Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 772/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 468/21 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2021 r., nr WOP.7721.116.2021.CM w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 468/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę A. F., uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2021 r., nr WOP.7721.116.2021.CM, oraz utrzymana nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Sztumie z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr PINB.5160.6.5.2020.HK, którą na podstawie art. 49e pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b", nakazano skarżącemu dokonać rozbiórki obiektu budowlanego – banera o konstrukcji mieszanej (stalowo-drewnianej), zrealizowanego na działce nr [...] oraz częściowo w pasie drogowym, przy prawej stronie drogi krajowej nr [...], km [...], w odległości – 5,60 m od skraju drogi, w obrębie ewid. K., gm. Sztum. Ponadto Sąd uchylił także postanowienie PINB w Sztumie z dnia 30 grudnia 2020 r., nr PINB.5160.6.2.2020.HK, o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczących ww. banera.

W ocenie Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy kwalifikacja ww. baneru jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę nie była prawidłowa. Pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.) wymaga budowa wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl art. 3 pkt 3 jest budowlą. Przepis art. 3 pkt 3 P.b. stanowi bowiem, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, którym jest w szczególności wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Tym samym, aby tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe mogło zostać uznane za budowlę musi być wolno stojące trwale związane z gruntem.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom orzekających w sprawie organów, nie można uznać, aby przedmiotowe urządzenie reklamowe stanowiło budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., która powstała w wyniku jej wybudowania w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Brak jest bowiem podstaw do uznania, aby przedmiotowe urządzenie reklamowe było trwale związane z gruntem (por. wyrok NSA z 10 września 2010 r., II OSK 1361/09). Takich cech nie wykazuje przedmiotowe urządzenie reklamowe. Baner składa się z dwóch części. Pierwsza część – górna – osadzona jest na ramie stalowej, przytwierdzonej z jednej strony do wkopanego w ziemię drewnianego słupa z rozpórką, a z drugiej do rosnącego drzewa sosnowego. Druga część – dolna – jest przymocowana linkami do drzewa i drewnianego słupa oraz części górnej. Zdaniem Sądu, opisane cechy przedmiotowego urządzenia reklamowego, tj. sposób jego wykonania oraz konstrukcja, a także przeznaczenie, nie wykazują cech trwałego związania z gruntem. Co więcej, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że powstał obiekt wolno stojący.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należało uznać, że doszło do wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzenia reklamowego, a tym samym, zastosowanie w sprawie znajdowało wyłączenie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określone w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. dotyczy bowiem takich robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6, a dodatkowo przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami w świetle art. 3 pkt 3 P.b. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c nie obejmuje wykonania nowego obiektu, w nowym miejscu, lecz zawiera tylko takie prace budowlane, które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia instalowanie. Stąd też należy odwołać się do definicji językowej, z której wynika, że jest to montowanie urządzeń technicznych. Z kolei montaż oznacza zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części. Zawarte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. pojęcie instalowanie odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej.

Cechy, konstrukcja, a przede wszystkim sposób montażu baneru pomiędzy rosnącym drzewem i wkopanym w ziemię drewnianym słupem, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] wskazują, że miało miejsce właśnie zainstalowanie urządzenia reklamowego. Z uwagi na powyższe, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, wykonanie przez skarżącego na terenie działki nr [...] przedmiotowego baneru nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, lecz podlegało wyłączeniu z tego obowiązku na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. Tym samym, orzekające w niniejszej sprawie organy błędnie oceniły, że w sprawie zachodzi przypadek określony w art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Przepis ten stanowi bowiem, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie na tej podstawie przez organ I instancji postanowienia z 30 grudnia 2020 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, zdaniem Sądu, nie było prawidłowe. Z powyższych względów postanowienie to zawiera wady uniemożliwiające pozostawienie go w obrocie prawnym. Nadto zawiera ono informację o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, której to nie przewidują przepisy prawa w stosunku do instalowania urządzeń reklamowych, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. Niewątpliwie, przepis art. 48 ust. 3 P.b. stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 49d ust. 1 P.b.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, brak było w niniejszej sprawie podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., a tym samym jego niewykonanie (poprzez niezłożenie wniosku o legalizację) przez skarżącego nie mogło skutkować wydaniem decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 49e pkt 1 P.b.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Pomorski WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. poprzez ich błędną wykładnię, a konkretnie art. 3 pkt 3 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budowla.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją ww. baneru, ponieważ, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego nastąpiła w ramach pojęcia "instalowania", a nie "budowy".

Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał, że "instalowanie" tablic i urządzeń reklamowych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. (por. wyroki NSA: z 11 września 2008 r., II OSK 982/07; z 15 czerwca 2011 r., II OSK 1078/10; z 7 sierpnia 2014 r., II OSK 427/13). Wyróżnia się co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 P.b. – "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b). Przy czym pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w ustawie Prawo budowlane zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem (por. wyrok NSA z 25 maja 2007 r., II OSK 754/06).

Co prawda, Sąd I instancji uwzględnił powyższe, jak i dokładnie ustalił za organami stan faktyczny, jednak błędnie ocenił, że zakres wykonanych robót kwalifikuje się do instalowania, w sytuacji gdy, jak w sprawie ustalono, konstrukcję dla przedmiotowego baneru stanowi m.in. drewniany słup, wkopany w ziemię. Taki zaś zakres robót budowlanych stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że przedmiotowy baner wespół z wykorzystaniem jako konstrukcji także rosnącego drzewa, został zrealizowany w sposób, który ma na celu oparcie się czynnikom chociażby pogodowym, co świadczy o tym, że mamy do czynienia z wolno stojącym urządzeniem reklamowym trwale związanym z gruntem. Dlatego Sąd I instancji, mając na względzie treść art. 3 pkt 3 P.b., błędnie ocenił, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z "wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzenie reklamowym". O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA: z 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10; z 10 października 2010 r., II OSK 1596/09; z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 10 marca 2008 r., II OSK 186/07). W tym zakresie Sąd I instancji choć przedstawił trafną argumentacją, jednak dokonał błędnej kwalifikacji robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej konstrukcji, tj. jako powstałej w ramach "instalowania", a nie "budowy". Ustalone w sprawie okoliczności, które wziął pod uwagę Sąd I instancji uprawniały bowiem do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 P.b. W tych warunkach istniały podstawy do wdrożenia przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej z art. 48-49e P.b., co oznacza, że PINB zasadnie w pierwszej kolejności wydał, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., postanowienie z dnia 30 grudnia 2020 r., nr PINB.5160.6.2.2020.HK, o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczących ww. banera, zawierając w nim informacje, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 P.b., a następnie wobec tego, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora i organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony, a skoro skarżący nie wystąpił z wnioskiem o legalizację w wyznaczonym terminie, to organy nadzoru budowlanego zobligowane były do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 49e pkt 1 P.b., czyli nakazu rozbiórki, co też nastąpiło w zaskarżonej decyzji WINB i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr PINB.5160.6.5.2020.HK.

Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 pkt 3 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej".

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.