Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 544/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 4, art. 130 ust. 2, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 12 ust. 4 , 4a, 4b, 4f
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: par. 36 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 marca 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.128.2023.AG w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Lęborskiego z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr G.683.2.2018.SP.JK, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz G. kwotę 11.385 zł (jedenaście tysięcy trzysta osiemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 marca 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.128.2023.AG w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta Lęborski wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 26 lutego 2018 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej. Decyzją tą zostały objęte między innymi działki nr [...] (powstała po podziale działki nr [...]) i [...] (powstała po podziale działki nr [...]), które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miasta L.

Następnie Starosta Lęborski decyzją z 26 kwietnia 2023 r. ustalił na rzecz poprzedniego właściciela tych działek, Skarbu Państwa – P. [...], odszkodowanie w wysokości 1.138.405,80 zł za utracone prawo własności działek nr [...] i [...], a do jego wypłaty zobowiązał Burmistrza Miasta L.. W uzasadnieniu wyjaśniono, że poprzednie 3 decyzje wydane w tym przedmiocie były kolejno przez Wojewodę Pomorskiego uchylane. Prowadząc ponownie postępowanie pozyskano operat szacunkowy sporządzony 26 marca 2023 roku, zgodnie z którym na dzień wydania decyzji "zrid" działka nr [...] zgodnie z obowiązującą zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. dla obszaru oznaczonego w tym planie T.16 i części obszarów T.14 i TLO zatwierdzoną uchwałą nr LIV-575/2002 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 22 lutego 2002 r. znajdowała się na terenie elementarnym 16.06.UG o dominującej funkcji komercyjnej - funkcje terenów, na których prowadzona jest (będzie) działalność nastawiona na zysk. Dla działki nr [...] nie obowiązywał m.p.z.p., natomiast wg wskazań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lęborka zatwierdzonego uchwałą nr LXVI-655/2002 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 10 października 2002 r. i zmienionego uchwałą nr LVI-482/2010 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 9 lipca 2010 r. znajdowała się w dzielnicy P., w obszarze oznaczonym jako tereny leśne, zieleń ogólnodostępna i ekologiczna — osnowa ekologiczna miasta oraz w części jako ważniejsza droga klasy L- lokalna.

Biegły ustalił, że w dniu wydania decyzji zrid nieruchomość stanowiła teren leśny, zieleń oraz obszar niezagospodarowany. Na terenie nieruchomości znajdowała się też nawierzchnia z płyt betonowych o powierzchni 3097m2.

Dla działki nr [...] biegły dokonał analizy transakcji o przeznaczeniu pod zieleń. Wobec niezidentyfikowania tego typu transakcji na terenie L., biegły rozszerzył badanie do miast powiatowych województwa pomorskiego - rynek regionalny. Do badania przyjęto 12 nieruchomości. W zakresie działki nr [...] biegły dokonał analizy transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu komercyjnym z miasta L. — grunty niezabudowane, będące przedmiotem prawa własności, sprzedane w udziale 1/1. Do analizy biegły przyjął 7 nieruchomości.

Następnie biegły na potrzeby wyceny gruntu o przeznaczeniu drogowym (przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia) określił rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod inwestycje drogowe, stanowiących przedmiot prawa własności. W związku z brakiem tego typu transakcji na rynku lokalnym L. biegły rozszerzył obszar analizy na teren województwa — miasta powiatowe o podobnej wielkości. Biegły zgromadził dane o cenach transakcyjnych z aktów notarialnych dotyczących 11 transakcji nieruchomościami podobnymi.

