Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 312/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 399 ust. 1 pkt 1, art. 396 ust. 1 pkt 3,4 i 8, art.390 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. Spółka z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 marca 2024 r. nr S.RUZ.4219.4.2024.EM w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 marca 2024 r. Nr S.RUZ.4219.4.2024.EM Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w S. (dalej: Spółka lub Inwestor), orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 26 stycznia 2024 r. znak: SZ.ZUZ.2.4210.283.2023.BW, odmawiającej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego [...] Sp. z o.o. w S. na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych, tj. dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych - budynek "A" i "B" wraz z niezbędną infrastrukturą oraz zagospodarowaniem na dz. nr [...], obręb [...] m. B. w rejonie ul. [...] i ul. [...].

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższej decyzji, po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, organ I instancji, decyzją z dnia 26 stycznia 2024 r., odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego Spółce na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych.

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 390 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.) na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych jest wymagane pozwolenie wodnoprawne.

Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych - budynek "A" i "B" wraz z niezbędną infrastrukturą oraz zagospodarowaniem została przewidziana na działce która jest w całości położona w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 16 pkt 34 lit a i b ustawy Prawo wodne, tj. na terenie, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1 % oraz na terenie, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10 %, zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego, o których mowa w art. 169 ustawy Prawo wodne.

Organ odwoławczy w pełni zgodził się z organem I instancji, iż planowana zabudowa na działce nr [...] jest niezgodna z Planem Zarządzania Ryzykiem Powodziowym dla obszaru dorzecza Odry, przyjętego Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 października 2022 r., który zakłada zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, z uwagi na to, że budowa dwóch budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą oraz zagospodarowaniem pozostaje w kolizji z celami zarządzania ryzykiem powodziowym, a dodatkowo ogranicza zdolność retencyjną zlewni oraz może spowodować zwiększenie fali powodziowej. W ocenie organów planowana zabudowa jest również niezgodna z Planem przeciwdziałania skutkom suszy, przyjętym Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2021 r., bowiem ogranicza zdolność retencyjną terenu.

Organ nadmienił, że w myśl art. 16 pkt 4 ustawy Prawo wodne poprzez cel zarządzania ryzkiem powodziowym rozumie się ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Na podstawie dokonanej analizy stwierdzono, że realizacja zabudowy nie ograniczy negatywnych skutków powodzi, tylko będzie powodować ich zwiększenie. Istotnym elementem w przeprowadzonej analizie są uwarunkowania lokalizacyjne terenu objętego zamierzeniem. Dyrektor RZGW stwierdził, że planowana zabudowa będzie przede wszystkim utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Zgodnie z art. 163 ust. 1 ustawy Prawo wodne ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Istotne są działania prewencyjne polegające m.in. na prowadzeniu właściwej polityki przestrzennej i powstrzymywaniu zabudowy dolin rzecznych, a także powstrzymywaniu zwiększenia ryzyka powodziowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji wykazał w obszernym uzasadnieniu decyzji z dnia 26 stycznia 2024 r., że projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 3, 4 i 8 ustawy Prawo wodne, tj. plan zarządzania ryzykiem powodziowym, plan przeciwdziałania skutkom suszy, wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków.

Końcowo Dyrektor RZGW nadmienił, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy to organy wyspecjalizowane w zakresie ochrony przed powodzią, które w toku postępowania wykazały, że realizacja planowanej zabudowy zlokalizowanej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Pismem z 15 kwietnia 2024 r. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego obejmującego art. 399 ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową wydania pozwolenia wodnoprawnego.

2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez:

a) niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego,

b) brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia,

c) błędną ocenę materiału dowodowego w wyniku czego organ bezpodstawnie przyjął, iż wydanie wnioskowanego przez Skarżącego pozwolenia wodnoprawnego naruszałoby ustalenia dokumentów wskazanych w art. 396 ust. 1 pkt 3, 4 Prawa wodnego (tj. planu zarządzania ryzykiem powodziowym i planu przeciwdziałania skutkom suszy) oraz nie spełniłoby wymagań określonych w art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego (tj. wymagań ochrony zdrowia ludzi i środowiska),

