Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2882/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 510/19 w sprawie ze skargi A. Z. na czynność Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z dnia 3 czerwca 2019 r., nr OKS.4464.70.2019 w przedmiocie odmowy przyznania niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Z. na rzecz Burmistrza Pruszcza Gdańskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 510/19 wydanym w sprawie ze skargi A. Z. na czynność Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z 3 czerwca 2019 r. nr OKS.4464.70.2019 w przedmiocie odmowy przyznania niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 31 sierpnia 2018 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z wnioskiem o zapewnienie jej córce N. Z. bezpłatnego przewozu z miejsca zamieszkania do jednostki oświatowej (Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w S.) i z powrotem wraz z zapewnieniem opieki w czasie przewozu.

W odpowiedzi na ww. wniosek Burmistrz Pruszcza Gdańskiego w piśmie z 4 września 2018 r. (nr OKS.4464.130.2018) odmówił zapewnienia wnioskowanego przewozu. Jako podstawę prawną organ podał art. 32 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.), wskazując, że wymieniony we wniosku OREW w S. nie jest placówką najbliższą względem miejsca zamieszkania dziecka.

21 września 2018 r. skarżąca wystosowała do organu pismo, w którym ponowiła swoją prośbę, podnosząc, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego, ponieważ w załączonym do wniosku orzeczeniu nr 45/44/15-16 o potrzebie kształcenia specjalnego z 1 października 2015 r. stwierdzono u jej córki niepełnosprawność sprzężoną.

9 października 2018 r. organ udzielił odpowiedzi na pismo skarżącej, podtrzymując w niej swoje stanowisko, że w sprawie ma zastosowanie art. 32 ust. 6, nie zaś wskazywany przez skarżącą art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. Z., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 897/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał na prawo rodziców niepełnosprawnego dziecka do wyboru ośrodka gwarantowane przez art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu skuteczna odmowa spełnienia żądania wniosku skarżącej z powołaniem na art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego wymagała przede wszystkim wskazania innego, bliższego ośrodka. Nadto, według Sądu, skoro rodzice wskazali preferowany przez nich ośrodek, w ich ocenie najbliższy, gdyż najpełniej realizujący zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, to na organie ciążył obowiązek wykazania, że wskazany przez niego ośrodek będzie mógł w pełni realizować zalecenia zawarte w tym orzeczeniu. Tymczasem, organ podjął kroki zmierzające do ustalenia bliższego ośrodka dopiero po udzieleniu ostatecznej i negatywnej odpowiedzi z 9 października 2018 r.

Pismem z 3 czerwca 2019 r. (nr OKS.4464.70.2019) Burmistrz Pruszcza Gdańskiego działając na podstawie art. 32 ust. 6 i ust. 7 Prawa oświatowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i ponownie odmówił zapewnienia wnioskowanego przewozu do OREW w S. i opieki w czasie tego przewozu.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą czynność Burmistrza Pruszcza Gdańskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie uprawnienia skarżącej wynikającego z art. 32 ust. 6 ustawy do bezpłatnego transportu do OREW w S. celem realizowania obowiązkowego przygotowania przedszkolnego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest czynność polegająca na odmowie przyznania niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu. Istota sprawy sprowadzała się do przeprowadzenia wykładni art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego, a mianowicie do ustalenia prawidłowej interpretacji pojęcia "bliskości" użytego w tym przepisie. Sąd zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie został uprzednio wydany prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 897/18, w którym Sąd nakazał organowi ponownie rozpatrującemu sprawę, aby ustalił najbliższy ośrodek w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Sąd wskazał przy tym, że placówki wskazywane przez organ powinny zapewniać realizację zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżącej z 1 października 2015 r. nr 45/44/15-16 na poziomie wskazanym w tym orzeczeniu. Ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka winna być dokonana wnikliwie z wykorzystaniem wiedzy fachowej wyrażonej we wskazanym orzeczeniu.

