Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 440/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 79 par 1 z zw. z art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D. U. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2024 r. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz D. U. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 440/24

Uzasadnienie

Decyzją z 11 lipca 2024 r., [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania D. U., utrzymał w mocy decyzję z 12 marca 2024 r., znak: [...], którą Starosta [...]:

1. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z 20 grudnia 1999 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne i przyłączami: kanalizacyjnym, wodociągowym i energetycznym na działce numer ewidencyjny 335, położonej w miejscowości M., gmina W.;

2. odmówił stwierdzenia wydania ww. decyzji ostatecznej Wójta Gminy W. za wydaną z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z 12 października 2022 r., znak: [...], Starosta [...] w pkt. 1. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. z 20 grudnia 1999 r. i w pkt. 2 odmówił stwierdzenia wydania ww. decyzji ostatecznej Wójta Gminy W. za wydaną na podstawie sfałszowanych dowodów. Ponadto, decyzją z 12 października 2022 r., znak: [...], Starosta [...] w pkt. 1. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. z 20 grudnia 1999 r. i w pkt. 2 odmówił stwierdzenia wydania ww. decyzji ostatecznej Wójta Gminy W. za wydaną na podstawie sfałszowanych dowodów.

Decyzjami z 23 stycznia 2023 r., znak: [...] i znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzje Starosty [...] z 12 października 2022 r., odpowiednio znak: [...] i znak: [...]

Na skutek uwzględnienia skargi D. U. tut. Sąd wyrokiem z 16 maja 2023 r., sygn. II SA/Ke [...], uchylił zaskarżone decyzje Starosty i Wojewody, odpowiednio znak: [...] i [...] We wskazaniach co do dalszego postępowania zobowiązał Starostę do doprowadzenia do rozpoznania wniosku o wyłączeniu organu i pracowników organu, zawartego w odwołaniu skarżącej, a następnie przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organy zostały zobowiązane przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy mogło dojść do popełnienia przestępstwa, które mogło mieć wpływ na wydaną decyzję ostateczną z 20 grudnia 1999 r. Mając na uwadze, że D. U. i J. U. złożyły wnioski o wznowienie tego samego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy W. z 20 grudnia 1999 r., Sąd wskazał, że Starosta [...] powinien rozważyć zastosowanie art. 62 k.p.a. i poprowadzenie jednego postępowania w stosunku do obu podań o wznowienie.

Pismem z 6 września 2023 r. Starosta [...] zawiadomił strony o prowadzeniu postępowań znak: [...] i znak: [...] pod jednym znakiem: [...] Postanowieniem z 30 listopada 2023 r. odmówił wyłączenia pracowników Starostwa Powiatowego w J. oraz organu od rozpoznania wniosku i przekazania sprawy innemu organowi.

Pismami z 2 stycznia 2024 r. organ I instancji zwrócił się do: Burmistrza [...] i Gminy W. z prośbą o wyjaśnienie kwestii prowadzenia postępowania dotyczącego decyzji z 20 grudnia 1999 r.; do J. K. z prośbą o wyjaśnienia dotyczące dokonania korekty w numeracji działek, naniesionych w projekcie zagospodarowania działki w celu uzyskania pozwolenia na budowę z 20 grudnia 1999 r.; do J. P. z prośbą o wyjaśnienia dotyczące sporządzonej przez nią mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 do celów projektowych wykonanej 23 stycznia 1999 r., L.ks.rob. [...] dla działki [...]

W piśmie z 8 stycznia 2024 r. Burmistrz [...] i Gminy W. złożył żądane wyjaśnienia. W dniu 11 stycznia 2024 r. do organu wpłynęła zaś skarga D. U. w sprawie przeprowadzenia dowodu w postaci wyjaśnień J. P. i J. K.. W dniu 16 stycznia 2024 r. i 22 stycznia 2024 r. pracownik Starostwa sporządził notatki służbowe z rozmów telefonicznych przeprowadzonych z J. P. i J. K. z których wynika, że osoby te nie pamiętają okoliczności dotyczących przedmiotowej sprawy.

W takich okolicznościach faktycznych organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 12 marca 2024 r.

