Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 553/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15 gg  ust. 7,  ust. 7a, art. 31 zo
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr SKO.40.105.2024.ro w przedmiocie określenia przypadających do zwrotu środków przyznanych ze świadczeń wypłaconych przez Wojewódzki Urząd Pracy na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu z dnia 6 grudnia 2023 r., nr 72/CV-19/2023, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz strony skarżącej R. K. kwotę 2.196,00 zł (słownie złotych: dwa tysiące sto dziewięćdziesiąt sześć 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 kwietnia 2024 r. (nr SKO.40.105.2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 r., poz. 572 ze zm. – zwanej dalej w skrócie kpa), utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu z 6 grudnia 2023 r. nr 72/CV-19/2023 w przedmiocie określenia R. K. prowadzącemu działalność gospodarcza pod nazwą FHU K. (dalej określany jako Skarżący) przypadających do zwrotu środków przyznanych ze świadczeń wypłaconych przez Wojewódzki Urząd Pracy w Opolu na podstawie art. 15 gg ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (zwana dalej w skrócie "ustawą COVID-19"), innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w ramach pomocy przeznaczonej na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący w dniu 31 lipca 2020 r. złożył w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w Opolu wniosek o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia pandemii COVID-19. Wniosek dotyczył przyznania środków na wypłatę świadczeń dla 8 pracowników przez okres trzech miesięcy, począwszy od 1 lipca 2020 r. W treści wniosku Skarżący oświadczył m.in., iż nie ubiegał się o pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłaty na rzecz ochrony miejsc pracy oraz iż nie zamierza skorzystać z przewidzianych w ustawie COVID -19 zwolnień w opłacaniu składek ZUS.

Wobec pozytywnej weryfikacji wniosku pod względem formalnym oraz spełnienia warunków i kryteriów wsparcia, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu przyznał Skarżącemu świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników od 1 lipca 2020 r. w łącznej wysokości 29.052,45 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w kwocie 24.769,74 zł oraz pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników od kwoty dofinansowania do wynagrodzenia w wysokości 4.282,71 zł. Kwota wypłacona została w trzech równych transzach, każda po 9.684,15 zł w dniach 14 sierpnia 2020 r., 24 sierpnia 2020 r. oraz 16 września 2020 r. W dniu 25 listopada 2020 r. Skarżący dokonał rozliczenia przyznanych środków, zaś w dniu 30 listopada 2020 r. zwrotu kwoty 2.769,40 zł. Wstępna weryfikacja wniosku zatwierdzona została pozytywnie.

W wyniku końcowej weryfikacji dokumentacji potwierdzającej prawidłowość wydatkowania otrzymanych środków organ pierwszej instancji ustalił, iż Wnioskodawca skorzystał ze zwolnienia w opłacaniu składek ZUS przez okres 3 miesięcy (marzec, kwiecień oraz maj 2020 r.) przyznanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych - na te same osoby, które były objęte dofinansowaniem ze środków FGŚP. Organ na podstawie zebranych dokumentów dokonał rozliczenia wypłaconych świadczeń, zgodnie z którym łączna kwota do zwrotu (przy uwzględnieniu środków zwróconych w dniu 30 listopada 2020 r., proporcjonalnie zaliczonych na należność główną i odsetki) wyniosła 9.472,93 zł.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu zawiadomieniem z 10 marca 2023 r., organ decyzją z 26 kwietnia 2023 r. nr [...] wezwał Skarżącego do zwrotu kwoty 9.472,93 zł tytułem przyznanych świadczeń ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wypłaconych przez Wojewódzki Urząd Pracy w Opolu na podstawie art. 15gg ustawy COVID -19 w ramach pomocy przeznaczonej na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.

