Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2625/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku F. O. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi kasacyjnej F. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 131/23 w sprawie ze skargi F. O. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr 1244/2022 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.


UZASADNIENIE

F. O. (dalej jako skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 grudnia 2022 r. nr 1244/2022, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z 18 listopada 2022 r. nr 2365/2022, którym skarżącemu wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie trzech obiektów kontenerowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. wykonanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 3 sierpnia 2023 r. oddalił skargę skarżącego na postanowienie GINB z 28 grudnia 2022 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Skarżący w piśmie z 26 października 2023 r. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W odrębnym piśmie z 7 marca 2024 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia DWINB z 28 grudnia 2022 r. nr 1244/2022.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że wykonanie decyzji spowodowałoby dla skarżącego trudny do odwrócenia skutek w postaci usunięcia altan, ponieważ na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane w dniu 17 stycznia 2024 r. została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Wrocławia decyzja o rozbiórce. Decyzja ta została zaskarżona do organu drugiej instancji, niemniej jednak oparcie się przez organ nadzoru budowlanego na ww. przepisie, spowodowało konieczność złożenia niniejszego wniosku.

W jego ocenie, w przedmiotowej sprawie realizacja nakazanych robót spowoduje wystąpienie niebezpieczeństwa i trudnych do odwrócenia skutków oraz powstanie znacznej szkody. Pełnomocnik skarżącego zauważa, że uczynienie zadość nakazom z decyzji PINB będzie wiązało się z rozległymi pracami demontażowymi, które wiążą się ze znacznym kosztem. Skutek tychże prac będzie trudny do odwrócenia w sytuacji uwzględnienia skargi kasacyjnej. Podkreśla, że realizacja nakazów rozbiórkowych będzie wiązała się ze znacznymi utrudnieniami i niedogodnościami również na terenie sąsiedniej nieruchomości, ponieważ wjazd sprzętu i demontaż altan będzie mógł się odbyć tylko przez sąsiednią nieruchomość.

Pełnomocnik zwrócił uwagę, że za wstrzymaniem wykonania decyzji (powinno być postanowienia) przemawia fakt, że aktualny stan, który w ocenie skarżącego, oraz wydzierżawiającej, nie narusza ustaleń miejscowego planu, jest niezmienny od 2022 r., nie powoduje on jakiegokolwiek niebezpieczeństwa czy zagrożenia dla interesu społecznego, w tym nie powoduje zakłócenia ładu przestrzennego miasta.

Z uwagi na fakt, że wydana została decyzja rozbiórkowa, w ocenie wnioskującego, konieczne jest wstrzymanie wykonania decyzji DWINB z dnia 28.12.2022 r. do czasu wydania rozstrzygnięcia przez NSA w sprawie prowadzonej pod sygn. II OSK 2524/23 (powinno być II OSK 2625/23).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Wynika z powyższego, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu (tutaj postanowienia) jest wskazanie takich okoliczności, które są skutkiem wykonania tego aktu i w sytuacji skarżącego powodują zagrożenia, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest stosowana w celu ochrony adresatów tego aktu lub innych osób przed zagrożeniami jakie mogą powstać kiedy zostanie on wykonany, a następnie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej akt ten zostanie uchylony. Zagrożenia te ogólnie określono jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa za znaczną szkodę należy uznać sytuację, w której powstała szkoda nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Wobec tego nie są to skutki wszelkiego rodzaju związane z wykonaniem aktu ale tylko takie skutki, które wywołają szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu.

