Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1652/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18, art. 27, art. 33
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda ( spr. ) Sędziowie NSA: Joanna Tuszyńska Anna Szkodzińska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 września 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem Nr [...] z dnia 16 września 2014r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S. B., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 11 sierpnia 2014 r., znak [...] odmawiające uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 10 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Burmistrza Miasta z dnia 25 lutego 1997 r., znak [...], w której nakazano S. B. rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej, wybudowanego na działkach nr [...], [...] obr. [...] w Z. przy ul. S., bez wymaganego pozwolenia na budowę, w terminie do 30 maja 1997 r. Decyzja ta jest ostateczna (utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 24 kwietnia 1997 r., znak [...]) i prawomocna. Na wniosek A. B. postępowanie zostało wznowione. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] z dnia 14 października 2013 r., znak [...], stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia 24 kwietnia 1997 r., znak [...], i utrzymująca ją w mocy decyzja Burmistrza Miasta z dnia 25 lutego 1997 r., znak: [...], wydane zostały z naruszeniem prawa, jednak nie można ich uchylić z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od dnia doręczenia stronom postępowania.

Ponadto w związku z wnioskiem S. B. i A. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r., znak [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 24 kwietnia 1997 r., znak [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z dnia 25 lutego 1997 r., znak [...], w części określającej termin rozbiórki, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji. GINB stwierdził, iż badane decyzje w pozostałym zakresie nie są obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał też, że według obowiązującego w chwili wydania decyzji art. 48 Prawa budowlanego, właściwy organ zobowiązany był orzec rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Dlatego też obiekt, którego dotyczyło postępowanie podlegał bezwzględnej rozbiórce. Decyzją z dnia 26 stycznia 2012 r., znak [...], GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 20 grudnia 2011r. Decyzja ta stała się prawomocna wskutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny.

Z uwagi na niewykonanie przez S. B. nakazu rozbiórki, Burmistrz Miasta wszczął postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie, wystawiając w dniu 20 sierpnia 1997 r. tytuł wykonawczy znak [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia 10 lutego 2014 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tego tytułu wykonawczego z powodu braku w tytule wykonawczym wymaganego odcisku pieczęci urzędowej.

Upomnieniem z dnia 13 lutego 2014 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał do wykonania egzekwowanego obowiązku. Następnie w dniu 10 marca 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Pismem z dnia 16 marca 2014 r. S. B. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem Nr [...] z dnia 9 kwietnia 2014 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uwzględnienia zarzutów. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła S. B.. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie Nr [...] z dnia 7 lipca 2014 r., znak [...], w którym uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie Nr [...] z dnia 11 sierpnia 2014 r., znak [...], o odmowie uwzględnienia zarzutów. Zażalenie na to postanowienie złożyła S. B..

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał na okoliczności mogące stanowić podstawę zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ( art. 33 ust. 1).

Jak wyjaśnił, w zaskarżonym postanowieniu organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że S. B. zgłosiła zarzuty: umorzenia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1), braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2), określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (art. 33 § 1 pkt 3), błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4), niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5), niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6) oraz zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (art. 33 § 1 pkt 10). Nie wszystkie podstawy zarzutów zostały przez zobowiązaną określone wprost, tj. w taki sposób, jak wynika to z art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W doktrynie przyjmuje się jednak, że jeżeli podanie zobowiązanego, choćby nie zawierało nazwy "zarzuty", wniesione w terminie 7 dni od daty doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, odwołuje się chociażby pośrednio do jednej z podstaw wniesienia zarzutów, to należy uznać, że zobowiązany złożył zarzuty. Zatem każdą uwagę merytoryczną zawartą w takim podaniu, znajdującą oparcie w przepisie art. 33 należy traktować, jako zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

W skarżonym postanowieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uwzględnienia zarzutu umorzenia obowiązku i wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja będąca postawą wystawienia tytułu wykonawczego. Podnosząc zarzut umorzenia obowiązku S. B. wskazywała, że umorzono w całości postępowanie egzekucyjne, zatem i obowiązek. Z powyższego wynika zatem, iż według zobowiązanej uzasadnieniem dla zarzutu umorzenia obowiązku jest okoliczność umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnić należy, że postanowieniem Nr [...] z dnia 10 lutego 2014 r., znak [...], PINB w Z. umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 sierpnia 1997 r. Powodem umorzenia postępowania egzekucyjnego był brak wymaganego odcisku pieczęci w tytule wykonawczym. Odmawiając uwzględnienia zarzutu umorzenia obowiązku organ pierwszej instancji wskazał na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji, z której wynika egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek, lecz nie odniósł się w żaden sposób do okoliczności podniesionej przez zobowiązaną, tj. nie wyjaśnił, czy na istnienie obowiązku rozbiórki ma wpływ umorzenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 sierpnia 1997 r. znak wobec tego zarzut umorzenia obowiązku nie został wyczerpująco zbadany.

Organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu odniósł się do zarzutu braku wymagalności obowiązku wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło żadne zdarzenie, które skutkowałoby brakiem wymagalności obowiązku, a zatem zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie występuje rozbieżność między treścią obowiązku w decyzji a treścią obowiązku w tytule wykonawczym.

Organ egzekucyjny odmówił również uwzględnienia zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego podając, że dane osoby, wobec której wystawiono tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia 10 marca 2014 r., tj. S. B. zam. [...] ul. S., są tożsame z danymi osoby, na którą nałożono obowiązek w decyzji Burmistrza Miasta z dnia 25 lutego 1997 r.

S. B. podnosiła też, że decyzja Wojewody [...] z dnia 24 kwietnia 1997 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 25 lutego 1997 r., znak [...] zostały wydana z naruszeniem prawa, co stwierdził w swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyżej wymienione decyzje są wadliwe, bowiem były one niewykonalne w dniu ich wydania i ich niewykonalność ma charakter trwały. Ponadto naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdyż decyzje nim dotknięta wywołują skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ten sposób zobowiązana w istocie zgłosiła zarzut niewykonalności obowiązku niepieniężnym. S. B. uzasadniła przy tym, dlaczego w jej ocenie obowiązek jest niewykonalny. W decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2013 r., znak [...], upatruje ona prawną przeszkodę w wykonalności obowiązku rozbiórki budynku o konstrukcji drewnianej wybudowanego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w Z. przy ul. S.. Uzasadniając odmowę uwzględnienia zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w zaskarżonym postanowieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny zbadał jednak tylko przeszkody techniczne albowiem stwierdził, że w jego ocenie rozbiórka budynku o konstrukcji drewnianej, która jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego, przy uwzględnieniu osiągnięć wiedzy i techniki jest możliwa do zrealizowania przez zobowiązaną. Nie odniósł się do ewentualnych prawnych przeszkód w wykonalności obowiązku rozbiórki. W szczególności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do okoliczności, które S. B. podnosiła jako uzasadnienie do zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Nie wyjaśnił bowiem, czy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2013 r., znak: [...], ma wpływ na wykonalność obowiązku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien odnieść się również do wskazanej wyżej kwestii.

Organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu odniósł się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, stwierdzając brak podstaw do jego uwzględnienia. Wskazał przy tym, że egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

S. B. zgłosiła również zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśniła, że między innymi nie wskazano organu, do którego należy kierować zarzuty do tytułu wykonawczego. Użycie wyrażenia "między innymi" świadczy o tym, że wprost określiła tylko jedną z wielu ewentualnych wad formalnych tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 10 marca 2014 r. W takim przypadku w ramach rozpatrywania zarzutu należało zbadać cały tytuł wykonawczy pod kątem spełnienia wymogów z art. 27 ustawy. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w zaskarżonym postanowieniu Nr [...] z dnia 11 sierpnia 2014 r., znak [...], przesądził o spełnieniu w tytule wykonawczyni Nr [...] z dnia 10 marca 2014 r. jedynie dwóch wymogów. Wyjaśnił, że tytuł wykonawczy wystawiony na zobowiązaną S. B., zawiera pouczenie o prawie do wniesienia zarzutów, oraz że w tytule tym wskazany jest egzekwowany obowiązek. Nie odniósł się do pozostałych wymogów tytułu wykonawczego, o których mowa w art. 27 ustawy. We wzorze tytułu wykonawczego część oznaczona jako E. WNIOSEK zawiera wniosek o wszczęcie egzekucji obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym, a w jej obrębie znajduje się rubryka oznaczona numerem 30, przeznaczona na podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Rubryka o numerze 30 w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 10 marca 2014 r. nie została wypełniona. Rozważenia wymaga więc, czy wobec powyższego przedmiotowy tytuł wykonawczy spełnia m.in. wymogi określone w art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnosząc się do wniosku S. B. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że samo wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zawiesza postępowanie egzekucyjne z mocy prawa.

Wobec podniesienia przez zobowiązaną dodatkowego zarzutu w zażaleniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że instancyjna kontrola dokonywana przez organ odwoławczy odnośnie postanowienia w sprawie zarzutów dotyczyć może tylko tych zarzutów, które zostały zgłoszone przez zobowiązanego organowi egzekucyjnemu w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu tytułu wykonawczego.

S. B. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się umorzenia w całości postępowania egzekucyjnego oraz zawieszenia tego postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Sądem.

Skarżąca podniosła, że objęty nakazem rozbiórki budynek został wykonany przez jej syna, J. B., który zmarł w 1998 r. Wobec tego postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone, ponieważ rodzice zmarłego nie mają obowiązku rozbiórki.

Wskazała też, że całe postępowanie skierowano przeciwko niej, podczas gdy działki nr [...] i nr [...] obr. [...] były w posiadaniu małżeństwa – A. B. i S. B..

S. B. zaznaczyła, że istotą sporu w niniejszej sprawie między innymi jest kwestia możliwości prowadzenia egzekucji z majątku wspólnego małżonków (rozbiórka budynku na nieruchomości będącej przedmiotem wspólności majątkowej małżeńskiej) na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego jedynie na żonę S. B., jako osobę zobowiązaną w myśl ww. art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu l egzekucyjnym w administracji, oraz fakt wykonania budynku przez jej syna. Wobec nałożenia na matkę obowiązku rozbiórki w zażaleniu podnosiła, że nie ma prawnej możliwości wykonania obowiązku, gdyż jego wykonanie będzie równoznaczne z naruszeniem prawa współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. Organ pierwszej instancji posiada wiedzę, że A. B. mąż skarżącej, współwłaściciel budynku i działek powinien być uznany za osobę zobowiązaną w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mąż skarżącej nie ma obowiązku rozbiórki budynku, a zgodnie z przepisami regulującymi ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej ma m.in. prawo do współposiadania oraz korzystania z budynku, zarządzania nim. W tej sytuacji występuje brak zagwarantowania środków obrony, w tym prawa do sądu, co naruszyłoby zasady wynikające z art. 78 Konstytucji.

Nadto, skoro małżonek zobowiązanego odpowiada składnikami majątku wspólnego i musi znosić egzekucję z tych składników, to tym samym musi otrzymać upomnienie wyrażające ostrzeżenie o tym, że w związku z nieuregulowaniem należności przez zobowiązanego, zachodzą okoliczności do przymusowego wykonania obowiązku w drodze egzekucji ze składników majątku wspólnego. Brak przesłania upomnienia skierowanej do A. B. stanowi istotne uchybienie procesowe i daje podstawę do zgłoszenia zarzutu, a następnie do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyegzekwowanie obowiązku z pominięciem prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym i następującym po nim postępowaniu egzekucyjnym stanowiłoby naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz konstytucyjnego prawa własności. Zobowiązana nie ma prawnej możliwości wykonania obowiązku, bo było by to równoznaczne z naruszeniem prawa współwłaściciela i stanowi w istocie zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Według orzecznictwa, każde prowadzenie egzekucji przeciwko zobowiązanemu z majątku wspólnego wymaga wystawienia tytułu wykonawczego na oboje małżonków.

