Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 102/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Pełniącego Funkcję Rady Miasta z dnia 4 lutego 2015., nr VII.25.2015 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Miasta I. stwierdza nieważność § 3 pkt 3,4,5,6, § 4, § 5, § 6, § 7, § 10, § 16, § 17, § 18, § 20 ust. 3 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Go 102/18

Uzasadnienie

W dniu 4 lutego 2015 r. Pełniący Funkcję Rady Miasta – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 139 – określanej dalej jako u.z.z.w.) - podjął uchwałę Nr VII.25.2015 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Miasta. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2015 r. pod poz. 255. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 2 ust.2, § 3 pkt 3, 4, 5, 6, § 4, § 5, § 6, § 7, § 10, § 16, § 17 ust.1, 2, § 18 ust.1 i 2.

W zaskarżonej uchwale Prokurator zakwestionował: - § 2 ust. 2, który stanowi, że użytym w regulaminie pojęciom należy przypisać znaczenie jakie nadają im akty wyższego rzędu, w tym ustawa, wskazując, iż brak jest podstaw prawnych do zamieszczania tego typu regulacji w regulaminie - § 3 pkt 3, 4, 5, 6 który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnienia następującego minimalnego poziomu świadczonych usług: zapewnienia utrzymania i prawidłowego funkcjonowania posiadanych przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, ciągłości i niezawodności dostaw wody oraz odprowadzania ścieków z/do urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w zakresie wynikającym z wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zakupu, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego, zaznaczając, iż powyższe obowiązki wynikają z ustawy. Ponadto skarżący zarzucił powyższej uchwale istotne naruszenie:

- art. 19 ust. 1 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 4, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do regularnego informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, - § 135, § 137, § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 – określanego dalej jako r.z.t.p.) poprzez modyfikację w § 5 zaskarżonej uchwały, przepisów zawartych w art. 6 ust. 1 u.z.z.w., - art. 6 ust. 4 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 6 zaskarżonej uchwały, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest zawierana z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy oraz przedstawiła tytuł prawny do nieruchomości, jeżeli nieruchomość posiada uregulowany stan prawny, - art. 6 ust. 6 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 7 zaskarżonej uchwały, że umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, po spełnieniu warunków określonych w ustawie, - art. 6 ust. 1 i 3 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 10, że postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron, wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego regulaminu. Ponadto Prokurator zakwestionował: - § 16 zaskarżonej uchwały statuujący obowiązek dołączenia do wniosku o przyłączenie do sieci mapy sytuacyjnej, jako wydany z przekroczeniem upoważnienie ustawowego, zawartego w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., - § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały określającego termin wydania dokumentu pt. "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" oraz jego treść, jako delegującego na przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne określenia warunków przyłączenia do sieci, naruszając tym samym istotnie przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w., - § 18 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały określającego okoliczności uzasadniające odmowę przyłączenia do sieci, naruszając przepis art. 15 ust. 4 u.z.z.w.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż § 2 ust. 2 uchwały stanowi jedynie odwołanie do regulacji ustawowych - definicji legalnych zawartych w u.z.z.w. i został on wprowadzony w celu zapewnienia czytelności regulaminu. Za nieuzasadniony uznał także organ zarzut dotyczący § 4 uchwały, albowiem kwestionowany zapis pojawił się nie w celu wyłączenia kompetencji Prezydenta Miasta, a po to by wypełnić delegację z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Obowiązek ten uznał organ za istotny, zważywszy na możliwe sytuacje wystąpienia incydentalnych sytuacji pogorszenia się jakości wody wskutek awarii bądź innych zdarzeń. Co do zapisów § 5 i § 6 uchwały organ uznał, iż nie stanowią one niedopuszczalnej modyfikacji art. 6 ust. 1 i 4 u.z.z.w. Zapis § 5 regulaminu wyraża zasadę pisemności umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Zdaniem organu - mimo niefortunnej redakcji - § 6 wskazuje natomiast, iż wyrażona zasada ma zastosowanie jeżeli nieruchomość posiada uregulowany stan prawny. Zapis regulaminowy nie stanowi zatem o zakazie zawarcia umowy w przypadku, gdy nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Zdaniem organu także w treści § 7 uchwały brak jest modyfikacji art. 6 ust. 6 u.z.z.w., a jedynie znajduje się tam odesłanie do katalogu określonego w przepisie art. 6 ust. 6 u.z.z.w. Zapisy zawarte w § 6 i § 7 uchwały stanowią realizację dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Organ stwierdził ponadto, iż na podstawie lakonicznego uzasadnienia skargi nie sposób stwierdzić jednoznacznie treści zarzutu dotyczącego § 10 regulaminu, gdyż ten przepis nie odnosi się do art. 6 ust. 1 i 3 u.z.z.w. Za bezpodstawny uznał także organ zarzut skargi dotyczący § 16 regulaminu, określającego tryb przyłączania nieruchomości do sieci. Według organu zapis ten stanowi wprost realizację dyspozycji zawartych w art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.z.w., albowiem określa jeden z warunków przyłączenia do sieci, a gmina uprawniona jest do określenia tychże warunków w regulaminie. Żaden przepis prawa nie wyklucza przy tym możliwości postawienia takich wymagań w spornym § 16, co więcej żadna norma prawna nie określa w sposób zupełny tych warunków i to z takim skutkiem, że zapis § 16 staje się nieważny. Za nieuzasadniony uznał także organ zarzut skargi dotyczący § 17 ust. 1 i 2 regulaminu. Za oczywiste uznał organ, iż z technicznego punktu widzenia, warunki przyłączenia zależą indywidualne od konkretnych stanów faktycznych, położenia nieruchomości. Niemożliwym jest zatem fizycznie odgórne określenie przez radę gminy warunków przyłączenia dla wszystkich nieruchomości. Regulamin określa jedynie obligatoryjne elementy warunków. Ponadto organ za sprzeczne uznał stanowisko skarżącego odnośnie § 17, wskazując, iż w skardze w części dotyczącej tego przepisu negowane jest prawo/obowiązek przedsiębiorstwa do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, natomiast w uzasadnieniu kwestionując poprawność § 18 ust. 1 i 2 uchwały podano, że "Przedsiębiorstwo ma wyłącznie uprawnienia do wydania warunków technicznych przyłączenia ... itd." Natomiast zarzut dotyczący zapisu § 18 ust. 1 regulaminu uznał organ za niezrozumiały i pozbawiony argumentacji prawnej. Organ uchwałodawczy w § 18 wskazał przypadki kiedy nie istnieją warunki przyłączenia, o których mowa w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. Tymczasem przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. wprost wskazuje, że rada gminy określa w regulaminie warunki przyłączania do sieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 23) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Pełniącego Funkcję Rady Miejskiej z dnia 4 lutego 2015 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta.

Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Stosownie do ust. 1 tego artykułu rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu statuuje obligatoryjne elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższy przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy w pierwszej kolejność wskazać, że traktowanie r.z.t.p. jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Stąd dopuszczalne są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14) albo uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Ponadto w orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż w przypadku aktów prawa miejscowego wprowadzenie postanowień ogólnych jest dopuszczalne. Stąd też możliwe jest wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli czyni się to konsekwentnie i logicznie (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 971/16, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17, z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 700/17) W kontekście powyższych uwag Sąd nie podziela zarzutów skargi kwestionujących zgodność z prawem § 2 ust. 2 uchwały, stanowiącego, iż "użytym w Regulaminie pojęciom należy przypisać znaczenie jakie nadają im akty wyższego rzędu, w tym ustawa". Pojęcia te zostały przytoczone w § 2 ust. 3 uchwały wiernie oddając treść następujących przepisów: art. 2 pkt 2, 3a, 4, 5, 6, 7, 8, 14, 15, 16 i 19 oraz art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Oznacza to, iż przepisy § 2 ust. 2 w powiązaniu z § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały mają charakter porządkujący oraz poprawiający komunikatywność tekstu zaskarżonego aktu prawnego. Jednocześnie w uchwale w sposób jednoznaczny podkreślono, iż są to definicje wynikające z art. 2 u.z.z.w. W konsekwencji nie sposób stwierdzić ich nieważności. Inaczej natomiast należało ocenić regulacje zawarte w § 3 pkt 3 – 6 uchwały, które powtarzają treść art. 5 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 i 3 u.z.z.w, wkraczając tym samym w materię już uregulowaną aktem prawa wyższego rzędu. Może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy, zwłaszcza, iż w przeciwieństwie do wspomnianego § 2 ust. 2 i 3 uchwały, brak jest w analizowanych punktach § 3 uchwały wyraźnego odwołania się do konkretnych przepisów u.z.z.w. Podkreślić ponadto należy, iż unikanie powtórzeń jest jednym z warunków przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone przepisy mogą być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie, tym bardziej, że powtórzenia wskazane w § 3 pkt 3 – 6 uchwały nie są dosłowne, co więcej pomijają istotne fragmenty wyżej wskazanych przepisów u.z.z.w. Wystarczy wskazać, iż w § 3 pkt 5 uchwały brak jest zawartego w art. 15 ust. 1 u.z.z.w. sformułowania "ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Natomiast § 3 pkt 6 uchwały pomija słowo "koszty", którym posługuje się art. 15 ust. 3 u.z.z.w. Powyższe uwagi odnoszą się również do przepisów § 5, § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały. W tym pierwszym przepisie wskazano, iż "świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków odbywa się w oparciu o pisemną umowę zawartą między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zgodnie z art. 6 ustawy". Wkracza on w materię, która została już uregulowana w art. 6 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Co więcej – jak łatwo zauważyć – przepis § 5 uchwały powtarzając treść art. 6 ust. 1 u.z.z.w. czyni to w sposób niedosłowny, a ponadto używając koniunkcji między słowem "wodę" a słowem "odbioru", sugerując wbrew brzmieniu ustawy, która posługuje się alternatywą łączną (tj. spójnikiem "lub"), iż tylko w przypadku świadczenia jednocześnie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków konieczne jest zawarcie umowy pisemnej. . Natomiast przepisy § 6 i 7 uchwały wskazują podmioty, z którymi możliwe jest zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Materia ta jest już uregulowana w art. 6 ust. 2, 4, 5 i 6 u.z.z.w. Z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. nie wynika, aby organ uchwałodawczy gminy był uprawniony do doprecyzowania tych regulacji. W pojęciu bowiem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" ( art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.) nie mieści się określanie podmiotów z którymi takie umowy mogą być zawierane. Tym samym organ podejmujący kontrolowaną uchwałę przekroczył w powyższym zakresie delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego. Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (por. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto organ w § 6 i § 7 uchwały określając podmioty, z którymi możliwe jest zawarcie umów pomija podmioty korzystające z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym ( art. 6 ust. 4 in fine u.z.z.w.) oraz podmioty, z którymi w pierwszej kolejności zawierane są umowy, jeśli chodzi o nieruchomości zabudowane budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi (art. 6 ust. 5 u.z.z.w.). Oznacza to, iż w tym kształcie uchwała – w sposób sprzeczny z powołanymi przepisami u.z.z.w. - zawęża na terenie gminy krąg podmiotów, z którymi można zawrzeć umowę o zaopatrzenie w wodę lub odbiór ścieków. Zwrócić również należy uwagę, iż § 6 wymaga przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości, w sytuacji, gdy taki warunek nie wynika z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. Stosownie bowiem do tego przepisu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że u.z.z.w. nie wprowadza żadnego różnicowania ani też dodatkowych warunków, od których zawarcie umowy jest uzależnione. Stąd w sposób istotny organ wydający kontrolowaną uchwałę naruszył wyżej wymieniony przepis u.z.z.w. wprowadzając nieprzewidziane przez u.z.z.w. utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków, poprzez ustanowienie obowiązku udokumentowania pewnych faktów, których wykazania u.z.z.w. nie wymaga i które nie są uzasadnione w świetle jej przepisów (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 stycznia 2018 r. , II SA/Go 1142/17). Natomiast jeśli chodzi o zakwestionowany § 4 uchwały, stanowiący, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane do regularnego informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, to pozostaje on w sprzeczności z art. 12 ust. 5 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem to na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta) ciąży obowiązek informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Stąd też rada gminy nie jest uprawniona na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. do nakładania tego obowiązku na przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie regulamin nie wskazuje do kogo ta informacja będzie skierowana, co można intepretować, iż obowiązek ten w istocie dotyczy informowania Prezydenta Miasta, który następnie taką informację przekazuje mieszkańcom. Jednakże nie sposób uznać, iż w świetle delegacji wynikającej z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. możliwe jest regulowanie tej kwestii w akcie prawa miejscowego. Obowiązek tego rodzaju obciążający przedsiębiorstwo powinien bowiem zostać sprecyzowany w zezwoleniu na prowadzenie działalności albo w przypadku, gdy działalność prowadzi gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej i zezwolenie nie jest udzielane, organ wykonawczy gminy powinien korzystać z ogólnych uprawnień kierowniczych i kontrolnych przysługujących mu na podstawie ustawy samorządowej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2014 r., II SA/Wr 771/13, J. Rotko, U.z.z.w. Komentarz, ABC 2011, teza do art. 12).

Zasadnie Prokuratora zakwestionował § 10 uchwały stanowiący, iż "postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego Regulaminu". Regulacja ta narusza przepis art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 459), który stanowi, iż czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Oznacza to, że treść umowy, o jakiej mowa wyżej, w istocie nie może naruszać praw i obowiązków wynikających z jakiejkolwiek ustawy, a nie tylko z u.z.z.w, aktów wykonawczych do tej ustawy, czy też regulaminu. Wprowadzona w § 10 regulacja stanowi więc niedopuszczalne zawężenie ogólnie obowiązującej zasady prawa cywilnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16). Trafnie również skarżący zakwestionował zgodność z prawem § 16 zaskarżonej uchwały, stanowiącej, iż do wniosku, o którym mowa w § 15, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci powinna załączyć aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, o której mowa w § 15 względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Taka regulacja, modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. W ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 29 września 2006 r. II SA/Lu 682/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16). Zasadnie również zarzucił Prokurator istotne naruszenie prawa przez § 17 uchwały stanowiący w ust. 1, iż jeżeli są spełnione warunki techniczne umożliwiające przyłączenie nieruchomości do sieci, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w terminie nie dłuższym niż 30 dni od otrzymania prawidłowo wypełnionego wniosku, o którym mowa w § 15 i § 16 wraz z kompletem załączników, wydaje osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz określający w ust. 2, iż warunki przyłączenia, o których mowa w ust. 1, powinny co najmniej: 1) wskazywać miejsce i sposób przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej; 2) określać miejsce zainstalowania wodomierza głównego, urządzenia pomiarowego lub wodomierza mierzącego ilość wody bezpowrotnie zużytej; 3) określać ciśnienie dyspozycyjne w sieci wodociągowej; 4) określać ilość wody jaka może być dostarczona do nieruchomości z podziałem na poszczególne cele; 5) określać ilość ścieków odprowadzanych z nieruchomości; 6) określać wymagania dotyczące jakości odprowadzanych ścieków; 7) wskazywać okres ważności wydanych warunków przyłączenia - 3 lata. Podkreślić należy, iż powyższy zapis znajduje się w Rozdziale 5 zatytułowanym "Warunki przyłączenia do sieci", a tym samym ma realizować delegację ustawową wynikającą z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. W istocie jednak tego upoważnienia nie wykonuje, gdyż wnikliwa analiza zaskarżonego przepisu wskazuje, iż "warunki przyłączenia do sieci" są w nim utożsamiane z "warunkami technicznymi określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowego- kanalizacyjnymi", o których mowa jest w art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w., co jest niedopuszczalne ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06). Ponadto kontrolowany § 17 uchwały w rzeczywistości przenosi w sposób nieuprawniony na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne określenie tych warunków przyłączenia do sieci, określając w nim jedynie treść i termin wydania dokumentu pt. "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej". Zwrócić również należy uwagę, iż z literalnego brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. wynika, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania dokumentu o takiej samej nazwie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 października 2016 r. , II SA/Ol 979/17). W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność zaskarżonego § 17 uchwały. Ponadto z uwagi na to, iż § 20 ust. 3 uchwały odsyła do "warunków przyłączenia do sieci" ( zresztą wadliwie wskazując " o których mowa w Rozdziale 6" zamiast w "Rozdziale 5" ) konieczne było również stwierdzenie nieważności tego przepisu mimo, iż nie został on objęty skargą. Zasadnie także Prokurator domagał się stwierdzenie nieważności § 18 zaskarżonej uchwały stanowiącego, iż przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia do sieci: - osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, wyłącznie w sytuacji, w której nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług, w szczególności jeżeli brak jest sieci, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie posiada tytułu prawnego do dysponowania siecią lub gdy w wyniku przyłączenia nie zostanie zachowany minimalny poziom świadczenia usług (ust.1); - jeżeli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego lub zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci lub umową przyłączeniową (ust.2). W orzecznictwie bowiem zgodnie się przyjmuje, iż w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. brak jest ustawowego upoważnienia do wskazywania przez gminę sytuacji, w których możliwa jest odmowa przyłączenia do sieci ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp.: z dnia 21 lutego 2018 r., I SA/Go1134/17, z dnia 31 stycznia 2018 r. , II SA/Go 1149/17, z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Go 1113/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018 r., IV SA/Po 1125/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07). Podkreślić ponadto należy, iż stosownie do art. 15 ust. 4 u.z.z.w przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Tym samym punktem odniesienia nie może być brak uprzedniej zgody przedsiębiorstwa, czy treść dokumentu określającego warunki przyłączenia oraz umowa jak stanowi § 18 ust. 2 uchwały, ale warunki przyłączenia określone w regulaminie i możliwości techniczne (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17). Mając na uwadze powyższe Sąd - stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a - stwierdził nieważność § 3 pkt 3-6, § 4, § 5, § 6, § 7, § 10, § 16 § 17, § 18, § 20 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w pozostałym zakresie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.