Zdaniem WSA w Gdańsku organ, ponownie rozpoznając sprawę, zrealizował wytyczne wynikające z wyroku z 11 kwietnia 2019 r. Organ skierował bowiem do 9 szkół i placówek położonych w powiecie następujące zapytanie:

"1) Czy w Państwa ośrodku na poziomie oddziałów przedszkolnych na dzień dzisiejszy jest jedno wolne miejsce dla dziecka 7-letniego? Dziecko ma stwierdzoną niepełnosprawność sprzężoną (umysłową w stopniu umiarkowanym oraz ruchową);

2) W przypadku posiadania wolnego miejsca proszę również o udzielenie informacji, czy Państwa ośrodek jest w stanie zrealizować zalecenia wymienione w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka (kopia ze zanonimizowanymi danymi w załączeniu)?"

W dwóch przypadkach organ uzyskał odpowiedź twierdzącą na oba pytania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przedsięwzięte przez organ czynności miały na celu ustalenie ponad wszelką wątpliwość i zgodnie z wiążącymi organ wytycznymi, jakie ośrodki mogą realizować programy wynikające z zaleceń orzeczenia. Skoro organ, dokonując stosownych ustaleń, wykonał ciążące na nim w świetle art. 153 p.p.s.a. obowiązki i ustalił ośrodki spełniające kryteria, o których mowa w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego, miał prawo odmówić zapewnienia bezpłatnego dowozu do wskazanego we wniosku ośrodka.

Skargę kasacyjną wniosła A. Z., zaskarżając powyższy wyrok w całości, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sam fakt, iż inne bliżej położone ośrodki odpowiedziały pozytywnie na zapytanie o możliwość przyjęcia małoletniej przesądza o tym, że ośrodek wskazany przez rodziców dziecka nie jest ośrodkiem najbliższym w rozumieniu ustawy, bez zbadania, czy ośrodki wskazane przez organ pozwalają najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a w szczególności bez zbadania i odniesienia się do okoliczności wskazanych w pismach strony;

II. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 897/18;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, "mimo że zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz przepisy postępowania w postaci art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na treść tejże decyzji".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno - wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Stosownie do treści art. 31 ust. 1 ustawy, wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, która placówka umożliwiająca niepełnosprawnej córce skarżącej edukację i opiekę, zgodnie z jej potrzebami i zaleceniami wynikającymi z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jest najbliższa w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Sąd I instancji na podstawie art. 153 p.p.s.a. był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 kwietnia 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 897/18). W wyroku tym Sąd dokonał wykładni art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego wskazując, że "na "bliskość" (szkoły, przedszkola, ośrodka) składa się nie tylko element położenia geograficznego (a więc odległość placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka), ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Przy czym, drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (lub orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka). Zatem "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek pozwalający jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowanym do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka.". Dalej Sąd ten stwierdził, że "[s]koro bowiem we wniosku został określony konkretny ośrodek (w ocenie rodziców dziecka "najbliższy", gdyż najpełniej realizujący zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego), to zdaniem Sądu orzekającego, po stronie organu powstał również wymóg wykazania, że wskazany przez niego ośrodek będzie mógł w takim samym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu - jak ośrodek - wskazany przez rodziców dziecka".

Sąd I instancji dokonał wykładni art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego zbieżnej z wykładnią zawartą w wyroku WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2019 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że bliskość w znaczeniu tego przepisu ma odniesienie również do oceny potrzeb i możliwości dziecka. Chodzi o najbliższą placówkę, która umożliwia realizację niepełnosprawnym dzieciom edukacji, zgodnie z ich potrzebami i zaleceniami wynikającymi z orzeczeń lekarskich. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że "Mając na względzie treść powoływanego wyżej art. 32 ust. 6 ustawy trudno oczekiwać, aby organy orzekające były zobowiązane do zapewnienia dowozu niepełnosprawnych dzieci i zapewnienia opieki w każdym przypadku, gdy rodzice wskażą - ich zdaniem - najbardziej odpowiednią placówkę oświatową. Regulacja ta wyraźnie stanowi o obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki "najbliższej" a nie wskazanej przez rodziców dziecka. W niniejszej sprawie organowi nie można więc postawić zarzutu działania niezgodnie z przepisami prawa. Obowiązujące regulacje normatywne nie nakładają bowiem na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu do placówki wskazanej przez rodziców, gdy są inne, bliższe placówki zapewniające odpowiedni poziom edukacji i opieki. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w rozpatrywanej sprawie".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnym jest aby wskazany przez organ ośrodek jako najbliższy, mógł najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżącej. Wskazany przez niego ośrodek powinien w takim samym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu - jak ośrodek - wskazany przez rodziców dziecka. Nie znaczy to jednak, że ma realizować inne potrzeby dziecka wskazane przez skarżącą, które może realizować Ośrodek Rehabilitacyjno – Edukacyjno - Wychowawczy w S. a które to nie wynikają z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżącej N. Z. z [...] r. nr [...].

Co prawda Sąd I instancji wskazał w wytycznych, że "jeśli organ twierdził, że ich realizację zapewni inny ośrodek lub placówka, położone bliżej miejsca zamieszkania, to powinien je wskazać oraz wykazać, że realizują one zalecenia na takim samym poziomie, jak wnioskowany przez matkę dziecka ośrodek w S.", to jednak nie można zapominać, że chodzi jedynie o zapewnienie pełnej realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko skarżącej, jakoby organ miał wykazać, że najbliższy wskazany przez niego ośrodek zrealizuje także potrzeby dziecka realizowane przez inny ośrodek wskazany przez rodzica, dalej położony geograficznie, które nie zostały przewidziane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niezwiązanej z wykładnią art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego zauważyć należy, że organ skierował do 9 szkół i placówek położonych w powiecie jednobrzmiące zapytanie:

1) Czy w Państwa ośrodku na poziomie oddziałów przedszkolnych na dzień dzisiejszy jest jedno wolne miejsce dla dziecka 7-letniego ? Dziecko ma stwierdzoną niepełnosprawność sprzężoną (umysłową w stopniu umiarkowanym oraz ruchową);

2) W przypadku posiadania wolnego miejsca proszę również o udzielenie informacji, czy Państwa ośrodek jest w stanie zrealizować zalecenia wymienione w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka (kopia ze zanonimizowanymi danymi w załączeniu)?

Dwie z placówek tj. Szkoła Podstawowa Specjalna w W. oraz Ośrodek Rewalidacyjno - Wychowawczy [...] w G., odpowiedziały na te pytania pozytywnie. Istotne jest, że placówki te mogły zapewnić córce skarżącej kształcenie i opiekę stosowną do zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Wraz z wystosowanym zapytaniem wszystkie placówki otrzymały zanonimizowane orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego N. Z. Zatem przyjąć należy, że placówki te odpowiadając na monit Burmistrza Pruszcza Gdańskiego uwzględniły treść zaleceń wynikających z przesłanego im orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Na tej podstawie organ prawidłowo uznał, że placówki tej są bliższe w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego niż wskazany przez skarżącą Ośrodek Rehabilitacyjno – Edukacyjno - Wychowawczy w S.. Ta okoliczność uprawniała organ do odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie córce skarżącej bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Ośrodka Rehabilitacyjno – Edukacyjno - Wychowawczego w S. i zaproponowania skarżącej na podstawie art. 32 ust. 7 Prawa oświatowego alternatywnego rozwiązania przez zaoferowanie zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna do wskazanego przez skarżącą ośrodka na podstawie umowy. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ poczynił wszelkie niezbędne ustalenia w celu wskazania jaki najbliższy ośrodek zapewni córce skarżącej kształcenie i opiekę zgodną z zaleceniami wynikającymi z orzeczenia. Z niezbędnych dla rozpoznania wniosku skarżącej ustaleń wynika, że ośrodki położone bliżej miejsca zamieszkania córki skarżącej niż Ośrodek Rehabilitacyjno – Edukacyjno - Wychowawczy w S. mogą zapewnić miejsce córce skarżącej jak i pełną realizację zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

Przedstawiona wyżej argumentacja wskazuje także na niezasadność zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ wbrew twierdzeniu skarżącej, zarówno organ jaki i Sąd I instancji uwzględnili ocenę prawną i wskazania wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 897/18.

W konsekwencji chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., ponieważ organ nie naruszył art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego i art. 153 p.p.s.a. Należy również zauważyć, że zarzut ten nie mógł być uwzględniony, ponieważ wbrew argumentacji przedstawionej na poparcie tego zarzutu, w sprawie nie wydano decyzji a przedmiotem rozpoznawanej sprawy była skarga na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem podstawę uwzględnienia skargi na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może stanowić art. 146 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Z uwagi na wynik sprawy toczącej się przed Sądem kasacyjnym na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od skarżącej na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego.