Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 792/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Zwrócono nadpłacony wpis od skargi
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 131 ust. 2, art. 134 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 170, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 lipca 2024 r., nr SKO.40.729.2024.oś w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 stycznia 2024 r., nr SKO.40.3155. 2023.oś, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zwraca skarżącemu A. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. S. (zwanego dalej również skarżącym, stroną) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również: SKO, Kolegium) z dnia 1 lipca 2024 r., nr SKO.40.729.2024.oś, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 8 stycznia 2024 r., nr SKO.40.3155.2023.oś odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 września 2014 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty N. z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...], w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 1 lipca 2014 r. Starosta N. w punkcie 1 ustalił dla A. S. odszkodowanie w wysokości 33.291 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w J., gm. G. W punkcie 2 zobowiązał do wypłaty tego odszkodowania, w terminie 14 dni, Wojewodę Opolskiego, ustalając skutki zwłoki w wypłacie odszkodowania. W punkcie 3 decyzji stwierdzono, że wypłata odszkodowania nastąpi przelewem na konto wskazane przez osobę uprawnioną. Podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy art. 131 ust.1, art. 134 w zw. z art. 139 i 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. dalej p.o.ś.).

Decyzją z dnia 24 września 2014 r. Kolegium - na wniosek Wojewody Opolskiego - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [na dzień wydania obecnie zaskarżonej do Sądu decyzji - Dz. U. z 2024 r. poz. 572]), zwanej dalej k.p.a. stwierdziło nieważność w całości decyzji Starosty N. z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...], ustalającej na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 33.291 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w J., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, k.m. [...], obręb J., o powierzchni 0,0980 ha. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wywiodło, że Starosta N. dokonał niewłaściwego podporządkowania stanu faktycznego pod normę art. 143 pkt 2 p.o.ś. bowiem zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne nie mieszczą się w zakresie obowiązywania tego przepisu. Ponadto Kolegium zauważyło, że brak było podstaw prawnych do zawierania w rozstrzygnięciu kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji pkt 2 i 3.

W dniu 7 grudnia 2019 r. (data wpływu wniosku) skarżący zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r. Wnioskodawca wskazał, że w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 kwietnia 2012 r. i ogłoszeniem zarządzenia Nr 14/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007 nastąpiło ograniczenie sposobu korzystania z działki położonej w J. o numerze a, której jest właścicielem, poprzez brak możliwości zabudowy tej działki. Powołując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 183/16, oraz przytoczone w tym wyroku orzecznictwo i literaturę, a także na wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r. zarzucił, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r. w sposób rażący narusza normy materialnego prawa administracyjnego zawarte w art. 129 i n. Prawa ochrony środowiska, pozbawiając go możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu poniesionej szkody w postaci utraty wartości nieruchomości powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Kolegium decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 24 września 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji SKO stwierdziło, że decyzja z dnia 24 września 2014 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym. Zdaniem organu analiza, z której wynikało, że Starosta N. w sposób rażący naruszył art. 134 pkt 2 p.o.ś. stanowiła podstawę wydania decyzji z 24 września 2014 r.

Wobec złożenia skargi na powyższą decyzję przez A. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 września 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Op 287/21, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...], uznając, iż Kolegium przedwcześnie stwierdziło, że zachodzą podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 24 września 2014 r., a przedstawiona w uzasadnieniu skarżonej decyzji argumentacja jest niewystarczająca dla uznania poprawności prezentowanego przez organ stanowiska. Sąd zaznaczył w szczególności, iż Kolegium w decyzji z dnia 24 września 2014 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty w całości, wskazując wystąpienie przesłanek nieważnościowych jedynie co do pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało bowiem na niewłaściwe przyporządkowanie stanu faktycznego pod normę art. 134 pkt 2 p.o.ś. oraz nieprawidłowe uznanie, że skutek wydania przez Ministra Środowiska rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2012 r. i dokonanego w nim podziału działań ochronnych na obligatoryjne i fakultatywne, nakłada obowiązek wypłaty odszkodowania na reprezentowany przez Wojewodę Skarb Państwa. Kolegium uznało także, iż nie było podstaw prawnych do określenia w pkt 2 i 3 rozstrzygnięciu decyzji informacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazania, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Sąd zauważył, że Kolegium nie wypowiedziało się, czy wystąpiła kwalifikowana wada obligująca do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty także w zakresie pkt 1, w którym ustalono na rzecz skarżącego wysokość odszkodowania w kwocie 33.291,00 zł. W uzasadnieniu decyzji z dnia 24 września 2014 r. brak jest jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej ewentualnej wadliwości zastosowania przez Starostę N. art. 131 ust. 1 p.o.ś., a mimo to Kolegium stwierdziło nieważność badanej decyzji w całości, co spowodowało wyeliminowanie również rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania.

Z kolei z analizy uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji z dnia 21 grudnia 2020 r. wynika, że Kolegium - badając decyzję z dnia 24 września 2014 r. w kontekście wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności - w ogóle pominęło kwestię ustalenia odszkodowania i nie dokonało oceny rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania art. 131 ust. 1 p.o.ś. Nie wypowiedziało się również odnośnie prawidłowości stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia 24 września 2014 r., dotyczącego uznania, że wskazania co do sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków opóźnienia w jego wypłacie należy traktować jako rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, pomimo ich informacyjnego charakteru.

W decyzji z dnia 21 grudnia 2020 r. poprzestano w tym zakresie wyłącznie na konstatacji, że Kolegium orzekające w 2014 r. zastosowało wykładnię językową art. 131 ustawy oraz art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu obowiązkiem Kolegium była ocena stanowiska przedstawionego w decyzji z dnia 24 września 2014 r. pod kątem przesłanek nieważnościowych w zakresie wszystkich punktów decyzji Starosty N. z dnia 1 lipca 2014 r. Tymczasem jedyna kwestia, która została szerzej omówiona przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, dotyczyła określenia - wbrew dyspozycji art. 134 pkt 2 p.o.ś. - Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę Opolskiego, jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty spornego odszkodowania. Tymczasem art. 134 p.o.ś. określa jedynie właściwy podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, a nie podstawę do jego ustalenia.

Sąd stwierdził, że Kolegium przy ocenie stopnia naruszenia przepisu art. 134 p.o.ś. wyraziło błędne stanowisko co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa, uznając, że należy je wykładać wyłącznie jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w oczywistej (wyraźnej) sprzeczności z treścią przepisu. Kolegium pominęło natomiast, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo.

Zdaniem Sądu decyzja z dnia 24 września 2014 r., którą wyeliminowano rozstrzygnięcie Starosty N. w zakresie pkt 1, w ogóle nie została oceniona przez Kolegium w kontekście skutków pozbawienia skarżącego odszkodowania w sytuacji, gdy niewątpliwie na skutek wydania zarządzenia RDOŚ w Opolu ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości stanowiącej jego własność.

Z kolei szeroko eksponowana przez Kolegium kwestia braku oczywistego naruszenia prawa dotyczyła tylko art. 134 pkt 2 p.o.ś., podczas gdy podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił art. 131 ust. 1 tej ustawy.

W ocenie Sądu nie sposób wywieść, czy według SKO w ogóle doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie przyznania odszkodowania na podstawie art. 131 ust. 1 p.o.ś., oraz czy ustalenia z pkt 2 i 3 decyzji Starosty N. zostały określone bez podstawy prawnej.

Sąd odwołał się również do wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2481/16, w którym Sąd ten jednoznacznie stwierdził, iż wykładnia systemowa art. 134 pkt 2 p.o.ś. i wskazanie Wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia RDOŚ o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Również zawarcie w decyzji regulacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia nie stanowi rażącego naruszenia przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 230/22, oddalił skargę kasacyjną złożoną od powyższego wyroku przez Kolegium. NSA uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 131 ust. 1 i art. 134 pkt 2 p.o.ś. Przypomniał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. NSA zaznaczył, że w doktrynie i orzecznictwie, odnosząc się do tzw. trudnych przypadków orzeczniczych, przyjmuje się szerokie, a nie wąskie rozumienie wykładni prawa. Proces stosowania prawa obejmuje nie tylko ustalenie znaczenia przepisu prawnego, w tym zabiegi interpretacyjne mające na celu uniknięcie lub usunięcie niejasności tekstu prawnego. Wykładnia prawa, zwłaszcza na gruncie prawa administracyjnego, może być procesem konstruowania normy prawnej z elementów zawartych w różnych przepisach prawnych. Nie jest ona zatem tylko procesem ustalania znaczenia określonego przepisu prawnego, ale procesem poszukiwania normy w oparciu o system prawa powszechnie obowiązującego.

Uwzględniając powyższe, NSA zgodził się z Sądem I instancji, że przy ocenie, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa, niewystarczające jest jedynie dokonanie oceny, czy zachodzi oczywistość naruszenia przepisu prawa. Konieczne jest stwierdzenie zaistnienia pozostałych przesłanek, tj. skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarczych lub społecznych skutków naruszeń niemożliwych do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa.

NSA podzielił także stanowisko Sądu I instancji co do lakonicznego uzasadnienia decyzji oraz przedstawionej w nim oceny prawnej. Przyznał również rację Sądowi I instancji, że wypowiedź organu zawarta w decyzji z dnia 24 września 2014 r. odnosi się jedynie do oceny podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. NSA zaznaczył, że w taki sam sposób skonstruowane jest uzasadnienie obecnie kontrolowanej przez Sąd decyzji, co świadczy o tym, że sprawa nieważności decyzji nie została skontrolowana w jej całokształcie.

NSA zauważył, że kontroli sądowoadministracyjnej nie podlegała ani decyzja z dnia 1 lipca 2014 r., ani decyzja z dnia 24 września 2014 r. Jednakże, bez odniesienia się do treści powyższych decyzji, nie jest możliwe dokonanie oceny legalności kontrolowanej obecnie decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym.

Jako nie do zaakceptowania NSA uznał również stanowisko Kolegium, że stwierdzenie nieważności decyzji w całości uzasadnione jest koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji w punktach 2 i 3. Po pierwsze, stoją temu na przeszkodzie przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, których zaistnienie nie zostało przez organ zbadane. Organ nie odniósł się również do kwestii, czy ustalenie odszkodowania stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa oraz nie wyjaśnił, czy ta okoliczność stanowiła podstawę do wydania decyzji z dnia 24 września 2014 r., a więc czy decyzja z dnia 1 lipca 2014 r. w całości obciążona jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Mając bowiem na względzie okoliczność, że niezbędnym warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest także ocena skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - to jest gospodarczych lub społecznych skutków naruszeń niemożliwych do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa - NSA uznał, że ta okoliczność może mieć znaczenie dla stwierdzenia nieważności decyzji w całości.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 8 stycznia 2024 r., nr SKO.40.3155.2023.oś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 24 września 2014 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m.in., że dokonało prostego zestawienia ustalonego w sprawne stanu faktycznego i treści przepisu i doszło do wniosku, że w sprawie organ nie dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 pkt 2 p.o.ś., bowiem oparł się na literalnym brzmieniu (językowej interpretacji) art. 134 pkt 2 p.o.ś. Kolegium uznało, iż w tym kontekście nie jest zasadne podważanie zapadłego rozstrzygnięcia z tej przyczyny, iż obecnie prezentowane są inne interpretacje tego przepisu, a przyjmowana szeroka wykładnia art. 134 p.o.ś., odwołująca się do względów natury systemowej oraz przyjmująca, że wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, w sytuacji wydania zarządzenia przez RDOŚ o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, nie stanowi o nieważności decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r., wydanej kilka lat wcześniej i opartej na innej (językowej) interpretacji przepisu. W konsekwencji Kolegium uznało, iż w badanym przypadku nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa w postaci oczywistości naruszenia przez Kolegium przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 pkt 2 p.o.ś.

W dalszej kolejności, odnosząc się do zaleceń wynikających z wyroku WSA w Opolu o sygn. akt II SA/Op 287/21 - Kolegium podkreśliło, że z literalnego brzmienia przepisu art. 134 pkt 2 p.o.ś, wynika, iż Wojewoda Opolski - podmiot zobowiązany w pkt 2 decyzji Starosty do określonego w nim świadczenia nie jest umocowany do wypłaty odszkodowania. Powyższe wykluczało zatem przyznanie stronie takiego odszkodowania w innym punkcie decyzji. Stąd jako niedopuszczalne uznało Kolegium stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej jedynie w części określającej podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania i jednoczesne pozostawienie w obrocie "części" decyzji Starosty określającej wysokość odszkodowania.

Odnosząc się do oceny skutków pozbawienia skarżącego odszkodowania w sytuacji, gdy niewątpliwie - wobec wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu - ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości strony, Kolegium wskazało, iż nie sposób przyjąć, by na skutek decyzji z dnia 24 września 2014 r., A. S. pozbawiony został prawa do uzyskania stosownej rekompensaty w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z działki nr a w J., bowiem otwarta pozostaje droga sądowa przed sądem powszechnym do uzyskania stosownej rekompensaty.

W odniesieniu do charakteru naruszonego przepisu - Kolegium zauważyło, iż regulacje ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 131 ust. 1 i art. 134 pkt 2 p.o.ś.) to normy nie tylko rodzące określone uprawnienie po stronie podmiotów ograniczonych w sposobie korzystania z nieruchomości, ale również normy zobowiązujące do wypłaty odszkodowania ze środków publicznych. Także w tym kontekście nie sposób przyjąć by oparcie się przez Kolegium w decyzji z 24 września 2014 r., na literalnym brzmieniu przepisu art. 134 pkt 2 p.o.ś. stanowiło o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 pkt 2 w zw. z art. 131 ust. 1 p.o.ś.).

Kolegium podkreśliło również, iż w sprawie nie wystąpiły łącznie trzy przesłanki rażącego naruszenia prawa, tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 pkt 2 oraz art. 131 ust. 1 p.o.ś., a działaniu Kolegium, opierającemu się na literalnym brzmieniu przepisu art. 134 pkt 2, nie sposób przypisać oczywistości naruszenia, co już samo w sobie wyklucza zaistnienie wady rażącego naruszenia prawa.

Wypełniając z kolei zalecenie Sądu, co do zajęcia stanowiska w kwestii prawidłowości decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r., w zakresie uznania, iż wskazania co do terminu i sposobu wypłaty oraz skutków opóźnienia w wypłacie odszkodowania (pkt 2 i 3 decyzji Starosty N.) należy traktować jako rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, pomimo ich informacyjnego charakteru, Kolegium podniosło, iż na gruncie analizowanych regulacji brak było umocowania do zawarcia powyższych elementów w sentencji decyzji odszkodowawczej. Natomiast wskazania Starosty N. wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, bądź mają charakter czysto techniczny (odnoszą się do czynności faktycznej wypłaty odszkodowana) wykraczając poza ramy omawianego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie Kolegium wskazało, iż wobec stwierdzenia przesłanek do wyeliminowania decyzji Starosty N. z obrotu prawnego z powodu rażącego naruszenia prawa, nie było możliwym pozostawienie w obrocie prawnym jedynie tych informacyjnych wskazań. Zasadne zatem było stwierdzenie wydania decyzji w tym zakresie bez podstawy prawnej. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, iż wniosek A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r., nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie, a w sprawie nie zachodzą jednocześnie pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art.156 §1 k.p.a.

Pismem z dnia 31 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu 6 lutego 2024 r.) skarżący zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy - z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej przez WSA w Opolu w wyroku z 28 września 2021 r. i NSA w wyroku z 16 czerwca 2023 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty N. z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...]. We wniosku tym podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że przyjmowana obecnie przez sądy administracyjne (WSA w Opolu i NSA) szeroka wykładnia art. 134 p.o.ś. - odwołująca się do wykładni systemowej oraz przyjmująca wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania - nie może być uznana za rażące naruszenie prawa i nie stanowi o nieważności decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r. Podkreślił, iż Kolegium związane jest oceną prawną decyzji z dnia 21 grudnia 2020 r., zawartą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 września 2021 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2023 r. Dodał, że sądy oceniły, że w przypadku trudnych spraw orzeczniczych - a z taką w niniejszej sprawie mamy do czynienia - należy przyjąć szerokie, a nie wąskie rozumienie wykładni prawa. Zdaniem strony, w sytuacji więc, gdy ustawa przewiduje ustalenie odszkodowania w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, Kolegium nie powinno ograniczyć się do literalnego rozumienia treści art. 134 pkt 2 p.o.ś. i przyjęcia, że nie obejmuje on sytuacji, w której ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zarządzenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, lecz - kierując się oceną prawną sądów - rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji własnej, powinno dokonać wykładni celowościowej i systemowej, która niewątpliwie prowadziłaby do wniosku, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez pozbawienie właściciela możliwości zabudowy nieruchomości, skutkuje wskazaniem wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Ponadto - zdaniem strony - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kolegium winno uwzględnić orzecznictwo z 2016 r. i przytoczone przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 28 września 2021 r., w którym jednoznacznie stwierdzono, że wykładnia systemowa art. 349 pkt 2 p.o.ś. (powinno być 134 pkt 2 p.o.ś. - dopisek Sądu) i wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania - w sytuacji wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 - nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Strona podkreśliła, że w dacie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty N. nie było rozbieżności interpretacyjnych art. 134 pkt 2 p.o.ś. Wskazała też, iż zgodnie z doktryną i utrwalonym orzecznictwem administracyjnym przyjmuje się, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli nadano jej treść, której nie można uzasadnić przyjętymi regułami wykładni. Skoro zatem Starosta N., dokonując prawidłowej (szerszej) wykładni systemowej art. 134 pkt 2 p.o.ś. wskazał Wojewodę jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, to wskazanie Wojewody nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W tej sytuacji - zdaniem strony - należy przyjąć, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2014 r. stwierdzająca nieważność decyzji Starosty N. z dnia 1 lipca 2014 r., rażąco naruszała prawo, godząc jednocześnie w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Skarżący dodał też, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym o odszkodowanie na podstawie przepisów p.o.ś. ma zastosowanie ogólny, 6-letni okres przedawnienia i biegnie on od chwili powstania roszczenia, tj. od chwili wydania aktu prawa miejscowego, który wprowadził nakazy ograniczające możliwość korzystania z nieruchomości. Dlatego też w jego ocenie droga sądowa jest już zamknięta z uwagi na przedawnienie roszczenia z końcem 2020 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z dnia 1 lipca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 8 stycznia 2024 r. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało na przebieg dotychczasowego postępowania oraz na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zgodnie z którą ostateczne rozstrzygnięcia mogą zostać uchylone lub zmienione wyłącznie w przypadkach przewidzianych ustawą. Przypomniało, że sprawa była rozpatrywana w trybie nadzwyczajnym - postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest wyeliminowanie decyzji obarczonych szczególnie poważnymi wadami materialnoprawnymi. Wyjaśniło, że postępowanie nieważnościowe, oparte na art. 156 § 1 k.p.a., ogranicza się do ustalenia, czy decyzja zawiera jedną z enumeratywnie wymienionych wad, takich jak m.in. rażące naruszenie prawa. Jednocześnie podkreśliło, że postępowanie to nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, a jedynie weryfikacji najpoważniejszych naruszeń. Kolegium przypomniało, że przesłanką rażącego naruszenia prawa, na którą powołał się wnioskodawca A. S., jest oczywista i bezsporna niezgodność decyzji z przepisami prawa.

Kolegium wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku, gdy działania organu administracji publicznej są wyraźnie sprzeczne z obowiązującymi normami, a nie stanowią jedynie efektu odmiennej interpretacji przepisów. Naruszenie to może dotyczyć zarówno norm materialnych, jak i procesowych, pod warunkiem, że jego charakter jest rażący i pozostaje w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy. Podkreśliło, że przesłanka rażącego naruszenia prawa musi spełniać łącznie trzy elementy: oczywistość naruszenia, charakter przepisu oraz skutki społeczno-gospodarcze, które są nieakceptowalne z punktu widzenia zasady praworządności. Samo naruszenie prawa, nawet jeśli jest oczywiste, nie przesądza automatycznie o jego rażącym charakterze. Kolegium powołało się na orzecznictwo (wyrok WSA w Gdańsku z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 684/22), zgodnie z którym różnice w interpretacji przepisów nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji z dnia 8 stycznia 2024 r.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Kolegium podzieliło stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji własnej z dnia 8 stycznia 2024 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty N. z dnia 1 lipca 2014 r. uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa.

Odnosząc się do pierwszego z kryteriów rażącego naruszenia prawa, tj. oczywistości naruszenia prawa, Kolegium wskazało, że przepis art. 134 p.o.ś. nie przewiduje wprost sytuacji, w której ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje w wyniku zarządzenia wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 134 pkt 2 p.o.ś., obowiązek wypłaty odszkodowania przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę, powstaje, gdy ograniczenie to wynika z rozporządzenia Rady Ministrów, właściwego ministra lub wojewody. W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko prezentowane w pierwszej instancji - że Starosta zadziałał niezgodnie z literalnym brzmieniem art. 134 pkt 2 p.o.ś., co Kolegium jednoznacznie stwierdziło w swojej decyzji z dnia 24 września 2014 r. Zdaniem Kolegium, różnice w wykładni prawa nie stanowią przesłanki rażącego naruszenia prawa, ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności nie służy rozstrzyganiu wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli dany przepis dopuszcza różne interpretacje, to przyjęcie jednej z nich - mieszczącej się w ramach dopuszczalnych wykładni - nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W tym kontekście Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które potwierdza, że różnice w wykładni prawa nie mogą być podstawą do uznania naruszenia prawa za "rażące". Zdaniem Kolegium, prezentowana obecnie szeroka wykładnia art. 134 p.o.ś. nie prowadzi do podważenia decyzji z dnia 24 września 2014 r., opartej na interpretacji językowej tego przepisu.

Podsumowując, Kolegium uznało, że w badanej sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 134 pkt 2 p.o.ś. Twierdzenia strony dotyczące potrzeby stosowania wykładni celowościowej i systemowej są bezzasadne i zbyt daleko idące, ponieważ postępowanie nieważnościowe ogranicza się do badania przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przedmiotowej sprawie przesłanki te nie zachodzą.

Idąc dalej Kolegium wyjaśniło, że uwzględniło i w sposób wyczerpujący odniosło się do wszystkich zaleceń wynikających z wyroków zapadłych w niniejszej sprawie. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 287/21, Kolegium wskazało, że jednoznaczne stwierdzenie - oparte na literalnym brzmieniu art. 134 pkt 2 p.o.ś. - iż podmiot zobowiązany w pkt 2 decyzji Starosty (Wojewoda Opolski) nie jest umocowany do wypłaty odszkodowania, wykluczało przyznanie stronie odszkodowania w innym punkcie tej decyzji. Niedopuszczalne byłoby bowiem stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej jedynie w części określającej podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie części decyzji Starosty odnoszącej się do wysokości odszkodowania.

Kolegium podniosło, że w ramach rozstrzygnięcia odszkodowawczego, wydawanego na podstawie art. 131 ust. 1 p.o.ś., obligatoryjne i nierozerwalne jest zarówno wskazanie wysokości odszkodowania, jak i określenie podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty. Przywołując wyrok zapadły w sprawie II SA/Op 183/16, wskazało, że osnowa decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 p.o.ś. powinna zawierać wszystkie elementy istotne dla stosunku prawnego, którego dotyczy. Oznacza to, że oprócz kwoty odszkodowania i podmiotu uprawnionego, decyzja musi również określać podmiot zobowiązany do jego wypłaty. Decyzja ustalająca odszkodowanie nie może istnieć samoistnie bez wskazania podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty, gdyż byłaby niewykonalna. W związku z powyższym uznało Kolegium, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty N. w całości - w tym również w zakresie jej punktu 1 - było logiczną i prawidłową konsekwencją poczynionych ustaleń, mimo że kwestia ta nie została szerzej omówiona w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 września 2014 r.

Podkreśliło również, że skład orzekający w pierwszej instancji - zgodnie z zaleceniami Sądu - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 8 stycznia 2024 r. wyczerpująco odniósł się do przesłanek decydujących o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że decyzja Kolegium z dnia 24 września 2014 r., eliminująca rozstrzygnięcie Starosty N. w zakresie pkt 1, nie została wcześniej oceniona w kontekście skutków pozbawienia skarżącej odszkodowania, mimo że ograniczono jej dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości w wyniku wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu. Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż skutki wywołane wadliwą (nieważną) decyzją są nie do przyjęcia z punktu widzenia praworządności. Naruszenie prawa można uznać za rażące, gdy jest ono oczywiste i pozostaje w kolizji z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej, funkcjonujących w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć jedynie przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

W ocenie Kolegium, w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie sposób przyjąć, aby na skutek decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r. A. S. został pozbawiony prawa do uzyskania stosownej rekompensaty w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z działki nr a w J. Ograniczenie to wynikało z zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Opolu związanego z wyznaczeniem obszarów objętych programem ochrony przyrody Natura 2000. Zgodnie z art. 131 ust. 1 p.o.ś., w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 130 ust. 1 p.o.ś.), na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania. Decyzja ta jest niezaskarżalna. Z kolei art. 131 ust. 2 p.o.ś. przewiduje, że strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od doręczenia jej decyzji wnieść powództwo do sądu powszechnego. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, droga sądowa przysługuje także w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego. Zdaniem Kolegium, pomimo, iż decyzja Starosty N. z dnia 1 lipca 2014 r. ustalająca odszkodowanie na rzecz A. S. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Kolegium z dnia 24 września 2014 r., stosowne żądanie wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone. Tym samym otwarta pozostaje droga sądowa przed sądem powszechnym do dochodzenia rekompensaty. Przepis art. 131 ust. 2 zd. 2 p.o.ś. nie przewiduje przy tym ograniczeń czasowych dla wystąpienia z roszczeniem, poza początkowym terminem do wytoczenia powództwa. W konsekwencji zarzuty strony dotyczące braku możliwości dochodzenia roszczenia Kolegium uznało za bezzasadne.

Odnosząc się do trzeciej ze wskazanych przez Sąd przesłanek rażącego naruszenia prawa, tj. charakteru naruszonego przepisu Kolegium podzieliło swoje wcześniejsze stanowisko, że regulacje art. 131 ust. 1 i art. 134 pkt 2 p.o.ś. nie tylko rodzą określone uprawnienia po stronie podmiotów, których sposób korzystania z nieruchomości został ograniczony, ale także nakładają obowiązek wypłaty odszkodowania ze środków publicznych. W tym kontekście, jako słuszne uznało stwierdzenie, że oparcie się przez Kolegium w decyzji z dnia 24 września 2014 r. na literalnym brzmieniu art. 134 pkt 2 p.o.ś. nie stanowiło o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 pkt 2 i art. 131 ust. 1 p.o.ś.).

W odniesieniu do zalecenia Sądu dotyczącego zajęcia stanowiska w kwestii prawidłowości decyzji z dnia 24 września 2014 r. w zakresie uznania, że wskazania co do terminu i sposobu wypłaty oraz skutków opóźnienia w wypłacie odszkodowania (pkt 2 i 3 decyzji Starosty N.) należy traktować jako rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, pomimo ich informacyjnego charakteru, Kolegium wyjaśniło, że na gruncie obowiązujących regulacji brak było podstaw do zawarcia powyższych elementów w sentencji decyzji odszkodowawczej. Wskazania te - o ile wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub mają charakter czysto techniczny (odnoszą się do czynności faktycznej wypłaty odszkodowania) - wykraczają poza ramy rozstrzygnięcia. W związku z tym zasadne było stwierdzenie, że decyzja w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej.

Kolegium podkreśliło, że organy administracji publicznej - zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. - działają przede wszystkim na podstawie przepisów prawa. Nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, jakim jest stwierdzenie nieważności, nie służy korygowaniu wszystkich decyzji, które mogą wydawać się sprzeczne z poczuciem sprawiedliwości i słuszności społecznej. Sam fakt pojawienia się rozbieżności co do wykładni art. 134 pkt 2 w zw. z art. 131 ust. 1 p.o.ś. przesądza o tym, że decyzja oparta na jednym ze sposobów interpretacji nie może być uznana za rażąco naruszającą prawo. Tym bardziej, że wykładnia analizowanych przepisów odwołująca się do względów natury systemowej ukształtowała się dopiero po wydaniu decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r.

Zauważyło też Kolegium, że decyzja z dnia 24 września 2014 r. eliminująca z obrotu prawnego decyzję Starosty N. z dnia 1 lipca 2014 r. nie wywołała skutków prawnych, które byłyby nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. W szczególności, decyzja ta nie pozbawiła definitywnie strony prawa do uzyskania odszkodowania. Również charakter analizowanych przepisów, nie przemawia za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że wniosek A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r. z powodu rażącego naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie albowiem w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów, w tym przepisów Konstytucji. Podniosło, że rozpoznając sprawę miało na uwadze rozstrzygnięcia sądów powołane przez stronę. Niemniej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zakres postępowania wyjaśniającego jest ograniczony. Obejmuje on jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest kwalifikowanymi naruszeniami prawa, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r. nie można przypisać oczywistości naruszenia prawa, co już samo w sobie wyklucza zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 134 pkt 2 p.o.ś., Wojewoda Opolski reprezentujący Skarb Państwa nie jest umocowany do wypłaty odszkodowania, jeśli do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości doszło na skutek zarządzenia RDOŚ w Opolu. W konsekwencji, ustalenie w pkt 1 decyzji Starosty odszkodowania "w próżni", tj. bez wskazania organu właściwego do jego wypłaty, nie narusza prawa w sposób rażący.

Nie godząc się z treścią powyższej decyzji, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do tut. Sądu zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 1 i ust. 2, art. 131 ust. 1 oraz art. 134 pkt 2 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, ograniczającą się do literalnego ich rozumienia i przyjęcia, że nie obejmują one sytuacji, w której ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zarządzenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, podczas gdy w analizowanym przypadku zastosowanie wykładni językowej nie było wystarczające dla prawidłowego ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Zdaniem skarżącego pełne spektrum intencji ustawodawcy w ramach ww. przepisów ustawy może zostać ujawnione jedynie przez przeprowadzenie wykładni systemowej, która winna prowadzić do wniosku, że pozbawienie właściciela możliwości zabudowy nieruchomości, wskutek działania organu administracji rządowej, skutkuje nabyciem przez tego właściciela prawa dochodzenia roszczeń odszkodowawczych wobec Skarbu Państwa.

Skarżący podniósł też zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja SKO z dnia 24 września 2014 r. stwierdzająca nieważność decyzji Starosty N. z dnia 1 lipca 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wskazana decyzja Kolegium stwierdzała nieważność uprzedniej decyzji Starosty N. bez zaistnienia przesłanek ustawowych z art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym rażąco naruszała prawo, godząc jednocześnie w zasadę trwałości decyzji administracyjnej.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto skarżący wnioskował o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący podniósł, że wydana obecnie decyzja stanowi powtórzenie argumentacji zawartej w poprzednich decyzjach. Kolegium uznało, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014r. nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Powtórzono również argumentację, że skarżący na skutek decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r. nie został pozbawiony możliwości uzyskania stosownej rekompensaty w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z działki nr a w J., będącej następstwem zarządzenia RDOŚ w Opolu w związku z wyznaczeniem obszarów objętych programem ochrony przyrody Natura 2000, albowiem na podstawie art. 1316 ust. 2 p.o.ś. (winno być 136 ust. 2 p.o.ś. - dopisek Sądu) może dochodzić należności w drodze wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Tymczasem, jak zauważył skarżący w wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie Sądy oceniły, że w przypadku trudnych należy przyjąć szerokie a nie wąskie rozumienie wykładni prawa. Proces stosowania prawa, jak wskazał NSA, obejmuje nie tylko ustalenie znaczenia przepisu prawnego, ale również zabiegi interpretacyjne mające na celu uniknięcie lub usunięcie niejasności tekstu prawnego. W sytuacji więc, gdy ustawa przewiduje ustalenie odszkodowania w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, Kolegium nie powinno ograniczyć się do literalnego rozumienia treści art. 134 pkt 2 p.o.ś. i przyjęcia, że nie obejmuje on sytuacji, w której ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zarządzenia przez RDOŚ, ale kierując się oceną prawną sądów, rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji własnej, powinno dokonać wykładni celowościowej i systemowej. Ponadto przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kolegium winno uwzględnić wydane w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych, w którym jednoznacznie stwierdzono, że wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Skarżący podkreślił też, że w dacie wydania przez Kolegium decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty N. nie było rozbieżności interpretacyjnych art. 134 pkt 2 p.o.ś. Zgodnie z doktryną i utrwalonym orzecznictwem administracyjnym decyzja zostaje wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli nadano jej treść, której nie można uzasadnić przyjętymi regułami wykładni. Skoro zatem Starosta N., dokonując prawidłowej, szerszej wykładni systemowej art. 134 pkt 2 p.o.ś. wskazał Wojewodę jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, to wskazanie tego organu nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, na co wskazał w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. W tej sytuacji należy przyjąć, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2014 r. stwierdzająca nieważność decyzji Starosty N. z dnia 1 lipca 2014 r. bez zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., rażąco naruszała prawo, godząc jednocześnie w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Podkreślił też skarżący, że dokonując wykładni przepisów ustawy należało również wziąć pod uwagę jej aspekt prokonstytucyjny. Nie można bowiem pomijać zasady ochrony własności i prawa do słusznego odszkodowania (art. 21 Konstytucji), zasady równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji) oraz prawa do równego traktowania.

Zdaniem skarżącego, Kolegium, orzekając w niniejszej sprawie w dniu 1 lipca 2024 r. pominęło ponadto rozstrzygnięcie i ocenę prawną w identycznej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym, zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Op 52/24. W uzasadnieniu tego wyroku sąd podkreślił, że w badanej sprawie "organ odwoławczy skoncentrował się nie na przesłankach stanowiących o stwierdzeniu nieważności decyzji starosty, choć powinien, a wywody skumulował na decyzji własnej z dnia 26 września 2014 r., bez odniesienia tego rozstrzygnięcia do uznania nim wadliwości kwalifikowanej eliminowanej nim decyzji pierwszoinstancyjnej, co jest kluczowe w sprawie." Sąd również stwierdził, że "w niniejszej sprawie decyzją z dnia 26 września 2014 r. Kolegium - na wniosek Wojewody Opolskiego- stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność w całości rozstrzygnięcia Starosty N. z dnia 6 czerwca 2014 r., które korzystało z przymiotu ostateczności. Skoro zatem sądy obu instancji podnosiły, że nie jest rażącym naruszeniem wskazanie, iż do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Wojewoda Opolski i że nie naruszono art. 134 pkt 2 p.o.ś., to trudno uznać, że Starosta N. dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Zatem nie sposób uznać, że decyzja Kolegium z dnia 26 września 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem i nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., skoro swoją mocą wyeliminowała w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego ostateczną decyzję Starosty N. nieobarczoną wadą kwalifikowaną, jako właśnie - jak uznano w decyzji organu wyższego stopnia - dotkniętą kwalifikowaną wadą nieważności".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), dalej: p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a (który nie znajduje zastosowania w sprawie). Mocą art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).

Orzekanie - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji RP). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przechodząc do meritum w pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 287/21 utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 230/22. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018 r., uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny są - co do zasady - związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo, przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018 r., uw. 9 do art. 153). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Ponadto stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem związane faktem wydania i treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Powinnościom tym nie sprostał organ odwoławczy.

Zarówno w judykaturze jak i doktrynie panuje jednolity pogląd co do mocy wiążącej wyroku. Charakter prawomocnego rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej w orzeczeniu sądu administracyjnego powoduje, że ma ono charakter absolutny i nie istnieją żadne normy prawne umożliwiające ponowne rozstrzygnięcie tej kwestii. Orzecznictwo często zwraca uwagę na ratio legis przepisu art. 170 p.p.s.a., którym jest zapewnienie gwarancji i zachowania spójności oraz logiki działania organów państwowych, a tym samym przepis ten zapobiega funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

Na pełną aprobatę zasługuje wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 751/09, w którym skład orzekający wyraził pogląd, że skoro związanie wynikające z art. 170 p.p.s.a. odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej dotyczy sprawy, w której zapadł prawomocny wyrok (zob. także: B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2013).

Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Sądu jest zatem weryfikacja, czy Kolegium w pełni zastosowało się do zaleceń i wskazań poprzednio wydanych wyroków w tej sprawie. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby w sprawie ujawnione zostały jakiekolwiek okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w granicach niniejszej sprawy we wcześniejszych wyrokach.

Oceniając zatem obecnie kwestionowane decyzje, zgodzić należy się ze skarżącym, że organy nie zastosowały się w pełni do wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 230/22 oraz z wyroku WSA w Opolu z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 287/21, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

Stosownie do powyższego przypomnieć zatem trzeba, tut. Sąd w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 287/21, uchylając decyzję Kolegium z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 24 września 2014 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty N. z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stwierdził, że organ ten, orzekając w 2014 r., zastosował wyłącznie wykładnię językową art. 131 p.o.ś., co było niewłaściwe i prowadziło do pominięcia szerszego kontekstu systemowego przepisów prawa. Sąd zauważył, że Kolegium powinno było dokładniej skontrolować decyzję z dnia 24 września 2014 r. pod kątem przesłanek nieważnościowych, odnosząc się do wszystkich punktów decyzji Starosty N. z dnia 1 lipca 2014 r. W szczególności, Sąd zgodził się ze skarżącym, że decyzja Kolegium z dnia 24 września 2014 r. nie została w ogóle oceniona w kontekście skutków pozbawienia skarżącego odszkodowania, które miało miejsce na skutek zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) dotyczącego ograniczenia dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego. Zarzucił, że Kolegium, decydując w sprawie, nie przeanalizowało kwestii związanej z koniecznością wypłaty odszkodowania, mimo że ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego miało miejsce na skutek administracyjnego zarządzenia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Tymczasem - jak zauważył Sąd - jest to kluczowe, ponieważ decyzja Kolegium powinna zawierać ocenę skutków tego zarządzenia, w tym ustalenie, czy skarżącemu przysługuje odszkodowanie na podstawie odpowiednich przepisów. Jednocześnie odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2481/16, Sąd stwierdził, iż wykładnia systemowa art. 134 pkt 2 p.o.ś. oraz wskazanie Wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w przypadku wydania zarządzenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. To oznacza, że Kolegium, kierując się tylko wykładnią językową, pominęło szerokie rozumienie systemowe i praktyczne skutki zastosowania przepisów w kontekście ochrony środowiska oraz odszkodowań związanych z ograniczeniami w użytkowaniu nieruchomości. Również zawarcie przez Starostę N. regulacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki w opóźnieniu nie zostało uznane za rażące naruszenie prawa.

Ocenę dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając wyrokiem z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 230/22., skargę kasacyjną Kolegium. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 131 ust. 1 i art. 134 pkt 2 p.o.ś. Nie zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że jedyną przesłanką dla stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie przepisów prawa. Wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1956/21). NSA wskazał też, że w doktrynie i orzecznictwie, odnosząc się do tzw. trudnych przypadków orzeczniczych, przyjmuje się szerokie, a nie wąskie, rozumienie wykładni prawa. Proces stosowania prawa obejmuje nie tylko ustalenie znaczenia przepisu prawnego, w tym zabiegi interpretacyjne mające na celu uniknięcie lub usunięcie niejasności tekstu prawnego. Wykładnia prawa, zwłaszcza na gruncie prawa administracyjnego, może być procesem konstruowania normy prawnej z elementów zawartych w różnych przepisach prawnych. Nie jest ona zatem tylko procesem ustalania znaczenia, jakie ma określony przepis prawny, ale procesem poszukiwania normy w oparciu o system prawa powszechnie obwiązującego (por. J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 52-53; por. też M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3373/15). NSA podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, że - przy ocenie czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa - niewystarczające jest jedynie dokonanie oceny czy zachodzi oczywistość naruszenia przepisu prawa, konieczne jest natomiast stwierdzenie zaistnienia pozostałych przesłanek to jest skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - to jest gospodarczych lub społecznych skutków naruszeń niemożliwych do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa.

Zauważył, że takiej oceny zabrakło w zaskarżonej decyzji. Organ w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do kwestii rażącego naruszenia prawa i braku podstawy prawnej. Pozostałe elementy, mające wpływ na ocenę czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, zostały przez organ pominięte i nieuwzględnione w analizie prawnej. Przyznał rację tut. Sądowi, że ocena czy w sprawie nastąpiła oczywistość naruszenia prawa dająca podstawę do stwierdzenia nieważności rodzi wątpliwości biorąc pod uwagę uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz, że wypowiedź organu zawarta w decyzji z dnia 24 września 2014 r. odnosi się jedynie do oceny podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Zdaniem NSA w taki sam sposób skonstruowane jest uzasadnienie obecnie kontrolowanej przez Sąd decyzji, w związku z powyższym, zgodził się z Sądem I inst., że sprawa nieważności decyzji nie została skontrolowana w jej całokształcie.

NSA wskazał też, że kontroli sądowoadministracyjnej nie podlegała co prawda decyzja z 1 lipca 2014 r., ani decyzja z dnia 24 września 2014 r., jednakże bez odniesienia się do treści powyższych decyzji nie jest możliwe dokonanie oceny legalności kontrolowanej obecnie decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym.

Ponadto nie do zaakceptowania - zdaniem NSA - jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że stwierdzenie nieważności decyzji w całości uzasadnione jest w jego ocenie koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji w punktach 2 i 3. Po pierwsze stoją temu na przeszkodzie przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, których zaistnienie nie zostało przez organ zbadane, o czym była mowa powyżej. NSA wskazał, że organ nie odniósł się do kwestii, czy ustalenie odszkodowania stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa. Organ nie wyjaśnił także, czy ta okoliczność stanowiła podstawę do wydania decyzji z dnia 24 września 2014 r., a więc stwierdzenie, że decyzja z dnia 1 lipca 2014 r. w całości obciążona jest wadą rażącego naruszenia prawa. NSA stwierdził, że niezbędnym dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest także ocena skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – to jest gospodarczych lub społecznych skutków naruszeń niemożliwych do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa, a okoliczność ta może mieć znaczenie dla stwierdzenia nieważności decyzji w całości.

Jak zatem wynika z przytoczonych fragmentów uzasadnień prawomocnych wyroków zapadłych w przedmiotowej w sprawie, w sposób jednoznaczny przesądzona została kwestia dotycząca wykładni przepisu art. 134 pkt 2 p.o.ś. WSA w Opolu w wyżej opisanym wyroku w sposób jednoznaczny stwierdził, że wykładnia systemowa art. 134 pkt 2 p.o.ś. oraz wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w przypadku wydania zarządzenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto, również zawarcie w decyzji Starosty regulacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia nie stanowi rażącego naruszenia przepisów, a stanowisko to podzielił NSA. W ocenie składu orzekającego rację ma strona skarżąca, że rozpoznając sprawę ponownie Kolegium nie uwzględniło pełnej oceny prawnej, która została wyrażona w wyrokach sądów administracyjnych, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 287/21, oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 230/22. Wskazane wyroki wyraźnie określały, że Kolegium, które rozpatrywało sprawę w 2014 r., popełniło błąd, stosując jedynie wykładnię językową przepisu art. 134 pkt 2 p.o.ś. Sąd podkreślił, że Kolegium powinno było skontrolować decyzję z dnia 24 września 2014 r. nie tylko w kontekście literalnego brzmienia przepisów, ale także pod kątem przesłanek nieważnościowych, szczególnie w odniesieniu do skutków, jakie wywołało ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego w wyniku zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ). W wyroku z dnia 28 września 2021 r., sąd wyraził także pogląd, że decyzja Kolegium z dnia 24 września 2014 r. nie uwzględniała wpływu zarządzenia RDOŚ na użytkowanie nieruchomości, co skutkowało błędną oceną sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zgodził się ze skarżącym, że decyzja Kolegium w ogóle nie została poddana ocenie w kontekście skutków pozbawienia skarżącego odszkodowania, mimo że zarządzenie RDOŚ jednoznacznie wpłynęło na sposób korzystania z nieruchomości. W kontekście tej sytuacji, Kolegium nie uwzględniło także wykładni systemowej art. 134 pkt 2 p.o.ś., zgodnie z którą wypłatę odszkodowania powinien realizować wojewoda w przypadku zarządzenia RDOŚ dotyczącego obszaru Natura 2000. Sąd administracyjny stwierdził, że przyjęta przez Kolegium wykładnia językowa przepisu w 2014 r. była błędna i nie odpowiadała pełnej interpretacji przepisów w kontekście systemu prawa ochrony środowiska.

Sięgając do treści wydanych decyzji z dnia 1 lipca 2024 r. oraz 8 stycznia 2024 r., zgodzić należało się ze skarżącym, że wydana obecnie decyzja stanowi w istocie powtórzenie argumentacji zawartej w poprzednich decyzjach. Kolegium, podobnie jak w poprzednich decyzjach uznało, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r. z powodu rażącego naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Powtórzono, że skarżący na skutek decyzji Kolegium z dnia 24 września 2014 r. nie został pozbawiony możliwości uzyskania stosownej rekompensaty w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z działki nr a w J., będącym następstwem zarządzenia RDOŚ w Opolu o wyznaczeniu obszarów objętych programem ochrony przyrody Natura 2000, albowiem na podstawie art. 131 ust. 2 p.o.ś. może dochodzić należności w drodze wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Zgodzić należało się również ze skarżącym, że Kolegium nie zrealizowało w pełni wskazówek zawartych w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach. W szczególności nie dokonało prawidłowej wykładni - zgodnie z zaleceniami Sądów - art. 134 pkt 2 p.o.ś. Tymczasem prawomocnych wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie Sądu przesądziły, że wskazanie Wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Również zawarcie w decyzji Starosty regulacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia nie stanowi rażącego naruszenia przepisów. Jednocześnie, w kontekście wykładni art. 134 pkt 2 p.o.ś., stwierdzono, że w przypadkach trudnych należy przyjąć szerokie a nie wąskie rozumienie wykładni prawa, gdyż proces stosowania prawa obejmuje nie tylko ustalenie znaczenia przepisu prawnego, ale również zabiegi interpretacyjne mające na celu uniknięcie lub usunięcie niejasności tekstu prawnego.

Ignorując zatem obowiązek uwzględnienia skutków zarządzenia RDOŚ, Kolegium nie rozpoznało sytuacji, w której skarżący mógł zostać pozbawiony prawa do odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Pomimo wyraźnych wskazówek zawartych w wyrokach sądów, w tym obowiązku uwzględnienia pełnej oceny systemowej przepisów prawa ochrony środowiska i konieczności skontrolowania decyzji Starosty N. w kontekście skutków prawnych wynikających z zarządzenia RDOŚ, Kolegium kontynuowało orzekanie w sposób sprzeczny z wytycznymi sądów. Takie działanie stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, a decyzje wydane na podstawie tej niewłaściwej wykładni nie mogą być uznane za zgodne z obowiązującym prawem.

W tym miejscu warto przytoczyć fragmenty prawomocnego wyroku tut. Sądu zapadłego w analogicznej sprawie o sygn. akt II SA/Op 183/16 " (...) niewskazanie wprost w art. 134 p.o.ś. aktów wydawanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie oznacza, że brak jest podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania. Z art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525) wynika, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują organy niezespolonej administracji rządowej. Stosownie do art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. [aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.]) regionalny dyrektor ochrony środowiska realizuje zadania przewidziane w ustawach na obszarze województwa. Niewątpliwie zatem w przypadku wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska aktu prawa miejscowego w postaci wskazanego wyżej zarządzenia, które stanowiło źródło ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości obowiązującego na obszarze województwa, przyjąć należało, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy o administracji rządowej w województwie Wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa, a zatem będzie on podmiotem zobowiązanym do wypłaty przedmiotowego odszkodowania stosownie do art. 134 pkt 2 p.o.ś. Powyższą argumentację wspiera również fakt, że omawiane zarządzenie stanowiło dostosowanie planów zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000".

Należy jeszcze raz wyjaśnić organom, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Oznacza to, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie przepisy prawa się nie zmieniły, nie nastąpiła też istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy, która mogłaby uzasadniać odstąpienie od wytycznych zawartych w ww. wyrokach. Nadto, brak dokonania prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie uchybia obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego, co z kolei stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a.

Stosownie bowiem do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z powołanej regulacji wynika, że każda decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego, odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. Organ w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać na przyjęty sposób myślenia, argumentowania przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwe było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia, lecz również przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2322/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10). Tylko zaś, prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie decyzji Kolegium jest niepełne i nie tłumaczy motywów wydanego rozstrzygnięcia w kwestiach o zasadniczym znaczeniu.

W tym stanie rzeczy - z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kolegium z 8 stycznia 2024 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 i 3 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz zwrot nadpłaconego wpisu od skargi w kwocie 100 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz podporządkować się ocenie prawnej zawartej w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 287/21 oraz wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 230/22.

Wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu wyroku dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA, pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl//.