Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2579/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.9 ust.4 art. 15 ust 2 pkt 3 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1712/15 w sprawie ze skargi R.L. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza do R.L. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1712/15 po rozpoznaniu skargi R.L.na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt 1. umorzył postępowanie sądowe w zakresie żądania stwierdzenia nieważności uchwały

w odniesieniu do działek ewidencyjnych [...], w pkt 2. w pozostałej części skargę oddalił.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

R.L. w skardze z dnia 7 maja 2015 r (data wpływu do organu) wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta st. Warszawy z [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ulicy [...]. w części

w jakiej jej ustalenia dotyczą działek o nr ew. [...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...] oraz terenu oznaczonego symbolem [...], na którym położone są działki [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. z 2012, poz. 647 dalej: p.p.s.a.) polegające na:

- przeznaczeniu w planie miejscowym działek [...] pod tereny usług oświaty stanowiące inwestycje celu publicznego (symbol jednostki terenowej [...]), podczas gdy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (Uchwała nr LXXXII/2746/2006 z 10 października 2006 r. ze zm.), teren ten jest przeznaczony pod mieszkalnictwo jednorodzinne (oznaczony w studium symbolem [...]), na którym nie przewiduje się sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej;

- w odniesieniu do działek o nr ew. [...] poprzez ukształtowanie linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem [...] w sposób, który wyklucza jakąkolwiek zabudowę na tych działkach w sytuacji gdy w Studium teren ten przeznaczony jest pod zabudowę – tj. mieszkalnictwo jednorodzinne;

2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez określenie linii zabudowy w oderwaniu od celu, któremu wyznaczanie tych linii ma służyć, skutkujące pozbawieniem właściciela (użytkownika wieczystego) danego terenu możliwości zabudowy;

3. art. 4 ust. 3, 14 i 17 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu dla terenu, który w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był terenem zamkniętym, bez ponawiania całej procedury wskazanej w art. 17 u.p.z.p;

4. art. 17 u.p.z.p. poprzez nieponowienie uzgodnień w niezbędnym zakresie pomimo dokonania daleko idących zmian w projekcie planu, wynikających z uwzględnienia uwag;

5. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., 4 ust, 1 u.p.z.p. i 6 ust.

1 u.p.z.p. poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad ochrony własności

i proporcjonalności oraz nadużycie władztwa planistycznego poprzez niczym nieuzasadnione pozbawienie skarżącej prawa zabudowy nieruchomości pozostających w jej użytkowaniu wieczystym, co czyni jej prawo iluzorycznym;

6. art. 32 Konstytucji RP poprzez niewyważenie wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie, a nadto zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem posiadających analogiczne uwarunkowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym w 1/3 części do działek [...]. Postanowienia planu uniemożliwiają ich zabudowę, co stanowi o naruszeniu przez gminę interesu prawnego skarżącej. Ustalenia studium, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące przy uchwalaniu planu. Powyższe nieruchomości w studium znajdują się na terenie oznaczonym symbolem M2.12 (rys. 14). Tereny M2 to tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu oraz usług podstawowych

z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowej (do 40% powierzchni zabudowy)). Jednocześnie w studium określone zostały tereny bez zabudowy, które zostały wskazane na rysunku studium nr 28. Zdaniem skarżącej analiza tego rysunku wskazuje, że na obszarze niniejszego planu nie przewidziano tego rodzaju terenów. W studium przewidziano nadto, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego (rysunek nr 25). Analiza rysunku wskazuje, że nieruchomości skarżącej nie są przewidziane pod ten cel.

Odnośnie działek o nr ew. [...] (jednostka terenowa [...]) skarżąca wskazała, że z rysunku planu wynika, że na tych działkach, mimo że dopuszczone jest jako przeznaczenie podstawowe: usługi nieuciążliwe, a dopuszczalne: urządzenia infrastruktury technicznej oraz konieczne zaplecze techniczne i miejsca postojowe, na rysunku planu nie została uwidoczniona linia zabudowy, co oznacza, że teren ten został wyłączony spod zabudowy. Organ nie uwzględnił, że doszło do podziału działki [...]na działki o nr [...].

Kolejny zarzut dotyczący działek [...] związany jest z tym, że teren [...] pierwotnie tj. do 5 grudnia 2012 r. był terenem zamkniętym i jako taki został uwidoczniony przy pierwszym wyłożeniu projektu planu w 2012 r. Została do tego planu złożona uwaga Burmistrza Dzielnicy Mokotów ponieważ decyzją Ministra Spraw Zagranicznych z 5 grudnia 2012 r. teren przy ulicy [...] utracił status terenu zamkniętego. W związku z tym wniesiono o rozważenie wydzielenia tego terenu z obszaru planu lub w przypadku decyzji o ponownym wyłożeniu planu opracowanie ustaleń dla tego kwartału w porozumieniu z nowym właścicielem. Uwaga została uwzględniona w ten sposób, że dla tego terenu wprowadzono ustalenia na rysunku i tekście planu. W ocenie skarżącej zabieg ten był niezgodny

z przepisami u.p.z.p. (4 ust. 3 i 14 ust. 6), gdyż dopiero na etapie składania uwag włączono do obszaru objętego procedurą planistyczną teren, który nie był pierwotnie objęty projektem planu. Ustalenia te nie były konsultowane ze skarżąca. Jak wynika

z akt administracyjnych w tej kwestii uwaga nr 17 została zgłoszona przez Burmistrza, a w sposobie rozstrzygnięcia stwierdzono, że uwaga została uwzględniona w całości i dla terenu wprowadzono ustalenia na rysunku i w tekście planu (plan był ponownie wykładany 24 lutego do marca 2014 r.) Zdaniem skarżącej doszło także do naruszenia art. 17 u.p.z.p, ponieważ w wyniku uwag doszło do zmian projektu planu a ponowiono jedynie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków podczas gdy w wyniku uwag uwzględniono kwestię dojazdu do bloków przy ulicy [...], skorygowano zasięg uciążliwości ponadlokalnych tras komunikacyjnych, dostosowano postanowienia planu do wydanych decyzji

o warunkach zabudowy. Tak szeroki zakres uwzględnionych uwag obligował organ administracji do ponowienia procedury uzgodnieniowej, podobnie jak to uczyniono po pierwszym wyłożeniu.

