Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1919/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1495
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
article: art. 217 par. 2 pkt 2, art. 218 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 27 września 2023 r. nr NWXIV.7581.5.6.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1495 z późn. zm., dalej: "ustawa o przekształceniu") odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej nr 1 położonej w Z. [...] ad. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa - na rzecz użytkownika wieczystego – M. K. (dalej: "Strona", "Skarżąca").

Na wstępie uzasadnienia organ podał, że Strona jest użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości gruntowej nr 1, objętej księgą wieczystą KW nr [...] zabudowanej budynkiem nr [...] stanowiącym odrębny przedmiot tej własności. W księdze wieczystej wymieniony budynek jest opisany jako budynek mieszkalny. Z kartoteki użytkowania wieczystego wynika, że działka nr 1 jest wykorzystywana na cele turystyczne i z tego tytułu pobierana jest opłata roczna za użytkowanie wieczyste w wysokości 2% wartości nieruchomości gruntowej.

Organ ustalił, iż decyzją nr [...] z dnia 6 marca 1995 r. Wojewoda [...] stwierdził, że "F" Spółka Akcyjna w S. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr 2 oraz nabyła nieodpłatnie prawo własności obiektów budowlanych znajdujących się na tym gruncie, tj. 8 domków kempingowych typu "Brda", budynek świetlicy, budynek sanitarno-higieniczny, domek kempingowy – recepcja. Następnie prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości wraz z posadowionymi na niej budynkami nabyła spółka "J" Sp. z o.o. z siedzibą w B.(akt notarialny z dnia [...] r. Rep. [...]). Spółka dokonała podziału działki nr 2 na działki od nr 3 do nr 4.

Sąd Rejonowy w Z. postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] zniósł współużytkowanie wieczyste działek oraz ustanowił odrębną własność wydzielonych budynków. Postanowieniem tym został między innymi wydzielony budynek z działką 1 o pow. 0,0209 ha (powstałej z podziału działki 2) dwukondygnacyjny o powierzchni użytkowej 70,51 m2. W dniu 27 listopada 2009 r. Strona nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 1 oraz prawo własności budynku drewnianego dwukondygnacyjnego o numerze ewidencyjnym [...] – określonym w akcie notarialnym Rep. A nr [...] jako dom o typowej konstrukcji drewnianej typu "Brda" na fundamentach murowanych w postaci betonowych filarów, parterowy z poddaszem użytkowym, wybudowanym w 2008 r., wyposażony w instalację elektryczną oraz wodno-kanalizacyjną, a dokumentem stanowiącym podstawę opisania funkcji tego budynku stanowił wypis z rejestru budynków z dnia 4 listopada 2009 r.

Organ ustalił również, że budynek nr [...] został wybudowany na podstawie decyzji Nr [...] z dnia 20 marca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany wraz z pozwoleniem na rozbudowę zespołu domów rekreacyjno-mieszkalnych oraz zmianę sposobu użytkowania sanitariatów na apartamenty na terenie działki o nr 2.

Po przywołaniu treści art. 218 k.p.a. wskazał, iż z posiadanych przez organ dokumentów wynika, że działka nr 2, z której następnie została wydzielona działka nr 1 w dacie stwierdzenia prawa użytkowania wieczystego była nieruchomością zabudowaną budynkami rekreacyjnymi, budynek nr [...] stanowi dom rekreacyjno-mieszkalny, a opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego została ustalona dla działalności turystycznej.

Organ nie znalazł podstaw do potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej nr 1.

Końcowo organ zauważył, że Strona złożyła wniosek w sprawie nabycia przedmiotowej nieruchomości, na skutek którego Wojewoda zarządzeniem nr [...] z dnia 28 października 2021 r. udzielił zgody Staroście na sprzedaż działki nr 1 na rzecz użytkownika wieczystego, następnie pismem z dnia 4 października 2022 r. Strona wniosła o wstrzymanie czynności związanych z wykupem. Ponadto wskazał, że Strona zwracała się już z wnioskiem z dnia 19 maja 2020 r. o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, a postanowienie organu nr [...] z dnia 2 czerwca 2020 r. o odmowie jego wydania, nie zostało przez Stronę zaskarżone.

