Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 298/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 i 137
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej [...] kwotę 680,00 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 lipca 1996 r. H. J. wystąpiła do b. Urzędu Rejonowego w Krakowie z wnioskiem o: "odwłaszczenie działki nr [...] pół. w obr. [...] oś. [...]". Natomiast pismem z dnia 21 września 1996 r. Z. K. przyłączyła się do ww. wniosku. Wyżej wymienione wnioskodawczynie zmarły w trakcie postępowania. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...] spadek po H. J. nabył J. J., który pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Kierownik Urzędu Rejonowego w Krakowie decyzją z dnia 11 grudnia 1996 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu części działek: nr [...] i nr [...] tworzących działkę nr [...] obr. [...] na rzecz H. J. i Z. K.. W związku z wniesionym odwołaniem od ww. decyzji złożonym przez H. J. reprezentowaną przez J. J. Wojewoda [...] decyzją z dnia 28 stycznia 1997 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu Rejonowego w Krakowie decyzją z dnia 7 maja 1997 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 29 lipca 1997 r. nr [...], orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] obręb [...] w granicach części działki nr [...] obręb [...] na rzecz wnioskodawców oraz o umorzeniu przedmiotowego postępowania w stosunku do części działki nr [...] w granicach części działki nr [...] obręb [...]. W związku z wniesionym odwołaniem wnioskodawczyń reprezentowanych przez pełnomocnika J. J. Wojewoda [...] decyzją 1 października 1997 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W związku ze złożoną skargą H. J. działającej przez pełnomocnika J. J. wyrokiem z dnia 7 lipca 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 2050/97 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą j ą decyzję Organu I instancji. W ww. wyroku Sąd stwierdził, iż "mimo upływu 20 lat droga dojazdowa na działce nr [...] nie została wykonana przez Skarb Państwa ani przez Miasto, które stało się właścicielem tejże działki. Fakt ten nie budzi wątpliwości i expressis verbis przyznaje go organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ( K. 123 akt sprawy). W tym stanie faktycznym, w jakim znajduje się działka nr [...] jako zasadny należy ocenić zarzut skarżącej, iż organy obu instancji błędnie przyjęły, iż nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na który została przejęta przez Skarb Państwa."

Zgodnie z projektem podziału nieruchomości nr [...] z dnia 10 maja 2001 r., działka nr [...] pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. uległa podziałowi na działki: nr [...] i nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 22 marca 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o zwrocie działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K. (w granicach części działki nr [...] obr. [...]) oraz o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. (w granicach części działki nr [...] obr. [...]) na rzecz H. J., nie orzekając w stosunku do części działki nr [...] pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. w granicach działki nr [...] pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Wyżej wymieniona decyzja stała się ostateczna w dniu 12 kwietnia 2002 r.

Spadkobierca wnioskodawczyni H. J. J. J. pismem z dnia 18 października 2007 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 marca 2002 r. nr [...] w części orzekającej o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] (w granicach części działki nr [...] obr. [...]).

Wojewoda [...] decyzją z dnia 18 marca 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji w punkcie orzekającym o odmowie zwrotu części działki nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, iż " w aktach sprawy znak: [...] brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających aby prowadzone było przez organ orzekający postępowanie wyjaśniające pozwalające na ustalenie czy nieruchomość jest zbędna w świetle przesłanek określonych w art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej bez dokonania ustaleń czy zachodzą przestanki zwrotu określone w art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi rażące naruszenie w/w przepisu w jego brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. 22 marca 2002 r. i jest podstawą stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta - miasta na prawach powiatu z dnia 22 marca 2002.

W związku z odwołaniem Prezydenta Miasta od ww. decyzji Minister Infrastruktury decyzją z dnia 21 października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W związku ze skargą na ww. decyzję złożoną przez Gminę Miejską wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa/2409/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W szczególności Sąd podkreślił, że o zbędności na cel wywłaszczenia przesądza art. 137 ugn, a nie ocena dokonywana przez organ co do możliwości dojazdu do działki.

Postanowieniem nr [...] z dnia 23 maja 2013 r. Wojewoda wyznaczył na wniosek Prezydenta Miasta inny organ - Starostę [...] do prowadzenia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], pół. w obr. [...]. jedn. ewid. [...] w granicach części działek nr nr : [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].