Zdaniem skarżącej gmina przekroczyła władztwo planistyczne, dopuściła się naruszenia interesu skarżącej, a jej działania miały charakter arbitralny i sprzeczny

z zasadą proporcjonalności. Pozbawiono skarżącą możliwości zabudowy jej działek, w tym w odniesieniu do działki o nr ew. [...], gdzie dopuszczono jedynie zabudowę ale niezgodną z podstawowym przeznaczeniem tego terenu, a nieruchomości oznaczone nr. ew. [...] w ogóle wyłączono spod zabudowy. Skarżąca podkreśliła, że wcześniej ten sam organ uwzględnił wnioski dekretowe i oddał jej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, co oznacza, że skarżąca miała prawo uważać, że będzie je mogła zagospodarować zgodnie z przeznaczeniem w planie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Stwierdził o niezasadności zarzutu niezgodności planu ze studium gdyż zgodnie z postanowieniami studium na terenie [...] dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy przy średnim wskaźniku zabudowy 0,6 i maksymalnej wysokości zabudowy 12 m. Funkcja mieszkaniowa z usługową musi być powiązana tak aby zaspokajać wszystkie potrzeby mieszkańców i tak jest w tym przypadku. Wskaźnik 40% odnosi się nie do jednej działki, ale do całego terenu M2.12. Różne przeznaczenie powinno bilansować się w ramach danego terenu określonego

w studium. W związku z tym na jednej działce może istnieć zabudowa mieszkaniowa, a na innej usługowa. Organ podkreślił, że studium stanowi wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a biorąc pod uwagę jego skalę 1:20000 nie zawiera szczegółowych ustaleń i sposobów zagospodarowania poszczególnych działek.

Organ administracji uznał za niezasadny zarzut dotyczący braku ustalenia linii zabudowy od ulicy [...]wskazując, że miało to na celu ochronę istniejącego cennego drzewostanu (szpaler starych drzew wzdłuż ulicy [...] z pomnikiem przyrody brzozą brodawkowatą o strefie ochronnej 15 m. Jednocześnie od strony zachodniej plan wprowadził nieprzekraczalną linię zabudowy by umożliwić rozbudowę istniejącego budynku. Podkreślił, że działki [...] zostały wydzielone już po decyzjach planistycznych. Zwrócił uwagę na fakt, że wkomponowywanie budynków w istniejącą zieleń jest jedną z podstawowych funkcji właściwego zagospodarowania terenu. Przeznaczenie terenu pod budownictwo nie może oznaczać, że budynki mają być jedynymi obiektami na danym terenie. Pozostawienie terenów zielonych służy ochronie środowiska i zapewnieniu przyjaznych dla ludzi terenów mieszkaniowych i wypoczynkowych. Ponadto organ wskazał w odniesieniu do terenu zamkniętego, że utrata tego charakteru skutkowała ponownym wyłożeniem projektu planu w okresie od 24 lutego 2014 r. do 26 marca 2014 r.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie w pkt 1. umorzył postępowanie sądowe w zakresie żądania stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do działek ewidencyjnych [...], w pkt 2. w pozostałej części skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że skarżąca dowodami w postaci dokumentów z ksiąg wieczystych ([...]), decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]

i stosownej umowy w formie aktu notarialnego z dnia [...]czerwca 2014 r., udowodniła że jest współużytkownikiem wieczystym ww. działek. W związku z tym przysługuje jej interes prawny w zaskarżeniu powyżej wskazanej uchwały ponieważ ustalenia planu odnoszą skutek w stosunku do jej nieruchomości. Źródłem interesu prawnego jest przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego (obecnie przekształconego na prawo własności, co wynika z ksiąg wieczystych).

Uzasadniając pkt 1 wyroku Sąd wskazał, że ostatecznym rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność m.in. § 19 ust. 3 oraz części graficznej dla terenu oznaczonego symbolem [...] i § 19 ust. 2 uchwały oraz części graficznej dla terenu oznaczonego symbolem [...] (ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu, warunków zabudowy i zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego, obsługi komunikacyjnej, infrastruktury technicznej i stawek procentowych), a więc w odniesieniu dla tych jednostek redakcyjnych, które między innymi wskazane zostały w skardze. Skarga Miasta st. Warszawy na to rozstrzygnięcie nadzorcze została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3706/15. W związku z tym te jednostki terenowe planu zostały ostatecznie wyeliminowane

z jego zapisów, co oznacza, że ich regulacje nie odnoszą skutku do nieruchomości skarżącej tj. działek oznaczonych nr. ew. [...]. Sąd uznał, że postępowanie

w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Pozostała zatem do rozpoznania część skargi, która dotyczy ustaleń planu

w odniesieniu do działek oznaczonych nr ew. [...].