Skarżąca podniosła też, że od dnia 26 kwietnia 2007 r. właścicielem dziatki nr [...] jest inna osoba, tj. A. D. B., która złożyła stosowne pisma o wznowienie i stwierdzenie nieważności postępowania w sprawie uchylenia decyzji Burmistrza Miasta [...] oraz Wojewody [...].

Następnie S. B. wskazywała, że w dniu 20 sierpnia 1997r. Burmistrz Miasta wystawił tytuł wykonawczy, który zawierał braki formalne. Organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne z powodu braku w tytule wykonawczym wymaganego odciska pieczęci urzędowej. Zatem występuje brak podstawy prawnej do działania w imieniu wierzyciela niezbędnej do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a to stanowi niedopuszczalność postępowania egzekucyjnego. Wydając tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia 10 marca 2014r. organ użył ponownie wadliwej decyzji z dnia 20 sierpnia 1997r. Burmistrza Miasta, stąd zaskarżone postępowanie zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. W związku z powyższym, przemawia to także za umorzeniem postępowania egzekucyjnego lub wygaśnięciem postępowania.

Zarówno Wojewoda jak i organy nadzoru budowlanego stwierdzały, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia 25 lutego 1997 r. została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a tym samym obowiązek z niej wynikający nie istnieje. Są to trwałe przyczyny powodujące niemożność wykonania obowiązku wynikające z tej decyzji.

Nadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wypełnił rubryki nr 30, a to narusza art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i winno skutkować m. in. uchyleniem tytułu wykonawczego oraz umorzeniem postępowania.

Skarżąca zarzucała również: naruszenie art. 6 i 7 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu sprawy z pominięciem i interesu społecznego i słusznego interesu obywatelki, a także na niedokładnym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i nie uwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej; naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w sytuacji, gdy istniały podstawy do jego uchylenia, gdyż tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzona jest egzekucji nie spełnia wymogów z art. 27 § 1 pkt 3 i 6 oraz § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tym samym nie może stanowić podstawy do prowadzenia egzekucji. S. B. zarzuciła też naruszenie art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i spełnia wymogi zawarte w art. 27 § 1 pkt 1 ,3, 6 i 7 oraz § 3 w/w ustawy, podczas gdy w rzeczywistości tych wymogów nie spełnia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażono w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone postanowienie ma charakter kasatoryjny, tj. organ odwoławczy nie rozpatrzył całości sprawy co do jej istoty i nie zakończył postępowania, ale uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji rzeczą Sądu jest dokonanie kontroli prawidłowości takiego orzeczenia, tj. ustalenie, czy były podstawy do wydania postanowienia kasatoryjnego.

Stosownie do art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz. U. z 2014r., poz. 1619 ze zm., dalej oznaczona jako u.p.e.a.), jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu zażaleniowym zastosowanie – na podstawie art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 144 k.p.a. – znajdzie zatem art. 138 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W innych wypadkach – tzn. jeżeli nie zostały naruszone przepisy postępowania albo jeśli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie będzie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie – organ drugiej instancji powinien rozpatrzyć sprawę samodzielnie i wydać jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organy egzekucyjne miały obowiązek zbadać zarzuty wobec prowadzonej egzekucji administracyjnej. Stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutów w wypadku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym może być wyłącznie:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10)niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Zarzuty należy wnieść w terminie 7 dni od daty doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, co wynika z art. 27 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po upływie tego terminu zobowiązany nie może już skutecznie podnosić nowych zarzutów. Jeżeli zatem nowy zarzut sformułowany został w zażaleniu, organ egzekucyjny nie może go już rozpatrzyć.

Skuteczne wniesienie zarzutów, o jakich mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a., obliguje organ egzekucyjny do wnikliwego i wyczerpującego zbadania każdego z nich. Istotą sprawy jest zatem ustalenie, czy podniesione przez zobowiązanego zarzuty znajduja potwierdzenie.

Okoliczności istotne dla sprawy organy administracji publicznej winne były ustalić zgodnie z przepisami k.p.a., dotyczącymi postępowania wyjaśniającego. W szczególności należało uczynić zadość art. 7 k.p.a., stosownie do którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obowiązek zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień, co wynika z art. 126 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, S. B. wniosła w terminie zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (kopia pisma z dnia 16 marca 2014r. – k. 47-48 akt organu drugiej instancji). Skarżąca podniosła zarzuty umorzenia obowiązku, braku wymagalności obowiązku, określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, błędu co do osoby zobowiązanego, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów, określonych w art. 27. Zarzuty zostały zatem oparte na podstawach, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-6 oraz 10 u.p.e.a. Rzeczą organów egzekucyjnych było rozpatrzenie wszystkich tych zarzutów. Słusznie natomiast organ odwoławczy przyjął, że zarzut braku skierowania upomnienia do A. B. (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.), zgłoszony dopiero w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, nie mógł zostać rozpatrzony jako zgłoszony po upływie siedmiodniowego terminu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. rozpoznał zarzuty postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014r., znak [...], a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując zażalenie na to postanowienie, stwierdził że organ pierwszej instancji odniósł się co prawda do wszystkich zarzutów, jednakże nie uczynił tego w sposób rzetelny i wyczerpujący.

Organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wnikliwy i dostateczny rozpatrzył zarzuty braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Stwierdził jednak, że w postanowieniu organu pierwszej instancji brak wyczerpującego wyjaśnienia zarzutów opartych na podstawach z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (umorzenie obowiązku), art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (niewykonalności obowiązku) oraz art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. (brak spełnienia wymogów tytułu wykonawczego). Analiza treści orzeczeń wskazuje, że stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe.

S. B. zarzucała, że umorzono w całości postępowanie egzekucyjne, a zatem również obowiązek. Wskazywała przy tym na postanowienie nr [...] z dnia 10 lutego 2014r., znak [...], którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 sierpnia 1997r. – wobec wadliwości tego tytułu. Organ pierwszej instancji wyjaśnił co prawda, że decyzja administracyjna, z której wynika egzekwowany obowiązek pozostaje w obrocie prawnym, nie rozważył jednak czy na istnienie tego obowiązku ma wpływ umorzenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie wcześniejszego tytułu wykonawczego. Czym innym jest umorzenie egzekwowanego obowiązku, a czym innym umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca w wyraźny sposób myli oba te pojęcia. Rzeczą organu egzekucyjnego jest w takim wypadku wyjaśnienie zależności (albo jej braku) pomiędzy umorzeniem innego postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w celu wykonania obowiązku a istnieniem samego obowiązku. Brak odniesienia się do tej kwestii narusza dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a.

Kolejnym zarzutem, który nie został właściwie rozpatrzony przez organ pierwszej instancji, był zarzut niewykonalności obowiązku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził co prawda, że trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności, składające się na treść obowiązku są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych. Jednakże w dalszych rozważaniach organ uwzględnił jedynie techniczny aspekt wykonalności, oceniając że nie zaistniały żadne przeszkody tego rodzaju i obowiązek może być wykonany. Organ pierwszej instancji pominął zupełnie kwestię prawnej wykonalności decyzji. Tymczasem S. B. – uzasadniając zarzut, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. – zwracała uwagę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2013r., znak [...], stwierdzającą że decyzje organów obu instancji, nakazujące rozbiórkę, zostały wydane z naruszeniem prawa. Ponadto wskazywała na treść art. 27c u.p.e.a., zgodnie z którym jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. Skarżąca wyraźnie wskazywała zatem na prawną, a nie techniczną niewykonalność obowiązku.

Nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był rozważyć wszelkie kwestie, związane z niewykonalnością obowiązku w sensie prawnym. W szczególności zaś należało się odnieść do tego, że A. B. – współwłaściciel działki nr [...] obr. [...] w Z. – nie brał bez swojej winy udziału w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki, a decyzja ta nie została skierowana do niego. Ze względu na wspólność praw i obowiązków skarżącej i A. B. należało rozważyć, czy możliwe jest prowadzenie egzekucji administracyjnej bez wystawienia tytułu wykonawczego na oboje współwłaścicieli nieruchomości. Organ pierwszej instancji całkowicie te okoliczności pominął, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Organ odwoławczy słusznie wytknął również Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nierozpoznanie zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 10 k.p.a., tzn. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. Organ pierwszej instancji ograniczył się do ustalenia, że tytuł został wystawiony na zobowiązaną, zawiera pouczenie o prawie do wniesienia zarzutów, a nadto wskazuje wykonywany obowiązek. Tymczasem skarżąca kwestionowała zgodność tytułu wykonawczego z wymogami art. 27 u.p.e.a. Podkreślała, że tytuł egzekucyjny zawiera wady formalne, m. in. nie wskazano organu, do którego należy kierować zarzuty. Organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wypowiedzi wyłącznie na temat tego, czy rzeczywiście w tytule nie wskazano organu, gdyż treść zarzutu nie ogranicza się do wyłącznie tej jednej kwestii. Skarżąca wyraźnie zasygnalizowała, że tytuł wykonawczy obarczony jest wadami formalnymi (a nie jedną wadą), zaś na brak wskazania organu, do którego należy kierować zarzuty wskazała tylko przykładowo (używając słów "między innymi"). Należało zbadać, czy tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w art. 27 u.p.e.a. oraz rozważyć konsekwencje istniejących braków w przypadku ich ujawnienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zaznaczył przy tym, że tytuł wykonawczy nie został wypełniony w całości – w rubryce 30. - brak podpisu i pieczątki z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego. Oznacza to, że nie został w pełni zrealizowany wymóg, wynikający z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

Brak zbadania trzech zarzutów spośród siedmiu wniesionych stanowił należy uznać za naruszenie przepisów postępowania. Prawidłowe ustalenia faktyczne w zakresie tych trzech zarzutów, wadliwie rozpatrzonych przez organ pierwszej instancji, ma niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ich potwierdzenie oznaczałoby bowiem konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zrealizowane zostały zatem obie przesłanki uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wymienione w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu.

Zarzuty skargi uznać należy za bezpodstawne. Skarżąca w znacznej mierze domaga się uwzględnienia kwestii, które organ odwoławczy wziął pod uwagę wydając zaskarżone orzeczenie – uznał niezbędność ich zbadania i polecił to uczynić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Taki charakter mają zarzuty, sformułowane na trzech pierwszych stronach skargi. S. B. wskazuje tam okoliczności, których organ pierwszej instancji nie brał pod uwagę. Te właśnie okoliczności Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał badać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a ich niewyjaśnienie przesądziło o konieczności wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Kwestie te będą zatem przedmiotem badania organów egzekucyjnych w dalszym toku postępowania.

Podniesione na ostatniej stronie skargi zarzuty naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są słuszne, ale wyłącznie w odniesieniu do postanowienia organu pierwszej instancji. Właśnie stwierdzenie tego rodzaju naruszeń przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiło podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia o charakterze kasatoryjnym.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro organ odwoławczy nie utrzymał w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale je uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. przez przyjęcie, że tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i spełnia wymogi, o których mowa w art. 27 u.p.e.a. Organ odwoławczy stwierdził w zaskarżonym postanowieniu coś dokładnie przeciwnego, wytykając wady tytułu wykonawczego i polecając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego uwzględnić te kwestie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu - jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.