Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1699/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1067/19 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz A Sp. z o.o. w P. 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia

20 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1067/19, po rozpoznaniu skargi A Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2019 r., w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w odniesieniu do okresu od stycznia 2009 r. do listopada 2013 r.; w punkcie 2. uchylił decyzję Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w zakresie nakazującym zwrot środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych tytułem miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od stycznia 2009 r. do listopada 2013 r. wskazanych w punktach od 1 (jeden) do 59 (pięćdziesiąt dziewięć); w punkcie 3. umorzył postępowanie administracyjne w zakresie objętym punktem pierwszym i drugim wyroku; w punkcie 4. oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie 5. Zasądził od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz spółki kwotę 10 959 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie punktu 1, 2, 3 i 5 złożył Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części, to jest w zakresie punktu 1, 2, 3 i 5 i oddalenie skargi w pozostałej części, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego:

- art. 15 ust. 1 w. zw. z art. 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz.Urz.UE.L Nr 83, str. 1) - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 659/1999" w zw. z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 26a ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym niezastosowanie wynikającego z niego dziesięcioletniego terminu przedawnienia należności w przypadku dochodzenia zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyznanych pracodawcy jako pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. WE L 214 z 09.08.2008, str. 3) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 800/2008";

- art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z poźn. zm.) - zwanej dalej "u.f.p." poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy w odniesieniu do okresu od stycznia 2009 r. do listopada 2013 r., podczas gdy przychody państwowych funduszy celowych uzyskały przymiot niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym dopiero od dnia 28 kwietnia 2017 r. na mocy ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 659),

- art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z poźn. zm.) - zwanej dalej "o.p." w zw. z art. 67 § 1 u.f.p. w zw. z art. 60 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że określony nim termin przedawnienia miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do okresu od stycznia 2009 r. do listopada 2013 r.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto na jednej podstawie kasacyjnej mianowicie zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów wskazanych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

Kontrolą sądowoadministracyjną zostało objęte postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie zobowiązania skarżącej spółki do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy od stycznia 2009 r. do kwietnia 2014 r. Przy czym skargą kasacyjną została objęta jedynie ta część zaskarżonego wyroku w jakiej Sąd I instancji uchylił zarówno zaskarżoną, jak i utrzymującą ją w mocy decyzję organu w zakresie nakazującym zwrot skarżącej spółce środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych tytułem miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od stycznia 2009 r. do listopada 2013 r. wskazanych w punktach od 1 (jeden) do 59 (pięćdziesiąt dziewięć) - v. rozstrzygnięcie zawarte w punktach 1 i 2 zaskarżonego wyroku jak również w części, w jakiej Sąd I instancji umorzył postępowanie administracyjne w zakresie objętym punktem 1 i 2 przedmiotowego wyroku ( v. pkt 3 sentencji zaskarżonego wyroku). Ponadto organ zakwestionował rozstrzygnięcie w przedmiocie orzeczenia o kosztach postępowania sądowego (v. pkt 5 sentencji zaskarżonego wyroku).

W świetle podniesionych zarzutów i ich uzasadnienia spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii przedawnienia dochodzenia zwrotu pomocy publicznej na podstawie art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przekazanej pracodawcom wykonującym działalność gospodarczą tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (art.26a ustawy o rehabilitacji). Według skarżącej kasacyjnie Spółdzielni należy stosować odpowiednio przepisy art. 70 Ordynacji podatkowej a zatem okres przedawnienia wynosi 5 lat. Natomiast według organu, bezpośrednie zastosowanie powinien mieć art. 15 ust.1 rozporządzenia proceduralnego, który stanowi lex specialis wobec przepisów prawa krajowego a więc termin przedawnienia wynosi 10 lat a przepisy Ordynacji podatkowej nie znajdują zastosowania. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii przedawnienia dochodzenia zwrotu pomocy publicznej na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przekazanej pracodawcom wykonującym działalność gospodarczą tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (art. 26a ustawy o rehabilitacji). Sąd I instancji przyjął, że należy stosować odpowiednio przepisy art. 70 Ordynacji podatkowej, a zatem okres przedawnienia wynosi 5 lat. Natomiast według organu, bezpośrednie zastosowanie powinien mieć art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, który stanowi lex specialis wobec przepisów prawa krajowego, a więc termin przedawnienia wynosi 10 lat, zaś przepisy Ordynacji podatkowej nie znajdują zastosowania.

Wobec powyższego należy wstępnie wyjaśnić, w ślad za trafnym poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2024 r.1, sygn. akt I GSK 1517/20, że według przepisów ustawy o rehabilitacji podmiotem, który gromadzi środki przeznaczone na rehabilitację społeczną i zawodową osób niepełnosprawnych oraz nimi dysponuje i kontroluje ich wydatkowanie jest PFRON. PFRON jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Jako państwowy fundusz celowy PFRON tworzy z innymi podmiotami, wskazanymi w ustawie, sektor finansów publicznych (art. 9 pkt 7 u.f.p.). Zaliczenie do sektora finansów publicznych zobowiązuje PFRON do stosowania pewnych uniwersalnych zasad gospodarki finansowej określonych w u.f.p., w zakresie rachunkowości, planowania i sprawozdawczości (m.in. art. 1 pkt 3 i pkt 10, art. 29 ust. 1 oraz art. 40-44 u.f.p.), a w związku z tym dokonywania rozliczeń dofinasowania według reguł jak dla niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Pogląd ten znajduje obecnie potwierdzenie w znowelizowanym art. 60 u.f.p., z którego wprost wynika, że przychody państwowych funduszy celowych są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Uszczegółowienie to, odnoszące się z formalnoprawnego punktu widzenia do stanów prawnych powstałych po wejściu w życie noweli z 2017 r., tj. od 28 kwietnia 2017 r., nie przeszkadza w tym, aby do tego momentu środki PFRON były tak samo traktowane. Do takiego wniosku prowadzi także analiza art. 46 ustawy o rehabilitacji. Przepis ten zawiera katalog źródeł przychodu PFRON, z którego wynika, że PFRON jest zasilany środkami pieniężnymi pochodzącymi ze źródeł krajowych, w tym z dotacji z budżetu państwa oraz innych dotacji i subwencji. Skoro tak, to do spraw nieuregulowanych w ustawie o rehabilitacji powinny mieć zastosowanie nie tylko przepisy k.p.a., k.c. oraz k.p. (art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji), lecz także przepisy u.f.p. oraz w zw. z art. 67 ust. 1 tej ustawy – odpowiednio przepisy działu III o.p. Wypada zauważyć, że przepisy o rehabilitacji nie wykluczają co do zasady zastosowania w postępowaniach regulowanych tą ustawą przepisów o.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu unormowanym ustawą o rehabilitacji powinno się dopuścić, podobnie jak w postępowaniu unormowanym przepisami u.f.p., poddanie niektórych zagadnień prawny regulacji k.p.a., a innych o.p. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji przepisy k.p.a., k.c. i k.p. stosuje się w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy o rehabilitacji. Zatem, jeśli uwzględni się treść art. 45 ust. 1-4 ustawy o rehabilitacji oraz wypływające z jego treści implikacje, to za prawidłowe należy uznać stanowisko co do tego, że w sprawie obliczenia terminu przedawnienia zobowiązań, o których mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji (środki PFRON wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub ustalone w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami) powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 o.p. – wprowadzający 5-letni termin przedawnienia zobowiązań.

