Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 371/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1 art. 141 par. 4 art. 151 art. 174 art. 183 art. 184 art. 189
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 1 art. 29 art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Matan po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 889/16 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Ol 889/16, oddalił skargę D. B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu wobec wykonania robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Starosta M. zgłosił sprzeciw wobec realizacji zamierzenia inwestycyjnego, zgłoszonego przez D. B., polegającego na budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, na działce nr ewid. [...], obręb J., gmina S.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 290 ze zm.) – dalej: u.p.b. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przytoczył treść art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy i wskazał, że teren objęty inwestycją znajduje się w zespole przyrodniczo - krajobrazowym "J.", nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dla wnioskowanej działki nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Budowa nowych obiektów na terenie wolnym od zabudowy bez określenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy stoi, zdaniem organu, w oczywistej sprzeczności z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) – dalej: u.p.z.p.

D. B. odwołała się od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca podniosła, że przywołany jako podstawa prawna art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż art. 29 ust. 1 pkt 2 zwalnia wnioskowany obiekt z uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazała też, że w sprawie powinien mieć zastosowanie odpowiednio art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy zgodził się ze skarżącą, że art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w sprawie. Jednocześnie stwierdził, że budowa zgłoszonego przez inwestorkę budynku mogłaby być zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdyby był to obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.a, ewentualnie w art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym oba te przypadki należy rozpatrywać jako sytuacje występujące rozłącznie. Organ odwoławczy, wskazując na definicję "budynku gospodarczego" zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422), przyjął, że pojęcie "budynek gospodarczy" o którym mowa w art. 29 u.p.b. należy interpretować jako budynek towarzyszący zabudowie podstawowej terenu, który pełni określoną funkcję związaną z gospodarowaniem na tym terenie, przy czym gospodarowanie to może być związane z różnym rodzajem aktywności człowieka. Zdaniem organu, art. 29 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane, który wyłącza niektóre budynki gospodarcze z obowiązku uzyskania pozwolenia na ich budowę, dotyczy budowy "parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,50 m", ale "związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej". Budynek gospodarczy, którego budowę zgłosiła inwestorka, jest zlokalizowany na gruncie rolnym i nie jest związany z produkcją rolną (wynika to z treści zgłoszenia i odwołania inwestorki), wobec czego zgłoszona budowa mogłaby być zwolniona z obowiązku pozwolenia na budowę, pod warunkiem spełnienia przepisów, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu, wnioskowane zamierzenie narusza art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Skoro inwestorka zamierza rozpocząć budowę budynku gospodarczego nie uzyskawszy wcześniej wobec braku miejscowego planu - decyzji o warunkach zabudowy działki, to tym samym jej zamierzenie narusza ten przepis i organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien zgłosić sprzeciw, nawet gdy zgłaszany budynek gospodarczy ma powierzchnię zabudowy uprawniającą do zwolnienia od pozwolenia na budowę. Potwierdza to wprost art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Organ odwoławczy przyjął, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, polega na przyjęciu zasady, że na terenie, na którym brak jest miejscowego planu, budowa nowego obiektu budowlanego, niebędącego inwestycją celu publicznego (z wyjątkiem jednorazowej budowy tymczasowego obiektu, mającego istnieć przez okres do roku), wymaga od inwestora - niezależnie od tego czy na jego budowę konieczne jest uzyskanie pozwolenia czy też nie - uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję D. B. zarzuciła naruszenie: art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do zastosowania zawężonej i nieuprawnionej wykładni pojęcia "budynek gospodarczy", a przez to uznanie, że zgłoszenie dotyczyło budynku, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę; art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do zastosowania wykładni zawężonej i stwierdzenia, że przepis ten zupełnie wyłącza normę art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy, z uwagi na jego sprzeczność z przepisem art. 59 ust. 2 - co w konsekwencji oznacza, że wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku; art. 138 § 1 k.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, pomimo że ze względu na okoliczności sprawy organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia; art. 107 § 3 w zw. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw utrzymania decyzji organu I instancji, w tym nie odniesienie się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 26 października 2016 r. skarżąca przytoczyła stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2016 r., zgodnie z którym nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Wymóg ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy planowana inwestycja będzie realizowana w trybie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a, 2b oraz 19a ustawy Prawo budowlane.

