Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1731/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2024 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przydziału kwatery tymczasowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 74 ust. 1a oraz 76 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1969 ze zm.), zw. dalej "u.p.s.p.", oraz art. 104 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), zw. dalej "k.p.a.", przydzielił A. R. na czas pełnienia służby w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej kwaterę tymczasową położoną w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji Komendant wskazał, że A. R., zw. dalej "uczestniczką", "strażakiem", pełni służbę w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej i zamieszkuje w [...] w bazie internatowej Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA w [...]. Uczestniczka spełnia przesłanki do otrzymania lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej (brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej) wynikające z ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, zw. dalej "u.p.s.p.". Nadto jest stroną decyzji z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

W świetle powyższego Komendant mając w dyspozycji m.in. kwaterę tymczasową położoną w [...] przy ul. [...] (o powierzchni mieszkalnej 18,50 m) zdecydował o przydziale tej kwatery uczestniczce na czas pełnienia służby w danej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej.

Skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2023 r. wniosło Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji w całości, zarzucono naruszenie: art. 10 oraz art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie Miasta czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym; art. 76 ust. 1 u.p.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okoliczności, w której przedmiotowy lokal jest własnością Miasta i nie pozostaje w dyspozycji Komendanta; art. 76 ust. 5 u.p.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okoliczności, w której przedmiotowy lokal nie znajduje się w budynku na terenie zamkniętym lub w budynku przeznaczonym na cele służbowe.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi Miasto podniosło, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy jego praw i obowiązków z uwagi na to, że jest właścicielem tego lokalu, a pozbawienie go przymiotu strony uniemożliwia mu de facto realizację uprawnień właścicielskich. Komendant nie udowodnił, że dysponuje przedmiotowym lokalem, w związku z czym nie mógł go przydzielić jako kwatery tymczasowej. Co więcej, Komendant przydzielił jako kwaterę tymczasową lokal, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 76 ust. 5 u.p.s.p., a które winien spełniać łącznie.

W odpowiedzi na skargę Komendant, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania danego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.".

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Miasta nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Komendant Głównego Państwoej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2023 r., wydana w przedmiocie przydziału A. R. na czas pełnienia służby w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej kwatery tymczasowej znajdującej się w [...] przy ul. [...] nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 74 ust. 1a u.p.s.p., zgodnie z którym jeżeli w miejscowości, w której strażak na stałe pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, strażak może otrzymać kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w tej miejscowości.

Jednocześnie art. 76 ust. 1 u.p.s.p. wyraźnie stanowi, że na lokale mieszkalne dla strażaków przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od organów administracji rządowej i samorządowej ogólnej, stanowiące własność gmin albo zakładów pracy, a także zwalniane przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.

Istotą sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy Komendant, przydzielając strażakowi kwaterę tymczasową znajdującą się w [...] przy ul. [...], w sposób prawidłowy zastosował przywołane powyżej przepisy, przyjmując na podstawie posiadanych informacji, że ów sporny lokal mieszkalny, będący niewątpliwie własnością [...], pozostaje w dyspozycji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej.

W tej sytuacji, w pierwszej kolejności należy odnieść się do wyjaśnienia pojęcia "w dyspozycji" na gruncie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, którym to pojęciem posługuje się art. 76 ust. 1 tej ustawy, stanowiąc, że "na lokale mieszkalne dla strażaków przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów (...)".

Warto zauważyć, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt CKN 683/00, LEX nr 74801, rozstrzygając na gruncie podobnego w swej treści przepisu art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - stwierdził, że lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych, w rozumieniu ww. artykułu, jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Dyspozycyjność jest zatem, jak uznał Sąd Najwyższy, związana z prawem organu Policji do decydowania o tym, kto jest uprawniony do zamieszkiwania lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji. Przy czym, co podkreślił Sąd Najwyższy, dyspozycja organów Policji nie wiąże się automatycznie z prawem własności co do lokalu.

W doktrynie, na gruncie przepisu art. 90 ustawy o Policji, przyjmuje się, że dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy też posiadania lub innego stanu władania prawa. Owo dysponowanie jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem, wskazuje się, że organy Policji mogą dysponować lokalami, których nie są właścicielami i nie muszą, zgodnie z art. 90 ustawy o Policji, wykazywać swojego prawa własności do danego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie, przyjmuje się zarówno w doktrynie, jak i judykaturze, że dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych, albowiem prawo do jego dysponowania jest przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu (por. W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, wyd. IV, LEX/el. 2021 i powołany tam wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 1055/16, i wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1292/15).

Ponadto, w literaturze i judykaturze podkreśla się, że do lokali, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji (będącym odpowiednikiem Rozdziału 8 u.p.s.p., w którym znajduje się kluczowy w niniejszej sprawie przepis art. 76 ust. 1 tej ustawy), nie mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, zaś prawo do powyższych lokali mieszkalnych będących w dyspozycji organów Policji nie jest instytucją prawa cywilnego, lecz instytucją szczególną uregulowaną w ustawie o Policji oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (por. m.in. A. Świerczewska-Gąsiorowska (w:) Ł. Czebotar i inni, Ustawa o Policji. Komentarz, LEX 2015 oraz powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1644/09).

W rozpoznawanej sprawie z analizy przeprowadzonej przez Komendanta wynika, iż przydzielając sporny lokal mieszkalny, jako kwaterę tymczasową, nie miał wątpliwości co do statusu tego lokalu, jako pozostającego w dyspozycji organów podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Co więcej, Komendant podkreślił, że z jego ustaleń wynikało jednocześnie, iż do chwili wydania zaskarżonej przydzielającej sporny lokal mieszkalny, jako kwaterę tymczasową, Miasto nie kwestionowało praw Państwowej Straży Pożarnej do dysponowania wspomnianym lokalem, pomimo, że przy każdorazowym przekazywaniu tego lokalu i zmianie najemcy Miasto, jako właściciel lokalu, było informowane o zmianie lokatora.

Wprawdzie Miasto wskazało w uzasadnieniu skargi, że już w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., skierowanym przez Zastępcę Prezydenta [...] do Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA, poinformowało, iż - według właściciela spornego lokalu mieszkalnego - MSWiA nie ma prawa do dysponowania tym lokalem, niemniej - według Sądu - warto jednocześnie zauważyć, że w treści skargi strona skarżąca nie wykazała w żaden sposób, aby sporny lokal nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji w dyspozycji Komendanta, w rozumieniu art. 76 ust. u.p.s.p.

Jednocześnie, zauważyć należy, że kwestie dotyczące przekazania lokalu do dyspozycji organom Państwowej Straży Pożarnej, czy też zrzeczenie się przez organ prawa dysponowaniem lokalem nie następowało ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, ani w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Powyższe nabiera szczególnego znaczenia w kontekście twierdzenia, że brak jest dowodów na przekazanie przez właściciela lokalu do dyspozycji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej uzyskał lokal w dyspozycję od ZZM MSWiA, co wynika z pisma z dnia [...] listopada 2008 r. "do dyspozycji Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej przekazany będzie lokal mieszkalny w [...] przy ul. [...] (...) W związku z powyższym – uprzejmie proszę Pana Komendanta o rozdysponowanie ww. lokalu mieszkalnego i jego zasiedlenie. Jednocześnie informuje, iż przedmiotowy lokal mieszkalny znajduje się w budynku jednostki samorządu terytorialnego ([...]) i wymaga przygotowania do ponownego zasiedlenia przez nowego dysponenta tj. Komendę Główną Państwowej Straży Pożarnej w [...]."

Pomiędzy tą datą, a 2016 r., kiedy to Miasto poinformowało ZZM MSWIA o braku podstaw do dysponowania tym lokalem lokal był użytkowany przez dysponenta w sposób niezakłócony. Również po tej dacie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej przy dokonywaniu kolejnych przydziałów nie był informowany o stanowisku Miasta w żaden sposób. Nadmienić wypada, że Komendant nie jest w posiadaniu dokumentów poświadczających przysługiwanie Miastu prawa własności w odniesieniu do rzeczonego lokalu. Miasto nie przedkłada również żadnego dowodu potwierdzającego przysługiwanie mu prawa własności do przedmiotowego lokalu. Nic też nie wskazuje na to, by pismo z dnia [...] lutego 2016 r. dotyczyło lokalu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji o przydziale.

W świetle jednak treści art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 111, poz. 723) - lokale mieszkalne, które w dniu wejścia w życie ustawy, o której mowa w ust. 1 (to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, czyli w dniu 12 listopada 1994 r.), znajdowały się w dyspozycji organów państwowych albo podległych im lub nadzorowanych państwowych jednostek organizacyjnych, pozostają nadal w dyspozycji tych organów lub jednostek, chyba że prawo do dysponowania tymi lokalami wygasło z mocy prawa lub umowy. Przepis zaś art. 87 ust. 5 pkt 6 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1061 ze zm.) reguluje, że zasób mieszkaniowy, będący w dyspozycji ZZM MSWiA, stanowią lokale mieszkalne pozostające w dyspozycji ZZM MSWiA, stanowiące własność jednostek samorządowych. Przepisy te definiują zatem instytucję dyspozycji lokalami mieszkalnymi w resorcie spraw wewnętrznych i administracji, co oznacza, że są samodzielną i odrębną podstawą prawną do dysponowania tego rodzaju lokalami, obok istniejących równolegle innych przepisów ustawowych dotyczących ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomości lub umów cywilnoprawnych. Należy również zwrócić uwagę, że uprawnienia właściciela określone w art. 140 Kodeksu cywilnego nie są nieograniczone. Doznają one ograniczeń w przypadkach wskazanych w ustawach, a taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, gdyż przedmiotowe ograniczenia, w przypadku lokali mieszkalnych będących w dyspozycji jednostek podległych lub nadzorowanych resortowi spraw wewnętrznych i administracji, znajdują się w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz art. 87 ust. 5 pkt 6 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r.

Istotne jest również, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) mienie ogólnonarodowe (państwowe), stawało się z mocy prawa mieniem właściwych gmin (art. 5 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 tej ustawy - nabycie z mocy prawa przez gminy dotychczasowego mienia państwowego nie naruszało praw osób trzecich do tego mienia. Zasada ta została potwierdzona w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz art. 87 ust. 5 pkt 6 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r., które normowały prawo dyspozycji lokalami mieszkalnymi przez jednostki organizacyjne resortu spraw wewnętrznych i administracji, o ile do czasu uwłaszczenia mienia na rzecz gmin tymi lokalami dysponowały. Przejście mienia na własność gmin z mocy prawa nie wymagało sporządzania żadnych dokumentów jednostkowych poza spisami inwentaryzacyjnymi. Obowiązek sporządzenia tych spisów spoczywał na gminie, zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i kończył się z dniem 31 grudnia 2005 r., a same spisy odbywały się w trybie określonym w uchwale nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. Nr 30, poz. 235). Podmiot, który do czasu uwłaszczenia majątku na rzecz gmin dysponował lokalem, nie był zobowiązany do podejmowania w tym zakresie żadnych czynności, gdyż z mocy prawa uzyskiwał prawo dysponowania tym lokalem w przyszłości. Prawo to jest zatem prawem podmiotowym przysługującym właściwym państwowym organom lub jednostkom organizacyjnym, które mogą z takiej dyspozycji zrezygnować, składając gminie odpowiednie oświadczenie woli. Gmina nie posiada żadnego ustawowego roszczenia o pozbawienie tego prawa podmiotu, któremu ono przysługuje.

W świetle powyższego nie sposób zakwestionować jako dysponenta ww. lokalu Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej.

W ocenie Sądu rozdysponowanie ww. lokalem jako kwaterą tymczasową ma wtórne znaczenie na gruncie przedmiotowej sprawy. Decyzją zostało spełnione prawo strażaka do posiadania lokalu (kwatery tymczasowej) w miejscu pełnienia służby. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 1 i 1a u.p.s.p. strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jeżeli w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, strażak może otrzymać kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w tej miejscowości. Tak też rozstrzygnięto zaskarżoną decyzją, a stan techniczny i powierzchnia lokalu odpowiadają normom.

Niezasadnie również Miasto wywodzi naruszenie art. 76 ust. 5 u.p.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach gdy lokal mieszkalny przydzielony jako kwatera tymczasowa nie znajduje się w budynku przeznaczonym na cele służbowe. Cel służbowy należy rozpatrywać generalnie. Zadania ustawowe realizowane przez Państwową Straż Pożarną pozwalają uznać, że przydział strażakowi lokalu mieszkalnego w ramach jego uprawnienia stanowi cel służbowy. Strażak otrzymuje kwaterę tymczasową na czas świadczenia służby w danej miejscowości. Umożliwia mu to realizację zadań na rzecz konkretnej jednostki PSP, która jest poza miejscem jego stałego zamieszkania. Z uwagi na to, że cel służbowy został określony w art. 74 ust. 2 u.p.s.p. to należy go utożsamiać z interesem służby, zaś w interesie służby było pozyskanie strażaka do pełnienia służby w KG PSP. Tym samym założony cel służbowy został spełniony.

Za niesłuszny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Sam fakt pozbawienia strony - w tym przypadku Miasta - czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak uczestnictwa w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 287/23.).

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.