W odwołaniu D. U. zarzuciła ww. decyzji naruszenie: przepisów postępowania poprzez uchylenie się od zaleceń WSA w Kielcach zawartych w wyrokach z 16 maja 2023 r., sygn. II SA/Ke 185/23 oraz II SA/Ke 186/23 w zakresie analizy pisma ŚWINGIK w K. dotyczącego nieuprawnionej ingerencji J. K. jako urzędnika w treść mapy do celów projektowych sporządzonej poprzez J. P., w okolicznościach dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie art. 145 k.p.a. także, gdy nie można wszcząć postępowania o przestępstwo z powodu upływu czasu (art. 145 § 3 k.p.a.); przepisów postępowania poprzez bezpodstawne uchylenie się przez organ I instancji od wskazania jakie dokładnie przestępstwa są przedmiotem prowadzonego postępowania a przez to przedwczesne ustalenie braku dowodów na popełnienie przestępstwa; przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej jak i prawnej pominięcia J. U. w toku postępowania zwykłego i wydania decyzji z 20 grudnia 1999 r. oraz braku dowodów co do wydania decyzji w wyniku przestępstwa, a także jakie orzeczenia innych organów i sądów potwierdzających wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz popełnienia przestępstwa oprócz orzeczenia w trybie karnym są podstawą do stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa; przepisów postępowania poprzez przeprowadzenie dowodów ze świadków J. P. i J. K. bez zachowania trybu procesowego, a przez to uwzględnienie dowodów sprzecznych z art. 79 i art. 83 k.p.a.; zasady przekonywania stron poprzez niewyjaśnienie dlaczego zachowanie J. K. polegało na "skorygowaniu" jako "uprawnionego geodetę" "omyłki" w numeracji z jednoczesnym pominięciem oceny zachowań pozostałych osób wskazanych w orzeczeniu prokuratorskim a mających polegać na posługiwaniu się przerobionym dokumentem, sporządzaniem na nim opracowań projektowych oraz zatwierdzaniem takiego przerobionego dokumentu przez wskazanych urzędników i wydaniem końcowo pozwolenia na budowę; przepisów postępowania poprzez bezpodstawne przyjęcie, że brak w orzeczeniu prokuratorskim z 30 czerwca 2022 r. badania znamion przestępstw uniemożliwia wydanie żądanego orzeczenia o zaistnieniu przesłanki do wydania decyzji z 20 grudnia 1999 r. w wyniku przestępstwa czy fałszowania dowodów, podczas gdy orzeczenie prokuratorskie wydane z powodu przedawnienia karalności poza przypadkiem udowodnienia w materiale dowodowym braku znamion czynu pozbawione jest treści wskazujących na popełnienie przestępstwa, a to materiał dowodowy dotyczący sprawy o przestępstwo jest materiałem do rozpatrzenia przez organ administracji w postępowaniu wznowieniowym; przepisów prawa poprzez bezpodstawne prowadzenie dowodów z informacji o zajmowanych przez J. U. stanowiskach w urzędzie, gdzie wydano decyzję z 20 grudnia 1999 r. i jednoczesne pominięcie okoliczności znanych organowi I instancji z urzędu dotyczących faktu zatrudnienia J. P. w Wydziale Geodezji w tym w okresie gdy sporządzała przedmiotową mapę do celów projektowych, a zatem możliwości dostępu jej do wielu danych gromadzonych w aktach zasobu geodezyjnego i możliwości wykorzystania danych innej działki (nr [...]) do sporządzenia owej mapy.

