Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2053/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 144 § 4, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 35 § 3 i § 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 336/22 w sprawie ze skargi A. A. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 336/22 po rozpoznaniu skargi A. A. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w punkcie 1. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do wydania aktu w sprawie z wniosku z 13 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 9 sierpnia 1961 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z 29 czerwca 1961 r. nr GT-II-II-6/D/126/61, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2. stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. A. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A. w podaniu z 13 września 2021 r. wystąpiła do Ministra Rozwoju i Technologii o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 9 sierpnia 1961 r. nr MT-138661 oraz poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 29 czerwca 1961 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z 18 maja 2022 r. została poinformowana, na podstawie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa o zmianie K.p.a.", że postępowanie z jej wniosku uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r."

A. A. w piśmie z 2 czerwca 2022 r. wniosła do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie, a następnie, wobec braku reakcji organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania zwrócono się do urzędów o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości. Ponadto, wystąpiono do Archiwum Akt Nowych w Warszawie, w celu uzyskania dokumentacji dotyczącej postępowania odwoławczego od orzeczeń dekretowych. W wyniku zbadania materiału dowodowego, w przedmiotowej sprawie ustalono, że z dniem 16 września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 9 sierpnia 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 29 czerwca 1961 r. zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy o zmianie K.p.a. Tym samym, postępowanie w sprawie zostało zakończone, o czym skarżąca została poinformowana w piśmie z 18 maja 2022 r. Z tego powodu, zawarte w skardze żądanie wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji w sprawie uznano za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych z 1961 r.

W ocenie Sądu I instancji nieprawidłowy jest pogląd organu, że w niniejszej sprawie wystarczające było powiadomienie strony o umorzeniu, z dniem 16 września 2021 r., z mocy ustawy postępowania, bez konieczności podejmowania w tym przedmiocie decyzji.

Jak zauważył Sąd I instancji, wprawdzie rację ma Minister, że umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. następuje z mocy prawa, jednak organ musi każdorazowo dokonać analizy, czy przesłanki określone w tym przepisie rzeczywiście zaistniały. W rozpoznawanej sprawie Minister tego nie uczynił. Samo przekonanie organu, że przewidziane w ustawie przesłanki wystąpiły, czemu dał on wyraz przez wystosowanie pisma z 18 maja 2022 r., jest niewystarczające.

Sąd I instancji podkreślił, że z punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego i dla zagwarantowania stronie prawa do sądu w zakresie kontroli działalności administracji publicznej, umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa powinna potwierdzić deklaratoryjna decyzja stwierdzająca umorzenie postępowania w konkretnej sprawie. Umożliwi to stronie, bez konieczności stosowania dodatkowych aktów staranności, w razie zakwestionowania tego aktu do sądu administracyjnego, efektywną kontrolę jego legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takiej kontroli nie umożliwia natomiast wystosowanie przez organ pisma informującego o zakończeniu postępowania. Skoro tego rodzaju decyzja w sprawie nie została wydana, to w opinii Sądu I instancji, zasadny jest zarzut bezczynności Ministra przy rozpoznawaniu wniosku z 13 września 2021 r. Skutkowało to zobowiązaniem organu do jego rozpoznania w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Oceniając natomiast sam charakter tej bezczynności Sąd I instancji uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji zauważył, że nawet przyjęcie, że wszczęte 13 września 2021 r. postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., a organ - choć w sposób nieznajdujący oparcia w obowiązujących w przepisach prawa - uznawał, że wystarczające dla zakomunikowania stronie konsekwencji prawnych wynikających z tego unormowania, jest wystosowanie do niej w tym przedmiocie pisma informującego, to nie uzasadnia to niemal rocznej zwłoki w skierowaniu do strony tego pisma. Nie bez znaczenia dla tej oceny pozostaje również fakt, że pierwsze czynności w sprawie w postaci wystąpienia o akta własnościowe oraz akta z postępowania zakończonego decyzją z 1961 r. do Urzędu m.st. Warszawy oraz Archiwum Akt Nowych, na które Minister powołuje się w odpowiedzi na skargę, organ podjął pół roku po wpłynięciu wniosku i wejściu w życie ustawy o zmianie K.p.a. (pisma z 10 marca 2022 r.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając Sądowi I instancji:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., polegającą na uznaniu, że:

