Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 268/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 46
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 522/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 522/13, po rozpatrzeniu skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku rodzinnego wypłaconego w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. za świadczenia nienależnie pobrane uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. przyznał A. K. na dziecko K.: zasiłek rodzinny od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. w wysokości 106,00 zł miesięcznie oraz od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. w wysokości 115,00 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/14 w miesiącu wrześniu 2013 r. w wysokości 100,00 zł jednorazowo i na dziecko K.: zasiłek rodzinny od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. w wysokości 106,00 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/14 w miesiącu wrześniu 2013 r. w wysokości 100,00 zł jednorazowo.

Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji uchylił z dniem 31 grudnia 2012 r. decyzję ostateczną z dnia [...] października 2012 r. przyznającą świadczenia rodzinne na dzieci: K. i K. Motywem podjęcia tej decyzji była zmiana sytuacji dochodowej rodziny, która spowodowała utratę prawa do świadczeń rodzinnych od dnia 1 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. uchyliło w całości powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., a następnie uchyliło decyzję ostateczną działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przyznania na dzieci wnioskowanych świadczeń.

W tej sytuacji Prezydent Miasta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia w związku z uchyleniem własnej decyzji z dnia [...] października 2012 r. Po jego przeprowadzeniu organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uznał pobranie przedmiotowych świadczeń w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 stycznia 2013 r. za świadczenia nienależnie pobrane. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji ustalił, że na dzień składania wniosku strona nie pozostawała w zatrudnieniu, gdyż była osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku. Z dniem 16 listopada 2012 r. zmieniła się sytuacja życiowa i materialna rodziny, a mianowicie strona podjęła zatrudnienie w firmie [...] S.A. Spowodowało to konieczność ponownego przeliczenia dochodu rodziny i doliczenia dochodu uzyskanego z tytułu pracy zarobkowej. Po uwzględnieniu dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym zostało osiągnięte wynagrodzenie, tj. z grudnia 2012 r., w kwocie 1.007,77 zł, dochód na osobę w rodzinie wyniósł 542,11 zł i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego. Tym samym organ uznał, że strona nie kwalifikuje się do świadczeń rodzinnych od dnia 1 stycznia 2013 r. Podkreślił zarazem, że w sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji przytoczył definicję nienależnego świadczenia, zawartą w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy i stwierdził, że strona nie zgłosiła w terminie zmiany sytuacji dochodowej i życiowej (uzyskanie od 16 listopada 2012 r. dochodu), a zatem świadczenia rodzinne określone w rozstrzygnięciu decyzji stanowią świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. są to świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. K. złożyła odwołanie. W jej ocenie w rozpatrywanej sprawie decydujące znaczenie ma ustalenie, czy pobierający świadczenie wiedział o tym, że pobierając określone świadczenie pobierał je niezgodnie z prawem, a zatem czy został pouczony o braku prawa do jego pobierania. Według odwołującej się pouczenie takie powinno być dla strony jasne, czytelne i zrozumiałe, zaś pouczenie zawarte w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne nie spełnia powyższych wymogów. Nie zawiera ono również konkretnego terminu do poinformowania o zmianie sytuacji dochodowej. Dalej odwołująca wskazała, że pierwszy dochód z tytułu podjętego zatrudnienia (za niepełny miesiąc) osiągnęła w dniu 10 grudnia 2012 r. Wynagrodzenie za kolejny, pełny już miesiąc, zostało wypłacone w dniu 10 stycznia 2013 r. Natomiast w miesiącu grudniu nie dysponowała kwotą 1.007,77 zł, jak przyjął organ. Strona przytaczając treść art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdziła, że skoro pierwszy dochód z tytułu podjętego zatrudnienia uzyskała w grudniu 2012 r., to dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, powinien dotyczyć miesiąca stycznia 2013 r., a nie jak przyjęto w zaskarżonej decyzji - grudnia 2012 r. Zdaniem skarżącej należałoby przyjąć dochód uzyskany z tytułu wynagrodzenia za pracę w 2012 r., czyli świadczenie faktyczne wypłacone w tym roku i po dodaniu dochodu ustalonego za 2011 r. podzielić sumę przez 12 miesięcy i przez liczbę osób w rodzinie. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest m.in. art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.). Zdaniem Kolegium słusznie organ I instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uznania wypłaconych skarżącej zasiłków rodzinnych na dzieci: K. oraz K. za świadczenia nienależnie. Decyzja ostateczna z dnia [...] października 2012 r. została zweryfikowana (uchylona) w oparciu o art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej rodziny. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie aktualne są ustalenia dokonane w postępowaniu, którego przedmiotem było uchylenie decyzji przyznającej zasiłki rodzinne, a dotyczące ponownego przeliczenia dochodu rodziny w kontekście uwzględnienia dochodu z tytułu wynagrodzenia, jaki skarżąca uzyskała w grudniu 2012 r. w kwocie 1.007,77 zł, a więc po wydaniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W świetle powyższego podniesione przez odwołującą zarzuty, odnoszące się do sposobu powiększenia miesięcznego dochodu rodziny uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w 2011 r., w kwocie 618,55 zł o dochód uzyskany we wskazanej wyżej kwocie 1.007,77 zł były już przedmiotem oceny we wcześniejszym postępowaniu, które zakończyło się uchyleniem decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.

