Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 465/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. pkt 1, ust.5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 26 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2023 roku sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 lutego 2023 r. nr SKO.4150.61.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 stycznia 2023 roku nr DPRG-UA-VII.60.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej K. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 lutego 2023 r., nr SKO.4150.61.2023 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) – dalej: k.p.a.; art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz.503) – dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 stycznia 2023 r., nr DAR-UA-VII.60.2023 o odmowie ustalenia, na wniosek K. R., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce o nr ew. [...], fragmencie działki o nr ew. [...] oraz fragmencie działki o nr ew. [...].

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że z wnioskiem o wydanie warunków dla przedmiotowej inwestycji skarżąca wystąpiła w dniu 15 marca 2022 r.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", co wykazała przeprowadzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna.

Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, w którym zarzucała wadliwe, względem szerokości frontu działki objętej wnioskiem, wyznaczenie obszaru analizowanego, w granicach pięciokrotnie mniejszych niż określone przepisami prawa; a nadto nieuwzględnienie innych, wskazanych przez stronę decyzji podjętych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz udzielających pozwolenia na budowę, wydanych dla działek sąsiednich oznaczonych przywołanymi w odwołaniu numerami ewidencyjnymi. Skarżąca wnosiła o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnych z żądaniem strony.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na wstępie na znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy u.p.z.p., w szczególności na art. 59 ust. 1 ustawy stanowiący podstawę prawną ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej oraz art. 61 ust. 1 ustawy określający warunki, których łączne spełnienie uzależnia możliwość podjęcia powyżej wskazanej decyzji. Organ podkreślił, iż z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych bezspornie wynika, że planowana do realizacji inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 -6 u.p.z.p. Nie spełnia natomiast, na co słusznie wskazał organ I instancji, warunku dobrego sąsiedztwa zdefiniowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co uniemożliwia określenie w decyzji wielkości parametrów budynku oraz pozostałych cech planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia te zostały dokonane w oparciu o parametry i cechy zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Odwołując się do treści wskazanego przepisu Kolegium wywiodło, że w przypadku, gdy trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi mniej niż 50 m, obszar analizowany musi zostać rozszerzony do minimum 50 m, dodając że wskazana norma prawna ustanawia zasadę, że granice obszaru analizowanego nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, a w przypadku gdy odległość ta wynosi mniej niż 50 m, istnieje konieczność powiększenia obszaru analizowanego do minimum 50 m od granic terenu objętego wnioskiem. Zdaniem organu odwoławczego zasada ta znalazła zastosowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem za front terenu inwestycji, uznano część działki [...], o szerokości ok. 8 m, przylegającą do działki [...] zapewniającej dostęp do drogi publicznej. A zatem szerokość frontu terenu inwestycji jest mniejsza niż 50 m. Dodatkowo podkreślono, że obszar analizowany wyznaczono wokół działki [...], na której planowana jest zabudowa, ze względu na to, że na działkach [...] i [...] planowana jest jedynie budowa drogi dojazdowej, a zatem infrastruktury technicznej, która nie wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Granice obszaru analizowanego zostały w tym przypadku rozszerzone do pełnych granic działek ewidencyjnych znajdujących się na jego obrzeżach, co nie narusza art. 61 ust. 5a ustawy, a dalsze ewentualne rozszerzanie granic tego obszaru analizowanego musiałoby wynikać z uzasadnionej konieczności, której w niniejszej sprawie organy nie dopatrzyły się.

Odnosząc się do zarzutu, co do wadliwego, zdaniem skarżącej sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego wyjaśniono, że organ pierwszej instancji nie mógł przyjąć za podstawę do jego wyznaczenia szerokości działki nr ew. [...] od strony przylegającej do działki ew. nr [...] (drogi wewnętrznej), ponieważ druga z wskazanych działek, pomimo jej geodezyjnego wydzielenia, nadal pozostaje częścią gruntów rolnych, jest nieurządzona i stanowi użytek o symbolach: Ł IV, Ps IV, R IVa, R IVb, RV i W-LIV. Natomiast warunkiem uznania, że dana działka ma status drogi wewnętrznej jest jej faktyczne istnienie. Z samego twierdzenia, że jest to droga dojazdowa nie można wywieść wniosku o tego rodzaju charakterze przedmiotowej działki ewidencyjnej. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że tylko przez fakt, że teren działki [...] został objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, możliwe było uznanie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Objęcie wnioskiem skarżącej jedynie działki inwestycyjnej o nr ew. [...] skutkowałoby brakiem podstaw do stwierdzenia, że teren ten posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej, co wyraźnie zostało wykazane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, dotyczącym spełnienia warunku z art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie można czynić zarzutu organowi pierwszej instancji, co do przyjętego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Na podstawie ustaleń dokonanych w tak wyznaczonym obszarze analizowanym stwierdzono, że wnioskowana inwestycja nie kontynuuje zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. W granicach wyznaczonego obszaru analizowanego stwierdzono bowiem występowanie zabudowy wyłącznie na jednej działce oznaczonej [...] przy ul. [...], przy czym jest to zabudowa zagrodowa, zlokalizowana w pasie od 71 m do 125 m, od ul. [...]. Zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji", musi być rozumiane w ten sposób, że decydujące znaczenie ma sposób zabudowy obiektów, które mają być punktem odniesienia dla nowej zabudowy. Skoro w analizowanym przypadku budynki na działce sąsiedniej zostały zrealizowane w ramach zabudowy zagrodowej, to w sposób jednoznaczny definiuje to funkcję urbanistyczną tych budynków i całego terenu. Okoliczność, że w ramach zabudowy zagrodowej mieści się także budynek mieszkalny, w żaden sposób nie zmienia charakteru i funkcji tego terenu. Zdaniem Kolegium, projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może być uznana za kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. W tej sytuacji dążenie inwestorki do zagwarantowania jej prawa do zabudowy jednorodzinnej względem poprzednio wybudowanych budynków w zabudowie zagrodowej, nie jest dążeniem usprawiedliwionym celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie tego faktu jest, w ocenie Kolegium wystarczające dla odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Poza tym planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w znacznym oddaleniu od ul. [...] (250 m), w sytuacji, gdy maksymalna odległość od tej ulicy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym nie przekracza 125 m. Jak wyraźnie wskazano w analizie urbanistycznej, teren poza wspomnianym pasem zabudowy, tj. poza granicą 125 m od ul. [...] jest niezabudowany, otwarty krajobrazowo i aktywny przyrodniczo, co oznacza, że wprowadzenie na tym terenie zabudowy mieszkaniowej spowoduje zmianę jego dotychczasowego zagospodarowania. W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana zabudowa nie spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy wyjaśniono, że wydanie takiej decyzji dla innej inwestycji na innej działce (terenie), nie musi skutkować automatycznie ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Sam fakt ustalenia warunków zabudowy dla innego terenu, nawet zlokalizowanego w pozornie niedalekim sąsiedztwie, nie oznacza, że inwestycja, dla której te warunki ustalono w ogóle powstanie. Warunki zabudowy ustala się na podstawie faktycznego stanu zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich, a zatem na podstawie cech i parametrów zabudowy istniejącej. Za taką zaś uznaje się obiekty w co najmniej stanie surowym zamkniętym.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucała naruszenie:

- art. 61 ust 5a u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe i sprzeczne z obowiązującymi przepisami wyznaczenie obszaru analizowanego wynikające z niewłaściwego przyjęcia za "front terenu" krótszego boku działki [...] przeznaczonej na drogę wewnętrzną, w sytuacji, gdy frontem terenu jest dłuższy bok działki nr ew. [...], na której planowana jest główna inwestycja - budowa domów;

- art. 61 ust 1 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, podczas gdy na działce nr ew. [...] znajduje się nowo wybudowany budynek mieszkalny;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, która w sposób oczywisty nie odpowiada prawu;

- nierozpoznanie przez organ drugiej instancji zarzutów zawartych w odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi strona kwestionowała zasadność stanowiska procedujących w sprawie organów, które w jej ocenie przeczy zarówno treści wniosku inwestora, jak i zasadom logiki. Podkreślała, że wyznacznikiem frontu działki jest ta część działki budowlanej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na jej teren, a w tym przypadku działką budowlaną jest działka ew. nr [...]. Tym samym stosownie do wymogu z art. 61 ust 5a u.p.z.p. dla ustalenia obszaru analizowanego organy winny wziąć pod uwagę trzykrotność dłuższego boku tej działki, o długości ok. 82 m, przylegający do działki ew. nr [...], gdyż tylko z tej strony jest możliwy wjazd na działkę. Wobec powyższego minimalny obszar analizowany wynosić powinien ok. 246 m., a nie jak błędnie przyjęły organy 50 m. Za bezpodstawne skarżąca uznała również twierdzenia organu, że działki [...] i [...] nie mogą być uznane za drogę wewnętrzną, ponieważ na obecnym etapie jest ona nieurządzona. Wskazała, że doświadczenie i ekonomia prowadzenia prac budowlanych, uzasadniają, aby wykonanie drogi było ostatnim elementem wykonania prac z uwagi na możliwość zniszczenia drogi przez maszyny, sprzęt budowlany i przejazd ciężkich samochodów ciężarowych. Podkreśliła również, że w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy dla oceny spełnienia przesłanki "dostępu do drogi publicznej" niezbędne jest istnienie realnej możliwości skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Standard drogi dojazdowej, w tym przypadku wewnętrznej, nie może być zatem podstawą do zakwestionowania spełnienia przez inwestora warunku dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga K. R. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. (art. 120 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w treści udzielonej odpowiedzi na skargę, a poinformowane o powyższym wniosku pozostałe strony postępowania, w przewidzianym prawie terminie nie żądały przeprowadzenia rozprawy

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi K. R. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 lutego 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 stycznia 2023 r. o odmowie ustalenia, na wniosek skarżącej, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce o nr ew. [...], fragmencie działki o nr ew. [...[ oraz fragmencie działki o nr ew. [...].

Materialnoprawną podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – dalej: u.p.z.p.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek skarżącej, warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym, co należy wyraźnie w tym miejscu podkreślić kontynuacja funkcji w świetle powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2023 r., II SA/Łd 118/23; wyrok WSA w Białymstoku z 6 czerwca 2023 r., II SA/Bk 241/23; wyrok WSA w Olsztynie z 23 czerwca 2023 r., II SA/Ol 391/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei stosownie do treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przy czym ustawodawca w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniował pojęcie działki budowlanej, pod którym to pojęciem rozumie nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy).

Dla porządku dodać wypada, że drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi (z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zatem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć, między innymi dostęp faktyczny (realny), który nie może być oceniany przez pryzmat jakości owej drogi, a wyłącznie przez fakt możliwości przejazdu po niej. Drogą wewnętrzną może być zatem wyodrębniona geodezyjnie przez inwestora działka, która stanowić ma dojazd do działki budowlanej, jednocześnie standard drogi wewnętrznej, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, w rozumieniu art. 5 u.p.z.p., przy czym to na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego.

W ocenie Sądu sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna, autorstwa mgr inż. arch. I. K. - członka [...]OIZ nr [...], nie odpowiada wymogom przewidzianym prawem z uwagi na wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Jak już bowiem wyżej wskazano, w sprawie za szerokość frontu działki objętej wnioskiem skarżącej przyjęto część działki o nr ew. [...] o długości 8 m, przylegającą do działki o nr ew. [...] poprzez którą zapewniony jest dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie procedujące w sprawie organy uznały, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej przez wyodrębnioną geodezyjnie działkę ew. nr [...] (drogę wewnętrzną) jednakże działka ta nie spełnia wymogów stawianych drodze wewnętrznej. Z uwagi na powyższe, stosownie do wymogu powołanego wyżej art. 61 ust. 5a u.p.z.p. granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w minimalnej prawem przewidzianej odległości 50 m wokół terenu działki nr ew. [...].

W ocenie Sądu wskazaną powyżej wartość uznać jednak należy za nieprawidłową. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie działkę budowlaną, w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi działka o nr ew. [...], która jako jedyna z działek objętych wnioskiem skarżącej z dnia 15 marca 2023 r., stanowi działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych. Skoro jak już wskazano przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a w realiach niniejszej sprawy taką drogę wewnętrzną, wydzieloną geodezyjnie stanowi działka o nr ew. [...], i z jedynie z tej drogi może odbywać się główny wjazd na działkę (budowlaną), to za front terenu należało przyjąć tę część działki budowlanej o nr ew. [...], która przylega do działki ew. nr [...]. W konsekwencji obszar analizowany winien zostać wyznaczony w odległości trzykrotności szerokości tak określonego frontu działki.