Decyzją z dnia 9 marca 2015 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...]. położonej w obrębie [...]. jednostka ewidencyjna [...], m. K. w granicach części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] na rzecz Pana J. J.. Jak ustalił Starosta [...] na podstawie zapisów w księgach wieczystych, dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej części działek nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], które utworzyły działkę nr [...] zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy Kraków – [...] z dnia 11 maja 1976 r. w sprawie budownictwa jednorodzinnego osiedla " [...]" zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa. W wyniku analizy dokumentacji ustalono, że działka nr [...]. obr. [...]. jedn. ewid. [...] m. K. objęta księgą wieczystą KW [...] w dacie wywłaszczenia stanowiła współwłasność: Pani Z. K., Pana M. G. i Pani A. G., natomiast działka nr [...], pół. w obr. [...], jedn. ewid. [...] objęta księgą wieczystą nr [...] stanowiła w dacie wywłaszczenia własność Pani H. J.. W omawianej decyzji Starosta [...] stwierdził, że spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki określone w art. 136 ust. 3 ugn, tj. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił spadkobierca poprzedniego właściciela nieruchomości i wnioskodawcy - Pani H. J., Pan J. J., a część działki nr [...], która weszła w działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] jest nieruchomością wywłaszczoną, gdyż została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy Kraków – [...] z dnia 11 maja 1976 r. wydanego na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz. 192). Oceniając kwestię zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, organ I instancji ustalił na podstawie zdjęć lotniczych przesłanych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie, że w 1975 r. czyli l rok przed datą wywłaszczenia nieruchomość stanowiła teren zielony porośnięty trawą oraz drzewami, a w 1982 r. na terenie przedmiotowej nieruchomości znajdowała się już droga wewnętrzna. Ponadto organ I instancji wskazał, iż z pisma z dnia 11 października 1978 r. pochodzącego od Pana J. J., Pani H. J. i Pani E. O. wynika, iż wyżej wymienieni prosili o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość w toku postępowania wywłaszczeniowego, gdyż zamierzali we własnym zakresie wykonać dojazd do poszczególnych działek oraz wskazywali, iż na przedmiotowej nieruchomości zwieziono już i rozłożono 16 ton kamienia drogowego. Ponadto na oględzinach w dniu 26 września 2014 r. ustalono, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi drogę wewnętrzną wysypaną w południowej części tłuczniem, natomiast w północnej części kostką brukową. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn akt. II SA/Kr 1073/08, w którym Sąd ten stwierdził, iż art. 137 ust. l ugn nie wskazuje wyraźnie, iż obie przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia dotyczą faktycznej realizacji celu wywłaszczenia, nie odnosząc się do podmiotu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej który ma wykonać cel wywłaszczenia, organ I instancji ustalił, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia i przedmiotową decyzją z dnia 9 marca 2015 r. nr [...] odmówił jej zwrotu Panu J. J..