Organ II instancji, przytaczając definicją ustawową nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, zawartą w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazał, że dla uznania, że doszło do sytuacji, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy konieczne jest łączne zaistnienie każdej z trzech wymienionych w nim przesłanek. Przy czym zaistnienie pierwszej z wymienionych przesłanek nie budzi wątpliwości, zasiłki rodzinne na dzieci wypłacono w całym spornym okresie. Drugi z warunków to zaistnienie w dacie wypłaty okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części. Spełnienie tej przesłanki organ ustalił w sposób niewątpliwy. Jest bowiem okolicznością bezsporną fakt uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przyznania przedmiotowych świadczeń rodzinnych. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił i zakwalifikował uzyskany od dnia 16 listopada 2012 r. przez skarżącą dochód jako odpowiadający definicji art. 3 pkt 24 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, podlegający pod regulację art. 5 ust. 4 lit. b ustawy. Dochód miesięczny rodziny uzyskany w 2011 r. podlegał zatem powiększeniu "o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty" - w sprawie o kwotę 1.007,77 zł, jako kwotę dochodu uzyskanego z miesiąca grudnia 2012 r. Organ dokonał wyliczenia matematycznego zgodnego z brzmieniem przepisu art. 5 ust. 4 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego - zdaniem Kolegium - prawidłowo został wyliczony dochód w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie w kwocie 542,11 zł, a tym samym niewątpliwie przekroczone zostało ustawowe kryterium dochodowe, które dla skarżącej wynosiło, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, 539,00 zł. Tym samym zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do świadczeń rodzinnych.

W odniesieniu do zaistnienia trzeciej z wymienionych w omawianym przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki dotyczącej prawidłowego pouczenia o braku prawa do pobierania świadczenia, organ II instancji powołał się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie i stwierdził, że zarzuty strony o braku odpowiedniego pouczenia nie są trafne. Wskazał, że w decyzji z dnia [...] października 2012 r. przyznającej skarżącej m.in. zasiłki rodzinne na dzieci organ pouczył stronę, że "W przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne (art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych)". Jednocześnie decyzja ta zawiera pouczenie, że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi (art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Ponadto informacja o obowiązku poinformowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego, w tym o uzyskaniu dochodu, została też podana na stronie dziesiątej wniosku ("Pouczenie"), z którą strona się zapoznała dnia 5 października 2012 r., o czym świadczy podpis złożony przez nią pod tą informacją. W pouczeniu tym organ poinformował stronę, że w przypadku wystąpienia między innymi zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu (...) i innych niż zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne (art. 25 ust. 1 ustawy). W ocenie organu II instancji zarówno pouczenie zawarte w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, jak i we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego było jednoznaczne i wyczerpujące i jako takie spełniało normę art. 9 kpa. Ponadto niezależnie od pouczenia zawartego na formularzu wniosku, precyzyjne pouczenie zawarte bezpośrednio w treści decyzji ustalającej prawo do świadczenia umożliwiało skarżącej bezpośredni, wielokrotny dostęp do jego treści i skonfrontowania z aktualnym stanem faktycznym. Pouczenie dotyczy bowiem zmian w stanie faktycznym w stosunku do stanu istniejącego w dacie przyznania świadczenia, pobierający świadczenie musi mieć zatem pełną możliwość skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia.

Konkludując organ odwoławczy uznał, że strona została prawidłowo pouczona, zaś organ I instancji dokonał właściwej wykładni definicji świadczenia nienależnie pobranego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. K. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 5 ust. 4b i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi skarżącą ponowiła w całości argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo podniosła, że działania organów obu instancji były sprzeczne ze wskazaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartymi w decyzji z dnia [...] marca 2013 r., wedle których brak było podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od określonego terminu, a tym bardziej ze skutkiem ex tunc.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 522/13 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że mimo iż przedmiotem zaskarżonej decyzji są świadczenia rodzinne nienależnie pobrane, to istota sporu między stronami w badanej sprawie sprowadza się do sposobu obliczania dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a w szczególności dochodu uzyskanego przez skarżącą po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia świadczenia. Ocena zasadności skargi wymaga zatem, w ocenie Sądu I instancji, sięgnięcia do przepisów normujących zasady i tryb przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne (Dz. U. poz. 3).