Podkreślić należy, że wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji, z tego powodu, że dezaktualizuje wszystkie ustalenia co do parametrów zabudowy występującej na terenie obszaru analizowanego. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy i jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wyjaśnić także należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość regułę, której zastosowanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustawodawca ustanawia także zasadę, że granice obszaru analizowanego nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki i taki jest przede wszystkim cel zapisu aktualnego art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co jednocześnie pozwala na wyznaczenie go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku (por. przykładowo wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07). Ustawodawca nie wykluczył zatem prawnej możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego większego aniżeli wskazane minimum. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in., takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy zatem widzieć jako urbanistyczną całość (np. wyroki NSA z: 27 września 2017 r. II OSK 141/16; 26 października 2017 r. II OSK 2711/15; 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozszerzenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki jest dopuszczalne również w przypadku zabudowy rozproszonej, gdy rozszerzenie granic obszaru analizowanego ma na celu dokładniejsze scharakteryzowanie występującej w tym obszarze zabudowy i jej funkcji, a w konsekwencji takie dopasowanie parametrów i funkcji planowanej zabudowy, aby stanowiła ona harmonijną całość z istniejącym otoczeniem. Obowiązkiem organu jest zatem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Przyjęcia obszaru większego niż minimalny, nie można bowiem traktować jako naruszenia prawa, jeśli znajduje to uzasadnienie w okolicznościach sprawy i nie będzie prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego. Wyznaczanie obszaru powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa interpretowaną szeroko, nie można zatem formalistycznie ograniczać sposobu wyznaczenia takich granic, ponieważ racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem wykazania spójności urbanistycznej z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie.

Należy też przypomnieć o proporcji pomiędzy wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz o stosowaniu wykładni celowościowej. Restrykcyjna, literalna redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od okoliczności i wymogów konkretnej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2010r., II OSK 860/09).

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy nie można pominąć kwestii, że skarżąca powołała się zarówno w odwołaniu, jak i w skardze na okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem powstaje zabudowa mieszkaniowa, wskazując konkretne dane owych decyzji. Okoliczność ta świadczy o tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem planowana jest zabudowa o tożsamej funkcji, co zamierzona przez skarżącą. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wyznaczenie parametrów nowej zabudowy i ustalenie kontynuacji funkcji może nastąpić jedynie w odniesieniu do zabudowy już istniejącej, jednak w ocenie sądu wskazana wyżej okoliczność może stanowić podstawę do wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż określone w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. minimum 50 metrów, co organ powinien wziąć pod uwagę rozpoznając wniosek skarżącej. Skoro w niewielkiej odległości znajduje się zabudowa, która pozwalała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla inwestycji planowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej, to organ administracji powinien te okoliczności uwzględnić z urzędu.

Przypomnieć należy, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ma ona określać dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Wymienione przez skarżącą decyzje o warunkach zabudowy wskazują, że działka inwestora położona jest na obszarze, dla którego w drodze indywidualnie uzyskiwanych decyzji kształtuje się mieszkaniowy sposób jego zagospodarowania. W ocenie Sądu organy powinny mieć na względzie fakt tworzenia się pewnego rodzaju nowej jakości urbanistycznej w sąsiedztwie działki skarżącej i przy wyznaczaniu obszaru analizowanego nie ograniczać się automatycznie do wskazanego przez ustawodawcę minimum, a racjonalnie ocenić jak duży teren będzie tworzył tego rodzaju całość urbanistyczną przy wyznaczaniu obszaru analizowanego.

Mając na uwadze treść decyzji organu pierwszej instancji wyjaśnić także należy, iż § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Zatem ponownie orzekając w sprawie organ powinien ocenić możliwość zastosowania innej linii zabudowy, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Z uwagi na opisane powyżej uchybienia Sąd stwierdził, że błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji błędne opracowanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie pozwala na zweryfikowanie czy nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Brak uwzględnienia przez organy wskazanych w uzasadnieniu okoliczności, które winny być wzięte pod uwagę, przy wyznaczeniu obszaru analizowanego stanowi o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a., co musiało skutkować wyeliminowaniem decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a.

ds