Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 706/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 mara 2023 r. sprawy ze skargi E. L. na pismo P. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. z dnia 15 marca 2022 r. nr KWT/D/1875/DI/589/DIZ/187/IZB.510-1/2022/158 (III) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 marca 2022 r. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

E. L. (dalej jako strona lub skarżąca) wnioskiem z dnia 2 marca 2022 r., który wpłynął do kancelarii ogólnej P. S.A. Oddział T. (dalej jako Spółka lub podmiot zobowiązany) w dniu 7 marca 2022r., zwróciła się w ramach dostępu do informacji publicznej o wydanie i doręczenie na jej adres mailowy dokumentów dotyczących wypłacenia szkód górniczych członkom wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] [...] w O.

1. wniosku członków wspólnoty o uznanie szkód górniczych,

2. kosztorysu stanowiącego podstawę wypłacenia odszkodowania,

3. protokołu z oględzin nieruchomości,

4. umowy z dnia 13 grudnia 2018 r.,

5. aneksu do umowy z dnia 20 grudnia 2022 r.,

6. potwierdzenia wypłaty odszkodowania dla członków wspólnoty.

Strona w sytuacji, jeśli odszkodowanie zostało wypłacone na podstawie jeszcze innych dokumentów, poprosiła o wydanie kompletu oświadczeń i uzgodnień.

Spółka w piśmie z dnia 15 marca 2022 r., nr KWT/D/1875/DI/589/DIZ/187/ IZB.510-1/2022/158 (III), doręczonym stronie w formie papierowej przez Pocztę Polską w dniu 21 marca 2022 r., odmówiła wydania i doręczenia żądanych dokumentów podnosząc, że nie są one dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako ustawa dostępowa lub w skrócie u.d.i.p.). Spółka w piśmie tym uzasadniała, iż dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W rozumieniu tak sformułowanego przepisu Spółka (Kopalnia) nie sporządza dokumentów urzędowych, co w jej ocenie oznacza, że w ramach udostępniania informacji publicznej nie jest możliwe udostępnienie dokumentów wymienionych w piśmie z dnia 2 marca 2022 r., a tylko takie mogłyby być udostępnione w ramach informacji publicznej. Wobec powyższego Spółka zwróciła się do strony o określenie zakresu, w jakim ma przedstawić informacje publiczną, w tym "to co jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z art. 5 ww. ustawy".

Strona pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. wniosła za pośrednictwem Spółki skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając pismu z dnia 15 marca 2022 r., które określiła mianem decyzji, naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

2. art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim ten przepis umożliwiający ograniczenie dostępu do informacji publicznej wymaga spełnienia określonych warunków i określenia dokładnej podstawy odmowy udostępnienia informacji,

3. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie jakim Spółka uznała, że udostępnieniu podlegają jedynie dokumenty urzędowe,

4. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie jakim Spółka zażądała wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji, w sytuacji gdy żądana informacja nie ma charakteru przetworzonego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż pismo Spółki z dnia 15 marca 2022 r. "odmawia" przekazania szeregu dokumentów, a zatem rozstrzygnięcie to stanowi decyzje odmowną w przedmiocie jej wniosku, pomimo że nie zawiera wszystkich wymaganych przez k.p.a. elementów decyzji administracyjnej. Powołując się na literaturę przedmiotu i orzecznictwo skarżąca podniosła, że przedmiotowe pismo zawiera wszystkie konieczne elementy decyzji administracyjnej, bowiem "oznaczono organ i stronę, mamy jednoznaczne rozstrzygnięcie, decyzja została wydana przez upoważnionego pracownika (Pana R. M.) i podpisana podpisem elektronicznym. Pismo zawiera także uzasadnienie, datę wydania i oznaczenie podstawy prawnej - podano konkretne przepisy u.d.i.p. Brak jedynie pouczenia."

