Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1366/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1214/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania na rzecz gminy własności lokali mieszkalnych oraz przypisanego do nich udziału w nieruchomości wspólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta G.kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., I SA/Wa 1214/20 oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania na rzecz gminy własności lokali mieszkalnych oraz przypisanego do nich udziału w nieruchomości wspólnej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta G. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wystąpił do Wojewody Pomorskiego o przekazanie na rzecz Gminy Miasta G., w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", udziału w wysokości 1511/10000 w nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], obręb [...] Ś., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,1445 ha, dla której urządzona została księga wieczysta nr [...]. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...]maja 2019 r. znak [...]odmówił przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności lokali mieszkalnych oraz przypisanego do nich udziału w wysokości 1511/10000 w nieruchomości wspólnej położonej w G. przy ul. [...], obręb [...] Ś., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,1445 ha, dla której urządzona została księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z dyspozycją w art. 5 ust. 4 u.p.w. gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe), inne niż wymienione w art. 5 ust. 1 – 3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Pozytywną przesłanką przekazania mienia ogólnonarodowego na własność gminie, lecz niezobowiązującą organu do jego przekazania, jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. Gminie może być przekazane tylko mienie ogólnonarodowe, które jest obecnie, bezpośrednio związane z realizowanym przez nią konkretnym zadaniem. Powyższy przepis nie nakłada na organ administracji rządowej obowiązku przekazania gminie mienia związanego z realizacją jej zadań, a użycie w tym przepisie słów "może być przekazane" oznacza, iż przy jego zastosowaniu organy działają w ramach uznania administracyjnego, co znaczy, że sam fakt związania mienia ogólnonarodowego z realizacją zadań gminy nie obliguje organu do jego przekazania tej gminie, lecz pozostawia się uznaniu organu orzekającego ocenę zasadności przekazania gminie tego mienia. Organ wskazał także, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest 6 – kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym położonym w G. przy ul. [...], a w budynku tym znajdują się m.in. lokale mieszkalne będące własnością Skarbu Państwa, które zajęte są na podstawie umowy najmu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w szczególności obejmują sprawy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego. Organ wskazał, że Prezydent Miasta G. pismami z dnia [...]sierpnia 2017 i [...] lipca 2018 r. poinformował, że przedmiotowym budynkiem administruje Administracja Budynków Komunalnych nr [...], która reprezentuje Gminę Miasta G., a czynsz stanowi dochód Gminy Miasta G. Gmina nie wykazała przy tym aby lokale mieszkalne znajdujące się w ww. budynku miały status lokali socjalnych, zamiennych lub aby stanowiły zasób mieszkaniowy na potrzeby rodzin o niskich dochodach. W związku z tym organ I instancji wskazał, że można uznać aby na przedmiotowej nieruchomości były realizowane zadania własne gminy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego. Jeżeli natomiast Gmina czerpie z lokali dochody, to funkcja ta nie polega na służeniu społeczności lokalnej poprzez gminne budownictwo mieszkaniowe, lecz na pobieraniu pożytków z przedmiotu najmu. Na skutek odwołania Prezydenta Miasta G. od powyższej decyzji, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy potwierdził, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego stanowi art. 5 ust. 4 u.p.w., zgodnie z którym gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1 – 3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie nie jest przekazaniem obligatoryjnym. Na gruncie tegoż przepisu przekazanie możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Organ wskazał, że celem przepisu art. 5 ust. 4 u.p.w. nie jest generalne przysporzenie gminom majątku, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią – a nie dopiero zamierzonymi – zadaniami. Aktualność i bezpośredniość zadań gminy wprawdzie nie wynika literalnie z tekstu przepisu art. 5 ust. 4 u.p.w., ale wykładnia językowa całego przepisu takiej konstatacji nie przeczy, a stylistyka tekstu przepisu wskazuje na jedność czasową aktu przekazania i związania z realizacją jej zadań. Organ odwoławczy podniósł także, że pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego na własność gminie na podstawie ww. przepisu jest związanie tegoż mienia z realizacją aktualnych zadań gminy. W tym trybie gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań. Organ wskazał, iż taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, na dzień złożenia wniosku o przekazanie, nie była związana z realizowanym wówczas przez gminę jej konkretnym zadaniem. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika że przedmiotowym 6 – kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym administruje Administracja Budynków Komunalnych nr [...], która reprezentuje Gminę Miasta G., a czynsz stanowi dochód Gminy Miasta G. Wnioskodawca nie wykazał, aby lokale mieszkalne znajdujące się w przedmiotowym budynku miały status lokali socjalnych, zamiennych lub też aby wchodziły w zasób mieszkaniowy na potrzeby rodzin o niskich dochodach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w szczególności obejmują sprawy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego. W ocenie organu w związku z powyższym nie można uznać, że lokale mieszkalne znajdujące się w przedmiotowym budynku mieszkalnym pełnią funkcję lokali socjalnych, a tym samym nie można przyjąć, że na przedmiotowej nieruchomości są realizowane zadania własne gminy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego ma charakter decyzji uznaniowej, co oznacza, że nawet w przypadku gdy dane mienie jest związane z realizacją zadań gminy, to organ nie ma obowiązku przekazania tego mienia na własność wnioskującej gminie. Końcowo organ odwoławczy wskazał, iż Gmina Miasta G. nie realizuje na przedmiotowej nieruchomości zadań własnych w sposób, który uzasadniałby przekazanie jej nieruchomości, a przekazanie takie służyłoby w istocie jedynie przysporzeniu majątkowemu, co nie odpowiada treści art. 5 ust. 4 u.p.w. Wobec nie wykazania przez stronę odwołującą się spełnienia przesłanek z art. 5 ust 4 ustawy, dalszą analizę sprawy organ odwoławczy uznał za niezasadną.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto G. zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 5 ust. 4 u.p.w. przez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w powyższym trybie; art. 5 ust. 4 u.p.w. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. przez uznanie, iż Gmina Miasta G. nie realizuje zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty; art. 5 ust. 4 u.p.w. w zw. z art. 7 k.p.a. przez przekroczenie granic uznania administracyjnego; art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy przedmiotowe mienie jest aktualnie związane z realizacją zadań Gminy Miasta G. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r. oddalił powyższą skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji potwierdził, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 u.p.w. Przejęcie przez gminę nieruchomości w powyższym trybie nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 u.p.w. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 u.p.w. nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a ponadto zawsze ma charakter uznaniowy, w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Dlatego też ocena, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie, ustawodawca pozostawił ocenie i uznaniu organu orzekającemu o tym przekazaniu. Przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 u.p.w. nie jest także obligatoryjne, bowiem decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, co znaczy, że nawet fakt, iż mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia, pod warunkiem, że należytego i przekonującego uzasadniona podjętego rozstrzygnięci. Sąd I instancji wskazał także, że stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przedmiotem postępowania jest nieruchomość zabudowana 6 – kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym położonym w G. przy ul. [...] w którym znajdują się m.in. lokale mieszkalne będące własnością Skarbu Państwa. Lokale te są zajęte na podstawie umów najmu. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g., do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w szczególności obejmują sprawy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego. Przedmiotowym budynkiem administruje Administracja Budynków Komunalnych nr [...], która reprezentuje Gminę Miasta G., a czynsz stanowi dochód Gminy Miasta G. Sąd I instancji zgodził się z organami, że Gmina Miasta G. nie wykazała, aby lokale mieszkalne znajdujące się w budynku miały status lokali socjalnych, zamiennych lub aby stanowiły zasób mieszkaniowy na potrzeby rodzin o niskich dochodach. Organy zasadnie zatem przyjęły, że nie można uznać, iż na przedmiotowej nieruchomości są realizowane zadania własne gminy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego, a skoro gmina czerpie z lokali dochody, to funkcja Gminy nie polega na służeniu społeczności lokalnej poprzez gminne budownictwo mieszkaniowe, lecz na pobieraniu pożytków z przedmiotu najmu. Skarżąca Gmina nie spełnia zatem przesłanki art. 5 ust. 4 u.p.w. Możliwości skorzystania przez skarżącą Gminę z ww. regulacji prawnej stoi także na przeszkodzie interes właściciela spornej nieruchomości, czyli Skarbu Państwa. Skoro Gmina Miasta G. nie realizuje na przedmiotowej nieruchomości zadań własnych w sposób, który uzasadniałby przekazanie tej nieruchomości na własność, to dokonanie przekazania służyłoby w istocie jedynie przysporzeniu majątkowemu. Sąd I instancji wskazał także, iż fakt, że wynajmowane lokale mieszkalne wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu gminy sam przez się nie uzasadnia twierdzenia, że gmina realizuje zadania własne w zakresie budownictwa mieszkaniowego czyli pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Okoliczność zaś, że Gmina czerpie pożytki w postaci pobierania czynszu z lokali stanowiących mieszkaniowy zasób gminy, pomimo że lokale te stanowią własność Skarbu Państwa, oznacza, że może to czynić bez ograniczeń. Końcowo Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej prowadziły kontrolowane postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Nie naruszyły przy tym granic swobodnego uznania. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina Miasta G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i uzasadniła w sposób wyczerpujący odmowę przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności lokali mieszkalnych oraz przypisanego do nich udziału w wysokości 1511/10000 w nieruchomości wspólnej położonej w G. przy ul. [...], obręb [...] Ś., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,1445 ha.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 5 ust. 4 u.p.w. przez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności lokali mieszkalnych oraz przypisanego do nich udziału w wysokości 1511/10000 w nieruchomości wspólnej położonej w G. przy ul. [...], obręb [...] Ś., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1445 ha, pomimo iż Gmina wykorzystuje lokale te do wykonywania zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty przez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego;

2. art. 5 ust. 4 u.p.w. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. przez uznanie, iż Gmina Miasta G.nie realizuje, wykorzystując lokale gminne komunalne położone w budynku przy ul. [...], zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty przez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego, gdyż lokale te nie mają statusu lokali socjalnych, zamiennych lub nie zaspokajają potrzeb rodzin o niskich dochodach, pomimo iż – jak wnika z uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta G. – lokale te znajdują się w mieszkaniowym zasobie Gminy, który służy do wykonywania zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej;

3. art. 5 ust. 4 u.p.w. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. przez uznanie, iż Gmina Miasta G. nie realizuje, wykorzystując lokale gminne komunalne położone w budynku przy ul. [...], zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty przez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego, gdyż gmina czerpie pożytki z przedmiotu najmu, a to wyklucza służenie przez Gminę społeczności lokalnej poprzez gminne budownictwo mieszkaniowe.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na fakt, iż zaskarżonym wyrokiem rozstrzygano w przedmiocie legalności decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego, do podniesionych zarzutów kasacyjnych wypada odnieść się łącznie.

Stanowiący podstawę wydania kwestionowanych decyzji przepis art. 5 ust. 4 u.p.w. przewiduje, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1 – 3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Ponieważ w dotychczasowym postępowaniu podkreślano, iż przepis ten ma charakter uznaniowy, od przybliżenia tej kwestii wypada rozpocząć analizę okoliczności sprawy. Powyższy wniosek organów i Sądu I instancji o uznaniowym charakterze decyzji wydawanej na podstawie art. 5 ust. 4 u.p.w. jest oczywiście trafny. W okolicznościach badanej sprawy wymaga ono jednak doprecyzowania. Analiza powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, iż nie ma on jednorodnej struktury i jakkolwiek organ "może" przekazać gminie mienie ogólnonarodowe w powyższym trybie, to owa możliwość nabycia przez gminę mienia uzależniona jest od spełnienia określonych warunków, wyraźnie w tym