Strona wniosła zażalenie podnosząc naruszenie: art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu poprzez uznanie, że ustawa ta nie znajduje zastosowania w sprawie, a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77, art. 89 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 6 w zw. z art. 8, art. 9, art. 11 i art. 124 § 2 k.p.a. co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

Podkreśliła, że obowiązkiem organu było zbadanie w pierwszej kolejności czy nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym. Wskazała, że historyczny opis nieruchomości nie jest kluczowy dla wydania zaświadczenia, lecz stan faktyczny i prawny z dnia 1 stycznia 2019 r., względnie z innego dnia, w którym doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dalej podała, że nie może nabyć gruntu, który stanowi jej własność, natomiast w sytuacji niepodzielenia podnoszonej argumentacji Strona rozważy kontynuowanie procedury sprzedaży nieruchomości w trybie art. 32 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dalszej części zwróciła uwagę, że budynek zbudowany został po oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, a przed wejściem w życie w 2019 r. planu zagospodarowania przestrzennego. Budynek jest związany z zapewnieniem miejsca zamieszkiwania, został mu nadany numer [...], Strona uiszcza podatek od nieruchomości jak za budynek mieszkalny, nadto nie prowadzi w nim działalności gospodarczej. Na potrzeby procesu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego mają natomiast znaczenie parametry techniczne oraz faktyczne wykorzystanie budynku w dacie 1 stycznia 2019 r.

Strona przywołała definicję budynku z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "Pr. bud.), definicję budynku mieszkalnego z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316 ze zm.), a także odwołała się do prób definiowania celów i zaspokajania potrzeb mieszkaniowych zawartych w orzeczeniach sądów administracyjnych. Zaakcentowała, że budynek mieszkalny znajdujący się na działce numer 1 wyposażony jest w instalację wodną, kanalizacyjną, elektryczną, grzewczą i wykorzystywany jest przez cały rok na potrzeby mieszkaniowe i nie służy jedynie czasowemu przebywaniu. Zgodnie z wypisem z rejestru budynków z dnia 4 listopada 2009 r. jest to budynek mieszkalny, nadto wypis ten stanowił podstawę wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla działki o nr 1, a wpis powyższy korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zwróciła również uwagę na podział budynków na mieszkalne i niemieszkalne zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) z dnia 3 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1864), wskazując, że pojęcie budynku rekreacyjno-mieszkalnego nie istnieje w znaczeniu ewidencyjnym w polskim systemie prawa.

Obowiązkiem organu było zatem wyjaśnienie wątpliwości poprzez ustalenie czy budynek posadowiony na ww. nieruchomości jest budynkiem mieszkalnym. Zdaniem Strony, skoro sąd powszechny w kwestii wpisu w księdze wieczystej uznał budynek za mieszkalny to jest to budynek mieszkalny, w związku z czym nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej tym budynkiem w prawo własności.

Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 27 września 2023 r. nr NWXIV.7581.5.6.2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 1 oraz art. 4a ustawy o przekształceniu, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia stanu faktycznego sprawy, następnie przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia wyjaśniając, że w trybie wydawania zaświadczeń nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a wydanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia.

W powołaniu na stanowisko literatury podał, że punktem wyjścia dla oceny spełnienia przesłanek przekształcenia, określanych w przepisach ustawy o przekształceniu, powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków, ale w przypadku wątpliwości których źródłem będzie kolizja pomiędzy informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków a rzeczywistym stanem bądź też danymi wynikającymi z innych dokumentów urzędowych lub publicznych rejestrów, konieczne staje się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przywołując przy tym treść art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 276 z późn. zm.).

W dalszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę na definicję "budynku mieszkalnego" określoną przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("budynku mieszkalnego jednorodzinnego") oraz przepisami wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.), pomocniczo przywołał w tym zakresie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.),a także orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii zdefiniowania celów zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, wskazując, że jeżeli w dacie 1 stycznia 2019 r. budynek spełniał wymogi budynku mieszkalnego oraz był faktycznie użytkowany do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych na stałe (nie usługowych, rekreacyjnych, wypoczynkowych, bądź w celu lokaty kapitału), to powinien być zakwalifikowany i uznany za budynek mieszkalny. W ocenie organu odwoławczego, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że od momentu nabycia przez Stronę prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości, grunt ten nieprzerwanie był i jest wykorzystywany na cele rekreacji i wypoczynku, a nie w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego faktu przebudowy starych budynków oraz powstania nowych zabudowań na podstawie ww. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 20 marca 2007 r. Wojewoda wskazał, że rozbudowa kompleksu rekreacyjno-mieszkalnego, jak również powstanie nowych zabudowań nie zmieniły sposobu użytkowania ww. gruntu, albowiem nadal jest on przeznaczony na tereny rekreacyjne. Zgodnie z materiałem dowodowym, a wbrew twierdzeniom Strony, na podstawie pozwolenia na rozbudowę zespołu domków rekreacyjno-mieszkaniowych przeprowadzono jedynie prace budowlane zatwierdzone przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Dodatkowo Wojewoda zauważył, że ww. nieruchomość już w dacie wydania pozwolenia na rozbudowę była położona w jednostce strukturalnej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] r. - symbolami AL.1-ZP4 (tereny zieleni rekreacyjnej) oraz AL.1-4 US2, tj. tereny sportu i rekreacji, ośrodki rekreacyjno-wypoczynkowe i kempingi, pola biwakowe. Jednocześnie podkreślił, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na rozbudowę nie może zostać wydana w przypadku niezgodności projektowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, zatem przy takich zapisach planu wydanie decyzji w odniesieniu do budynku mieszkalnego nie byłoby możliwe. Podobnie zgodnie z planem miejscowym obowiązującym na dzień 1 stycznia 2019 r. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] działka oznaczona była symbolem US1 - tereny sportu i rekreacji mogące służyć do organizacji imprez masowych oraz ZP1 - tereny zieleni związanej z zainwestowaniem miejskim towarzyszącej obiektom budowalnym. Twierdzenia Strony, że budynek związany jest z zapewnieniem miejsca zamieszkania nie powoduje jednak, że budynek stał się tym samym budynkiem mieszkalnym. Przy takim przyjęciu, każdy miałby możliwość, wbrew postanowieniom planu, zagospodarować teren wedle swojego uznania.

Organ zwrócił uwagę, że w rejestrze budynków – budynek drewniany nr [...] figuruje jako budynek mieszkalny, ale tylko według Klasyfikacji Środków Trwałych, natomiast w operacie ewidencji budynków nie określono głównej funkcji budynku. Podstawą wpisu danych w zakresie funkcji budynków stanowi dokumentacja architektoniczno-budowlana, organem właściwym do określania kategorii budynków jest organ administracji budowlanej, a organy ewidencji nie są kompetentne do zmian zapisów ewidencyjnych co do kategorii budynku, bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej, natomiast dane którymi dysponują organy podatkowe mają charakter wtórny, gdyż ich źródłem są informacje pochodzące z ewidencji gruntów i budynków oraz informacje przedstawiane przez podatników w stosownych deklaracjach.

Podkreślił, że wypis z kartoteki budynków z dnia 4 kwietnia 2023 r. wyraźnie wskazuje, że główna funkcja budynku o nr ewid. [...] to dom letniskowy.

Odnosząc się natomiast do zapisów w dziale I-O księgi wieczystej nr [...], z których wynika, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym nr [...], wskazał, iż podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości, przez który należy rozumieć ewidencję gruntów i budynków prowadzoną przez starostę. Wpisy w dziale I-O księgi wieczystej nie tworzą jednak stanu prawnego nieruchomości, a tym samym nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Dodatkowo argumenty zawarte w uzasadnieniu ustawy o przekształceniu jasno wskazują, iż ustawa ta miała stwarzać możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych tzw. pierwszej potrzeby, a więc tam gdzie użytkownik wieczysty zamieszkuje przez cały rok, a nie tylko przez np. okres wakacyjny. Na powyższe nie może mieć wpływu fakt, że budynek posiada niezbędne instalacje pozwalające na jego całoroczne wykorzystywanie. Sporny budynek powstał jako dom letniskowy, zatem Skarżąca posiada prawo użytkowania wieczystego gruntu, który nie został zabudowany na cele mieszkaniowe. Kolejnym dowodem potwierdzającym powyższy stan rzeczy jest wydruk z kartoteki użytkowania wieczystego gruntu objętego wnioskiem o przekształcenie, zgodnie z którym za działkę numer 1 zabudowaną domkiem kempingowym typu Brda pobierana jest opłata roczna w wysokości 2% (nieruchomości gruntowe na działalność turystyczną). Zdaniem Wojewody, bez znaczenia pozostaje fakt, iż dany lokal stanowiący domek kempingowy może być wykorzystywany całorocznie. Ważne natomiast jest to, czy został on wybudowany i jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe. W kontekście powyższego podkreślił, że celem ustawy o przekształceniu nie jest całkowita likwidacja prawa użytkowania wieczystego, a jedynie jego przekształcenie w prawo własności nieruchomości. W okolicznościach sprawy należy mieć na uwadze cel zabudowy, a nie tylko parametry użytkowe czy techniczne, na które przede wszystkim powołuje się Strona.

W ocenie Wojewody, zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, iż w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu przedmiotowa działka nie była zabudowana na cele mieszkaniowe, gdyż istniejący na niej budynek został wybudowany na terenach przeznaczonych i wykorzystywanych dla celów wypoczynku i rekreacji w pierwszej linii zabudowy Jeziora [...], nie było zatem podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Strona nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniosła względem zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego zarzuty naruszenia:

1. art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu poprzez przyjęcie, że nie doszło z dniem 1 stycznia 2019 r. do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności położonych w Z. nieruchomości gruntowych oznaczonych nr 2,

2. art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnej definicji budynku mieszkalnego tj. uznanie, że takim budynkiem jest wyłącznie budynek, który na mocy przepisów prawa budowlanego spełnia warunki techniczne umożliwiające stały pobyt ludzi i zamieszkanie, oraz jest faktycznie wykorzystywany dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych,

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 218 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego na dzień 1 stycznia 2019 r. i tym samym zaniechanie zbadania czy w tym dniu działka nr 1 stanowiła grunt zabudowany na cele mieszkaniowe.

Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniosła, że wykładni przepisów ustawy o przekształceniu należy dokonywać zgodnie z celem prawodawcy. Podała, że konstruowanie przez organ odwoławczy definicji budynku mieszkalnego nastąpiło z uwzględnieniem aż czterech aktów prawnych. Do żadnego z nich nie odsyła ustawa o przekształceniu, zatem konieczna jest ostrożność podczas ich stosowania na potrzeby wyjaśnienia tego pojęcia. Wskazała, że to nie częstotliwość pobytu, a sam fakt możliwości wykorzystania budynku na taki cel decyduje o uznaniu go za mieszkalny. Nadto prawodawca nie nakazał badania czy użytkownik wieczysty rzeczywiście zamieszkuje w danym budynku/lokalu na stałe, czy zaspokaja w tym lokalu/budynku swoje potrzeby mieszkaniowe.

Zakwestionowała przyjęcie przez organ odwoławczy, że "ustawa o przekształceniu miała stwarzać możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych tzw. pierwszej potrzeby, a więc gdzie użytkownik wieczysty zamieszkuje permanentnie przez cały rok, a nie tylko przez np. okres wakacyjny", akcentując, iż przyjęcie takiego założenia prowadziłoby do uznania, że "przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności więcej niż jednego gruntu byłoby dostępne tylko dla osoby posiadającej dar bilokacji, co jednak jest nie do przyjęcia w świetle zasady racjonalności ustawodawcy" (str. 3 skargi).

Dalej Skarżąca wskazała, iż "pojęcie budynku mieszkalnego kojarzy się z prawem administracyjnym, to w przypadku ustawy o przekształceniu należy jednak uwzględnić cywilnoprawny charakter tej ustawy" (str. 4 skargi), odnosząc się przede wszystkim do definicji "samodzielnego lokalu mieszkalnego" zawartego w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 z późn. zm.), zauważając że, do 22 sierpnia 2018 r. stwierdzenie samodzielności każdego lokalu mieszkalnego mogło nastąpić w oderwaniu od przepisów planu miejscowego, decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów prawa budowlanego, nadto przepisy tej ustawy nie wymagają, by lokal mieszkalny był faktycznie zamieszkały, lecz by mógł służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem Skarżącej organy nie dopełniły obowiązku ustalenia stanu faktycznego na dzień 1 stycznia 2019 r. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które nie obowiązywało w dniu 1 stycznia 2019 r. Za rażąco sprzeczne z treścią art. 1 ustawy o przekształceniu Skarżąca ocenia przyjęcie jako dowodu wypisu z kartoteki budynków sporządzonego dnia 4 kwietnia 2023 r. Zarówno z ewidencji budynków, jak i księgi wieczystej wynika, że w dniu 1 stycznia 2019 r. budynek znajdujący się na działce nr 1 był budynkiem mieszkalnym.

Wskazała również na pominięcie przez organy kwestii dokonanej przebudowy budynku i dostosowania go do całorocznego użytkowania. Podkreśliła, że "każdy mieszkaniec domu jednorodzinnego co do zasady w nim wypoczywa, a niektórzy wypoczywają aktywnie (czyli uprawiają rekreację). Zakładając jednak istnienie granicy pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a budynkiem rekreacyjnym należałoby jej szukać w możliwości stałego, całorocznego pobytu i wykonywania typowych codziennych czynności domowych" (str. 5-6 skargi). Zauważyła, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie determinuje "na zawsze funkcji budynku", która może ulec zmianie po jego wybudowaniu, również może ulec zmianie sposób użytkowania obiektu. W sytuacji powzięcia przez organy wątpliwości co do funkcji budynku powinny one zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. Zastosowanie art. 81a § 1 k.p.a. w ocenie Skarżącej pozwala na przyjęcie (a wręcz nakazuje przyjęcie), że budynek zlokalizowany na działce nr 1 jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Końcowo podała, że organ odwoławczy nie odniósł się do niektórych zarzutów i argumentów podnoszonych przez Stronę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy w całości podtrzymał argumentację oraz stanowisko prezentowane na etapie wydania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów pierwszej i drugiej instancji odpowiadają prawu. Przeprowadzona przez Sąd analiza doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, brak bowiem dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego bądź naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też z naruszeniem skutkującym wznowieniem postępowania, a tylko takie naruszenia uzasadniają zastosowanie uprawnień kasatoryjnych określonych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tych przypadkach (o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2) organ administracji publicznej, stosownie do treści art. 218 § 1 tego Kodeksu, obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie wyjaśniające spełnia zatem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów.