Wojewoda podał, że żądanie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie oparte jest na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W ocenie wnioskodawczyni decyzja z 20 grudnia 1999 r. została wydana w wyniku przestępstwa - na podstawie fałszywych danych, ponieważ "J. K. jako urzędnik dokonał nieuprawnionej ingerencji w treść mapy do celów projektowych sporządzonej przez J. P." - zmienił numerację działek na mapie, na której opracowano projekt zagospodarowania terenu, zatwierdzony ww. decyzją. Organ wskazał, że ostatnie doręczenie decyzji z 20 grudnia 1999 r. nastąpiło 8 lutego 2000 r. Dziesięcioletni termin, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., którego upływ wyklucza uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., upłynął więc 9 lutego 2010 r. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że Starosta nawiązał kontakt z geodetami – autorem mapy i autorem poprawki na mapie, wydał też postanowienie w kwestii wyłączenia organu. W opinii organu odwoławczego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem warunkiem skutecznego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest przedłożenie przez stronę dowodu w postaci orzeczenia sądowego lub innego właściwego organu stwierdzającego fałszerstwo dowodu. Starosta nie jest zaś organem, w kompetencji którego leży orzeczenie, że doszło do popełnienia przestępstwa. Uwzględniając stanowisko WSA w Kielcach zawarte w wyroku z 16 maja 2023 r. sygn. II SA/Ke 185/23, organ stwierdził, że sprawy, w których należy podjęć działania wyjaśniające, niezależnie od innych okoliczności, np. umorzenia śledztwa przez prokuraturę, są to te sprawy, których skutki mogą spowodować niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia, poważną szkodę dla interesu społecznego, itp. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności zdaniem organu nie mają miejsca. Ponadto z akt sprawy wynika, że "fałszerstwo" mapy do celów projektowych polegało na poprawieniu (skorygowaniu) błędnie wpisanego na mapie numeru działki. Zgodnie ze stanowiskiem organu błąd ten nosi znamiona oczywistej omyłki.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Wojewoda uznał, że nie zaistniała przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Zatem znajduje zastosowanie artykuł art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Starosta jako podstawę prawną własnej decyzji wskazał art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 i art. 146 § 1 k.p.a. Z treści decyzji wynika jednak, że podstawę prawną decyzji Starosty stanowi art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Udowodniony przez organy przekroczony termin wynikający z art. 146 k.p.a. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie decyzji.

W skardze do tut. Sądu D. U. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu:

- niewykonanie zaleceń wyroku WSA w Kielcach z 16 maja 2023 r., sygn. II SA/Ke 185/23, w części, w której należało zbadać, czy mogło dojść do popełnienia przestępstwa – tj. czynu z art. 270 k.k. polegającego na przerobieniu dokumentu w postaci mapy oraz pozostałych czynów opisanych szczegółowo i nie dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie prowadzonej na podstawie art. 145 k.p.a, czym podważono zaufanie do organu władzy publicznej;

- uchylenie się od oceny przeprowadzania dowodu z wyjaśnień świadka J. K. oraz J. P. pod kątem przepisów k.p.a. i gwarancji procesowych stron postępowania do dopuszczania jako dowód wszystkiego, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem, czym podważono zaufanie do organu władzy publicznej;

- uchylenie się od oceny merytorycznej, czy doszło do popełnienia opisanego we wniosku o wznowienie postępowania przestępstwa w rozumieniu granic orzekania w trybie art. 145 k.p.a. i bezpodstawne uznanie, że możliwość wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 3 k.p.a., tj. w sytuacji braku możliwości wszczęcia postępowania z powodu upływu czasu dotyczy spraw mogących stanowić zagrożenia dla zdrowia lub życia albo szkody dla interesu społecznego, podczas gdy są to okoliczności i warunki wznowienia postępowania bez orzeczenia skazującego a opisane w odrębnej podstawie, tj. art. 145 § 2 k.p.a., czym podważono zaufanie do organu władzy publicznej;