Na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Wskazał, że w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, że budynek w projekcie jest parterowy, nie ma użytkowego poddasza. Otwór okienny przeznaczony jest na doświetlenie. Zaznaczył, że skarżąca jest rolnikiem i obiekt ten ma służyć przeznaczeniu rolniczemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę jako niezasadną. Zdaniem Sądu organy orzekające niezasadnie skupiły się na analizie zgodności zamierzenia z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy w sprawie należało przede wszystkim wykazać dlaczego wnioskowane zamierzenie nie mogło zostać objęte procedurą zgłoszenia, tylko wymagało pozwolenia na budowę. Na prawidłowość takiego działania wskazuje systematyka art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, który w pierwszej kolejności nakazuje zbadać, czy planowana budowa może podlegać zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli ten podstawowy warunek nie zostanie w sprawie spełniony bezcelowe jest weryfikowanie zgodności zamierzenia z przepisami innych ustaw.

W ocenie Sądu, wbrew przekonaniu skarżącej, wnioskowane zamierzenie nie może być kwalifikowane jako wolnostojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2, w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji słusznie dostrzegł, że w świetle tego przepisu znaczenie ma nie tylko powierzchnia zabudowy budynku uprawniająca do zwolnienia od pozwolenia na budowę, ale też jego funkcja ściśle gospodarcza. Organ zasadnie zanegował wystąpienie w sprawie takiej okoliczności, chociaż prawidłowo powinien pogłębić argumentację na ten temat i wyjaśnić stronie dlaczego nie można uwzględnić jej twierdzenia o rolniczym przeznaczeniu obiektu. Organ odwoławczy zauważył również, że zgodnie z przepisem powinien to być budynek parterowy. Nie wyjaśnił jednak, że załączony do wniosku rysunek elewacji i rzut parteru w sposób oczywisty przeczy twierdzeniom strony, że wniosek dotyczy w ogóle budynku parterowego, który to wymóg musiałby zostać spełniony kumulatywnie, aby zgłoszenie mogło zostać skutecznie złożone. Sąd podkreślił, że z przedłożonego rysunku wynika bezspornie, że całkowita wysokość budynku miałaby wynosić 6,7 m. Miałby być to budynek z użytkowym poddaszem z oknem balkonowym na tym poddaszu. Na parterze dwa duże okna i łazienka oraz komin grzewczy. W ocenie Sądu projektowana inwestycja, mimo sugerowanego nazewnictwa pomieszczeń wykraczała poza zakres art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowiąc w istocie mały domek przeznaczony na pobyt ludzi w celach rekreacyjnych, zważywszy położenie nieruchomości w zespole przyrodniczo-krajobrazowym "J.". Sąd zaznaczył, że trudno odnieść się bardziej szczegółowo do twierdzenia skarżącej o przeznaczeniu rolniczym wskazanego obiektu, skoro sama skarżąca nie wyjaśnia nic w tym względzie. Fakt, że jest rolnikiem, nie tłumaczy do czego ma służyć wnioskowany obiekt budowlany. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty pod budynkami posadowionymi na gruntach rolnych należy klasyfikować wciąż jako grunty rolne, gdy budynki wchodzą w skład gospodarstwa rolnego i służą wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Na takie okoliczności skarżąca nie wskazuje. Natomiast rysunki projektowanego budynku i otoczenie jego posadowienia przeczy jego wyłącznie rolniczemu przeznaczeniu, a przede wszystkim nie sposób uznać projektowaną wysokość budynku z możliwością wykonania pomieszczenia na poddaszu, za budynek parterowy. W takim stanie rzeczy nie powinno budzić wątpliwości, że wnioskowane zamierzenie musi uzyskać pozwolenie na budowę z mocy art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo w tych okolicznościach w podstawie prawnej sprzeciwu powołano art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy.