Sąd wyjaśnił, że działki o nr ew. [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem [...] (w studium symbol [...]). Powstały z podziału działki [...] w trakcie procedury planistycznej i stanowią teren niezabudowany (zurbanizowane tereny niezabudowane wg zapisów w księgach wieczystych). Działka nosząca pierwotnie nr [...] znajdowała się na terenie zamkniętym. Zarzuty skargi sprowadzają się do uniemożliwienia zapisami planu jakiejkolwiek zabudowy na tych działkach w sytuacji, w której w studium teren ten przeznaczony jest pod zabudowę tj. mieszkalnictwo jednorodzinne (symbol [...]), brak ponowienia procedury planistycznej w sytuacji, w której działka [...] znajdowała się na terenie zamkniętym, a następnie została z niego wyłączona, wyznaczenie linii zabudowy bez uwzględnienia dokonanego w trakcie procedury planistycznej podziału tej działki, co ostatecznie doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości ich zabudowy.

Oceniając ustalenia planu w kontekście wskazanych w skardze zarzutów Sąd uznał za niezasadny zarzut dotyczący braku ponowienia procedury planistycznej

w związku z pozbawieniem działki nr [...] z obrębu [...] statusu terenu zamkniętego. Jak wynika z decyzji Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] grudnia 2012 r. ww. nieruchomość utraciła charakter terenu zamkniętego. Decyzja ta zapadła podczas pierwszego wyłożenia projektu planu. Dlatego doszło do ponownego wyłożenia projektu planu w okresie od 24 lutego 2014 r. do 26 marca 2014 r. To właśnie wyłożenie planu umożliwia stronie zainteresowanej konsultacją z organem proponowanych założeń przyszłego planu. Zarzut braku konsultacji ze skarżącą zawarty na str. 10 skargi jest jednak niezasadny gdyż w dacie drugiego wyłożenia projektu planu skarżąca nie była użytkownikiem wieczystym tych działek. Sąd natomiast podzielił argumentację organu, że ponowne wyłożenie projektu planu, po utracie statusu terenu zamkniętego było wystarczające do zachowania procedury planistycznej bowiem nawet gdyby skarżąca złożyła te uwagi, organ nie mógłby ich uwzględnić gdyż nie przysługiwał jej interes prawny w kwestionowaniu ustaleń projektu planu. Trudno zatem czynić organowi zarzuty, że nie konsultowali projektu planu ze skarżącą skoro nie legitymowała sią ona w tej dacie tytułem prawnym do nieruchomości.

Obie działki w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy przyjętego uchwałą nr [...]Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., zmienionego uchwałą nr [...]

z dnia [....] lutego 2009 r. uzupełnionego uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. i zmienionego uchwałą nr z dnia [...]października 2010 r. i uchwałą nr [...] z [...] lipca 2013 r. oraz uchwałą nr [...] z [..] października 2014 r. przeznaczone zostały z priorytetem dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej i dopuszczeniem funkcji usługowej z zaleceniem aby udział tej funkcji kształtował się na poziomie do 40% powierzchni zabudowy na terenie przy średnim wskaźniku intensywności zabudowy 0,6 i maksymalnej wysokości zabudowy 12 m.

W planie teren ten (D 20 U - § 19 ust. 20 planu) jako przeznaczenie określa zabudowę usługową, usługi nieuciążliwe zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 planu, urządzenia infrastruktury technicznej oraz konieczne zaplecze techniczne i miejsca postojowe realizowane w postaci garaży wbudowanych lub miejsc parkingowych w terenie.

W ocenie Sądu choć istotnie na pierwszy rzut oka wydawać by się mogło, że zapisy planu są w pewnym stopniu sprzeczne z zapisami studium (brak funkcji mieszkaniowej) to nie oznacza, że doszło do naruszenia przez gminę postanowień studium. Po pierwsze, na co trafnie zwraca uwagę organ, przewidziane w studium przeznaczenie terenu powinno się bilansować w odniesieniu do danej jednostki terenowej, a nie konkretnej działki ewidencyjnej. W związku z tym prawie zawsze dochodzi do sytuacji, w której nie na wszystkich działkach ewidencyjnych dla danej jednostki terenowej będzie występować przewidziany w studium sposób przeznaczenia. Takie zapisy studium nie gwarantują zatem każdemu właścicielowi możliwości zabudowy w pełnym zakresie w odniesieniu do każdej z działek ewidencyjnych. Po drugie, studium, choć mowa jest w nim o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe, dopuszcza także usługi i infrastrukturę co oznacza, że zapisy studium nie gwarantują możliwości zabudowy jedynie budynkami

o charakterze mieszkaniowym dla całego kompleksu terenów oznaczonych symbolem [...].

Sąd wyjaśnił, że plan jest tego rodzaju dokumentem który ma przestawiać obraz zagospodarowania przestrzennego całego, objętego postanowieniami planu, obszaru. Oznacza to, że na danym terenie muszą występować różne formy zagospodarowania (budynki mieszkaniowe, usługowe, zieleń urządzona czy drogi). Przedmiotem oceny organu planistycznego jest dany obszar, a nie konkretna działka ewidencyjna. To obszar w warunkach określonych w planie musi być zagospodarowany w sposób gwarantujący ład przestrzenny na danym terenie.

Po trzecie, w samym studium mowa jest o tym, że obszar wydzieleń terenowych ma charakter orientacyjny (rozdział XII), co przy charakterze tego opracowania (skala 1:20000) oznacza, że jego zapisy nie są szczegółowe, tak jak ma to miejsce w przypadku planu (skala 1:500). Studium stanowi wyłącznie wytyczne

i kierunki planowanego zagospodarowania przestrzennego danego terenu.