Zasadnicze znaczenie dla skuteczności wniosku o wstrzymanie ma ustalenie, że zaskarżony akt podlega wykonaniu a jego wykonanie może doprowadzić do powstania w sytuacji wnioskodawcy zagrożenia polegające na powstaniu znacznej szkody lub trudnych do odwróceniu skutków. Wynika z tego, że zagrożenia mają swe źródło bezpośrednio w wykonaniu aktu, którego wstrzymania domaga się strona. W niniejszej sprawie upatrywać ich należy w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie trzech obiektów kontenerowych bez pozwolenia na budowę. Zaskarżone postanowienie wywołuje taki skutek, że inwestor nie może prowadzić robót budowlanych do czasu gdy skorzysta skutecznie z prawa legalizacji tych robót albo do czasu gdy nie podejmie żadnych działań w celu legalizacji robót budowlanych lub podejmie je nieskutecznie. Właśnie z wstrzymaniem robót budowlanych łączyć należy zagrożenia, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Zdaniem NSA, skarżący we wniosku o wstrzymanie nie wskazuje jakichkolwiek okoliczności, które powstanie szkody czy wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków łączy z wykonaniem zaskarżonego postanowienia. Pełnomocnik skarżącego odwołuje się natomiast do okoliczności wydania przez PINB dla m. Wrocławia decyzji o rozbiórce przedmiotowych obiektów kontenerowych na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane tj. w związku z niewystąpieniem przez skarżącego o legalizację wstrzymanych robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o ich wstrzymaniu. PINB w uzasadnieniu decyzji o rozbiórce wskazuje, że skarżący pomimo upływu niemal roku od dnia wydania przez DWINB ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych nie złożył wniosku o legalizację robót budowlanych i w związku z tym organ obligowany było orzec rozbiórkę. Usunięcie altan, konieczność przeprowadzenia rozległych prac demontażowych, wystąpienie bliżej niesprecyzowanej znacznej szkody w postaci kosztów demontażu, utrudnienia i niedogodności przy rozbiórce dla nieruchomości sąsiedniej związane z koniecznością wjazdu sprzętu do demontażu tylko przez jej teren w istocie swej związane są z decyzją rozbiórkową a nie postanowieniem o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które jest przedmiotem kontroli sądowej.

Oczywiście art. 61 § 3 P.p.s.a. pozwala na objęcie wstrzymaniem wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy jednak niniejsza sprawa jest odrębną od aktów, które zapadły w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu legalizacyjnym, w tym decyzji o rozbiórce.

Sąd nie ocenia przyszłych postępowań, które mogą wyniknąć z braku wstrzymania zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie DWINB nie wywołuje skutku w postaci nakazu rozbiórki, ponieważ dopiero w odrębnej decyzji organu nadzoru budowlanego został wydany stosowny nakaz. W złożonym wniosku skarżący skupił się na potencjalnej szkodzie jaką poniesie on na skutek rozbiórki obiektów kontenerowych jednak argumentacja ta nie mogła być wzięta pod uwagę na etapie rozpoznania wniosku w sprawie wstrzymania robót budowlanych, a ewentualnie może mieć znaczenie w przypadku postępowania w sprawie nakazu rozbiórki.

Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego, skutkiem czego jest nałożenie obowiązku rozbiórki, nie dowodzi zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Skutek ten nie wynika w sposób bezpośredni z zaskarżonego postanowienia, a tylko skutki związane z jego wykonaniem (powstrzymanie się od robót budowlanych) mają prowadzić do wystąpienia w sytuacji skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Postępowanie legalizacyjne, czy nakaz rozbiórki, nie są zagrożeniem, które wprost wynika z wykonania zaskarżonego postanowienia. Są to zdarzenia przyszłe, a więc nie wynikają z aktualnej sytuacji skarżącego. Tylko ocena realnego zagrożenia związanego z zaskarżonym postanowieniem może być interpretowana jako jedna z przesłanek wstrzymania zaskarżonego aktu.

Skarżący we wniosku o wstrzymanie nie wskazuje żadnych okoliczności, które można by zakwalifikować jako zagrożenie wystąpieniem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków, jeśli zaskarżone postanowienie zostanie wykonane. Powstrzymanie się od prowadzenia robót budowlanych samo w sobie nie doprowadziło do wszczęcia postępowania legalizacyjnego czy orzeczenia nakazu rozbiórki. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych poprzedza dalsze czynności organu, który zadecyduje czy wszczynać postępowanie legalizacyjne, czy też orzec nakaz rozbiórki. Skoro organ przeprowadził już postępowanie legalizacyjne a w jego wyniku wydał decyzję rozbiórkową, to skarżący dostrzegając zagrożenia z art. 61 § 3 P.p.s.a. dla swojej sytuacji może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie decyzji rozbiórkowej do organu lub do sądu po złożeniu skargi na tę decyzję.

Wobec tego uznać należy, że skarżący nie wykazał, iż w jego osobistej sytuacji związanej z wykonaniem zaskarżonego postanowienia zaistniały przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a., a zatem należało odmówić wstrzymania wykonania tego aktu.