3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ogólnikowe uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji, bez wskazania przez Organ, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez Skarżącego dowodom,

4) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, z naruszeniem zasady bezstronności i równego traktowania oraz poprzez nieuzasadnione okolicznościami odstąpienie od jednakowego rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym - w wyniku czego w odniesieniu do tego samego terenu objętego zagrożeniem powodziowym organ odmówił Skarżącemu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na zabudowę tego gruntu i jednocześnie udzielił takiego pozwolenia innemu podmiotowi,

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji z dnia 26 stycznia 2024 r., pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia lub zmiany.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Uzasadniając powyższe stanowisko pełnomocnik Spółki wskazał w szczególności, że we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz w treści złożonego odwołania od decyzji organu I instancji Skarżący wskazywał, iż przedmiotowe zamierzenie budowlane w postaci budowy obiektów mieszkalnych oraz obiektu handlowo-usługowego, w większości znajduje się na terenie zagrożonym powodzią od strony pobliskiego Kanału B. o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi H10% (czyli raz na 10 lat), do poziomu wynoszącego 22,69 m n.p.m. W związku z tym, Skarżący w załączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego operacie wodnoprawnym z października 2023 r., jak również w dodatkowych wyjaśnieniach z dnia 8 stycznia 2024r. wskazał, w jaki sposób zamierza chronić przedmiotową inwestycję przed skutkami powodzi. Skarżący zaproponował m. in. podniesienie całości terenu działki nr [...], na której będą zlokalizowane dwa budynki do rzędnej 22.80 m n.p.m. Cały obszar, na którym występuje zagrożenie powodziowe, powinien zostać podniesiony do poziomu rzędnych pozwalających na całkowite uchronienie całego terenu przed wodą powodziową, która może się wylać z Kanału B. zlokalizowanego w południowo-wschodniej części działki [...] W ramach planowanego podniesienia terenu wykazano, że nie wystąpi zagrożenie powodziowe dla tych terenów i że wskutek powyższego nie wystąpi zwiększenie ryzyka powodziowego w związku z ograniczeniem spływu wód powodziowych Kanałem B. Jako poziom docelowy przyjęto rzędne terenu wynoszące 22,80 m n.p.m. Taki poziom posadowienia inwestycji zapewniłby 11 cm zapas warstwy gruntu chroniący planowaną inwestycję przed zwierciadłem wody powodziowej docierającej z Kanału B. . Całość miała zostać podniesiona masami ziemnymi o ilości 1930,86 m3, co w żaden sposób nie przyczyniłoby się do zmniejszenia naturalnej zdolności retencyjnej terenu dz. 675 oraz nie spowodowałoby zwiększenia fali powodziowej.

Zdaniem Skarżącej, organ administracji nie przeanalizował załączonego do operatu wodnoprawnego rysunku nr 1 - Projekt zagospodarowania terenu, na którym przedstawiono bilans terenu. Powierzchnie zabudowy, powierzchnie dróg, parkingów i dojść wynoszą niespełna 41,9% w stosunku do pozostałej powierzchni terenu inwestycyjnego biologicznie czynnego i innego niezabudowanego obszaru, który wynosi 58,1%, co tylko w niewielkim stopniu zmniejszy naturalną zdolność retencyjną terenu i co wynika z konieczności respektowania obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa krajowego dotyczących inwestycji budowlanych przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe (konieczność zapewniania miejsc parkingowych oraz chodników).

Zgodnie z operatem wodnoprawnym, uzupełnionym pismem z dnia 8 stycznia 2024 r., Skarżący przedstawił szczegółowe rozwiązania techniczno - materiałowe, służące zabezpieczeniu planowanej inwestycji budowlanej tzn. przedstawiono zabezpieczenia przeciwwodne obiektów budowlanych, które są zgodne z warunkami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań, jakie dla obiektów budowlanych lokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią może określać pozwolenie wodnoprawne, poprzez podniesienie całości terenu działki nr [...] do rzędnej 22,80 m n.p.m. Zaprojektowano poziom tzw. "zera budynku", który ustalono na wartość 23,80 m n.p.m., czyli 77cm powyżej maksymalnej rzędnej zwierciadła wody powodziowej dla zagrożenia H1% (powódź raz na 100 lat), które wynosi dla tej lokalizacji 23,03 m n.p.m. Nadto przy projektowaniu poszczególnych obiektów budowlanych na terenie inwestycji wzięto pod uwagę obciążenie i wpływ wód powodziowych zabezpieczając je przed wyporem w czasie zalania wodami powodziowymi oraz przed naporem wody i kry.

