Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2474/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 12, 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141 § 4 w zw. z art. 149 §
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 2116/21 w sprawie ze skargi A. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz A. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wr 2116/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej (pkt I), umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt II) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.200 (słownie: dwa tysiące dwieście) złotych (pkt IV), zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dnia 10 czerwca 2021 r. A. D. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda"), w związku ze sprawą z jego wniosku z 16 sierpnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Cudzoziemiec w skardze zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 8, art. 12, 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a.").

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.

W ocenie Sądu w sprawie Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 16 sierpnia 2017 r. Pismem z dnia 22 listopada 2017 r. Wojewoda powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.) wystąpił do wskazanych w piśmie służb o podanie czy pobyt skarżącego na terenie kraju stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 22 listopada 2022 r. organ wezwał Stronę o przedłożenie zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach. Strona uzupełniła braki. Pismem z dnia 10 października 2018 r. organ zawiadomił stronę o przewidywanym terminie załatwienia sprawy wyznaczając go na dzień 31 grudnia 2018 r. W toku postępowania Strona złożyła szereg ponagleń na niezałatwienie sprawy w terminie, bezczynność i przewlekłość postępowania. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2020 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy. Wojewoda nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie. Następnie Wojewoda ponownie powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej "ustawa o cudzoziemcach") wystąpił do wskazanych w piśmie służb o podanie czy pobyt skarżącego na terenie kraju stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismami z tego samego dnia strona została wezwana do przedłożenia aktualnego zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach, dokumentów potwierdzających zamiar pozostania w Polsce oraz strona została poinformowana o obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej. Decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. Wojewoda udzielił Skarżącemu zezwolenia na pobyt stały. Decyzja poprzedzona była kolejnym ponagleniem i uznaniem przez Szef Urzędu ds. Cudzoziemców tego ponaglenia za uzasadnione.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że postępowanie Wojewody prowadzone w sprawie na wniosek cudzoziemca nosi znamiona przewlekłości postępowania, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.

Z uwagi na wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie Sąd umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do załatwienia sprawy.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu (niewydanie przez tak długi okres decyzji) Sąd uznał także, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.200 zł stwierdzając, że ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), a także przyznanie sumy pieniężnej będzie miało dla organu walor dyscyplinujący. Jednocześnie zasądzona kwota powinna zrekompensować cudzoziemcowi negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i prawa do obrony.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Wojewoda zaskarżając wskazany wyrok w zakresie pkt IV sentencji, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm; dalej "p.p.s.a.") poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2200 zł, w sytuacji gdy na dzień wydania zaskarżonego wyroku sprawa administracyjna w sprawie zezwolenia na pobyt stały została już ostatecznie załatwiona oraz wobec braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, w tym od ustalenia, że działania organu nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. i przez co ma charakter arbitralny

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu IV sentencji i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Organ zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa wg norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku – w zakresie orzeczenia zawartego pkt IV sentencji dotyczącego przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 2200 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonej przez Sąd pierwszej instancji przewlekłości, której dopuścił się Wojewoda Dolnośląski, a także uznania, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest więc prawomocny.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Analiza powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemca. Druga kwestia – określona poprzez zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. – koncentruje się wokół nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku jednoznacznie podaje się, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2200 zł. Wysokość ww. sumy uwzględnia trzy aspekty: rekompensatę za negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, sankcję dla organu za nienależyte zorganizowanie i prowadzenie postępowania oraz zwalczanie bezczynności i przewlekłosci na przyszłość i zdyscyplinowanie organu. W świetle powyższego należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie i w pełni pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Z kolei art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny, stąd sąd w takim wypadku orzeka w ramach uznania sędziowskiego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2200 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt stały mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać i pracować w Polsce. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego pomimo wielokrotnych próśb o załatwienie sprawy), jak i oczywistych trudności, z jakimi każdy cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, że od wpływu wniosku strony skarżącej do Wojewody do chwili wydania decyzji organu minęły ponad cztery lata.

Należy także wskazać, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że WSA we Wrocławiu nie był uprawniony do zasądzenia sumy pieniężnej, w sytuacji gdy na dzień wydania zaskarżonego wyroku sprawa administracyjna w sprawie zezwolenia na pobyt stały została już ostatecznie załatwiona. W ocenie organu Sąd podnosząc w uzasadnieniu wyroku walor dyscyplinujący przyznania sumy pieniężnej okoliczność tę pominął.

Po pierwsze, suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest swoistym "zadośćuczynieniem" dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (por. wyrok NSA z 23 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2601/22). Po drugie, cel zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu i jego zdyscyplinowania w odniesieniu do konkretnej sprawy nie musi być zasadniczym motywem uzasadniającym skorzystanie przez sąd administracyjny z możliwości zasądzenia sumy pieniężnej. Również szersza ocena funkcjonowania danego organu administracji publicznej, znana sądowi administracyjnemu z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez ten sąd w przedmiocie przewlekłości czy bezczynności tego organu, uprawnia Sąd do zasądzenia sumy pieniężnej, co ma też miejsce w niniejszej sprawie (jak zaznaczył również WSA we Wrocławiu). I wreszcie po trzecie, okoliczność, że decyzja została wydana po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego w żaden sposób nie wpływa na możliwość przyznania sumy pieniężnej (por. wyrok NSA z 4 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2829/22).

W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w kwocie 2200 zł, to jest w dolnej granicy określonej ustawowo kwoty było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki, jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu IV zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.