– umorzenie postępowania na podstawie wskazanego przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy zgodnie z tym przepisem postępowania spełniające określone w nim przesłanki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty; zarazem brak jest podstawy prawnej w ustawie o zmianie K.p.a., jak i samym Kodeksie postępowania administracyjnego, do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania;

– wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi potrzeba oceny zaistnienia przesłanek umorzeniowych w danej sprawie przez sąd, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy; organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez składanie skarg na bezczynność organu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez:

– wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii dokonaną z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, z których wynikało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 9 sierpnia 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego z 29 czerwca 1961 r., uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., a więc zostało zakończone z dniem 16 września 2021 r., o czym poinformowano w piśmie z 22 marca 2022 r.;

– uchylenie się przez Sąd I instancji od rozpoznania istoty sprawy, to jest od oceny na podstawie akt sprawy, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;

b) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez:

– uwzględnienie skargi na bezczynność w prowadzeniu postępowania i niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie, w sytuacji umorzenia postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., co oznacza że w dacie orzekania przez Sąd I instancji, postępowanie było już zakończone;

– niezasadne zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu;

c) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez:

– brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz brak wskazania przepisów, na których się oparł;

– sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia kluczowej dla sprawy oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a.;

d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej o konieczności wydania decyzji administracyjnej w sprawie, która uległa umorzeniu z mocy prawa, a która to ocena spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej;

e) art. 149 § 1a w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. przez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, która to ocena została dokonana z pomięciem całości okoliczności indywidualnych sprawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, toczące się postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. bez konieczności jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności bez potrzeby wydania decyzji, na skutek ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. O umorzeniu postępowania organ poinformował strony w piśmie z 18 maja 2022 r., zgodnie z ogólną zasadą informowania wynikającą z art. 9 K.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że umorzenie postępowania z mocy prawa skutkuje zakończeniem postępowania "na równi z wydaniem w sprawie decyzji prawomocnej", gdyż ustawodawca nie przewidział żadnych środków odwoławczych, służących do zanegowania skutku umorzenia postępowania.

Tym samym, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że jeżeli w odniesieniu do danego postępowania spełniły się przesłanki wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. i jeżeli postępowanie to zostało umorzone z dniem 16 września 2021 r. na podstawie powołanego przepisu, to dokonanie merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności, który zainicjował to postępowanie, nie jest już możliwe.

Zdaniem organu, Sąd I instancji błędnie interpretuje treść art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., uznając że organ pozostaje w bezczynności, a także uznając, że umorzenie wymaga od organu potwierdzenia przez wydanie decyzji administracyjnej.

Tymczasem, dokonanie merytorycznej oceny wniosku nie jest już możliwe z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a.

Sąd I instancji postulując, aby umorzenie postępowania z mocy prawa było potwierdzone deklaratoryjną decyzją administracyjną po stwierdzeniu przez organ przesłanek do umorzenia postępowania, nie wskazał jednak podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej, mającej potwierdzać spełnienie przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że ze względu na lakoniczność uzasadnienia wyroku, interpretacja stanowiska zajętego przez Sąd I instancji jest znacznie utrudniona. W szczególności, "Sąd zaniechał dostatecznego wyjaśnienia i jasnego sformułowania jaki przepis miałby być podstawą wydania decyzji w sprawie.".

W ocenie organu, obowiązek wydania decyzji odnoszącej się do przesłanek umorzenia postępowania z mocy prawa może wynikać jedynie z przepisu prawa, a takiego przepisu nie można wskazać. Nie ma możliwości "zastosowania analogii z przepisu prawa". Wydanie przez organ decyzji przy jednoczesnym braku przepisu umożliwiającego wydanie takiej decyzji skutkuje, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważnością decyzji.

Jak podkreślił organ, ocena czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., a więc czy nastąpiło umorzenie postępowania nadzorczego z mocy prawa, powinna zostać dokonana w postępowaniu ze skargi na bezczynność na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, strona nie została pozbawiona możliwości kontroli ustaleń organu w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa przez sąd administracyjny.

Zarówno w piśmie z 18 maja 2022 r., jak i w odpowiedzi na skargę, Minister zajął stanowisko w sprawie. Ustalenia Ministra dotyczące przesłanek warunkujących umorzenie postępowania w świetle art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej powinny zostać zbadane przez Sąd w ramach analizy sprawy. Sąd I instancji nie zbadał jednak całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, naruszając tym samym art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd nie zawarł też jasnych wytycznych dla organu, na jakiej podstawie organ ma umorzyć postępowanie. Stanowi to naruszenie art. 141 § 4 i art. 133 § 1 P.p.s.a., ponieważ nie sposób odtworzyć toku rozumowania Sądu w powyższym zakresie. Sąd I instancji nie może kierować się wyłącznie swoim przeświadczeniem, lecz powinien sformułować uzasadnienie, które poddaje się kontroli instancyjnej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, takiego uzasadnienia w sprawie zabrakło.

Odnosząc się do oceny Sądu I instancji, że dopuszczenie się przez organ bezczynności miało charakter rażącego naruszenia prawa, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że taka ocena jest "nieadekwatna do stopnia zawinienia i zapadła z pomięciem całości okoliczności indywidualnych sprawy oraz występujących w sprawie przyczyn usprawiedliwiających bezczynność organu, które miały wpływ na długość postępowania".

Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że wniosek z 13 września 2021 r. został złożony w imieniu skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika, który "zapewne zdawał sobie sprawę z wejścia w życie nowelizacji k.p.a. w dniu 16.09.2021 r., a także niemożności zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych w ciągu niespełna trzech dni. Jako profesjonalny pełnomocnik zdawał sobie również sprawę, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 13.09.2021 r. uległo umorzeniu z mocy prawa w dniu 16.09.2021 r.". W konsekwencji, wystosowania pisma z 18 maja 2022 r. nie można uznać za przejaw rażącej bezczynności organu, ponieważ postępowanie było już wtedy umorzone z mocy prawa.

Ponadto, po stronie organu nie było celowego unikania rozpoznania wniosku. Nie miało także miejsca celowe lekceważenie wniosku, ani zła wola organu w jego rozpoznaniu. Co więcej, jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, w dacie procedowania nad wnioskiem, w Wydziale Gruntów Warszawskich prowadzonych było kilkaset spraw. Z uwagi na dużą liczbę spraw, podjęcie wszystkich niezbędnych czynności w każdej z tych spraw w sposób terminowy było niemożliwe, pomimo podejmowanych przez organ starań. Powszechnie wiadomo, że charakter spraw dekretowych i odszkodowawczych jest "wysoce skomplikowany", a ze względu na ilość, są one rozpatrywane co do zasady według kolejności wpływu.

W odpowiedzi, A. A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. A. A. w całości podtrzymała swoją argumentację zawartą w skardze oraz podzieliła argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła podlegać uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., ze względu jednak na ich ścisłe powiązanie, uzasadnione było ich łączne rozpoznanie.

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd Wojewódzki przesądził bowiem o bezczynności Ministra upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do strony pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji.

Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że przepis z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie K.p.a. przewiduje, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl zaś art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Przepisy te wprowadzają zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie K.p.a., czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być w tym przypadku potwierdzone decyzją administracyjną, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.

Dodać trzeba, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający w niniejszej sprawie. Uzasadnieniem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się art. 2 pkt 2 ustawy o zmianie K.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK1250/22, z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 oraz z 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22; wyroki NSA z: 14 września 2023 r. sygn. akt. I OSK 971/22, 10 października 2023 r. sygn. akt I OSK 971/22, 20 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1776/22, 10 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1847/22).

Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do skarżących informacji zawartej w piśmie z 18 maja 2022 r. W konsekwencji zasadnie stwierdził bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności Ministra Gospodarki Komunalnej z 9 sierpnia 1961 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z 29 czerwca 1961 r. nr GT-II-II-6/D/126/61 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

W dacie orzekania przez Sąd I instancji (28 lutego 2023 r.) sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. W związku z tym, zasadnie uznał Sąd Wojewódzki, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie załatwił sprawy z wniosku skarżącej z 13 września 2021 r. w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., ani w terminach wyznaczonych w oparciu o art. 36 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. należało uznać za niezasadne.

Niezasadne też okazały się zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie art. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Również w przypadku zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia w/w normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Należy również stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, biorąc pod uwagę także dyspozycję przepisu art. 153 P.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem wyraźnie, że nie podzielił stanowiska organu co do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd I instancji podał, że zgadza się z zarzutem strony skarżącej o bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym z jej wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych, gdyż nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania skargi w sprawie przedmiotowy wniosek nie został załatwiony, a organ przekroczył terminy załatwienia sprawy.

Sąd stwierdził przede wszystkim, że choć umorzenie postępowania następuje z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Sąd uznał, że organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania, a w sprawie kontrolowanej to nie nastąpiło. W ocenie Sądu I instancji, samo przeświadczenie organu, że w konkretnej sprawie przesłanki te zaistniały, czemu organ dał wyraz poprzez wysłanie do strony pisma informującego o zakończeniu postępowania (pismo z 18 maja 2022 r.), jest niewystarczające. Sąd I instancji podkreślił, że powinna istnieć możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno też wynika dlaczego – zdaniem Sądu I instancji – Minister procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, co prowadziło do sformułowania oceny o rozpoznaniu sprawy z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał mianowicie, że nawet w razie przyjęcia, że postępowanie nadzorcze wszczęte w dniu 13 września 2021 r. uległo w istocie umorzeniu z mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a organ - choć w sposób nieznajdujący oparcia w obowiązujących w przepisach prawa - uznawał, że wystarczającym dla zakomunikowania stronie konsekwencji prawnych wynikających z tego unormowania, jest wystosowanie do niej w tym przedmiocie pisma informującego, nie uzasadnia to niemal rocznej zwłoki w skierowaniu do strony owego pisma. W ocenie Sądu, na ocenę w tym zakresie miał również wpływ fakt, że pierwsze czynności w sprawie w postaci wystąpienia o akta własnościowe oraz akta z postępowania zakończonego decyzjami z 1961 r. do Urzędu m.st. Warszawy oraz Archiwum Akt Nowych – na które Minister powołuje się w odpowiedzi na skargę - podjął pół roku po wpłynięciu wniosku i wejściu w życie ustawy nowelizującej (pisma z 10 marca 2022 r.). Sąd I instancji uznał więc, sposób procedowania przez organ w sprawie pozostaje w oczywistej i drastycznej kolizji z zasadą szybkości postępowania określoną w art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 5 K.p.a., a także godzi w ustanowioną w art. 8 § 1 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez brak informowania strony przez ten czas o przyczynach niezakończenia postępowania w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., do czego z kolei obligował go art. 36 § 1 K.p.a.

W ocenie składu orzekającego, dokonana przez Sąd Wojewódzki ocena postępowania Ministra sprowadzająca się do przyjęcia, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku miała charakter rażący, nie budzi zastrzeżeń. Zasadnie Sąd I instancji uwzględnił nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Skoro w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu 13 września 2021 r., a dalsze czynności podjął dopiero po upływie pół roku, to nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji dokonania niewłaściwej oceny w zakresie charakteru bezczynności przez zakwalifikowanie jej jako rażąco naruszającej prawo. Na taką ocenę rzutował zwłaszcza zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. Ponadto organ nie informował stron o w trybie art. 36 K.p.a. o niemożności załatwienia sprawy w terminie. Powoływanie się zaś w skardze kasacyjnej na trudności kadrowe i organizacyjne organu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego, nie zwalniały organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi. Kwestie te organ powinien więc rozwiązywać we własnym zakresie. Okoliczności te nie mogą bowiem zwalniać organu z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego

Z tych powodów niezasadne okazały się także zarzuty oparte na art. 149 § 1a w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 35 § 3 i 5 K.p.a. Zasadnicza część argumentacji skarżącego kasacyjnie organu sprowadza się do wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., której nie podzielił Sąd I instancji ani Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).