Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 624/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1, art. 134, art. 135
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej ta orzeka o niezaskarżonym punkcie I decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję uchyla; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Uniwersytetu [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 09 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 779/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 648/14 – mocą którego, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Uniwersytetu Uniwersytet na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, uchylono zaskarżoną decyzję – i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Oba wyroki zapadły, jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego – budowy zespołu domów studenckich dla Uniwersytetu [...] (zwanego też dalej "Uniwersytetem" lub "Skarżącym"), z przedszkolem i stołówką, przewidzianej do realizacji m.in. na działce nr [...] należącej do J. D.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2011 r.

Następnie Prezydent Miasta [...] (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji"), na mocy wskazanych w osnowie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej w skrócie "u.g.n."), decyzją z 29 listopada 2013 r. orzekł o wywłaszczeniu ww. nieruchomości, ustalił odszkodowanie w kwocie [...]zł, zobowiązując Uniwersytet do jego wypłaty w określonym w decyzji terminie właścicielowi. W jej uzasadnieniu powołał się na ostateczną decyzję lokalizacyjną, brak zgody na dobrowolne zbycie przedmiotowej nieruchomości, wreszcie na ustaloną przez biegłego T. S. jej wartość.

Decyzję tę zaskarżyli odwołaniami Uniwersytet i J. D., kwestionując wysokość odszkodowania. W pierwszym z odwołań zarzucono uchybienie przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny", w skrócie: "rozp.wycen."), dowodząc w szczególności nieprawidłowego doboru materiału porównawczego, co doprowadziło do ustalenia wartości niemającej charakteru wartości rynkowej, nadto brak uzasadnienia przyjętej metody szacowania. Podważono przyjęte wartości nieruchomości, zwłaszcza wskazując na nieuzasadniony dobór do porównania prawa użytkowania wieczystego, jak też klasyfikację stanu nieruchomości. Odwołanie J. D. zasadzało się na podobnych wadliwościach, dodatkowo pobieżnej wizji, niezastosowaniu zasady korzyści, dowolności ważenia atrybutów cenotwórczych.

Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako: Wojewoda" lub "organ odwoławczy") tych zarzutów nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Prezydenta [...]. W uzasadnieniu przedstawił tok postępowania i mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, po czym wyjaśnił, że wywłaszczenie miało w nich oparcie oraz w ustalonym stanie faktycznym. Co do odszkodowania zważył, iż po myśli art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n., jego wysokość ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczanej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Czyni się to na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wedle przepisanych reguł pierwszorzędnym kryterium jest wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.), którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem szczegółowych zasad uregulowanych w art. 151 ust. 1 u.g.n. W ocenie Wojewody operat szacunkowy sporządzony w sprawie odpowiada tym wymogom. Biegły T. S. w podejściu porównawczym, przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej, określił wartość przedmiotowej nieruchomości stosując właściwe kryteria. Zebrane dane są prawidłowe, a opinia dostatecznie uzasadniona. Uwzględnił wartości 11 nieruchomości podobnych, ustalając średnią cenę na [...] zł za metr kwadratowy, którą skorygował do [...] zł. Zasadnie też przyjął, iż przeznaczenie nieruchomości nie uległo zmianie, zatem zasada korzyści nie ma tu zastosowania. W konsekwencji czego opinię tę organ uznał za spójną, logiczną i zupełną, a więc za wiarygodną w zakresie, w jakim podlega ona jego ocenie. Zatem zarzuty odwołań okazały się nietrafne. Na koniec Wojewoda wskazał, że ocenił decyzję organu I instancji i rozpatrzył sprawę w całości, a to z uwagi na to, iż decyzja wywłaszczeniowa stanowi wraz z częścią orzekającą o odszkodowaniu jednolitą całość. Odszkodowanie jest bowiem integralną częścią decyzji wywłaszczeniowej. Zatem przyjął, iż odwołania są zwrócone przeciwko całej decyzji, mimo zastrzeżeń co do użytych w nich sformułowań i wątpliwości w tej materii.

Na opisaną decyzję Wojewody skargę złożył Uniwersytet. Domagał się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji w punktach 2, 3, 4, tj. w zakresie odszkodowania. Zarzucił naruszenie art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. oraz § 4 ust. 4, § 27 ust. 1, § 55 ust. 2 rozp.wycen. Poza tym eksponował zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym poprzez niewyjaśnienie sprawy i naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a.

Wojewoda Wielkopolski postulował oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 648/14, uznał za błędny pogląd organu odwoławczego, wedle którego jego rzeczą było rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, nawet wówczas, gdy odwołanie zaskarża decyzję orzekającą o wywłaszczeniu i odszkodowaniu tylko w tym ostatnim przedmiocie. W przekonaniu Sądu meriti przepisy k.p.a., mimo iż nie normują tego wyraźnie, dopuszczają zaskarżenie decyzji w części, a to mianowicie w takiej, która da się wyodrębnić jako samodzielne rozstrzygnięcie. Dotyczy to także kwestii odszkodowania ujętego w decyzji o wywłaszczeniu. Zakres zaskarżenia zależy od woli strony. Ta jednak winna być wyrażona jasno, bo zasadą jest zaskarżenie całej decyzji i rozpatrzenie całej sprawy w obu instancjach. Rozpatrzenie odwołania poza jego granicami, a więc również w części niezaskarżonej, jest działaniem z urzędu i czyni decyzję odwoławczą w tym zakresie nieważną jako rażąco naruszającą prawo. W tej sprawie, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ odwoławczy słusznie ustalił granice zaskarżenia odwołania J. D., natomiast Sąd uznał, iż zakres zaskarżenia Uniwersytetu nie jest taki oczywisty. Pogląd ten wynika z faktu, iż żądanie odwołania Skarżącego objęło uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy w motywach odwołania podniesiono tylko zarzuty skierowane przeciwko wysokości odszkodowania. Te wątpliwości, jak podał Sąd meriti, winien wyjaśnić organ odwoławczy, czego zaniedbał. Z tego powodu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Oceniając jednak kwestie podniesione w skargach zważył, iż organy i sądy administracyjne nie są generalnie zwolnieni od oceny wiarygodności operatu szacunkowego. Obowiązek ten nie sięga tylko wiadomości specjalnych. Tymczasem, w przekonaniu Sądu I instancji, organ odwoławczy uchylił się od tej oceny, bo swe stanowisko ograniczył do ogólnych twierdzeń, powiadając, iż jego rola ogranicza się do oceny operatu jedynie pod względem formalnym. Nie spełnia to wymogu rozpatrzenia sprawy, do czego jest również zobligowany organ odwoławczy, i narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy polecił Sąd organowi dokonanie poprawnej oceny materiału sprawy w zaskarżonym zakresie. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji tego wyroku.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Wielkopolskiego, reprezentowanego przez pełnomocnika r.pr. J. D.-G., Naczelny Sąd Administracyjny przywołanym na wstępie wyrokiem z 09 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 779/15 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, pomimo częściowo wadliwie sformułowanych zarzutów, zawiera usprawiedliwione podstawy. Wytknął, że Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności przyznał jednak rację Sądowi Wojewódzkiemu, że w sprawie możliwe było oddzielne zaskarżenie decyzji organu I instancji w zakresie odszkodowania. Jakkolwiek bowiem zasadą jest w tego rodzaju sprawach łączne orzekanie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, to jednak dyrektywa ta dotyczy w zasadzie organów pierwszej instancji. Natomiast zagadnienie to należy inaczej ocenić w odniesieniu do decyzji odwoławczych. Te mogą rozstrzygać sprawę bądź w obu aspektach, bądź tylko w sferze odszkodowania, w zależności od zakresu zaskarżenia. W tej materii nie ma znaczenia ani owa zasada materialna, ani reguła obligująca do rozpatrzenia całokształtu sprawy przez organy obu instancji, bo te dwa zakresy poddają się odrębnemu orzekaniu i wyjątkowo mogą stanowić przedmiot samodzielnych decyzji.

W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie oczywistym jest, że zakresy i granice złożonych w sprawie odwołań są jasne i nie wymagają precyzowania. Obie strony zaskarżyły decyzję organu I instancji jedynie co do odszkodowania, oczywiście każda w przeciwnym kierunku. Niepodobna wyobrazić sobie, aby Uniwersytet, będący wnioskodawcą w sprawie o wywłaszczenie, kwestionował pozytywną decyzję w tej materii. Zatem, mimo pewnych nieścisłości, jego intencją było podważenie ustalenia wysokości odszkodowania. Podobnie rzecz się ma z odwołaniem J. D., który też nieprecyzyjnie się wyrażając, zakwestionował jedynie wysokość odszkodowania. Bliższa analiza treści tego środka prowadzi jednoznacznie do tego wniosku. Konkluzja ta czyni uprawnionym pogląd o wykroczeniu przez Wojewodę poza granice odwołania, bo rozpoznał on sprawę zarówno co do wywłaszczenia, jak i odszkodowania (w tej materii orzekł odnośnie do ostatecznej decyzji). Ten aspekt sprawy, zdaniem NSA, nie wywołał wszak prawidłowej reakcji Sądu I instancji, który zaskarżoną decyzję uchylił błędnie dostrzegając potrzebę sprecyzowania zakresu odwołania.

Dalej NSA zauważył, że uwzględniając z powyższej przyczyny skargę, Sąd Wojewódzki wkroczył na grunt merytoryczny w sposób nieco nieuprawniony. Bowiem w sytuacji uchylenia decyzji z tego powodu (proceduralnego) nie miał jednoznacznych podstaw dla dokonania oceny jej zasadności w sferze materialnoprawnej. W konsekwencji czego wywody w tym zakresie należy uznać za poczynione niejako ubocznie. Niemniej dostrzec można mały stopień ich szczegółowości, bo mają one charakter dość ogólny. Mimo to z większością z nich wypada się zgodzić. Bowiem istotnie dowód z operatu szacunkowego winien być traktowany jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Co do zasady podlega on więc ocenie pod kątem wiarygodności tak, jak każdy inny środek dowodowy. Z tym tylko, iż owa ocena nie może sięgać wiedzy specjalistycznej. Tymczasem organ oceniając operat nie zbadał tych aspektów, do których badania był uprawniony, przeto wykazał się równie małym stopniem szczegółowości. Wynika to już z samego jego twierdzenia, iż ocenił operat jedynie pod kątem formalnoprawnym. Jego rzeczą było odniesienie się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu w sposób bardziej wnikliwy i przekonujący, a przynajmniej danie wyrazu takiej ocenie w motywach decyzji. Tym bardziej, że biegły odniósł się do zastrzeżeń stron w toku postępowania.

NSA stwierdził, że powyższe okoliczności skutkowały wzruszeniem zaskarżonego wyroku w celu dokonania właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wskazał, że rzeczą Sądu I instancji będzie obecnie ustalenie stopnia naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa w zakresie objętym zaskarżoną decyzją w części dotyczącej niezaskarżonej decyzji organu I instancji, zaś w pozostałym zakresie wszechstronna i wnikliwa ocena legalności tej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję orzekającą o odszkodowaniu. Sąd będzie miał przy tym na uwadze, że w wypadku kwestionowania operatu (uznanego przez organ za wiarygodny) na stronę przechodzi ciężar dowodzenia jego wadliwości, w tym również poprzez uzyskanie oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Niemniej jednak eksponowanie trafnych zarzutów, nawet bez poparcia innego operatu, nie zwalnia organu od dogłębnej oceny tegoż w oparciu o zgłoszone zarzuty, przy czym nie można wykluczyć zlecenia wyceny innemu biegłemu na podstawie samodzielnej konkluzji dokonanej przez organ, zwłaszcza jeśli wyjaśnienia biegłego sporządzającego operat są niewystarczające dla odparcia zarzutów skierowanych przeciwko niemu.

Na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. pełnomocnik uczestnika J. D., r.pr. I. F., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej ta orzeka o pkt I decyzji organu I instancji. Natomiast w pozostałej części pełnomocnik uczestnika wniósł o oddalenie skargi, zaznaczając że wprawdzie uczestnik miał zastrzeżenia do prawidłowości operatu sporządzonego w sprawie, ale chciałby, żeby ta sprawa się już zakończyła.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Wojewody nie może się ostać, co w istocie wynika już z treści uzasadnienia zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 09 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 779/15 (zwanego też dalej "Wyrokiem NSA"), który na mocy przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej w skrócie "p.p.s.a.") wiąże Sąd w obecnym składzie. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego lub podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym (por. m.in.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, uw. 6 i 8 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 4–6 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd w niniejszym składzie miał na uwadze i to, że wyroki NSA zapadłe w danej sprawie objęte są również dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a. (zob.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, uw. 5 do art. 190), w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Lege non distinguente, przez "sądy" należy tu rozumieć wszystkie sądy administracyjne, tj. każdy skład takiego sądu rozpoznający daną sprawę, a przez wiążące orzeczenie – prawomocne orzeczenie takiego sądu. W konsekwencji na mocy przywołanego art. 153 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest też oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", o której mowa w art. 190 p.p.s.a., gdyż w pojęciu "oceny prawnej" zawiera się nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie: stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje więc m.in. zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uw. 2–5 i 9 do art. 153).