Biegły konstatując, że wartość nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania jest mniej korzysta dla wywłaszczonego podmiotu, niż wartość nieruchomości ustalona według alternatywnego przeznaczenia, dokonał wyceny według przeznaczenia drogowego. Po dokonaniu stosownych obliczeń, biegły określił wartość prawa własności nieruchomości (bez składników budowlanych oraz zadrzewienia) na kwotę 1 084 196zł. Starosta wskazał, że strony przedstawiły protokół spisany w dniu 25 kwietnia 2018 roku, z którego wynika, że dokonały następujących ustaleń: "płyty Jumbo stanowiące utwardzenie części przejmowanej nieruchomości zostaną zdjęte staraniem strony przejmującej i złożone w miejscu wskazanym przez przekazującego. Ze względu na konieczność utrzymania przejezdności drogi, prace te wykonane zostaną bezpośrednio przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przyjęcie tego zobowiązania przez gminę Miasto L. skutkuje tym, że płyty te pozostają własnością P. [...] i nie będą przedmiotem odszkodowania za przejętą nieruchomość". Uznając te ustalenia za wiążące organ odstąpił od ustalania odszkodowania za część składową nieruchomości w postaci utwardzenia z płyt. Starosta uznał, że operat szacunkowy z dnia 26 marca 2023 roku zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, jest spójny i logiczny, może więc stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania.

Organ wyjaśnił następnie, że właściciel przekazał nieruchomość wykonawcy w terminie uprawniającym go do otrzymania 5% bonusu, wobec czego zastosowanie tu znajduje treść art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy zrid i powiększenie należnego odszkodowania o 5%, tj. kwotę 54.209,80zł. Mając powyższe na uwadze organ ustalił wysokość należnego odszkodowania jako sumę wartości nieruchomości (gruntu bez składników budowlanych oraz zadrzewienia) oraz 5% bonusu za "wcześniejsze" wydanie nieruchomości, tj. na łączną kwotę 1.138.405,80 zł.

Burmistrz Miasta L., pismem z dnia 8 maja 2022 r. wniósł od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie, przedstawiając liczne zarzuty do wyceny z dnia 26 marca 2023 r.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 26 marca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego pozyskał m.in. wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 26 grudnia 2023 r. oraz zaświadczenie planistyczne z dnia 18 stycznia 2024 r. nr AR.6727.18.2024.Y.

Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca ustalił, iż działka nr [...], zgodnie ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Lęborku, z dnia 22 lutego 2002 r., nr LIV-575/2002, znajdowała się na obszarze oznaczonym jako "16.06.UG teren o dominującej funkcji komercyjnej (funkcje terenów, na których prowadzona jest/będzie działalność nastawiona na zysk". Z kolei działka nr [...] nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 10 października 2002 r., nr LXVI-655/2002, zmienionym uchwałą Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 9 lipca 2010 r., nr LVI-482/2010, działka nr [...] znajdowała się na obszarze, oznaczonym jako "tereny leśne, zieleń ogólnodostępna i ekologiczna - osnowa ekologiczna miasta oraz w części jako ważniejsza droga klasy L -lokalna" (vide: strona 9 ww. wyceny).

Wojewoda wyjaśnił, że w dniu sporządzenia operatu szacunkowego, tj. w dniu 26 marca 2023 r., przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości ustalało się na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji uwzględniało się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 - dalej: "rozporządzenie"). Dla oceny operatu szacunkowego podstawowe znaczenie mają regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia "w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia.

Organ wskazał, że autor wyceny dokonał analizy transakcji o przeznaczeniu pod zieleń, zgodnie z aktualnym użytkowaniem części działki nr [...]. Biegły nie odnalazł ww. transakcji na terenie miasta L., w związku z czym dokonał analizy "rynków nieruchomości miast powiatowych województwa pomorskiego - rynek regionalny". Jako okres badania biegły przyjął czas od lutego 2020 r do dnia wyceny.

Badając transakcje nieruchomości o przeznaczeniu komercyjnym, zgodnie z aktualnym użytkowaniem działki nr [...], rzeczoznawca majątkowy wyznaczył obszar Gminy L. Jako okres badania biegły przyjął czas od października 2022 r. do dnia wyceny.

