Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1037/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 718/19 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr 1037/2019 w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia ściany zewnętrznej wydzielającej z przestrzeni lokal do stanu pierwotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. W. na rzecz T. M. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 718/19 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) z dnia 28 sierpnia 2019 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia ściany zewnętrznej wydzielającej z przestrzeni lokal do stanu poprzedniego, w punkcie I, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; zaś w punkcie II, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 24 maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202 ze zm.; dalej p.b.) oraz art. 104 k.p.a., zobowiązał T. M. – właściciela lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku przy ul. [...] w W. – do doprowadzenia ściany zewnętrznej usytuowanej od strony działki nr [...], [...], obręb [...] i wydzielającej z przestrzeni przedmiotowy lokal do stanu poprzedniego poprzez demontaż istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego wykonanego w obrębie pomieszczenia kuchni w lokalu nr 2 w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w W. od strony działki nr [...], [...], obręb [...].

Po rozpatrzeniu odwołania DWINB zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na tę decyzję T. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd nie znalazł podstaw dla zaaprobowania i uznania za uzasadnione kategorycznego stwierdzenia organów orzekających, że inwestor realizując przedmiotowe roboty budowlane działał w sposób samowolny, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Formułując w sposób stanowczy taki wniosek organy powoływały się na materiał zebrany w sprawie, którego zawartość została w sposób szczegółowy, konkretyzujący jego poszczególne składniki opisana w uzasadnieniach decyzji wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym. W uznaniu Sądu wniosek taki jest nieuprawniony, a przyjęta przez organy ocena materiału dowodowego przekracza granice swobodnej oceny dozwolonej przez ustawodawcę w przepisie art. 80 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że organy nie odniosły się do treści opisu technicznego znajdującego się w zatwierdzonym decyzją Kierownika Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Wrocław-[...] znak I-A-600A/331011/66 (pod warunkiem dostarczenia do dnia 25 lutego 1966 r. projektów branżowych) projekcie techniczno-roboczym przebudowy (adaptacji, remontu kapitalnego) budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., z którego wynika, że w kuchniach lokalu mieszkalnych ogrzewanie zapewnione będzie poprzez kuchenki węglowo-gazowe. Istotne zatem jest czy w obowiązujących wówczas warunkach prawnych dopuszczalne było montowanie takiego sprzętu w pomieszczeniach pozbawionych okien, a poprzez to naturalnej wentylacji, czy projekt określony jako techniczno-roboczy był później korygowany i czy w dacie zakończenia przebudowy (adaptacji, remontu kapitalnego), na którą uzyskano pozwolenie na budowę decyzją z dnia 4 marca 1966 r. istniał jeszcze budynek przy ul. [...]. Organ I instancji podejmował wprawdzie czynności zmierzające do ustalenia daty dokonania rozbiórki budynku przy ul. [...], które okazały się nieskuteczne, nie zwracał się jednak do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, czy jest w posiadaniu informacji o dacie wykreślenia tego budynku z ewidencji.

Sąd nie uznał też za prawidłowy i zgodny z zasadami logiki wniosek organów stwierdzających, że z projektu technicznego kolorystyki elewacji zatwierdzonego decyzją z dnia 28 grudnia 1968 r. wynika, że istniało okno w ścianie szczytowej na najwyższej kondygnacji mieszkalnej, ale nie wynika, że projekt zakłada wykonanie pozostałych okien w elewacji szczytowej budynku. Projekt nie mógł zakładać wykonania "pozostałych okien", ponieważ nie jest to projekt budowlany, ale projekt kolorystyki sporządzony przez artystę plastyka, który był zobowiązany do uwzględnienia w swoim opracowaniu projektowym istniejących elementów architektoniczno-budowlanych obiektu. Koncepcja projektowa musiała być ograniczona do kolorystyki i nie mogła ingerować w materię obiektu. Rysunek projektowy przedstawia elewację frontową, boczną i tylną, przy czym na elewacji bocznej, którą stanowi ściana szczytowa widnieją okna na każdej kondygnacji mieszkalnej, a w odniesieniu do okna lokalu mieszkalnego znajdującego się na najwyższej kondygnacji, powstałego poprzez dokonanie adaptacji pomieszczeń strychu, zamieszczona została sugestia przesunięcia go do pionu okien pozostałych. Wskazuje to – zdaniem Sądu – jednoznacznie, że okna "pozostałe" (na niższych kondygnacjach) istniały w jednolitym pionie w dacie zatwierdzenia projektu kolorystyki.

Sąd zwrócił uwagę, że w znajdującym się w aktach opisie technicznym do projektu adaptacji części strychu na mieszkanie w budynku przy ul. [...], na którą udzielono zezwolenia decyzją z dnia 27 stycznia 1967 r. podano, że układ mieszkania jest analogiczny jak na IV piętrze, co również wskazuje na legalność istnienia na tym piętrze pomieszczenia kuchennego z oknem. Akta sprawy zawierają też pismo Zastępcy Kierownika Zarządu Gospodarki Komunalnej Wrocław-[...] z dnia 28 lipca 1997 r. skierowane do Wydziału Architektury Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego, stanowiące zgłoszenie robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej – odtworzeniowej w lokalach mieszkalnych, zgodnie z załączonym wykazem, w której pod pozycją [...] (numer teczki [...]) uwzględniono w budynku przy ul. [...] lokale mieszkalne nr 2, nr 5, nr 11 i nr 12. W toku postępowania nie zostały podjęte czynności pozwalające na ustalenie, w których pomieszczeniach we wskazanych lokalach mieszkalnych okna były wymienione. Nie wydaje się bowiem możliwe, aby z publicznych pieniędzy finansowane były nielegalne inwestycje np. okna wykonane w samowolny sposób. W dokonywanej przez organy ocenie nie zostały też uwzględnione stwierdzenia zawarte w piśmie skierowanym przez Architekta Dzielnicowego dla Wrocławia-[...] do Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych Wrocław-[...] w dniu 25 października 1972 r., zawierającym wytyczne dotyczące remontu kapitalnego, modernizacji m.in. budynku przy ul. [...]. W punkcie 3 pisma podano, że przewidywana jest dobudowa do tego budynku sekcji narożnikowej w ścianie szczytowej, w której "nie należy przewidywać żadnych otworów". Nie zostało wyjaśnione pojęcie "sekcja narożnikowa", a otwory w ścianie szczytowej istniały już przynajmniej od grudnia 1968 roku. Ponadto w punkcie 9 tego pisma podano, że: "Można zastosować odpowiednie elementy m. architektury np. mały zieleniec z murkiem i ławkami w narożniku ul. [...], jeśli nie będzie to kolidowało z dojazdami do zaplecza".

Organy nie wyjaśniły również kwestii uzyskania przez ówczesnego inwestora pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu adaptacji (remontu kapitalnego, przebudowy) budynku przy ul. [...] w W., wykonywanej na podstawie decyzji z dnia 4 marca 1966 r. orzekającej o pozwoleniu na budowę.

Poza oceną organów orzekających pozostała też kwestia wyodrębnienia poszczególnych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku i zbyciu ich przez Gminę Wrocław. Obecnie Gmina Wrocław jest właścicielem dwóch lokali mieszkalnych w tym budynku – nr 11 i 14. Istotne przy tym jest, że dla transakcji przeniesienia własności Gmina Wrocław zobowiązana była każdorazowo przygotować dokumentację budynku i wyodrębnionego lokalu, objętą bezwzględnym wymogiem legalności.

Ponadto w rozpoznawanej sprawie organy kierując opisany w osnowie decyzji nakaz do właściciela lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku przy ul. [...], wykluczyły inny wariant uzyskania stanu zgodności z prawem w warunkach art. 51 ust. 1 p.b. – ustawy obecnie obowiązującej i uznały, że wykonanie przedmiotowego otworu okiennego spowodowało niemożliwe do usunięcia naruszenie prawa, tj. przepisów powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności przepisów działu VI tego aktu wykonawczego, odnoszących się do bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych oraz § 12 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którym ściana z otworami okiennymi (drzwiowymi) powinna znajdować się w odległości 4 metrów od granicy – zdaniem organu – nieruchomości, według prawodawcy – działki budowlanej.

Organy pominęły również fakt, że obecne usytuowanie ściany szczytowej budynku przy ul. [...] w W., w której zlokalizowane jest okno, objęte orzeczonym nakazem, w granicy z działką oznaczoną numerem [...] wynika z decyzji Prezydenta Wrocławia (prawomocnej od 18 lutego 1992 r.) nr 03/92 zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości przy ul. [...] – działka nr [...]. Z działki tej wydzielono działkę nr [...] i działkę nr [...], z której następnie wydzielono działkę nr [...] po obrysie budynku usytuowanego przy ul. [...] we Wrocławiu.

Niezależnie od przedstawionych powyżej okoliczności w rozpoznawanej sprawie zasadnicze – zdaniem Sądu – znaczenie ma to, że w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym), w którym do konkretnie określonego podmiotu kierowane są nakazy wyprowadzone ze stwierdzenia, że roboty budowlane objęte tym postępowaniem wykonywane były bez pozwolenia na budowę, nielegalność (samowolność) działania inwestora musi być wykazana w sposób oczywisty, nie budzący żadnych wątpliwości. Kwestia ta była wielokrotnie akcentowana w judykaturze administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A. Z. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 3 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na przyjęciu, iż możliwe jest zastosowanie procedury odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, gdy tymczasem zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu możliwość jego zastosowania wymaga złożenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wniosku jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę, wobec czego organy rozpatrujące sprawę słusznie nie rozważały zastosowania wskazanego przepisu;

2) § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, iż na podstawie przepisu tego możliwe jest dokonanie odstępstwa od warunków technicznych opisanych w rozporządzeniu w niniejszej sprawie, gdy tymczasem przepis ten umożliwia odstępstwo jedynie na etapie projektowania, budowy i przebudowy oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, a tym samym nie ma zastosowania do postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.;

3) § 48 ust. 2 i § 49 ust. 2 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, obowiązujących w okresie wykonywania adaptacji budynku przy ul. [...] we Wrocławiu na lokale mieszkalne poprzez "jego błędne i przyjęcie", iż brak okna doprowadziłby do niezgodności projektu adaptacji budynku przy ul. [...] w W. (w oparciu o którą wydana została decyzja "z dnia z marca 1966 r." o udzieleniu pozwolenia na adaptację poddasza) z normami wentylacji pomieszczeń z piecykami węglowo-gazowymi obowiązującymi w okresie adaptacji budynku, gdy tymczasem zastosowana wentylacja pozostawała w zgodzie z obowiązującymi wówczas wyżej wymienionymi przepisami, tj. zastosowano wentylację naturalną w rozumieniu § 48 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, a w kuchni umieszczone zostały przewody wyciągowe wentylacyjne, do których świeże powietrze doprowadzone było z okien znajdujących się w zewnętrznej zachodniej ścianie budynku w pokojach lokalu nr 2, co jest zgodne z § 49 ust. 2 ww. rozporządzenia;

4) art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, poprzez jego pominięcie "w sytuacji, gdy wykucie otworów okiennych w południowej ścianie szczytowej w latach 1966-1968 w myśl tego przepisu przerobieniem zabytku i wymagałoby udzielenia zgody przez wojewódzkiego konserwatora zabytków", tymczasem w archiwach Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu oraz innych instytucjach gromadzących wskazaną dokumentację, m.in. w Przedsiębiorstwie Państwowym Pracowni Konserwacji Zabytków Oddział we Wrocławiu oraz w Biurze Studiów i Dokumentacji Zabytków we Wrocławiu, nie zachowały się jakiekolwiek dokumenty świadczące o prowadzeniu postępowania o udzielenie zgody na przerobienie zabytku polegające na wykuciu otworów okiennych w południowej ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w W.; w aktach sprawy znajduje się również pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 29 sierpnia 2018 r. złożone do akt sprawy przez skarżącego, z którego wynika, iż również nie posiada wskazanych dokumentów;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez:

1) przyjęcie, że organy nie rozważyły należycie dowodu z projektu techniczno-roboczego przebudowy budynku przy [...] zatwierdzonego decyzją Kierownika Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Wrocław-[...] znak: I-A-600A/331011/66 w kontekście ustalenia sposobu wentylacji pomieszczeń kuchennych w budynku ogrzewanych kuchenkami węglowo-gazowymi, gdy tymczasem w tym samym projekcie w kuchniach przewidziano wentylację grawitacyjną w kanałach obudowanych cegłą, ewentualnie prefabrykowanych pustaków wentylacyjnych, wobec czego bezpodstawne jest nakazywanie organowi poszukiwania norm budowlanych dotyczących wentylacji takich pomieszczeń, albowiem sposób wentylacji został już ustalony w samym projekcie, zatwierdzonym przez wyżej wskazany organ i jest on zgodny z normami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w ówczesnym czasie, a to z § 48 ust. 2 i § 49 ust. 2 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego;

2) przyjęcie, iż organ nie zbadał norm techniczno-budowlanych dotyczących możliwości montażu piecyków węglowo-gazowych w pomieszczeniach pozbawionych okna, obowiązujących w dacie adaptacji budynku i na tej podstawie uchylenie decyzji obu organów, gdy tymczasem nawet weryfikacja wskazanych przepisów nie prowadziłaby do decyzji o innej treści, bowiem wentylacja kuchni zaprojektowana została w zgodzie z § 48 ust. 2 i § 49 ust. 2 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, wobec czego decyzje organów odpowiadają prawu i jako takie nie powinny podlegać uchyleniu;

3) zobowiązanie organów do ustalenia, czy projekt adaptacji budynku na lokale mieszkalne był w jakikolwiek sposób zmieniany, gdy tymczasem nie istnieje żaden ślad w zgromadzonym materiale dowodowym świadczący o procedowaniu jakichkolwiek zmian projektu, co stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;

4) przyjęcie, że organy nie dokonały ustalenia, czy w dacie zatwierdzania projektu (1966 rok) budynek przy [...] został już rozebrany, gdy tymczasem ta okoliczność nie jest niezbędna do rozstrzygnięcia sprawy - a co za tym idzie - nie jest istotna dla sprawy, bowiem przedmiotem ustaleń organu jest legalność wykonania otworów okiennych; wobec powyższego okres istnienia budynku przy ul. [...] dla niniejszej sprawy mógłby mieć jedynie znaczenie pomocnicze w zakresie ustalenia, do jakiego momentu - tożsamego z momentem rozbiórki kamienicy przy ul. [...] - okna te nie były wykute w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...], co samo w sobie nie jest celem niniejszego postępowania;

5) przyjęcie, iż organy błędnie ustaliły, że projekt kolorystyki elewacji z listopada 1968 r. nie zakładał wykonania otworów okiennych na pierwszych czterech kondygnacjach budynku (str. 20 uzasadnienia wyroku), gdy właśnie taki wniosek należało z tego dokumentu wyprowadzić i jak wynika z dalszej lektury uzasadnienia, wniosek taki wyprowadził też Sąd - iż wszystkie okna w dacie zatwierdzenia tego projektu już istniały;

6) zarzucenie organom błędnej oceny projektu adaptacji poddasza, gdy to sam Sąd dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny projektu adaptacji poddasza poprzez przyjęcie, iż z treści tego dokumentu wynika, iż układ pomieszczeń jest analogiczny do tego z IV piętra i w oparciu o powyższe sformułowanie wniosku o legalności wykonania otworów okiennych, gdy tymczasem nie ma pewności - co sam Sąd I Instancji zauważył - że w 1967 r. otwór okienny w ścianie szczytowej na IV kondygnacji już istniał; nadto takiemu ustaleniu przeczy przyjęty rok później (listopad 1968 r.) projekt kolorystyki poddasza, z którego wynika, iż okna nie znajdowały się w tym samym pionie,

7) zarzucenie organom nienależytego odniesienia się do pojęcia układu pomieszczeń, gdy tymczasem sam Sąd błędnie ocenił pojęcie układu pomieszczeń zawartego w projekcie adaptacji poddasza polegające na przyjęciu, iż odnosi się on również do układu otworów okiennych, gdy literalna wykładnia tego pojęcia prowadzi do wniosku, iż odnosi się ono tylko do układu samych pomieszczeń oraz gdy takiej interpretacji w szczególności przeczy przyjęty rok później projekt kolorystyki poddasza, z którego wynika, iż okna nie znajdowały się w tym samym pionie;

8) zarzucenie organom braku interpretacji pojęcia sekcji narożnikowej, użytego w punkcie 3 pisma Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych Wrocław-[...] z dnia 25 października 1972 r., gdy tymczasem pojęcie to jest zupełnie zrozumiałe i nie wymaga wyjaśnienia w szczególności w kontekście sformułowanego w tym punkcie zakazu wykonywania otworów okiennych w ścianie szczytowej ze względu na przewidywaną dobudowę do południowej ściany szczytowej budynku nr 16 kolejnego budynku w historycznym kształcie; wobec powyższego zupełnie jasnym jest, iż pojęcie sekcji narożnikowej oznacza teren znajdujący się na rogu ul. [...] i [...], co tłumaczy potrzebę zaniechania wykonywania otworów okiennych w ścianie szczytowej, na co wskazywało wymienione pismo; nadto interpretacja sądu jest nielogiczna, bowiem w innych ścianach zewnętrznych budynku otwory okienne się znajdowały (bądź ściana północna "przylegała narożnikowej zabudowy" ul. [...]);

9) zarzucenie organom niewłaściwej oceny punktu 9 pisma Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych Wrocław-[...] z dnia 25 października 1972 r., gdy tymczasem obiekty małej architektury opisane w tym punkcie mogły być lokalizowane w podwórzu, o ile nie będzie ono kolidowało z wjazdem dostawczym od ul. [...] (a nie [...]), co czyni interpretację Sądu o możliwości istnienia przerwy w zabudowie fasadowej błędną, bowiem przerwa ta musiałaby istnieć w fasadzie biegnącej wzdłuż ul. [...], a nie [...]; dodatkowo interpretacja Sądu czyni pismo wewnętrznie sprzeczne z punktem 3;

10) przyjęcie, że organy nie podjęły żadnych działań mających na celu odnalezienie pozwolenia na użytkowanie budynku po jego adaptacji prowadzonej na podstawie projektu budowlanego z 1966 r., gdy tymczasem organ I Instancji poszukiwał całości dokumentacji budowlanej związanej z budynkiem przy ul. [...] i kierował w tym przedmiocie zapytania do organów wymienionych w uzasadnieniu swojej decyzji, przy tym w pojęciu dokumentacji budowlanej mieści się też pozwolenie na użytkowanie, w tym również na gruncie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, wobec czego założenie o zaniechaniu poszukiwania tej części dokumentacji budowlanej jest nieuprawnione;

11) przyjęcie, że organ nie dążył do ustalenia dokumentów przedłożonych wraz z aktem notarialnym, gdy tymczasem T. M. był wzywany do przedstawienia wszelkich dokumentów świadczących o legalności wykonania otworów okiennych i takich dokumentów nie przedstawił, zaś organ I Instancji kierował zapytania dotyczące posiadanej przez Gminę Wrocław dokumentacji budowlanej pismem z dnia 14 lutego 2019 r. (o udzielenie wyjaśnień w przedmiocie najemców i okoliczności wykonania otworów okiennych oraz daty wyburzenia budynku przy ul. [...]), a nadto "pismem z dnia 8 marca 2019 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia pismem z dnia 14 lutego 2019 r., w odpowiedzi na co Urząd Miejski Wrocławia udzielił odpowiedzi", iż jest w posiadaniu jedynie tych akt z lat 60., które zostały już udostępnione przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wobec czego niezrozumiałym jest oczekiwanie Sądu, iż organ ponownie zwróci się do Gminy o te same wyjaśnienia;

12) przyjęcie, iż pozwolenie na przebudowę budynku polegającą na wykuciu spornych otworów okiennych mogło zostać zniszczone wskutek istnienia obowiązku przechowywania dokumentacji przez okres jedynie 5 lat, gdy tymczasem z archiwów organów organ zgromadził dokumentację poprzedzającą lata 1966-1968 (ustaloną jako okres, w którym wykute zostały otwory okienne), a nadto dokumenty o randze znacznie niższej niż dokumentacja budowlana (np. projekt kolorystyki elewacji), co skutkowałoby przyjęciem, że organy niszczyły dokumentacje w sposób losowy, co jest niezgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (przyjętych norm postępowania organów).

13) pominięcie, że Miejski Konserwator Zabytków we Wrocławiu w piśmie z dnia 16 października 2018 r. wskazał, iż nie znajduje się w jego aktach żadna dokumentacja dotycząca uzgodnień wykonania otworów okiennych, a nadto w aktach sprawy znajduje się również pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 29 sierpnia 2018 r. złożone do akt sprawy przez skarżącego, z którego wynika, iż również nie posiada wskazanych dokumentów, w sytuacji gdy z treści art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian, wobec czego w archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków winien zachować się ślad prowadzenie postępowania o udzielenie zezwolenia na ingerencję w zabytek w postaci wykucia otworów okiennych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy w sprawie tej miała miejsce samowola budowlana. Dokonując ustaleń w tym zakresie należy mieć na względzie, iż z uwagi na fakt, że kontrolowane roboty budowlane zostały zrealizowane jeszcze w latach sześćdziesiątych XX w., tak znaczny upływ czasu spowodował, że materiał dowodowy dotyczący rozważanej kwestii jest bardzo ograniczony i niepełny. Zaznaczyć przy tym wypada, że w czasie realizacji przedmiotowych robót budowlanych nie było obowiązku przechowywania przez inwestora dokumentacji związanej z tymi robotami, w tym zachowania pozwolenia na budowę.

Podkreślić trzeba, że z faktu, iż nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę nie można wysnuwać kategorycznego wniosku, że decyzji takiej nie było. O braku takiej decyzji nie świadczy też odnalezienie innych – i to mniej ważnych niż pozwolenie na budowę – dokumentów z lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Te same zastrzeżenia odnieść należy do innych dokumentów, których nie odnaleziono, a które być może istniały w przeszłości.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak było wystarczających podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że inwestor realizując przedmiotowe roboty działał w sposób samowolny – bez pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki trafnie bowiem wskazał, że wątpliwości nie pozwalające na tak kategoryczne ustalenie wynikają w szczególności z treści opisu technicznego znajdującego się w zatwierdzonym decyzją Kierownika Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Wrocław-[...] z 1966 r., znak I-A-600A/331011/66, projekcie techniczno-roboczym przebudowy; z projektu technicznego kolorystyki elewacji zatwierdzonego decyzją z dnia 28 grudnia 1968 r.; z opisu technicznego do projektu adaptacji części strychu na mieszkanie w budynku przy ul. [...], na którą udzielono zezwolenia decyzją z dnia 27 stycznia 1967 r.; a także z treści pisma Zastępcy Kierownika Zarządu Gospodarki Komunalnej Wrocław-[...] z dnia 28 lipca 1997 r. skierowanego do Wydziału Architektury Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego, stanowiącego zgłoszenie robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej – odtworzeniowej m.in. w lokalu mieszkalnym nr 2 przy ul. [...] oraz z treści pisma skierowanego w dniu 25 października 1972 r. przez Architekta Dzielnicowego dla Wrocławia-[...] do Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych Wrocław-[...]. Ponadto, na co też słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie wyjaśniono w toku postępowania administracyjnego kwestii uzyskania przez ówczesnego inwestora pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu adaptacji (remontu kapitalnego, przebudowy) budynku przy ul. [...] w W., wykonywanej na podstawie decyzji z dnia 4 marca 1966 r. orzekającej o pozwoleniu na budowę.

Sąd Wojewódzki trafnie przy tym wskazał, że poza oceną organów orzekających pozostała kwestia wyodrębnienia poszczególnych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku i zbyciu ich przez Gminę Wrocław, chociaż dla transakcji przeniesienia własności Gmina zobowiązana była każdorazowo przygotować dokumentację budynku i wyodrębnionego lokalu, objętą bezwzględnym wymogiem legalności. Trudno bowiem zakładać, że Gmina przenosiła własność lokali dotkniętych samowolą budowlaną.

W toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono ponadto jak w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku przebiegała granica działki, na której usytuowany był budynek przy ul. [...] w W.

Dopiero po należytym wyjaśnieniu powyższych kwestii możliwe będzie prawidłowe ustalenie, czy przedmiotowe roboty budowlane zrealizowano samowolnie i w związku z tym czy konieczne będzie prowadzenie postępowania naprawczego, a jeżeli tak, to jakie czynności będzie należało w jego ramach przeprowadzić. Obecnie jednak rozstrzyganie tych kwestii – tak jak i przesądzanie, że w sprawie miała miejsce samowola budowlana – byłoby przedwczesne.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nie jest zasadny, a ocena prawidłowości zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 3 p.b., § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 48 ust. 2 i § 49 ust. 2 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego oraz art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.