja winna wprost stanowić nakaz uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto zaskarżona decyzja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa gdyż pomija występujące w terenie rodzaje dachu, linia zabudowy jest szersza od linii zabudowy budynków przy ul. L. zaś wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono w wysokości 31%, gdy w stosunku do nieruchomości sąsiednich powyższy wskaźnik nie przekracza 26%.

Decyzja powiela błędy poprzednio wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji i nie uwzględnia w całości zastrzeżeń jakie przedstawiło w decyzji kasacyjnej z dnia 17 kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Inwestor M. L. w swoim piśmie z dnia 16.03.2015r. odpowiedział na zarzuty odwołujących. Stwierdził, że przywołany w odwołaniach miejscowy plan, wobec stwierdzenia nieważności uchwały nr XXIV/314/2011, nie wywiera w chwili obecnej żadnych skutków dla przedmiotowej decyzji.

Podobnie niezasadny jest zdaniem inwestora zarzut odnośnie braku wymaganej zgody właścicieli działki nr [...] na lokalizację na niej mediów. Dla wydania decyzji w.z. niezbędne jest bowiem stwierdzenie, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na wykonanie określonych przyłączy. Strona odpiera również kolejny zarzut dotyczący niewskazania współczynnika miejsc postojowych i parkingowych jako pozbawiony podstaw prawnych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących ustalania warunków zabudowy. Podobnie brak podstawy prawnej w tych przepisach wprowadzenia obowiązku dla inwestora pozyskania decyzji pozwolenia wodnoprawnego, gdyż o tym decydują przepisy prawa wodnego. Odwołujący się niewłaściwie, zdaniem inwestora, rozumieją zasadę dobrego sąsiedztwa, kwestionując ustalone w decyzji parametry odnośnie linii zabudowy, geometrii dachu, wskaźnika zabudowy. Powinny one, w ocenie inwestora, odnosić się do obszaru analizowanego, a nie do sąsiedniej działki, gdyż jest to istotne z urbanistycznego punktu widzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozstrzygnięciem z dnia 30 marca 2015 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 59 ust.1, art.61 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r nr 647 jt.), § 3-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1588), oraz art. 138 § 2 ustawa z dnia 14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 jt) uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji teren inwestycji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co pozwoliło przeprowadzić postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r nr 164 poz. 1588).

Prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 75/12 z dnia 8.11.2012 stwierdzono nieważność uchwały z dnia 14.09.2011r. (nr XXIV/314/2011), w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] (opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18.11.2011 r. nr 488, poz. 4730) Plan ten obejmował również działkę nr [...] obr. [...], na której projektowana jest opisana wyżej inwestycja.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja spełnia obecnie tylko częściowo warunki określone zapisami art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a więc: co najmniej jedna działka sąsiadująca z terenem inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (znajduje się na niej zabudowa usługowa, oraz elementy infrastruktury technicznej), teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. L. (zgodnie z oświadczeniem - opinią zarządcy drogi - Zarządu Dróg i Transportu w K.) wnioskowany i ustalony w decyzji wjazd nie został jednak zaznaczony na żadnym złączniku graficznym. Zarzucono również, że nie wiadomo nic o projektowanych przez inwestora drogach wewnętrznych. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (stanowi użytek rolny znajdujący się w granicy administracyjnej miasta) a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W odniesieniu do terenu planowanej inwestycji w prawidłowy sposób wyznaczono obszar poddany analizie architektoniczno - urbanistycznej, czyniąc to w oparciu o zapisy § 3.1 i 3.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. z dnia 19 września 2003 roku).