Skargą kasacyjną D. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

- art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie jako własnej argumentacji organu II instancji, iż powyższy obiekt może dotyczyć wyłącznie budynku gospodarczego uzupełniającego zabudowę mieszkaniową, o czym mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1422),

- art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie przez Sąd I instancji, że rysunek elewacji i rzut parteru w sposób oczywisty przeczy, że mamy do czynienia z parterowym budynkiem gospodarczym, podczas gdy prawidłowe odczytanie rysunków dołączonych do zgłoszenia potwierdza, że między parterem a poddaszem projektowana jest jedynie belka spinająca (nie spełniająca funkcji stropu), a brak jest podstawowych przyłączy, co koreluje z przedłożonym zgłoszeniem,

- art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez jego błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że złożony przez organy sprzeciw został dokonany prawidłowo w ramach przepisów prawa, podczas gdy brak było podstaw do zastosowania ww. przepisu.

II. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik postępowania tj.:

- art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez oddalenie skargi i uznanie za prawidłowe wniesienie sprzeciwu na ww. podstawie prawnej, pomimo faktu, że organy I i II instancji bezsprzecznie przyjęły, iż przedmiotem postępowania jest parterowy budynek gospodarczy, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę lecz wyłącznie zgłoszenia budowlanego, a wniesienie sprzeciwu oparte było na innej podstawie prawnej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, przejawiające się w enigmatycznym stwierdzeniu, że Sąd dostrzegł "pewne braki" uzasadnienia decyzji organu II instancji pomimo to nie pochylił się nad tym problemem w bardziej szczegółowy sposób, a tym samym nie rozwiał istniejących w danej sprawie wątpliwości, w tym związanych z prawidłowością sporządzenia przez organ uzasadnienia decyzji oraz podstaw prawnych wydanych przez organy decyzji;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i uzasadnienie wyroku poprzez nie odniesienie się wyczerpująco do zarzutów podniesionych w skardze, w tym naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co skutkowało uchyleniem się od dokonania szczegółowego rozpoznania sprawy;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy przez przyjęcie u podstaw wyroku, iż przedmiotowy budynek gospodarczy będzie przeznaczony na pobyt ludzi w celach rekreacyjnych, tym samym wychodząc poza materię sprawy, podczas gdy zasygnalizowana przez Sąd sytuacja jest uregulowana w procedurze związanej ze zmianą sposobu korzystania z obiektu budowlanego, o której stanowi art. 71 ustawy Prawo budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zawarto także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że przedmiotowy obiekt jest obiektem gospodarczym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a organ II instancji w sposób nieuprawniony przyjął definicję budynku gospodarczego z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek gospodarczy, o którym mowa w ww. przepisie należy interpretować jako towarzyszący zabudowie podstawowej terenu budynek, który pełni określoną funkcję związaną z gospodarowaniem na tym terenie, przy czym gospodarowanie to może być związane z różnym rodzajem aktywności człowieka. Podczas rozprawy pełnomocnik wskazał, że skarżąca jest rolnikiem, a przedmiotowy budynek stanowi konieczność do rozpoczęcia działalności rolniczej związanej z zakładaniem pasieki. Wysokość kalenicy budynku określona na 6,7 m nie może świadczyć o tym, że przedmiotowy budynek jest parterowym z użytkowym poddaszem - żaden przepis prawa nie reguluje kwestii maksymalnej wysokości budynku parterowego, a ponadto projektowany budynek nie posiada stropu a jedynie belkę spinającą. Projektowane okna i prześwietlenia służyć mają z kolei doświetleniu wnętrza. Dodatkowo w przedmiotowym obiekcie brak jest jakiejkolwiek instalacji cieplnej a widoczna na rysunku łazienka nie jest łazienką umożliwiającą czy też świadczącą o tym, że jest to budynek przeznaczony na pobyt ludzi (małe WC z umywalką i miską klozetową).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu.