Na skutek odwołania wniesionego przez Skarżącego, decyzją z 27 października 2023 r. ,nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało w szczególności na braki dowodowe w zakresie udokumentowania ustaleń dotyczących tożsamości pomocy uzyskanej przez Skarżącego od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz pomocy na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników i na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne ze środków Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu (tj. barku dowodów, iż uzyskana z obu instytucji pomoc dotyczyła tych samych ośmiu pracowników). Kolegium podniosło również, iż wyjaśnienia wymaga kwestia pozostałej kwoty do zwrotu dochodzonej decyzją (ponad wartość nienależnie pobranych środków na opłacenie składek ZUS w łącznej kwocie 4.282,71 zł), co do której organ pierwszej instancji nie umotywował swojego stanowiska, odwołując się jedynie do kalkulatora rozliczeniowego.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji decyzją z 6 grudnia 2023 r. nr 72/CV-19/2023 określił Skarżącemu przypadające do zwrotu środki przyznanych świadczeń, wypłaconych przez Wojewódzki Urząd Pracy w Opolu na podstawie art. 15gg ustawy COVID -19 - na kwotę 9.472,93 zł oraz określił kwotę odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych.

Zaskarżoną obecnie decyzją z 30 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania oraz przywołało przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie. Następnie Kolegium uznało, iż organ I instancji prawidłowo przyjął, że Skarżący skorzystał ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w ZUS na podstawie art. 31zo ustawy COVID -19 przez okres trzech miesięcy na osiem osób, które ujął następnie w wykazie pracowników zgłoszonych do dofinansowania m.in. składek na ubezpieczenia społeczne w WUP w Opolu - na podstawie art. 15gg ustawy COVID -19 na okres kolejnych trzech miesięcy. Organ przywołał przy tym brzmienie art. 15gg ust. 7 ustawy COVID -19 akcentując, iż przedsiębiorca mógł uzyskać dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników wyłącznie w przypadku, gdy nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Kolegium argumentowało, że dofinansowanie z obu źródeł nie mogło dotyczyć tych samych pracowników w tym samym okresie oraz nie mogło przekraczać łącznie trzech miesięcy.

Kolegium podkreślało, że art. 15gg ust. 7 przewidywał "zakaz" otrzymania pomocy z FGŚP w przypadku uzyskania już pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Argumentowało, że gdyby przyjąć, iż "takie same tytuły wypłat" oznaczają wyłącznie dokładnie te same tytuły wypłat (a więc za tożsame okresy), niepotrzebne byłoby poczynione w art. 15gg ust. 7a zastrzeżenie "chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy (...)". W ocenie Kolegium przepis art. 15 gg ust.7a należy odczytać w ten sposób, że zakazu z ust. 7 (zakazu łączenia pomocy dotyczących tych samych miesięcy) nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy. W ocenie Kolegium, swój sens znaczeniowy przywołana norma art. 15 gg ust. 7 i 7a zachowuje wyłącznie wtedy, gdy użyte w art. 15gg ust. 7 sformułowanie "takich samych tytułów wypłat" rozumiane jest rodzajowo. Zatem zdaniem Kolegium, trafnie podkreślał organ I instancji, iż przepis art. 15gg ust. 7a dodany został do ustawy COVID-19 mocą ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1192). Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej do wniosków, o których mowa w art. 15gg ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem ogłoszenia niniejszej ustawy, stosuje się przepis art. 15gg ust. 7a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. A contrario przepis ten nie znajduje zastosowania do wniosków złożonych i rozpatrzonych (jak w sprawie niniejszej) przed dniem 1 lipca 2021 r. Tymczasem wniosek Skarżącego został złożony i rozpatrzony przez organ przed dniem ogłoszenia ustawy nowelizującej.

Dodatkowo Kolegium wskazało, iż przywołana zmiana - polegająca na dopuszczeniu możliwości łączenia pomocy z art. 31zo (zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie pracowników) z dofinansowaniem z art. 15gg ustawy COVID-19, jeżeli dotyczą różnych okresów - nie miała charakteru doprecyzowującego. Zdaniem Kolegium, zmiana ta nie miała na celu wyłącznie dookreślenia pierwotnego założenia ustawodawcy o możliwości łączenia tych form pomocy, jeżeli dotyczą one tych samych pracowników, a różnych okresów. Powyższe stanowisko Kolegium oparło na brzmieniu uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej. Kolegium dokonując analizy treści uzasadnienia ustawy zmieniającej, wywodziło, że ustawodawca w sposób jednoznaczny nadał tej zmianie charakter normatywny, wskazując: "Zmiany w zakresie art. 15g i art. 15gg ustawy mają na celu umożliwienie skorzystania ze środków pomocowych przez niektóre podmioty. Z przepisów w obowiązującym brzmieniu wynika, że przedsiębiorcom nie przysługuje możliwość uzyskania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych środków na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników od świadczeń przyznanych na podstawie obowiązujących regulacji, jeżeli w stosunku do tych samych pracowników nastąpiło zwolnienie z obowiązku opłacania składek (art. 31 zo i nast.) także w sytuacji, gdy zwolnienie i pobieranie świadczeń dotyczą różnych okresów czasowych. Wprowadzane modyfikacje eliminują ten problem i mają jednoznacznie proprzedsiębiorczy charakter".

Zdaniem Kolegium, z uzasadnienia tego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż stan prawny sprzed nowelizacji (sprowadzający się do regulacji art. 15gg ust. 7 ustawy COVID- 19) nie przewidywał możliwości zwolnienia z opłacania składek oraz uzyskania środków na opłacenie składek z FGŚP od dofinansowywanych wynagrodzeń, nawet wówczas, gdy dotyczyły one różnych okresów. Natomiast wyinterpretowywanie woli ustawodawcy wyrażonej w art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 poprzez odwoływanie się do innych metod wykładni nie znajduje uzasadnienia, skoro wola ta została jasno wyartykułowana w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z mocą obowiązującą od lipca 2021 r. W uzasadnieniu tym ustawodawca wprost wskazał na umożliwienie (wprowadzenie możliwości) łączenia form pomocy z art. 31zo i art. 15gg za różne okresy (z wyraźnym zakazem łączenia tych form pomocy w zakresie tych samych miesięcy), której to możliwości wcześniej nie było.

Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem organów Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

We wniesionej skardze pełnomocnik zarzucił, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza:

- art. 15gg ust. 7 ustawy COVID -19 poprzez niewłaściwą wykładnię, która doprowadziła do wydania decyzji w zakresie zwrotu otrzymanych środków pomimo faktu, iż Skarżący skorzystał z pomocy w innych okresach;

- art. 7a kpa wobec jego niezastosowania, w sytuacji w której organ wprost wskazuje na rozbieżności w interpretacji skarżonego zagadnienia.

W uzasadnieniu zarzutów skargi pełnomocnik Skarżącego podkreślał, że istotne jest to, że w regulacji art. 15gg ust. 7 ustawy COVID -19 od początku wprowadzono w treści: Podmiot, o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Tym samym już w dacie wnioskowania o udzielenie pomocy wskazywano, że Skarżący może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy.

Następnie pełnomocnik przedstawił wykładnię art. 15 gg ust. 7 ustawy COVID -19 wskazując, że w sprawie istotna jest wykładnia sformułowania "takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy". Pełnomocnik Skarżącego przedstawił rozważania na tle takiego sformułowania na tle orzecznictwa sądowego zawartego także w innych przepisach ustawy COVID -19. Mając na uwadze ukształtowane na tym tle orzecznictwo, pełnomocnik wywodził, że sformułowanie "takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy" ma na celu, aby dofinansowanie z różnych źródeł nie obejmowało tych samych kosztów, a więc kosztów pracy danego pracownika w tym samym miesiącu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. pełnomocnik Skarżącego rozwinął zarzuty podniesione w skardze oraz na poparcie swojego stanowiska przywołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z 6 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 759/23 .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną interpretację w razie stwierdzenia, że narusza ona przepisy prawa materialnego lub procesowego w sposób - odpowiednio - mający lub mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 15gg ust. 1 ustawy COVID -19 podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1 (m.in. przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców), u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa wart. 15g ust. 4 (tj. osób fizycznych pozostających z pracodawcą w stosunku pracy, jak też osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę nakładczą, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług), nieobjętych: (1) przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, lub (2) przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5, lub (3) obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVlD-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5. W myśl art. 15gg ust. 2 podmiotom, o którym mowa w ust. 1, przysługują środki z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych od przyznanych świadczeń, o których mowa w ust. 1. Świadczenia, o których mowa w ust. 1, oraz środki, o których mowa w ust. 2, przysługują przez łączny okres 3 miesięcy, przypadających od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (art. 15gg ust. 6 ustawy COVID -19). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy (art. 15gg ust. 7 ustawy COVID -19). Przepisu ust. 7 nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy, na które podmiot, o którym mowa w ust. 1, zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników (art. 15gg ust. 7a ustawy COVID -19). Wniosek o przyznanie dofinansowania zawiera m.in. informacje o wnioskowanej kwocie na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników i liczbie pracowników, której to świadczenie dotyczy (art. 15gg ust. 9 pkt 1 ustawy COVID -19).

Wypłata dofinansowania następuje w transzach odpowiadających ilości miesięcy wskazanych we wniosku (art. 15 gg ust. 14 ustawy COVID -19). Zgodnie z art. 15gg ust. 19 ustawy COVID -19 podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w terminie do 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń. Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy może przeprowadzać, w okresie pobierania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz w okresie 3 lat po zakończeniu tego okresu, kontrole podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w zakresie wydatkowania środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń zgodnie z przeznaczeniem i w tym celu może żądać okazania wszelkiej dokumentacji z tym związanej oraz żądać złożenia stosownych wyjaśnień (art. 15gg ust. 22 zd. 1 ustawy COVID -19).

W myśl art. 15gg ust. 23c w przypadku wykorzystania świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosuje się odpowiednio przepisy art. 169 ust. 1-6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Do zwrotu świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, w zakresie nieuregulowanym w niniejszym artykule, w tym do zwrotu niewykorzystanych środków wynikających z rozliczenia złożonego przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, niezwróconych w terminie, o którym mowa w ust. 19, stosuje się odpowiednio przepisy art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 15gg ust. 23d ustawy COVID -19).

Z kolei zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji nałożył na Skarżącego obowiązek uiszczenia kwoty 9.472,93 zł wraz z odsetkami, tytułem zwrotu przyznanych świadczeń ze środków FGŚP na podstawie art. 15gg ustawy COVID -19 Wskazana kwota objęła środki nienależnie pobrane na dofinansowanie składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez pracodawcę w wysokości 4.282,71 zł oraz środki pieniężne niewykorzystane na dofinansowanie do wynagrodzeń w kwocie 7.927,62 zł. Przy uwzględnieniu kwoty zwrotu z dnia 30 listopada 2020 r. w części zaliczonej na należność główną (2.737,40 zł) wyliczenie określonej decyzją kwoty do zwrotu przedstawia się następująco: 4.282,71 zł + 7.927,62 zł - 2.737,40 zł = 9.472,93 zł.

Organ I instancji stanął na stanowisku, iż pomoc w zakresie pokrycia składek na ubezpieczenia społeczne pracowników od kwoty dofinansowania (4.282,71zł) przysługuje podmiotom spełniającym warunki do przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników tylko wtedy, gdy pomocy takiej już wcześniej nie uzyskały. W badanym przypadku organ nakazał Skarżącemu zwrot dofinansowania wynagrodzeń pracowników za miesiące lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. w części dotyczącej dofinansowania składek ZUS (1.427,57 zł za każdy poszczególny miesiąc), stwierdził bowiem, iż Skarżący uzyskał w 2020 r. pomoc na podstawie art. 31zo ustawy COVID -19 w postaci zwolnienia z obowiązku opłacenia składek ZUS w wymiarze trzech miesięcy na tych samych pracowników (marzec, kwiecień, maj 2020 r.). W tej sytuacji, w ocenie organu, dofinansowanie ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy stanowi naruszenie art. 15gg ust. 7 ustawy COVID -19. W ocenie organu - w świetle tej normy można kumulatywnie korzystać z instrumentów pomocowych przewidzianych w art. 15gg i art. 31zo ustawy COVID -19 w odniesieniu do tych samych pracowników, jednakże łączny okres pomocy nie może przekraczać trzech miesięcy. W tym zakresie organ wskazał również na art. 15gg ust. 7a ustawy COVID -19 (przewidujący możliwość kumulatywnego korzystania z form pomocy przewidzianych w art. 15gg i art. 31zo ustawy, o ile dotyczą one różnych okresów) zaznaczając jednakże, iż przepis ten, zgodnie z regulacjami intertemporalnymi, nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Z kolei Skarżący podnosił, iż obydwie formy wsparcia, z których skorzystał dotyczyły innego okresu i w związku z tym nie można przyjąć, że otrzymując wsparcie ze środków wypłaconych przez WUP uzyskał pomoc w takim samym zakresie (tj. w zakresie takich samych tytułów wypłat), jak na skutek przyznania jej przez ZUS zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.

Mając na uwadze tak zarysowaną oś sporu, istota problemu sprowadza się co do zasady do właściwej wykładni przepisów art. 15gg ust. 7 i ust. 7a ustawy COVID-19. Z art. 15gg ust. 7 ustawy COVID- 19 wynika, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostawało to, że Skarżący mógł otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Sporna pozostawała natomiast wyłącznie wykładnia sformułowania "jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy", a w konsekwencji ustalenie, czy pomoc uzyskana przez Skarżącego na podstawie art. 31 zo ustawy COVID -19 za miesiące marzec, kwiecień maj, 2020 r. w części dotyczącej dofinansowania składek ZUS (1.427,57 zł za każdy poszczególny miesiąc) jest w istocie pomocą uzyskaną do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy, co pomoc uzyskana na podstawie art. 15 gg ustawy COVID -19 w odniesieniu do tych samych pracowników za miesiące lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r.

W ocenie Sądu, redakcja powyższych przepisów, ale też innych przepisów ustawy COVID -19 wskazuje, że stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji w zakresie wykładni sformułowania "takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy" nie jest prawidłowe, a zaprezentowana przez organy wykładnia niepełna.

W ocenie Sądu, Skarżący dokonując wykładni sformułowania pomocy w zakresie takich samych tytułów wypłat, opierając się na dotychczasowym orzecznictwie sądowym i poglądach prezentowanych w doktrynie słusznie podnosił, że istotne jest, aby dofinansowanie z różnych źródeł nie obejmowało tych samych kosztów, a więc kosztów pracy danego pracownika w tym samym miesiącu. Analiza argumentacji organów orzekających w sprawie prowadzi do wniosku, że zwrot "takich samych tytułów wypłat" oznacza, iż w przypadku, gdy np. podmiot ubiegający się o pomoc uzyskał już dofinansowanie na podstawie jednego z przepisów ustawy w postaci dofinansowania wynagrodzenia za pracę i składek ZUS od tego wynagrodzenia dla konkretnych pracowników za okres trzech miesięcy, to już z tego powodu nie może uzyskać pomocy finansowej w postaci dofinansowania wynagrodzeń tych pracowników i składek ZUS od wynagrodzenia tych pracowników za inne okresy. Według powyższej argumentacji organów zwrot "takie same tytuły wypłat" oznacza wynagrodzenie oraz składki na ubezpieczenia społeczne od tych wynagrodzeń na rzecz ochrony miejsc pracy w sensie generalnym – niezależnie od okresu za jaki wynagrodzenie zostało wypłacone.

Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż w przypadku złożenia wniosków o pomoc finansową na podstawie różnych przepisów ustawy COVID -19, pomoc w postaci dofinansowania wynagrodzenia za pracę oraz należności składkowych od tego wynagrodzenia – przysługuje do wynagrodzeń tych samych pracowników na podstawie poszczególnych wskazanych podstaw prawnych, zatem za więcej niż jeden okres trzymiesięczny (por. przykładowo wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 251/22). Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że przyznanie dofinansowania na podstawie art. 31 zo ustawy COVID-19 na tych samych pracowników przez okres 3 miesięcy definitywnie eliminowało możliwość przyznania świadczenia na innej podstawie za inne okresy, w tym w szczególności na podstawie przepisu art. 15 gg ustawy COVID- 19, a zaprezentowana przez organ wykładnia ma w istocie charakter rozszerzający w zakresie, w jakim sformułowaniu "w zakresie takich samych tytułów wpłat" przypisuje się charakter rodzajowy. Żaden z przepisów ww. ustawy nie wskazuje jednoznacznie, że omawiane przepisy wzajemnie się wykluczają w odniesieniu do różnych okresów, pozwalając przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości, że przyznanie świadczenia na podstawie jednego z nich definitywnie i co do zasady eliminuje możliwość jego udzielenia na podstawie drugiego (por. wyroki NSA z 2 marca 2022 r., I GSK 21/22, I GSK 19/22, z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 284/22; wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2022 r., I SA/Gd 1082/21). W ocenie Sądu, mając na uwadze także dotychczasowe, w tym przywołane powyżej orzecznictwo sądów administracyjnych, należy przyjąć, że zwrot "w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy" należy rozumieć w ten sposób, że dofinansowanie wynagrodzeń z różnych przepisów nie może jedynie dotyczyć tych samych pracowników w tym samym okresie ("taki sam tytuł wypłaty" to skonkretyzowany tytuł, co oznacza, że wynagrodzenie za czerwiec nie jest tym samym tytułem co wynagrodzenie za lipiec tj. wypłata wynagrodzenia i składek ZUS za każdy miesiąc jest osobnym tytułem wypłaty z innym terminem wymagalności). Nie oznacza to tym samym, że wydatki przedsiębiorcy na podstawowy cel związany z utrzymaniem miejsca pracy, a więc na wynagrodzenie pracowników i należne składki, obciążające go w innym niż dotychczas sfinansowany z tarczy antykryzysowej okres, nie mogą być objęte dofinansowaniem z art. 15 gg ustawy o COVID, w sytuacji gdy pomoc ta dotyczy innych okresów. Zgodzić należy się z tym, że oba świadczenia (jakkolwiek pochodzące z całkowicie odmiennych źródeł, jednak mające charakter środków publicznych) nie powinny (nie mogą) się dublować, ale tylko jeśli chodzi o te same (dokładnie te same) wydatki, w rozumieniu, o jakim mowa powyżej, czyli wydatki dotyczące tych samych pracowników w tym samym okresie- taki sam tytuł wpłaty, przy czym zachodzić musi również tożsamość co do okresu za jaki należna jest dana wpłata. W przypadku dofinansowania wynagrodzeń pracowników za różne miesiące nie można, zdaniem Sądu mówić, że podmiot uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy.

W ocenie Sądu, taka interpretacja przepisów pozostaje w zgodzie i służy realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest ochrona miejsc pracy i pomoc przedsiębiorcom w zakresie utrzymania miejsc pracy w okresie pandemii. Dofinansowanie zatem wynagrodzeń i związanych z nimi składek na ubezpieczenie społeczne, nawet dla tych samych pracowników, zatrudnianych przez przedsiębiorcę, ale za różne okresy, może zostać sfinansowane w części na podstawie różnych przepisów ustawy o COVID -19. W konsekwencji, w ocenie Sądu, art. 31 zo ustawy COVID -19, ani art. 15gg ust. 7 tej ustawy nie stoi na przeszkodzie uzyskaniu przez przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS pracowników na podstawie innych przepisów tej ustawy, w sytuacji otrzymania już przez tego przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników, jeżeli dofinansowanie to dotyczyło innego okresu. Podkreślić jeszcze raz należy, że z żadnego przepisu ustawy COVID-19 nie wynika wprost i jednoznacznie, aby przyznanie pomocy na podstawie jednego przepisu tej ustawy eliminowało możliwość uzyskania dofinansowania na podstawie innej regulacji tego aktu, oczywiście w przypadku spełnienia wskazanych w przepisach warunków przyznawania takiej pomocy.

Dostrzec również należy, że wszelkie wątpliwości w tym zakresie, czego nie negują również organy orzekające, usunęło wprowadzenie art. 15 gg ust. 7a. Co prawda, rację ma Kolegium wskazując, że przepis art. 15gg ust. 7a dodany został do ustawy COVID -19 mocą ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1192), niemniej jednak oceną skutków wprowadzenie tej regulacji, nie została w ocenie Sądu, prawidłowo zinterpretowana przez organy. Oceniając charakter omawianej zmiany, zdaniem Sądu należy pochylić się w sposób pogłębiony także nad intencją ustawodawcy wynikająca z regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którą, do wniosków, o których mowa w art. 15gg ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem ogłoszenia niniejszej ustawy, stosuje się przepis art. 15gg ust. 7a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W ocenie Sądu, powyższe brzmienie przepisu wskazuje na chęć nadania mu charakteru niejako retrospektywnego, a intencją ustawodawcy było przyznanie pomocy przedsiębiorcą niezależnie od daty złożenia przez nich wniosku o przyznanie pomocy. Ustawodawca dostrzegł bowiem pewne faktyczne trudności wynikające z interpretacji przyjmowanych przez organy i podjął czynności mające na usunięciu owych niejasności z mocą wsteczną. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, data wejścia w życie ust. 7a, nie może automatycznie i samoistnie przesądzać o tym, że pomoc przyznana przed tą datą jest pomocą nienależnie przyznaną, czy nienależnie pobraną przez przedsiębiorcę. W ocenie Sądu, także uzasadnienie ustawy zmieniającej wskazuje, że intencją ustawodawcy było przyznanie przedsiębiorcom możliwości korzystania z obu form wsparcia w zakresie usuwania skutków pandemii COVID-19, a wprowadzone zmiany miały charakter proprzedsiębiorczy i w istocie retrospektywny, skoro regulacja ta znajdowała zastosowanie do wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Co prawda w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej posłużono się sformułowaniem, że projektowane zamiany mają na celu umożliwienie skorzystania ze środków pomocowych przez niektóre podmioty, w sytuacji gdy zwolnienie i pobieranie świadczeń dotyczą różnych okresów czasowych. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, oceniając charakter tej regulacji należy uwzględnić całokształt okoliczności, w tym zastosować pełen proces wykładni oparty nie tylko o wykładnię językową, ale i o wykładnię celowościową. Pewne niedoskonałości językowe ustawodawcy nie mogą bowiem obciążać obywatela. W ocenie Sądu, przeprowadzona analiza wykładni językowej, celowościowej, a także całokształt okoliczności związanych z usuwaniem skutków pandemii, prowadzi do wniosku, iż nowelizacja art. 15gg ustawy COVID-19 - polegające na wprowadzeniu do ustawy dodatkowego art. 15gg ust. 7a, w myśl którego przepisu ust. 7 nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy, na które podmiot, o którym mowa w ust. 1, zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników – miała w istocie charakter usuwający pewne nieścisłości językowe, a jej celem było jednoznaczne i niebudzące wątpliwości wyrażenie pierwotnej intencji ustawodawcy polegającej na dopuszczeniu możliwości korzystania przez przedsiębiorców z obu form pomocy, o ile pomoc ta nie dotyczy tych samych pracowników w tożsamym okresie. W ocenie Sądu, nadanie art. 15 gg ust. 7a ustawy COVID -19 mocy wstecznej, wyraźnie wskazuje na chęć ustawodawcy umożliwienia przedsiębiorcą korzystania z obu form pomocy niezależnie od daty złożenia wniosku, a jej celem było usunięcie wątpliwości powstałych w wyniku wykładni językowej przyjętej wówczas przez