W tego rodzaju sprawie, poza zasadami wydania zaświadczeń uregulowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również uwzględnić stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę wydania zaświadczenia stanowią przepisy art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, który stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Przywołany przepis prowadzi do wniosku, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje z mocy samej ustawy (art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu), zaś zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny, bowiem jak stanowi art. 4 ust. 1 tej ustawy potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 421/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1292/97 niepubl., P. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Ponadto wszelkie przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019).

W rozpoznawanej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu, ponieważ w następstwie przeprowadzonej analizy stwierdził, że informacje znajdujące się w jego dyspozycji wskazują, iż w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu przedmiotowa działka nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. Istniejący na niej budynek został wybudowany na terenach przeznaczonych i wykorzystywanych dla celów wypoczynku i rekreacji. Skarżąca zakwestionowała to stanowisko przedstawiając, przywołaną wyżej argumentację.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że opisana na wstępie nieruchomość położona w Z. ad. [...], w pierwszej linii zabudowy Jeziora [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 1, na dzień wejścia w życie ustawy o przekształceniu była nieruchomością zabudowaną, konieczne stało się natomiast rozstrzygnięcie czy na dzień 1 stycznia 2019 r. była nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, decydujący w tym zakresie pozostaje cel zabudowy, nie zaś parametry użytkowe czy techniczne. Ustalając cel należy także pamiętać o intencji prawodawcy, na którą słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 187/21 "w projekcie ustawy wskazano m.in., że "proponowane rozwiązanie normatywne znajduje uzasadnienie w świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek podejmowania działań służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Przekształcenie użytkowania wieczystego, które ze swej natury jest prawem czasowym, we własność (niepodlegającą ograniczeniom czasowym) można bowiem ujmować jako umocnienie prawa do mieszkania i zwiększenie bezpieczeństwa prawnego właścicieli lokali wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych oraz właścicieli domów jednorodzinnych posadowionych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste." (druk VIII.2673, Lex el.), wskazując, że w tym kontekście przepisy ustawy powinny być interpretowane, oraz podkreślając, że są to "przepisy wyjątkowe, szczególne, skoro prowadzą do pozbawienia własności należącej do jednych podmiotów na rzecz innych, nie mogą być więc interpretowane rozszerzająco". Stąd też ustalenie celu mieszkaniowego, na gruncie przedmiotowej sprawy, zdaje się być kluczowe.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane przez sądy administracyjne (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 937/17, wyrażony na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.), że nie należy utożsamiać przeznaczenia budynku ze względu na jego parametry techniczne z celem, na jaki został na nieruchomości posadowiony. A jak wynika z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie oraz przedłożonych akt administracyjnych:

- na dzień ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działki 2 była zabudowana - domkami kempingowymi typu "Brda" (8 sztuk), budynkiem świetlicy, budynkiem sanitarno-higienicznym oraz domkiem kempingowym recepcji - decyzja nr [...] z dnia 6 marca 1995 r. Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez spółkę "F." Spółka Akcyjna w S. prawa użytkowania wieczystego działki nr 2 oraz prawa własności obiektów budowlanych znajdujących się na tym gruncie,

- prawo użytkowania wieczystego wraz z posadowionymi na niej budynkami zostało nabyte na mocy aktu notarialnego z dnia 3 marca 2005 r. Rep. [...] przez spółkę "J." Sp. z o.o. z siedzibą w B.,

- przedmiotowy budynek nr [...] został wybudowany na podstawie decyzji Nr [...] z dnia 20 marca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę: zespołu domów rekreacyjno-mieszkalnych (14 nowych domków typu Brda) oraz zmianę sposobu użytkowania obiektu sanitariatów na apartamenty (kategorie budynków oznaczono jako XIV - budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego takie jak: motele, hotele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne, Załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) na terenie działki o nr 2 (karta nr 3 akt administracyjnych),

- zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...], prawomocnym z dniem [...] r., na wniosek spółki "J." Sp. z o.o. z siedzibą w B., zniesiono współużytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w Z., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącą działkę oznaczoną nr 2 o powierzchni 0,7762 ha zabudowaną m.in. stanowiącymi odrębny od gruntu przedmiot własności zespołem budynków (pkt I postanowienia), dokonano podziału działki o nr 2 m.in. na działkę nr 1 o powierzchni 0,0209 ha zabudowaną dwukondygnacyjnym budynkiem o powierzchni użytkowej 70,51 m2 oznaczonym w ewidencji budynków nr [...] (pkt II postanowienia), przyznano prawo użytkowania wieczystego działki nr 1 wraz z przynależnym prawem własności budynku opisanego w punkcie II.23 postanowienia wnioskodawcy - spółce "J." Sp. z o.o. z siedzibą w B. (pkt VII postanowienia, karta nr 4 akt administracyjnych), działka objęta niniejszym postępowaniem o nr [...] została wydzielona z działki nr 2 na skutek ww. podziału,