SKO w [...], po dokonaniu analizy ustalonych warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, oraz jego zabudowy (załącznik nr 1 .II decyzji) powzięło wątpliwości co do poprawności wyznaczenia zapisami pkt. II. 1.b tego załącznika do przedmiotowej decyzji wskaźnika powierzchni nowoprojektowanej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji na poziomie 31%, znacząco przekraczającym zarówno średnią dla analizowanego obszaru, jak i parametry charakterystyczne dla okolicznej zabudowy mieszkalnej. Wprawdzie w analizowanym obszarze znajduje się działka zabudowana aż w 56% (nr [...]) jednakże, jej zagospodarowanie i funkcja usługowo - produkcyjna w znacznym stopniu odbiegają od sposobu zagospodarowania pozostałych poddanych analizie działek, w większości charakteryzujących się udziałem powierzchni zabudowanej rzędu 13% -26%.

Zdaniem organu II instancji, argument podany w analizie, iż nowoprojektowany plan zagospodarowania przyjmuje dopuszczalność ustalenia tego parametru na poziomie 45% wobec stwierdzenia nieważności planu stracił aktualność.

W tym miejscu podkreślono, że zarówno w zapisach analizy architektoniczno - urbanistycznej jak i w pkt. 2b załącznika nr 3 do przedmiotowej decyzji brak jest jakichkolwiek informacji na temat udziału w badanym obszarze powierzchni biologicznie czynnych, co za tym idzie trudno jest uznać wyznaczony w pkt. II. 1.b załącznika nr 1 wskaźnik takiej powierzchni za znajdujący swe oparcie w wynikach analizy architektoniczno - urbanistycznej.

Wskazano, że dla ustalenia szerokości elewacji frontowej rozporządzenie przewiduje odniesienie się do średniego wskaźnika tych wielkości w analizowanym obszarze. Wprawdzie ustalony w pkt. II. 1.c załącznika nr 1 do przedmiotowej decyzji wskaźnik charakteryzujący maksymalną szerokość elewacji frontowej należy uznać za prawidłowy i znajdujący swe uzasadnienie w wynikach analizy, jednak dla wskaźnika tego nie określono dolnej granicy. Mając na względzie obecną linię orzeczniczą sądów administracyjnych skład Kolegium postuluje by wszystkie ustalane parametry przestrzenne zostały określone poprzez wyznaczenie minimalnej i maksymalnej granicy. Odnosząc się do podniesionych zarzutów odnośnie "płaszczyzny dachu" stwierdza się, że zarówno w zapisach analizy architektoniczne - urbanistycznej, jak i w pkt. 2f załącznika nr 3 do przedmiotowej decyzji brak jest szczegółowych informacji na temat geometrii dachów obiektów znajdujących się w obszarze poddanym analizie (kąt nachylenia połaci, układ kalenicy w stosunku do frontu działki), w związku z czym trudno jest organowi odwoławczemu uznać wyznaczone w pkt. II. 1.e załącznika nr 1 wskaźniki za znajdujące swe oparcie w wynikach analizy.

Skoro bowiem autor analizy wielokrotnie zwracał uwagę, iż dla planowanej inwestycji wskazane jest ustalenie parametrów w odniesieniu do zabudowy działki nr [...], to zarówno same wyniki analizy, jak i ustalone na jej podstawie warunki, winny jednoznacznie i precyzyjnie określać parametry kształtujące kąt nachylenia połaci i układ kalenicy w stosunku do frontu działki w nawiązaniu do parametrów charakteryzujących zabudowę działki nr [...]. Tymczasem wyznaczone treścią załącznika nr 1 parametry (kąt nachylenia połaci 20° - 45°, kalenica prostopadła lub równoległa do frontu działki) należy uznać w tym kontekście za zbyt ogólnikowe.

W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. L. działający przez pełnomocnika r. pr. S. M., zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także ustawy - kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł w szczególności, że podnoszone w decyzji ostatecznej zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia niektórych parametrów zabudowy; wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, oraz geometrii dachów są pozbawione podstawy.

W dalszej części skarżący, powołując się na treść przepisu § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003 nr 164 poz. 1588) dotyczącego ustalania wskaźnika zabudowy, wskazał na występujące w obszarze analizowanym wyższe wartości wskaźników ustalonych dla znajdujących się tam działek, oraz na przepis dotyczący tego parametru w opracowywanym projekcie planu ustalając go na poziomie 45%. Następnie skarżący podważył także trafność rozstrzygnięcia dotyczącego szerokości elewacji frontowej. Jego zdaniem orzeczenie konkretnej wartości liczbowej jest zgodne z cyt. Rozporządzeniem, zaś ustalenie tego parametru w " widełkach" nie jest obligatoryjne, a jedynie dopuszczalne.

W odwiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego, dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy.

Z powyższego wynika więc, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednakże w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji nie ma uprawnienia do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), która gwarantuje stronie dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zasada ta zostanie zrealizowana wtedy, gdy w sprawie zapadną dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym rozstrzygnięcia te zostaną poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie było prowadzone.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia na wniosek M. L. warunków zabudowy dla wskazanej w tym wniosku inwestycji. Stąd istota sprawy sprowadza się do oceny czy zaistniały przesłanki do ustalenia takich warunków zabudowy. Zaskarżona przez M. L. decyzja kasatoryjna SKO w [...] stwierdzała niespełnienie szeregu tych warunków, w tym wadliwości sporządzonej w sprawie analizy architektoniczno - urbanistycznej, która stała się podstawą pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcie organu I instancji. Stąd, w ocenie Sądu, poważna wadliwość tej analizy w zakresie m.in. ustalenia wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, uzasadniała uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem usunięcia tych wad i dla wydania poprawnej decyzji w zakresie warunków zabudowy, poprzez posłużenie się analizą prawidłowo sporządzoną co do ww. wskaźników.

Poważna wada analizy w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości zabudowy, polegała w ocenie Sądu na zasadnym uznaniu przez skarżony organ, że pominięto w analizie, iż teren gdzie planowana jest inwestycja nie ma charakteru jednorodnego - odstąpiono od zobrazowania wskaźnika zabudowy realizowanego przez większość zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, w tym również tej otaczającej teren inwestycji, co naruszyło art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 6 i 7 upzp oraz § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Oprócz stwierdzonej w analizie zabudowy wielorodzinnej (zespołów budynków wielorodzinnych na dz. nr [...] o wskaźniku powierzchni nowej zabudowy ok.26%) oraz usługowej (zespół budynków na dz. [...] o wskaźniku zabudowy ok. 56 %, istnieje niewątpliwie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś obiekty jednorodzinne osiągają gabaryty znacznie mniejsze niż te o funkcji usługowej czy też wielorodzinnej. Zatem przy wyznaczaniu wskaźnika zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia nie można skupić się jedynie na parametrach zespołów wielorodzinnych czy też usługowych, zupełnie pomijając bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji (w tym działek o nr: [...] o wskaźniku zabudowy - 8%; 407 o wskaźniku zabudowy - 9% czy 412 o wskaźniku tym wynoszącym ok. 16%), gdzie znajdują się budynki jednorodzinne o niewielkich gabarytach i niskim wskaźniku zabudowy, i co najmniej odnieść się do tej kwestii, to jest czy to sąsiedztwo na ten wskaźnik wpływa, a jeśli tak to w jakim zakresie. Wskazanie w analizie na zróżnicowany wskaźnik w obszarze analizowanym od 3 do 56 % co do kilku wybranych działek, a następnie końcowy wynik poparty nawiązaniem do zabudowy maksymalnej, wynoszącej 56% a także do zapisów nieistniejącego już planu miejscowo "[...]" jest wadliwe i nie pozwala na kontrolę prawidłowości tych ocen. Tak jak całkowicie wadliwe jest odwoływanie się do wskaźników zabudowy, które planowane są w projekcie przygotowywanego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza bez tych danych oznacza niekompletność poprzez koncentrację się jedynie na dostosowaniu nowej zabudowy do parametrów zespołów wielorodzinnych i usługowych, pomijając zupełnie kwestię wpływu inwestycji na położoną w bezpośrednim (najbliższym) sąsiedztwie drobną zabudowę jednorodzinną w kontekście zapewnienia ładu przestrzennego, ale i ochrony interesu prywatnego obywateli. Stąd analiza taka nie może zostać uznana za prawidłowo sporządzona i kompletną, zaś odnoszenie się do tych kwestii przez stronę skarżącą w skardze czy innych pismach procesowych nie może sanować tej wady, gdyż rzeczą organu I instancji było oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikach analizy lub własnych ocenach w tym względzie, czego organ I instancji zaniechał.

Nawet jeżeli autor analizy widzi potrzebę odstąpienia od wyliczonego w oparciu o średnią wskaźnika zabudowy na podstawie § 5 ust.2 rozporządzenia, to musi być to uzasadnione, wyjaśnione np. przez odwołanie się do współczynnika zabudowy na bezpośrednio sąsiadującej działce z podobną zabudową (dz. nr [...]) – co realizuję także najpełniej zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem na chwilę obecną ustalenie w decyzji organu I instancji wskaźnika zabudowy na poziomie 31% nie daje się w żaden sposób zweryfikować (skontrolować) i jako takie należy je za całkowicie dowolne.

Trafnie również organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak w decyzji organu I instancji (wraz z załącznikami), a także w analizie jakiejkolwiek informacji w przedmiocie powierzchni biologicznie czynnej na badanym obszarze.

Opisana w zaskarżonej decyzji wadliwość analizy ma też skutek w postaci zasadnie dostrzeżonych przez organ odwoławczy uchybień co do ustalenia szerokości elewacji frontowej z pominięciem oznaczenia jego dolnej granicy.

Sąd zwraca uwagę, że nie jest prawidłowe ustalanie wysokości szerokości elewacji frontowej określając ją na poziomie "do 17 m" i "do 23 m" (przy wyznaczeniu ograniczenia szerokości elewacji bocznych budynków mieszkalnych wielorodzinnych i mieszkalnych z usługami) tak jak to uczyniono w decyzji organu l Instancji. Jeżeli nie jest możliwe precyzyjne ustalenie wysokości w wartości bezwzględnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, to należy ją ustalić w widełkach "od-do". Tylko takie ustalenie gwarantuje zapewnienie ładu przestrzennego (vide WSA w Krakowie z 4.07.2012r., II SA/Kr 592/12). Sposób określania tych parametrów i ewentualne odstępstwa wynika z §§ 6 i 7 rozporządzenia.

Co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 4.02.2015r., sygn. akt II SA/Łd 993/14)

Podobnie rzecz ma się co do wadliwości analizy w postaci uchybień w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W ocenie Sądu opisane w analizie istotne wskazania dla sposobu wyznaczenia parametru wysokościowego dla nowej inwestycji nie znalazły dostatecznego odzwierciedlenia w wyznaczonej górnej krawędzi elewacji frontowej. Analiza nie przedstawia w tym zakresie żadnych danych z obszaru analizowanego, poza gołosłownym nawiązaniem do parametrów występujących przy zabudowie wielorodzinnej na dz. [...]. W konsekwencji, brak danych o wysokościach elewacji frontowych istniejących budynków, w tym w szczególności tych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji oznacza, że wyznaczenie tego parametru wysokościowego nastąpiło w oderwaniu od stanu zabudowy już istniejącej w badanym obszarze i ma znamiona działania dowolnego.

Co do geometrii dachu to organ odwoławczy również zasadnie stwierdził braki w uzasadnieniu w kontekście geometrii dachu budynków już istniejących w obszarze analizowanym. Z analizy i jej wyników wynikają jedynie szczątkowe informacje w omawianym zakresie. Również w tym przypadku parametry te w analizie określono w nawiązaniu do parametrów występujących w zabudowie dz. [...] (bez wskazania jak one się w tym konkretnym przypadku kształtują).

Podsumowując, jako wadliwe uznać należy ustalenie przez organ parametrów przestrzennych w przedmiotowej inwestycji, jako wartości maksymalnych. Sąd w składzie orzekającym nie zgadza się w tej kwestii z poglądem lansowanym przez skarżącego, stanowiącym powielenie stanowiska organu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 – § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dają podstaw do określania parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmienne rozumienie. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami powyższego rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Ów luz wynika z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., II SA/Kr 869/12 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11). Niedopuszczalne jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 265/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 993/14 ). Jak łatwo zauważyć w niniejszej sprawie z naruszeniem § 5 - § 8 ww. rozporządzenia organ I instancji ustalił jedynie maksymalne parametry.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia 8 listopada 2011r. została poprzedzona wadliwie przeprowadzonym postępowaniem naruszającym art. 7, 77 § 1 k.p.a., w szczególności została oparta na wadliwej analizie urbanistycznej. Biorąc pod uwagę zbytnią ogólnikowość wyznaczonych parametrów oraz inne postawione pod ich adresem zarzuty, Sąd nie mógł zweryfikować prawidłowości ustaleń zarówno przyjętych w analizie i w decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie wskazać należy, że ww. decyzja organu I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie ustaleń odnośnie ilości miejsc parkingowych. W decyzji tej ograniczono się jedynie przytoczenie brzmienia § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Sąd przychyla się do tych poglądów judykatury, zgodnie z którymi brak wskazania i tym samym zobowiązania inwestora do zapewnienia miejsc postojowych w decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi istotną wadę. O ilości miejsc postojowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy, co wynika z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilości rozstrzygać. Powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie określa ilości miejsc postojowych, a zasadniczo jedynie odległość tych miejsc od planowanej inwestycji. Również za takim stanowiskiem przemawia § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), zgodnie z którym ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych (por. wyroki NSA: z dnia 20 czerwca 2012 r., II OSK 627/11, z dnia 12 października 2012 r., II OSK 812/11, z dnia 29 października 2013 r., II OSK 1229/12, wyroki WSA: w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1076/13, z dnia 14 listopada 2014 r., II SA/Kr 1193/14, w Olsztynie z dnia 2 września 2010 r., II SA/Ol 712/10, w Poznaniu z dnia 12 listopada 2014 r., IV SA/Po 611/14, w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 888/14).

Zasadnie również organ odwoławczy wytknął organowi I instancji brak ustaleń odnośnie dróg wewnętrznych (podanych przez skarżącego we wniosku o wydanie w.z.) a także nieprecyzyjne ustalenie przez zarządcę drogi wjazdu na działkę objętą ustaleniami (brak oznaczenia na załączniku graficznym).

Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze, Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ ten obiektywnie i wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, a w rezultacie słusznie zastosował art. 138 § 2 K.p.a.

Ponieważ stwierdzone niedokładności i wady decyzji pierwszo instancyjnej dotyczą istoty rozstrzyganej sprawy i brak odpowiednich ustaleń organu I instancji w tym przedmiocie nie może być sanowany przez organ odwoławczy, zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza reguły wynikającej z przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że są one bezzasadne. Skarżący nie podaje żadnych argumentów merytorycznych świadczących o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście naruszenia przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. Zarzuty skargi sprowadzają się przede wszystkim do gołosłownej polemiki ze stanowiskiem organu odwoławczego i odnoszą się de facto do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie do kwestii prawidłowości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Jak wskazuje w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny "dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzje o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art.138 § 2 k.p.a." Tylko w przypadku uznania, ze uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok NSA z 4.11.2014r., sygn. akt II OSK 2279/13). Interesy strony w takim postępowaniu są zabezpieczone, postępowanie administracyjne trwa nadal, a decyzja kasacyjna nie kończy go, czy też nie orzeka o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skarga nie może być zatem uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.