przepisie wskazanych. Pierwszym z tych warunków jest przynależna Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. własność tegoż mienia. Wypełnienie tej przesłanki zastosowania art. 5 ust. 4 u.p.w. nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy kwestionowane. Drugim warunkiem jest istnienie związku tegoż mienia z realizacją zadań gminy wnioskującej o jego przekazanie. Dopiero kumulatywne wypełnienie powyższych warunków otwiera organowi drogę do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego. Natomiast skonstatowanie, iż którykolwiek z ww. warunków nie został wypełniony prowadzi do konieczności wydania decyzji odmawiającej przekazania mienia ogólnonarodowego gminie w powyższym trybie. Decyzja organu podjęta w takiej sytuacji będzie typową decyzją związaną, a więc decyzją, której treść ścisłe zależy od wypełnienia konkretnych przesłanek formułowanych przez przepis prawa. Powyższe okoliczności wypada przybliżyć, skoro w dotychczasowym postępowaniu powoływano się zarówno na niewypełnienie przesłanki istnienia związku pomiędzy mieniem objętym wnioskiem a realizacją zadań gminy, jak i na fakultatywność przekazania mienia państwowego gminie w powyższym trybie. Kwestie te natomiast nie mogą jednocześnie uzasadniać podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem skonstatowanie niespełnienia którejkolwiek z ww. przesłanek prowadzi do konieczności wydania decyzji odmownej, która ma wówczas związany charakter, a tym samym w ogóle nie zachodzi potrzeba rozważania okoliczności uzasadniających rozstrzygniecie sprawy w ramach uznania administracyjnego. W sytuacji zaś skonstatowania wypełnienia ww. przesłanek, przed organem otwiera się przestrzeń prawna do rozważenia okoliczności sprawy, celem podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego.

W okolicznościach badanej sprawy organy administracji uznały, iż nie została spełniona przesłanka istnienia związku pomiędzy mieniem objętym wnioskiem o komunalizację a realizacją zadań gminy wnioskującej o jego przekazanie. Poprawność tegoż stanowiska potwierdzona został zaskarżonym wyrokiem. Powyższa konstatacja zastała zakwestionowana w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia art. 5 ust. 4 u.p.w. wskutek nieuznania, że Gmina Miasta G. wykorzystując lokale mieszkalne położone w budynku przy ul. [...] nie realizuje zadań własnych w zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia wypada dostrzec, iż zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Jednocześnie art. 7 ust. 1 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowiąc w zdaniu drugim: "W szczególności zadania własne obejmują sprawy:", nie zawiera wyliczenia wyczerpującego. Ugruntowane jest stanowisko, iż wymienione w art. 7 ust. 1 u.s.g. zadania nie są jedynymi, jakie ustawodawca wyznaczył do realizacji gminom. Istnieje wiele przepisów szczególnych, określających gminne zadania publiczne, o których realizacji nie wspomina ustawa o samorządzie gminnym (vide: M.Augustyniak, T.Moll [w:] B.Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 7).

Mając powyższe na uwadze, za nadmierne uproszczenie uznać wypada ograniczenie rozważań o istnieniu związku pomiędzy przedmiotowym mieniem a zadaniami wnioskującej gminy wyłącznie do kwestii gminnego budownictwa mieszkaniowego, o którym stanowi art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. Przedmiotem wniosku złożonego w niniejszej sprawie pozostają lokale mieszkalne oraz związany z nimi udział w nieruchomości wspólnej, położonej w G. przy ul. [...]. W sposób oczywisty z okoliczności sprawy wynika, iż nieruchomość ta jest zabudowana i Gmina Miasta G. nie realizuje na niej jakichkolwiek zadań z zakresu gminnego budownictwa, w tym także mieszkaniowego. Powyższa konstatacja nie oznacza jednak, iż gmina nie ma zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wyraźną kompetencję gminy w tym zakresie statuuje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.2018.1234 ze zm.), dalej jako "u.o.p.l.", regulując zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do wyraźnie zapisanych w ustawie zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.o.p.l.). Zadania te mogą być realizowane w zróżnicowanej prawnie formie i z tego powodu nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż zadania gminy w tym zakresie realizowane są wyłącznie w sytuacji zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych, lub też polegają na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 u.o.p.l.) Skoro gmina do realizacji zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 u.o.p.l.), a także wynajmować lokale od innych właścicieli (art. 20 ust. 2a u.o.p.l.), to już tylko na gruncie powyższych regulacji prawnych zadania gminy w tym zakresie zakreślone zostały znacznie szerzej. Nie można także zapominać o kompetencji gminy do nabywania nieruchomości, w tym również od Skarbu Państwa (art. 10 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.)), które mogą stanowić mieszkaniowy zasób gminy służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wyraźna jest także tendencja do poszukiwania rozwiązań prawnych umożliwiających gminom skuteczniejszą realizację zadań tyczących tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W tym zakresie ustawodawca w ostatnim czasie przewidział m.in. możliwość realizacji powyższych zadań gminy za pośrednictwem społecznych agencji najmu a także poprzez wynajmowanie przez gminę lokali od innych właścicieli w celu ich podnajmowania, rezygnując z dotychczasowego ograniczenia podnajmu jedynie do osób, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód (art. art. 4 ust. 1a oraz art. 20 ust. 2a u.o.p.l., w brzmieniu nadanym przez art. 12 pkt 3a ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz.U.2021.11 ze zm.).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wypada wskazać, iż niekwestionowanym w postępowaniu kasacyjnym jest ustalenie leżące u podstaw zaskarżonego wyroku, iż lokale mieszkalne znajdujące się w budynku na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta G. i są zarządzane przez administrację budynków komunalnych, stanowiącą jednostkę budżetową ww. Gminy. Takie ustalenie jednoznacznie potwierdza, że powyższe mienie pozostaje związane z realizacją zadań gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, a zatem zadań własnych gminy w rozumieniu art. 5 ust. 4 u.p.w. Również fakt, iż przedmiotowa nieruchomość zarządzana jest przez administrację budynkami komunalnymi, będącą jednostką budżetową Gminy Miasta G., także wskazuje na istnienie aktualnego związku tegoż mienia z wykonywaniem przez gminę zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Nie sposób w takiej sytuacji zgodzić się z twierdzeniem organów i Sądu I instancji o braku związku tegoż mienia z wykonywaniem przez gminę zadań z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Okoliczność, iż lokale mieszkalne stanowiące mieszkaniowy zasób gminy i będące w zarządzie jednostki budżetowej Gminy Miasta G. zaspokajają potrzeby mieszkaniowe wspólnoty samorządowej, potwierdza istnienie aktualnego związku, o którym stanowi art. 5 ust. 4 u.p.w.

W tej sytuacji za trafny uznać należy zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 4 u.p.w. w zakresie przyjęcia w dotychczasowym postępowaniu, iż brak jest związku tegoż mienia z wykonywaniem przez gminę zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.

Nietrafne są natomiast zarzuty kasacyjne tyczące naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 7 u.ś.r. Przepis ten wskazując, iż zadaniem własnym gminy jest gminne budownictwo mieszkaniowe nie miał zastosowania w niniejszej sprawie dla wykazania istnienia aktualnego związku pomiędzy mieniem objętym wnioskiem o komunalizację a realizacją przez gminę tego rodzaju jej zadania.

Jednocześnie wypada wskazać, uwzględniając przytoczone powyżej argumenty, iż przedwczesny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. postawiony w zakresie przekroczenia przez organy granic uznania administracyjnego oraz zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 u.p.w. przez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności lokali oraz udziału w przedmiotowej nieruchomości. Kwestia podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie była przedmiotem analizy w toku dotychczasowego postępowania, a nawiązywanie do kwestii uznaniowości w negatywnym dla wnioskodawcy rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej było nietrafnie, skoro uznano, że w sprawie nie jest spełniona przesłanka istnienia związku pomiędzy przedmiotowym mieniem a wykonywaniem przez gminę jej zadań.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 oraz art. 193 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organy wyjaśnią w jaki sposób w niniejszej sprawie należy rozumieć pojęcie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony wyrażone w art. 7 k.p.a., uwzględniając, że podmiotem wnioskującym o podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego jest gmina, a więc podmiot reprezentujący wspólnotę samorządową, który aktualnie wykorzystuje nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa do realizacji własnego zadania w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaprezentowane w sprawie rozumie pojęcia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli organy rozważą, wyjaśniając przyczyny wyższego wartościowania jednego z nich przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.