Natomiast analiza rynku w zakresie nieruchomości drogowych, zgodnie z aktualnym użytkowaniem dla części działki nr [...] oraz alternatywnym dla całej nieruchomości, nie wykazała tego typu transakcji na rynku lokalnym Miasta L. W związku z powyższym, biegły rozszerzył obszar analizy rynku na teren województwa - miasta powiatowe o podobnej wielkości. Jako okres analizy ww. transakcji nieruchomości biegły wyznaczył czas od lipca 2020 r. do dnia wyceny.

W wyniku dokonanej analizy, autor wyceny wskazał cenę średnią za 1 m2 nieruchomości, według alternatywnego, jak i aktualnego sposobu użytkowania - tereny pod drogi, tj. kwotę 63,02 zł/m2, cenę średnią za 1 m2 dla nieruchomości, według aktualnego sposobu użytkowania - tereny pod zieleń tj. kwotę 33,37 zł/m2, cenę średnią za 1 m2 dla nieruchomości, według aktualnego sposobu użytkowania - tereny komercyjne tj. kwotę 49,02 zł/m2 (vide: strony 26 i 28 operatu szacunkowego).

Rzeczoznawca majątkowy nie stwierdził wpływu współczynnika czasu na zmianę wartości nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu pod drogę i pod zieleń. Natomiast odnotował wpływ ww. współczynnika na zmianę cen nieruchomości o przeznaczeniu komercyjnym. W związku z powyższym, ceny transakcji nieruchomości o przeznaczeniu komercyjnym zostały skorygowane (vide: strona 30 wyceny).

Mając na uwadze, że transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi wykazywały wyższe ceny, niż transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zieleń i pod usługi oraz fakt, że część działki nr [...] miała aktualne przeznaczenie drogowe, biegły (zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia) przy wycenie gruntu działek nr: [...] i [...], przyjął do porównania nieruchomości pod drogi. Biegły w piśmie z dnia 26 grudnia 2023 r. wyjaśnił, iż "Z uwagi na fakt, iż akurat w mieście L. ceny nieruchomości komercyjnych są wyjątkowo niskie, czasami okazuje się, że szczególnie na obrzeżach miasta, korzystniej wychodzi wycena według przeznaczenia pod drogę publiczną, niż pod komercję".

Dokonując stosownych obliczeń autor wyceny wskazał wartość jednostkową za 1 m2 przedmiotowej nieruchomości, według przeznaczenia drogowego tj. kwotę 63,02 zł/m2.

Wartość rynkową ww. nieruchomości określono jako iloczyn ich wartości jednostkowej i powierzchni. Zatem wartość rynkowa gruntu działek nr: [...] i [...] o powierzchni 17 204 m2 wyniosła 1 084 196,00 zł (vide: strona 31 wyceny). Wojewoda w całości podzielił ustalenia biegłego i wnioski organu pierwszej instancji.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 36 ust. 3 rozporządzenia stwierdzono, iż sposób wyceny opisany w § 36 ust. 3 rozporządzenia nie może mieć zastosowania w procesie wyceny części działki nr [...], przeznaczonej pod tereny leśne i zieleń oraz w procesie wyceny działki nr [...]. W sytuacji, kiedy wartość przedmiotu wyceny oszacowana zgodnie z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia - drogowym, jest wyższa od wartości niniejszej nieruchomości, określonej według przeznaczenia "aktualnego", powinna być stosowana zasada korzyści na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n. Zatem część działki nr [...] o przeznaczeniu leśnym i pod zieleń oraz [...] o przeznaczeniu komercyjnym, na podstawie zasady korzyści unormowanej w art. 134 u.g.n., prawidłowo zostały wycenione zgodnie z przeznaczeniem drogowym.

Odnosząc się do zarzutu, że biegły nie oszacował wartości części składowych roślinnych wskazano, że wartość drzewostanu nie powinna być uwzględniona w kwocie odszkodowania za działki nr [...] i [...], bowiem w myśl art. 20b ust. 1 - 3 specustawy drogowej "drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów (...) staje się nieodpłatnie własnością L.".

Odnosząc się do zastrzeżeń Burmistrza Miasta L. dotyczących przyjętych przez biegłego nieruchomości podobnych oraz ustalenia jednej cechy rynkowej nieruchomości porównawczych, a także jej ocen, wskazano, że zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych, podobnie jak cała metodyka wyceny, nie zostały całościowo uregulowane w żadnym akcie prawnym. Reguluje je tylko, w formie zaleceń adresowanych do rzeczoznawców, uchwała organu samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych. Dodatkowo, zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych nie opiera się także na wiedzy ogólnie dostępnej czy notoryjnej, znanej z urzędu sądowi bądź organom administracji. Dlatego, zarówno wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, stricte wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości.

Ustosunkowując się do zarzutów Burmistrza Miasta L. dotyczących pominięcia przy analizie nieruchomości o przeznaczeniu komercyjnym, nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, wskazano, że biegły w piśmie z dnia 26 grudnia 2023 r. wyjaśnił, iż "Dokonując analizy rynku nieruchomości podobnych oparł się na danych transakcyjnych nieruchomości komercyjnych, jak i o dominującej funkcji komercyjnej. (...) w tabeli na stronie 26 operatu szacunkowego znajdują się transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu do nieruchomości wycenianej, tak więc obawa Burmistrza Miasta L. o zaniżenie wartości nieruchomości i pokrzywdzenie L. jest nieuzasadniona".

Analizując zarzuty Burmistrza Miasta L., iż "(...)biegły winien oszacować nieruchomość wycenianą z uwzględnieniem przeznaczenia leśnego oraz istnienia na niej drzewostanu i poszukiwać takich właśnie nieruchomości podobnych na rynku, a następnie pomniejszyć wartość określoną na podstawie rynku takich nieruchomości o wartość drzewostanu ustaloną według zasad obowiązujących przy szacowaniu wartości drzewostanu. Brak nieruchomości podobnych o przeznaczeniu leśnym z drzewostanem dawał podstawę do ustalenia wartości nieruchomości jako wartości odtworzeniowej w podejściu kosztowym ustalając odrębnie wartość gruntu leśnego zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, stosując metodę wskaźników szacunkowych gruntów oraz odrębnie wartość drzewostanu (...)", po uwzględnieniu wyjaśnień autora wyceny z dnia 26 grudnia 2023 r. stwierdzono, że są one bezzasadne. Biegły bowiem wyjaśnił, iż w aktach notarialnych sprzedaży gruntów leśnych zadrzewionych nie są umieszczone zapisy na temat drzewostanów, w związku z czym nie jest możliwe odnalezienie nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, a następnie pomniejszenie wartości przedmiotu wyceny o wartość drzewostanu. Natomiast wycena gruntu leśnego metodą wskaźników szacunkowych byłaby rażąco niekorzystna dla podmiotu wywłaszczonego.

Gmina L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 marca 2024 r., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie:

1/ art. 6, 7, 77, 80, 107 §3 Kpa poprzez wydanie decyzji bez wcześniejszego wyczerpującego rozpoznania i oceny operatu szacunkowego z dnia 26 marca 2023 r, bez uwzględnienia wszystkich składanych przez stronę zarzutów do prowadzonego postępowania,

2/ art. 138 § 2 Kpa poprzez brak uwzględnienia przez organ II instancji składanych przez stronę zarzutów do prowadzonego postępowania oraz dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy, nie wyjaśniając ich, mimo że miały one istotny wpływ na rozstrzygnięcie, szczególnie dotyczy to:

a/ dopuszczenie dowodu, w którym przyjęto przeznaczenie nieruchomości odmiennie, niż to wynika z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust.1 rozporządzenia w sprawie wyceny,