- budynek nr [...] położony jest w pierwszej linii zabudowy Jeziora [...] (wyrys z mapy ewidencyjnej przedłożony do wniosku, mapa z projektem podziału nieruchomości - karta nr 1 i 5 akt administracyjnych),

- w akcie notarialnym z dnia [...] r. Rep. A nr [...] – umową sprzedaży, której stronami była spółka "J." Sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz M. K. - obecnie Skarżąca, objęto prawo użytkowania wieczystego działki nr 1 oraz własność posadowionego na tej działce składnika budowlanego o numerze ewidencyjnym [...] opisanego jako dom o typowej konstrukcji drewnianej typu "Brda" na fundamentach murowanych w postaci betonowych filarów, parterowy z poddaszem użytkowym, wybudowany w 2008 r., wyposażony w instalację elektryczną oraz wodno-kanalizacyjną (karta nr 2 akt administracyjnych), w ww. akcie notarialnym przywołany został m.in. wypis z rejestru budynków z dnia 4 listopada 2009 r. (stosownie do którego na działce nr 1 znajduje się budynek mieszkalny oznaczony numerem ewidencyjnym [...]),

- w treści wypisu z kartoteki budynków z dnia 4 kwietnia 2023 r. dla budynku o nr ewid. [...] określono główną funkcję: "dom letniskowy (karta nr 8 akt administracyjnych),

- w treści wypisu z kartoteki budynków z dnia 14 lipca 2023 r. według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. nie określono głównej funkcji budynku (karta nr 5 akt organu odwoławczego), jak wynika natomiast z zawiadomienia o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych w związku z modernizacją ewidencji budynków z dnia 7 października 2019 r. nr [...], na podstawie operatu pomiarowego przyjętego pod numerem [...] w dniu 20 września 2019 r., dokonano zmian dla pozycji kartoteki budynku o nr ewidencyjnym [...] poprzez wpisanie głównej funkcji: "dom letniskowy" (zmiana nr [..], karta nr 4 akt organu odwoławczego),

- wypis z rejestru mienia z dnia 4 kwietnia 2023 r. dla ustalenia opłaty wskazano cel turystyczny określając stawkę tej opłaty w wysokości 2% (karta nr 10 akt administracyjnych).

W orzecznictwie sądowym oraz literaturze przedmiotu, przy braku definicji legalnej nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, słusznie zaakcentowano, że inne są cele zabudowy, gdy chodzi o zabudowę na cele mieszkaniowe, a inne zabudowy letniskowej, chociażby budynkami rekreacji indywidualnej czy zamieszkania zbiorowego. Nie ma zatem znaczenia, czy w danym budynku można mieszkać tylko okresowo, czy też przez cały rok i w jakim zakresie oraz w jaki sposób można zaspokoić w nim ogólnie pojęte potrzeby związane z pobytem lub zamieszkiwaniem, ale ważne jest to, czy został on wybudowany i jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, tj. co do zasady do stałego zamieszkiwania przez konkretną osobę lub osoby. Nie można więc mówić, że zabudowa np. budynkami rekreacji indywidualnej, hotelami czy domami wypoczynkowymi jest zabudową na cele mieszkaniowe tylko dlatego, że w budynkach takich można przebywać czy też mieszkać przez cały rok. Nie w takim bowiem celu zostały wybudowane i nie w takim celu – co do zasady – są wykorzystywane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 937/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 525/20 w: Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Lex el. 2023). W zakresie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy wielorodzinnego nie mieści się zatem zabudowa letniskowa. Zgodnie z treścią § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pod pojęciem budynku rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. W konsekwencji wyprowadza się, podzielany przez tut. Sąd wniosek, iż nieruchomości zabudowane takimi budynkami nie polegają przekształceniu na podstawie przepisów komentowanej ustawy (podobnie Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019).

Jak wynika natomiast z materiału dowodowego grunt ten był i nadal jest nieprzerwanie wykorzystywany na cele rekreacji i wypoczynku, a nie w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Zasadnie przyjęły organy orzekające, że o charakterze zabudowy objętej postępowaniem o przekształcenie na gruncie analizowanej ustawy decyduje charakter znajdującego się na niej budynku, wynikający:

- z celu jego budowy – jako budynku rekreacyjno-mieszkalnego, stosownie do pozwolenia na budowę z dnia 20 marca 2007 r.,

- z charakteru korzystania z terenów, na których został wybudowany (zarówno w dacie budowy jak i w dacie wejścia w życie ustawy) - szczegółowo opisanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, głównie tereny zabudowy usługowej sportu i rekreacji, mogące służyć organizacji imprez masowych – ośrodki rekreacyjno-wypoczynkowe, zespoły zamieszkania zbiorowego, kempingi, pola biwakowe, tereny zieleni, zgodnie z treścią zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [.]..] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...]; działka 1 oznaczona symbolem US1 i ZP1), a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [....] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., Nr [...], poz. [...], działka 1 oznaczona symbolem AL.1-ZP4 oraz AL.1-4 US2),

- z głównej funkcji budynku wskazanej w wypisie z kartoteki budynków z dnia 4 kwietnia 2023 r., jako "dom letniskowy".

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ przyczynę odmowy oparł o brak zaistnienia przesłanki zabudowania nieruchomości "na cele mieszkaniowe", która to okoliczność została ustalona o wskazane wyżej dokumenty oraz poparta szeroką argumentacją.

Nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem, dla którego zostało ustanowione użytkowanie wieczyste, w celach rekreacyjnych i wypoczynkowych. Cel ten nie został zmieniony, gdyż powstanie na tych terenach domków typu "Brda" nie było związane z zapewnieniem miejsc zamieszkiwania, lecz zapewnieniem wypoczynku i rekreacji, zgodnie z zapisami miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego oraz usytuowaniem w pierwszej linii zabudowy Jeziora [...]. Przedmiotowy budynek o numerze ewidencyjnym [...] został niewątpliwie wybudowany na terenach przeznaczonych i wykorzystywanych dla celów wypoczynku i rekreacji.

W odniesieniu natomiast do podnoszonej przez Skarżącą, a wyjaśnianej już przez organy kwestii, że ewidencja gruntów i budynków wskazuje na zabudowę nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr 1, "budynkiem mieszkalnym", Sąd podkreśla, że w ewidencji według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. nie została nawet określona główna funkcja budynku. Na skutek modernizacji jako główną funkcję budynku nr [...] wpisano "dom letniskowy". Zmiana wpisu poprzez uwzględnienie funkcji budynku nastąpiła w roku 2019, nie zaś w roku pozyskania wypisu z kartoteki budynków w 2023 r. Określenie funkcji użytkowej budynku jako informacji w ewidencji gruntów i budynków przewiduje art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Co do wpisów widniejących w wypisie z kartoteki budynków - "PKOB" oraz "KŚT" należy zauważyć, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. (w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) Dz. U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316), podobnie jak rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. z 2016 r., poz. 1864) zostały wydane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. PKOB służy głównie potrzebom statystyki działalności budowlanej. Natomiast "KŚT" - do celów ewidencyjnych, ustalania stawek odpisów amortyzacyjnych oraz badań statystycznych.

W kontekście widniejącego w dziale I-O księgi wieczystej nr [...], zapisu "przeznaczenie budynku – budynek mieszkalny", zauważenia wymaga, iż dla potrzeb przekształcenia użytkowania wieczystego na gruncie przepisów analizowanej ustawy nie mają żadnego znaczenia informacje dotyczące funkcji budynków ujawnione w księgach wieczystych" (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019). W rozpatrywanej sprawie powyższe stanowisko zyskuje w pełni aprobatę Sądu.

Należy pamiętać, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, na którą powołuje się strona Skarżąca, jest wyłączona w odniesieniu do danych zawartych w dziale pierwszym księgi, dotyczącym opisu nieruchomości. Generalnie dane faktyczne zawarte w dziale I-O księgi wieczystej nie są chronione rękojmią. Dane te są jednak relewantne z punktu widzenia rękojmi w takim zakresie, w jakim są niezbędne do minimalnego określenia przedmiotu praw ujawnionych w księdze wieczystej (numery działek geodezyjnych oraz nazwa obrębu albo opis granic nieruchomości dokonany bez odesłania do danych z rejestru gruntów). Natomiast pozostałe dane, takie jak ich obszar, położenie, sposób korzystania mają charakter czysto informacyjny i pozostają bez znaczenia z punktu widzenia funkcjonowania rękojmi (zob. M. Fras (red.), M. Habdas (red.), Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz, WKP 2021, i powołane tam orzecznictwo).

Uwzględniając, iż istotny pozostaje cel zabudowy, parametry użytkowe nie mają decydującego znaczenia, podobnie jak ewentualne przystosowanie budynku, po dniu jego nabycia przez Skarżącą do całorocznego wykorzystywania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza jednak, aby od wybudowania przedmiotowego budynku (jak podniesiono w skardze) zmianie uległa jego funkcja, w tym rozumieniu, że uprawniałaby do stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 1 ustawy o przekształceniu, na co zasadnie zwracał uwagę organ odwoławczy.

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wyczerpująco omówiony a następnie oceniony nie pozwala przyjąć, aby przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu była zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Posadowiony na niej budynek nieprzerwanie jest wykorzystywany na cele rekreacji i wypoczynku. Należało zatem podzielić stanowisko organów orzekających, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. była zabudowana w inny sposób niż na cele mieszkaniowe, o których mowa w ustawie o przekształceniu. W konsekwencji powyższego zasadnie organy odmówiły Skarżącej wydania zaświadczenia stwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W odniesieniu do zarzutów skargi.

Sformułowany zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu odnosi się do działki o nr 2 (zarzut nr 1 petitum skargi) w sytuacji, gdy wnioskiem oraz postępowaniem objęta była jedynie działka, do której Skarżącej przysługuje prawo użytkowania wieczystego, o nr 1, powstała z podziału działki nr 2. Jednocześnie w postępowaniu nie zostało wykazane (z wyjątkiem udziału [...] w użytkowaniu wieczystym działki nr 3), aby Skarżąca posiadała legitymację w odniesieniu do pozostałych działek powstałych po podziale działki o nr 2.

Nieuzasadniony pozostawał także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnej definicji budynku mieszkalnego tj. uznanie, że takim budynkiem jest wyłącznie budynek, który na mocy przepisów prawa budowlanego spełnia warunki techniczne umożliwiające stały pobyt ludzi i zamieszkanie, oraz jest faktycznie wykorzystywany dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (zarzut nr 2 petitum skargi). Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wskazana przez Skarżącą definicja nie stała się przyczyną odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Wojewoda podkreślał bowiem, że w tego rodzaju sprawach "nie należy utożsamiać przeznaczenia budynku ze względu na jego parametry techniczne z celem, na jaki został na nieruchomości posadowiony" (str. 7 zaskarżonego postanowienia), "należy mieć na uwadze cel zabudowy, a nie tylko parametry użytkowe czy techniczne", na które przede wszystkim powołuje się Strona (str. 8 zaskarżonego postanowienia). Nie odwoływał się zatem do spełnienia jedynie "warunków technicznych", o których mowa w zarzucie skargi.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 218 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego na dzień 1 stycznia 2019 r. i tym samym zaniechanie zbadania czy w tym dniu działka nr 1 stanowiła grunt zabudowany na cele mieszkaniowe (zarzut nr 3 petitum skargi). Organy rozpoznające sprawę ustaliły, że w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu przedmiotowa działka nr 1 nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. Istniejący na niej budynek nr [...] został wybudowany na terenach przeznaczonych i wykorzystywanych dla celów wypoczynku i rekreacji w pierwszej linii zabudowy Jeziora [...]. Ustalenia te w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzą wątpliwości.

Wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kwestię "zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych tzw. pierwszej potrzeby" (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) należy odczytywać w kontekście pełnej argumentacji organu odwoławczego, zgodnie z którą "bez znaczenia pozostaje fakt, iż dany lokal stanowiący domek kempingowy może być wykorzystywany całorocznie (jak twierdzi Skarżąca), ponieważ inne są cele zabudowy, gdy chodzi o zabudowę na cele mieszkaniowe, a inne zabudowy letniskowej". "Nie ma zatem znaczenia, czy w danym budynku można mieszkać tylko okresowo, czy też przez cały rok i w jakim zakresie oraz w jaki sposób można zaspokoić w nim ogólnie pojęte potrzeby związane z pobytem lub zamieszkiwaniem. Ważne natomiast jest to, czy został on wybudowany i jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, tj. co do zasady do stałego zamieszkiwania przez konkretną osobę lub osoby" (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Organy orzekające w sprawie nie podnosiły konieczności weryfikowania czy Skarżąca przebywa w przedmiotowym budynku przez cały rok czy tylko okresowo, podkreślały natomiast konieczność uwzględnienia "celu zabudowy", stosownie do brzmienia art. 1 ust. 1 omawianej ustawy, z którym to stanowiskiem, należy się w pełni zgodzić. Ponadto na etapie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia organ nie może badać kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia.

Sąd zauważa, że w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu nie obowiązywało rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, lecz uprzednie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm.). Powyższe nie miało jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nadanie natomiast numeru porządkowego, stosownie do treści art. 47a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczy budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wykazanych w ewidencji gruntów i budynków bądź nowo budowanych budynków w niej niewykazanych, stąd też nadanie tego numeru nie stanowi o celu zabudowy, zatem i spełnieniu przesłanek z analizowanej ustawy o przekształceniu.

Organy dokonały szczegółowej analizy ustalonego w sprawie stanu faktycznego, uwzględniły okoliczności sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy, następnie dokonując jego oceny zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioski przedstawione przez organy korespondują z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zachowując charakter wniosków logicznych i poprawnych. Zaskarżone postanowienia pozostają zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Materiał został zgromadzony zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz szczegółowo zbadany, w rezultacie zdaniem Sądu nie wymagał uzupełnienia. Podobnie uzasadnienia czynią zadość regułom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i niewadliwie przyjął, że nie ma podstaw do wydania zaświadczenia. Niezasadny pozostawał zatem zarzut naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. Organ nie mógł w takiej sytuacji zastosować art. 81a § 1 k.p.a., gdyż istniejące a wskazane wyżej uwarunkowania prawne uniemożliwiały uczynienie zadość żądaniu strony.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.