A mianowicie, podzielić należy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z poglądem organu odwoławczego, opartym na definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), pojęcie "budynek gospodarczy", o którym mowa w różnych częściach art. 29 Prawa budowlanego, należy interpretować jako towarzyszący zabudowie podstawowej terenu budynek, który pełni określoną funkcję związaną z gospodarowaniem na tym terenie. Sąd pierwszej instancji zdaje się podzielać wyrażone w tej kwestii stanowisko organu odwoławczego, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dokonując oceny zastosowanej przez organ wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, stwierdził, że organ powinien wyjaśnić stronie dlaczego nie można uwzględnić jej twierdzenia o rolniczym przeznaczeniu obiektu.

Przedstawionego powyżej poglądu nie można podzielić, gdyż dla dokonania wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nieuprawnione było przyjęcie definicji "budynku gospodarczego", zawartej w § 3 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 691/09 – publ. CBOSA). Upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, nie zawiera delegacji do określania w rozporządzeniu definicji ustawowych na potrzeby ustawy - Prawo budowlane. Potwierdza to brzmienie § 3 tego rozporządzenia. Użycie § 3 rozporządzenia sformułowania "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o" (...) – w tym przypadku budynku gospodarczym- "należy przez to rozumieć". Oznacza to, że definicje zawarte w tym rozporządzeniu zostały utworzone się na potrzeby tegoż rozporządzenia.

Za wadliwe należy więc uznać zawężenie pojęcia "budynek gospodarczy" użytego w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w oparciu o definicję zawartą w akcie podstawowym. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko, że zwolniona z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest jedynie budowa budynków gospodarczych towarzyszących istniejącej zabudowie na danym terenie (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2365/14 – publ. CBOSA). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, czy budynek będzie sytuowany na działce już zabudowanej czy też niezabudowanej.

Podzielenie powyższego zarzutu skargi kasacyjnej nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż zarzucane naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. uznając, że prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy wniesiono sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że zgłoszona przez D. B. budowa budynku nie była zwolniona na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w trybie tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia i wydania zaskarżonej decyzji -objęta jest budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Objęty zgłoszeniem z dnia 11 marca 2016r. budynek gospodarczy nie spełnia podstawowego warunku określonego w tym przepisie, gdyż nie jest budynkiem parterowym. Z przedłożonej przez inwestorkę dokumentacji projektowej wynika, że w przedmiotowym obiekcie przewidziano użytkowe poddasze. Świadczy o tym przede wszystkim uwidoczniony na załączonym do zgłoszenia rysunku 20 cm strop, wysokość projektowanego poddasza - 239 cm (przy łącznej wysokości obiektu 6,7 m), a także przewidziane na poziomie poddasza okno balkonowe. Projektowana inwestycja wykracza więc poza zakres art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a zatem a jej wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażone w tej kwestii stanowisko Sądu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z powyższych względów nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędne zastosowanie jak też zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ zasadnie – jak już wyżej wskazano - zgłosił sprzeciw w zakresie realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie również, podniesiony w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca powinna była wykazać, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czego nie uczynił.

Wyrażenie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem parterowym nie wykracza poza granice tej sprawy, zaś ocena Sądu pierwszej instancji, że w istocie zgłoszony budynek stanowi mały domek przeznaczony na pobyt ludzi w celach rekreacyjnych nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Nadto ocena charakteru budynku – niezależnie od jej trafności – mieści się w granicach sprawy dotyczącej zgłoszenia przez organ sprzeciwu.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w pierwszej kolejności podnieść należy, że stosownie do tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe, nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji i umożliwia weryfikację prawidłowości przeprowadzenia przez Sąd procesu wykładni i oceny zastosowania przepisów ustawy - Prawo budowlane. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku odniesienia się do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przedmiotowy budynek – jako niebędący budynkiem parterowym, o jakim mowa w 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane – nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły odnieść zatem zamierzonego skutku. Okoliczność, iż skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku.

Z powyższych względów należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.