b/ dopuszczenie dowodu, który nie zawiera wyceny - ustalenia wartości nieruchomości według stanu i przeznaczenia obowiązującego na dzień wydania decyzji ZRID ( dla przeznaczenia leśnego - część działki nr [...] i komercyjnego - działka [...]) i uznanie za biegłym za wystarczające zamiast wyceny, przedstawienie w operacie jako substytutu wyceny tylko kilku transakcji nieruchomościami o nieznanych cechach i bez wykazania ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, naruszając tym samym § 36 ust. 1-3 rozporządzenia oraz art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

c/ przyjęcie dowodu, którego sporządzenie nastąpiło z pominięciem obowiązku ustalenia wartości nieruchomości nie w oparciu o rynek gruntami drogowymi, ale w oparciu o rynek gruntów o obowiązującym w dniu wydania decyzji ZRID przeznaczeniu i z odstąpieniem od zastosowania tzw. zasady korzyści przewidzianej w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny na korzyść tej przyjętej przez biegłego z zastosowanej normy przewidzianej art. 134 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

d/ przyjęcie dowodu, który został sporządzony z naruszeniem art. 18 ust.1j i art. 20b ust. 1 ustawy o realizacji inwestycji z zakresu dróg publicznych oraz art. 135 i 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez pominięcie obowiązku oszacowania wartości nieruchomości przeznaczonej na cele leśne, stanowiącej użytek leśny zadrzewiony - porośnięty roślinnością leśną i zarządzanej przez P., na podstawie rynkowych transakcji nieruchomościami podobnymi - leśnymi z drzewostanem oraz pomniejszeniem uzyskanej w ten sposób wartości o wartość drewna pozyskanego z wycinki drzew i krzewów, ustaloną zgodnie z przepisami prawa (metodą brakarską), a przypadku braku możliwości określenia wartości rynkowej, określenia wartości nieruchomości jako odtworzeniowej, tj oddzielenie wartości gruntu oraz znajdujących się na niej składników roślinnych drzewostanu leśnego, przy czym wartości gruntu leśnego przy braku takich transakcji rynkowych, z zastosowaniem § 18 us.1 rozporządzenia w sprawie wyceny,

e/ przyjęcie dowodu, w którym nie wykazano podobieństwa nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej dla wszystkich rodzajów przeznaczeń nieruchomości ustalonych na podstawie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i oparcie się wyłącznie na wyjaśnieniach biegłego, który potwierdził prawidłowość w tym zakresie operatu szacunkowego, nie uzasadniając w ogóle dokonanego doboru nieruchomości jako podobnych,

f/ przyjęcie dowodu, który zawiera sposób oszacowania wartości oparty na nieprzewidzianej w przepisach prawa metodzie - zwykłej średniej z cen transakcyjnych, zakładającej identyczność nieruchomości w stosunku do nieruchomości wycenianej,

g/ brak uwzględnienia przywołanego przez stronę skarżącą aktualnie jednolicie ukształtowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle spraw dotyczących ustalania wartości gruntów przejmowanych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej, wskazującego na bezzasadność uwzględniania przy ustalaniu wartości nieruchomości dla celów odszkodowań za przejęte pod drogi publiczne nieruchomości, zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zamiast tej odnoszącej się bezpośrednio do nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, zawartej w § 36 ust.3 rozporządzenia w sprawie wyceny,

3/ § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, 2, 3, 4, § 18 ust.1, § 36 ust. 1, 2, 3, 4, § 55 ust. 2, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 3 i 4, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 2 art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2, art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 18 ust. 1 j i art. 20b ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresie dróg publicznych w związku z art. 80 Kpa poprzez przyjęcie, iż operat szacunkowy, spełnia wymogi dowodu i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania pomimo tego, że sposób jego sporządzenia naruszył ww. przepisy prawa, w szczególności :

a/ § 3 ust. 2 i § 36 ust. 1,2,3,4 rozporządzenia w sprawie wyceny i art. 155 ust.1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak należytej analizy rynku nieruchomości w celu uzyskania nieruchomości podobnych, szczególnie pod względem cen i przeznaczenia zgodnego z zapisami odpowiednich dokumentów regulujących te kwestie