Zdaniem Spółki objęta pozwoleniem wodnoprawnym inwestycja zaprojektowana została w taki sposób, aby w najwyższym możliwym stopniu zminimalizować wszelkie potencjalnie negatywne skutki dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, w rozumieniu art. 16 pkt 4 ustawy Prawo wodne.

Dodatkowo, mimo podniesienia stosownego zarzutu w odwołaniu, organ odwoławczy nie wskazał, które konkretnie postanowienia Planu Zarządzania Ryzykiem Powodziowym i Planem Przeciwdziałania Skutkom Suszy zostałyby naruszone wskutek udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Podobnie, w odniesieniu do stwierdzenia niespełnienia wymagań ochrony zdrowia ludzi i środowiska organ nie wskazał konkretnego przepisu ustawy Prawo wodne ani konkretnych postanowień przepisów odrębnych, do naruszenia których doszłoby wskutek wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Zdaniem Spółki argumentacja organu I instancji, którą zdaje się podzielać organ odwoławczy wskazuje, że jakakolwiek zabudowa na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią sprzeczna jest z ustaleniami tego planu. Przy takim założeniu praktycznie każdą inwestycję na terenach szczególnie zagrożonych powodzią uznać należałoby za naruszającą ustalenia PZRP. W tej sytuacji przepis art. 390 ust. 1 pkt 1) lit. b) Prawa wodnego byłby przepisem martwym.

Wskazano ponadto, że decyzją z 9 lutego 2023 r. organ I instancji udzielił Województwu Zachodniopomorskiemu pozwolenia wodnoprawnego m.in. na: przebudowę rowu drogowego na działce [...] oraz na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią tj. na działkach [...] nowych obiektów budowlanych tj. chodnika o długości 52 m, ścieżki rowerowej o długości 88 m oraz sieci kanalizacji deszczowej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci elektroenergetycznej.

Jak wywiedziono nieprawidłowym było zakwestionowanie przedłożonego operatu wodnoprawnego w części dotyczącej określenia poziomu tzw. "zera budynku" ponad poziom rzędnej wód powodziowych co było wynikiem niewłaściwego przeliczenia poziomu odniesienia z układu Kronsztad 86 na układ Amsterdam. Organ dokonał bowiem przeliczenia na układ Amsterdam wyłącznie w odniesieniu do rzędnej wód powodziowych, a tymczasem winien także analogicznie przeliczyć wysokość "zera budynku" (doliczając 17 cm).

Także poczynienie przez organ ustaleń faktycznych, iż realizacja inwestycji doprowadzi do znacznego obniżenia zdolności retencyjnej zlewni nie znajduje zdaniem Spółki żadnego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym i wynika z jego niewyczerpującego rozpatrzenia. Również zarzuty organu w kwestii naruszenia wymogów ochrony zdrowia ludzi i środowiska, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i wynikają z niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. strona Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich z 14 marca 2024 r. na mocy, której utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie odmawiającą udzielenia Spółce pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych, tj. dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą oraz zagospodarowaniem.

Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 399 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 396 ust 1 pkt 3,4 i 8 oraz art. 390 ust 1 pkt 1 lit. b Prawa wodnego.

Zgodnie z art. 390 ust 1 pkt 1 lit. b Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych.

Jak zaś stanowi art. 396 ust 1 pkt 3,4 i 8 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać: ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

Stosownie do art. 400 ust. 8 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji.

Z powyższego wynika, że operat wodnoprawny stanowi podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego (jest obligatoryjnym elementem wniosku o jego wydanie). Przy czym, jak zasadnie przyjął organ I instancji, ciężar przedłożenia podstawowych dowodów, dokumentów i informacji w sprawie obciąża stronę wnioskującą o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Wynika to z samego obowiązku dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego operatu wodnoprawnego wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności, jak również z treści opisowej i graficznej operatu, której szczegółowość powinna umożliwić organowi weryfikację istnienia podstaw do udzielenia bądź odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji dokonując oceny operatu wodnoprawnego wzywał stronę do przedstawienia wyjaśnień dotyczących przedłożonego opracowania i po ocenie zgromadzonego materiału dowodowego doszedł do konkluzji, że operat wodnoprawny nie spełnia wymogów ustawowych, a tym samym planowana inwestycja zwiększa zagrożenie powodziowe, obniża zdolność retencyjną zlewni oraz może skutkować narażeniem zdrowia i życia ludzkiego oraz zniszczeniem mienia o znacznej wartości.

W ocenie organów planowana inwestycja jest niezgodna z Planem Zarządzania Ryzykiem Powodziowym dla obszaru dorzecza Odry, przyjętego Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 października 2022 r., który zakłada zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, z uwagi na to, że budowa dwóch budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą oraz zagospodarowaniem pozostaje w kolizji z celami zarządzania ryzykiem powodziowym, a dodatkowo ogranicza zdolność retencyjną zlewni oraz może spowodować zwiększenie fali powodziowej. Jak wyjaśnił organ, planowana zabudowa będzie przede wszystkim utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym w którym istotne są działania prewencyjne polegające m.in. na prowadzeniu właściwej polityki przestrzennej i powstrzymywaniu zabudowy dolin rzecznych, a także powstrzymywaniu zwiększenia ryzyka powodziowego.

Organy uznały też, że planowana zabudowa jest niezgodna z Planem przeciwdziałania skutkom suszy przyjętym Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2021 r., bowiem stoi ona w sprzeczności z celami przeciwdziałania skutkom suszy, tj. ogranicza zdolność retencyjną terenu.

Dokonując oceny trafności powyższego stanowiska należy dostrzec w pierwszej kolejności, że jak ustaliły organy administracji działka nr [...], przewidziana pod zabudowę mieszkalną, położona jest w całości w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, co jest okolicznością niesporną. Na tym terenie rzędna wód powodziowych o prawdopodobieństwie 1% kształtuje się na poziomie 23,03 m n.p.m. i 22,69 m n.p.m. dla wody powodziowej o prawdopodobieństwie 10%, w układzie wysokościowym Kronsztad, co odpowiada rzędnej 23,2 m n.p.m. w układzie Amsterdam.

Organ dokonując analizy przedłożonego materiału dowodowego trafnie dostrzegł, iż w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym w sposób jednoznaczny przytoczono cele zarządzania ryzykiem powodziowym, wskazując jako cel nadrzędny ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Wyszczególniono też problemy związane z zarządzaniem ryzykiem powodziowym, wśród których wskazano między innymi postępującą zabudowę obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, która ma wpływ na wrażliwości tych obszarów.

Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania oceny organu dokonanej w powyższym zakresie, w następstwie której wyciągnięto racjonalny wniosek, iż pomimo przytoczonych wyżej założeń wstępnych autor operatu wodnoprawnego dochodzi do konkluzji, że budowa dwóch budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą, w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie (10%), nie będzie wywierała negatywnego wpływu.

Podobnie racjonalnie organ odnotował, iż autor operatu odnosząc się do Planów przeciwdziałania skutkom suszy (PPSS), w których jednym ze szczegółowych celów wskazuje na zwiększanie naturalnej retencji na obszarach dorzeczy, co również zostało zawarte w operacie wodnoprawnym – a zgodnie z mapą klasy zagrożenia suszą planowany pod zabudowę teren zakwalifikowano do klasy III - silne zagrożenie suszą łączną tj. zagrożenie suszą rolniczą hydrologiczną i hydrogeologiczną. Także w tym przypadku autor operatu wodnoprawnego stwierdził, że inwestycja nie narusza założeń PPSS.

Organ uprawniony do udzielania pozwolenia wodnoprawnego, jako wyspecjalizowany w dziedzinie Prawa wodnego, był uprawniony do dokonania oceny zasadności wniosków wyciągniętych przez autora operatu i nie miał obowiązku ich bezkrytycznego zastosowania w toku orzekania i mógł wyciągnąć ze zgromadzonego dowodu swoje wnioski, co też uczynił prawidłowo.

Organ trafnie też zwrócił uwagę, że w złożonym operacie wodnoprawnym sposób odprowadzania wód odpadowych nie jest zgodny z uchwałą nr XXXVI11/298/2021 Rady Miejskiej Białogardu z dnia 29 września 2021 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących, obejmujących budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budynku handlowo-usługowego. Przy czym jak wynikało z wyjaśnień Burmistrza Miasta Białogard, odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji deszczowej kd400 będzie możliwe dopiero po przeprowadzeniu remontu kolektora.

Już sama opisana wyżej ocena operatu wodnoprawnego dawała wystarczające podstawy do wydania decyzji odmownej, nie jest bowiem zasadnym wydanie decyzji na podstawie operatu wodnoprawnego, w którym wyciągnięte wnioski nie dają się pogodzić z danymi wyjściowymi i zasadami logiki a proponowane rozwiązania godzą w regulacje prawa miejscowego.

W ocenie Sądu trafny jest także wniosek, że zestawienie planowanej inwestycji z ustaleniami Planu Zarządzania Ryzykiem Powodziowym dawało podstawy do przyjęcia przy orzekaniu, że planowana zabudowa jest niezgodna PZRP, gdyż spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni (w wyniku powstania powierzchni szczelnie utwardzonych i zabudowanych), co pozostawałoby w sprzeczności z celami zarządzania ryzykiem powodziowym.

Strona Skarżąca nie przedstawiła żadnej przekonującej argumentacji pozwalającej podważyć wniosek, że przedstawione sposoby zagospodarowania terenu nie ograniczają negatywnych skutków powodzi, lecz będą powodować ich zwiększenie z uwagi na lokalizowanie nowych obiektów w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Sama strona opisuje w skardze, iż dotychczasowy obszar zalewowy w następstwie planowanej inwestycji zostałby w istocie ograniczony nawiezieniem prawie 2 tys. m3 ziemi, a obszar, w którym nastąpiłaby taka ingerencja objąłby 41,9% obszaru inwestycyjnego. Przy czym w zakresie ryzyka powodziowego nie można nie dostrzegać, że planowana inwestycja miałaby być dopiero jej pierwszym etapem a ostatecznie na dotychczasowym obszarze zalewowym miałoby powstać w sumie 5 budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi oraz pawilon handlowo - usługowy o powierzchni do 2000 m2. A więc w kolejne etapy inwestycji w oczywisty sposób wpisane jest dalsze pomniejszanie dotychczasowego obszaru zalewowego.

Zdaniem Sądu nie sposób kwestionować trafności stanowiska organu, iż właściwe kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych i terenów zalewowych, przede wszystkim obszarów szczególnego zagrożenia powodzią jest jednym z podstawowych czynników gwarantujących ochronę ludzi i mienia przed powodzią. W tym zakresie organ przekonująco zauważył, iż działka objęta wnioskiem pełniła funkcję naturalnego terenu retencyjnego, co mogło ograniczać skutki ewentualnej powodzi. Zmiana zagospodarowania terenu zmieniłaby kierunek przepływu ewentualnej fali powodziowej, co w konsekwencji mogłoby przyczynić się do wzrostu zagrożenia na terenach sąsiednich. Proponowane przez Spółkę rozwiązania takie jak podnoszenie rzędnych terenu (poprzez nawożenie ziemi) i stosowanie rozwiązań chroniących budynki przed wodą, może być rozważane co najwyżej jako ograniczające ryzyko powodziowe na działce inwestycyjnej. Jednak oczywistą konsekwencją takiego ograniczenia jest zwiększenie ryzyka powodziowego w innych miejscach. Powyższe w ocenie Sądu nie wymaga dodatkowego dowodu, gdyż powszechnie wiadomym jest, że ograniczenie obszarów zalewowych poprzez ich zabudowę i podnoszenie terenu w ostatecznym rozrachunku, w razie powodzi, prowadzi do poszukiwania przez wody powodziowe ujścia w inne niezabezpieczone przed napływem wody miejsca. Konsekwencją powyższego jest zaś powstawanie zagrożeń na obszarach dotychczas nie zagrożonych powodzią lub zagrożonych w minimalnym stopniu. Tego typu skutki planowanej inwestycji nie mogły być przez organ nie uwzględniane w kontekście ryzyka powodziowego, które nie może być ograniczane wyłącznie do działki inwestycyjnej, a takie w istocie jest rozumienie tego zagadnienia przedstawiane przez Skarżącą.