Po czwarte, jednym z podstawowych dokumentów sporządzanych przy projektowaniu ustaleń planu miejscowego jest opracowanie ekofizjograficzne, które ma na celu rozpoznanie stanu i warunków funkcjonowania środowiska w obszarze planu i jego otoczenia, identyfikację problemów oraz sformułowanie uwarunkowań środowiska zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje on na konieczność zachowania istniejącej zieleni i konieczność pozostawienia na dotychczasowym poziomie powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z nim zaleca się pozostawienie udziału powierzchni biologicznie czynnej na dotychczasowym poziomie, właściwą konserwacją zieleni (str. 26 pkt 5.29). Biorąc pod uwagę istniejącą na tej jednostce terenowej zabudowę, brak było możliwości dalszej zabudowy przy jednoczesnym pozostawieniu wymaganych i wyżej określonych (także i w studium) parametrów np. 40% powierzchni biologicznie czynnej.

Po piąte, przejmując nieruchomość w związku z decyzją nr [...] z dnia [..] kwietnia 2014 r. Prezydenta Miasta st. Warszawy (k. 43 akt pkt VIII) użytkownik wieczysty zobowiązał się do korzystania z nieruchomości zgodnie

z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie był uchwalony przed wydaniem decyzji ani przed podpisaniem aktu notarialnego. W dacie wydawania decyzji nieruchomość ta pozostawała w trwałym zarządzie Ministerstwa Spraw Zagranicznych i była wykorzystywana na potrzeby Domu Dzieci Pracowników Służby Zagranicznej (str. 46 akt sądowych). Potwierdza to także treść aktu notarialnego z 30 czerwca 2014 r. (str. 50 akt sąd.). Część działki [...] była (i jest) zabudowana dużym budynkiem, co widać np. na zdjęciach na Geoportalu (http://mapy.geoportal.gov.pl/imap). Działki skarżącej zostały więc wydzielone

z większej części. W związku z tym nieruchomość ta była już zabudowana. Ponadto, jak wynika z załącznika graficznego do planu na nieruchomości, w granicy z działką [...], znajduje się pomnik przyrody z granicą ochronną 15 m., co oznacza generalne ograniczenia w zabudowie. Sąd za niezasadny uznał zarzut, że oddanie

w użytkowanie wieczyste nieruchomości gwarantowało skarżącej nową zabudowę. Gwarantowało jej natomiast wykorzystanie zgodnie z planem, który miał być uchwalony.

Po szóste, istotnie na rysunku planu nie uwidoczniono, podziału działki [...]. Sąd wyjaśnił, że podział ten nastąpił w trakcie procedury planistycznej (okoliczność ta jest niesporna). Tymczasem zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. z 2003, Nr 164, poz. 1587), materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania

i uzgodnienia. W związku z tym dokonanie podziału działki nr [...] w trakcie procedury planistycznej nie obligowało organu do uwidocznienia tej zmiany na rysunku planu, gdyż nastąpiło to po przekazaniu projektu planu do opiniowania. Sąd powołał się

w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1481/16, podkreślając, że tylko naruszenie trybu lub sporządzania planu, który to tryb określony został w art. 17 u.p.z.p. może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu prawa miejscowego. Sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z ww. rozporządzenia które określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu. Naruszenie tego wymogu nie jest jednak ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu.

Po siódme, biorąc pod uwagę występującą na tym terenie zabudowę i przyjęty wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej słusznie – w ocenie Sądu – organ planistyczny uznał, że brak jest możliwości na tym terenie i przy uwzględnieniu całej jednostki terenowej, wykorzystania go w sposób inny niż przyjęty w postanowieniach planu. Linie zabudowy zostały wyznaczone jako linie obejmujące zastany stan zagospodarowania przestrzennego (po obrysie istniejących budynków), co wynikało z istniejącego w dacie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego, obszaru terenu zamkniętego, którego nie dotyczą przecież ustalenia planu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wytyczenia linii zabudowy na rysunku planu poza granicami działek [...] Sąd wyjaśnił, że nie podziela tego zarzutu

z powodów wskazanych w uwadze szóstej. Sąd podkreślił, że organ prawidłowo

i zgodnie z ww. rozporządzeniem jako podstawę geodezyjną uwzględnił mapy aktualne na datą przekazania projektu do opiniowania (od 27 kwietnia 2012 r.). Nie mógł zatem uwzględnić podziału działki [...]. Linie zabudowy biegną po ścianach budynku, co jest zgodne z definicją zawartą w § 2 pkt 11 planu. Ponadto, wbrew wywodom skargi wyznaczenie linii zabudowy na działce [...] oznacza, że teren ten może być wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem planu, z tym że w granicach istniejących obiektów co czyni niezasadnym zarzut o generalnym wyłączeniu tego terenu spod zabudowy. Czyni to także niezasadnymi zarzuty o wyłączeniu tej działki spod zabudowy jako sprzecznej z ustaleniami studium skoro zabudowa na tej działce jest dopuszczona (istniejąca i wyznaczona nieprzekraczalnymi liniami zabudowy). Linia zabudowy, w sposób naturalny wyznacza granice obszaru wyłączonego

z zabudowy, gdyż to one stanowią linię, do której plan dopuszcza zabudowę a co za tym idzie poza te granice zabudowa nie może wykraczać i stanowi zazwyczaj teren zielony, parkingi czy inną infrastrukturę techniczną.