b/ § 4 ust. ust. 1 i 3 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny w związku z art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak odpowiedniego opisu nieruchomości podobnych o przeznaczeniu leśnym, zieleni, komercyjnym oraz nieruchomości podobnych i porównywalnych o przeznaczeniu drogowym, a tym samym wykazania, iż przyjęte do analizy nieruchomości dotyczą nieruchomości podobnych do wycenianej, szczególnie pod względem przeznaczenia, powierzchni, sposobu zagospodarowania ograniczeń w użytkowaniu,

c/ § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny związku z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak przedstawienia wyceny ustalającej wartości nieruchomości według stanu i przeznaczenia obowiązującego na dzień wydania decyzji ZRID (dla przeznaczenia leśnego i komercyjnego) i zastąpienie wyceny przedstawieniem w operacie tylko kilku transakcji nieruchomościami o nieznanych cechach i bez wykazania ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej,

d/ § 36 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 1j i art. 20b ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresie dróg publicznych poprzez brak ustalenia wartości nieruchomości jako rynkowej - dotyczy fragmentu działki nr [...], na podstawie badania rynku lokalnego i regionalnego odnośnie występowania nieruchomości podobnych - leśnych z drzewostanem, i z uwzględnieniem wymogu zmniejszenia tak ustalonej wartości o kwotę równą wartości drewna pozyskanego z wycinki drzew i krzewów, a dopiero przy braku istnienia na rynku lokalnym i regionalnym takich nieruchomości, uniemożliwiającego określenie wartości rynkowej, ustalenie wartości w podejściu kosztowym metodą odtworzeniową - oddzielnie wartości gruntu i oddzielnie składników roślinnych i budowlanych,

e/ § 36 ust. 2 i § 18 ust.1 rozporządzenia w sprawie wyceny oraz art. 18 ust.1j i art. 20b ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także art. 135 ust. 1 i 2 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie obowiązku oszacowania wartości nieruchomości przeznaczonej na cele leśne i zarządzanej przez P., przy braku możliwości ustalenia wartości rynkowej w oparciu o analizę danych o nieruchomościach podobnych z rynku lokalnego oraz regionalnego, obowiązku oszacowania wartości w podejściu kosztowym metodą odtworzeniową oddzielnie gruntu i oddzielnie wartości drzewostanu leśnego, przy czym dla gruntu leśnego wartości rynkowej, z uwzględnieniem transakcji gruntami leśnymi bez drzewostanu, a przy braku takich nieruchomości, dających podstawę ustalenia wartości rynkowej, z zastosowaniem § 18 us.1 rozporządzenia w sprawie wyceny - metody wskaźnikowej,

f/ § 4 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny oraz art. 152, 153, 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie metody wyceny nieprzewidzianej w ww. przepisach prawa - zwykłej średniej z cen transakcyjnych oraz ustalenie jednej cechy porównawczej, gdy z przepisów wynika, iż winny występować przynajmniej dwa atrybuty, co oznaczałoby, że nieruchomości podobne są identyczne, a co nie jest możliwe w odniesieniu do nieruchomości o rozpiętości cen od 20zł/m2 do 114,57 zł/m2, znajdujących się na terenie różnych miejscowości i znacznych różnicach w powierzchni,

g/ art. 153 ust.1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez brak udokumentowania i wykazania sposobu ustalenia cech rynkowych i ich wag,

h/ § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez brak przedstawienia w operacie całego postępowania wyceny nieruchomości oraz niezawarcia w operacie informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny,

i/ § 56 ust. 1 pkt 5 i 7 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez brak opisu stanu nieruchomości wycenianej i podobnych, w tym przede wszystkim pod względem przeznaczenia zgodnego z planem miejscowym lub innymi dokumentami, o których mowa w art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stanu prawnego nieruchomości,

j/ art. 134 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez niewłaściwe zastosowanie tzw. zasady korzyści,

k/ art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak uwzględnienia faktu pominięcia przez rzeczoznawcę majątkowego zasad obowiązujących przy wycenie nieruchomości, tj. wykonania operatu szacunkowego zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi oraz szczególną starannością, tym samym dopuszczenie dowodu w sprawie, który nie spełnia odpowiednich kryteriów ustawowych.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a, gdyż wniosek w tym zakresie złożyła skarżąca oraz organ. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 26 marca 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.128.2023.AG utrzymująca w mocy decyzję Starosty Lęborskiego z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr G.683.2.2018.SP.JK w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] obr. [...] miasta L. oraz działka nr [...] obr. [...] miasta L., przejętych na własność Gminy L. pod realizację inwestycji drogowej.

Na wstępie wskazać należy, że orzekające w sprawie organy procedowały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej u.g.n., ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162), dalej jako specustawa drogowa, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555), dalej jako rozporządzenie.

W sprawie było bezsporne, że prawo własności działek nr [...] (powstała po podziale działki nr [...]) i [...] (powstała po podziale działki nr [...]) w L., zostało przyznane skarżącej decyzją Starosty Lęborskiego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 26 lutego 2018 r. na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej. Z dniem 24 kwietnia 2018 r. decyzja zrid stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe przysługuje odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4a i 4b). Przy czym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5).

W związku z tym ustalenie wysokości odszkodowania przysługującego musiało nastąpić po uzyskaniu sporządzonej na piśmie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. art. 156 ust. 1 u.g.n.), natomiast szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, regulowało w tej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny.

Operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania oraz posiada on walor opinii biegłego. Oceniane jest on przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości, jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1542/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 3395/18, orzeczenia.nsa.gov.pl)

W toku postępowania administracyjnego kilkukrotnie sporządzane były operaty szacunkowe, a ostatecznie organ administracji oparł decyzję na operacie szacunkowym rzeczoznawcy M. N. z dnia 26 marca 2023 r.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym są wyższe niż ceny nieruchomości o przeznaczeniu komercyjnym oraz ceny nieruchomości przeznaczone pod zieleń (str. 26 – 28 operatu szacunkowego z dnia 26 marca 2023 r.). Oznacza to, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, tym samym rzeczoznawca uznał, że zastosowanie znajduje tzw. zasada korzyści, uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym w opisanym wyżej przypadku wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Jednocześnie stosownie do § 36 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni (pkt 1), wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni (pkt 2) – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przy czym rzeczoznawca zastosował regułę określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Wojewoda Pomorski w swojej decyzji uznał, że § 36 ust. 3 rozporządzenia nie może mieć zastosowania w procesie wyceny części działki nr [...], przeznaczonej pod tereny leśne i zieleń oraz w procesie wyceny działki nr [...], ale powinna być stosowana zasada korzyści na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n., akceptując tym samym przyjętą przez biegłego metodologię wyceny. Zdaniem organu II instancji obie działki prawidłowo zostały wycenione zgodnie z przeznaczeniem drogowym, bowiem zgodnie z "zasadą korzyści" wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n. w operacie szacunkowym powinna być wskazana wartość korzystniejsza dla wywłaszczonego. Zdaniem strony skarżącej z kolei organ administracji nie uwzględnił obecnie ukształtowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle spraw dotyczących ustalania wartości gruntów przejmowanych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej, wskazującego na bezzasadność uwzględniania przy ustalaniu wartości nieruchomości dla celów odszkodowań za przejęte pod drogi publiczne nieruchomości, zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., zamiast tej odnoszącej się bezpośrednio do nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, zawartej w § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Należy zauważyć, że w powyższej kwestii spornej istnieje rozbieżność w orzecznictwie. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą przepis § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia nie może wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. Wskazuje się, że poza naruszeniem zasady hierarchiczności aktów prawnych, przyjęcie takiej koncepcji godziłoby w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłączności ustawy w zakresie możliwości wprowadzania ograniczeń co do korzystania z prawa własności. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji, gdy zastosowanie ustawy prowadzi do korzystniejszego dla osoby wywłaszczanej rezultatu niż przewiduje rozporządzenie. Jedyny dopuszczalny sposób wykładni § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia to taki, w którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygnaturach I OSK 1423/22 oraz I OSK 1001/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Według drugiej z linii orzeczniczych, przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 905/21; z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15; z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17; z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17; z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 518/22; z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1010/22; z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 985/22; z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1341/22 oraz z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1595/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwraca się uwagę, że istotny przy interpretacji powyższych przepisów jest fakt, że zgodnie art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, a nie wprost. Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się natomiast pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji, gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 985/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym podziela to stanowisko.

Argumentując swoje stanowisko organ II instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 62/20. Orzeczenie to nie jest jednak adekwatne do sytuacji zaistniałej w przedmiotowej sprawie. Należy zauważyć, że orzeczenie to dotyczyło sytuacji, w której to na wniosek właściciela nieruchomości zostały wydzielone działki gruntu pod budowę ulic. W takiej sytuacji podstawą odszkodowania były art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 98 ust. 3 u.g.n. Jednakże, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wywłaszczeniem dokonanym na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanym na podstawie specustawy drogowej. Jednocześnie odszkodowanie za wywłaszczenie dokonywane jest zgodnie z treścią właśnie tej ustawy.

W konsekwencji powyższych rozważań operat szacunkowy, wskazujący wartość wywłaszczonych nieruchomości na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, nie mógł zostać uznany za dowód. Żadna z przedmiotowych działek, na dzień wydania decyzji zrid nie była przeznaczona pod inwestycję drogową. Działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajdowała się na terenie o dominującej funkcji komercyjnej, natomiast działka [...] zgodnie ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego znajdowała się w obszarze oznaczonym jako tereny leśne, jako zieleń ogólnodostępna i ekologiczna oraz tylko po części na terenie drogi klasy L - lokalna. Reguła szacowania nieruchomości określona § 36 ust 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy dla wykonania inwestycji drogowej została przejęta nieruchomość, która na dzień wydania decyzji zezwalającej na jej realizację była przeznaczona pod inwestycję drogową.

W razie gdy na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nieruchomość nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, a przejęcie nieruchomości w trybie specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, to zastosowanie znajduje "zasada korzyści" uregulowana w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Polega ona na tym, że przy ustalaniu wartości rynkowej szacuje się wartość nieruchomości, z których wydzielono działki gruntu pod drogę, a więc z uwzględnieniem dotychczasowego przeznaczenia, z możliwością powiększenia uzyskanej w ten sposób wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości.

Z przedstawionych względów należy uznać, że operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę w sposób wadliwy, została bowiem zastosowana zasada korzyści przewidziana w art. 134 ust. 4 u.g.n., z pominięciem wskazanego przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia., który stanowi uszczegółowienie zasady korzyści. W konsekwencji, ustalenie na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n. odszkodowania powoduje, że podjęta w tej materii decyzji być musi zostać uchylona jako wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, a także z istotnym naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Z uwagi na brak właściwej podstawy prawnej opracowanego operatu nie jest konieczne odnoszenie się do zarzutów skargi kwestionujących przyjętą wysokość odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o orzeczeniu na niekorzyść skarżącej (art. 134 § 2 p.p.s.a.), gdyż na tym etapie nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie w jakiej wysokości będzie kształtowało się odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone na podstawie nowego operatu szacunkowego, tj. czy będzie niższe czy wyższe od ustalonego na podstawie wadliwego operatu. Orzekanie na niekorzyść strony musi mieć charakter obiektywny i rzeczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 22/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu od skargi (11.385 zł).