Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 745/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art.3 par.2 pkt 5, art.147 par.1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.67 ust.3 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1688
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
article: art.9 ust.4, art.15 ust.1 i ust.2 pkt 6, art.20 ust.1, art.28 ust.1, art.67a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Pozezdrze z dnia 17 czerwca 2024 r. nr III/16/24 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów ,,BRZOZOWA DOLINA" w obrębie geodezyjnym Harsz, gmina Pozezdrze stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Pozezdrze w dniu 17 czerwca 2024 r., na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688, dalej jako ustawa zmieniająca u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr III/16/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów "Brzozowa Dolina" w obrębie geodezyjnym Harsz, gmina Pozezdrze.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, gdyż w jego ocenie zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny i konieczne jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podniesiono, że z uwagi na treść art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej u.p.z.p. oraz okoliczność, że Rada przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów "BRZOZOWA DOLINA" w obrębie geodezyjnym Harsz, gmina Pozezdrze uchwałą Nr XXX/173/17 z dnia 23 października 2017 r. zastosowanie mają wcześniejsze przepisy, w tym art. 20 u.p.z.p. stanowiący, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wskazano, że badając nienaruszenie ustaleń studium organ stanowiący musi uwzględnić treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p., a w związku z tym postanowienia planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianych w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Podano, że uchwałą nr XII/60/99 z dnia 27 sierpnia 1999 r. Rada Gminy w Pozezdrzu przyjęła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pozezdrze (dalej jako: Studium), w którym obszar objęty zaskarżonym planem miejscowym położony jest w jednostce strukturalnej T. Zgodnie z ustaleniami Studium dla tego terenu, podobnie jak na obszarze całej gminy, nowa zabudowa winna skalą i architekturą nawiązywać do cech regionalnych, wysokość budynków powinna wynosić do 1,5 kondygnacji (co faktycznie oznacza 2 kondygnacje, przy czym druga w poddaszu użytkowym) z wysokim dachem o nachyleniu połaci ok. 45° krytym dachówką lub materiałem dachówko podobnym. Zarzucono, że zaskarżona uchwała nie określiła sposobu ustalania "wysokości zabudowy", mimo że w jej w projekcie, przekazanym do opiniowania i uzgadniania, zawarta była definicja, że " ... wysokość zabudowy - w stosunku do budynków należy przez to rozumieć wysokość do najwyżej położonej konstrukcji pokrycia dachu, a w stosunku do innych niż budynki obiektów budowlanych stanowi zewnętrzny, pionowy gabaryt, mierzony od poziomu gruntu do najwyższego punktu obiektu budowlanego". Wyjaśniono, że przepisy obowiązujące od 24 września 2023 r. wprowadziły legalną definicję terminu "wysokość zabudowy", obowiązującą przy sporządzaniu planów miejscowych, określoną w art. 2 pkt 30 u.p.z.p. Przy czym z uwagi na treść art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy zmieniającej u.p.z.p., z uwagi na to, że w odniesieniu do kwestionowanej uchwały wystąpienie o uzyskanie opinii i uzgodnień nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej u.p.z.p., przepis art. 2 pkt 30 u.p.z.p. nie ma zastosowania. Tym samym, w ocenie Wojewody, w tej sprawie zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe, które pozostawiały możliwość ustalenia definicji radzie gminy. Zdaniem Wojewody organ stanowiący, określając wartość maksymalną wysokość zabudowy, winien zakreślić przewidywane gabaryty obiektów budowlanych, które mogą pojawić się na danym terenie. Przy czym podano, że przez wysokość należy rozumieć wymiar, z określeniem od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona. Natomiast brak rozstrzygnięć w planie miejscowym w tym zakresie powodować będzie, zdaniem skarżącego, trudności w ocenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu, albowiem uniemożliwi taką ocenę w przypadku budowli i obiektów małej architektury, a w przypadku budynków, związku z regulacją art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy zmieniającej u.p.z.p., skutkować może m.in. stosowaniem przez organy administracji