Wobec treści pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia 659/1999 był przedmiotem wykładni TSUE. Jednakże przywołanie w skardze kasacyjnej wyrok w sprawie T-366/00 Scott S.A. v Komisja Wspólnot Europejskich, który zdaniem organu potwierdza pogląd, że w stosunku do beneficjenta ma bezpośrednie zastosowanie art. 15 ww. rozporządzenia, a więc 10 lat przedawnienia, nie było trafne. Wyrok ten został bowiem uchylony przez TSUE wyrokiem z 23 października 2010 r. (C-290/07P). Natomiast w wyroku z dnia 5 marca 2019 r. C-349/17 TSUE zajął stanowisko, zgodnie z którym w braku uregulowań Unii w zakresie terminu przedawnienia mającego zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jej odzyskanie musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym (pkt 108). W szczególności wbrew twierdzeniom rządów estońskiego i greckiego oraz Komisji do takiego odzyskania nie można stosować ani bezpośrednio, ani pośrednio, ani poprzez analogię dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (pkt 109). Po pierwsze bowiem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 149 i 152 opinii, Trybunał wyjaśnił w pkt 34 i 35 wyroku z dnia 5 października 2006 r., Transalpine Ölleitung in Österreich (C-368/04, EU:C:2006:644), że w zakresie, w jakim rozporządzenie nr 659/1999 zawiera przepisy o charakterze proceduralnym, które znajdują zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w dziedzinie pomocy państwa toczących się przed Komisją, rozporządzenie to normuje oraz wzmacnia praktykę Komisji w zakresie badania pomocy państwa i nie zawiera żadnych przepisów dotyczących uprawnień i obowiązków sądów krajowych, które w dalszym ciągu są regulowane przepisami traktatu, których wykładni dokonuje Trybunał (110). Jak wynika z rozważań przedstawionych w pkt 89-92 niniejszego wyroku, oceny te odnoszą się również do uprawnień i obowiązków krajowych organów administracji (111). Po drugie, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Unanimes i in., od C-671/11 do C-676/11, EU:C:2013:388, pkt 31), że aby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem oraz że każde stosowanie terminu przedawnienia "w drodze analogii" powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo) (112). Tymczasem w świetle orzecznictwa przywołanego w punkcie poprzednim stosowanie w drodze analogii, w okolicznościach takich jak okoliczności w postępowaniu głównym, dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 nie może zostać uznane za możliwe do przewidzenia w wystarczający sposób dla podmiotu takiego jak Eesti Pagar (113). Natomiast sama okoliczność, że przepisy krajowe w dziedzinie przedawnienia mają co do zasady zastosowanie w odniesieniu do odzyskania z własnej inicjatywy organów krajowych bezprawnie przyznanej pomocy, pozostaje bez uszczerbku dla możliwości późniejszego odzyskania tej pomocy, w wykonaniu decyzji wydanej w tym zakresie przez Komisję, która w przypadku gdy posiada informacje dotyczące domniemanej niezgodności rzeczonej pomocy z prawem, niezależnie od źródła tych informacji, po upływie krajowych terminów przedawnienia zachowuje prawo do zbadania tej pomocy przez okres dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (114).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podziela stanowisko zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt I GSK 447/19, motyw 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ma istotne znaczenie dla poszczególnych wymagań prawnych przewidzianych w treści tego rozporządzenia, a w szczególności art. 15. Dodać należy, że bez znajomości motywów, realizacja oraz sens i cel wielu wymagań rozporządzenia może prowadzić do licznych błędów w stosowaniu konkretnych przepisów. Natomiast motyw ten nie stanowi samoistnej podstawy uzasadniającej dobór w przepisach krajowych rozwiązań prawnych o jak najdłuższym okresie przedawnienia.

Jeżeli zatem chodzi o art. 15 rozporządzenia nr 659/1999, powołane wyżej orzeczenie TSUE w sprawie C-349/17 nie pozostawia wątpliwości odnośnie do tego, że adresatem uregulowanego tym przepisie terminu przedawnienia jest Komisja, a nie organy krajowe, w tym PFRON.

Wzmiankowany wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 5 marca 2019 r. C-349/17. został wydany w trybie art. 267 TFUE (dawniej art. 234 TWE), czyli tzw. pytań prejudycjalnych. Co do zasady wykładnia prawa wspólnotowego dokonana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości na podstawie art. 267 TFUE (dawniej art. 234 TWE) wiąże tylko sąd krajowy, który skierował dane pytanie prawne i to tylko w konkretnej sprawie, bowiem brak jest wyraźnego przepisu, nadającego tym orzeczeniom moc powszechnie obowiązującą. Tym niemniej orzeczenia wstępne Trybunału są swoistymi precedensami o charakterze konkretnym, wiążącym i prawotwórczym (por. C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 2000, s. 520). Mając powyższe na uwadze nie można uznać, że przywołane w uzasadnieniu podniesionych zarzutów kasacyjnych na poparcie swojego stanowiska rozstrzygnięcia sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego a także - analogiczne jak organu - stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów podważają skutecznie pogląd prawny zawarty m.in. w niniejszym wyroku.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w odniesieniu do środków przekazanych za sporne okresy sprawozdawcze stanowiących środki publiczne jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 1-8 u.f.p., znajduje zastosowanie przepis art. 67 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

W sprawie należy zatem odpowiednio zastosować, w zakresie ustalenia terminu przedawnienia przedmiotowych należności, znajdujący się w dziale III Ordynacji podatkowej art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Odpowiednie stosowanie art. 70 § 1 o.p. polega na przyjęciu, że początkiem biegu 5-letniego okresu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym w niniejszej sprawie strona nabyła prawo do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 8100 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej spółki będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2725).