W odwołaniu złożonym od tej decyzji J. J., powołując się na wyrok NSA z dnia 7 lipca 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 2050/97 wskazał, że nie ma sporu, że Skarb Państwa ani Gmina Miejska nie wykonali drogi na nieruchomości od 35 lat, nie wydano decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a nawet decyzji o warunkach zabudowy lub zagospodarowania terenu, że gdyby nie jego amatorska inicjatywa wysypania drogi, to byłaby ona nieprzejezdna i stanowiła grunty rolne. Oczywistym jest zatem, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 19 stycznia 2016r. [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że iż przywołany przez odwołującego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K. z dnia 7 lipca 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 2050/97 uchylający decyzję Wojewody [...] z dnia l października 1997 r. nr [...] oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 7 maja 1997 r. nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia 29 lipca 1997 r. nr [...], zapadł w odniesieniu do ww. rozstrzygnięć organów administracji obu instancji podjętych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zatem stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec istotnej zmiany stanu prawnego, obecnie organy administracji orzekają w niniejszej sprawie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydawania w sprawie decyzji przez organ I i II instancji tj. przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm), jak również zgodnie z powszechnie obowiązującymi wyrokami Trybunału Konstytucyjnego. Definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w powołanej ustawie formułuje cytowany wyżej art. 137.Wprowadzona tym przepisem legalna definicja zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia powoduje, iż sprawy wszczęte na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie są tożsame ze sprawami zwrotu tych samych nieruchomości rozstrzygniętymi uprzednio na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, iż zdaniem Wojewody brak jest przeszkód prawnych, aby ponownie w świetle aktualnie obowiązującej ustawy z 1997 r. byli właściciele lub ich spadkobiercy wystąpili z wnioskami o zwrot nieruchomości, a których zwrotu odmówiono im na podstawie przepisów ustawy z 1985 r. Biorąc pod uwagę zmianę przepisów w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w związku z obowiązywaniem w dacie orzekania przez Starostę [...] przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także wydanego w dniu 13 marca 2014 r. ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Wojewoda stwierdził, iż w zmienionym w skutek powyższego stanie prawnym sprawy organ l instancji obowiązany był do zbadania ponownie, czy cel wywłaszczenia określony jako "sięgacz" (droga wewnętrzna) na omawianym terenie budownictwa jednorodzinnego został zrealizowany na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, a także w jakim terminie został on wykonany. W tym celu organ poszerzył zgromadzony dotychczas materiał dowodowy o zdjęcia lotnicze terenu, przedłożone jednak do akt bez naniesienia na nich kompilacji map ewidencyjnych z daty wywłaszczenia ( z oznaczeniem działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] ) oraz aktualnej mapy ewidencyjnej ( z oznaczeniem działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]). W ocenie organu odwoławczego dokonanie przez organ I instancji powyższych ustaleń przede wszystkim na podstawie nieopisanych w wyżej wskazany sposób zdjęć lotniczych należy ocenić jako niewystarczające. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1628/13 z dnia 6 marca 2014 Wojewoda stwierdził, iż realizacja celu wywłaszczenia musi się wiązać z zamierzonym, celowym działaniem właściwych organów dążących do spełnienia celów określonych w wywłaszczeniu. W świetle powyższego Wojewoda zauważył, iż zgromadzony w przedmiotowej sprawie dotychczas przez organ I instancji materiał dowodowy nie zawiera korespondencji z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w zakresie posiadanych ewentualnie przez ww. podmiot informacji, kiedy przedmiotowy " sięgacz" (wskazany w zarządzeniu Naczelnika Dzielnicy Kraków –[...] z dnia 11 maja 1976r.) na tej nieruchomości został zrealizowany. Ponadto zauważył, iż organ I instancji przyjął także, iż sposób wykonania drogi tj. wysypanie jej w jednej części tłuczniem a w drugiej ułożenie kamienia brukowego stanowiło o realizacji tej drogi, pomimo iż organ ten nie poszukiwał dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie, jak planowo miała być ona wykonana. Wedle Wojewody organ I instancji nie podjął odpowiednich czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie stanu faktycznego w oparciu o dokumenty zgromadzone przez podmioty, w zakresie kompetencji, których mieści się zarządzanie drogami. Nadto organ I instancji mógł również na tę okoliczność przesłuchać świadków (sąsiadów, okolicznych mieszkańców itd. tj. osób mogących mieć wiedzę w tym zakresie). Biorąc zatem pod uwagę, iż w ocenie Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie został dotychczas przez organ I instancji zgromadzony w sposób możliwie jak najbardziej pełny, wnikliwy i kompletny przedstawiający stan faktyczny przedmiotowej sprawy, zgodne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa, w wyniku czego doszło tym samym do naruszenia zarówno art. 7 jak i art. 77 a także art. 107 kpa, organ odwoławczy stosownie do art. 138 § 2 kpa orzekł jak w decyzji.

Miał bowiem organ na uwadze fakt, iż uzupełnienie przez organ odwoławczy we wskazanym wyżej zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego miałoby charakter zastąpienia przez ten organ Starosty [...] w rozstrzygnięciu sprawy i naruszałoby tym samym prawo stron do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego Jednocześnie Wojewoda podkreślił, iż zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia 9 marca 2015r. jest obarczona wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 punkt 4 k.p.a., mogącą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż została ona skierowana również do Pana A. K., działającego przez pełnomocnika Panią E. O. (której to osobie ww. decyzja została doręczona).

Skargę od tej decyzji złożyła Gmina Miejska, zaskarżając przedmiotową decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Gmina zarzuciła naruszenie art. 136 ust.3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami a także art. 138 § 2 k.p.a.