Nie sposób też kwestionować trafności wniosku organów, iż dopuszczenie nowej zabudowy na terenie obecnie niezabudowanym, położonym w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią wpłynie negatywnie na zarządzanie ryzykiem powodziowym, gdyż w przypadku wystąpienia powodzi może utrudniać pracę służb i zwiększyć koszty ich działania. Inne bowiem działania sią wymagane w razie akcji powodziowej w miejscach, gdzie nie znajdują się obszary zamieszkane przez ludzi a inne na obszarach, na których znajdują się jedynie urządzenia infrastruktury takie jak wskazywana przez Skarżącą: droga rowerowa, chodnik czy rów drogowy. W przypadku budynku mieszkalnego zagrożenie powodziowe powoduje problemy z ochroną życia i zdrowia ludzi, w skrajnych wypadkach wymuszając ich ewakuację i angażując ograniczone środki, które w tym samym czasie mogłyby być wykorzystane w innym celach i miejscach. W przypadku obiektów infrastruktury drogowej tego typu zagrożenia, przy zastosowaniu odpowiednich środków zapobiegawczych (np. odpowiednio wczesne zamknięcie drogi), pozwalają na uniknięcie zagrożenia życia ludzkiego i ograniczają związane z tym ryzyka. Odrębną kwestią jest, iż opisane wyżej inwestycje publiczne służą innym celom, w szczególności nie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, lecz zaspokojeniu potrzeb transportowych. Taki ich charakter niekiedy wręcz wymusza ich przebieg w obszarach zalewowych.

Nie jest zatem trafne stanowisko Skarżącej, iż przyjęta przez organy wykładnia art. 390 ust. 1 pkt 1) lit. b) Prawa wodnego sprawia, że jest on przepisem martwym. Wręcz przeciwnie, owa wykładnia uwzględnia, że zabudowa na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią powinna mieć charakter wyjątkowy i następować jedynie wówczas, gdy jest to konieczne lub szczególnie uzasadnione. O ile wznoszenie obiektów budowalnych o charakterze komunikacyjnym (drogi, mosty itp.) w sąsiedztwie rzek jest oczywiste, to już trudno doszukać się jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla lokowania nowych budynków mieszkalnych na obszarach zalewowych. Przekonującego uzasadnienia nie przedstawiła w tym zakresie Skarżąca.

Trafnie organ powołał się zatem na stanowisko NSA zawarte w wyroku 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 676/20, w którym zwrócono uwagę, że zlokalizowanie zabudowy mieszkaniowej na terenie zalewowym ze swojej istoty pozostaje w kolizji z celami zarządzania ryzykiem powodziowym. Oprócz kwestii narażenia życia i zdrowia mieszkańców oraz zlokalizowanego na tym terenie mienia, wskazać należy jeszcze na ograniczenie potencjału retencyjnego terenu, zwiększenie naporu fali powodziowej oraz konieczność dodatkowego angażowania służb ratowniczych w razie powodzi.

Jeśli chodzi zaś o proponowane przez Spółkę rozwiązania w zakresie regulowanym Planem Przeciwdziałania Skutkom Suszy, które mają prowadzić do tego że z terenu objętego inwestycją nie będą odprowadzane na zewnątrz żadne wody opadowe a całość tych wód magazynowana będzie w zbiornikach retencyjnych, z których woda częściowo przesiąknie do gruntu zaś częściowo wykorzystana będzie do podlewania terenów zielonych na obszarze inwestycji - nie sposób tego rozwiązania powiązać z realizacją celów Programu Przeciwdziałania Skutkom Suszy, który dotyczy przecież nie jedynie obszaru planowanej inwestycji lecz obszarów wielokrotnie większych. Strona nie przedstawiła też takich rozwiązań, które dawałyby podstawy do zakwestionowania stanowiska organów, iż w wyniku realizacji planowanej inwestycji, zdolność retencyjna zlewni ulegnie wyraźnemu obniżeniu. Uprawniało to do przyjęcia, że planowana zabudowa stoi w sprzeczności z Planem Przeciwdziałania Skutkom Suszy. Wobec powyższego nietrafnym okazał się zarzut naruszenia art. 399 ust. 1 pkt 1) Prawa wodnego.