Sąd przywołał treść art. 3 pkt 2 i 2a oraz art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznał, że powołany przepis, nakazujący do stanu faktycznego wynikającego z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych stosować stan przeszły, bowiem prawo do świadczeń ustala się w oparciu o dochód w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, powinien być wykładany systemowo, przy uwzględnieniu celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, zamieszczonych w systemie przepisów odnoszących się do szeroko rozumianej pomocy społecznej, zatem skierowanych do osób, rodzin wymagających wsparcia i socjalnej ochrony. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że świadczenia rodzinne są formami pomocy państwa skierowanymi do rodzin o najniższych dochodach. Ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie, w celu ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego odbywa się poprzez zsumowanie dochodów wszystkich członków rodziny uzyskanych w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, a otrzymaną w ten sposób kwotę dzieli się przez 12, a także na liczbę osób w rodzinie. Sąd zauważył, że taki sposób obliczenia dochodu rodziny może mieć miejsce w sytuacji, gdy dochody rodziny są stałe, czyli nie nastąpiło ani uzyskanie dodatkowego dochodu, ani też jego utrata, bowiem wówczas ustawodawca przewiduje inny sposób obliczenia dochodu. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 353/13). Sąd przywołał treść art. 5 ust. 4-4b ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznał, że z powołanych regulacji wynika, że w sytuacji zmian w wysokości dochodu, spowodowanych zarówno jego zwiększeniem, jak i zmniejszeniem przy obliczeniu przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń rodzinnych, należy wziąć pod uwagę uzyskanie dochodu lub jego utratę w roku następującym po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, pomiędzy 1 stycznia tego roku aż do dnia złożenia wniosku, nie wcześniej jednak niż do 1 października, czyli do początku okresu zasiłkowego. Sąd zauważył, że wprawdzie z literalnego brzmienia przepisu art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, jednakże zastosowanie tego przepisu, w ocenie Sądu, z pominięciem reguł wynikających z ustawy (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) oznaczałoby, że o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym) oraz dochodu uzyskanego przez członka rodziny za pełny przepracowany miesiąc. Natomiast, skoro ustawową podstawą do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a zatem w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b ustawy dochód ten należy liczyć w stosunku rocznym. Dochód uzyskany powinien być więc doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. W ten sposób zostanie obliczony dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód, jak przewiduje to art. 5 ust. 4b ustawy w sposób realizujący cele ustawy, umożliwiający uzyskanie świadczenia. Nie może bowiem, w ocenie Sądu, dochodzić do sytuacji, kiedy uzyskany przez stronę czy członka rodziny dodatkowy, a późniejszy dochód z jednego miesiąca będzie w sposób zasadniczy decydował o prawie do zasiłku rodzinnego za okres wcześniejszy. Zdaniem Sądu wskazana wyżej wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 b ustawy o świadczeniach rodzinnych ma również walor prokonstytucyjny, albowiem dokonana została z pełnym poszanowaniem zasad i wartości konstytucyjnych, a w szczególności jest zgodna z celami ustawy realizującej założenia z art. 71 Konstytucji.

Równocześnie Sąd Wojewódzki zauważył, że kierując się powyższą argumentacją Sąd ten w wyroku z dnia 23 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt IVSA/Wr 320/13 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r., którą to uchylono w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r., a następnie uchylono decyzję ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przyznania przedmiotowych świadczeń rodzinnych. Zdaniem Sądu wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanym wyżej nieprawomocnym wyrokiem decyzji, które stanowiły podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w analizowanej sprawie, a następnie legły u podstaw poczynienia - przez oba organy orzekające w sprawie - kluczowych dla rozstrzygnięcia ustaleń, a mianowicie przyjęcia faktu zaistnienia w dacie wypłaty okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, w konsekwencji oznacza, że nie zaistniała - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego - druga z przesłanek uzasadniających przyjęcie, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 522/13 wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W złożonej skardze strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4b oraz art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niewłaściwą interpretację tych przepisów prawa, polegającą na przyjęciu, że dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, a w konsekwencji, że nie zachodziły podstawy do uznania zasiłków rodzinnych wypłaconych w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. za świadczenia nienależnie pobrane. W uzasadnieniu skarżący organ wywodził, że przedstawiony w uchylonych decyzjach sposób wyliczenia dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie był zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Podkreślił, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów regulujących zasady obliczania dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy miała rację bytu na gruncie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 2012 r., co potwierdza liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Jednakże ustawodawca "widząc" potrzebę precyzyjnego unormowania powyższej kwestii od dnia 1 stycznia 2012 r. wprowadził, na mocy art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), zmodyfikowane uregulowania dotyczące spornej problematyki ujmując je w art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zmiana ustawy i dodanie regulacji art. 5 ust. 4b ustawy stanowiły zatem świadomy wybór ustawodawcy. Zdaniem Kolegium powyższe zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych wyeliminowały wskazane wyżej wątpliwości interpretacyjne co do metody obliczania dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i w oparciu o art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalenie skargi A. K. oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał jedynie postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwą interpretację.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zawarty w wyroku z dnia 24 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 242/14. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez dochód rodziny, w myśl art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumie się sumę dochodów członków rodziny. Z kolei dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 3 pkt 2a). Zgodnie natomiast z treścią art. 5 ust. 4b w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W praktyce oznacza to, że w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z utratą lub uzyskaniem dochodu, tj. z sytuacjami wskazanymi w art. 5 ust. 4-4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy po ustaleniu składu rodziny dokonać operacji matematycznych polegających na:

