Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 284/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 189f par.1, art. 7,art.8, art. 11, art. 15, art. 80, art. 107 par.1, par.3, art. 189f, art. 189a par.2,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 78 ust.2 pkt 1, art. 140n ust.1, ust.2a, ust.4,
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 4 maja 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (dalej starosta, organ pierwszej instancji) z 20 lutego 2023 r. nr [...] nakładającą na H. Z. karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Kolegium wyjaśniło, że 25 lutego 2020 r. H. Z. zbył używany pojazd marki R. M.. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Bieg tego terminu został zawieszony od 14 marca 2020 r. na podstawie art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a następnie wznowiony od 24 maja 2020 r. zgodnie z art. 68 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa [...] H. Z. przedmiotowy samochód zbył 25 lutego 2020 r., a tym samym obowiązek zgłoszenia upłynął 5 czerwca 2020 r. Natomiast faktu zbycia pojazdu nie zgłosił staroście do dnia wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. do 12 kwietnia 2022 r., czym uchybił terminowi określonemu w ww. przepisie. Przepis art. 140n ustawy Prawo o ruchu drogowym nakłada na starostę obligatoryjny obowiązek nakładania kar pieniężnych w wysokości od 200 do [...] zł na właścicieli pojazdów, którzy uchybili terminowi 30 dni wskazanemu w art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W dniu 29 kwietnia 2022 r. została wydana przez Starostę [...] decyzja nr [...] o nałożeniu na H. Z. kary w wysokości [...] zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu marki R. M.. Kolegium decyzją z 21 czerwca 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że obowiązkiem organu było zawiadomienie H. Z. o uchybieniu terminowi zawitemu na dokonanie zgłoszenia zbycia pojazdu i wyznaczenie stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania zawiadomienia o zbyciu pojazdu. W dniu 9 sierpnia 2022 r. strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu. Organ wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu i zostało ono utrzymało w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z 22 września 2022 r. nr [...]

Decyzją z 24 listopada 2022 r. organ nałożył na H. Z. karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu marki R. M.. Kolegium decyzją z 19 stycznia 2023 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W rozstrzygnięciu wskazało, że ocena zastosowania w badanej sprawie art. 189f § 2 k.p.a. została przedstawiona zbyt ogólnie, jak również uzasadnienie dotyczące wysokości kary nie daje pełnej informacji na temat przyjętego przez organ sposobu wyliczenia kary, umożliwiający jednocześnie zweryfikowanie, czy organ w analogicznych sytuacjach ustala kary w podobnej wysokości.

Wydając decyzję z 20 lutego 2023 r. organ I instancji, wypełniając zalecenie organu odwoławczego, stwierdził, że H. Z. w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 29 marca 2022 r. nie złożył zawiadomień o zbyciach i nabyciach ponad 100 pojazdów, którymi obracał we wskazanymi okresie w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 189f § 2 i § 3 k.p.a organ wskazał, że ostatnim dniem terminu na zgłoszenie zbycia pojazdu był 5 czerwca 2020 r., a strona dokonała zgłoszenia 25 kwietnia 2022 r., co należy rozumieć jako znaczną zwłokę. Tak późne zgłoszenie zbycia pojazdu może mieć negatywny wpływ na poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami. Organ można zawiadomić za pomocą poczty tradycyjnej, przez pełnomocnika lub w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP, co pozwalało wykonać obowiązek osobie z powikłaniami po przebytej chorobie COVID. Przedsiębiorca, który zajmuje się w sposób profesjonalny handlem pojazdami niewątpliwie winien znać obowiązujące w tym zakresie przepisy. Zostały one wydłużone na korzyść obywatela. H. Z. od ponad 10 lat zajmuje się handlem pojazdami, dlatego też należy oceniać okoliczności popełnienia deliktu przez podmiot profesjonalny, w stosunku do którego stosuje się wyższe wymagania związane z zawodowym charakterem działalności. Organ uznał, że podniesione argumenty nie usprawiedliwiają faktu niezgłoszenia zbycia w terminie pojazdu i nie zasługują na zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. Nie można znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla możliwości zastosowania w tym przypadku instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu w myśl art. 189f § 3 k.p.a. Organ wskazał, że w badanej sprawie zdecydował się na podwyższenie kwoty kary ze względu na fakt, że naruszenia dopuścił się podmiot profesjonalny, działający w branży motoryzacyjnej od ponad 10 lat, który w okresie od 29 marca 2022 r. do 15 maja 2022 r. zgłosił ponad 200 zbyć i nabyć pojazdów oraz dla którego przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie był nowy, ponieważ obowiązywał od 1 stycznia 1998 r. Ponadto decydujący był też długi okres zwłoki w wykonaniu obowiązku, wynoszący około 2 lat, pomimo faktu jego wydłużenia. Z uwagi na powyższe wymierzono karę [...] zł, tj. większą niż minimalna (200 zł), ale znajdującą się w dolnym przedziale z zakresu wymienionego w art. 140mb ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie organu, kara ta jest adekwatna do naruszenia ustawowego obowiązku przez stronę, która nie uzyskała korzyści finansowych wskutek naruszenia.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji kolegium powołało art. 78 ust. 2, art. 140mb pkt 2 i art. 140n ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym i wskazało, że starosta w przypadku stwierdzenia, że właściciel pojazdu nie dochował 30-dniowego terminu na zgłoszenie nabycia lub zbycia pojazdu zobligowany jest do nałożenia kary. Obowiązek zgłoszenia zbycia lub nabycia pojazdu ciąży bowiem na dotychczasowym właścicielu i na nowym właścicielu. Wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu kwestią problematyczną okazała się możliwość zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia kolegium w decyzji z 19 stycznia 2023 r. wskazało, że ocena zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. jest zbyt ogólna. Organ I instancji uznał, że nie wystąpiły przesłanki pozwalające zastosować art. 189f § 2 i 3 k.p.a., wywodząc, że celem, dla którego nakładana jest kara, jest skuteczność wypełniania obowiązku ustawowego, który ma na celu poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami. Jednocześnie dokonując szczegółowej analizy poszczególnych okoliczności wskazanych przez stronę, które przesądziły o niewykonaniu obowiązku, organ wskazał, że nie znajduje racjonalnego uzasadnienia dla możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w myśl art. 189f § 3 k.p.a. Nadto organ I instancji, zgodnie z zaleceniami kolegium, uzasadnił sposób ustalenia wysokości kary, wskazując, że o podwyższeniu kary przesądził fakt, że naruszenia dopuścił się podmiot profesjonalny, działający w branży motoryzacyjnej od ponad 10 lat. Skarżący dokonywał licznych czynności związanych z nabywaniem i zbywaniem pojazdów. Przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym winien być skarżącemu znany, gdyż obowiązuje od 1 stycznia 1998 r. Ponadto decydujący był też długi okres zwłoki w wykonaniu obowiązku, wynoszący około 2 lat, pomimo faktu wydłużenia terminu na dokonanie zgłoszenia zbycia pojazdu. Z uwagi na powyższe wymierzono karę [...] zł, tj. większą niż minimalna (200 zł), ale znajdującą się w dolnym przedziale z zakresu wymienionego w art. 140mb ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie kolegium, organ I instancji zasadnie uznał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 189 § 2 i § 3 k.p.a. i odstąpienia od wymierzenia kary, gdyż nie pozwoli to na spełnienie celów, dla których nakładana jest kara pieniężna, a mianowicie nie wpłynie na skuteczność wypełnienia obowiązku terminowego informowania organu o nabyciu/zbyciu pojazdu. Terminowe wypełnienie tego obowiązku ma istotne znaczenie dla zapewnienia właściwych warunków legalnego obrotu pojazdami i wpływa na referencyjność danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów. Organ należycie ocenił wskazane przez skarżącego okoliczności, które przesądziły o niewykonaniu obowiązku, jak również uzasadnił sposób określenia wysokości kary.

Podniesione w odwołaniu argumenty, związane z epidemią covid, stanem zdrowia skarżącego, jak również zmianami przepisów prawa, nie zasługują na uwzględnienie. Wypełnienie obowiązku zgłoszenia zbycia pojazdu nie wymagało osobistej wizyty skarżącego w siedzibie organu, gdyż obowiązek ten skarżący mógł również wypełnić przesyłając zawiadomienie pocztą polską, za pośrednictwem platformy ePUAP czy przez ustanowionego pełnomocnika. Przedsiębiorca winien znać przepisy związane z prowadzoną przez niego działalnością. Sam fakt, że sankcja za naruszenie obowiązku zgłoszenia zbycia pojazdu została wprowadzona ustawą o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, którą skarżący się nie interesował, nie uzasadnia braku winy. Sam obowiązek zgłaszania zbycia/nabycia pojazdu przez właściciela istnieje od 1 stycznia 1998 r., a więc skarżący dysponował znacznym okresem czasu, aby z przepisem tym się zapoznać i go stosować. Sam fakt wywiązania się z tego obowiązku po upływie znacznego okresu czasu, nie uzasadnia zastosowania odstąpienia od nałożenia kary, gdyż nie przesądza o spełnieniu przesłanek wykazanych w art. 189f k.p.a.

Na powyższą decyzję kolegium H. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się jej uchylenia w całości, a także uchylenia decyzji starosty. Zarzucił:

1) naruszenie art. 6 i 7 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na niezastosowaniu przedmiotowego przepisu (organ II instancji nie przeanalizował tej możliwości) i nieodstąpieniu przez organ II instancji od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki obligujące organ II instancji do rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. skarżący zaprzestał naruszenia prawa, wykonał ciążący na nim obowiązek przed wydaniem decyzji i jednocześnie waga naruszonego prawa jest znikoma, a zaniechanie zgłoszenia zbycia pojazdu rozumieć należy jako czyn ciągły w postaci zaniechania, wobec czego w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;

2) naruszenie art. 6 i 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie podczas wydawania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji części zarzutów i nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji oraz ograniczenie uzasadnienia do lakonicznego powtórzenia twierdzeń organu I instancji, w szczególności nierozważenie przez organ II instancji możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w niniejszej sprawie, a jedynie ograniczenie się do opisania niespełnienia przesłanek z art. 189f § 2 i 3 k.p.a.;

3) naruszenie art. 6 i 7 w zw. z art. 189f § 2 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie przez organ II instancji, że odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej nie pozwoli na spełnienie celów, na jaki została ona nałożona, mimo, że z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący wykonał wszystkie ciążące na nim obowiązki przed wydaniem decyzji w sprawie, zapewnił organ o wykonywaniu obowiązków informacyjnych w przyszłości i nigdy wcześniej nie miał problemów z realizacją prawnych obowiązków;

4) naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, a także błędne przyjęcie wniosków nie wynikających z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ II instancji nie rozpoznał sprawy w sposób wnikliwy, wszechstronny i wyczerpujący i ograniczył się jedynie do bezrefleksyjnego powtórzenia argumentacji organu I instancji;

5) naruszenie art. 7 w zw. z art. 189d pkt 1, 2, 5, 6 i 7 k.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie procesu miarkowania kary w ramach procedury jej wymierzania wynikające z pominięcia następujących okoliczności:

- naruszenie prawa dokonane przez skarżącego w żaden sposób nie stanowiło zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia, mienia w znacznych rozmiarach, ważnego interesu publicznego,

- z tytułu naruszenia prawa i braku spełnienia przez określony czas obowiązku zgłoszenia informacji nie osiągnął żadnej korzyści, ani nie uniknął żadnej straty, które to okoliczności powinny skutkować przyjęciem przez organ, że właściwą i w pełni spełniającą swą rolę będzie kara pieniężna w wysokości minimalnej, tj. 200 zł,

- przepis wprowadzający sankcję za niezgłoszenie pojazdu został wprowadzony ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw i był wielokrotnie nowelizowany, przez co był nieczytelny dla obywateli,

- swoich obowiązków skarżący nie dopełnił w okresie pandemii wirusa COVID-19, kiedy to funkcjonowanie urzędów było ograniczone, a sam przebywał w szpitalu z powodu problemów zdrowotnych;

6) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności odniesienia się do nadzwyczajnej sytuacji spowodowanej wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego i na obszarze Polski, która stała się przyczyną opóźnienia w wykonaniu obowiązku, a także nieczytelnością i niejednoznacznością przepisów nakładających kary za niedopełnienie obowiązku;

7) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do władzy publicznej i z naruszeniem zasady proporcjonalności, w szczególności poprzez sporządzenie przez organ II instancji -wybiórczego uzasadnienia decyzji ograniczającego się do dwóch akapitów, w których organ II instancji nie przeanalizował wszystkich zgłaszanych zarzutów oraz nie zbadał, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 k.p.a.;

8) naruszenie z art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji oraz ograniczenie się do powtórzenia twierdzeń sformułowanych w zaskarżonej decyzji starosty, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ odwoławczy w zasadzie nie zajął własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, ograniczając się do opisu przebiegu postępowania, przytoczenia treści przepisów i powtórzenia argumentacji organu I instancji, w konsekwencji czego zostały naruszone podstawowe prawa i gwarancje procesowe skarżącego;

9) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji starosty, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że brak było podstaw prawnych i faktycznych do jej utrzymania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że kolegium nie zbadało, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., uczynił to organ I instancji, który wskazał, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Organ II instancji nie odniósł się jednak do tego twierdzenia, a stanowiska organu I instancji skarżący nie podziela. Gdyby bowiem przyjąć je za prawidłowe, prowadziłoby to do sytuacji, że osoby naruszające przepisy prawa przez dłuższy okres czasu i w sposób ciągły, byłyby w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do podmiotów, których działanie polegało na jednorazowym naruszeniu prawa.

Skarżący bardzo poważnie traktuje swoje obowiązki, a naruszenie obowiązków informowania o zbyciu/nabyciu pojazdów to jego jedyne naruszenia prawa przez ponad 10-letni okres prowadzenia działalności gospodarczej. Jak tylko dowiedział się o takim obowiązku, dokonał zgłoszenia zbycia/nabycia wszystkich zaległych pojazdów, w tym pojazdu w przedmiocie którego toczy się niniejsze postępowanie. W konsekwencji, istnieją obiektywne przesłanki do tego by uznać, że konieczność aktywnego uczestnictwa w szeregu postępowań administracyjnych, w tym składania wyjaśnień, wniosków, odwołań i skarg jest dla skarżącego wystarczającą sankcją i nauczką, która spowoduje, że będzie pamiętał o wykonywaniu ciążących na nim obowiązków.

Dalej skarżący podniósł, że przepis wprowadzający kary za uchybienie obowiązkowi nie był precyzyjny, a jego stosowanie przez organy powinno odbywać się przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności, w jakich wszedł on w życie.

Przedmiotowa sprawa ma dla skarżącego niezwykle istotne znacznie z punktu widzenia prowadzenia dalszej działalności gospodarczej. Mimo, że kwota 400 zł nie jest szczególnie wysoka, to biorąc pod uwagę fakt, że organ wszczął w stosunku do skarżącego około 100 takich postępowań, w przypadku naliczenia kary za każde z tych postępowań, skutki finansowe dla będą dla strony druzgocące i prawdopodobnie doprowadzą do jej bankructwa. Po wszczęciu pierwszych postępowań zapłacił naliczone kary, ale dalszych nie jest w stanie uiszczać bez narażenia siebie i rodziny na znaczący uszczerbek. Odstąpienie od wymierzenia kary i pouczenie wystarczyłoby do realizowania celów ustawy i wykonywania obowiązków.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(j. t. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art.15, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, w realiach materialnoprawnych sprawy, proces decyzyjny organów administracji, w szczególności w zakresie procesu subsumpcji, został przeprowadzony w sposób niepozwalający na jego kontrolę z powodu jego niekompletności i braku odzwierciedlenia jego motywów w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji.

Ramy materialnoprawne sprawy wyznaczał zasadniczo przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.), dalej: "ustawa", zgodnie z którym właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Natomiast art. 140mb pkt 2 ustawy stanowi, że kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. W świetle art. 140n ust. 1 i ust. 2a ustawy, kara ta jest nakładana w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę. Ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy - art. 140n ust. 4 ustawy. Do przedmiotowej kary pieniężnej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (art. 140n ust. 6 ustawy).

Z kolei zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Paragraf 2 stanowi natomiast, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).

Nie budzi wątpliwości, że w sprawie dotyczącej kary przewidzianej w art. 140mb ustawy znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. Ani bowiem przepisy ustawy, ani też przepisy działu III Ordynacji podatkowej, nie zawierają uregulowań dotyczących odstąpienia od wymierzenia kar. Przepisy ustawy (art. 140n ust. 4) regulują przesłanki wymiaru kary administracyjnej, przy jednoczesnym braku uregulowań w zakresie np. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczność ta, przy uwzględnieniu treści reguły kolizyjnej z art. 189a § 2 k.p.a. in fine daje podstawy do wyrażenia poglądu co do powinności stosowania normy z art. 189f k.p.a. na tle spraw związanych z nakładaniem kar pieniężnych w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przy uwzględnieniu zatem "odpowiedniego" stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, jak również przy zastrzeżeniu, że przepisy tej ustawy nie określają np. warunków odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, w sprawie należało m.in. przyjąć, że stosowanie na gruncie ustawy przepisu art. 189f k.p.a. jest nie tylko wymagane, ale i zgodne z intencją ustawodawcy, którego zamysłem było ujednolicenie zasad wymiaru kar pieniężnych w systemie prawa, za wyjątkiem przypadków uregulowania tych kwestii w przepisach odrębnych. Skoro, jak wspomniano wyżej przepisy odrębne (Prawo o ruchu drogowym i Ordynacja podatkowa poprzez odpowiednie stosowanie w rozumieniu art. 140n ust. 6 ustawy) nie regulują kwestii odstąpienia od wymierzenia kary, w sprawie należało zastosować art. 189f k.p.a. Taki wynik wykładni powyższych przepisów znajduje również jednoznaczne potwierdzenie w kontekście noweli ustawy i nadanego po 1 lipca 2023 r. brzmienia art.140n ust.6 ustawy.

Odnosząc powyższe ramy prawne do sposobu realizacji, przez organy administracji orzekające w sprawie, zdeterminowanych przez nie obowiązków procesowych, zdaniem sądu, doszło w tym względzie do naruszeń przy stosowaniu przepisu art. 189f k.p.a. W sprawie nie jest bowiem sporne, że skarżący fakt zbycia pojazdu zgłosił po terminie wynikającym z przepisu art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy. Kwestia przywrócenia terminu do dokonania tej czynności została prawomocnie przesądzona, czego potwierdzeniem jest postanowienie kolegium z 22 września 2022 r., którym utrzymano w mocy postanowienie starosty z 18 sierpnia 2022 r. odmawiające przywrócenia terminu na zawiadomienie starosty o zbyciu pojazdu marki R. M.. Postanowienie kolegium jest ostateczne i prawomocne, więc okoliczności nim rozstrzygnięte leżą poza zakresem rozważań w niniejszej sprawie.

W kontekście natomiast stwierdzonych przez sąd nieprawidłowości należy wskazać, że uregulowana w art. 189f k.p.a. instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Organ odstępuje od nałożenia kary i poprzestaje na pouczeniu strony w dwojakiego rodzaju sytuacjach. Po pierwsze, organ stwierdza, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1). Organ jest wówczas zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony, co zgodnie z zasadą proporcjonalności stanowi działanie adekwatne do okoliczności sprawy. Po drugie, doszło do realizacji celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Cele te mogły zostać osiągnięte w ramach odrębnego postępowania toczącego się przed postępowaniem w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 2). W takim przypadku organ jest zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony. Powyższe cele mogą być osiągnięte również w wyniku wyznaczenia stronie przez organ terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (art. 189f § 2). Wyznaczenie takiego terminu jest fakultatywne. Jeżeli jednak strona w wyznaczonym terminie przedstawiła żądane dowody, to organ jest zobligowany do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu – art. 189f § 3 k.p.a.

W realiach kontrolowanej sprawy zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, nie dokonały oceny przesłanki dotyczącej odstąpienia od nałożenia kary opisanej w art. 189f § 1 pkt 1 ustawy. Organ I instancji w ogóle nie ocenił zasadności zastosowania tej przesłanki. Podobnie analizując treść uzasadnienia organu odwoławczego należy zauważyć, że swoje rozważania organ ten poczynił przez pryzmat art. 189f § 2 i § 3 k.p.a., o czym świadczą zdania: "W niniejszym postępowaniu kwestią problematyczną okazała się możliwość zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. (...) Organ w zaskarżonej decyzji uznał, że nie wystąpiły przesłanki pozwalające zastosować art. 189f § 2 i 3 k.p.a. (...)". Brak jest natomiast konkretnych rozważań w zakresie znajdującego w sprawie zastosowanie przepisu art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a., na co słusznie wskazał w zarzutach skarżący. Mało tego, organ II instancji zaakceptował brak wyrażenia tej oceny przez organ I instancji (przy czym ten ostatni konsekwentnie w toku postępowania kontestował potrzebę oceny ujętych w tym przepisie przesłanek). Nie wyjaśniono więc unormowanej w tym przepisie przesłanki znikomości naruszenia prawa, ani nie poddano analizie kwestii, czy strona zaprzestała naruszania prawa. Wymaga zaś podkreślenia, że zarówno podjęte przez organ rozstrzygnięcie, jak i okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i to w decyzji kończącej ostatecznie postępowanie w tej sprawie administracyjnej. Uzasadnienia dla innego modelu postępowania nie można upatrywać w nieznajdującym podstaw prawnych założeniu organu odwoławczego (wyrażonym w odpowiedzi na skargę), że kwestia możliwości zastosowania przedmiotowego przepisu została oceniona "na wcześniejszym etapie postępowania". Otóż należy w sposób kategoryczny stwierdzić, że aktualnie obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują zawężenia zakresu sprawy administracyjnej w związku z uprzednio wydanymi decyzjami w sprawie, a które to nie niosły za sobą skutku res iudicata (decyzje kasacyjne i wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje organu I instancji). Przy czym, w realiach niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organ odwoławczy również w żadnej z uprzednio wydanych decyzji nie dokonał oceny przesłanek z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., a w decyzji z 19 stycznia 2023 r. jedynie przypisał dokonanie takiej oceny przez organ I instancji (co znamienne w decyzji, którą w wyniku rozpoznania odwołania wyeliminował z obrotu prawnego). Inaczej rzecz ujmując, skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego (tu: nałożenie obowiązku na adresata decyzji administracyjnej) następuje w decyzji ostatecznej, kończącej sprawę administracyjną, wydanej w pełnych, kompletnych ramach prawnych i faktycznych, czego uzewnętrznieniem jest uzasadnienie tej decyzji. Jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Ma ono przy tym kluczowe znaczenie dla realizacji zasad budzenia zaufania do działania organów administracji i przekonywania - wyrażonych w art. 8 i 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie spełniają powyższych wymogów. Ich adresat (skarżący) nie odnajduje w nich przyczyn dlaczego, mimo formułowanych przez niego oczekiwań w tym zakresie, nie zastosowano odstąpienia od nałożenia kary przewidzianego w treści art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji, jak już wyżej podniesiono, w sposób nieuprawniony ramy materialnoprawne sprawy, w zakresie odstąpienia od nałożenia kary, zostały zawężone do hipotezy przepisów art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Postępowanie organu odwoławczego naruszyło tym samym zasadę ustanowioną w art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Sprawa administracyjna jest zatem w całokształcie dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana. Tego obowiązku nie zrealizował organ II instancji i zaakceptował również brak realizacji tego obowiązku przez organ I instancji.

Podsumowując, brak rozważenia w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zawartych w nim przesłanek, czyni te rozstrzygnięcia niekompletnymi. Doszło w ten sposób do naruszenia w tym względzie przepisów art.7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ poczyni rozważania w zakresie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i ustali, czy zawarte w tym przepisie przesłanki zostały spełnione w sprawie, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Ponadto w kontekście zastosowania odstąpienia od nałożenia kary, czy też miarkowania wysokości kary, orzekające w sprawie organy administracji nie powinny tracić z pola widzenia kiedy ustawodawca wprowadził przedmiotową sankcję (1 stycznia 2020 r.), jaki był jej cel oraz nowelizacji ustawy w tym zakresie zasadniczo zmniejszającej dolegliwość tej sankcji dla zbywcy pojazdu (vide: art.140mb ust.6 w brzmieniu od 1 stycznia 2024 r.).

Mając na względzie powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota 100 zł - wpis od skargi.