Nie są też trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem organ należycie rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i zweryfikował go w zakresie wystarczającym dla wydania skarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji przedstawione przez organ I instancji należy uznać za odpowiednie do okoliczności sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie organu II instancji, z uwagi na swoją ogólnikowość i powołanie się w głównej mierze na stanowisko organu I instancji jawi się jako nie spełniające w pełni wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Jednak nie sposób uznać, aby powyższe naruszenie przepisów postępowania stanowiło wadę, która wpłynęła na wynik postępowania. Stanowisko organów, które legło u podstaw odmowy wydania oczekiwanego pozwolenia wodnoprawnego poddaje się bowiem kontroli Sądu a wskazane okoliczności były wystarczające dla wydania decyzji odmownej.

Eksponowane przez Spółkę w odwołaniu i skardze oczekiwanie powoływania przez organy konkretnych zapisów planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz Planu Przeciwdziała Skutkom Suszy, abstrahuje od obszerności i specjalistycznego charakteru obydwu powyższych opracowań. Plany zostały wprawdzie wprowadzone do obrotu prawnego stosownymi rozporządzeniami, lecz ich istota jest ujęta w formie załączników stanowiących obszerne opracowania zawierające mapy, schematy i tabele. W toku uzasadniania decyzji administracyjnej organy są zobowiązane do możliwie syntetycznej oceny wniosku pod kątem zgodności z powyższymi opracowaniami i w rozpatrywanej sprawie z tego obowiązku się wywiązały w wystarczającym stopniu. W sytuacji jak rozpatrywana, gdy sprzeczność z planami występuje już na etapie podstawowych założeń, nieuzasadnione jest oczekiwanie przez stronę wskazywania "które konkretnie postanowienia tych aktów prawnych zostałyby naruszone wskutek udzielenia pozwolenia wodnoprawnego". Rolą organów nie było bowiem stworzenie kolejnego obok operatu wodnoprawnego kompleksowego opracowania, lecz wyciągnięcie wniosków w sposób poddający się kontroli, co też nastąpiło prawidłowo.

Końcowo rozstrzygając w przedmiotowej sprawie warto odnotować, że planowana inwestycja miała być realizowana w oparciu o ustawę z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 195). Na podstawie powyższej ustawy Rada Miejska B. w dniu 29 września 2021r. podjęła uchwałę nr XXXVIII/298/2021 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących, obejmujących budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budynku handlowo - usługowego ([...] poz. 4602). Aktualnie, wyrokiem z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 386/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził niezgodność z prawem przywołanej wyżej uchwały. Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku Sąd dopatrzył się sprzeczności przedmiotowej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. . W powyższym dokumencie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi raz na 10 lat wykluczono realizację zabudowy.

Zatem w kontekście podnoszonego w skardze zarzutu odstąpienia przez organy od jednakowego rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz naruszenia zasady bezstronności i równego traktowania nie można nie dostrzegać, że Wody Polskie nie zostały dopuszczone do opiniowania uchwały na podstawie której miałaby być realizowana planowana przez Spółkę inwestycja. Przy czym stanowisko organu przedstawione w decyzji jest zbieżne wyrażonym w toku opracowywania planu miejscowego dla sąsiednich terenów. W powyższym zakresie RZGW w Szczecinie negatywnie zaopiniował inwestycję mieszkaniową na badanym obszarze w toku uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie plan miejscowy przyjęto uchwałą Rady Miejskiej B. nr LXII/497/2023 z dnia 27 września 2023 r. a zgodnie z określonymi w nim liniami zabudowy wykluczono zabudowę w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%. Stąd wbrew zarzutom skargi stanowisko organów w tym zakresie jawi się jako jednolite i konsekwentne.

Wobec powyższego nie dopatrzywszy się wad wyszczególnionych w skardze ani też innych naruszeń prawa uzasadniających uchylenie skarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Cytowane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl