Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2400/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145§1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA - Justyna Żurawska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr POD.503.214.2021.MSA.1 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi związku pracodawców – [...]z siedzibą w W. (zwanego dalej "Stroną", "Skarżącym" lub "[...]") jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (zwanego dalej "organem II instancji" lub "GIF") z dnia 12 sierpnia 2022 r. znak POD.503.214.2021.MSA.1 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 13 maja 2021 r. [...] wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec spółki [...]z siedzibą w S. w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie dwóch aptek ogólnodostępnych, tj. "[...] ", położonej w B. przy ul. J. oraz "[...] ", położonej w J. przy ul. G. , wskazując, że ww. apteki prowadzone są ponad limit ustawowy, określony w art. 99 ust. 3a pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo farmaceutyczne, gdyż wspólnikiem ww. spółki od 5 marca 2021 r. jest I. sp. z o.o. z siedziba w S. , która jest powiązana ze spółkami: [...]sp.j., [...] a podmioty przez nią kontrolowane prowadzą więcej niż 4 apteki ogólnodostępne oraz, że I. sp.

z o.o. z siedzibą w S. stała się wspólnikiem spółki [...]sp.j. z siedzibą w S. niezgodnie z art. 99 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne.

Jednocześnie [...] wniosła o dopuszczenie do udziału na prawach strony do postępowania oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia powiązań kapitałowo-osobowych powyższych spółek na okoliczność naruszenia art. 99 ust. 3a pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne.

W uzasadnieniu [...] powołała się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, że związek pracodawców może uczestniczyć na prawach strony w toczącym się postępowaniu jako organizacja społeczna, jeżeli przemawia za tym interes społeczny o postępowanie dotyczy przedmiotu działalności organizacji społecznej. Dalej Strona wskazała na podstawowe cele statutowe (§ 6 i § 8 Statutu) i wyjaśniła, że organizacja zrzeszająca przedsiębiorców (pracodawców aptekarzy) występuje w obronie interesu prawnego wszystkich pracodawców aptek. Wskazała także na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego i postanowienia GIF, z których wynika, że [...] ma prawo uczestniczyć na prawach strony w postępowaniach toczonych w oparciu o przepis art. 99 ust. 3 i ust. 3a ustawy Prawo farmaceutyczne. Zdaniem Strony, nie może budzić wątpliwości interes prawny wnioskodawcy do żądania wszczęcia postępowania. W dalszej części wniosku Strona wskazała na przyczyny złożenia wniosku – naruszenie norm art. 99 ust. 3a pkt 2 i art. 99 ust. 4 ww. ustawy oraz wpływ przepisów antykoncentracyjnych na rynek i dostępność leków.

Postanowieniem z dnia 16 lipca 2021 r. znak: A.8520.4.8.2021, Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach (zwany dalej: "organem I instancji" lub "WIF") odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia [...]sp.j. z siedzibą w S. zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych" "[...] " położonej w B. przy ul. J. oraz "[...] " położonej w J. przy ul. G. . Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a.".

Podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji było ustalenie, że [...] nie wykazała istnienia wszystkich przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., co warunkuje możliwość złożenia skutecznego żądania wszczęcia postępowania przez organizację społeczną i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu., a mianowicie WIF uznał, że na dzień wydania przedmiotweogo postanowienia za żądaniem organizacji społecznej nie przemawia interes społeczny.

Od powyższego postanowienia zażalenie wniosła [...], wskazując m.in., że organ I instancji wadliwie uznał, iż organizacja społeczna nie posiada interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania. [...] wskazała także na postanowienia wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych oraz postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego, które potwierdzają, że organizacja ma prawo uczestniczyć w postępowaniach toczonych w oparciu o przepis art. 99 ustawy Prawo farmaceutyczne.

Na skutek wniesionego zażalenia, zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2022 r. GIF utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1977, ze zm.), zwanej dalej "u.p.f." oraz art. 31 § 1 i § 2 oraz art. 144 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.).