Gmina przypomniała, iż jak wskazał w uzasadnieniu swej decyzji Starosta [...], przedmiotowa nieruchomość została przejęta z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną - sięgacz do nieruchomości przy niej zlokalizowanych. Wspomniana droga została zrealizowana nakładami Pana J. J., Pani H. J. i Pani E. O., jak wynika z pisma w/w osób z dnia 11.10.1978 r. Z kolei Wojewoda [...] stwierdził, iż rolą organu I instancji było wykazanie, czy przedmiotowa droga powstała wskutek zamierzonych działań Skarbu Państwa. Stanowisko takie wedle skarżącej jest całkowicie błędne, bowiem okoliczność kto zrealizował cel wywłaszczenia pozbawiona jest znaczenia normatywnego, jeśli został on zrealizowany. Do wniosku takiego prowadzi treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w których zupełnie brak odniesienia do tego kwestii podmiotu realizującego cel wywłaszczenia. Co więcej sama istota parcelacji tj. wywłaszczenia połączonego z podziałem gruntu na działki budowlane w trybie ustawy z dnia 06.07.1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości miastach i osiedlach, polegała na realizacji zabudowy przez osoby fizyczne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 18.12.2014 r. sygn. I OSK 1417/13, Gmina wskazywała, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli -proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. O ile bowiem dziś oczywistym jest realizacja celu wywłaszczenia wyłącznie przez właściwe podmioty publiczne, to bynajmniej nie było to oczywiste w okresie Polski Ludowej, gdzie wielokrotnie działania władz zastępowane były "czynem społecznym" czy też oddolną inicjatywą obywateli. Były to wówczas praktyki szeroko akceptowane. Wobec tego stanowisko Wojewody [...] należy uznać za błędne, jednocześnie uznając za prawidłową treść decyzji Starosty [...] z dnia 09.03.2015 r. Odnosząc się do zarzuconych przez Wojewodę błędów w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez Starostę [...] Gmina stwierdziła, iż dowody zgromadzone w sprawie są w pełni wystarczające, a żaden przepis k.p.a. nie określa mniejszej mocy dowodowej zdjęć lotniczych w porównaniu z innymi dowodami, a co więcej, w przedmiotowej sprawie zdjęcia lotnicze stanowiły tylko jeden z szeregu pozyskanych, spójnych ze sobą wzajemnie dowodów, nie były zaś jedynym materiałem. Nadto skarżąca zauważała, że nic nie stało na przeszkodzie by organ II instancji w oparciu o art. 136 k.p.a. samodzielnie (lub zlecając czynności dowodowe Staroście [...]) uzupełnił materiał dowodowy w sprawie, uznając pozyskane dowody za niewystarczające. Samodzielne prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji jest w obecnej redakcji k.p.a. zasadą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

I. Na wstępie jednakże odnieść się należy do kwestii ściśle związanej z prawidłową wykładnią prawa materialnego. Istotne znaczenie ma bowiem w sprawie ocena stanowiska organów administracyjnych w kwestii ewentualnego związania tychże organów i sądu obecnie orzekającego w sprawie, wyrokiem z dnia 7 lipca 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 2050/97 Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w K., na który powołuje się uczestnik postępowania J. J., aktualnie wnioskujący o zwrot przedmiotowej nieruchomości jako następca prawny byłej właścicielki. Przypomnieć należy, że w wyroku tym NSA wskazał, że w świetle poprzednio obowiązującego art. 69 ust. 1 ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeśli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłankę "zbędności" NSA wyjaśnił poprzez definicję doktrynalną, jako że nie było w ówczesnej ustawie definicji legalnej tego pojęcia. Wskazał mianowicie, że należy przez to rozumieć niepodjęcie w ogóle lub odstąpienie przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie od realizacji celu, dla którego realizacji nieruchomość została wywłaszczona, spowodowane zarówno brakiem obiektywnych możliwości jego realizacji, jak i leżącymi po stronie tego podmiotu subiektywnymi przeszkodami, uniemożliwiającymi osiągnięcie przez niego zamierzonego celu. W kontekście tej definicji, uznając, że droga dojazdowa nie została wykonana przez Skarb Państwa ani Miasto (następcę), NSA przyjął, że organy odmawiające zwrotu błędnie uznały, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na który została przejęta przez Skarb Państwa.

Zmiana stanu prawnego miała miejsce po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., póz. 1774 z późn. zm, dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Zgodnie z art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli : 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stalą się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Wprowadzenie wskazywanym przepisem definicji legalnej "zbędności" było zabiegiem prawodawcy na tyle różnicującym poprzednie i obecne brzmienie przepisów, że bez wątpienia należy uznać je za "istotną zmianę stanu prawnego" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a (vide np.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. sygn. akt III RN 116/00, OSNP 2001/22/656, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, por. także wyrok NSA z dnia 29 lipca 2009 r. I OSK 1059/08 CBOSA i wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r. I OSK 1277/09 opubl. w CBOSA). Okoliczność zaś, w jaki sposób wykładano - przed dniem 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) - ową przesłankę zbędności, jest obojętna przy porównywaniu obu przedstawionych wyżej regulacji prawnych.

"Związanie w sprawie", o czym stanowi art. 153 p.p.s.a., ma miejsce w sprawie, której elementy stanu faktycznego i prawnego pozostają niezmienne. W przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 maja 2012r. II GSK 550/11, LEX nr 1404601). Oznacza to, że wskazana w wyroku NSA sygn. II SA/Kr 2050/97 ocena prawna nie wiąże, skoro istotnie zmienił się stan prawny. Oznacza to nadto, że obecnie organy mogły dokonywać ustaleń stanu faktycznego w celu prawidłowej subsumpcji w świetle aktualnego stanu prawnego. Tak więc stanowisko organów związane z tym zagadnieniem nie budzi wątpliwości sądu administracyjnego.

II. Kolejną istotną kwestią, związaną już z zarzutami skargi, jest wykładnia przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n. determinująca zakres ustaleń faktycznych w sprawie. Przy tej okazji należy nawiązać do treści art. 216 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (art. 136-142) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99).

Jak to stwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. I OSK 622/13,LEX nr 1658419 – "W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne są do ustalenia dwie przesłanki - cel wywłaszczenia i zbędność nieruchomości na ten cel, co wynika z art. 136 ust. 3 u.g.n. Daje on bowiem uprawnienie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego wynika założenie, że cel wywłaszczenia określa decyzja o wywłaszczeniu i generalnie z aktu tego rzeczywiście cel ten wynika. Jednak o ile decyzja o wywłaszczeniu tego nie czyni, cel ustala się na podstawie innych dowodów, aktów, czynności itd.".

Organy niewątpliwie słusznie określiły, że celem wywłaszczenia było utworzenie drogi wewnątrzosiedlowej. Ale powiedzenie tego tylko w takim zakresie nie wyczerpuje całości zagadnienia.

Nieruchomość – działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa z mocy prawa na zasadzie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (DZ.U. 1972.27.192). Podstawą konkretyzującą w świetle art. 5 ust. 1 ustawy było zarządzenie nr [...] Naczelnika Dzielnicy Kraków – [...] z dnia 11 maja 1976r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla [...] i jego podziału na działki budowlane. Wspomniane zarządzenie wskazywało, że przeznacza się pod budownictwo jednorodzinne teren osiedla [...] położony w dzielnicy Kraków – [...], ograniczony ulicami K., J., K. i P., który dzieli się na działki budowlane zgodnie z projektem podziału stanowiącym załącznik do zarządzenia /k.38 T.I akt adm [...]/. Stwierdzić należy, że cel wywłaszczenia został określony ogólnie dla całego terenu jako "budownictwo jednorodzinne". Taki sposób określenia celu wywłaszczenia zgodny był ze wskazaną ustawą z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego (...). W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy, właściwe organy "ustalać będą w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane)". Zgodnie z treścią tego przepisu, akty realizujące cel ustawy określać miały przeznaczenie wskazanych terenów, na podstawie szczegółowych planów, "pod budownictwo jednorodzinne." Zatem ustawodawca, dla potrzeb budownictwa jednorodzinnego, przewidział ogólnikowy sposób określenia celu wywłaszczenia nieruchomości, tj. "pod budowę osiedla mieszkaniowego". Podzielić należy wiążący się z tym ustaleniem pogląd, w myśl którego ocena, czy cel wywłaszczenia nieruchomości przejętych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216u.g.n. został zrealizowany, musi zostać dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanek określonych w art. 137 u.g.n., ale także w kontekście celów określonych w tych aktach (por. Ewa Bończak - Kucharczyk Komentarz do art. 216 u.g.n. lex/el.). Ponadto zauważyć należy, że "Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności" (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014r. I OSK 1417/13, publ. Lex/el.). Choć wypowiedź ta dotyczy decyzji o wywłaszczeniu, odnosić ją należy do jakiegokolwiek aktu prowadzącego do tego samego rezultatu.

Z kolei zarządzenie nr 2 Naczelnika Dzielnicy Kraków – [...] z dnia 31 stycznia 1978r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustalenia terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla [...] i jego podziału na działki budowlane wprowadziło zmianę polegającą na przesunięciu sięgacza (działka nr [...]) do działek nr [...] i [...] w stronę działki nr [...] z pozostawieniem jednostronnego placu manewrowego z dojazdem do działki nr [...] /k.1 T.I akt adm/. Nie ma sporu, co ustaliły organy administracyjne, że działka nr [...] powstała z fragmentów działek nr [...] i [...], z których utworzono także działki budowlane nr [...], [...], [...] i [...], a co obrazuje szkic na k. 10 T.I akt adm. Nie ulega kwestii, że działka nr [...] (sięgacz) miała służyć przy podziale z 1976r. jako droga dojazdowa od ul. K. do wskazanych działek.

Z powyższego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że celem wywłaszczenia, a ściślej przejęcia z mocy prawa całego terenu działki nr [...] własności H. J. była 1/ budowa osiedla budownictwa jednorodzinnego na wydzielanych działkach oraz 2/ zapewnienie im właściwego dojazdu od drogi publicznej - poprzez wywłaszczenie części działki nr [...], z której utworzono wespół z częścią działki nr [...] "sięgacz" czyli działkę nr [...]. W konsekwencji cel wywłaszczenia był związany z podziałem działek - na te pod budowę osiedla oraz na tą, która zapewniała dojazd do nich. Odczytanie celu wywłaszczenia działki [...] w części, z której utworzono działkę nr [...] "pod drogę wewnątrzosiedlową" w nieco szerszym aspekcie, a więc w powiązaniu z wywłaszczanymi pod osiedle działkami nie ma charakteru jedynie niuansowego. Kładzie bowiem nacisk na okoliczność, że sensem utworzenia działki nr [...] w efekcie wywłaszczenia było stworzenie dojazdu do nowo utworzonych działek budowlanych.

Drugą kwestią konieczną do ustalenia była kwestia zbadania "zbędności" na cel wywłaszczenia, której definicja legalna zawarta jest w art. 137 u.g.n.. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Judykatura wskazała, że nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. I OSK 639/14 Lex nr 1988142). Jest to związane także z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. P 38/11, OTK-A 2014/3/31, który stwierdzał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku NSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014r. I OSK 2876/12, Lex nr 1493700, gdzie stwierdzono, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego.

W efekcie skoro nie ma wątpliwości, że wywłaszczenie zostało dokonane w 1976r., to istotą sprawy jest ustalenie, czy w okresie od 1976r. do złożenia wniosku o zwrot działki, a nie później niż w dniu 22 września 2004r. nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Mając zaś na względzie doprecyzowany powyżej cel wywłaszczenia działki [...] w części, z której utworzono działkę nr [...], czyli utworzenie drogi dojazdowej do wydzielonych równocześnie działek nr [...], [...], [...], należałoby ustalić, czy w wymienionym okresie działka nr [...] służyła jako droga wewnątrzosiedlowa celem dojazdu do przedmiotowych działek.

Jednakże wbrew stanowisku Wojewody [...] nie ma istotnego znaczenia w okolicznościach tej konkretnej sprawy, kto ewentualnie urządzał dojazd do działek; czy czynił to Skarb Państwa względnie Gmina, czy też osoby fizyczne – na przykład właściciele okolicznych nieruchomości. Jest tak oczywiście przy założeniu, że droga osiedlowa, o ile istniała, służyła dojazdowi nie tylko do działki nr [...], ale też i innych. Skoro bowiem istotą wywłaszczenia działki [...] w części, z której utworzono działkę nr [...] było powstanie dojazdu do nowo utworzonych działek, to decydujące znaczenie ma okoliczność, czy i kiedy droga została urządzona oraz czy służyła jako dojazd do wskazanych działek w jakimś okresie przed złożeniem wniosku. "Dla oceny zbędności nieruchomości, warunkującej dokonanie zwrotu nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, konieczne jest ustalenie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w aspekcie zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona" (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lutego 2013 r. II SA/Łd 966/12 Lex nr 1287092). Nacisk na tę okoliczność kładzie w szczególności wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 1998r. IV SA 2218/96 (publ. Lex/el.), gdzie zresztą sąd poszedł jeszcze dalej, stwierdzając: "O tym, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel, na jaki była wywłaszczona, to jest drogę osiedlową, nie przesądza okoliczność, iż droga ta nie została wybudowana. Jako zrealizowanie celu wywłaszczenia może być uznane ustalenie, że droga faktycznie istnieje (chociaż nie jest utwardzona) i jest potrzebna dla obsługi przylegających do niej nieruchomości powstałych w wyniku zastosowania przepisów ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z treścią przepisów tej ustawy (art. 6 i art. 7) wystarczające było bowiem, iż w ramach podziału terenów pod budownictwo jednorodzinne i budownictwo zagrodowe przedmiotowa ulica została uwzględniona jako osiedlowa, konieczna jako dojazd do utworzonych w wyniku podziału działek budowlanych".

Wykładnia art. 137 u.g.n. biorąca za podstawę twierdzenie, że to Skarb Państwa lub Gmina miały wykonać prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, jakkolwiek aktualnie dominująca, nie może abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy, w tym od określenia na tle tejże konkretnej sprawy celu wywłaszczenia nieruchomości w odniesieniu do obowiązujących ówcześnie realiów. Rację ma bowiem w tej sprawie Gmina jako skarżąca, że w latach 70-tych czy 80-tych, w innych warunkach ustrojowych i politycznych sposoby realizacji celów publicznych nie były tak jednoznacznie pojmowane, jak to ma miejsce obecnie.

Trzeba też dodać, że utworzone z wywłaszczonej działki nr [...] własności H. J. w ramach podziału - działki nr [...] i [...] zostały w zakresie prawa własności nadane nieodpłatnie na rzecz pełnoletnich dzieci właścicielki, a to działka nr [...] na rzecz E. O. i działka nr [...] na rzecz J. J. – na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków – [...] z dnia 16 września 1978r. [...], wydanej na mocy art. 9 w zw. z art. 8 ust. 6 cytowanej ustawy z dnia 6.07.1972r. Omawiane rozwiązanie zmierzało w świetle zapisów ustawy do pewnego zrównoważenia dolegliwości wywłaszczenia dla właścicieli wywłaszczanych nieruchomości. We wskazanej decyzji wyszczególniono przy okazji, że z działki nr [...] własności H. J. włączono część o pow. 1.754 m2 z pod budownictwo osiedlowe, zaś część o pow. 81 m2 z przeznaczono pod drogę wewnątrzosiedlową, za którą określono dla właścicielki odszkodowanie. Uczestnik J. J., następca prawny wywłaszczonej właścicielki, dochodzi obecnie zwrotu części drogi odpowiadającej części dawnej działki nr [...]. Niemniej pamiętać trzeba, że własność działki nr [...] została uczestnikowi nadana w efekcie tego samego podziału będącego konsekwencją wywłaszczenia, w wyniku którego wcześniej powstała działka nr [...] jako dojazd między innymi do tejże działki nr [...], a szerzej, także do działek nr [...], [...] i [...]. Powoduje to zauważalną w wypowiedziach organów trudność interpretacyjną. Trudność ta polega na tym, że od momentu uzyskania własności działek w trybie art. 9 cyt. ustawy, cel publiczny wywłaszczenia działki nr [...] ( zapewnienie dojazdu do wydzielanych działek budowlanych) był zbieżny z interesem prywatnym właściciela działki nr [...] (dojazd do własnej nieruchomości i jego urządzenie), a równocześnie samo wywłaszczenie - sprzeczne z jego interesem jako właściciela zainteresowanego w odzyskaniu nieruchomości. Widoczne jest to choćby w piśmie z 1978r., na które powołuje się organ I instancji, gdzie właściciele, zainteresowani odzyskaniem nieruchomości, chcieli sami urządzać drogę żeby zapobiec, w ich ocenie, skutkom wywłaszczenia. Jednakże cel wywłaszczenia winien być postrzegany w świetle aktów prawnych i okoliczności na chwilę wywłaszczenia, czyli na rok 1976, kiedy to jeszcze brak było omawianej decyzji o nadaniu własności. Jak to bowiem stwierdza wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2013 r. IV SA/Po 83/13, LEX nr 1317354, "w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości uregulowanym w art. 136 i n. u.g.n., zasadniczo niedopuszczalną jest "rekonstrukcja" celu wywłaszczenia danej nieruchomości na podstawie dokumentów wytworzonych już po dniu jej ekspropriacji, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia, nabycia, bądź przejęcia) ustalenia w tym przedmiocie". Mając więc na względzie cel wywłaszczenia określony na rok 1976, jego realizacja, polegająca na zapewnieniu dojazdu do wydzielanych działek i urządzeniu w tym celu drogi, nie może być postrzegana jako warunkowana działaniem w tym zakresie wyłącznie organów reprezentujących państwo. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyroku I OSK 1417/13: "Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej". Odmienna po części interpretacja Wojewody [...], zaprezentowana w zaskarżonej decyzji stanowi o naruszeniu prawa materialnego, co słusznie zarzuca w skardze Gmina Miejska [...].

III. Na tle tak określonego zakresu koniecznych do poczynienia ustaleń faktycznych, ciężar badania przesuwa się z zagadnienia "kto" na zagadnienie: "czy i kiedy" (w ramach wyżej podanych czasowych założeń) wykonano drogę dojazdową, oraz, czy służyła ona jako dojazd do wskazanych działek ("sięgacz"). Jak wiadomo, organ I instancji poczynił w tej kwestii ustalenia na podstawie dokumentów i oświadczeń stron znajdujących się w aktach sprawy, a przede wszystkim na podstawie zdjęć lotniczych. Rację ma Wojewoda, że zdjęcia nie są skonkretyzowane (bez naniesienia nań siatki mapy ewidencyjnej), co powoduje, że możliwy jest błąd przy ich interpretacji. Należy także zgodzić się ze stanowiskiem zajętym przez Wojewodę, że nie może to być materiał jedyny, gdyż zasada wynikająca z art. 77 k.p.a. się temu przeciwstawia. Jednakże, jak wspomniano, organ I instancji powołał się także na inne dowody. Nadto słusznie wskazuje skarżąca, że nic nie stało na przeszkodzie, aby Wojewoda, w oparciu o art. 136 k.p.a., działając jako instancja merytoryczna, dokonał uzupełnienia materiału dowodowego we własnym zakresie. Zgodnie z wymienionym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej ( tak Anna Golęba w: Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod red. Hanny Knysiak – Molczyk, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015r., str. 933). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego ( tak wyrok NSA z dnia 13 maja 1999r. IV SA 723/97, Lex nr 47269, wyroki NSA z 29 grudnia 2011r., II OSK 1725/10 CBOSA oraz z dnia 27 lutego 2014r. II OSK 2323/12, Lex nr 1495262). Oczywiście należy to oceniać każdorazowo w świetle konkretnego stanu faktycznego i prawnego.

W niniejszej sprawie, wedle stanowiska Wojewody, zakres dalszego postępowania dowodowego sprowadza się do 1/ spowodowania możliwości bezbłędnego odczytania zdjęć lotniczych 2/ sprowadzenia dokumentacji z urzędów 3/ ew. przesłuchania świadka ( świadków). Wszystkie te dowody mogły być przeprowadzone w ramach owego dodatkowego postępowania w II instancji, co jest bardziej jeszcze oczywiste w kontekście wskazanego wyżej zawężenia zakresu ustalania stanu faktycznego. Wojewoda, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powołał się na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnośnie tej drugiej kwestii, akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczność interpretacji tego przepisu łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może zatem powołać się na art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzone przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest możliwe do rozstrzygnięcia sprawy. "Należy przyjąć, że stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011r. II SA/Kr 1083/11 Lex nr 1152739). W niniejszej sprawie Wojewoda [...] wskazał wprawdzie, jako na powód uchylenia - na konieczność zapewnienia stronom postępowania w dwóch instancjach. Niemniej nie można przyjąć, aby organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części, skoro czynił ustalenia w przedmiocie istnienia drogi na podstawie różnorakich dowodów. Projektowany zakres postępowania, jaki wynika z wypowiedzi organu II instancji, widziany przez pryzmat zawężonych okoliczności koniecznych do badania, na co wskazano wyżej, powoduje, że nie zostały w dostatecznej mierze usprawiedliwione przyczyny nie zastosowania art. 136 k.p.a., co pozostaje w ścisłym związku z możliwością zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. Anna Golęba w: Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz op.cit str. 945-946). Przy stosowaniu przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jako wyjątku od zasady nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2011r. II SA/Kr 758/11 Lex nr 965377).

Druga obligatoryjna przesłanka uchylenia sprawy w świetle art. 138 § 2 k.p.a. dotyczy wydania decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania. Wojewoda wskazał, że chodzi tu o wadę kwalifikowaną, polegającą na wysłaniu decyzji do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jednak w istocie chodzi tu o sytuację, gdy organ przesłał decyzję osobie niejako "nadprogramowej", spoza kręgu stron. Nie narusza to w żaden sposób niczyich praw, a zwłaszcza nie wpływa na uprawnienia stron niniejszego postępowania. Istotne jest bowiem, że skierowanie decyzji w rozumieniu wspomnianego przepisu (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) oznacza zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (por.Tadeusz Kiełkowski w: Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz op.cit str. 1078). Dodatkowo, organ odwoławczy naprawił ten błąd, zawężając właściwie krąg adresatów decyzji przy jej doręczaniu. Wobec powyższego wskazane uchybienie nie może zostać uznane jako prawnie doniosłe w rozumieniu pierwszej przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych przyczyn sąd administracyjny stwierdza, że Wojewoda podając w swej decyzji powody uchylenia decyzji Starosty [...] nie wykazał podstaw uprawniających do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez niego braki postępowania wyjaśniającego nie stanowiły o nieustaleniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zaś podane w decyzji wytyczne w zakresie konieczności przesądzającego ustalenia, kto realizował prace, mogłyby doprowadzić do wydania decyzji naruszającej prawo. Przytoczyć w tym miejscu należy wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2015r. II SA/Kr 1124/15 Lex nr 1939240 z tezą: "(...) Redakcja obu części art. 138 k.p.a. nie jest przypadkowa. Z kolejności, w jakiej wymieniono rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, a także z odmiennego uregulowania § 1, w którym użyto formy "wydaje" i § 2, gdzie ustawodawca posłużył się formą "może uchylić", wynika iż zasadą jest rozstrzyganie sprawy przez organ drugiej instancji co do jej istoty, a zatem utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji albo też jej uchylenie, połączone z merytorycznym załatwieniem sprawy. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy postrzegać jako wyjątek od powyższej zasady, możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek". Z powodu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy będzie obowiązany uwzględnić przyjęte wyżej stanowisko na temat interpretacji przepisów prawa normujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a ponadto dokona oceny czy nieruchomość objęta postępowaniem zwrotowym jest zbędna na cel wywłaszczenia. Powinno to nastąpić poprzez ustalenie czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel publiczny w postaci budowy drogi wewnątrzosiedlowej dla celów dojazdu do sąsiednich działek, a więc czy sposób zagospodarowania nieruchomości odpowiadał temu na co została ona wywłaszczona; w tym czy stan nieruchomości istniejący do czasu złożenia wniosku pozostawał w funkcjonalnym związku z powstaniem osiedla domów jednorodzinnych. W tym celu organ uzupełni materiał dowodowy w niezbędnym zakresie i dokona jego właściwej oceny.

Powyższe względy musiały zadecydować o uchyleniu decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. O kosztach niniejszego postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 p.p.s.a.