Jak z powyższego wynika, Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłym w tej sprawie Wyroku NSA.

Przedmiotem ponownej kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego, którą ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] orzekającą – w punkcie I – o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości J. D. (położonej w [...] na cel publiczny (budowa zespołu domów studenckich dla Uniwersytetu, z przedszkolem oraz stołówką), w punkcie II – o ustaleniu odszkodowania za tak odjęte prawo własności (w wysokości [...] zł), w punkcie III – o zmniejszeniu odszkodowania ustalonego w pkt II o wartość ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomości opisanej w pkt I (w wysokości [...] zł), a w pkt IV – o ustaleniu kwoty odszkodowania do wypłaty (1.926.694,89 zł), z jednoczesnym wskazaniem Uniwersytetu jako podmiotu zobowiązanego do pokrycia kosztów ww. odszkodowania, z tej racji, że to on będzie realizował cel publiczny.

Stosując się do wytycznych i ocen sformułowanych w Wyroku NSA należy stwierdzić z całą stanowczością, że Wojewoda w sposób nieuprawniony wykroczył poza granice odwołania, ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę także w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu, w sytuacji gdy zarówno Uniwersytet, jak i J. D. zaskarżyli decyzję Prezydenta [...] jedynie w części dotyczącej wysokości odszkodowania za wywłaszczenie, zaś o weryfikację prawidłowości tej decyzji w pozostałym zakresie nie wnioskowali. Oznacza to, że Wojewoda rażąco naruszył zasadę skargowości (zasadę związania żądaniem strony wszczynającym postępowanie, tu: odwoławcze) oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż przeprowadził kontrolę instancyjną decyzji organu I instancji w zakresie wykraczającym poza żądania (tu: odwołania) stron, które w niniejszej sprawie – jak to zostało przesądzone w Wyroku NSA – w sposób dostatecznie jasny i w pełni dopuszczalny (a więc i skuteczny) ograniczały się tylko do tej części decyzji, która dotyczyła wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalonego na podstawie operatu szacunkowego.

W kwestii niedopuszczalności wykraczania przez organ odwoławczy poza granice odwołania – a w szczególności niedopuszczalności ponownego rozpoznawania i rozstrzygania sprawy zasadności orzeczonego wywłaszczenia w sytuacji, gdy odwołujący kwestionują decyzję ekspropriacyjną jedynie w części dotyczącej ustalonej wysokości odszkodowania za to wywłaszczenie – w pełni aktualne pozostają uwagi zawarte w zapadłym uprzednio w niniejszej sprawie wyroku WSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 648/14, a także w – akceptującym i rozwijającym te uwagi – Wyroku NSA.

Wydanie decyzji z pogwałceniem zasad skargowości oraz dwuinstancyjności, obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu pierwszej instancji niebędącej przedmiotem odwołania – w całości albo w określonej części – jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiednio: w całości albo w określonej części (por. wyroki NSA: z 10.04.1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36; z 17.09.1990 r., III SA 647/90, Wspólnota 1991, nr 36, s. 21; z 21.05.2007 r., I OSK 556/06, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd w niniejszym składzie – dokonawszy poruczonej w Wyroku NSA oceny stopnia naruszenia przepisów prawa przez organ II instancji w zakresie objętym odniesieniem się do niezaskarżonej części decyzji pierwszoinstancyjnej – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do niezaskarżonej części decyzji organu I instancji, tj. w części, w jakiej decyzja Wojewody orzekała o utrzymaniu w mocy punktu I decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r.

Dokonując zaś, nakazanej Wyrokiem NSA, wszechstronnej i wnikliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody w pozostałej części – utrzymującej w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji (pkt II–IV) o odszkodowaniu – Sąd doszedł do przekonania, iż również ta część zaskarżonej decyzji nie może się ostać w obrocie prawnym. Godzi się zauważyć, że w istocie przesądził to już NSA, wskazując w swym wyroku, że organ oceniając operat niezasadnie ograniczył się do jego weryfikacji tylko pod kątem formalnoprawnym, a nie ocenił także jego wiarygodności, i w rezultacie nie zbadał tych aspektów, do których badania był uprawniony, a także nie odniósł się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu w sposób bardziej wnikliwy i przekonujący.

Przechodząc do bardziej szczegółowej oceny analizowanej części zaskarżonej decyzji Wojewody należy wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

W przedmiotowej sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonano w oparciu o operat szacunkowy sporządzony [...] maja 2013 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, T. S..

Z art. 134 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). W art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n. zastrzeżono, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową, a przy określaniu tej wartości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych.

Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania zostały uregulowane w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W konsekwencji dowód z operatu szacunkowego stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i na właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc w szczególności sprawdzić, czy spełnia on wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z 20.08.2013 r., II OSK 829/12, CBOSA). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym – do granic, za którymi rozciąga się domena wiadomości specjalnych. Dokonując oceny operatu organ nie może więc ograniczyć się tylko do przywołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję, oraz skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Organ ma obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny (por. wyrok NSA z 24.01.2012 r., I OSK 1008/11, CBOSA). Oczywiście organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii określić, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Może natomiast – a wręcz jest do tego zobowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy – domagać się wyjaśnień od jego autora, w razie gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z 03.12.2013 r., II OSK 1611/12, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, iż rola organów administracji publicznej sprowadza się do kontroli prawidłowości dokonanej wyceny jedynie pod względem formalnym, bez możliwości weryfikacji jej warstwy merytorycznej. Taka weryfikacja operatu jest możliwa i konieczna – w zakresie nie wkraczającym w obszar wiadomości specjalnych, a rzutującym na ocenę wiarygodności operatu.

Zdaniem Sądu, organ II instancji nie dokonał wymaganej: wnikliwej i wszechstronnej (tj. nie ograniczonej tylko do aspektów formalnych) analizy operatu szacunkowego – co zostało już wytknięte w Wyroku NSA – i to w sytuacji, gdy wokół kwestii wiarygodności operatu ogniskowały się wszystkie zarzuty odwołania. Zamiast tego organ przyjął w sposób nader ogólnikowy, że przedmiotowy operat został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami i z zachowaniem właściwej staranności zawodowej, czyniąc zadość wymogom formalnym ujętym w § 55 i § 56 rozp.wycen. Równie ogólnikowo, i z całkowitym pominięciem istotnych zastrzeżeń zgłaszanych w tym względzie przez strony, organ uznał ów operat za spójny, logiczny, zupełny i wiarygodny – czego w ogóle nie uzasadnił.

Tymczasem organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym – tj. czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy jest aktualny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treściowe, a zarazem czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową – ale także szerzej: pod kątem jego wiarygodności, co także zostało podkreślone w Wyroku NSA. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ, jak i sąd administracyjny, w sytuacji gdy prosta, niewymagająca wiadomości specjalnych analiza treści operatu nasuwa wątpliwości co do jego rzetelności, spójności, logiczności, zupełności, w szczególności wobec widocznych nieścisłości lub pominięć elementów istotnych dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. W takiej sytuacji nawet prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, lecz budzący uzasadnione wątpliwości co do jego wiarygodności, wymaga wyjaśnienia.

Wypada powtórzyć za Wyrokiem NSA, że oceniając operat szacunkowy sporządzony w kontrolowanej sprawie przez Tomasza Sobczaka, organ II instancji nie zbadał tych aspektów, do których badania był uprawniony, a w swych ocenach wykazał się małym stopniem szczegółowości. Wynika to już z samego twierdzenia organu, iż ocenił operat jedynie pod kątem formalnoprawnym. Błędnie zaniechał także odniesienia się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu w sposób bardziej wnikliwy i przekonujący, a przynajmniej dania wyrazu takiej ocenie w motywach decyzji. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – biegły odniósł się do, niektórych przynajmniej, zastrzeżeń formułowanych przez strony i organ w toku postępowania.

Organ II instancji nie odniósł się do treści odwołań, pomimo że zostały w nich podniesione konkretne, umotywowane zarzuty wobec operatu szacunkowego.

W szczególności organ nie rozważył więc, wytkniętych w odwołaniu Uniwersytetu, kwestii: przyjęcia przez biegłego do porównań nieruchomości niepodobnych; wadliwości (zbytniej lakoniczności, a w niektórych przypadkach wręcz braku) opisu tych nieruchomości; przyjęcia do porównań dwóch transakcji obejmujących prawo użytkowania wieczystego, pomimo zaistnienia na rynku lokalnym innych jeszcze (nie wziętych pod uwagę) transakcji prawem własności (w tym transakcji z udziałem Uniwersytetu); tendencyjności w doborze porównywanych transakcji (mającej przejawiać się, z jednej strony, w przyjęciu do porównań transakcji za ceny, według twierdzeń Skarżącego, znacznie przewyższające ceny rynkowe, w tym uzyskiwane przez Skarżącego przy wykupie okolicznych działek, a z drugiej: w nieuwzględnieniu transakcji zawartych przez Uniwersytet). Nie odniósł się także do zarzutu, iż jedna z transakcji opisanych w operacie – transakcja nr [...] – w ogóle nie miała miejsca (zwraca uwagę, że kwestia ta nie była też przedmiotem wyjaśnień udzielonych przez biegłego, mimo jej doniosłości w kontekście wymogu z § 4 ust. 4 rozp.wycen. przyjęcia do porównań co najmniej kilkunastu, a więc nie mniej niż 11, transakcji; w razie bowiem potwierdzenia zarzucanej fikcyjności transakcji nr [...], operat opierałby się tylko na 10 transakcjach, a więc byłyby wadliwy już pod względem formalnym). Tymczasem wszystkie wymienione wyżej kwestie mieszczą się w zakresie oceny operatu szacunkowego poruczonej organom administracji (por. też wyrok WSA z 06.09.2017 r., IV SA/Po 533/17, CBOSA).

Skoro Skarżący zgłosił konkretne zastrzeżenia co do prawidłowości opracowania operatu, organ II instancji powinien się do nich odnieść w uzasadnieniu swej decyzji. Tym bardziej, że przed jej wydaniem zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o przedstawienie wyjaśnień. Co więcej, Wojewoda zwracając się do rzeczoznawcy o wyjaśnienia w piśmie z [...] lutego 2014 r. pominął niektóre spośród kwestii poruszonych w odwołaniu, a mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W szczególności nie dociekał, czy transakcja nr [...] rzeczywiście miała miejsce, czy nie.

Zastrzeżenia do operatu szacunkowego zgłosił w swym odwołaniu również wywłaszczany J. D.. W części były one zbieżne z zarzutami Uniwersytetu (zwłaszcza co do niepełnego opisu i braku "podobieństwa" niektórych spośród nieruchomości wziętych do porównań oraz niezasadności włączenia do próbki tych nieruchomości 2 transakcji prawem użytkowania wieczystego), a w części dotykały innych jeszcze kwestii (jak np. braku właściwego ustalenia stanu zagospodarowania działki, braku przeprowadzenia analizy "zasady korzyści", popełnienia przez biegłego, zdaniem odwołującego, szeregu uchybień metodologicznych). Również do tych zarzutów, i do złożonych przez biegłego wyjaśnień (w odniesieniu do niektórych z tych zarzutów), Wojewoda się nie odniósł. Należy w tym miejscu zastrzec, że kwestie metodologiczne, w tym sam wybór podejścia i metody wyceny, stanowią zasadniczo domenę wiadomości specjalnych. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku sprawdzenia, czy wybór ten został dokonany z poszanowaniem wymogów wynikających z przepisów prawa (zwłaszcza z u.g.n. i rozp.wycen.), w szczególności w zakresie przesłanek zastosowania danego podejścia lub metody – co, jak to już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie budziło poważne wątpliwości, a co w sposób nieuprawniony zostało przez Wojewodę zignorowane.

Należy również zauważyć, że w swym piśmie do rzeczoznawcy z [...] lutego 2014 r. Wojewoda – zwracając się o wyjaśnienia – nadmienił m.in., że "na obecnym etapie nie przyjmuje prawidłowości przyjęcia do analiz transakcji prawem użytkowania wieczystego, wobec bezwzględnego charakteru regulacji § 27 ust. 1" rozp.wycen., wnosząc jednocześnie o "wskazanie innego obowiązującego przepisu, który pozwala się posiłkować takimi danymi również w przypadku odnotowania na lokalnym rynku transakcji prawem własności albo o doprowadzenie do stanu zgodności z powołanym przepisem". W odpowiedzi na to wezwanie rzeczoznawca w swych wyjaśnieniach z [...] lutego 2014 r. zasugerował, że nie zawsze powinno się "w sposób bezkrytyczny stosować zapisy ustawy i rozporządzenia", gdyż skutkować to może często błędną wyceną. Ponadto, odnosząc się do kwestii zastosowanego współczynnika relacji prawa własności do prawa użytkowania wieczystego, powołał się na opracowanie wykonane dla Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego, stwierdzając, że nie widzi przeciwskazań w stosowaniu tego opracowania w praktyce wyceny nieruchomości. W tym kontekście zupełnie niezrozumiałym jest dla Sądu nieustosunkowanie się przez Wojewodę do tych kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji.

Podkreślenia wymaga także i to, że w razie pojawienia się wątpliwości co do wartości dowodowej danego operatu szacunkowego, również organ jest uprawniony, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, do zwrócenia się z urzędu do organizacji rzeczoznawców majątkowych – w trybie art. 157 u.g.n. – o ocenę prawidłowości tego operatu.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Choć wybór porównywanych nieruchomości należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to jednak, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa w szczególności obowiązek zweryfikowania dochowania przez autora operatu, ustawowego wymogu "podobieństwa" (w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.) przyjętych do porównania nieruchomości względem nieruchomości podlegającej wycenie (por. wyrok NSA z 03.03.2010 r., II OSK 481/09, CBOSA) – czego w kontrolowanej sprawie niewątpliwie zabrakło, już z tego względu, że porównywane nieruchomości nie zostały dostatecznie precyzyjnie opisane. Jest to uchybienie istotne, gdyż strona powinna mieć możliwość zweryfikowania, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście do siebie podobne oraz ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (por. wyrok WSA z 08.07.2010 r., II SA/Kr 19/10, CBOSA).

W ocenie Sądu operat szacunkowy sporządzony przez T. S. powyższych wymogów nie spełnia. Rzeczoznawca nie uzasadnił bowiem w sposób przekonujący, dlaczego przyjął do porównania takie, a nie inne nieruchomości – w tym dwie transakcje prawem użytkowania wieczystego – tym samym nadając konkluzjom operatu cechy arbitralności i zmniejszając przydatność tak sporządzonej opinii dla dokonywania na jej podstawie ustaleń faktycznych. Zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. Omawiany operat takiej możliwości nie daje. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ II instancji nie dokonał rzetelnej oceny dowodu w postaci operatu rzeczoznawcy majątkowego, w następstwie czego zaniechał niezbędnego w realiach niniejszej sprawy uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do biegłego o wyjaśnienie wszystkich (a nie tylko wybranych) występujących w tej sprawie istotnych wątpliwości co do rzetelności wyceny. Tym samym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 8, art. 11 i art. 136 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części opisanej w punkcie 1 wyroku. O uchyleniu tej decyzji w pozostałej części (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika (240 zł) ustalone na podstawie przepisów wykonawczych obowiązujących w dacie wniesienia skargi – łącznie 440 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda rozpatrzy oba wyłącznie odwołania w granicach w nich zakreślonych – tj. co do ustalonego odszkodowania – biorąc pod uwagę wskazania i oceny prawne zawarte w Wyroku NSA oraz w wyroku niniejszym. W szczególności ustosunkuje się do wszystkich zarzutów podniesionych w tych odwołaniach. Jeżeli zaś uzna, że nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie dotychczasowego operatu szacunkowego (choćby z powodu niemożności uzyskania potwierdzenia jego aktualności), obowiązkiem organu odwoławczego będzie uchylenie decyzji organu I instancji i zobowiązanie go do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie nowego operatu szacunkowego, sporządzonego w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, należycie następnie ocenionego przez organ administracji pod kątem wiarygodności i przydatności dowodowej do określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości na potrzeby odszkodowania.