W uzasadnieniu GIF wskazał na przepis art. 31 § 1 k.p.a., a następnie wyjaśnił, że w sprawie zostały spełnione dwie pierwsze przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej i dopuszczenie jej do udziału – postępowanie dotyczy innej osoby oraz między celami statutowymi [...], a przedmiotem sprawy istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym. Co do przesłanki w postaci interesu społecznego, organ uznał, że interes ten nie został przez organizację społeczną wykazany.[pic] W ocenie GIF zarówno wniosek jak i zażalenie zostały sformułowane w sposób dość ogólnikowy, gdyż dane w nim wskazane wynikają z publicznych rejestrów. [...], twierdząc, że przedmiotowe postępowanie o cofnięcie zezwoleń powinno zostać przeprowadzone, z uwagi na naruszenie przepisów antykoncentracyjnych na rynku aptek, nie odniosła się w swoich pismach, w żaden bezpośredni sposób do skonkretyzowanych działań podejmowanych w przedmiotowych aptekach. Przy czym w istocie o naruszeniu wskazanego art. 99 ust. 3a u.p.f. podnosi, dokonując interpretacji tego przepisu, która abstrahuje od jego dosłownego brzmienia. Zdaniem GIF odwoływanie się do związków pomiędzy przedsiębiorcami i wskazywanie, że istnieje grupa kapitałowa, podważa prawo do działania innych przedsiębiorców na tym samym rynku, zwłaszcza, że art. 99 ust. 3a u.p.f. traktuje wprost o wydaniu zezwolenia.

Z pewnością zatem w przypadku podważania podstaw działania podmiotów na reglamentowanym runku, w oparciu o tak ogólne dane nie można twierdzić, iż dzieje się tak w interesie społecznym - o ile nie jest spowodowane jasnym, czy ewidentnym naruszeniem przepisów prawa przez podmiot prowadzący aptekę, czy nawet istotnym prawnie przypuszczeniem, że tak się właśnie dzieje. W sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Zarzucane naruszenia w istocie nie wynikają z przepisów, które powołano, tj. z ich brzmienia.

Dalej wskazano, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ administracji publicznej i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny.

Zdaniem GIF, w sprawie nie został w dostateczny sposób wykazany interes społeczny, który przemawiałby za wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia wskazanych zezwoleń naprowadzenie aptek ogólnodostępnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy apteki te już od 2009 r. funkcjonują na rynku, co wynika z danych zawartych w internetowym publicznym i rządowym rejestrze aptek. Zatem prowadzone postępowanie, bez wyraźnej ku temu przyczyny, spowodowałoby istotne zakłócenie pracy przedsiębiorcy, a także jego wiarygodności rynkowej. Wniosek [...] nie spełnia przesłanki "interesu społecznego", zwłaszcza, iż jawi się on, na podstawie powyższych wywodów (gdyż wnioskodawca dąży do wyeliminowania innych uczestników rynku aptekarskiego), jako element walki konkurencyjnej naregulowanym rynku farmaceutycznym, a więc rynku trudniej dostępnego dla nowych podmiotów, zwłaszcza po wprowadzeniu wskazanych powyższą regulacją zapisów tzw. "AdA".

W ocenie organu II instancji przy tak sformułowanym wniosku o wszczęcie postępowania o cofnięcie zezwoleń, w interesie społecznym znajduje się pewność posiadania uzyskanych uprawnień przez przedsiębiorcę. Podważenie legalności działania omawianych aptek, zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, stoi w sprzeczności z ważnym interesem pacjentów i koniecznością zapewnienia im dostępu do produktów leczniczych i usług farmaceutycznych, bez dostatecznie wyraźnej ku temu przyczyny. Argument ten ma o tyle istotne znaczenie, że przepis na który powołuje się organizacja społeczna, dotyczy wydania zezwolenia. Z kolei przy rozważeniu drugiego naruszenia pominięto regulacje dotyczącą ochrony praw nabytych. Zdaniem GIF, nie jest zasadny argument, iż w działaniu [...] cel społeczny przejawia się w równym dostępie do rynku aptekarskiego, zagwarantowany przez art. 99 u.p.f., gdyż przedmiotowe apteki już na tym rynku działają od 2009 r. i w odpowiedniej procedurze uzyskały zezwolenia. Tak więc mimo zaostrzenia, po wydaniu tych zezwoleń, przepisów regulujących wydawanie zezwoleń, to korzystają one, jak wskazano uprzednio z ochrony praw nabytych, zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej. Odnosząc się do art. 99 ust. 4 u.p.f nie można twierdzić, iż zmiany w spółkach osobowych, które uzyskały zezwolenie przed nowelizacją "Ada", stanowią jakiekolwiek naruszenie wskazanego artykułu. Spółka taka korzysta z zezwolenia, gdyż jej prawa nabyte podlegają ustawowej ochronie. Rozumienie powołanej regulacji zaproponowane przez [...] nie może mieć miejsca, gdyż całkowicie pomija istnienie przepisów intertemporalnych.

