Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2674/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 149 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zychora po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i M. B.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 785/22 w sprawie ze skargi M. B. i M. B.1 na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 lutego 2022 r. znak DLI-III.7621.20.2020.AW.11 w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. B. i M. B.1 solidarnie kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 785/22 oddalił skargę M. B. i M. B.1 na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 lutego 2022 r. znak DLI-III.7621.20.2020.AW.11 w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Rozwoju i Technologii ww. postanowieniem z dnia 1 lutego 2022 r., na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej "k.p.a."), po zapoznaniu się z wnioskiem M. B. i M. B.1 o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 maja 2012 r. znak: BOII-3ak-772-1-794/11/12, uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego Nr 10/11 z dnia 21 października 2011 r., znak: IF.I.7820.9.2011.BD, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi ekspresowej [...] odcinek [...]. Zadanie nr 3: odcinek węzeł "[...]" - węzeł "[...]" (wraz z węzłem) i odcinek drogi krajowej nr [...] klasy GP: węzeł "[...]" - granica administracyjna miasta [...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 maja 2012 r.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją nr 10/11 z dnia 21 października 2011 r., znak: IF.1.7820.9.2011.BD, Wojewoda Lubelski zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi ekspresowej [...] odcinek [...]. Zadanie nr 3: odcinek węzeł "[...]" - węzeł "[...]" (wraz z węzłem) i odcinek drogi krajowej nr [...] klasy GP: węzeł "[...]" - granica administracyjna miasta [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, decyzją z dnia 15 maja 2012 r., znak: BOII-3ak-772-1 -794/11/12, uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego.

Pismem z dnia 16 marca 2015 r., złożonym osobiście w dniu 18 marca 2015 r., M. B., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. B.1, wniósł m. in. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 21 października 2011 roku (...)". Podanie zostało przekazane Ministrowi Rozwoju przez Wojewodę Lubelskiego przy piśmie z dnia 23 kwietnia 2020 r.

Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie ww. przepisu, wnioskodawcy powołali brak możliwości wykonania zjazdu do działki nr A, powstałej z podziału działki nr B, obręb [...], z drogi publicznej, wybudowanej na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego, z zachowaniem wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. Nr 43 poz. 430, z późn. zm. - obowiązujący w dacie złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania). M. B. i M. B.1 wskazali, że dopiero w marcu 2015 r. poczynili dokładne ustalenia pozwalające na stwierdzenie, że zjazd wykonany przez inwestora nie spełnia wymogów ww. rozporządzenia.

Wnioskodawcy, podnosząc kwestię niemożności wykonania zjazdu do działki nr A o prawidłowych parametrach, jednocześnie podważyli podział działki nr B, zatwierdzony w decyzji Wojewody Lubelskiego, uznając, że w dacie wydania tej decyzji cała działka nr B powinna zostać przejęta przez Skarb Państwa pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Tymczasem pierwsza wycena za działkę nr C przeznaczoną pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej miała miejsce w 2012 r., zaś druga wycena za działkę nr A nieprzejętą pod realizację ww. inwestycji odbyła się w 2013 r., w czym wnioskodawcy upatrują źródło swoich strat. Wnioskodawcy wyjaśnili, że na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu 27 marca 2014 r. Skarb Państwa - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie nabył od nich prawo własności ww. działki nr A.

Pismem z dnia 15 października 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wezwał wnioskodawców do jednoznacznego wskazania, czy pismo z dnia 16 marca 2015 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Lubelskiego czy też wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pod rygorem uznania, że pismo z dnia 16 marca 2015 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Powyższe wezwanie z dnia 15 października 2020 r. pozostało bez odpowiedzi.

Minister Rozwoju i Technologii wskazał, że przepis art. 149 § 3 k.p.a. przewiduje możliwość odmowy wznowienia postępowania, jednak przepisy k.p.a. nie określają wprost przesłanek tej odmowy. Odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych następuje w przypadku, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., II OSK 142/16, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Natomiast za przyczyny przedmiotowe uznaje się złożenie żądania po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna oraz gdy podnoszono inne zarzuty niż wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a. (vide: wyroki NSA z dnia 6 marca 1996 r., SA/Wr 1652/95; z dnia 24 marca 1998 r., II SA 122/98; z dnia 13 października 1998 r., I SA 373/98). W sytuacji zatem braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 k.p.a., właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, że M. B. i M. B.1 przed wydaniem decyzji Wojewody Lubelskiego byli właścicielami działki nr B, obręb [...]. Ww. decyzją zatwierdzono podział działki nr B, z której powstała działka nr C - przejęta pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej (na własność Skarbu Państwa) oraz działka nr A - pozostała jako własność wnioskodawców. Na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu 27 marca 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabył od nich prawo własności do działki nr A, o czym wnioskodawcy sami poinformowali w piśmie z dnia 16 marca 2015 r., powołując się jednocześnie na akt notarialny numer rep. A. [...]. Powyższe potwierdza wypis z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej działki przez Sąd Rejonowy [...] w [...] z siedzibą w [...]. Obecnie właścicielem ww. działki jest Gmina [...]. Składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, M. B. i M. B.1 nie byli już właścicielami działki nr A, powoływanej w omawianym wniosku z dnia 16 marca 2015 r. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie jest rzeczą oczywistą, niebudzącą żadnej wątpliwości i niewymagającą żadnego postępowania ani dodatkowych dowodów, że wniosek o wznowienie postępowania nie został zatem złożony przez osoby, którą mogą zostać uznane za strony niniejszego postępowania.

Decyzja Wojewody Lubelskiego oraz decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.; obecnie - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, z późn. zm), dalej "specustawa drogowa". Przepisy specustawy drogowej nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów specustawy drogowej wynika jedynie, że stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej podlega ustaleniu w oparciu o art. 28 k.p.a. Wykazanie interesu prawnego jest zatem konieczne do prawidłowego ustalenia przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Organ nadzoru stwierdził, że wznowienie postępowania może leżeć wprawdzie w interesie wnioskodawców, jednak interes ten, jako niemający charakteru pochodnego od prawa własności nieruchomości nr A (w dacie złożenia wniosku z dnia 16 marca 2015 r.), na którą skarżący powołali się w ww. wniosku w kontekście przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ma wyłącznie charakter faktyczny. Skoro bowiem skarżący w dniu złożenia ww. wniosku nie byli już właścicielami powyższej działki, to trudno uznać, aby mieli interes prawny we wzruszeniu ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, powołując się na występujące - ich zdaniem - nieprawidłowości w zaprojektowaniu zjazdu do działki nr A, jako nowe okoliczności, nieznane organowi w dniu wydania decyzji. Organ stwierdził zatem, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony, co przesądza o konieczności odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Z uwagi na powyższe, Minister nie mógł ustosunkować się do zarzutów i argumentów przedstawionych przez wnioskodawców, świadczących - w ich przekonaniu - o wadliwości wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej w zakresie zaprojektowanego zjazdu na działkę nr A.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. B. oraz M. B.1, zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej oraz zasadą przekonywania,

2. art. 7, art. 77, art. 79, art. 80 oraz art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez:

a) niezebranie w całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i nierozpatrzenie tego materiału, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że skarżący nie mają przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

b) błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodnego, sprzeczną z zasadami swobodnej oceny dowodów poprzez dowolne ustalenie, nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym, że skarżący nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, podczas gdy prawidłowa ocena tego materiału nie dawała żadnych podstaw do poczynienia takich ustaleń;

c) pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy ustaleń wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r. wydanego w sprawie IV SA/Wa 127/18.

II. przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżącym nie przysługuje status stron postępowania administracyjnego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że Minister błędnie uznał, że skarżącym nie przysługuje status stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 września 2018 r. wydanym w sprawie IV SA/Wa 127/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, że są oni stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania, oceniając cały i taki sam materiał dowodowy, jak ten który był podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia. W tym prawomocnym wyroku, którym Minister Technologii i Rozwoju był i jest związany w świetle przepisu art. 170 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził, że skarżący nie są stronami postępowania administracyjnego.

W dacie wydania ostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 9 listopada 2012 r. skarżący byli adresatami tej decyzji, a sprawa niniejsza bezpośrednio przekłada się na wysokość należnego im odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa ich nieruchomości. Tym samym skarżący mają oczywisty interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu tej sprawy i są stronami postępowania zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku - o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, jednocześnie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ oparł się na podmiotowej przesłance odmowy wznowienia postępowania, uznając, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wprawdzie przepis art. 149 § 3 k.p.a. nie określa wprost przesłanek odmowy wznowienia postępowania, lecz przesłanki te są częściowo zbieżne z przesłankami ogólnymi odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przewidzianymi w art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Prawidłowo wskazał organ, że odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych następuje w przypadku, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego.

Z akt sprawy wynika, że decyzją nr 10/11 z dnia 21 października 2011 r. Wojewoda Lubelski zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi ekspresowej [...] odcinek [...]. Zadanie nr 3: odcinek węzeł "[...]" - węzeł "[...]" (wraz z węzłem) i odcinek drogi krajowej nr [...] klasy GP: węzeł "[...]" - granica administracyjna miasta [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - decyzją z dnia 15 maja 2012 r. - uchylił decyzję organu I instancji w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego.

Pismem z dnia 16 marca 2015 r. M. B., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. B.1, wniósł m. in. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 21 października 2011 roku (...)". Podanie to zostało przekazane Ministrowi Rozwoju przez Wojewodę Lubelskiego. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie ww. przepisu, wnioskodawcy powołali brak możliwości wykonania zjazdu do działki nr A, powstałej z podziału działki nr B z drogi publicznej wybudowanej na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego, z zachowaniem wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. Nr 43 poz. 430, z późn. zm.). Wnioskodawcy wskazali, że dopiero w marcu 2015 r. poczynili dokładne ustalenia pozwalające na stwierdzenie, że zjazd na działkę nr A wykonany przez inwestora nie spełnia wymogów ww. rozporządzenia. Jednocześnie podważyli oni podział działki nr B zatwierdzony w decyzji Wojewody Lubelskiego, uznając, że w dacie wydania tej decyzji cała działka nr B powinna zostać przejęta przez Skarb Państwa pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Tymczasem, pierwsza wycena za działkę nr C miała miejsce w 2012 r., zaś druga wycena za działkę nr A odbyła się w 2013 r. Wnioskodawcy wyjaśnili, że na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu 27 marca 2014 r. Skarb Państwa - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie nabyła od nich prawo własności ww. działki nr A.

Mając na uwadze te okoliczności sprawy, Sąd stwierdził, że przepisy specustawy drogowej nie określają wprost kręgu stron postępowania administracyjnego dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11c tej ustawy w tym postępowaniu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, co oznacza, że katalog podmiotów, którym przysługuje przymiot strony należy ustalać w oparciu o art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Świadczy o tym art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, z którego wynika, że jedynie w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Przepisy art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wskazują kogo należy zawiadomić o wszczęciu postępowania i komu doręczyć decyzję (są to wnioskodawca oraz właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji). Nie wyklucza to jednak zastosowania w tym postępowaniu zasad ogólnych przewidzianych w art. 28 k.p.a.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący żądają wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, powołując się na przysługujące im w dacie wydania decyzji z dnia 15 maja 2012 r. przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawo własności działki nr A, powstałej z podziału działki nr B i nieprzejętej pod realizację inwestycji, domagając się we wznowionym postępowaniu przejęcia również tej części działki na rzecz Skarbu Państwa. Z ustaleń organu wynika, że wnioskodawcy na swój wniosek przenieśli prawo własności działki nr A na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu 27 marca 2014 r. na rzecz Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, a obecnie właścicielem tej działki jest Gmina [...]. Powyższe potwierdza wypis z księgi wieczystej nr [...]. W ocenie Sądu, organ prawidłowo więc wskazał, że składając wniosek o wznowienie postępowania z dnia 16 marca 2015 r., M. B. i M. B.1 nie byli już właścicielami działki nr A, a zatem nie mają aktualnego interesu prawnego dającego podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej w zakresie dotyczącym działki nr A. Skarżący, w wyniku zawartej w dniu 27 marca 2014 r. umowy sprzedaży, utracili prawo własności tej nieruchomości, zatem w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania (18 marca 2015 r.) nie mieli podstawy materialnoprawnej wynikającej z prawa własności (art. 140 k.c.) do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego. Obecnie właścicielem działki nr A jest Gmina [...] i to temu podmiotowi przysługują aktualnie prawa do tej nieruchomości. Zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 11c specustawy w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżącym nie przysługuje status stron postępowania administracyjnego jest nieuzasadniony.

Sąd podzielił stanowisko organu, że okoliczność, że wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony przez osoby, które mogą zostać uznane za strony niniejszego postępowania nie budzi wątpliwości i nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego we wznowionym postępowaniu, zatem prawidłowe było wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu, nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia przez organ art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny interesu prawnego skarżących wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2018 r. wydanego w sprawie IV SA/Wa 127/18. Przedmiotem kontroli Sądu we wskazanej sprawie było postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 26 października 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 8 maja 2015 r., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 9 listopada 2012 r. ustalającą odszkodowanie w wysokości 274 669,50 zł na rzecz M. B. i M. B.1 z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka nr C. Wniosek o wznowienie w tej sprawie dotyczył więc innego postępowania (odszkodowawczego) i innej nieruchomości (działki nr C). Organy odmówiły wznowienia postępowania z uwagi na niezachowanie przez wnioskodawców ustawowego terminu. Sąd stwierdził w uzasadnieniu tego wyroku jedynie, że okoliczności te powinny być badane we wznowionym postępowaniu. Stanowisko wyrażone przez Sąd w powołanym wyroku nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ art. 8 § 1 k.p.a. i art 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej oraz zasadą przekonywania. Organ szczegółowo i konkretnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, zatem zarzuty te są nieuzasadnione.

W ocenie Sądu, nie mógł prowadzić do zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 77, art. 79, art. 80 oraz art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez niezebranie w całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy oraz pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy ustaleń wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r. wydanego w sprawie IV SA/Wa 127/18. Organ na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów ustalił wszystkie okoliczności dające podstawę do sformułowania oceny prawnej, że skarżącym nie przysługuje przymiot stron tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw, aby kwestionować te ustalenia i tę ocenę prawną.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. B. i M. B.1, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 i art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 149 § 3 k.p.a., polegające na: a) dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej interpretacji (błędnej wykładni) art. 28 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. i ustalenie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, pomimo tego, że istniały podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia; b) błędnym ustaleniu, że stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 127/18 nie było wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygającego sprawę niniejszą przy rozstrzyganiu kwestii istnienia interesu prawnego skarżących w tej sprawie;

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest naruszenie art. 36 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 264 § 2 i § 3 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 i art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie (niezastosowanie) przy rozstrzyganiu sprawy – istoty (tj. rozstrzygnięć) uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2022 r. wydanej w sprawie I OPS 1/22 oraz z dnia 22 lutego 2021 r. wydanej w sprawie I OPS 1/20 - mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w dacie wydawania zaskarżonego wyroku był nimi w pełni związany i powinien je zastosować przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej.

3. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11c w zw. z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wywiedzenie, że skarżącym nie przysługuje status stron postępowania administracyjnego, tj. błędne ustalenie, że z norm zawartych w powołanych wyżej przepisach art. 11c w zw. z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej - nie wynika interes prawny w uzyskaniu należnego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości skarżących i, że rzekomo prawo do uzyskania takiego odszkodowania miałoby przysługiwać w dacie złożenia wniosku o wznowienia postępowania - wyłącznie Gminie [...] (str. 12 uzasadnienia do zaskarżonego wyroku), mimo że przepis art. 12 ust. 4f tej ustawy (tj. przepis materialnego prawa administracyjnego) wyraźnie stanowi o tym, że odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości wywłaszczonej na mocy decyzji wydanej w trybie tej ustawy (tj. w trybie jej art. 12-23), a nie ich następcom prawnym w rozumieniu prawa obligacyjnego (cywilnego, tj. w następstwie dokonanych czynności prawnych, w wyniku których doszło do przeniesienia prawa własności uprzednio wywłaszczonej nieruchomości), co w rezultacie prowadzi do pozbawienia skarżących konstytucyjnego prawa do uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a ponadto rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Nie można podzielić stanowiska organu, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że skoro skarżący w dniu złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie byli już właścicielami działki nr A, to trudno uznać, aby mieli interes prawny we wzruszeniu ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, powołując się na występujące - ich zdaniem - nieprawidłowości w zaprojektowaniu zjazdu do działki nr A, jako nowe okoliczności, nieznane organowi w dniu wydania decyzji.

Należy zwrócić uwagę, że przepisy specustawy drogowej nie regulują wprost, komu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Na mocy art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w postępowaniu tym wyłączono wyraźnie stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W takiej sytuacji nie może ulegać wątpliwości, że w sprawach prowadzonych w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych procedury administracyjnej (art. 11c specustawy drogowej), czyli w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast pośrednio z przepisów specustawy drogowej normujących zawiadamianie o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3) można wywieść, że stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji oraz podmioty, dla których ustala się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji wskazanych w tej decyzji obowiązków (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c i e-h specustawy drogowej).

Skarżący kasacyjnie przed wydaniem decyzji Wojewody Lubelskiego Nr 10/11 z dnia 21 października 2011 r., znak: IF.I.7820.9.2011.BD, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byli właścicielami działki nr B, obręb [...]. Ww. decyzją zatwierdzono podział działki nr B, z której powstała działka nr C - przejęta pod realizację inwestycji drogowej (na własność Skarbu Państwa) oraz działka nr A - pozostała jako własność wnioskodawców. Na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu 27 marca 2014 r. Skarb Państwa - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie nabył od nich prawo własności działki nr A.

Podkreślenia zatem wymaga, że skarżący kasacyjnie byli stronami postępowania zakończonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzją tą zatwierdzono podział będącej ich własnością działki nr B, w wyniku którego powstała działka nr C oraz działka nr A. Należy zauważyć, że zgodnie z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, inwestycja będzie realizowana na działce nr C (stanie się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, s. 1-2 i 39-40) oraz na działce nr A, na której będą prowadzone roboty budowlane związane z przebudową infrastruktury/sieci uzbrojenia terenu (branża energetyczna, gazowa, wodociągowa, teletechniczna – s. 3-6 oraz s. 46-48 decyzji – w związku z tym organ w decyzji wprowadził ograniczenie sposobu korzystania z działki nr A (s. 49 decyzji). Trudno zatem uznać, żeby strony postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, które zostały pozbawione własności nieruchomości (czy jej części – działki powstałej w wyniku podziału) na skutek jej przejęcia pod realizację inwestycji drogowej, czy też którym ograniczono sposób korzystania z działki w związku z przebudową sieci uzbrojenia terenu, nie miały interesu prawnego w żądaniu wznowienia tego postępowania. Nie ma znaczenia dla sprawy, że na skutek umowy sprzedaży nie są oni już właścicielami działki nr A. Stanowiąca ich własność działka nr B została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i już z tego względu mają oni status strony nie tylko postępowania zwykłego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale i postępowania w przedmiocie wznowienia tego postępowania. Należy w związku z tym stwierdzić, że skoro skarżący kasacyjnie byli stronami postępowania zwykłego – zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, to mają oni również interes prawny w kwestionowaniu tej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Nie można bowiem uznać, żeby podmiot, który był właścicielem nieruchomości przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i który został wywłaszczony na skutek wydanej decyzji (czy też którego prawo własności zostało ograniczone) nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu tej decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania dlatego, że nie jest już właścicielem nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, działka nr B, której skarżący kasacyjnie byli właścicielami została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tym samym wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmioty, które mają interes prawny w postępowaniu.

Nieprawidłowe było zatem wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Tym samym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisu, jak i art. 28 k.p.a.

Nie można jednak podzielić zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny interesu prawnego skarżących wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2018 r. wydanego w sprawie IV SA/Wa 127/18. Przedmiotem kontroli Sądu we wskazanej sprawie było postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 26 października 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 8 maja 2015 r., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 9 listopada 2012 r. ustalającą odszkodowanie w wysokości 274 669,50 zł na rzecz M. B. i M. B.1 z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka nr C. Wniosek o wznowienie w tej sprawie dotyczył więc innego postępowania (odszkodowawczego).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. Powołane w skardze kasacyjnej uchwały NSA dotyczą innych zagadnień prawnych – kwestii, na rzecz jakiego podmiotu może być ustalone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia (uchwała NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20) oraz kwestii przysługiwania legitymacji procesowej stronom czynności prawnych ze sfery prawa cywilnego w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania (uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22). Tymczasem niniejsza sprawa nie dotyczy ustalenia odszkodowania, a posiadania interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.