Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 8/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.88 ust. 4 art 191 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 177
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Namysłowskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Namysłowskim a Miastem Bytom na prawach powiatu w przedmiocie ustalenia powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci – S.M. i B.M., umieszczonych w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Miasto Bytom na prawach powiatu, jako właściwe w sprawie.


UZASADNIENIE

Starosta Namysłowski, działający w imieniu Powiatu Namysłowskiego, pismem z 3 stycznia 2024 r. wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Namysłowskim a Miastem Bytom w przedmiocie ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2023 r., poz. 1426 ze zm., dalej: u.w.r.), wnosząc o wskazane miasta na prawach powiatu Bytom, jako jednostki właściwej do ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich, przebywających w pieczy zastępczej, ze względu na miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Bytomiu, III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z 16 sierpnia 2022 r., sygn. akt III Nsm 104/22, udzielono zabezpieczenia pieczy nad małoletnimi – S.M. i B.M., przez umieszczenie ich w pieczy B.M., babki małoletnich, zam. w D., ustanawiając jednocześnie nadzór kuratora do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie. Następnie Sąd ten zmienił zabezpieczenie, powierzając małoletnich pod pieczę M.M., także zamieszkałego w D., z jednoczesnym nadzorem kuratora do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Namysłowie przesłało projekty porozumień, jednakże Miasto Bytom w odpowiedzi poinformowało, że nie ma podstaw prawnych do podpisania porozumienia, ponieważ dzieci zostały zabezpieczone u B.M. pod pieczę do zakończenia postępowania prowadzonego z urzędu, zaś uprawnienie do świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dzieci w rodzinie zastępczej przysługuje wyłącznie osobie pełniącej funkcję rodziny zastępczej, ewentualnie tymczasowo pełniącej funkcję rodziny zastępczej, a taka nie została postanowieniem Sądu ustanowiona.

Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Namysłowie, po nieskutecznych próbach uzyskania z Sądu wyjaśnień, czy "powierzenie w pieczę" jest pojęcie tożsamym z "powierzeniem w pieczę rodzinną zastępczą", ponownie wystąpiło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Bytomiu o podpisanie porozumienia, powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wyroku w sprawie IV SA/Po 345/15, który stwierdził, że "ustanowienie pieczy" czyni zadość dyspozycji z art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.i.o. Następnie Starosta Namysłowski kolejny raz wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Bytomiu z prośbą o zawarcie porozumień, jednak organ ten odpowiedział, że nie jest władny do ich zawarcia, ponieważ małoletni nie przebywali w pieczy zastępczej.

Zdaniem Starosty Namysłowskiego, dyspozycję art. 109 § 2 pkt 5 k.r.i.o. wypełniać będzie każda sytuacja, w której zostaną wypełnione materialnoprawne przesłanki dotyczące sytuacji małoletniego zabezpieczonej orzeczeniem sądu, niezależnie od nadanej jej nazwy. Osobami wchodzącymi w skład systemu pieczy zastępczej mogą być osoby fizyczne, mające pełną zdolność do czynności prawnych, co wynika z analizy postanowień ustawy.

Wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Miejscem zamieszkania dzieci, przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej, było miasto Bytom, co nie ulega wątpliwości i nie było kwestionowane. Dodatkowo, to przed Sądem Rejonowym w Bytomiu, będącym sądem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dzieci, toczyło się postępowanie w sprawie umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej. Z tego względu, w ocenie Starosty, organem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, zgodnie z art. 191 ust. 1 u.w.r., jest miasto Bytom.

W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Bytom wniósł o wskazanie Starosty Namysłowskiego jako organu właściwego, podkreślając, że dzieci nie przebywały w rodzinie zastępczej. Z postanowienia Sądu Rejonowego w Bytomiu z 16 sierpnia 2022 r. wynika, że dzieci były tylko zabezpieczone pod pieczę do czasu zakończenia postępowania. Piecza zastępcza nie została zatem ustanowiona postanowieniem sądu.

Jak wynika z akt sprawy, babcia małoletnich wnioskiem z 14 września 2022 r. zwróciła się o przyznanie świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania małoletnich, którzy zgodnie z postanowieniem sądu od dnia 16 sierpnia 2022 r. przebywają w jej rodzinie zastępczej. Decyzjami z 17 października 2022 r. Starosta Namysłowski przyznał rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania każdego z dzieci na okres od 16 sierpnia 2022 r. do czasu faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r., poz. 177 z późn. zm., dalej: u.w.r.), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 u.w.r., stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Przepis art. 191 ust. 16 u.w.r. nie dotyczy przy tym ustalenia organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka.

Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Spór o właściwość w rozpoznawanej sprawie powstał pomiędzy Miastem Bytom a Powiatem Namysłowskim na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 8 i pkt 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych - Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny, a do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazanie jednostki organizacyjnej obowiązanej do ponoszenia kosztów opieki i wychowania dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej.

Na przeszkodzie do merytorycznego rozpoznania wniosku i wskazania organu właściwego nie stoi na przeszkodzie fakt, że Starosta Namysłowski wydał decyzje przyznające świadczenia pieniężne. Jakkolwiek w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach związanych ze wskazaniem powiatu właściwego do ponoszenia kosztów udzielanych świadczeń na podstawie przepisów u.w.r. ujawniły się w ostatnim okresie rozbieżności, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska i argumentacji przedstawionej przykładowo w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2023 r., I OW 15/23 i z 22 czerwca 2023 r., I OW 8/23, podziela natomiast stanowisko przedstawione w postanowieniach NSA z 26 lipca 2022 r., I OW 26/22 i z 25 kwietnia 2024 r., I OW 9/24. Przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu - starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie), od właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania tych świadczeń. Ustawa zawiera przepisy (art. 191 i nast. u.w.r.) określające powiat właściwy do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków. Kwestie właściwości powiatu do ponoszenia kosztów ustalone są odmiennie niż materia właściwości rzeczowej organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W przypadku ustalania starosty właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinie zastępczej, rozstrzyga o właściwości miejscowej miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 u.w.r.), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się na zasadach określonych art. 191 ust. 1 i nast. u.w.r. Brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku w opieką nad dzieckiem na podstawie art. 88 ust. 4 u.w.r. usuwa konieczność rozstrzygnięcia sporu między powiatami o to, który z nich jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 u.w.r.

Właściwość jednostek organizacyjnych obowiązanych do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej wyznacza art. 191 ust. 1-3 u.w.r. Zgodnie z tym przepisem, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

Ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga zatem wyjaśnienia dwóch kwestii – umieszczenia w pieczy zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem.

Przedmiotem sporu między jednostkami w niniejszej sprawie jest, czy dzieci zostały umieszczone w pieczy zastępczej.

Jak wynika z materiału sprawy, 24 maja 2022 r. została sporządzona notatka asystenta rodziny, która potwierdza, że na skutek stanu stwierdzonego w miejscu zamieszkania dzieci i podjętych interwencji, małoletni znaleźli się pod opieką babci w miejscu jej zamieszkania w D.. O sytuacji tej MOPR w Bytomiu pismem z 14 czerwca 2022 r. poinformował Sąd Rejonowy w Bytomiu III Wydział Rodzinny i Nieletnich, nawiązując do sprawy o sygn. III Nsm 104/22. Pismem z 24 czerwca 2022 r., III Nsm 104/22 Sąd Rejonowy III Wydział Rodzinny i Nieletnich, w sprawie z urzędu o zmianę zarządzeń opiekuńczych zwrócił się o wskazanie, w jakiej formie pieczy zastępczej mogą przebywać małoletni. W odpowiedzi MOPR w Bytomiu, jako organizator rodzinnej pieczy zastępczej, pismem z 6 lipca 2022 r. wskazał babcię małoletnich jako rodzinę zastępczą spokrewnioną dla małoletnich. Postanowieniem z 16 sierpnia 2022 r., III Nsm 104/22 sąd rodzinny rozpoznał sprawę o zmianę zarządzeń w trybie art. 109 k.r.i.o. wobec małoletnich i udzielił zabezpieczenia w ten sposób, że powierzył dzieci pod pieczę babci, ustanawiając nadzór kuratora do czasu prawomocnego zakończenia postępowania.

Postanowienie sądu rodzinnego zostało wydane na podstawie art. 109 k.r.i.o. Artykuł 109 k.r.o. ma zastosowanie wówczas, gdy rodzicom przysługuje władza rodzicielska (G. Jędrejek [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, art. 109). Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez sąd odpowiednich zarządzeń, jeżeli dobro dziecka jest zagrożone. Katalog takich zarządzeń jest otwarty. Zarządzenia sądu wydawane na mocy art. 109 k.r.o. można podzielić na doraźne i trwałe. Przepisy § 2 i 3 wymieniają zarządzenia o skutkach trwałych, natomiast zarządzenia o charakterze doraźnym mogą być wydawane na podstawie art. 109 § 1 k.r.o. Doraźne zarządzenia sądu nakazują rodzicom podjęcie czynności jednorazowej, zaś zarządzeniami o skutkach trwałych sąd może zobowiązać rodziców do określonego postępowania, stosownego ze względu na okoliczności sprawy. Najdalej idącym środkiem ingerencji sądu we władzę rodzicielską jest zarządzenie umieszczenia małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzenie tymczasowo pełnienia funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej albo zarządzenie umieszczenia małoletniego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji (zob. A. Pośpiech [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, red. M. Fras, M. Habdas, LEX/el. 2023, art. 109).

Postanowienie wydane 16 sierpnia 2022 r. w sprawie III Nsm 104/22 nie jest skierowane do rodziców dzieci i nie ma charakteru doraźnego w skutkach, nie dotyczy jednorazowej czynności. Postanowieniem tym powierzono dzieci pieczy ich babci. Rozważając charakter tego powierzenia należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.w.r., umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu. Przepis nie odwołuje się jedynie do orzeczeń sądu opiekuńczego wydanych na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 k.r.i.o., ustawodawca posłużył się zwrotem "umieszczenie w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu" co oznacza, iż każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, uprawniać może do uznania, że osobie powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej w rozumieniu art. 90 ustawy, co stanowi podstawę przyznania świadczeń, o których mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 u.w.r.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.w.r., piecza zastępcza jest sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców. Pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 2 ustawy). System pieczy zastępczej obejmuje zespół osób, instytucji i działań mających na celu zapewnienie czasowej opieki i wychowania dzieciom w przypadkach niemożności sprawowania opieki i wychowania przez rodziców (art. 2 ust. 2 u.w.r.). Zarządzenia wydawane przez sąd opiekuńczy na podstawie art. 109 § 1 k.r.i.o. wydawane są w sytuacji, gdy dobro dziecka jest zagrożone. Taki charakter ma rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w Bytomiu, III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 16 sierpnia 2022 r., którym Sąd udzielił zabezpieczenia na czas trwania postępowania, umieszczając małoletnich w pieczy babci. Jakkolwiek postanowienie to nie wskazuje wprost na ustanowienie pieczy zastępczej, to taką rolę spełnia. Na mocy tego postanowienia opieka nad małoletnimi oraz obowiązki z tym związane zostały powierzone osobie, która nie jest rodzicem małoletnich. Orzeczenie polega na przyznaniu uprawnienia do zapewnienia dziecku opieki i wychowania dziecka w rodzinie zastępczej (art. 32 ust. 1 u.w.r.). Uprawnienie to może być zawarte w zarządzeniu wydanym na podstawie art. 109 k.r.i.o., postanowienie Sądu Rejonowego w Bytomiu, III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 16 sierpnia 2022 r. zostało wydane na tej podstawie prawnej. Doszło zatem do zaktualizowania się warunku niemożności zapewnienia dzieciom opieki i wychowania przez rodziców, a co za tym idzie, ustanowienia pieczy zastępczej (powierzenia tymczasowego pełnienia funkcji rodziny zastępczej), nawet jeżeli ma ona charakter doraźny. Powierzenie pieczy postanowieniem sądu, które jest konsekwencją braku możliwości sprawowania opieki i wychowywania dziecka przez rodziców, ustanawia w rzeczywistości pieczę zastępczą. Sąd orzekając o powierzeniu sprawowania pieczy zastępczej nad małoletnim dzieckiem uwzględnia przede wszystkim dobro i interesy dziecka, ma zatem na względzie dobór formy opieki zastępczej, jak i rozważa, kto ma tę pieczę wykonywać. W myśl przepisu art. 1125 § 1 k.r.i.o. Sąd może powierzyć sprawowanie pieczy zastępczej małżonkom albo osobie niepozostającej w związku małżeńskim, którzy są wstępnymi albo rodzeństwem dziecka. Jak wskazał NSA w wyroku z 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1284/21 "Sąd nie posłużył się określeniem "powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej", to jednakże orzeczenie w tym zakresie czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.o., zgodnie z którym w sytuacji, gdy dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia. Bez znaczenia jest przy tym sformułowanie samego postanowienia. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że postanowienie zabezpieczające, wydane w trakcie toczącego się postępowania o ustanowienie rodziny zastępczej należy traktować jako wydane na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o.". Na taki charakter postanowienia w niniejszej sprawie wskazują też okoliczności poprzedzające jego wydanie i treść korespondencji wymienianej między sądem rodzinnym i MOPR w Bytomiu.

Zgodnie z art. 191 ust. 1 u.w.r., powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli natomiast nie można również ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

W okolicznościach sprawy nie jest kwestią sporną, że przed umieszczeniem małoletnich w pieczy zastępczej ich miejscem zamieszkania było miasto Bytom. Potwierdza to w szczególności notatka asystenta rodziny z 24 maja 2022 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.