Skargę na powyższe postanowienie z dnia 12 sierpnia 2022 r. wniósł wskazany na wstępie związek pracodawców, zaskarżając to postanowienie i domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia od GIF na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto Strona wniosła o uchylenie także i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1/ przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 31 § 1 pkt 2 oraz § 3 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że Skarżąca nie posiada interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie organizacji do postępowania administracyjnego będącego przedmiotem niniejszej skargi;

2/ art. 31 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji, gdy istniały przedstawione przez [...] przesłanki do jego wszczęcia, na podstawie których organ winien przeprowadzić postępowanie, które miałoby na celu wyjaśnienie, czy w przedmiotowym stanie faktycznym można mówić o istnieniu grupy kapitałowej w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 3, 4 i 14 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.);

3/ art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, w sytuacji gdy wspólnikiem niniejszej spółki od 5 marca 2021 r. jest I. sp. z o.o. z siedzibą w S. , która według danych z Informatora Prawno-Gospodarczego powiązana jest z następującymi spółkami: [...]sp. j. (2 pateki), [...] sp.j. (2 apteki), [...] sp.j. (2 apteki), I. [...] sp.j. (2 apteki), [...] [...] sp.j. (2 apteki) i [...] [...] sp.j. (3 apteki), gdzie podmiotu przez nią kontrolowane prowadzą powyżej 4 aptek ogólnodostępnych. Ponadto, zgodnie z treścią art. 99 ust. 4 u.p.f., w

brzmieniu po jego nowelizacji, która weszła w życie w dniu 25 czerwca 2017 r. tzw. "Apteka dla Aptekarza", prawo do uzyskania, ale także posiadania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mają wyłącznie: farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu albo spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu. Tymczasem, w sprawie, wspólnikiem [...]sp.j. od 5 marca 2021 r. tj. po wejście w życie AdA, została niezgodnie z art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f. I. sp. z o.o.;

4/ art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, na okoliczność możliwych powiązań kapitałowych pomiędzy powyżej wskazanymi spółkami i tym samym zbadanie, czy zachodzą przesłanki do uznania, że w przedmiotowym stanie faktycznym można mówić o istnieniu grupy kapitałowej w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 3, 4 i 14 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Mając na uwadze powyższe zarzuty [...] wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Strona przedstawiła argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów. Wskazała m.in., że bez wątpienia toczące się postępowania, których przedmiotem jest niniejszy wniosek, dotyczą zidentyfikowanych grup tj. pracodawców aptek, a także dotyczą postępowania w zakresie równego dostępu do rynku aptek zagwarantowanego w art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f. Tym samym Skarżący jako organizacja zrzeszająca przedsiębiorców (pracodawców aptekarzy), wbrew temu co argumentują organy I i II instancji, występuje w obronie interesu prawnego wszystkich pracodawców aptek. Reprezentowanie pracodawców - aptekarzy polega na podejmowaniu przez [...] różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, w stosunku do innych podmiotów, w tym organów Państwa. Są to działania podejmowane w interesie grupowym, czyli ogółu członków [...], poprzez określenie pożądanych zasad ich działania. Skarżący, realizując wskazane powyżej cele statutowe, zabiera głos w debacie publicznej mając na uwadze dbałość, rzetelność i samodzielność wykonywania zawodu farmaceuty oraz zachowanie równowagi podmiotów na rynku aptek.

Dalej Strona wskazała na podejmowane przez siebie działania publiczne (np. udział w pracach legislacyjnych, udział w spotkaniach organizowanych przez organy publiczne) mające na celu ochronę rynku aptek przed nadmierną koncentracją oraz ochronę pozycji zwodu farmaceuty. Konsekwencją podejmowanych działań jest udział Skarżącego w postępowaniach administracyjnych, gdzie stronami są najczęściej tzw. "spółki słupy", których wspólnikami są farmaceuci oraz składane przez Skarżącego wnioski o wszczynanie postępowań administracyjnych w przedmiocie cofania zezwoleń na prowadzenie aptek, do organów inspekcji farmaceutycznej w sytuacji, gdy zachodzi podejrzenie występowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu aptek. Dalej wskazano na postępowania przed GIF, w których Strona uczestniczyła oraz na postępowania sądowo-administracyjne, gdzie [...] była dopuszczana do udziału w postępowaniach. Tym samym, zdaniem Strony, nie może budzić wątpliwości jej uprawnienie do dopuszczenia na prawach strony do postępowania administracyjnego.

Odnosząc się już wprost do przesłanki, warunkującej dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, tj. interesu społecznego Strona przytoczyła stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2009 r. II OSK 1038/08, w którym sąd stwierdził, że interes społeczny przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do postępowania, jeżeli przyczyni się to do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się również, iż niedopuszczalna jest prewencyjna odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z tego powodu, że jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby może prowadzić do nadmiernego naruszenia sfery prywatności, czy też służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, bez zbadania akt postępowania, do którego ta organizacja chce przystąpić w powiązaniu z jej celami statutowymi i obiektywną oceną interesu społecznego, przemawiającego za uwzględnieniem takiego wniosku. Postępowanie prowadzone z udziałem organizacji społecznej sprzyja pełnemu urzeczywistnieniu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., która realizowana jest w płaszczyźnie interesu strony, jaki w płaszczyźnie interesu społecznego. Udział taki może przyczynić się do pełnego monitorowania działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę przyszłej działalności przedsiębiorcy i należącej do niego apteki pod kątem przepisów administracyjnych prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że prawidłowe prowadzenie apteki i właściwe wykonywanie zawodu farmaceuty, leży w interesie publicznym i powinno się odbywać zgodnie z przepisami prawa w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci. Ponadto [...] uczestniczy od dawna aktywnie na prawach strony w licznych postępowaniach przed wojewódzkimi inspektorami farmaceutycznymi jako organami I instancji oraz przed GIF jako organem II instancji, gdzie organy do tej pory dopuszczały Skarżącego do postępowań uznając tym samym jego interes społeczny.

Dalej Strona podniosła, że widząc tak jaskrawe nieprawidłowości w strukturze właścicielskiej aptek oraz możliwość naruszenia przepisów antykoncentracyjnych zwróciła się do organu, aby tą sprawę zbadał. Organ zarówno I jak i II instancji, nie tylko nie podjął żadnego działania pomimo wskazanych przez Skarżącego nieprawidłowości, ale również zarzucił Skarżącemu dbanie o partykularne interesy jego członków jednocześnie nie przedstawiając na tę okoliczność żadnych dowodów i nie wskazując kto rzekomo miałby skorzystać na cofnięciu zezwoleń aptekom, których legalność struktury właścicielskiej pozostaje pod znakiem zapytania. Ponadto to organ jest zobowiązany do badania nieprawidłowości na rynku aptecznym i m.in. w tym celu jest powołany, a nie Skarżący, który działając zgodnie ze swoimi celami statutowym dba o to, aby na rynku podmioty apteczne działały transparentnie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z powyższego wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych.

Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 12 sierpnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 16 lipca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia wskazanych we wniosku Strony zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych.

Zdaniem organu II instancji, z trzech przesłanek warunkujących udział organizacji społecznej w postępowaniu Strona spełniała dwie, tj. postępowanie dotyczy osoby trzeciej i udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Natomiast, w ocenie GIF, Strona nie wykazała spełnienia trzeciej przesłanki warunkującej jej udział, tj. interesu społecznego. Przeciwnego zdania jest Skarżąca, która wskazuje, że spełnia wszystkie trzy przesłanki, a jej udział w postępowaniu nie powinien budzić wątpliwości. Ponadto Strona powołała się na okoliczność dopuszczania jej do tej pory do udziału w postępowaniach zarówno administracyjnych, jak i sądowoadmnistracyjnych. Wskazała, że jej udział podyktowany jest dbałością o rynek aptek, a widząc nieprawidłowości co do naruszenia tzw. przepisów antykoncentracyjnych organizacja zwróciła się do organów o zbadanie tej kwestii.

Rozpoznając powyższy spór Sąd przyznał rację organizacji pracodawców. Zdaniem Sądu, GIF odmawiając udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału) naruszył przepisy prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania; 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu – jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. W sprawie Strona jest organizacją pracodawców, a więc organizacją mieszczącą się w pojęciu organizacji społecznej.

W ocenie Sądu, prawidłowo organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach, które to przesłanki muszą zostać spełnione łączne: 1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej; 2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi, przy czym cel statutowy organizacji powinien obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania; 3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje odmową dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że Strona spełnia pierwsze dwie przesłanki. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Spór sprowadza się do spełnienia przez Stronę przesłanki trzeciej, tj. przesłanki istnienia interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału.

Zdaniem Sądu, Skarżący wykazał zaistnienie interesu społecznego w zgłoszonych żądaniach. Skoro celami Strony są zgodnie z § 6 pkt 1 i 3 statutu organizacji społecznej: reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w związku wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego; podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich, a także Skarżący powoływał się m.in. na konieczność zapewnienia równego dostępu do rynku i wyeliminowanie przypadków naruszeń przepisów antykoncentracyjnych oraz prawidłowe prowadzenie apteki czy transparentność działania patek na rynku na podstawie przepisów prawa, to wskazać należy, że powyższe wpisuje się w zakres tego postępowania. W sprawie trudno jest stwierdzić, co uczynił organ II instancji, że Strona działa w celu zaspokojenia swoich partykularnych celów. Przeciwnie, w ocenie Sądu, Skarżący nie reprezentuje wyłącznie swoich partykularnych interesów, ale interes społeczny, zapewnia bowiem szerszą kontrolę zarówno nad działaniami organów orzekających w sprawach antykoncentracyjnych, jak również w pewien sposób zastępuje same organy w badaniu zaistnienia określonych stosunków pomiędzy określonymi podmiotami, które to podmioty de facto są kontrolowane, np. przez jeden podmiot i w ten sposób istnieje możliwość (którą należy wyjaśnić), że podmioty te omijają obowiązujące przepisy prawa. W ocenie Sądu, wszczęcie postępowania i dopuszczenie [...] do udziału w nim przyczyni się do zapewnienia szerszej kontroli administracji publicznej. Zauważenia także wymaga, co nie jest kwestionowane, że postępowanie administracyjne dotyczy przede wszystkim praw konkretnej strony. Jednakże każde pojedyncze postępowanie może mieć pośredni wpływ na prawa szerszej grupy podmiotów, w szczególności innych przedsiębiorców tego samego sektora. W szczególności może mieć charakter wychowawczy dotyczący innych podmiotów wprowadzających praktyki związane z koncentracją rynku (w wypadku stwierdzenia podstaw do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) albo też przyczyni się do utrwalenia określonej praktyki stosowania przepisów. Obie te sytuacje powinny spowodować jak najszerszą dostępność podmiotów do udziału w tego rodzaju postępowaniach, w celu rozważenia zarówno przez organy, jak i następnie sądy wszystkich stanowisk, często ze sobą sprzecznych.

Dalej wskazać należy, że Sąd nie podziela zapatrywania organu jakoby o ogólności wniosku świadczył brak odniesienia się do skonkretyzowanych działań podejmowanych w przedmiotowych aptekach. Wprost przeciwnie – Strona wskazała na czym jej zdaniem naruszenia te polegają (naruszenie wskazanych przepisów antykoncentracyjnych) oraz na czym polega jej interes – dbałość o równy dostęp do rynku i obrona interesu prawnego wszystkich pracodawców, dbałość o przestrzeganie przepisów przez podmioty działające na rynku aptek. Zdaniem Sądu w interesie społecznym leży zarówno przestrzeganie prawa przez wszystkich przedsiębiorców, jak i zapewnienie kontroli społecznej. Prawidłowe prowadzenie apteki leży w interesie publicznym i powinno się ono odbywać zgodnie z przepisami prawa w związku z ochroną pacjentów, co trafnie podniosła Skarżąca w skardze.

Nadto zauważyć należy, że – zdaniem Sądu – organ odstąpił w sposób nieuzasadniony od utartej już, w tego rodzaju sprawach, praktyki. Zgodnie natomiast z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast w § 2 art. 8 k.p.a. ustawodawca wprost wskazał, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Strona wskazała, że GIF dopuszczał Stronę do udziału w postępowaniach administracyjnych związanych z problemem naruszania zakazów koncentracji, przytaczając sprawy, w których organ dopuszczał stronę do udziału w postępowaniu. Co więcej Sądowi z urzędu wiadomym jest, że organ w sprawach antykoncentracyjnych wszczynał na wiosek organizacji społecznej postępowania i dopuszczał Stronę do udziału w postępowaniu. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że [...] jest uczestnikiem postępowania w co najmniej kilkunastu sprawach, w tym w sprawach merytorycznych dotyczących postępowań antykoncentracyjnych (umorzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – postępowanie umorzono z przyczyn merytorycznych, gdyż stwierdzono, że kwestia ta badana może być jedynie przy udzielaniu zezwolenia na prowadzenie apteki). Sądowi z urzędu wiadomym jest także, że w wydanych przez siebie postanowieniach GIF wskazywał na argumenty przemawiające za istnieniem interesu społecznego – były to m.in.: prowadzenie postępowania w zakresie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez grupę kapitałową prowadzącą ponad 1% aptek ogólnodostępnych w określonym województwie (interes społeczny przejawiał się w realnym doprowadzeniu rynku do stanu zgodnego z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.); argumenty z opinii Biura Analiz Sejmowych z dnia 9 stycznia 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne wskazujące, że ustawodawca wyjaśnił, iż struktura rynku aptek ogólnodostępnych ulegnie poprawie na bardziej gospodarczo i społecznie efektywną (wydajną) oraz bardziej sprzyjającą dbałości o dobro indywidualnych użytkowników aptek ze strony podmiotów prowadzących te apteki (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 16.05.2023 r. V SA/Wa 2370/22). Nadto, kwestia interesu społecznego Skarżącej organizacji społecznej, w zbliżonym stanie faktycznym, była już przedmiotem rozważań tut. Sądu (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z 19.01.2023 r. V SA/Wa 158/22; z 1.12.2022 r. V SA/Wa 1472/22).

Aktualnie GIF wskazał, że interes społeczny po stronie [...] nie został wykazany. W ocenie Sądu organ II instancji naruszył także art. 8 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie wyjaśnił powodów dla których odstępuje od utartej praktyki (od ww. argumentów wcześniej stanowiących podstawę dopuszczenia).

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, organ II instancji naruszył art. 8 § 2 k.p.a., jak i art. 31 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast pozostałe zarzuty skargi – sformułowane w dwóch ostatnich punktach petitum skargi (str. 3 i 4) należy uznać za przedwczesne. Dotyczą bowiem one niezbadania przez organ naruszenia przepisów antykoncentracyjnych.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien wziąć pod uwagę przedstawione wyżej rozważania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota obejmuje zwrot następujących kosztów: wynagrodzenie reprezentującego stronę radcy prawnego – 480 zł, wpis od skargi – 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.

W sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, ponieważ zgodnie z art. 120 w zw. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot sprawy mieścił się w powyższym katalogu. Dlatego też sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów.