Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1746/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.S., J.K., A.K., A.S., P.G., J.G, M.D., M.D., K.M., E.F., M.K., C.N., C.N., S.K., M.B., P.K., A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 4859/23 w sprawie ze sprzeciwu P.S., P.S., J.K., A.K., A.S., P.G., J.G, M.D., M.D., K.M., E.F., M.K., C.N., C.N., S.K., M.B., P.K., A.K. od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania koncesji na wydobywanie kopaliny 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 4859/23, oddalił sprzeciw P.S., P.S., J.K., A.K., A.S., P.G., J.G, M.D., M.D., K.M., E.F., M.K., C.N., C.N., S.K., M.B., P.K., A.K. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 14 lipca 2023 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania koncesji na wydobywanie kopaliny i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 28 września 2022 r. E. Sp. z o.o. w O. (dalej: spółka) zwróciła się do Marszałka Województwa Łódzkiego o udzielenie koncesji na wydobywanie piasków kwarcowych oraz piasków czwartorzędowych (kopaliny towarzyszącej) z części złoża "[...]" położonego w miejscowości S. R., gmina B., powiat s., województwo łódzkie. Spółka zawnioskowała o udzielenie koncesji na okres 25 lat, tj. do 31 grudnia 2047 r.

Zawiadomieniem z 2 grudnia 2022 r. Marszałek powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia koncesji.

Zarządzeniem zastępczym z 21 grudnia 2022 r., Wojewoda Łódzki wprowadził obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz ujawnił go poprzez dodanie załącznika graficznego do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., z granicami udokumentowanego złoża.

Pismem z 29 grudnia 2022 r. Wójt Gminy B. poinformował organ pierwszej instancji, że właściciele działek przeznaczonych pod drogę technologiczną, wskazanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a także wymienionych w załączniku nr 1 do obwieszczenia o wszczęciu postępowania, nie wyrazili zgody na jej przebieg. Gmina B. także nie wyraziła zgody na użytkowanie działek na potrzeby przedmiotowego przedsięwzięcia, będących jej własnością, wymienionych w decyzji środowiskowej.

W związku z powyższym do Marszałka wpłynęło wiele sprzeciwów od mieszkańców w zakresie planowanej działalności.

Decyzją z 5 kwietnia 2023 r., organ pierwszej instancji odmówił udzielenia koncesji na wydobywanie piasków kwarcowych oraz piasków czwartorzędowych (kopaliny towarzyszącej) z części złoża "[...]". W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie narusza sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. Marszałek podnosił, że teren złoża nie został przeznaczony pod wydobycie kopaliny i jest oznaczony w Studium jako tereny upraw rolnych oraz teren osadnictwa wiejskiego. Organ pierwszej instancji wskazał, że z art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.; dalej: p.g.g.) wynika, że organ odmawia udzielenia koncesji wówczas, gdy skutkiem prowadzonej działalności będzie uniemożliwienie wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Marszałek nadmienił także, że podejmując swoją decyzję miał na względzie postulaty mieszkańców, którzy sprzeciwiają się powstaniu kopalni w kontekście ww. przepisów p.g.g. Organ pierwszej instancji uznał, że interes społeczny jest w przedmiotowym przypadku celem nadrzędnym nad planowanym przedsięwzięciem, a argumentem za odmową był też fakt, że strona wnioskująca nie mogła prowadzić obsługi zakładu górniczego po wyznaczonej w decyzji środowiskowej drodze technologicznej.

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 14 lipca 2023 r. Minister Klimatu i Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu odwoławczego, Marszałek naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto zdaniem Ministra, informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, organ pierwszej instancji nie wskazał żadnych przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogłoby skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Organ odwoławczy podkreślił, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, że przed jej wydaniem Marszałek dokonał analizy stanowisk zawartych w szeregu pism wniesionych w toku postępowania, ograniczył się bowiem wyłącznie streszczenia tych stanowisk, podsumowując, że interes społeczny jest w tym przypadku celem nadrzędnym nad planowanym przedsięwzięciem. W ocenie organu odwoławczego występowanie interesu publicznego prowadzącego do odmowy udzielenia koncesji musi stanowić ocenę wszystkich aspektów towarzyszących przedsięwzięciu wydobywczemu, której to oceny zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Minister wskazał również, że w sprawie występowało 10 stron, będących właścicielami nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru górniczego, a Marszałek zakwalifikował 72 podmioty do kręgu stron postępowania, co może wskazywać na to, że przy określeniu stron postępowania kierował się ustaleniami decyzji środowiskowej, która określiła środowiskowe uwarunkowania nie tylko dla przedsięwzięcia pt. "Kopalnia piasku [...]", ale także dla drogi technologicznej, której budowa nie jest realizowana na podstawie przepisów p.g.g., a więc nie jest elementem postępowania w sprawie udzielenia koncesji. W ocenie organu odwoławczego nie jest jasne, na podstawie jakiego interesu prawnego podmioty zostały zakwalifikowane do kręgu stron postępowania.

Organ odwoławczy zaznaczał jednocześnie, że wątpliwości budził brak wystąpienia przez Marszałka do Wójta Gminy B. z prośbą o uzgodnienie na podstawie art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g. w sytuacji, gdy w istocie jedyną przesłanką do odmowy udzielenia koncesji było kryterium ww. uzgodnienia, tj. art. 7 p.g.g. Organ podkreślił, że wprawdzie organy administracji geologicznej również mogą badać przesłanki, o których mowa w art. 7 p.g.g., to jednak pierwszeństwo w tym zakresie powinny mieć organy, o których mowa w art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g.

Organ odwoławczy wskazał w wytycznych, że rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji ma wziąć pod uwagę wymienione wyżej okoliczności, dokonując pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Minister podkreślił, że organ pierwszej instancji musi dokonać rewizji kręgu stron postępowania, wystąpić do Wójta Gminy B. z wnioskiem o uzgodnienie, jednocześnie winien odnieść się do wszelkich ewentualnych stanowisk stron postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył również, że Marszałek powinien wskazać spółce ewentualne przesłanki, których niespełnienie, może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem.

Na powyższą decyzję, dwa odrębne sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli – P.S. oraz łącznie 17 innych skarżących - P.S., J.K., A.K., A.S., P.G., J.G, M.D., M.D., K.M., E.F., M.K., C.N., C.N., S.K., M.B., P.K., A.K. (dalej jako: skarżący).

Postanowieniem z 16 stycznia 2024 r., VI SA/Wa 4859/23 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt VI SA/Wa 4859/23 sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 4859/23 i VI SA/Wa 4941/23.

WSA oddalił sprzeciwy.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że streszczenie w treści decyzji stanowisk zawartych w pismach mieszkańców wyrażających sprzeciw wobec planowanej działalności, bez dokonania analizy ich zasadności, w kontekście decyzji środowiskowej i jej warunków, specyfiki planowanego przedsięwzięcia i zakresu prowadzonego postępowania, a także obowiązujących przepisów prawa pozwala na stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie wykazał w sposób prawidłowy nadrzędności interesu społecznego nad planowanym przedsięwzięciem, jakim jest działalność eksploatacyjna. Zdaniem WSA, sama okoliczność wystąpienia sprzeciwów nie może stanowić przesłanki odmowy udzielenia koncesji na podstawie art. 29 ust. 1 p.g.g., a do wykazania, że planowana działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu konieczne jest dokonanie oceny wszystkich aspektów towarzyszących przedsięwzięciu.

Sąd podkreślił, że organy administracji powinny przestrzegać przepisów k.p.a. dotyczących praworządności, prowadzenia postępowania budzącego zaufanie do władzy publicznej, wypełniać obowiązki informacyjne, zapewnić stronom udział w postępowaniu, działać wnikliwie i szybko. Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji był obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także do wskazać przesłanki zależne od strony.

W ocenie Sądu, zgodnie z art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g. udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. WSA odniósł się do kwestii braku spełnienia obowiązku uzyskania opinii, o której mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g. Wskazał, że choć opinia organu współdziałającego nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję, to stanowi element materiału dowodowego i podlega ocenie organu, a dokonanie takiej oceny wymaga przy tym uwzględnienia całego kontekstu wydania opinii. Zdaniem Sądu, pozbawienie wnioskodawcy prawa wniesienia zażalenia od opinii wójta stanowi obrazę art. 106 k.p.a.

WSA podkreślił również, że jednoznaczne ustalenie tego, czy danemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, jest warunkiem koniecznym dla prawidłowego prowadzenia postępowania. Sąd wskazał, że z treści decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, w oparciu o jakie przepisy uznał, że podmioty, których nieruchomości nie zostały objęte obszarem i terenem górniczym, posiadają legitymację procesową.

Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według Sądu analiza akt sprawy potwierdziła, że Marszałek prowadząc postępowanie naruszył zasady postępowania administracyjnego, czego wyrazem jest brak zastosowania art. 79 § 1 i 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego na rzecz skarżących.

Na podstawie art. 174 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 29 ust. 1 p.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie za organem drugiej instancji, że organ pierwszej instancji w sposób niepełny przeanalizował istnienie interesu publicznego nadrzędnego wobec planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji błędne uznanie przez organ drugiej instancji, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wydania koncesji;

2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 p.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie za organem drugiej instancji, że stronami postępowania w postępowaniach prowadzonych w sprawach o udzielenie koncesji na wydobycie są wyłącznie właściciele nieruchomości położonych na obszarze górniczym, podczas gdy przepis ten winien być oceniany w połączeniu z art. 28 k.p.a., a w konsekwencji prowadzić do uznania, iż interes prawny (wynikający z prawa własności) mają również właściciele nieruchomości sąsiednich, tj. zgodnie z kręgiem stron postępowania wyznaczonym przez organ I instancji;

3. art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zaniechanie wystąpienia przez organ pierwszej instancji do Wójta Gminy B. w przedmiocie uzgodnienia udzielenia koncesji stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, determinującym uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy stanowisko organu wykonawczego gminy nie jest wiążące dla organu koncesyjnego, a organ I instancji zobowiązany jest poczynić własne ustalenia w tym zakresie;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu pomimo, że zaskarżona decyzja narusza wskazane przepisy, przyjmując, że brak wyjaśnienia przed wydaniem decyzji stronie postępowania przez organ pierwszej instancji przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co doprowadziło do wydania decyzji niezgodnie z żądaniem wnioskodawcy, samo w sobie stanowi istotne naruszenie przepisów stanowiących podstawę uchylenia decyzji, podczas gdy uchybienie polegające na niezastosowaniu art. 79a § 1 i 2 k.p.a. nie stanowi istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia decyzji, w sytuacji, w której nie wykazano, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny;

2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., 11 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu pomimo że zaskarżona decyzja narusza wskazane przepisy, przyjmując, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy wniesionych stanowisk w sprawie, podczas gdy organ pierwszej instancji odniósł się do stanowisk przedstawionych w sprawie przez mieszkańców w ten sposób, iż wskazał podstawę ich wniesienia, uzasadnienie, a jedynie z uwagi na ich analogiczne stanowisko nie "rozbijał" swojego stanowisko odnosząc się do pojedynczych pism, które w swej treści były de facto analogiczne;

3. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu pomimo że decyzja organu pierwszej instancji odpowiadała prawu i winna być utrzymana w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Argumenty na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym w tym przepisie założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu, sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone wyłącznie do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej wskazać należy, że stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się także ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe, przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a., będzie niewystarczające. Jednocześnie akcentuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd ocenia bowiem – o czym była mowa wyżej - jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji, zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, które w niniejszej sprawie – z uwagi na ich charakter – należy rozpoznać łącznie.

Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów w tym, że w jej ocenie Sąd pierwszej instancji podtrzymał wszystkie konkluzje Ministra, nie dokonując samodzielnej oceny zarzutów sformułowanych w sprzeciwie, skupiając się przede wszystkim na powtórzeniu argumentacji organu II instancji.

W tym miejscu ponownego wskazania wymaga, że treść art. 64e p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek rozpoznawania sprzeciwu jedynie poprzez badanie istnienia w sprawie przesłanek do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Tym samym nie zachodzi możliwość dokonania takiej kontroli sądowej, o której mowa w ww. przepisie, bez zbadania zakresu uchybień, które zostały wytknięte organowi I instancji przez organ odwoławczy.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, ocena naruszeń prawa materialnego, stanowiącego podstawę merytoryczną wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, na etapie badania sprawy ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest przedwczesna i powodowałaby przesądzenie o meritum sprawy. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem Sąd pierwszej instancji nie mógł odnieść się do meritum sprawy oraz rozstrzygnąć w zakresie udzielenia koncesji. Jak słusznie zauważył WSA, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania merytorycznej decyzji, gdyż do wyjaśnienia pozostały jeszcze kwestie związane z ustaleniem kręgu stron postępowania oraz braku uzgodnienia z Wójtem B. w trybie art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g. Organ pierwszoinstancyjny, z uchybieniem przepisom postępowania, w powyższych kwestiach nie dokonał jednoznacznych i kompletnych ustaleń faktycznych. Zasadnie zatem na te uchybienia zwrócił uwagę organ odwoławczy uchylając decyzję I instancji oraz przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy wskazał na zakres niewyjaśnionych okoliczności i zasadnie uznał, że organ odwoławczy nie mógł dostrzeżonych braków postępowania uzupełnić w dodatkowym postępowaniu dowodowym. Skala koniecznych do poczynienia ustaleń uzasadniała zatem wydanie decyzji kasatoryjnej, zaś Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny tej decyzji w oparciu o wspomniany powyżej art. 64e p.p.s.a.

Zauważyć trzeba, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wskazał na konieczność wyjaśnienia w sposób prawidłowy nadrzędności interesu społecznego nad planowanym przedsięwzięciem, jakim jest działalność eksploatacyjna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w sposób wyczerpujący wykazał zasadność kasatoryjnej decyzji Ministra z uwagi na brak wystarczającego zgromadzenia przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie tego, że przesłanki społeczne sprzeciwiają się udzieleniu koncesji E. spółki z o.o. Zdaniem NSA, dostrzeżony zakres uzupełnienia postępowania dowodowego jest niezbędny także do ustalenia kręgu stron postępowania. Niniejsza sprawa wymagała, jak słusznie wywiódł Sąd pierwszej instancji, dokonania ustaleń przez organ I instancji w zakresie stwierdzenia bez żadnych wątpliwości, na podstawie jakiego przepisu podmioty zostały zakwalifikowane do kręgu stron postępowania. Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, w rozpoznawanej sprawie zgromadzony materiał dowodowy był niekompletny w takim zakresie, że nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że wszyscy odwołujący byli właścicielami nieruchomości znajdujących się w granicach projektowanego obszaru górniczego. Z akt sprawy wynika, że występuje 10 osób, będących właścicielami nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru górniczego. Tymczasem z zaskarżonej decyzji wydaje się, że Marszałek zakwalifikował aż 72 osoby do kręgu stron postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej zabrakło wyjaśnienia i oceny zasadniczych kwestii w przedmiocie ustalenia interesu prawnego w sprawie. Na te braki zasadnie wskazał organ odwoławczy podkreślając, że organ I instancji zobowiązany był do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z przepisami k.p.a. Okoliczność ta uniemożliwiała zatem uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie w żadnej mierze nie mógłby doprowadzić do wydania decyzji reformatoryjnej, bowiem zakres sprawy konieczny i pozostały do wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenie właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru górniczego stanowiło zasadniczą kwestię, która winna podlegać zbadaniu przez organy obu instancji, nie zaś tylko przez organ odwoławczy, a zatem okoliczność ta wymagała procedowania ponownie przez organ pierwszoinstancyjny. Tym samym przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji była konieczność wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji i co zasadnie podniósł WSA. Zgodnie zaś z treścią przywołanego na wstępie art. 64e p.p.s.a., sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie fakt wystąpienia w sprawie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Za w pełni uprawnione należy więc uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który przeprowadził kontrolę decyzji kasatoryjnej w rozpoznawanej sprawie i który uprawniony był jedynie do sprawdzenia, czy organ II instancji mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wystąpienie w tej decyzji wyłącznie naruszeń prawa procesowego i to na tyle znamiennych w skutkach, że zakres, który pozostał niewyjaśniony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie mógłby zostać uzupełniony przez organ odwoławczy. Brak możliwości zastąpienia organu I instancji w tym zakresie przez organ odwoławczy niewątpliwie wynika z obowiązku zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z treści ww. art. 15 k.p.a. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca kompetencję do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej przyznał właśnie wyłącznie w przypadkach, gdy uchybienia procesowe popełnione w toku orzekania przez organ I instancji były na tyle istotne, że nie nadawały się do uzupełnienia przed organem drugoinstancyjnej na podstawie art. 136 k.p.a. i nie pozwalały mu na rozstrzygnięcie merytoryczne poprzez orzeczenie co do istoty sprawy na skutek uchylenia decyzji. Organ administracji publicznej I instancji, wydając ponownie rozstrzygnięcie na skutek uchylenia jego decyzji decyzją kasataroryjną, będzie mógł zastosować normę prawa materialnego regulującą udział podmiotów w charakterze stron w postępowaniu koncesyjnym. Dostrzeżonych braków w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie sposób było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na wskazaną powyżej zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji. Strona nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2019, t. 13 do art. 138 oraz orzecznictwo powołane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku).

Podobne uwagi należy odnieść do zagadnienia braku wystąpienia do Wójta Gminy B. przez Marszałka Województwa Łódzkiego o uzgodnienie. W sytuacji gdy jedną z przesłanek odmowy udzielenia koncesji było kryterium uzgodnienia w trybie art. 23 ust. 2a pkt 1 p.gg., to zaniechanie tego uzgodnienia należy uznać za poważne uchybienie zasadom postępowania koncesyjnego, prowadzące do uchylenia decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.