Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 657/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L. Ł. i R. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 26 maja 2023 r., nr [...], znak [...] II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1030 zł (jeden tysiąc trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda, decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania L. Ł. i R. Ł. reprezentowanych przez G. B. od decyzji Starosty [...] nr [...] z 26 maja 2023 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z budynkiem gospodarczym lokalizowanym w granicy nieruchomości z działką sąsiednią nr ewid. [...], projektowanego w m. K., gm. K., dz. nr ewid. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Starosta [...], decyzją z dnia 26 maja 2023 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 5 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 t. j., dalej: Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r. poz. 7751. Dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Państwa R. i L. Ł., ul. [...], [...] K. , w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki (lub terenu) oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z budynkiem gospodarczym lokalizowanym w granicy nieruchomości z działką sąsiednią nr. ewid. [...], projektowanego w m. K., gm. K., działka nr ewid. [...], odmówił R. i L. Ł., ul. [...], [...] K. zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki (lub terenu) oraz projektu architektonicznobudowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z budynkiem gospodarczym lokalizowanym w granicy nieruchomości z działką sąsiednią nr. ewid. [...], projektowanego w m. K., gm. K., działka nr ewid. [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu 2 marca 2023 r. do Starostwa Powiatowego [...] wpłynął wniosek R. i L. Ł. o wydanie decyzji sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z budynkiem gospodarczym lokalizowanym w granicy nieruchomości z działką sąsiednią nr. ewid. [...], projektowanego w m. K., gm. K., działka nr ewid. [...]. Teren, na którym Wnioskodawca ma zamiar zrealizować inwestycję jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. rej. Ul. [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia 23 lipca 1997 r. Opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr.18 poz. 160 z dnia 18.09.1997r. W § 2, Rozdział II ust. 1 pkt. 1, lit b), tiret: piąty w/w planu miejscowego określono, iż nie dopuszcza się stosowania dachów płaskich, ustala się dachy dwuspadowe, kąt nachylenia połaci dachowej 45° -50° z kalenicą o przebiegu prostopadłym do ulicy (lub sięgacza). Przedmiotowy budynek mieszkalny zaprojektowano w zabudowie wolnostojącej z dachem stromym nad fragmentem części mieszkalnej t. j: nad pokojem nr 1, korytarzem, pokojem dziennym, łazienką oraz garderobą, natomiast nad częścią garażową oraz nad fragmentem salonu oraz kuchni zaprojektowano dachy płaskie urządzone jako tarasy. Po przeanalizowaniu załączonych do wniosku dokumentów stwierdzono naruszenia w zakresie określonym przepisem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wobec czego postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2023 r. wskazano nieprawidłowości oraz nałożono na pełnomocnika Wnioskodawcy obowiązek ich usunięcia. W pkt. 3 postanowienia wskazano, iż dachy należy projektować zgodnie z zapisami powyższej uchwały, t. j nie dopuszcza się stosowania dachów płaskich, ustala się dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowej 45°–50°. Zaprojektowane rozwiązania nie spełniają warunków określonych w planie miejscowym, zatem Inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych w punkcie 3 postanowienia. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2020 r. (sygn. akt SA/Gd 340/20), w którym wskazano, iż zapisy planu miejscowego przewidujące dachy strome wykluczają realizację na dachu tarasu. Taras ten wówczas pełni bowiem jednocześnie rolę stropodachu. Jak zauważył organ, w przepisach prawa brak jest definicji legalnej zarówno tarasu jak i stropodachu, lecz w literaturze taras definiuje się jako powierzchnię poziomą umiejscowioną na wysokości parteru, a także na piętrze lub na dachu (stropodach) i wówczas ogrodzoną balustradą. W przedmiotowej sprawie przepis miejscowego planu określa nachylenie połaci dachowych od 45°–50°. Dachy powinny być strome dwuspadowe i nie dopuszcza się stosowania dachów płaskich. Taka regulacja wyklucza wykonanie dachu płaskiego, który następnie zagospodarowany będzie jako taras. Przeznaczenie części dachu na taras nie zmienia faktu, że w tym fragmencie dach nad budynkiem nie będzie spełniał wymagań wskazanych w akcie prawa miejscowego.