1) ustaleniu rocznego dochodu każdego pojedynczego członka rodziny (osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy w rozumieniu art. 3 pkt 10),

2) podzieleniu rocznego dochodu każdego członka rodziny przez liczbę miesięcy, w których był uzyskiwany (tj. przez 12),

3) zsumowaniu przeciętnych miesięcznych dochodów wszystkich poszczególnych członków rodziny,

4) podzieleniu przez liczbę członków rodziny.

Uzyskany w efekcie tych czynności wynik należy porównać, w zależności od sytuacji, z obowiązującym kryterium dochodowym podstawowym bądź podwyższonym, którego przekroczenie zasadniczo będzie powodowało, że zasiłek rodzinny nie będzie się należał.

W art. 5 ust. 4-4b ustawy ustawodawca przewidział jednak sytuację zmian w strukturze dochodów rodziny, które winny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zmiany te mogą polegać na uzyskaniu dochodu lub też na jego utracie. Definicję legalną uzyskania dochodu zawiera art. 3 pkt 24 ustawy. Zmiany polegające na uzyskaniu dochodu mogą nastąpić:

- w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy,

- po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

W zależności od charakteru zamian w strukturze dochodów, jak i czasu ich powstania ustawodawca przewidział różne zasady modyfikowania wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu uprawnień do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. W rozpoznawanej sprawie uzyskanie dochodu nastąpiło po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zgodnie zatem z art. 5 ust. 4b ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ale po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, przewidziano zasadę doliczenia do ustalonego dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód przez te osoby został po raz pierwszy osiągnięty.

Oznacza to, że przedstawiony w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji sposób liczenia dochodu rodziny w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zgodnie z którym w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b ustawy dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, jest niezgodny z jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości treścią art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych został dodany przez art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) z dniem 1 stycznia 2012 r. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy Nr 3897) "zaproponowana zmiana pozwoli na precyzyjne określenie dochodu i przyznanie świadczeń rodzinom, których faktyczny dochód nie przekracza przyjętego w ustawach kryterium dochodowego. Wykazany zostanie dochód faktycznie otrzymywany, a nie dochód zaniżony, co miało miejsce w przypadku osób, które pod koniec roku podjęły dopiero pracę (po podziale ich rocznego dochodu przez liczbę miesięcy w roku wykazywany był dochód znacznie zaniżony względem dochodu faktycznie przez nich miesięcznie otrzymywanego)". Obecna regulacja prawna usuwa zatem istniejące wcześniej wątpliwości. Prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w okresie pobierania świadczeń a nie przeciętnego dochodu uzyskiwanego w roku poprzednim, chyba że od poprzedniego roku nie zaszły zasadnicze zmiany w sytuacji dochodowej rodziny.

W tej sytuacji, skoro przedstawiony w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji sposób liczenia dochodu rodziny w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jest niezgodny treścią art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, postawiony w skardze zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwą interpretację okazał się uzasadniony.

W tej sytuacji przedwczesne jest rozpatrywanie postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzenie przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie naruszony został ten przepis, było konsekwencją błędnej interpretacji przez Sąd I instancji art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tego też powodu Sąd I instancji odstąpił de facto od badania prawidłowości wydanych w sprawie decyzji pod kątem ich zgodności z regulacją zawartą w art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wychodząc z założenia, że naruszenie tego przepisu przez organy jest konsekwencją uznanego przez Sąd I instancji naruszenia art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Rozpoznając ponownie skargę Sąd będzie miał na względzie, że przepis art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych formułuje definicję legalną wyrażenia "nienależnie pobrane świadczenie". Na pojęcie to składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne, który polega na świadomym działaniu zmierzającym do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu danej osobie pouczeniu. Wyraża się on w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Innymi słowy, obowiązek zwrotu obciąża wyłącznie tego, kto przyjął świadczenie rodzinne w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, ponieważ koszty tego postępowania są następstwem błędu Sądu I instancji, które nie powinny obciążać skarżącej.