Dalej skarżąca wskazała, że jedynym akcjonariuszem Spółki jest P. S.A. w W., która jest kontrolowana przez Skarb Państwa, co jest w istocie faktem notoryjnym. Zdaniem strony Spółka dysponuje majątkiem publicznym, a zatem spełnione zostały warunki określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Strona ponadto stwierdziła, że nie są zasadne rozważania Spółki co do dokumentów urzędowych, gdyż wyliczenie w art. 6 u.d.i.p. ma jednak charakter przykładowy, co oznacza, że przepis ten nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji, która ma być udostępniana. Podkreślono, iż w razie wątpliwości, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą, należy - respektując zasadę powszechnego dostępu - interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji.

Strona zasygnalizowała również, iż Spółka powołuje się także na ograniczenia w udzieleniu informacji publicznej wskazane w art. 5 u.d.i.p. (ograniczenia ze względu na informacje niejawne lub tajemnice ustawowo chronione, prywatność, tajemnicę przedsiębiorcy), jednakże nie precyzuje na jakie konkretnie ograniczenia się powołuje.

Odnośnie natomiast udostępnienia informacji przetworzonej skarżąca podniosła, że skoro żądane dokumenty już istnieją to trudno mówić, że jest to informacja przetworzona, zaś samo ewentualne zanonimizowanie danych w celu ochrony danych osobowych nie sprawia, że dana informacja nabiera charakteru przetworzonej.

Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie lub ewentualnie o oddalenie. W pierwszej kolejności w ocenie Spółki wniesienie przez skarżącą skargi bez ponownego wystąpienia do Spółki w trybie postępowania odwoławczego określonego w art. 17 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać za przedwczesne i bezpodstawne.

W drugiej kolejności z ostrożności procesowej Spółka podniosła, iż w związku z faktem, że informacja żądana przez skarżącą nie mieści się w zakresie przedmiotowym oraz podmiotowym ustawy dostępowej to powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Spółka zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydanie decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie w dwóch przypadkach: 1) gdy organ odmawia ujawnienia informacji stanowiących informację publiczną w rozumieniu jej przepisów oraz 2) gdy umarza postępowanie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji, gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. lub wniosek o jej udostępnienie został skierowany do podmiotu niewymienionego w treści art. 4 u.d.i.p., forma decyzji administracyjnej nie jest przewidziana. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a zatem nie podlega przepisom u.d.i.p. Działania podjęte przez Spółkę potwierdzają taki tok postępowania i co równie istotne, udzielenie takiej informacji stanowi czynność materialno-techniczną, która nie przybiera formy decyzji administracyjnej i nie mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2022, poz. 329, dalej jako u.p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazano, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W tym kontekście podkreślono, że Spółka nie jest organem władzy publicznej ani osobą pełniącą funkcję publiczną, a zatem podmiotem, który ex definitione jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Spółka nie wykonuje bezpośrednio, czy nawet pośrednio, władzy publicznej ani zadań organów władzy publicznej, nie pełni funkcji publicznych, jak również nie wykonuje żadnych zadań zleconych bądź powierzonych do wykonywania przez Państwo. Spółka nie działa w sposób władczy i nie pozostaje w sporze kompetencyjnym z Państwem, gdyż nie przysługują jej kompetencje w takim znaczeniu, w jakim przysługują organom Państwa. Jest spółką akcyjną działającą w warunkach wolnorynkowych, prowadzi działalność gospodarczą i jak każda spółka prawa handlowego stara się z tej działalności wypracować środki na pokrycie kosztów i osiągnięcie zysku. Nie jest to spółka z udziałem Skarbu Państwa ani samorządu, jedynym akcjonariuszem Spółki jest inna spółka prawa handlowego jaką jest P. S.A. w W. Działalność Spółki ma charakter gospodarczy i ukierunkowana jest na zysk, tak jak działalność większości spółek akcyjnych.

W niniejszej sprawie nie mamy zatem do czynienia z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Działalność innych osób prawnych może być przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz jednocześnie gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi bowiem informacja wytworzona lub odnosząca się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania majątkiem publicznym. Spółka niewątpliwie do takich podmiotów nie należy. Podlega u.d.i.p. z racji wypełniania celów użyteczności publicznej związanych z dostawą energii elektrycznej i tylko w tym zakresie.

Informacje, o których mowa we wniosku skarżącej, nie odnoszą się do Spółki jako podmiotu wykonującego funkcje publiczne, tj. nie dotyczą wykonywanych przez Spółkę zadań publicznych, nie są związane z wykonywaniem przez nią bezpośrednio, czy nawet pośrednio, władzy publicznej lub jakichkolwiek funkcji publicznych. Należą one do sfery interesów gospodarczych Spółki służąc prowadzonej przez nią działalności eksploatacyjnej w zakresie wydobywania kopalin i mając na celu zapewnienie bezpieczeństwa tej działalności.

Dokumenty udostępnienia, których domaga się skarżąca zostały sporządzone przez Spółkę celem uregulowania roszczeń cywilnoprawnych członków wspólnoty mieszkaniowej. Wyłącznymi dysponentami informacji będących przedmiotem zwartej ugody i aneksu oraz wypłaconych odszkodowań jest Spółka oraz poszczególni członkowi wspólnoty mieszkaniowej.

Podkreślono także, iż skarżąca nabyła lokal w przedmiotowej nieruchomości dopiero w 2021 r., zaś jej wniosek o uzyskanie informacji publicznej można określić jako przejaw subiektywnego interesu w żądaniu otrzymania informacji we własnej sprawie.

Podsumowując ten wątek uzasadnienia odpowiedzi na skargę podniesiono, że skarga nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, w której Spółka byłaby zobowiązana do wydania lub podjęcia decyzji, postanowień, innych aktów czy czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz 9 u.p.p.s.a., przez co skargę należy uznać za niedopuszczalną, co przemawia za jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a.

Spółka wskazała jednakże na zakończenie, iż w sytuacji, gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, to niewątpliwie przedstawione wyżej argumenty przemawiają za jej oddaleniem, jako bezzasadnej.

Skarżąca w pisemnej replice z dnia 5 sierpnia 2022 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wskazując przede wszystkim, iż art. 17 ust. 2 u.d.i.p. należy interpretować w zw. z art. 52 § 3 u.p.p.s.a., przez co w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie możliwość bezpośredniego złożenia skargi do Sądu. Dodała także, iż co do zasady spółki akcyjne jako osoby prawne działające w obrocie gospodarczym w oparciu o przepisy k.s.h. nie są podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jednakże sytuacja taka zmienia się, gdy spółka akcyjna została powołana, np. przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa do realizacji zadań publicznych (np. zadań użyteczności publicznej), dysponuje majątkiem publicznym albo w spółce akcyjnej pozycję dominującą mają organy władzy publicznej, a także gdy organy te mają w spółce swój kapitał pochodzący ze środków publicznych. We wszystkich tych przypadkach, spółka akcyjna staje się podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Skarżąca podniosła również, iż problematyka szkód górniczych powodowanych przez Spółkę (będącą podmiotem kontrolowanym przez Skarb Państwa) wiąże się z wydobyciem węgla brunatnego na zaspokojenie potrzeb energetycznych państwa, ma niewątpliwie przymiot informacji publicznej. Wypłacanie odszkodowań za takie działania stanowi niejako przejaw administrowania mieniem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym postanowieniem z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 383/22, stwierdził swą niewłaściwość do rozpoznania skargi i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu jako właściwemu miejscowo, gdyż uznał, że jednostka zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być oddział spółki, który posiada tym samym zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej i jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, powołanym do wykonywania zadań z zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej u.p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie pomimo znacznej wadliwości stanowiska zajętego przez Spółkę.

Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i ust. 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Bezdyskusyjnym jest, iż jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Mając na uwadze treść art. 1 i art. 6 u.d.i.p., uprawnione jest stwierdzenie, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nasuwa się zatem pytanie, czy informacje dotyczące odszkodowania za szkody górnicze wypłacone przez Spółkę, której jedynym akcjonariuszem jest P. S.A. w W., w której z kolei Skarb Państwa, posiadający ponad 60% kapitału zakładowego, ma pozycję dominującą, związane są z realizacją zadań publicznych.

Ustawa dostępowa nie wprowadza definicji pojęcia "zadanie publiczne", jednakże w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że zwrot ten oznacza zadania, które należą do Państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 166 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne, wykonujących tzw. funkcje zlecone administracji publicznej, jako jednostki współadministrujące. Istota instytucji zadań zleconych z polega na tym, że przepisy prawa powierzają bądź pozwalają na powierzenie określonemu podmiotowi, nie będącemu organem administracji rządowej bądź samorządu terytorialnego, wykonywania zadań administracji publicznej. Takie zlecenie zadań nie zmienia charakteru prawnego podmiotu, na rzecz którego ono nastąpiło. Zachowuje on nadal swój charakter prawny, a jedynie w zakresie zlecenia działa jako organ administracji publicznej.

W tym aspekcie poza dyskusją winno być stwierdzenie, że za przejaw wykonywania zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać świadczenie usług w interesie publicznym, tj. w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb społeczeństwa. Do takich usług bez wątpienia zalicza się m.in. publiczny transport zbiorowy, usługi pocztowe, usługi telekomunikacyjne, usługi medyczne i edukacyjne, ale także usługi związane z dostarczaniem energii przez przedsiębiorstwa działające w sektorze elektroenergetycznym, paliwowym i ciepłowniczym. Zapewnienie odpowiedniego dostępu do energii elektrycznej i cieplnej jest obowiązkiem publicznoprawnym służącym zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego kraju. Co równie istotne powyższe usługi użyteczności publicznej świadczone są nie tylko przez Państwo lub podmioty publiczne, ale także przez podmioty prywatne, na które nałożono określone obowiązki publicznoprawne.

Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że Spółka zajmuje się m.in. wytwarzaniem, przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej oraz wydobywaniem węgla brunatnego (lignitu), czyli innym słowem świadczeniem usług o charakterze użyteczności publicznej, co tym samym przesądza za przyjęciem stanowiska, że w tym zakresie działalność Spółki ma charakter publicznoprawny, gdyż zadania te cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a w konsekwencji jawność ich organizacji, czy zasad finansowania.

W świetle powyższego, wbrew stanowisku zajętemu w odpowiedzi na skargę, nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy dostępowej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.).

Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa ustawa dostępowa, której przepisy precyzują, że podmiot zobowiązany rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zachować się w jeden z następujących sposobów:

← przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub

← poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publiczny lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub

← umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w sytuacji niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Z przywołanego powyżej całego spektrum możliwości reakcji adresata wniosku informacyjnego wynika, że tylko przewidziana w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do ust. 2 tego przepisu do decyzji tej stosuje się przepisy k.p.a., z tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1 tego przepisu), a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2 tego przepisu).

W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Powołany przepis art. 17 u.d.i.p. znajduje zatem zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej obowiązany do udostępnienia omawianej informacji, zdefiniowany w art. 4 ustawy, którym jest również Spółka wykonująca zadania publiczne w postaci wytwarzania, przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej oraz wydobywania węgla brunatnego.

W myśl przepisu art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§ 2).

W tej sytuacji słuszne jest stanowisko skarżącej, iż wskazane pismo Spółki z dnia 15 marca 2022 r., sporządzone w odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ma charakter decyzji administracyjnej, określonej w art. 107 k.p.a., gdyż zawiera minimalne elementy konstrukcyjne tego aktu administracyjnego. W orzecznictwie, jak i w doktrynie konsekwentnie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis osoby reprezentującej organ (por. np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2663/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http:// orzeczenia. nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu).

Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia stanowisko Spółki, iż przedmiotowe pismo z dnia 15 marca 2022 r. miało charakter wyłącznie informacyjny, a zatem nie można było go traktować w kategoriach decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższy wniosek znajduje potwierdzenie w samej konstrukcji analizowanego pisma, które zawiera minimum elementów niezbędnych do uznania go za decyzję, tj.: oznaczenie organu, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis pracowników reprezentujących organ. W piśmie tym podano bowiem kto je sporządził: "Od (...)", do kogo jest adresowane: "Do: (...)",wyraźnie sformułowano w nim rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej posługując się określeniem: "odmawiamy wydania i doręczenia dokumentów (...)" oraz opatrzono elektronicznymi podpisami aż pięciorga pracowników Spółki. Dodatkowo wskazano w nim jaka jest sygnatura sprawy oraz podano uzasadnienie rozstrzygnięcia bazujące na stwierdzeniu, że żądane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Brak w nim natomiast dokładnego określenia podstawy prawnej odmowy udzielenia informacji publicznej i pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie.

W tym miejscu rację należy przyznać skarżącej, która zasadnie podniosła, że art. 17 ust. 2 u.d.i.p. odnośnie możliwości wystąpienia o ponowne rozpoznanie sprawy nie pozbawia wnioskodawcy uprawnienia ze skorzystania z dyspozycji art. 52 § 3 u.p.p.s.a., przez co w niniejszej sprawie dopuszczalne było wniesienie, za pośrednictwem Spółki, skargi do sądu administracyjnego na pismo z dnia 15 marca 2022 r. jako aktu stanowiącego decyzję administracyjną.

Zastrzeżenia natury formalnej budzić może natomiast zamieszczenie w tym piśmie pytania o wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej z niejasnym odniesieniem się do szczególnego interesu publicznego oraz ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p. W tym fragmencie przybiera ono zatem postać pisma korespondencyjnego, w którym zachęca się stronę do określenie nowego zakresu wnioski o udostępnienie informacji publicznej.

Reasumując wskazać można, iż w analizowanym piśmie, spełniającym minimalne wymogi decyzji administracyjnej, odmówiono stronie udzielenia zawnioskowanych danych jako informacji publicznych nie z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, czy też tajemnicy przedsiębiorcy, lecz z tego powodu, że żądane we wniosku z dnia 2 marca 2022 r. dokumenty nie miały walorów dokumentów urzędowych. W tej sytuacji wystarczającym byłoby poinformowanie strony w formie zwykłego pisma, że jej żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publiczny, bez formułowania kategorycznego rozstrzygnięcia o odmowie wydania i doręczenia dokumentów.

Zwrócić należałoby jednakże uwagę, iż informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż "dokumenty urzędowe" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także takie dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Istotne znaczenie ma zatem nie tyle to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 702/19; WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014., sygn. akt IV SAB/Po 84/14; WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., sygn. akt. II SAB/Gd 97/14).

Pamiętać należy także, iż informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego, stanowią informacje publiczną (por. wyroki: NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; WSA w Białymstoku z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 96/16; WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 81/15; WSA w Lublinie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 102/15). Przy tym generalnie słuszne jest przyjęcie, że - co do zasady - wniosek (żądanie, podanie, skarga i.t.p.) inicjujący określonego rodzaju procedurę stanowi dokument prywatny i nie powinien wobec tego podlegać upublicznieniu. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, nie mają waloru informacji publicznej pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą. Ich przedmiotem nie jest problem, czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 20 października 2021 r., III OSK 15/21 i z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12).

Mając jednakże na uwadze dalece uproszczoną procedurę postępowania w zakresie dostępu do informacji publicznej należało przyjąć, że dostrzeżone uchybienia nie są na tyle istotne, aby uzasadniały konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.