- naruszenie zasady przekonywania poprzez wskazanie w uzasadnieniu na argument oczywistej omyłki pisarskiej na mapie bez wskazania normy prawnej, z której zachowanie J. K. mogło być oceniane jako taka omyłka, a także naruszenie tej zasady poprzez wskazanie na orzecznictwo zmierzające do wskazania granic art. 145 § 3 k.p.a. na podstawie de facto okoliczności z § 2, z jednoczesnym brakiem jego przywołania oraz kwestii możliwości wykonywania bezpośredniego praw strony postępowania w okoliczności jednoczesnego zatrudnienia w urzędzie wydającym decyzję w oderwaniu od norm prawnych regulujących prawa strony i niewyjaśnienie jaki ma to wpływ na zarzuty odwołania oraz przedmiot sprawy, czym podważono zaufanie do organu władzy publicznej.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia organu II instancji, w przypadku uznania rażącego naruszenia prawa w obu instancjach - uchylenia orzeczeń organów obu instancji, a nadto zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozwinięto zarzuty skargi, dodatkowo podnosząc m.in., że numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu ze wszystkimi tego konsekwencjami. Jest zatem elementem treści decyzji niestanowiącym oczywistej omyłki i niepodlegającym sprostowaniu. Niezależnie od powyższego, J. K. nie był uprawniony do ingerencji w treść mapy J. P.. Dlatego niewyjaśnienie wyczerpująco elementów zachowania J. K. wobec dokumentu (mapy) nie pozwala na wnioski co do meritum sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy W. nr [...] z 20 grudnia 1999 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne i przyłączami na działce nr ewid.[...] M. było już przedmiotem oceny ze strony tut. Sądu, który w wyroku z 16 maja 2023 r., sygn. II SA/Ke 185/23, uwzględnił skargę D. U. na decyzję Wojewody z 23 stycznia 2023 r. znak: [...] W uzasadnieniu wskazał, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. jest warunkowane przez stwierdzenie popełnienia przestępstwa prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Niemniej jednak regulacja zawarta w art. 145 § 3 k.p.a. umożliwia uprawnionym podmiotom złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. także po ustaniu karalności przestępstwa. Upływ czasu, który stanowi przeszkodę do przedstawienia orzeczenia, o którym mowa w art. 145 § 2 k.p.a., nie może bowiem zamykać stronie możliwości wykazania, że kwestionowana decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Skoro więc ustawodawca dopuszcza możliwość wznowienia postępowania z powodu wydania decyzji w wyniku przestępstwa przed stwierdzeniem jego popełnienia, przy spełnieniu pozostałych warunków wskazanych w art. 145 § 2 k.p.a., to również umorzenie postępowania karnego, czy też odmowa jego wszczęcia na skutek upływu czasu nie mogą wykluczać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy art. 145 § 2 i § 3 k.p.a. przewidują zatem wyjątki od konieczności stwierdzenia – dla zaistnienia możliwości wznowienia postępowania z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 – popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu. Wyjątek z § 3 dotyczy sytuacji gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte m.in. na skutek upływu czasu. W ocenie Sądu nie można było przy tym twierdzić, że przepis ten odnosi się wyłącznie do etapu wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), a nie fazy badania zaistnienia przyczyn wznowienia, wówczas bowiem prowadzenie postępowania po wznowieniu w tej właśnie fazie – przy założeniu, że wobec braku orzeczenia stwierdzającego popełnienie przestępstwa na skutek upływu czasu nie można uchylić decyzji ostatecznej – byłoby z góry bezprzedmiotowe. Dalej Sąd wskazał, że postanowieniem z 30 czerwca 2022 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w J. zatwierdził postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie dotyczącej kilkunastu przestępstw kwalifikowanych głównie z art. 231 § 1 i art. 270 § 1 k.k., a powiązanych przede wszystkim z przerobieniem w czasie od 25 sierpnia 1999 r. do 15 września 1999 r. przez pracownika Urzędu Gminy w W. J. K. danych na mapie do celów projektowych w postaci zmiany numerów jednostek ewidencyjnych i paraf skróconego podpisu przerabiającego dane oraz posłużeniem się tą mapą jako autentyczną w postępowaniu administracyjnym przed ówczesnym Wójtem Gminy w W. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...] w M. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k. – z uwagi na przedawnienie karalności czynów. W żadnym jednak razie nie oznacza to, że fakt popełnienia przestępstwa jest przesądzony, czy nawet prawdopodobny. I odwrotnie – umorzenie postępowania oznacza tylko tyle, że osoby, wobec której orzeczenie to wydano, nie można z uwagi na upływ czasu pociągnąć do odpowiedzialności za zarzucany jej czyn, nie zaś, że czyn nie został popełniony. Jednoznaczna treść art. 145 § 3 k.p.a. przesądza zaś, że gdy upłynął termin przedawnienia karalności, dla ustalenia we wznowionym postępowaniu administracyjnym istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie znamion ustawowych przestępstwa.

W omawianej sprawie Sąd stwierdził, że organy zupełnie pominęły treść art. 145 § 3 k.p.a. Winny bowiem przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie, czy mogło dojść (doszło) do popełnienia przestępstwa, a jeśli tak to czy i jaki wpływ miałaby ta okoliczność na wydanie ostatecznej decyzji z 20 grudnia 1999 r. W dołączonym do odwołania piśmie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. (ŚWINGiK) z 12 sierpnia 2022 r. stwierdzono, że "geodeta J. K. jako pracownik Urzędu Gminy w W. dokonał nieuprawnionej ingerencji w treść dokumentu sporządzonego przez geodetę J. P., włączonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Stwierdzenie to nawiązuje do działania, które legło u podstaw zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. Prowadząc postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy mogło dojść do popełnienia przestępstwa, organy winny przeanalizować tę kwestię i odnieść się także do tej treści pisma.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne treści art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny (por. Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, s. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 21 października 1999 r., sygn. IV SA 1681/97; 1 września 2010 r., sygn. I OSK 920/10).

Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną oraz w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. I GSK 534/12).

Zauważyć należy, że organ nie wniósł skargi kasacyjnej od ww. wyroku w sprawie II SA/Ke 185/23 i tym samym orzeczenie to stało się prawomocne. Nie można również stwierdzić, aby zaszły w tym zakresie zmiany w prawie. Zatem Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w ww. wyroku, na mocy którego organy zostały zobowiązane do uwzględnienia treści art. 145 § 3 k.p.a. i ustalenia, czy mogło dojść lub doszło do popełnienia przestępstwa, a jeśli tak to czy i jaki wpływ miałaby ta okoliczność na wydanie ostatecznej decyzji z 20 grudnia 1999 r., odnosząc się przy tym do pisma ŚWINGiK z 12 sierpnia 2022 r.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że ww. wskazania, pomimo ich wiążącego charakteru na mocy art. 153 p.p.s.a., nie zostały wykonane przez organy. O ile można przyjąć, że w ocenie organu nie doszło do popełnienia przestępstwa, albowiem poprawienie na mapie błędnego numeru działki miało charakter oczywistej omyłki, o tyle trudno uznać, że ostateczne rozstrzygnięcie zapadło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem zasad i reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego i zostało należycie uzasadnione. Czynności organu I instancji mające ustalić, czy mogło dojść do popełnienia przestępstwa ograniczyły się do przyjęcia pisma Burmistrza MiG W. z 8 stycznia 2024 r., wskazującego, że w sprawie zakończonej decyzją z 20 grudnia 1999 r. ustalając krąg stron postępowania kierował się dyspozycją art. 28 k.p.a. oraz do przeprowadzenia rozmów telefonicznych z J. K. i J. P., odpowiednio 16 i 22 stycznia 2024 r. Z rozmów tych sporządzono notatki służbowe zawierające w swej treści stwierdzenie, że oboje rozmówcy nie pamiętają okoliczności dokonywanej na mapie korekty (J. K.), względnie dotyczących opracowania mapy (J. P.). Nie przeprowadzono więc w istocie żadnego postępowania dowodowego. Organ I instancji w uzasadnieniu wyraził stanowisko co do braku kompetencji do orzekania, czy doszło do popełnienia przestępstwa. W odniesieniu do pisma ŚWINGiK z 12 sierpnia 2022 r. natomiast ograniczył się do przytoczenia treści tego pisma, z którego wynika, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a dochodzenie w sprawie sfałszowania dokumentów nie należy do jego zadań. Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że "fałszerstwo" mapy polegało na poprawieniu błędnie wpisanego na mapie numeru działki, co nosi znamiona oczywistej omyłki, nie ustosunkowując się w ogóle do pisma ŚWINGiK z 12 sierpnia 2022 r.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy nie wykonały prawidłowo wskazań Sądu zawartych w wyroku w sprawie II SA/ Ke 185/23, na mocy którego zostały zobowiązane do przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, czy mogło dojść (doszło) do popełnienia przestępstwa. Niewątpliwie w takiej sytuacji konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego. Rozmowy telefoniczne bez udziału pozostałych stron postępowania, utrwalone w formie notatki służbowej, za takie postępowanie uznane być nie mogą, co świadczy o naruszeniu art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. J. P. i J. K. byli osobami, których działania były konsekwentnie kwestionowane przez skarżącą, co implikuje konieczność przeprowadzenia bardziej formalnego postępowania dowodowego z ich udziałem, w szczególności potraktowanie ich jako świadków i odebranie od nich zeznań, z możliwością zadawania im pytań przez strony postępowania. Odebranie od nich oświadczeń ustnych drogą telefoniczną wymyka się wszelkim regułom prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Dodatkowo, mimo wyraźnego wskazania Sądu w sprawie II SA/Ke 185/23, organy nie odniosły się do jednoznacznego stwierdzenia ŚWINGiK w piśmie z 12 sierpnia 2022 r. o nieuprawnionej ingerencji J. K. w treść mapy sporządzonej przez J. P., a co więcej w nadesłanych aktach brakuje przedmiotowego pisma. W świetle wiążącej oceny prawnej zawartej w ww. wyroku organy administracji nie mogą powoływać się na brak stwierdzenia popełnienia przestępstwa przez organy uprawnione do ich ścigania. Sąd jednoznacznie wskazał, że treść art. 145 § 3 k.p.a. obliguje organ do ustalenia we wznowionym postępowaniu administracyjnym zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie znamion ustawowych przestępstwa. Innymi słowy, organ miał obowiązek samodzielnie ustalić, czy ww. nieuprawniona ingerencja nosi znamiona przestępstwa. Czym innym jest stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a czym innym ocena nieuprawnionej ingerencji w treść dokumentu w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Podsumowując, organ odwoławczy wprawdzie uznał, że przedmiotowa ingerencja w mapę stanowi oczywistą omyłkę, a nie przestępstwo, jednak uczynił to, jak wskazano wyżej, w warunkach wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, a nadto nie poczynił żadnych rozważań dlaczego tak uważa, ograniczając się do wskazania, że błędnie wpisany numer działki został poprawiony. W sytuacji, gdy J. K. oświadcza w rozmowie telefonicznej, że nie pamięta okoliczności dokonywania korekty na mapie taka konkluzja wydaje się co najmniej przedwczesna. Tym bardziej konieczne było przeprowadzenie formalnego postępowania dowodowego z jego udziałem.

Wadliwość zaskarżonej decyzji polega również na tym, że utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z jednej strony odmawia uchylenia decyzji Wójta Gminy W. z 20 grudnia 1999 r. na tej podstawie, że nie wykazano zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a z drugiej odmawia stwierdzenia, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Tymczasem, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ może wydać decyzję, w której: (1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo (2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Z powyższych przepisów wynika więc, że organ stosuje art. 151 § 2 k.p.a. dopiero w sytuacji, gdy istnieją podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej na postawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, ale na skutek upływu czasu, o którym mowa w art. 146 § 1, uchylenie decyzji jest niedopuszczalne. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 4171 § 2 k.c.). Konieczne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wadach ostatecznej decyzji, także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja. "Naruszenie prawa", o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a., dotyczy zaistnienia przesłanek wznowieniowych, które uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej, gdyby nie upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. III OSK 4052/21). Tymczasem, w niniejszej sprawie organ ustalił, że nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a mimo to zastosował art. 151 § 2 k.p.a. i odmówił stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa była wydana z naruszeniem prawa. Niewątpliwie, sytuacja w której organ uznaje, że kwestionowana przez skarżącą ingerencja w mapę stanowiła jedynie oczywistą omyłkę, a nie przestępstwo, powinna prowadzić wyłącznie do odmowy uchylenia decyzji z 20 grudnia 1999 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając, że organy dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 79 § 1 w zw. z art. 75 § 1, a nadto art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania, równych kwocie wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni powyższą ocenę prawną i przedstawione powyżej wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do charakteru ingerencji J. K. w mapę stosownie do wskazań tut. Sądu zawartych w wyroku w sprawie II SA/Ke 185/23, uwzględniając regulacje k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego.