Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2400/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. Anna Arendt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] lipca 2019 r., poz. [...].

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rada [...] w dniu [...] lipca 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...].

W dniu 30 sierpnia 2019 r. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] wniosła skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części dotyczącej oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego działkę nr ew. [...] w obrębie [...] w [...] jako terenu przeznaczonego pod zieleń publiczną z powodu jej niezgodności z prawem. Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną Uchwałą, tj.:

a) art. 20, art. 21 ust. 2, art. 31. ust. 3, art. 46, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dn. 2 kwietnia 1997 r., poprzez jej błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, wbrew treści tego przepisu, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw własności mogą być ustanawiane w ten sposób, iż właściciel nieruchomości zostaje pozbawiony prawa do jej zabudowy, podczas gdy ograniczenia w dysponowaniu własnością mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenie praw dopuszczalne jest tylko jeśli jest to konieczne. Ingerencja nie może być nadmierna i musi być adekwatna do celu, który poprzez plan miejscowy rada gminy chce osiągnąć.

b) art. 4 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414 ze zm.) poprzez uniemożliwienie uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do działki ew. nr [...] w [...], obręb [...] na przedmiotowej nieruchomości z uwagi na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, który na przedmiotowej nieruchomości dopuszcza jedynie zieleń publiczną, podczas gdy przywołany przepis ustawy daje każdemu (w szczególności właścicielowi nieruchomości) prawo zabudowy nieruchomości gruntowej przy wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy zachowaniu warunku zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami.

c) art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust 1 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm.) poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego z ustaleniami studium, podczas gdy ustalenia studium powinny być wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Teren działki ew. nr [...] w [...], obręb [...] został oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 17.ZP, podczas gdy ustalenia studium przewidują dla tego obszaru funkcję uzupełniającą centrum miasta zabudową wielofunkcyjną (usługową i mieszkaniową) tworzącą zespoły zabudowy o zwartej strukturze.

2) naruszenie prawa procesowego tj. art. 1 ust 3 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm.) przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez odpowiedniego i racjonalnego wyważenia interesu publicznego i prywatnego, co doprowadziło do znaczącego ograniczenia prawa własności skarżącej i narażenia jej na wymierną szkodę majątkową.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności części uchwały Rady [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] w części, tj. w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego 17.ZP: § 4 ust. 4 pkt. 3, § 6 pkt. 1c, § 11 pkt. 1d, § 34, ust. 1, ust. 2 pkt. 1-5, ust. 3, ust. 4; i o zwrot skarżącej spółce - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej jako właściciela nieruchomości, albowiem uniemożliwia realizację zamierzenia budowlanego w postaci budynku biurowego z usługami.

Powołano, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego dla działki skarżącej nr [...] przeznaczenie terenu tylko pod zieleń, narusza jej interes prywatny przez ograniczenie prawa własności, jak również naraża go na wymierną szkodą majątkową. Skarżąca spółka nabywając przedmiotową nieruchomość, planowała zagospodarować działkę w celach inwestycyjnych, co przyniosłoby jej oczekiwany zysk. Natomiast z powodu opieszałości organów administracyjnych i przewlekłego procedowania w sprawie wydania skarżącej decyzji o warunkach zabudowy, w rezultacie czego doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [...] sp. z o.o. sp.k. została pozbawiona jakiejkolwiek możliwości zabudowy swojej nieruchomości. Powołano, że skarżąca spółka poniosła ogromne nakłady finansowe na poczet prac projektowych nad planowaną inwestycją, które w przypadku nieuwzględnienia przedmiotowej skargi, będą stanowić niewymierną stratę finansową. Nadto sama wartość nieruchomości usytuowanej w centralnej części miasta w prestiżowej okolicy, ale pozbawionej jakiejkolwiek możliwości zabudowy, znacząco spadła narażając inwestora na szkodę majątkową. Strona wskazała, że działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze wskazywanym przez Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady [...] [...] z [...] października 2006 r. i uchwała Rady [...] nr [...] z [...] marca 2018 r.) jako centrum miasta kształtujące strukturę przestrzenną i krajobraz oraz przewiduje tereny usług administracji UA.20. Zgodnie z wypisem i wyrysem ze studium z dn. [...] października 2016 r. otrzymanym na wniosek skarżącego, studium przewiduje dla tego obszaru m.in. następujące parametry:

- kategoria wysokościowa dla obszaru: 20 m npt średnio dla obszaru,

- intensywność zabudowy brutto dla obszaru: 2,0 średnio dla obszaru,

- główne kierunki zmian i przekształceń dla obszaru: uzupełnienie centrum miasta zabudową wielofunkcyjną (usługową i mieszkaniową) tworzącą zespoły zabudowy o zwartej strukturze.

Wskazano, że spółka podnosiła problem zgodności przewidywanej przez studium funkcji z proponowanymi rozwiązaniami w procedurze sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, składając uwagi do projektu planu i wnioskując o: wydzielenie dla działki o nr ew. [...] terenu 20.1.UA, wrysowanie w granicach tego terenu linii zabudowy - obowiązujących, wzdłuż linii rozgraniczających tego terenu, określenie dla terenu 20.1.UA m.in.: przeznaczenia podstawowego: usług administracji, biur, kultur/, nauki, finansów, usług związanych z przedstawicielstwami międzynarodowymi i związanych z nimi funkcji mieszkaniowych, minimalnej intensywności zabudowy: 2,0, maksymalnej intensywności zabudowy: 6,0, maksymalną wysokość zabudowy: 24,0 m - nie więcej, niż 7 kondygnacji nadziemnych, wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej: 5 %. W toku procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] zgłoszone uwagi zostały odrzucone, a żaden z wniosków skarżącej spółki nie został uwzględniony.

Strona powołała, że w odniesieniu do działki nr ew. [...] oraz działek nr ew. [...] i [...] na wniosek K. Z. z domu [...] została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy z dn. [...] stycznia 2010 r. ustalająca warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...]. W toku przygotowań do przeprowadzenia inwestycji skarżąca wystąpiła wnioskiem z dn. [...] stycznia 2016 r. o wydanie nowych warunków zabudowy dla inwestycji na dz. nr ew. [...] polegającej na budowie budynku biurowego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą. W dniu [...] czerwca 2017 r. organ wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W dniu [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Celem doprecyzowania parametrów planowanej inwestycji, skarżąca zawnioskowała 14 lutego 2018 r. o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym czasie skarżąca spółka podpisała umowę o prace projektowe z pracownią projektową [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która przygotowała nowatorską koncepcję zabudowy przedmiotowej działki budynkiem usługowym, z przeznaczeniem na biura oraz w parterze na sale wystawowe Muzeum [...]. Powołano odbyte spotkania z pracownikami Wydziału Biura Architektury i Planowania przestrzennego Urzędu oraz rozważanie różnych opcji związanych z planowaną inwestycją przez urzędników w postaci możliwość dopuszczenia zabudowy na dz. nr ew. [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo wymiany działki na inną w lokalizacji umożliwiającej przeprowadzenie inwestycji. Proces wymiany działki nigdy nie został rozpoczęty.

Skarżąca wskazała, że w toku procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] została wydana decyzja nr [...] z [...] listopada 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (o znaczeniu krajowym) polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji [...] na działce nr ew. [...], części działek nr ew. [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], a następnie zostało wydane pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji oraz wygaszenie przez organ decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku wystawienniczo-biurowego z garażem podziemnym na dz. nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] oraz zjazdu z działki nr ew. [...] w obrębie [...].

Strona wskazała na czternastoletni okres sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...], fakt, że w okresie tym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego było jedynym dokumentem prezentującym politykę przestrzenną gminy i dopuszczającym zabudowę na przedmiotowej działce, a uchwalony pian miejscowy taką zabudowę uniemożliwia, na nierzetelne i przedłużające się w czasie prowadzenie przez organ procedury administracyjnej wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, przez co zostało naruszone prawo skarżącej Spółki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeprowadzenie procesu inwestycyjnego w ścisłym centrum miasta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu powołano, że wnioskowana działka ew. nr [...] z obrębu ew. nr [...] położona jest przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...]. Położona jest w pasie istniejącej zieleni urządzonej stanowiącej przedłużenie [...]. Jest częścią terenu zieleni biegnącego wzdłuż ulicy [...], rozciągającego się pomiędzy [...], gdzie zlokalizowane są budynki [...], a terenem budynku [...]. Pas zieleni wzdłuż ul. [...], którego częścią jest wnioskowana działka, pełni funkcje przyrodnicze tworząc lokalny korytarz ekologiczny stanowiący powiązanie pomiędzy zielenią przy pobliskim budynku [...], oraz zielenią towarzyszącą terenom [...] po przeciwnej stronie [...]. Z uwagi na to, że działki sąsiadujące z wnioskowaną porośnięte są drzewami, cały pas zieleni jest szczególnie cenny z przyrodniczego punktu widzenia, w szczególności stanowiąc miejsce lęgu ptaków oraz schronienie dla mniejszych zwierząt żyjących w przestrzeni miejskiej. Dodatkowo w opracowaniu ekofizjograficznym z 2009 roku, przygotowanym na potrzeby mpzp rejonu ulicy [...] wskazano, że na wnioskowanej działce znajdują się drzewa o wysokich walorach krajobrazowych. Fakt ten znalazł swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym, który na działce [...] wskazuje istniejące wartościowe drzewa. Organ wskazał, że wnioskowana działka sąsiaduje m. in. z działką ew. nr [...] i nr [...]. Działka ew. nr [...] również pokryta jest zielenią. Wzdłuż jej południowej granicy przebiega pas zabudowy budynków [...] i [...] - północne linie zabudowy tych budynków położone są na podobnej wysokości, co powoduje, że tworzą one wyraźną granicę funkcjonalno-przestrzenną w stosunku położonego powyżej pasa zieleni. Północne linie zabudowy tych budynków tworzą południową pierzeję pasa zieleni ul. [...] podkreślając tym samym strefę zieleni wolną od zabudowy, z której możliwy jest wgląd w sąsiadujące tereny położone po przeciwnej stronie ul. [...] i [...]. Powołano dużą wartość kompozycyjną tego układu urbanistycznego, w którym ulica [...] stanowi lokalną oś kompozycyjną podkreśloną szpalerami drzew po obu jej stronach, a także terenem zieleni o charakterze liniowym, którego integralną część kompozycyjną stanowi działka nr [...]. Dodatkowo organ wskazał, że naprzeciwko wnioskowanej działki, po północnej stronie skrzyżowania ul. [...] i [...] znajduje się Pomnik [...] w [...]. Jego kompozycja "otwarta jest" na przeciwległą zieleń, w tym wnioskowaną działkę, co podkreśla kompozycję pomnika uwydatniając go w krajobrazie.

Organ powołał, że ulica [...] oraz jej pas zieleni, którego częścią jest wnioskowana działka [...], pełnią również funkcję reprezentacyjną tworząc aleję zieleni, której ściany urbanistyczne wyznacza zabudowa zlokalizowana po obu stronach ulicy oraz aleję stanowiącą powiązanie przestrzenne i kompozycyjne pomiędzy ul. [...] oraz [...].

Organ wskazał, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], działka [...] położona jest w terenie oznaczonym jako UA - tereny usług administracji z dopuszczeniem funkcji towarzyszących funkcji podstawowej oraz innych obiektów użyteczności publicznej - profil obiektów użyteczności publicznej zostanie określony w mpzp. Organ powołał, że w tym przypadku funkcją towarzyszącą funkcji podstawowej jest zieleń urządzona, a więc przeznaczenie terenu zostało zaprojektowane zgodnie z ustaleniami Studium.

Organ powołał również zapisy Studium stanowiące, że stosownie do potrzeb instytucje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie systemu transportowego, infrastruktury inżynieryjnej, infrastruktury społecznej, ochrony środowiska oraz inne nie wymienione, a o których mowa w art.6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami określone będą w planach miejscowych. Organ zauważył, że zapisy Studium, w tym m.in. przeznaczenie terenu mają charakter ogólny, a ich uszczegóławianie następuje zawsze na etapie sporządzania planu miejscowego. Dodatkowo wskazano, że podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Przyjmując to założenie wydzielono w strefach funkcjonalnych niewielkie tereny o jednorodnych i niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania (o powierzchni powyżej 0,5 ha). Granice tych terenów są granicami orientacyjnymi, a ich uszczegółowienie następuje dopiero w mpzp.

Organ powołał również, że w historycznych opracowaniach planistycznych działka [...] podobnie jak w mpzp rejonu ulicy [...] była przeznaczana pod zieleń. W Perspektywicznym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1982 r., działka znajduje się w obszarze przeznaczonym pod zieleń miejską parkową. Z kolei w Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] lutego 1993 r., wnioskowana działka położona jest w obszarze, dla którego w przeznaczeniu wpisano m. in. ZP - parki, a także zapisano adaptację zieleni z ukształtowaniem zieleni wzdłuż ul. [...] w sposób otwierający widok z [...] na [...].

Organ powołał, że w toku procedowania projektu planu, jednym z wniosków, który wpłynął do planu był wniosek o pozostawienie parku znajdującego się na terenie ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...]. Wskazano, że strona skarżąca nie złożyła żadnych wniosków do planu, a złożona przez stronę skarżącą uwaga do planu, na etapie I wyłożenia do publicznego wglądu, została nieuwzględniona przez Prezydenta Miasta, który uznał, że: "Nie przewiduje się zmiany przeznaczenia terenu i umożliwienia realizacji zabudowy na działce [...], teren przewidziany do pozostawienia funkcji zieleni urządzonej. Ekspozycja widokowa i kompozycyjna zabudowy [...] zostałaby w sposób istotny naruszona. Ponadto tereny zieleni wzdłuż ulicy [...] to aktualnie niezwykle cenny zasób zieleni, który należy chronić ustaleniami planu. Takie rozwiązanie uzyskało również pozytywne uzgodnienie Konserwatora Zabytków".

W ocenie organu nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, a przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod teren zieleni było przejawem przyznanych organowi ustawowo kompetencji. Wskazano, że plan miejscowy ustala bowiem przeznaczenie terenu i jako taki przesądza o ograniczeniach prawa własności, które nie jest prawem bezwzględnym. Organ powołał art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu w żaden sposób nie naruszają prawnie chronionego uprawnienia skumulowanego w prawie własności, stanowią natomiast rezultat wnikliwego wyważenia interesu prywatnego oraz publicznego.

W ocenie organu nie doszło również, do naruszenia przez organ art. 4 ustawy Prawo budowlane. Powołano, że procedura sporządzania projektu planu miejscowego, jak i procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy są kilkuetapowe, inne są również przesłanki, które muszą wziąć pod uwagę organy sporządzające projekty obu aktów. Organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny i nie przyznaje wnioskodawcy żadnych dodatkowych praw i obowiązków, poza określeniem warunków, na jakich może być zagospodarowany obszar objęty wnioskiem, a dopiero uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji i pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, umożliwia mu zagospodarowanie terenu odmiennie od ustaleń zawartych w miejscowym planie.

W ocenie organu nie można stwierdzić, by brak możliwości zrealizowania przez skarżącą na jej nieruchomości inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami, stanowiło wynik nadużycia władztwa planistycznego, czyli nieuzasadnionego naruszenia indywidualnego interesu skarżącej.

Organ wskazał, że zaskarżony plan sporządzony został i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, oraz że działanie organu gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego w odniesieniu do poruszonych w skardze kwestii mieści się w granicach wyznaczonych przepisami prawa.

W piśmie z dnia 16 października 2019 r. skarżąca wskazała, że jeżeli ze Studium nie wynikają żadne konkretne wskaźniki liczbowe określające proporcje pomiędzy funkcją podstawową i towarzyszącą, to proporcje te określać należy przy zastosowaniu wykładni postanowień Studium, które wskazuje, że funkcją podstawową dla terenu działki nr ew. [...] powinna być funkcja usług administracji, a nie teren zieleni urządzonej – park. W ocenie Skarżącej ewentualnie teren zieleni urządzonej mógłby zostać uznany jako funkcja uzupełniająca dla funkcji podstawowej, jaką powinna być funkcja usług administracji. Funkcja zieleni, jako dopuszczona jedynie w uzupełnieniu funkcji usługowej, nie powinna przeważać nad tą podstawową funkcją przewidzianą dla terenu dz. ew. [...]. Strona wskazała, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, co uzasadnia stwierdzenie nieważności odpowiedniej części planu zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zarzucono również naruszenie zasady proporcjonalności poprzez brak uzasadnienia dla tak szerokiego ograniczenia prawa własności Skarżącej, jak również nierówność wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w sytuacji oznaczenia sąsiedniego terenu dz. ew. [...] symbolem 20 UAc, i dopuszczeniem zabudowy z wskaźnikiem maksymalnym zabudowy 4,0, minimalnym udziale powierzchni biologicznie czynnej na 2%, maksymalną wysokość zabudowy na 24 m. Powołano, że wydana decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę dla strony do przedsięwzięcia niezbędnych działań celem zagospodarowania jej nieruchomości na cele budowlane. Strona powołała, że po drugiej stronie ul. [...], naprzeciwko działki [...] znajdują się same zabudowania, a jedynie od frontu budynku [...] występuje nieliczna zieleń, stanowiąca raczej funkcję ozdobną. Zakwestionowano stanowisko organu w zakresie potrzeby chronienia zieleni wskazując, że wydane zostało pozwolenie na budowę budynku dla [...] praktycznie w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], a dopuszczenie do zabudowy na działce skarżącej współgrałoby z istniejącą zabudową praktycznie całego terenu od ul. [...] w kierunku [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U z 2019 r., poz. 506 tj., dalej "u.s.g."). Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżąca niewątpliwie posiada interes prawny jako właściciel działki ew. nr [...] obręb [...] tj. na terenie objętym kwestionowanym planem (odpisy KW [...]). Skarżąca zarzuciła, że przedmiotowy plan miejscowy nie został sporządzony zgodnie z obowiązującym Studium w zakresie przeznaczenia jej działki pod tereny ZP, i że na skutek zaistniałych naruszeń została pozbawiona możliwości zabudowy swojej działki zgodnie z zamierzeniami inwestycyjnymi dotyczącymi budowy budynku biurowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Z kolei, zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki - merytorycznej, związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc: zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. A zatem nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a jedynie takie które miało wpływ na merytoryczną zawartość aktów planistycznych. Również co do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 9. wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2016, str. 282 i nast.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia przez organ trybu sporządzania miejscowego planu, jak również istotnych naruszeń zasad jego sporządzania, skutkujących stwierdzeniem nieważności w części lub całości kontrolowanej uchwały.

Jak wynika z akt planistycznych [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] uchwaliła przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obwieszczeniem z 31 lipca 2008 r. Prezydent [...] zawiadomił o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu informując o możliwości składania wniosków. Obwieszczenie zostało opublikowane w prasie w dniu 31 lipca 2008 r. W roku procedury zebrano wnioski, sporządzono opracowanie ekofizjologiczne, opracowano projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz prognozą skutków finansowych, dokument uzgodniono i zaopiniowano oraz wyłożono do wglądu publicznego. Projekt planu został wyłożony po raz pierwszy do publicznego wglądu w 27 czerwca 2016 r., o czym poinformowano obwieszczeniem z 13 czerwca 2016 r., wyznaczając termin dyskusji publicznej na 11 lipca 2016 r. i termin do składania uwag do dnia 7 września 2016 r.

Do przedmiotowego projektu w dniu 7 września 2016 r. uwagi wniosła m.in. skarżąca. Uwagi te nie zostały przez Prezydenta uwzględnione. Jak wynika z akt planistycznych uwagi nie zostały uwzględnione, albowiem nie przewidziano zmiany przeznaczenia terenu i umożliwienia realizacji zabudowy na działce [...] - teren przewidziany do pozostawienia funkcji zieleni urządzonej. Wskazano, że ekspozycja widokowa i kompozycyjna zabudowy [...] zostałaby w sposób istotny naruszona. Ponadto tereny zieleni wzdłuż ulicy [...] to aktualnie niezwykle cenny zasób zieleni, który należy chronić ustaleniami planu. Powołano także, że takie rozwiązanie uzyskało również pozytywne uzgodnienie Konserwatora Zabytków.

Na skutek uwzględnienia szeregu uwag wniesionych przez inne podmioty, projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w terminie od 8 czerwca do 9 lipca 2018 roku, z terminem składania uwag do dnia 23 lipca 2018 r. oraz wyznaczono termin dyskusji publicznej na 20 czerwca 2018 r. – o czym poinformowano stosownym obwieszczeniem z 28 maja 2018 r. Do projektu planu zostały złożone uwagi przez inne osoby, ale skarżąca nie zgłaszała już żadnych uwag po II wyłożeniu planu. W dniu 4 lipca 2019 r. Rada [...] uchwaliła przedmiotowy plan, rozstrzygając również w przedmiocie zgłaszanych w trakcie trwania procedury planistycznej uwag, co potwierdza Załącznik nr 2 do Uchwały.

W ocenie Sądu nie doszło więc do żadnego istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęta została uchwała intencyjna o przystąpieniu do sporządzania planu, której integralną częścią był załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru. W trakcie procedury dokonano ogłoszeń w prasie i poprzez obwieszczenia, zawiadomiono o podjęciu uchwały stosowne instytucje i organy, rozpatrzono wnioski, sporządzono projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, sporządzono prognozę skutków finansowych, uzyskano wymagane opinie, dokonano uzgodnień z właściwymi organami, ogłoszono o wyłożeniu projektu planu i wyłożono projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, zorganizowano w tym czasie publiczną dyskusję, wyznaczono termin do wnoszenia uwag. Podejmując kwestionowany akt prawa miejscowego Rada [...] stwierdziła również, że plan jest zgodny z ustaleniami Studium.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku zgodności Studium i planu miejscowego. Studium określa bowiem kierunki polityki gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, studium nie operuje konkretnymi (ścisłymi) wskazaniami w zakresie sposobu zagospodarowania terenów gminy. Postanowienia planu miejscowego winny uwzględnić zawarte w studium kierunki określonego przeznaczenia terenów, precyzując przy tym w sposób konkretny i szczegółowy zasady (warunki) przyszłego zainwestowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/16). Zaskarżona uchwała jest w ocenie Sądu w pełni zgodna z uchwałą w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Zgodnie z zapisami Studium działka ewidencyjna nr [...] położona jest w terenie oznaczonym jako UA - tereny usług administracji z dopuszczeniem funkcji towarzyszących funkcji podstawowej oraz innych obiektów użyteczności publicznej - profil obiektów użyteczności publicznej zostanie określony w mpzp. Jak zasadnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, w tym przypadku funkcją towarzyszącą funkcji podstawowej jest zieleń urządzona. W planie oznaczono działkę symbolem 17.ZP – zieleń urządzona - park. Powołać należy, że zgodnie z zapisami Studium, stosownie do potrzeb instytucje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie systemu transportowego, infrastruktury inżynieryjnej, infrastruktury społecznej, ochrony środowiska oraz inne nie wymienione, a o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, określone będą w planach miejscowych.

Ponadto wskazać należy, że zapisy Studium, w tym m.in. przeznaczenie terenu mają charakter ogólny, a ich uszczegóławianie następuje zawsze na etapie sporządzania planu miejscowego. Skala opracowania dokumentu Studium (1:20000) nie pozwala na określenie przeznaczenia terenu jak i jego wskaźników w odniesieniu do konkretnych działek ewidencyjnej. Prawidłowo powołał organ gminy w odpowiedzi na skargę, że podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Właśnie przyjmując to założenie dokonano wydzielenia w strefach funkcjonalnych niewielkich tereny o jednorodnych i niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania (o powierzchni powyżej 0,5 ha). Granice tych terenów są granicami orientacyjnymi, a ich uszczegółowienie następuje dopiero w mpzp. Powyższe oznacza, że ostatecznie przeznaczenie i standardy zagospodarowania poszczególnych nieruchomości mogą różnić się od zgeneralizowanych ustaleń dla wydzielenia o jednorodnym charakterze zagospodarowania, przedstawionych na rysunku Studium nr XIV. Niewątpliwie ważne jest, by realizowane były główne cele i założenia Studium, zmierzające do osiągnięcie zmian krajobrazu miejskiego, w taki sposób, aby zostały wyeksponowane i podkreślone elementy kształtujące indywidualny wizerunek miasta i stanowiące o jakości przestrzeni miejskiej. Tak więc niezasadne są zarzuty skarżącej, która wskazywała, że funkcją podstawową dla terenu działki nr [...] powinna być funkcja usług administracji, a nie teren zieleni urządzonej – parku, teren zieleni mógłby być jedynie funkcją uzupełniającą dla funkcji podstawowej. Z uwagi na charakter i skalę opracowania dokumentu jakim jest Studium, nie można przyjąć interpretacji skarżącej, która wskazuje zasadność przyjęcia takiej interpretacji z uwagi na fakt, że ze Studium nie wynikają żadne konkretne wskaźniki liczbowe określające proporcję pomiędzy funkcją podstawową i towarzyszącą.

Zauważyć również należy, że w Studium, w zakresie ustaleń dla stref funkcjonalnych, zalecono: ochronę i modernizację istniejącej zieleni osiedlowej oraz tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej, ochronę istniejącej i wprowadzenie nowej zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym, w tym zieleni towarzyszącej ulicom i placom. Ponadto, w ustaleniach odnoszących się do kształtowania struktury przestrzennej terenów zieleni nakazano zachowanie i tworzenie ciągłości przestrzennej przyrodniczej struktury [...] w relacji z ponadregionalnym i regionalnym systemem powiązań przyrodniczych, zachowanie oraz wyeksponowanie w strukturze miasta obszarów o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych i zahamowanie degradacji terenów zieleni, zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia mieszkańców w skali ogólnomiejskiej i lokalnej, tworzenie terenów zieleni urządzonej, w tym ogólnodostępnej i sportu powszechnego według standardów określonych w rozdziale XIII, podporządkowanie form zagospodarowania funkcjom przyrodniczym i tworzenie optymalnych warunków zamieszkania, pracy i wypoczynku.

Tak więc przeznaczenie działki [...] pod zieleń urządzoną – park, nie było sprzeczne z zapisami obowiązującego Studium i nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z akt sprawy działka ew. nr [...] z obrębu ew. nr [...] położona jest przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...]. Położona jest ona w pasie istniejącej zieleni urządzonej stanowiącej przedłużenie [...]. Jest częścią terenu zieleni biegnącego wzdłuż ulicy [...], rozciągającego się pomiędzy [...], gdzie zlokalizowane są budynki [...], a terenem budynku [...]. Działki sąsiadujące z wnioskowaną porośnięte są drzewami. W opracowaniu ekofizjograficznym z 2009 roku, przygotowanym na potrzeby mpzp rejonu ulicy [...], wskazano, że na wnioskowanej działce znajdują się drzewa o wysokich walorach krajobrazowych. W uchwalonym planie miejscowym na działce [...] wskazano istniejące wartościowe drzewa. Przedmiotowa działka sąsiaduje m. in. z działką ew. nr [...] i nr [...]. Działka ew. nr [...] również pokryta jest zielenią. Wzdłuż jej południowej granicy przebiega pas zabudowy budynków [...] i [...] - północne linie zabudowy tych budynków położone są na podobnej wysokości, co powoduje, że tworzą one wyraźną granicę funkcjonalno-przestrzenną w stosunku położonego powyżej pasa zieleni. Północne linie zabudowy tych budynków tworzą południową pierzeję pasa zieleni ul. [...] podkreślając tym samym strefę zieleni wolną od zabudowy, z której możliwy jest wgląd w sąsiadujące tereny położone po przeciwnej stronie ul. [...] i [...]. Naprzeciwko wnioskowanej działki, po północnej stronie skrzyżowania ul. [...] i [...] znajduje się [...] w [...]. Jego kompozycja "otwarta jest" na przeciwległą zieleń, w tym wnioskowaną działkę.

Z uwagi na powyższe zgodzić się należy z oceną wyrażoną w odpowiedzi na skargę, że pas zieleni wzdłuż ul. [...], którego częścią jest wnioskowana działka, pełni funkcje przyrodnicze tworząc lokalny korytarz ekologiczny stanowiący powiązanie pomiędzy zielenią przy pobliskim budynku [...], oraz zielenią towarzyszącą terenom [...] po przeciwnej stronie [...], jak również że ulica [...] oraz jej pas zieleni, którego częścią jest wnioskowana działka [...], pełnią również funkcję reprezentacyjną tworząc aleję zieleni, której ściany urbanistyczne wyznacza zabudowa zlokalizowana po obu stronach ulicy oraz aleję stanowiącą powiązanie przestrzenne i kompozycyjne pomiędzy ul. [...] oraz [...].

Z powyższych względów, jak również z uwagi na istniejącą na działce zieleń z cennym drzewostanem (z przewagą klonów, kasztanowców i dębów), uzasadnione było przeznaczenie działki w planie miejscowym pod zieleń urządzoną-park. Niewątpliwie ustalone w uchwalonym planie przeznaczenie terenu nie zostało określone w sposób dowolny, ale wynikało z występujących uwarunkowań prawnych i przestrzennych.

W tym miejscu powołać również należy, że w historycznych opracowaniach planistycznych działka [...] podobnie jak w mpzp rejonu ulicy [...] była przeznaczana pod zieleń. W Perspektywicznym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1982 r., działka znajduje się w obszarze przeznaczonym pod zieleń miejską parkową. Z kolei w Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] lutego 1993 r., wnioskowana działka położona jest w obszarze, dla którego w przeznaczeniu wpisano m. in. ZP - parki, a także zapisano adaptację zieleni z ukształtowaniem zieleni wzdłuż ul. [...] w sposób otwierający widok z [...] na [...]. W związku z powyższymi, niewątpliwie funkcja zieleni ustalona na działce [...] w mpzp rejonu ulicy [...] jest kontynuacją planistyczną funkcji zawartej w archiwalnych dokumentach planistycznych (k. 88-89 akt sądowych).

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 20, 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 , art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak również art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

W przedmiotowej sprawie, skarżąca wiążą naruszenie swojego prawa z uchwaleniem planu, ustalającego przeznaczenie terenu dla jej nieruchomości jako 17.ZP, co w jej ocenie godzi w prawo własności i zmniejsza walory ekonomiczne należącej do niej nieruchomości, jak również stawia w dużo gorszej sytuacji ekonomicznej, niż właściciela działki sąsiedniej [...], na której dopuszczono zabudowę.

Zauważyć należy, że uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt 5 wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, w pkt 7 prawo własności. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny.

Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Rada [...] nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa Gmina jest uprawniona bowiem do decydowania o sposobie zagospodarowania nieruchomości, wprowadzając - tak jak to uczyniła - na spornym terenie rozwiązania uwzględniające kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazane w obowiązującym Studium, w szczególności przy uwzględnieniu interesu publicznego w aspekcie wymagań ładu przestrzennego, architektury urbanistyki, ochrony dziedzictwa kulturowego, wartości wynikających z ochrony środowiska (utrzymania powiązań przyrodniczych i wartości krajobrazowych).

W ocenie Sądu zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie został spełniony wymóg proporcjonalności. Powołać należy, że wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło naruszenie tego wymogu. Jak wynika z akt planistycznych podczas procedury sporządzania planu mpzp rejonu ulicy [...], jednym z wniosków, który wpłynął do planu był wniosek o pozostawienie parku znajdującego się na terenie ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...]. Również na etapie procedowania planu rozpatrywano uwagę złożoną przez stronę skarżącą. Uwaga nie została uwzględniona przez Prezydenta z uwagi właśnie na zasadność zachowania funkcji zieleni urządzonej, ekspozycji widokowej i kompozycyjnej zabudowy [...] oraz z konieczności ochrony cennego zasobu zieleni. Powyższa ocena znajduje poparcie w opracowaniu ekofizjograficznym z 2009 r. Tak więc ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ rozważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu z uwagi na powyższe niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 20, 21 ust. 2, 46 i art. 64 Konstytucji. Należy podkreślić, że prawo własności i ekonomiczny interes strony nie ma prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie ograniczenie prawa własności skarżącej mieściło się w granicach wyznaczonych przepisami prawa i wynikało z wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Ponadto nieuzasadnione są zarzuty skargi w zakresie nierówności wobec prawa. Skarżąca w odniesieniu do powyższego powołała się na ustalenia planistyczne skarżonego planu dla działki sąsiedniej o nr [...]. Z akt sprawy wynika, że działka [...] graniczy co prawda z nieruchomością [...], ale jest położona w zasadzie wzdłuż ul. [...] (na rogu ul. [...] i [...]), na terenie tej działki nie ma zaznaczonych w opracowaniu ekofizjograficznym do planu żadnych wartościowych drzew. Teren tej działki został oznaczony symbolem 20. UAc, ale na tej działce wprowadzono również sferę zieleni, dla której obowiązują postanowienia planu wskazane w § 10 pkt. 1 Uchwały. Z uwagi na indywidualne okoliczności dotyczące lokalizacji tej działki i brak szczególnych uwarunkowań przyrodniczych, brak jest jakichkolwiek podstaw do dokonywania porównania obydwu działek w kontekście ich przeznaczenia wynikającego z zaskarżonego planu. Tym samym zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji jest całkowicie nieuzasadniony.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny i nie przyznaje wnioskodawcy żadnych dodatkowych praw i obowiązków, poz określeniem warunków, na jakich ma być zagospodarowany obszar objęty wnioskiem. Jak wynika z treści skargi, dla działki [...] oraz działek [...] i [...] została wydana w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzja o warunkach zabudowy, natomiast nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z treści uzasadnienia skargi, skarżąca wystąpiła z nowym wnioskiem z dnia 28 stycznia 2016 r. o wydanie nowych warunków zabudowy dla inwestycji tylko na działce [...], do dnia uchwalenia planu postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane, każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Niewątpliwie plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc wydawane pozwolenie na budowę nie może być z nim sprzeczne.

Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.