W dniu 16 maja 2023 r. Inwestorzy w odpowiedzi na zawiadomienie z art. 10 k.p.a. przedłożyli pismo z Urzędu Miasta i Gminy K. dotyczące interpretacji zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 23 lipca 1997 r. (Dz. Urz. Województwa nr [...] z 18.09.1997) z którego wynika, że w ocenie Wydziału Planowania Przestrzennego wytyczne planu w zakresie dachu odnoszą się jedynie do budynku mieszkalnego, natomiast dach garażu w tym przypadku wbudowanego w bryłę budynku mieszkalnego (wobec braków kolejnych wytycznych planu w tym zakresie) mógłby być płaski. Organ wskazał w tym kontekście, że konieczność badania zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego leży w kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, co wprost wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego. Zdaniem organu, prawo dokonywania interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma zatem organ właściwy do sporządzenia przedmiotowego aktu prawa miejscowego, czyli wójt, burmistrz i prezydent miasta, a także starosta, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, upoważniony ustawowo do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 82 ust. 2 Prawo budowlane). Zdaniem organu, organ administracji architektoniczno-budowlanej jako organ właściwy do dokonywania interpretacji prawa miejscowego, dokonuje analizy przedstawionych rozwiązań projektowych w stanie faktycznym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest związany swym poglądem prawnym, wyrażonym we wcześniejszych postępowaniach administracyjnych, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 930/11).

Pismem z dnia 12 czerwca 2023 r. L. Ł. i R. Ł. wnieśli odwołanie od omówionej decyzji, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m.in. błędną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. rej. Ul. [...] - Uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 23 lipca 1997 r. (Dz.Urz.Woj .P. . nr [...] poz. 160 z 18 września 1997 r.) polegającą na stosowaniu do wykładni zapisów Planu przepisów ustawy dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977, dalej: u.p.z.p.), podczas gdy Plan został uchwalony pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.1994.89.415, dalej: u.z.p.), naruszenie zasady "co nie jest prawem zakazane jest dozwolone", którą to zasadę stosowano przy wykładni m.p.z.p. uchwalanych na gruncie ustawy u.z.p., zastosowanie innej interpretacji zapisów Planu - mimo, że stan prawny się nie zmienił - w stosunku do Strony, gdzie ten sam organ w odniesieniu do tego samego Planu wydał pozwolenie na budowę z tarasami na górnej kondygnacji dla innych inwestorów. Skarżący podnieśli również niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej wydanej decyzji, polegające na bezpodstawnym stwierdzeniu, że inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych w wezwaniu, podczas gdy inwestor zaprojektował taras a nie dach. Skarżący podnieśli także naruszenie naczelnej zasady ładu przestrzennego poprzez niczym nieuzasadnioną zmianę w kierunkach wydawania decyzji opartych na Planie i doprowadzenia do sytuacji, gdzie projektowana zabudowa (będąca w całkowicie zamierzony sposób harmonijną do obecnie istniejącej właśnie z powodu chęci Strony do zachowania zasad kształtowania ładu przestrzennego) nie może być realizowana.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż istotą sporu w tej sprawie jest bezprawne i nielogiczne rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające pozwolenia na budowę w sytuacji gdy żaden przepis prawa miejscowego i powszechnego się temu nie sprzeciwia. Jedynymi "argumentami" organu I instancji były dwa wyroki sądowe, które w tej sprawie nie znajdowały zastosowania, ponieważ dotyczyły innych stanów faktycznych i prawnych. Szeroko zostało to przedstawione w zarzutach. Pełnomocnik odwołujących wskazał orzecznictwo odmiennie interpretujące zapisy m.p.z.p., i to w zgodzie z projektem i stanowiskiem strony. Przede wszystkim, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2020 r. (II OSK 113/19), gdzie sąd wyraźnie stwierdził, że "kierując się powyższymi regułami wykładni uznać należy, iż nakaz stosowania dachów skośnych o kątach nachylenia od 10° do 30°, oznacza konieczność takiego projektowania obiektów by to dla obserwatora z zewnątrz widocznym i oczywistym było, iż obiekt ma dach o takiej właśnie geometrii. Przyjętych postanowień planu miejscowego nie można przy tym wykładać jako generalnego zakazu lokalizowania w danej jednostce planistycznej tarasów na budynkach, tym bardziej że obowiązujący akt prawa miejscowego tego rodzaju jednoznacznych zapisów nie zawiera. (...) Sporny taras obejmuje bowiem jedynie niewielką część powierzchni stropu budynku, co oznacza, iż jego zaprojektowanie nie stanowi obejścia generalnego zakazu stosowania na tym obszarze dachów płaskich". Zdaniem skarżących, ten wyrok wręcz idealnie opisuje stan faktyczny przedmiotowej sprawy i powoduje co najmniej wątpliwość co do normy prawnej interpretowanej przez organ I instancji – którą to wątpliwość należy zawsze rozstrzygać na korzyść strony (vide: art. 7a § 1 k.p.a.). Przywołano także wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. VII SA/Wa 305/21 - gdzie sąd skonstatował, że "każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu". W tym stanie rzeczy niejednolitość orzecznictwa nie może stanowić przesłanki do odmowy wydania decyzji zgodnej z wnioskiem Strony. Wobec powyższego doszło do wszystkich naruszeń opisanych szczegółowo w zarzutach i tym samym koniecznym jest uchylenie decyzji i wydanie orzeczenia o pozwoleniu na budowę. Odnosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy skarżący stwierdzili, że m.p.z.p. K. rej. Ul. [...] statuując zakaz dachów płaskich nie rozstrzygał kwestii balkonów, wykuszy i tarasów. Skoro więc m.p.z.p. nie zakazywał tarasów – a jednocześnie nakazywał budowę budynków dwukondygnacyjnych, to Strona miała prawo do umieszczenia w projekcie tarasów, zgodnie z zasadami wskazanymi powyżej - oczywiście tak dalece jak nie stanowiłoby to obejścia zakazu dachów płaskich (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2020 r., II OSK 113/19). Ponadto, organ administracji wydał dla tej samej lokalizacji (K. ) i na postawie tego samego Planu decyzje o pozwoleniu na budowę również z tarasami w bezpośrednim sąsiedztwie Strony. W tym stanie rzeczy skarżący zażądali respektowania art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., czyli nie odchodzenia od ustalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i to w sytuacji, gdzie nie ma spornych interesów stron ani interesu osób trzecich, na które ewentualna decyzja pozwolenia na budowę miałaby wpływ.

Wojewoda, opisaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wskazał, iż postanowieniem z 3 kwietnia 2023 r. organ I instancji zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości, w tym w punkcie 3 do usunięcia niezgodności z rozdz. II Przepisy szczegółowe ust. 2 pkt. 1 lit. b tiret piąte uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 23 lipca 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. rej. ul. [...] która to stała się przyczyną wydania przez organ decyzji odmownej. W myśl powyższego zapisu planu miejscowego na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowej i zabudowy gospodarczej oznaczonej symbolem literowym MN, gdzie położona jest działka inwestycyjna, "nie dopuszcza się stosowania dachów płaskich, ustala się dachy dwuspadowe, kąt nachylenia połaci dachowej 45°-50° z kalenicą o przebiegu prostopadłym do ulicy (lub sięgacza)". W przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, w części opisowej projektu zagospodarowania terenu wskazano, że projektuje się budynek mieszkalny jednorodzinny, dwukondygnacyjny z garażem wraz z infrastrukturą, budynkiem gospodarczym oraz instalacją gazową. W tabeli zawartej w pkt. 9.1 na str. 23 określono, że projektuje się dach dwuspadowy o kącie nachylenia 45° z kalenicą o przebiegu prostopadłym do ulicy, wykazując zgodność zamierzenia z zapisami planu miejscowego. W części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego, doprecyzowano, iż "zaprojektowano budynek o zróżnicowanej bryle, o 2 kondygnacjach stanowiących parter i poddasze. Formę obiektu tworzy kompozycja dachu spadzistego oraz tarasów nad częścią parteru. Powyższe nawiązuje do obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie, a w szczególności do obecnie realizowanych obiektów na działkach ew. nr [...] oraz [...]. Nowoczesna forma budynku odnosi się do okolicznych budynków mieszkalnych, stanowi kontynuację formy i harmonijnie dostosowuje projektowaną zabudowę do obiektów sąsiednich" (str. [...] projektu architektoniczno-budowlanego). Z części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego (rys. A201, A202) wynika, że na II kondygnacji (poddaszu) zaprojektowano nad salonem i kuchnią oraz nad garażem tarasy (oznaczone odpowiednio "x1" i "x2") o powierzchniach 40,8 m2 i 33,5 m2 - łącznie 74,3 m2 i kątach nachylenia 1,7° oraz 1,8°. Pozostałą część budynku (poddasze użytkowe) przekryto dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45°. Na przekrojach budynku (rys. A300, A301) wskazano, że nad salonem z kuchnią oraz garażem projektuje się tarasy i dachy balastowe wydzielone z przestrzeni barierkami.

Rozstrzygając o kwestii zasadności argumentu odmowy Starosty [...] w pierwszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę na powszechnie stosowane definicje części składowych budynku, w szczególności stropów i stropodachów. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/GI 1185/18, "Pod pojęciem stropu należy rozumieć poziomy element konstrukcyjny oddzielający poszczególne kondygnacje budynku, przenoszący na elementy wspierające (ściany, słupy) ciężar własny i obciążenie użytkowe (por.m.in. Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka - op. cit.). Strop może mieć różny charakter, tj. może być wykonany z płyt żelbetowych, betonu, a także może mieć konstrukcję drewnianą (np. w postaci ułożonych pomiędzy ścianami budynku drewnianych legarów)." Strop usytuowany nad najwyższą kondygnacją budynku, odpowiednio zaizolowany przeciwwilgociowo, stanowi z kolei stropodach spełniający jednocześnie funkcję dachu o niewielkim nachyleniu zapewniającym odpływ wód opadowych, co prowadzi do powstania dachu płaskiego. Należy zauważyć w tym miejscu, że do stropodachów zalicza się także tarasy nad pomieszczeniami. Tarasy różnią się od stropodachów warstwą nawierzchni, która oprócz izolacji przeciwwodnej musi zapewnić także odporność na uszkodzenia mechaniczne powstające przy użytkowaniu. Przywołano także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Gd 340/20), w którym wskazano, iż zapisy planu miejscowego przewidujące dachy strome wykluczają realizację na dachu tarasu. Taras ten wówczas pełni bowiem jednocześnie rolę stropodachu. Podobne stanowisko, z którym zgadza się Wojewoda, zostało przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 500/18), a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2022 r., II SA/Po 90/22. Ponadto zauważyć należy, że taras jako stropodach jest formą dachu, gdyż pełni funkcję przykrycia i zwieńczenia budynku oraz osłaniania go przed wpływami atmosferycznymi.

Organ odwoławczy wskazał, iż według ogólnego podziału dachy dzieli się na dachy płaskie i strome. Przyjmuje się za Polską Normą PN-89/B-10425 "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne z cegły. Wymagania techniczne i badania przy odbiorze", że dachy płaskie to takie dachy, gdzie pochylenie połaci dachowej wynosi do 12°, natomiast dachy strome to takie, gdzie połać dachowa została podniesiona i nachylona względem stropu pod kątem większym niż 12° co oznacza, iż muszą być zaplanowane dodatkowe elementy konstrukcyjne dla usytuowania stromych połaci dachowych. Nie ulega wątpliwości, że stropodachy nad częścią projektowanego budynku o kątach nachylenia 1,7° i 1,8°, będą stanowiły dach płaski, którego realizację wyklucza przytoczony zapis planu miejscowego, tj. rozdz. II Przepisy szczegółowe ust. 2 pkt. 1 lit. b tiret piąte. W przepisie tym jednoznacznie wskazano, że "nie dopuszcza się stosowania dachów płaskich", co w ocenie organu odwoławczego nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych i nie wymaga stosowania rozbudowanej wykładni. Tym samym stwierdzić należy, iż słusznie Starosta [...] zobowiązał inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z zapisem planu miejscowego w zakresie geometrii dachu, a wobec niewywiązania się z powyższego zasadnie odmówił pozwolenia na budowę omawianego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii niezastosowania przez organ I instancji art. 8 § 2 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że zasada wyrażona w tym przepisie nie oznacza, że organ administracji, dostrzegając podobieństwo rozpatrywanej sprawy do spraw załatwianych wcześniej, zawsze musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 700/22). Nawet bowiem ustalona praktyka .załatwiania spraw podobnych, nie mogłaby przemawiać za uzgodnieniem zamierzenia inwestycyjnego, które , byłoby niezgodne z prawem, tj. naruszałoby obowiązujące przepisy (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1871/20). Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi decyzję związaną, zależną od spełnienia szeregu warunków, a każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie. Okoliczność wydania w przeszłości przez organ pozytywnych decyzji w stosunku do budynków o podobnej formie na działkach sąsiednich, gdzie obowiązuje ten sam plan miejscowy, nie obliguje go automatycznie do wydania decyzji o tej samej treści w sytuacji stwierdzenia niezgodności z obowiązującymi przepisami. Mając na uwadze powyższe należy uznać podnoszone w odwołaniu argumenty za niezasadne i utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z 26 maja 2023 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z budynkiem gospodarczym lokalizowanym w granicy nieruchomości z działką sąsiednią nr ewid. [...], projektowanego w m. K., gm. K., dz. nr ewid. [...], ze względu na niezgodność projektowanej zabudowy z zapisem planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej geometrii dachu.

Pismem z dnia 25 września 2023 r. skargę na omówioną decyzję wnieśli L. Ł. i R. Ł..Skarżący zarzucili organowi, II instancji, iż ten nie odniósł się do zarzutów odwołania i nie wskazał, który zarzut i dlaczego nie został przez organ uznany. Skarżący podnieśli:

. zarzut błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. rej. Ul. [...] - Uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 23 lipca 1997 r. (Dz.Urz.Woj.P. . nr [...] poz. 160 z 18 września 1997 r.) [dalej: plan miejscowy], który to plan został uchwalony pod rządami ustawy u.z.p. i do którego nie mają zastosowania reguły wykładni stosowane przy wyjaśnianiu zapisów m.p.z.p. pod regulacją u.p.z.p. z uwagi na drastycznie odmienny zakres regulacji planistycznej. Wobec powyższego skarżący wskazali na konkretne naruszenia przepisów prawa, które w istotny sposób wpłynęły na wypaczenie wyników zastosowanej w tej sprawie procedury administracyjnej: art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu zasady zachowania mocy obowiązującej Planu na zasadzie art. 87 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym art. 3 u.z.p. - poprzez jego niezastosowanie, pomimo faktu, że to jego reguły są wiążące dla interpretacji Planu w myśl zasady nie retroakcji prawa (lex retro non agit); art. 6 k.p.a. – poprzez złamanie zasad interpretacji prawa i stosowanie niewłaściwych przepisów do załatwienia sprawy administracyjnej; art. 7a k.p.a. – poprzez niewskazanie treści normy prawnej zakazującej wprost umieszczenia tarasu na górnej kondygnacji (ale poniżej linii dachu) i niewykazaniu przesłanek niestosowania tego przepisu (brak spornych interesów stron lub osób trzecich); i wreszcie art. 8 § 2 k.p.a. – poprzez nieuprawnione odstąpienie od praktyki rozstrzygania spraw w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego i prawnego (obowiązywał ten sam Plan i to samo przeznaczenie terenu);

. zarzut niewłaściwego zastosowania podstaw prawnych przez organ I instancji, a w szczególności: bezpodstawne stwierdzenie, że Strona nie wywiązała się z obowiązków nałożonych w wezwaniu, podczas gdy zaprojektowano taras położony na pierwszej kondygnacji i poniżej linii dachu a nie dach; bezpodstawne i bezprawne nadawanie w sposób dowolny znaczeń pojęciom dach i taras, podczas gdy brak definicji legalnych tych pojęć nie pozwala organowi na ich interpretacje na niekorzyść strony – obecnie trwające prace legislacyjne oraz dotychczasowe zmiany w prawie budowlanym dotyczące zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ukazuje wykładnię liberalizującą (zniesienie obowiązku uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, a także ograniczenia w zakresie sprzeciwiania się takiej zabudowie); brak wykazania, że Plan zakazywał lokowania tarasów na górnej kondygnacji, ale poniżej linii dachu, co bezpośrednio przełożyło się na bezpodstawne twierdzenie o niezgodności projektu z zapisami Planu. Wobec tego skarżący wskazali na konkretne naruszenia przepisów prawa, które w istotny sposób wpłynęły na wypaczenie wyników zastosowanej w tej sprawie procedury administracyjnej: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a. – poprzez niewykazanie przez organ I instancji zakazu lokowania tarasów na górnej kondygnacji budynku oraz niezgodności dotychczas wydawanych decyzji administracyjnych z Planem; oraz art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez bezpodstawne przyjęcie, ze Strona nie wykonała postanowienia organu, co organ II instancji kompletnie zignorował;

. zarzut braku zdekodowania normy prawnej w oparciu o przepisy prawa, która została zastosowana (błędnie) przez organy administracji w przedmiotowej sprawie, a opieranie się przy rozstrzyganiu sprawy, a opieranie się na niewłaściwie zastosowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w istotny sposób wpłynęło na błędne i krzywdzące dla Strony rozstrzygnięcie w obu instancjach. Skarżący podnieśli w tym kontekście, iż jest aksjomatem, że orzecznictwo sądowe nie należy do źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji RP i pozostających w związku z art. 6 k.p.a. – co istotnie podważa konkluzje organów obu instancji. Co więcej, przywołany przez organ wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2020 r. (II SA/Gd 340/20) zapadł w innym stanie faktycznym i prawnym (dotyczył bieżącego m.p.z.p. z roku 2006), a poza tym Sąd opisując definicje tarasu podał rozróżnienie pojęcia taras rozumiane jako powierzchnię poziomą umiejscowioną na wysokości parteru, ale także na piętrze lub na dachu (stropodach) i wówczas ogrodzoną balustradą – taka wykładnia dokonana przez WSA już stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Skarżący podnieśli, iż w sprawie będącej przedmiotem orzekania przez WSA w Gdańsku (j.w.) taras zlokalizowany był na dachu, a nie na piętrze, tymczasem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tarasem na piętrze służącym pomieszczeniom kondygnacji użytkowego poddasza, gdzie ponad nim jest dach bez wątpienia w kształcie, nachyleniu, przebiegu kalenicy i wysokości zgodnej z Planem - ergo ten wyrok nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie; co więcej ten wyrok niweczy wszelką argumentację organu I instancji, a przecież organ II instancji utrzymał ją w mocy. Według skarżących, ten wyrok był znany organowi I instancji w dacie wydawania decyzji administracyjnej - pozwolenia na budowę - dla inwestycji zlokalizowanej na tym samym Planie dla ul. [...] dz. nr [...] (decyzja nr [...] sygn. [...]) i wówczas nie stanowił on przeszkody do lokalizowania tarasów na górnej kondygnacji - organ II instancji nie odniósł się do tej kwestii, co również stanowi poważne naruszenie nie tylko prawa ale przede wszystkim zaufania do bezstronności organów. Wobec tego skarżący wskazali na konkretne naruszenia przepisów prawa, które w istotny sposób wpłynęły na wypaczenie wyników zastosowanej w tej sprawie procedury administracyjnej: art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. – poprzez podanie za podstawę odmowy decyzji orzeczenia sądu a nie przepisu prawa, co organ II instancji utrzymał w mocy; powyższe przełożyło się na złamanie zasad logiki i zdrowego rozsądku - poprzez powoływanie się na orzeczenie nie dotyczące tego samego stanu faktycznego ani prawnego, i w konsekwencji, do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. – poprzez odstąpienie od utrwalonego orzecznictwa w zakresie interpretacji zapisów Planu bez żadnej przyczyny i wydanie decyzji administracyjnych - pozwoleń na budowę - dla innych inwestorów na tym samym Planie tj. [...] i decyzji nr [...] z dnia 30 marca 2021 r. ([...]), gdzie to orzeczenie było organowi I instancji znane;

. zarzut naruszenia zasady ładu przestrzennego poprzez niczym nieuzasadnioną zmianę w kierunkach wydawania decyzji opartych na Planie i doprowadzenia do sytuacji, gdzie projektowana zabudowa (będąca w całkowicie zamierzony sposób harmonijną do obecnie istniejącej właśnie z powodu chęci Strony do zachowania zasad kształtowania ładu przestrzennego) nie może być realizowana - do czego organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, więc Strona nie wie dlaczego ten argument został odrzucony;

. zarzut wybiórczego i selektywnego podejścia do rozstrzygania sprawy, gdzie organy obu instancji działały "pod tezę" pomijając korzystne dla Strony orzecznictwo, jak np. wyroku NSA z dnia 13 lutego 2020 r. (II OSK 113/19), gdzie sąd wyraźnie stwierdził, że "kierując się powyższymi regułami wykładni uznać należy, iż nakaz stosowania dachów skośnych o kątach nachylenia od 10° do 30°, oznacza konieczność takiego projektowania obiektów by to dla obserwatora z zewnątrz widocznym i oczywistym było, iż obiekt ma dach o takiej właśnie geometrii. Przyjętych postanowień planu miejscowego nie można przy tym wykładać jako generalnego zakazu lokalizowania w danej jednostce planistycznej tarasów na budynkach, tym bardziej że obowiązujący akt prawa miejscowego tego rodzaju jednoznacznych zapisów nie zawiera. Przekładając powyższe na realia kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż przedmiotowy projekt spełnia powyższe wymogi. Sporny taras obejmuje bowiem jedynie niewielką część powierzchni stropu budynku, co oznacza, iż jego zaprojektowanie nie stanowi obejścia generalnego zakazu stosowania na tym obszarze dachów płaskich". Skarżący wskazali w tym kontekście na następujące naruszenia przepisów prawa, które w istotny sposób wpłynęły na wypaczenie wyników zastosowanej w tej sprawie procedury administracyjnej: art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 §§ 1 i 2 k.p.a. – poprzez wybiórczy i selektywny dobór materiału prawnego do prawnej kwalifikacji wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym do wypaczenia wyniku postępowania przez organy obu instancji; oraz art. 9 k.p.a. – poprzez brak znamienia wyczerpania informacji na temat praw i obowiązków strony w niniejszym postępowaniu;

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 24 sierpnia 2023 r. (sygn. [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 26 maja 2023 r. wydaną pod nr [...] – w całości; nakazanie organowi administracji w ponownym postępowaniu wydania pozwolenia na budowę zgodnie wnioskiem Strony; zasądzenie kosztów postępowania, oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu omawianej skargi wskazano, iż decyzja Wojewody, jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, narusza porządek prawny w sposób rażący i winna być wyeliminowana z obrotu, natomiast Strona winna uzyskać realizację swojego prawa do zabudowy nieruchomości wg projektu, który jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z zapisami Planu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z 24 sierpnia 2023 r. o niezgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Wojewody z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z 26 maja 2023 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z budynkiem gospodarczym lokalizowanym w granicy nieruchomości z działką sąsiednią nr ewid. [...], projektowanego w m. K., gm. K., dz. nr ewid. [...].

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z kolei art. 35 ust. 4 Pb stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dokonując oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy, że jest on aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze nim objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że jego postanowienia muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanej. Wyjaśnić nadto pozostaje, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Poza tym należy zwrócić uwagę, że tak ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancje, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2461/15. (CBOSA) realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego.

Działka nr ewid. [...], na której przewidziano inwestycję, w dniu wydania decyzji była objęta zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia 23 lipca 1997 r. Opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr.18 poz. 160 z dnia 18.09.1997r. zatwierdzającej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. rej. Ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Z 1997 r. nr.18 poz. 160). Przedmiotowa działka oznaczona jest w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową gospodarczą. W § 2, Rozdział II ust. 1 pkt. 1, lit b), tiret piąty powyższego planu określono: nie dopuszcza się stosowania dachów płaskich, ustala się dachy dwuspadowe, kąt nachylenia połaci dachowej 45°-50° z kalenicą o przebiegu prostopadłym do ulicy (lub sięgacza).

Istotą występującego w sprawie sporu pomiędzy inwestorem a organami administracji jest zatem wykładnia i zastosowanie postanowień obowiązującego na obszarze obejmującym między innymi teren inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. rej. Ul. [...] , w tym w szczególności jego § 2, Rozdział II ust. 1 pkt. 1, lit b), tiret piąty. W ocenie Sądu projektowana przez inwestora budowa obiektu jest zgodna z postanowieniami obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 113/19, przy wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać cel wprowadzania tego rodzaju przepisów prawa miejscowego. Cel ten określają postanowienia aktu rangi ustawowej zawierającego delegację upoważniającą organy gminy do ustanawiania tego rodzaju przepisów lokalnych, to jest ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Jednocześnie jako podstawę wszelkich działań planistycznych ustawa wskazuje ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 ustawy). Z powyższym koresponduje wyrażony w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakaz uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, ale także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. W świetle powyższego przepisy aktów prawa miejscowego jakimi są plany miejscowe należy wykładać w sposób, który gwarantował będzie zachowanie zasadniczej wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny, jednocześnie uwzględniał będzie walory architektoniczne i krajobrazowe, ale także prawo własności inwestora. Kierując się powyższymi regułami wykładni uznać należy, iż przyjętych postanowień planu miejscowego nie można wykładać jako generalnego zakazu lokalizowania w danej jednostce planistycznej tarasów na budynkach, tym bardziej że obowiązujący akt prawa miejscowego tego rodzaju jednoznacznych zapisów nie zawiera.

W omawianej sprawie plan miejscowy K. rej. Ul. [...] statuując zakaz dachów płaskich nie rozstrzygał kwestii balkonów, wykuszy i tarasów. Jednocześnie nakazywał budowę budynków dwukondygnacyjnych, zatem strona miała prawo do umieszczenia w projekcie tarasów– oczywiście tak dalece, jak nie stanowiłoby to obejścia zakazu dachów płaskich (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2020 r., II OSK 113/19). Sporne tarasy obejmują jedynie część powierzchni dachu budynku, co oznacza, że ich zaprojektowanie nie stanowi obejścia generalnego zakazu stosowania na tym obszarze dachów płaskich. Podkreślić trzeba, że zostały one zaprojektowane w sposób uwzględniający konieczność stosowania dachów skośnych o określonym stopniu nachylenia połaci dachowej a jednocześnie w zgodzie z ładem przestrzennym na tym obszarze Formę dachu obiektu tworzy bowiem kompozycja dachu spadzistego oraz tarasów nad częścią parteru. Nakaz stosowania dachów dwuspadowych i zakaz dachów płaskich należy odczytywać jako konieczność projektowania w taki sposób, by dla zewnętrznego obserwatora było oczywiste, że obiekt nie ma dachu płaskiego. Budynek, na którym taras zająłby cały dach byłby obiektem o dachu płaskim, co nie ma miejsca w przedmiotowym przypadku.

W przekonaniu Sądu przyjęcie zaproponowanego przez organ sposobu wykładni omawianego przepisu planu prowadziłoby do nadmiernego i nie znajdującego jakiegokolwiek uzasadnienia celowościowego ograniczenia prawa własności. Co za tym idzie wykładnia taka stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności wykładaną w powiązaniu z zasadą proporcjonalności, to jest ograniczania konstytucyjnie chronionych wolności i praw tylko w zakresie niezbędnym dla ochrony innych prawnie chronionych wartości.

W przedstawionym stanie rzeczy organy naruszyły art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocenę zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego, a także art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji (pkt I sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, w szczególności przedstawioną przez Sąd wykładnię §2, Rozdział II ust. 1 pkt. 1, lit b), tiret piąty przedmiotowego planu miejscowego, mając na uwadze związanie stosownie do art. 153 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 235a p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi (500 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (2x17 zł), wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżących, będącego radcą prawnym (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz wysokość opłaty kancelaryjnej za pisma wniesione w formie dokumentu elektronicznego (16 zł).