architektoniczno-budowlanej definicji zawartej w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2022 r., poz. 1225, dalej jako: rozporządzenie z 2002 r.). Zastosowanie tej definicji spowoduje zaś, że budynek zaprojektowany zgodnie z nią będzie miał maksymalną wysokość dopuszczoną w planie, ale w rzeczywistości będzie o kilka metrów wyższy, gdyż sposób mierzenia wysokości budynku zgodnie z "warunkami technicznymi" nie odzwierciedla rzeczywistego wymiaru pionowego budynku, jak to ma miejsce w przypadku obecnej definicji ustawowej, czy też definicji umieszczonej w projekcie uchwały. Ponadto, z uwagi na datę uchwały oraz datę wejścia w życie ustawy zmieniającej u.p.z.p. organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą skłaniać się do stosowania definicji wynikającej z obowiązującego obecnie art. 2 pkt 30 u.p.z.p. Zatem w ocenie skarżącego pominięcie przedmiotowej regulacji skutkuje naruszeniem znajdującej oparcie w art. 2 Konstytucji RP zasady przyzwoitej legislacji. Zakwestionowano także określone przez Radę zasady kształtowania zabudowy w zakresie ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gdyż wartość te, odmiennie niż w Studium, zostały przedstawione w sposób metryczny, bez podawania ilości kondygnacji. Wskazano, że posłużenie się dwoma różnymi terminami w Studium (kondygnacja) i w planie (system metryczny) nie wyklucza możliwość stwierdzenia, że plan pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Studium. Konsekwencją ustalonych wartości - 10,0 m, 12,0 m, 15,0 m - jest dopuszczenie, w oparciu o plan miejscowy, a wbrew założeniom Studium, aby nowa zabudowa mogła skalą i architekturą przekraczać 1,5 kondygnacji oraz nie nawiązywać do cech regionalnych, które m.in. zgodnie z opracowaniem pt. "Zróżnicowanie regionalne budownictwa wiejskiego Warmii i Mazur" Olsztyn 2010, przygotowanym przez Warmińsko-Mazurskie Biuro Planowania Przestrzennego pod redakcją J. Wysockiego, zakładają na obszarze dawnych Prus Wschodnich budynki o wysokości sięgającej 7,5 m (typowy dom mieszkalny sprzed I wojny światowej) 6,0 m (typowy dom mieszkalny po I wojny światowej), czy w regionie Barcji - sąsiednim z terenem objętym planem domy murowane do maksymalnej wysokości 8,9 m. Zdaniem skarżącego niezgodne z wymogami kształtowania zabudowy określonymi w Studium są także przewidziane w planie ustalenia dotyczące kąta nachylenia połaci dachu. Studium zakłada, że budynki na terenie jednostki strukturalnej T winny cechować się wysokim dachem o nachyleniu połaci około 45°. Zdaniem skarżącego pojęcie "około" oznacza przyimek poprzedzający określenie liczby, ilości, miary lub czasu, nadający im przybliżony charakter, zaś uchwalony plan dopuszcza, by dach miał nachylenie dla terenu UT/Z i USZP od 30° do 60°, natomiast dla terenu MUZ od 35° do 55°. Zatem Rada dopuściła zmianę nachylenia dachu od kąta nachylenia połaci dachowych wynoszącym 45° odpowiednio o 33,33...% oraz 22,22...%, co w ocenie Wojewody narusza przewidziane w Studium rozstrzygnięcia. Zarzucono ponadto, że Rada nienależycie wypełniła dyspozycję art. 67a u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1916), gdyż dane o obiektach przestrzennych (metadane infrastruktury informacji przestrzennej) są niepoprawne i niekompletne względem wymogów określonych w ww. rozporządzeniu w tym między innymi: w obiekcie Dokument Formalny i w obiekcie Rysunek Aktu Planowania Przestrzennego łącza (adres URI) nie działają poprawnie (po skopiowaniu ich do wyszukiwarki pojawia się komunikat o błędzie).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do kwestii określenia sposobu ustalania wysokości zabudowy podano, że sposób ustalania wysokości zabudowy wynika z § 6 rozporządzenia z 2002 r., a w związku z tym Rada nie ma prawa zmieniać czy ingerować w istniejące w obrocie prawnym definicje legalne. Wyjaśniono przy tym, że zaskarżona uchwała była procedowana w stanie prawnym przed nowelizacją z 2023 r., a zatem aktualna definicja ustawowa wysokości zabudowy nie ma do niej zastosowania. Natomiast żaden przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku. Ponadto powtarzanie w planie miejscowym definicji już istniejących w obrocie prawnym stanowi błąd legislacyjny, wobec czego Rada odstąpiła od powielania już istniejących, powszechnie obowiązujących definicji prawnych. W uchwale sprecyzowano natomiast szczegółowo wartości metryczne zabudowy, tym samym czyniąc zadość obowiązkom organu planistycznego co do określenia wysokości zabudowy. W przypadku zaś wątpliwości interpretacyjnych organ wydający pozwolenie na budowę ma prawo wystąpić do gminy i otrzymać wyjaśnienie i informację w zakresie wysokości zabudowy i sposobu jej mierzenia. Odnosząc się do kwestii metrycznego określenia wysokości zabudowy podano, że zaskarżona przez Wojewodę uchwała nie dotyczy zabudowy mieszkalnej. Zatem argumenty Wojewody, w których odnosi się on do zabudowy o charakterze mieszkalnym są chybione i nieadekwatne do stanu faktycznego, gdyż budynki usługowe, turystyczne czy rekreacyjne powinny spełniać inne parametry niż budynki mieszkalne. Wskazano, że sąsiednia tradycyjna zabudowa o funkcjach turystycznych posiada w większości wysokość od 12 m do 16 m, co przekłada się na dwie kondygnacje nadziemne i jedną kondygnację podziemną, ponadto zabudowa na działce o nr ew. 351/24 o wysokości do 16 m i kątach nachylenia dachu zawartych pomiędzy 40° a 80° jest wpisana do rejestru zabytków, a zabudowa na działce 351/80 o wysokości do 15 m i kątach nachylenia dachów od 30° do 55° jest ujęta w gminne ewidencji zabytków. Zatem uchwała nie narusza ładu przestrzennego, gdyż nawiązuje do tradycyjnej zabudowy zastanej w bezpośrednim sąsiedztwie i jest zgodna ze Studium. Wyjaśniono, że plan miejscowy ustala wysokość zabudowy, którą należy interpretować szeroko, gdyż nie dotyczy to tylko budynków, ale wszystkich obiektów budowlanych. Natomiast w celu określenia, jaka wysokość budynków (w kondygnacjach) może powstać na danym terenie istotna jest intensywność zabudowy, która odnosi się wyłącznie do budynków. Podano, że uwzględniając postanowienia planu w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy do powierzchni działki i przy założeniu, że działka budowlana będzie miała powierzchnię 1000 m2, inwestor może wybudować budynek o powierzchni zabudowy maks. 200 m2, co przenosząc na intensywność zabudowy, rozumianą jako sumę wszystkich kondygnacji budynku uzyskujemy daje wynik w przypadku jednej kondygnacji nadziemnej oraz poddasza użytkowego. Zatem uwzględniając regulacje dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy plan miejscowy nie jest sprzeczny z treścią Studium. W odniesieniu do terenów UT/Z podano, że są to tereny położone na dużych spadkach i są przeznaczone pod usługi, które potrzebują zaplecza pomocniczego i będą wymagały realizacji kondygnacji podziemnej, co w ocenie organu uzasadnia wyliczenie, że możliwa będzie budowa kondygnacji podziemnej oraz dwóch kondygnacji nadziemnych. Z kolei dla terenów USZP podano, że są one przeznaczone pod funkcje sportowe w tym boiska i funkcje czynnej rekreacji mieszkańców, a zatem niewielkie obiekty modułowe o dachach płaskich. Stąd dopuszczenie na przedmiotowym terenie dachów płaskich, które nie będą naruszały ładu przestrzennego. Przy czym Rada z ostrożności przyjęła, że żaden budynek w ramach boisk nie musi powstać jeśli miałoby to naruszać ład przestrzenny, stąd określenie minimalnej intensywności zabudowy na 0,0. Jednocześnie wysokość zabudowy w wysokości 12 m na terenie sportowym dotyczy także wszystkich obiektów budowlanych, niebędących budynkami w tym: boisk, innych obiektów i urządzeń z zielenią towarzyszącą do czynnej rekreacji w tym: zaplecze szatniowo - sanitarne, tężnie, skatepark, pumptrack, pomniki, fontanny. Wskazano, że wysokość zabudowy została również określona na maksymalnie 12 m na drogach wewnętrznych, czy drogach publicznych dla zabudowy niebędącej budynkami. Przy czym dla terenów KDW, KDD, KDZ nie ustalono minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, gdyż nie przewiduje się na nich budynków, ale przewiduje się zabudowę niebędącą budynkami. Podano, że Rada miała prawny obowiązek wyznaczenia "wysokości zabudowy", a nie "wysokości budynków", a zatem wskazanie wysokości zabudowy w sposób metryczny spełnia wymóg określenia tej wysokości w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości. Fakt, że ustalenia w powyższym zakresie nie odnoszą się bezpośrednio do kondygnacji nie przesądza o wadliwości uchwały, skoro wysokość zabudowy nie jest sprzeczna z wysokością określoną kondygnacjami w Studium, zaś przeliczenia dokonane przez Wojewodę nie uwzględniają wszystkich istotnych czynników metrycznych. Odnośnie do dopuszczalnego pochylenia połaci dachowej wskazano, że w Studium określono, że budynki powinny cechować się wysokim dachem o nachyleniu połaci około 45 stopni, krytym dachówką lub materiałem dachówko podobnym. W uchwale przyjęto, że kąt nachylenia zabudowy powinien wynosić 45 stopni z tolerancją do 10 stopni, przy zabudowie terenu 1.UT/Z, 2.UT/Z, 3.UT/Z - 45 stopni z tolerancją do 15 stopni oraz dla terenu USZP 45 stopni z tolerancją do 15 stopni. Podniesiono, że Studium, poprzedzając wielkość wyrażoną w stopniach partykułą "około", daje przestrzeń do wprowadzenia odchyleń w odniesieniu do 45 stopni. Termin "około" jest na tyle ogólny, że można przyjąć, że w jego zakresie mieści się 10 czy 15 stopni odchylenia uwzględnione w planie miejscowym. Ponadto uchwała precyzuje postanowienie wyrażone w Studium, ograniczając rozbieżności interpretacyjne wynikające ze sformułowania "około" i wprowadzając konkretne ograniczenia zapobiega wszelkim dalszym odchyleniom od wyrażonej w Studium wielkości. Natomiast odnośnie do danych o obiektach przestrzennych wskazano, że na dzień sporządzenia pliku GML tj. 23 maja 2024 r. dokument był sporządzony prawidłowo o czym świadczy Walidator GML (w załączeniu), zaś Wojewoda nie kontaktował się z Radą i nie informował jej o problemach z plikiem. Ponadto nie stanowi to rażącego naruszenia przepisów i nie powinno prowadzić do uchylenia uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Na wstępie należy podkreślić, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688, dalej jako: ustawa nowelizująca u.p.z.p.). Wynika to z powołanego w skardze art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy nowelizującej u.p.z.p. i nie jest to kwestionowane przez żadną ze stron.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( por. wyroki NSA z 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, dostępne w CBOSA).

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu miejscowego, co wynika z treści art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Natomiast stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20, dostępny w CBOSA). Plan miejscowy ma jednak stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (wyrok NSA z 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21, dostępny w CBOSA). W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (wyrok NSA z 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19, dostępne w CBOSA). Plan miejscowy ma bowiem doprecyzować zapisy Studium, ale w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Związanie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oznacza bowiem, że regulacje planu miejscowego nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem zakres i sposób związania zapisami Studium uzależniony jest od zakresu i szczegółowości ustaleń zawartych w Studium.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w Studium Rada przyjęła dla jednostki strukturalnej T, obejmującej obszar objęty zaskarżonym planem miejscowym, zapis stanowiący, że "Nowa zabudowa winna skalą i architekturą nawiązywać do cech regionalnych wysokość budynków do 1.5 kondygnacji z wysokim dachem o nachyleniu połaci około 45°, krytych dachówką lub materiałem dachówko podobnym." Zatem w Studium dopuszczono ściśle określoną wysokość budynków. Przy czym z zapisu tego nie wynika, że określona w nim wysokość dotyczy wyłącznie budynków mieszkalnych, a nie odnosi się do np. budynków hotelowych, czy apartamentowych, których lokalizacja została dopuszczona na terenie objętym planem. Ponadto należy wskazać, że wprawdzie wysokość zabudowy dotyczy nie tylko budynków, ale także innego rodzaju zabudowy, ale nie ulega wątpliwości, że parametr ten w odniesieniu do budynku determinuje jego wysokość. Skoro zaś w obowiązującym Studium Rada określiła wysokość budynków tak szczegółowo, to jako nienaruszające zapisy Studium należałoby uznać tylko takie ustalenie wysokości budynków, które uniemożliwi przekroczenie dopuszczalnej ilości kondygnacji określonej w Studium. Przy czym nie są zasadne wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, odnoszące się do wskaźnika powierzchni i wskaźnika intensywności zabudowy oraz hipoteczne rozważania co do sposobu zainwestowania działek położonych na przedmiotowym terenie. Skoro na obszarze objętym planem dopuszczono zabudowę w postaci hoteli, apartahoteli czy apartamentów, to trudno przyjąć, że ich powierzchnia będzie ograniczona do 200 m2, jak to przykładowo wskazano w odpowiedzi na skargę. Przy czym określenie wysokości zabudowy w jednostkach metrycznych mogłoby zostać uznane za nienaruszające ustalenia Studium, o ile jednocześnie w odniesieniu do budynków zostałaby określona także dopuszczalna ilość kondygnacji, odpowiadająca zapisom Studium. Natomiast brak takiego ustalenia w planie miejscowym powoduje naruszenie ustaleń Studium, a tym samym naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego.

Natomiast niezasadny jest zarzut Wojewody odnośnie do naruszenia ustaleń Studium w zakresie kąta nachylenia połaci dachowych. W Studium określono, że nachylenie połaci dachowej winno wynosić około 45°, na co słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę. Nie sposób zatem podzielić stanowiska skarżącego, że przyjęcie w planie miejscowym kąta nachylenia zabudowy 45° z tolerancją do 10 lub 15 stopni wykracza poza pojęcie "około", zwłaszcza że jak podał sam Wojewoda, stanowi to od 22,22% do 33,33% wartości 45°. Jak wskazano wyżej plan miejscowy ma doprecyzować zapisy Studium w takim zakresie, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Przyjęty w planie miejscowym kąt nachylenia dachu do takiej modyfikacji lub zmiany z całą pewnością nie prowadzi.

Całkowicie chybiony jest także zarzut Wojewody, że zaskarżona uchwała nie określiła sposobu ustalania "wysokości zabudowy". Należy bowiem podkreślić, czego nie kwestionuje także Wojewoda, że sposób mierzenia wysokości budynku został ustalony w § 6 rozporządzenia z 2002 r., które zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie przyjmuje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony – a tym bardziej zmodyfikowany – przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992r., II SA 99/92, z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95, wyrok NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, dostępny w CBOSA). Analiza treści przepisów u.p.z.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że organ uchwałodawczy gminy został upoważniony do stworzenia własnej lub zmodyfikowania definicji dotyczącej sposobu określania wysokości zabudowy, zawartej w przepisach wyższego rzędu. W ocenie Sądu takiego upoważnienia nie sposób wyprowadzić z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym rada ma obowiązek określenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie. Przepis ten nie nakłada bowiem na organy planistyczne obowiązku zdefiniowania pojęcia "wysokość zabudowy", a jedynie wymaga, aby w planie miejscowym określono parametr tej wysokości w taki sposób, aby organy administracji architektoniczno-budowlanej mogły zweryfikować projekty budowlane, a organy nadzoru budowlanego sprawdzić wykonane inwestycje. Sprecyzowanie wysokości zabudowy ma zatem znaczenie z punktu widzenia realizacji kształtowania polityki przestrzennej, w kontekście względu na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także tworzenie harmonijnej całości zabudowy. Jednakże miejscowy plan musi być uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W tych okolicznościach całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie Wojewody, że brak wprowadzenia do planu miejscowego definicji wysokości zabudowy może spowodować problemy ze stosowaniem przedmiotowej regulacji przez organy, co w jego ocenie narusza zasadę przyzwoitej legislacji. To właśnie wprowadzenie do aktu prawa miejscowego regulacji wykraczającej poza upoważnienie ustawowe stanowiłoby naruszenie tej zasady.

Sąd nie podziela także zarzutu skarżącego co do naruszenia art. 67a u.p.z.p. Przepis ten zobowiązuje organy właściwe do sporządzania projektów aktów, takich jak m.in. plany miejscowe do utworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Przepis ten dotyczy jedynie obowiązku prowadzenia stosownego rejestru, ale nie ma żadnego znaczenia dla oceny ważności zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu przepis ten ma charakter techniczny i dotyczy czynności podejmowanych już po uchwaleniu planu miejscowego. W związku z tym nie odnosi się on do zasad, czy też trybu sporządzania planu.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały tylko w części dotyczącej ustalonej wysokości budynków spowodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym uchwały, która w ogóle nie określałaby tego parametru, co tym bardziej naruszałoby ustalenia Studium. Z uwagi zaś na okoliczność, że parametr ten został wadliwie określony dla wszystkich terenów elementarnych, na których dopuszczona została budowa budynków, niezbędne było stwierdzenie nieważności całego planu miejscowego. Stwierdzenie nieważności całej uchwały planistycznej może mieć bowiem miejsce wtedy, gdy naruszenia wskazane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. odnoszą się do nie tylko do całej uchwały, ale także do jej przeważającej części, a ponadto jeżeli wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko części wadliwej spowoduje, że pozostała część nie może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym (por. wyroki NSA: z 24 maja 2022 r., sygn akt II OSK 1210/19; z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 451/21; z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2961/18; z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1487/17; z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 75/17; z 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 207/14). W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie i dlatego orzeczono o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.