Sąd podkreślił, że należy mieć na względzie to, że plan nie jest dokumentem tworzonym na potrzeby jednej czy kilku działek. Nie gwarantuje on takich samych możliwości zabudowy na każdej działce. Planując, organ ma obowiązek uwzględnienia nie tylko przysługującego prawa własności, ale i rozważyć interes publiczny związany np. z koniecznością ochrony przyrody czy zabytków, zapewnienia zieleni czy komunikacji. W związku z tym niejednokrotnie w procedurze uchwalania planu miejscowego dochodzi do ścierania się racji podmiotów, które legitymują sią tytułem prawnym do nieruchomości z racjami o charakterze ogólnym. Organ natomiast ma obowiązek te racje rozważyć i uchwalić taki akt, który swymi zapisami nie będzie naruszał zasad władztwa planistycznego wyrażonych w art. 28 u.p.z.p.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi o naruszeniu przez organ planistyczny art. 17 u.p.z.p. Jak wynika z akt organ dokonywał uzgodnień z 12 organami. Przy ponownym wyłożeniu dokonano uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków - postanowienie nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2014 r. nr [...]. W ocenie Sądu przy ocenie konieczności ponownych uzgodnień należy mieć na uwadze to, że ratio legis uzgodnienia w procedurze planistycznej polega na przesądzeniu wpływu pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny postanowień planu. Nie oznacza to jednak, że w każdym wypadku zmiany postanowień projektu planu istnieje konieczność ponownego uzgodnienia. Dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej (w tym więc uzgodnień), decydujące znaczenie będzie miał charakter i rozmiar dokonanych zmian. Gdy zmiany "będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian

o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne".

W ocenie Sądu biorąc pod uwagę to, że ponowienie procedury nastąpiło poprzez ponowne wyłożenie a przede wszystkim to, że zmiany dotyczyły w tym wypadku wyłącznie działki nr ew. [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym m.in. skarżącej, należy przyjąć że zmiany planu nie miały charakteru ogólnego, nie odnosiły się do innych osób, wystarczającym było w tym wypadku ponowne wyłożenie projektu planu jako czynności gwarantującej stronie wyłącznie zainteresowanej tą zmianą możliwość zareagowania poprzez złożenie uwag do planu. Zdaniem Sądu nawet gdyby przyjąć, że istniałaby potrzeba dokonania ponownych uzgodnień wyżej wskazane okoliczności stanowią podstawę do uznania, że uchybienie to nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały

w zaskarżonej części w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Ponadto, mając na uwadze przepis art. 17 ust. 6 pkt b u.p.z.p. konieczności ponownego uzgodnienia nie stwierdził ani organ nadzoru wydający rozstrzygnięcie nadzorcze, ani sądy rozpoznające skargę na to rozstrzygnięcie.

Sąd uznał, że brak jest podstaw do uznania, że postanowieniami planu doszło do naruszenia przez gminę art. 31 ust. 3 i 32 Konstytucji RP. Wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada ochrony własności i możliwość jej ograniczania wyłącznie

w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia

i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wyrażona w art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa nie oznacza w żadnym razie, że organy gminy nie mogą postanowieniami planu pozbawić niektórych z właścicieli nieruchomości ich prawa. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Sąd wyjaśnił, że własność jest jednym z najważniejszych praw obywateli, jest chroniona konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 i 64. Ograniczenie prawa własności możliwe jest tylko ustawą i tylko w zakresie w jakim nie narusza prawa własności. Jak się wskazuje w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie prawa własności musi wynikać z konieczności ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (por. wyrok TK z 11 maja 1999 r., sygn. akt K 13/98 w OTK ZU 1999/4/74). Ważąc interes indywidualny z interesem ogólnym należy zachować odpowiednie i racjonalne proporcje celu i skutku.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie proporcje te zostały należycie wyważone

i zachowane. Zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP

w odniesieniu do ustawowych ingerencji w sferę praw i obowiązków ma na celu zapobieżenie aby ustawodawca "nie ustanawiał ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie" (wyrok TK z 9 stycznia 1996 r., sygn.. akt K 18/95). Test proporcjonalności polega na odpowiedzi na 3 pytania: 1) czy regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonego skutku; 2) czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (TK, wyrok z 26 stycznia 1993, U.10/92, OTK 1993 s. 32, wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94).

Odpowiedź na tak postawione 3 pytania jest za każdym razem pozytywna. Ograniczenie w zakresie możliwości zabudowy do granic istniejącej zabudowy na działce o nr ew. [...] ma służyć ograniczeniu degradacji istniejącego zagospodarowania w szczególności pod względem ochrony zabytków i przyrody, co wynika m.in. z wytycznych konserwatorskich do planu (złożone na rozprawie).

Z wytycznych tych jasno wynika, że przedmiotem ochrony są nie tylko obiekty zabytkowe, ale i znajdująca się na tym terenie zieleń. Zaleca sią utrzymanie na dotychczasowym poziomie intensywności zabudowy, nakaz pielęgnacji i dosadzeń krzewów w tym nakaz zachowania pomników przyrody, z których jeden znajduje się na nieruchomości skarżącej. Zastosowane ograniczenie w zabudowie jest konieczne ze względu na ochronę interesu publicznego rozumianego jako interes społeczności lokalnej mającej prawo do zachowania ich prawa do środowiska poprzez ograniczenie zabudowy do zabudowy już istniejącej przy zachowaniu wskazywanych przez konserwatora zabytków w wytycznych drzew i krzewów o dużej różnorodności.

W ocenie Sądu, organ administracji dokonał rozważenia możliwości zabudowy na tej części działki stanowiącej obecnie działki [...] i uznał, że wobec tego iż na tym terenie istnieje pomnik przyrody z 15 metrowym terenem ochronnym oraz szpaler starych drzew brak jest możliwości zabudowy od tej strony (ulicy [...]). Sąd w pełni podzielił argumentację organu w tym zakresie zawartą w odpowiedzi na skargę. Interes publiczny przeważył w tym wypadku nad interesem prywatnym.

W ocenie Sądu organ tymi zapisami nie przekroczył dopuszczalnych granic władztwa planistycznego.

Sąd wskazał, że na działce nr ew. [...] zabudowa ograniczona została granicami istniejących budynków. Organ dokonywał ustaleń parametrów planu przy wiedzy o braku podziału działki [...]. Oznacza to, że działka ta jako całość przeznaczona została pod zabudowę w granicach określonych na rysunku planu do istniejących obiektów. Pozostała część tej działki została przeznaczona pod infrastrukturę i wykorzystanie jako teren niezabudowany przy uwzględnieniu zapisów studium (pozostawienie 40% powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenu przeznaczonego do zabudowy usługowej.). Ustalenia planu nastąpiły w tym zakresie w granicach władztwa planistycznego. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień

w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie. Zastosowane rozwiązania planistyczne nie ograniczają więc w sposób nieproporcjonalny praw skarżącej pozostawiając prawo do korzystania

z nieruchomości na dotychczasowych zasadach. Wbrew wywodom skargi organ wyważył interesy społeczne (publiczne) i interes strony w sposób proporcjonalny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Wyrok został zaskarżony w części, tj. w zakresie pkt 2. wyroku, w którym oddalona została skarga R.L.w części odnoszącej się do żądania stwierdzenia nieważności Uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...]w Warszawie.

Pełnomocnik skarżącej zaskarżonemu w części wyrokowi zarzucił:

I./ na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. formułujących zasadę zgodności treści planu miejscowego z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ukształtowanie linii zabudowy na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "[...]" w sposób, który wyklucza jakąkolwiek zabudowę na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w sytuacji gdy w Studium teren ten przeznaczony jest w całości pod zabudowę - tj. mieszkalnictwo jednorodzinne (teren oznaczony w Studium symbolem [...]) - jest dopuszczalne w świetle brzmienia przepisów u.p.z.p. i nie skutkuje naruszeniem zasady zgodności treści planu miejscowego z treścią Studium;

2/ art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określenie linii zabudowy na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "[...]" - tj. po obrysie istniejących na tym terenie budynków - służyć może także do innych celów, a w tym do kształtowania i bilansowania rodzajów zabudowy, bilansowania powierzchni biologicznie czynnej oraz do zapewnienia ochrony znajdującej się na tym terenie przyrody, a zatem w oderwaniu od celu, któremu wyznaczanie tych linii ma służyć - czego konsekwencją jest pozbawienie właściciela (użytkownika wieczystego) danego terenu możliwości zabudowy;

3/ art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6 i art. 17 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwalenie planu dla terenu, który w dacie podjęcia uchwały

o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był terenem zamkniętym, bez ponowienia całej procedury wskazanej w art. 17 u.p.z.p., jest w świetle wyżej wymienionych przepisów dopuszczalne;

4/ art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozbawienie skarżącej - na mocy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - prawa zabudowy nieruchomości będących w jej współużytkowaniu wieczystym - w sytuacji, gdy możliwość taka wypływa z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - nie narusza konstytucyjnych zasady ochrony własności i proporcjonalności oraz nie skutkuje nadużyciem władztwa planistycznego gminy, a także jest uzasadnione

z uwagi na konieczność kształtowania i bilansowania rodzajów zabudowy, bilansowania powierzchni biologicznie czynnej oraz ochrony pomnika przyrody

i drzewostanu znajdującego się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "[...]";

II./ na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, w szczególności poprzez:

1/ brak wyrażenia przez Sąd jednoznacznie przekonywującego stanowiska wobec zarzutów skargi dotyczących niezgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (poza ogólnikowymi stwierdzeniami sprowadzającymi się w istocie do przyznania możliwości określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego innego przeznaczenia terenu, niż wynikające z treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy);

2/ brak wyjaśnienia przez Sąd w sposób jednoznacznie przekonywujący, jaki wpływ na dopuszczalność wyłączenia (lub ograniczenia) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości zabudowy konkretnego fragmentu terenu ma - znajdujący się zresztą poza tym konkretnym fragmentem terenu - pomnik przyrody, podczas gdy wyłączenia (lub ograniczenia) w możliwości realizacji zabudowy z tego powodu stanowią domenę i realizowane są na podstawie odrębnych przepisów (Ustawa o ochronie przyrody, Ustawa prawo budowlane),

a ponadto działki o numerach ewidencyjnych [...] nie zostały wyłączone spod możliwości zabudowy w ustaleniach Studium;

3/ brak wyjaśnienia przez Sąd w sposób jednoznacznie przekonywujący, na czym miało polegać wyważenie wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie,

w kontekście wymogu respektowania przez skarżącą przywołanego już pomnika przyrody oraz istniejącego na terenie szpaleru drzew - wobec faktu, że na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w istocie możliwa jest realizacja zabudowy uwzględniająca zarówno istniejący na działce sąsiedniej pomnik przyrody wraz

z terenem ochronnym, jak i szpaler drzew ciągnący się wzdłuż granicy ww. działek

z ul.[...] - a zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w istocie naruszają powyższą zasadę wyważenia interesów stron,

w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony okolicznościami ingerując w prawo właściciela do realizacji zabudowy własnej nieruchomości zgodnej z ustaleniami Studium oraz przy dochowaniu wymogów nałożonych właściwymi odrębnymi przepisami;

4/ brak wyrażenia przez Sąd jakiegokolwiek stanowiska wobec zarzutów skargi R.L.dotyczących braku podstaw do nadania liniom zabudowy funkcji i znaczenia innego, niż sprowadzającego się do nakazu realizacji obiektu wzdłuż takiej linii, oddzielającej jednocześnie teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, w tym w szczególności co do braku podstaw do wykorzystywania linii zabudowy do innych celów, a w tym do kształtowania powierzchni biologicznie czynnej czy też zapewnienia ochrony roślinności.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 2. wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, że nieruchomość znajduje się w studium na terenie oznaczonym symbolem [...] Zgodnie z częścią tekstową studium tereny oznaczone symbolem M wyodrębnione zostały jako tereny zabudowy mieszkaniowej, w tym: M2 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla tych terenów ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego

z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej

i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdz. XIII oraz dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy w terenie.

W Studium wskazuje się również, iż tereny wyłączone spod nowej zabudowy położone są przede wszystkim w granicach obszarów podstawowych Systemu Przyrodniczego Warszawy. Są to: istniejące i projektowane obszary ochrony przyrody: rezerwaty przyrody, użytki ekologiczne oraz zespoły przyrodniczo-krajobrazowe; tereny zieleni leśnej, za wyjątkiem budowy urządzeń i ciągów infrastruktury technicznej, Wisła wraz z terenami zieleni nadwiślańskiej,

z wyłączeniem terenów położonych w śródmiejskiej strefie funkcjonalnej oraz wyznaczonych miejsc; inne obszary wód powierzchniowych (cieków i zbiorników); zbocza Skarpy Warszawskiej z uwzględnieniem zasad określonych w rozdziale XX pkt.2. Tereny wy łączone spod nowej zabudowy wskazano na rysunku Studium Nr 28. Analiza tegoż rysunku wskazuje, iż na obszarze planu miejscowego Wierzbna

w rejonie ulicy [...] nie przewidziano terenów wyłączonych spod zabudowy.

Przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem D 20 U. Zgodnie z § 19 ust. 20 planu przeznaczenie tego terenu to zabudowa usługowa zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1. Dla terenów usług, oznaczonych symbolem U, ustala się: a) przeznaczenie podstawowe: usługi nieuciążliwe, b) przeznaczenie dopuszczalne: urządzenia infrastruktury technicznej oraz konieczne zaplecze techniczne i miejsca postojowe realizowane w postaci garaży wbudowanych lub miejsc parkingowych na terenie, c) zakazuje się lokalizowania funkcji, których lokalizacja ograniczona została w ustaleniach szczegółowych dla terenów.

W części graficznej planu dla terenu D 20 U przewidziano zarówno nieprzekraczalne, jak i obowiązujące linie zabudowy. Zostały one jednak wytyczone całkowicie poza granicami działek [...]. Obowiązująca linia zabudowy wyznaczona na tym terenie w istocie określa granice terenów przeznaczonych pod zabudowę i z zabudowy wyłączonych.

Pomimo więc usytuowania nieruchomości skarżącej na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę usługową, w istocie działki [...] zostały całkowicie wyłączone z zabudowy. W istocie więc nieruchomość ta tylko "z nazwy" pozostaje "budowlana". Przyjęcie argumentacji Sądu pierwszej instancji skutkowałoby uznaniem, że na danym terenie możliwe byłoby "konsumowanie" dopuszczalnych parametrów zabudowy przez np. tylko jedną nieruchomość znajdującą się na obszarze objętym planem, która zostałaby zabudowana w pierwszej kolejności lub pozostawała zabudowana w dacie wejścia planu w życie. W takim wypadku żadna z pozostałych nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem miejscowym, nie miałaby szans na zabudowę - gdyż parametry zabudowy obowiązujące na obszarze zostałyby już w całości lub w większości "wykorzystane" przez zabudowę istniejącą lub zrealizowaną wcześniej. Ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego parametry zabudowy odnosić się powinny do całej jednostki terenowej i wszystkich jej fragmentów mogących stanowić samodzielne działki budowlane (o czym decydują odrębne przepisy).

Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie nie jest możliwe nadanie liniom zabudowy funkcji i znaczenia innego, niż sprowadzającego się do nakazu realizacji obiektu wzdłuż takiej linii, oddzielającej jednocześnie teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc granice obowiązującej zabudowy. Celem zaś ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy jest wyodrębnienie obszaru wolnego od zabudowy w stosunku do ciągów komunikacyjnych, a tym samym linie te oddzielają pasy dróg od budynków lokalizowanych przy tych pasach. Linie zabudowy nie powinny być wykorzystywane do innych celów, a w tym do kształtowania powierzchni biologicznie czynnej czy też pozbawiania właściciela (użytkownika wieczystego) danego terenu możliwości zabudowy z uwagi na ochronę wartościowej roślinności.

Począwszy od daty podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]

w rejonie ulicy [...] aż do dnia 5 grudnia 2012 r. teren jednostki planistycznej [...] był terenem zamkniętym, dla którego nie sporządzało się planu miejscowego. Dopiero po uwzględnieniu uwag został on objęty ustaleniami planu. W ocenie skarżącej w sytuacji, gdy dany teren traci status terenu zamkniętego, winien być wydzielony z obszaru planu. Tylko taki zabieg pozwoli bowiem na pełne powtórzenie (w razie chęci uchwalenia planu dla tego obszaru) całej procedury planistycznej przewidzianej w art. 17 u.p.z.p. Pomimo objęcia ustaleniami planu terenu [...], wprowadzone dla tego terenu ustalenia planu nie były w żaden sposób konsultowane ze skarżącą - pomimo, iż przysługiwało jej roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, płynące ze złożonego przez jej poprzednika prawnego wniosku dekretowego.

Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywająco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego

i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. W stanie faktycznym sprawy Gmina - Miasto Stołeczne Warszawa wykonując władztwo nie dokonała żadnego wyważenia interesów - zarówno publicznego, jak i prywatnego, a także nie uwzględniła aspektów racjonalności działań oraz proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania chronionego Konstytucją RP prawa własności (użytkowania wieczystego).

Sąd pierwszej instancji jednak całkowicie pominął fakt, że ochrona interesu publicznego, nie powinna odbywać się w drodze jej zapewnienia w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ochrona interesu publicznego w tym wypadku powinna być realizowana w oparciu o odrębne regulacje (Ustawa o ochronie środowiska, Ustawa prawo budowlane), a postanowienia planu

w tym zakresie nie znajdują żadnego źródła w ustaleniach Studium.

W ocenie pełnomocnika skarżącej Sąd pierwszej instancji nie był w stanie przełożyć w sposób przekonywujący znaczenia określonych dla jednostki [...] parametrów zabudowy - na brak w ogóle możliwości realizacji zabudowy na działkach skarżącej ([...]). Przyjęte przez Sąd stanowisko, iż konieczność zbilansowania parametrów i rodzajów zabudowy na całym obszarze [...] wyłącza jednocześnie możliwość zabudowy nieruchomości, jest niezrozumiałe i przede wszystkim nie znajdujące odzwierciedlenia w ustaleniach studium. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przy tym, w jaki sposób tak rozumiana konieczność "zbilansowania" przekłada się wprost na wymóg wyłączenia nieruchomości skarżącej spod zabudowy. Uzasadnienie w tym zakresie całkowicie pomija przy tym istnienie odrębnych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, które zapewniają zachowanie parametrów zabudowy przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dla każdej nieruchomości stanowiącej (lub mogącej stanowić) samodzielna działkę budowlaną.

Sąd pierwszej instancji w sposób ogólnikowy i zupełnie dowolny uznał, iż zachowany został w sprawie wymóg wyważenia interesów stron, czego przejawem jest uznanie o konieczności ochrony znajdującego się na obszarze [...] cennego drzewostanu. Jednakże nie wyjaśnił, czy i dlaczego zapewnienie ochrony interesu publicznego może być realizowane tylko w ten sposób, tj. poprzez wprowadzenie określonych ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu

o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że Sąd nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie występuje

w rozpoznawanej sprawie, ponieważ w zaskarżonym wyroku w sposób jednoznaczny i wyczerpujący Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów skargi dotyczących procedury planistycznej, jak i naruszenia zasad sporządzania planu oraz wyjaśnił podstawy prawne rozstrzygnięcia.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 9 ust 4 u.p.z.p., Sąd zasadnie uznał, że pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego

a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego występuje zgodność. Wyjaśnić należy, że zgodnie z tekstem studium odnoszącym się do jednostki terenowej, w której znajdują się działki skarżącej o nr ew. [...] (M.2.12) na terenach o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustala się: priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej, dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem, by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że studium posługuje się terminem

"o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Tak więc nie są to tereny,

dla których studium nie przewidywało innej niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna funkcji. Dopuszcza lokalizowanie funkcji usługowej wskazując przy tym procentowy wskaźnik powierzchni zabudowy. W konsekwencji więc funkcja mieszkaniowa nie jest jedyną dopuszczoną w studium.

Wyjaśnić należy, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ustala przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina wykonuje powierzone jej zadania samodzielnie w granicach prawa (art. 7 i 16 ust. 2 Konstytucji RP). Powołane przepisy potwierdzają samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą kwestii związanych

z zawartością planu miejscowego, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na nieruchomości, której współwłaścicielką jest skarżąca należy ocenić – wobec położenia działki – w świetle w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w którym wskazane zostały obligatoryjne ustalenia, które powinien zawierać prawidłowo sporządzony plan miejscowy. Wśród wskazanych tam elementów wymienia się w szczególności: w pkt 3 zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Te właśnie zasady przesądziły o ukształtowaniu linii zabudowy. W Rozdziale 2 planu zatytułowanym "Ustalenia ogóle dotyczące przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszaru", wskazano w § 6 zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Ustęp 2 powyższego przepisu zawiera następującą regulację: na rysunku planu wskazuje się lokalizację obiektów – pomników przyrody, objętych ochroną ma podstawie przepisów odrębnych, w pkt 1) wymieniono drzewa wraz z 15 – metrową strefą ochronną wokół nich. Pod lit. c) wymieniona została brzoza brodawkowata, przy ul. [...] (przy ogrodzeniu od ulicy [...]).

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności skarżącej podkreślić należy, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie,

w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

Prawidłowo zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd uznał za niezasadny zarzut dotyczący braku ponowienia procedury planistycznej w związku

z pozbawieniem działki nr [...] z obrębu [...] statusu terenu zamkniętego. Jak wynika z decyzji Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nieruchomość utraciła charakter terenu zamkniętego. Decyzja ta zapadła podczas pierwszego wyłożenia projektu planu. Dlatego doszło do ponownego wyłożenia projektu planu w okresie od 24 lutego 2014 r. do 26 marca 2014 r. Ponowne wyłożenie projektu planu, po utracie statusu terenu zamkniętego było wystarczające do zachowania procedury planistycznej

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zaś podniesione podstawy kasacyjne jako nieusprawiedliwione, nie mogły skutkować wyeliminowaniem tego orzeczenia

z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.