organy, skutkiem czego było ograniczenie przyznania tej pomocy. Finalnie ustawodawca w ust. 7a ustawy COVID -19 stwierdził, że przepisu ust. 7 nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy. Tym samym regulacja ta, w ocenie Sądu - potwierdza, w istocie wykładnię art. 15 gg ustawy COVID -19 dokonywaną przy uwzględnieniu zasad wykładni celowościowej, z której wynikało, że ograniczenie wynikające z art. 15gg ust. 7 dotyczy tego samego okresu i nie można go podwójnie dofinansowywać (por. powołany wyżej wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 251/22). W ocenie Sądu, należy w tym miejscu szczególnie podkreślić, iż ostatecznie ustawodawca w sposób jasny i niebudzący wątpliwości usunął nieścisłości w zakresie możliwości uzyskania wsparcia na podstawie art. 31 zo i art. 15 gg ustawy COVID -19, o ile dofinansowanie nie dotyczy tego samego okresu. O ile w dacie wnioskowania przez Skarżącego o pomoc organ mógł mieć jeszcze ewentualnie wątpliwości co do wykładni sformułowania "takie same tytuły wypłat", to w dacie orzekania w przedmiocie zwrotu przyznanego świadczenia, wykładnia literalna przepisów art. 15 gg ust. 7 w zw. z art. 15 gg ust. 7a ustawy COVID -19, nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości w zakresie możliwości łączenia obu form pomocy, o ile nie dotyczą one tego samego okresu. W przedmiotowej sprawie Skarżący skorzystał z pomocy, która dotyczyła innego okresu.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, dostrzec należy również to, że wydawanie decyzji sankcyjnej zobowiązującej do zwrotu otrzymanych środków w stosunku do podmiotów, które uzyskały obie formy wsparcia za rożne okresy, tj. wsparcie podstawie art. 31 zo i art. 15 gg ustawy COVID-19, z tym że wsparcie na podstawie na podstawie art. 15 gg tej ustawy zostało udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej wskazującej jednoznacznie na możliwości łączenia obu form pomocy, i to także w stosunku do wniosków złożonych a nie rozpatrzonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przy jednoczesnej akceptacji możliwości korzystania z obu form pomocy przez przedsiębiorców, których wnioski zostały rozpatrzone po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, nie daje się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa i równości wobec prawa. Jak już wskazano powyżej, podczas interpretacji przepisów ustawy COVID-19 nie można pomijać celu ustawy, jakim jest ochrona miejsc pracy i pomoc przedsiębiorcom w tym zakresie, w tym zachowanie zasady sprawiedliwości podziału środków publicznych w szczególnym okresie pandemii. Przedstawiona powyżej interpretacja przepisów ustawy o COIVD -19 uwzględniająca zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości, w ocenie Sądu realizuje wskazane cele. Zaś różnicowanie podmiotów w zakresie obowiązku zwrotu przyznanego wsparcia wyłącznie w oparciu o datę rozpatrzenia ich wniosku przez organy orzekające o przyznaniu pomocy, jest w istocie nieuzasadnionym różnicowaniem podmiotów, wyłącznie w oparciu o element daty rozpatrzenia przez organ wniosku przedsiębiorcy o przyznanie pomocy. Okoliczności nie zostały dostrzeżone przez organy.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu uznać należało, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 15gg ust. 7 oraz ust. 7a ustawy COVID-19 poprzez ich błędną wykładnię. W konsekwencji zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy winny wziąć pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy COVID-19.

Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.), a także § 2 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

-----------------------

2