Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 122/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5 art. 147 par. 1 art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 1 pkt 13   art. 18 ust. 1 art. 40 ust. 2 pkt 4  art. 41 ust. 1 art. 91 ust. 1 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 51 par. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1094
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity
article: art. 7 art. 31 ust. 3 art. 32 ust. 1 ust. 2 art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 14 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Luboń z dnia 21 lipca 2016 r. nr Uchwała nr XXII/137/2016 w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza komunalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 5 ust. 3 w zakresie wyrażenia "oraz palenia tytoniu", 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Luboń, w dniu 21 lipca 2016 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę nr XXII/137/2016 w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza komunalnego.

Prokurator Okręgowy w Poznaniu wniósł skargę na wskazaną uchwałę w części, to jest w zakresie obejmującym § 1, § 2 i § 5 ust. 2, 3 i 9 Uchwały. Skarżący zarzucił, iż przedmiotowa uchwała została wydana z rażącym naruszeniem:

- art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia

1997 r. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 2 skarżonej uchwały nakazu określonego zachowania - zachowania ciszy, powagi i szacunku należnego zmarłym, a tym samym objęcie nim zakresu uregulowanego już aktem rangi ustawowej, tj. przepisem art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2015 poz. 1094 ze zm.),

- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 2 skarżonej uchwały zakazu przebywania na terenie cmentarza osób nietrzeźwych,

- art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.) poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 3 skarżonej uchwały zakazu spożywania alkoholu na terenie cmentarza, podczas gdy ww. ustawa przewiduje odrębny tryb wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych,

- art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 1995 roku o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 298 ze zm.) poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 3 i 9 uchwały zakazu palenia tytoniu na terenie cmentarza, podczas gdy ww. ustawa przewiduje odrębny tryb ustalenia dla terenu gminy miejsc przeznaczonych do użytku publicznego jako stref wolnych od dymu tytoniowego, pary z papierosów elektronicznych i substancji uwalnianych za pomocą nowatorskiego wyrobu tytoniowego,

- art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 40 ust. 2

pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie do uchwały przepisu § 1, mającego charakter informacyjny, a nie normatywny.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w myśl przepisów § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Powtórzenie określonej regulacji za ustawą stanowi istotne naruszenie prawa.

Nakaz z § 2 skarżonej uchwały, tj. zobowiązanie do zachowania ciszy, powagi i szacunku należnego zmarłym, wkracza w zakres uregulowany w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia organów gminy do formułowania zapisów zakazujących przebywania na terenie cmentarzy komunalnych osobom w stanie nietrzeźwości. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 32 Konstytucji, wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, aczkolwiek w stanie nietrzeźwym należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej i równości.

Wskazane w § 5 ust. 2 skarżonej uchwały pojęcie nietrzeźwości jest nieprecyzyjne i zbyt ogólnikowe. Nie wskazano, czy należy przez to rozumieć stan nietrzeźwości wyrażony określoną zawartością alkoholu w organizmie, czy też wykazywanie objawów świadczących o stanie nietrzeźwości danej osoby. Brak jest podstaw prawnych w u.s.g., ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz treści skarżonej uchwały do dokonywania badań stanu trzeźwości osób znajdujących się na terenie cmentarza komunalnego.

Odnosząc się do przyjętego w § 5 ust. 3 i ust. 9 przedmiotowej uchwały zakazu palenia tytoniu oraz spożywania alkoholu na terenie cmentarza Skarżący podniósł, iż przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych upoważniają organy gminy do wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, jak również ustalenia dla terenu gminy miejsc przeznaczonych do użytku publicznego jako stref wolnych od dymu tytoniowego, pary z papierosów elektronicznych

i substancji uwalnianych za pomocą nowatorskiego wyrobu tytoniowego.

Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że treść § 1 skarżonej uchwały ma w istocie charakter informacji i nie stanowi normy prawnej. Przepisy prawne zawarte w aktach prawa miejscowego powinny natomiast zawierać tylko takie zapisy, które służą wyrażaniu norm prawnych.

W ocenie Skarżącego przywołane naruszenia prawa mają istotny charakter i nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa, zaś sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych naruszają normy wynikające z ustaw pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu oraz osłabia zasadę pogłębiania zaufana obywateli do państwa.

Z tych względów Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały

w zaskarżonej części.

Rada Miasta Luboń wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do stawianych zarzutów organ stwierdził, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wprowadzenie w § 2 uchwały nakazu zachowania ciszy, powagi i szacunku należnego zmarłym. Zapisy uchwały nie stoją w sprzeczności z przepisami Kodeksu wykroczeń, nie modyfikują zapisów ustawy. Przepis § 2 uchwały precyzuje jedynie normę wynikającą z art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, odnosząc się do terenu cmentarza. Wskazany przepis ustawy nie odnosi się do "powagi i szacunku należnych osobom zmarłym", przez co konieczne jest jego doprecyzowanie w regulaminie cmentarza.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art. 14

ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz

art. 5 ust. 4 ustawy ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych organ podniósł, że podstawą prawną do przyjęcia zapisów z § 5 ust. 3 i 9 uchwały jest art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych

w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. IV SA/Gl 1015/14 w którym wskazano, iż błędne powołanie podstawy prawnej uchwały w sytuacji, gdy istnieje ona

w rzeczywistości, nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Podstawę prawną do wprowadzenia przez radę gminy zakazu palenia tytoniu stanowi również art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, zgodnie z którym rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy miejsca przeznaczone do użytku publicznego jako strefy wolne od dymu tytoniowego, pary z papierosów elektronicznych

i substancji uwalnianych za pomocą nowatorskiego wyrobu tytoniowego.

Konkludując organ przyjął, iż rada gminy jest władna do przyjęcia

w regulaminie cmentarza zapisów zakazujących spożywania alkoholu i innych używek oraz palenia tytoniu. Wprowadzenie tego zakazu na podstawie przepisów u.s.g. może być co prawda uznane za naruszenie prawa, ale nie jest ono istotne

z powodu istnienia takich uprawnień zawartych w innych przepisach.

Stanowienie przez organy gmin uchwał w przedmiocie regulaminu cmentarzy komunalnych, zawierających kwestionowane przez Skarżącego zapisy, stanowi nadto powszechną i utrwaloną praktykę, która nie jest kwestionowana przez inne organy, w tym organy nadzoru.

W odniesieniu do zarzutu przyjęcia w treści uchwały przepisu

§ 1 o charakterze informacyjnym organ wskazał, iż istotą regulaminu cmentarza komunalnego jest ustalenie podstawowych zasad oraz trybu korzystania z tego obiektu. Z tego względu w przedmiotowym akcie mogą się znaleźć również pewne zapisy o charakterze częściowo informacyjnym, nie stanowiące bezpośrednio zakazu bądź nakazu konkretnego zachowania się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492)

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Wskazana regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Przesłanki dookreślające kompetencję sądu w tym zakresie, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016, poz. 446; dalej w skrócie u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Luboń z dnia 21 lipca 2016 roku nr XXII/137/2016 w sprawie wprowadzenia regulaminu cmentarza komunalnego opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 lipca 2016 roku pod pozycją 4865. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 7 Uchwały), nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana.

W ocenie Sądu kompetencja do ustanowienia regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego zlokalizowanego w Luboniu przy ul. Armii Poznań należy do Rady Miejskiej w Luboniu.

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą sprawy cmentarzy gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g.).

W treści art. 40 ust. 1, 2, i 3 u.s.g. unormowania została kwestia upoważnień ustawowych do stanowienia aktów prawa miejscowego. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. odsyła do upoważnień zawartych w ustawach tzw. materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 40 ust. 2 u.s.g. jest ustawowym upoważnieniem generalnym do stanowienia tzw. aktów ustrojowych. Przepis art. 40 ust. 3 u.s.g. jest specyficznym upoważnieniem generalnym do stanowienia tzw. przepisów porządkowych (D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 40).

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarz komunalny niewątpliwie jest obiektem użyteczności publicznej.

Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta Luboń działała na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 art. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g.

Sprzeczności z prawem zaskarżonej Uchwały nie dowodzi oczywiście błędne wskazanie jako jej podstawy prawnej art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. Przepis dotyczy podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolite stanowisko, że ustawa z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie ustanawia wyraźnego upoważnienia dla organu wykonawczego gminy do wydawania regulaminu dotyczącego zasad korzystania z cmentarza komunalnego, a więc na gruncie art. 18 ust. 1 u.s.g. aktualne pozostaje domniemanie właściwości rady gminy do regulowania spraw związanych z działalnością gminy (wyrok WSA w Szczecinie z 11.12.2008 r., II SA/Sz 752/08, LEX nr 540999, wyrok NSA z 6.10.2009 r., I OSK 252/09, LEX nr 573262).

W orzecznictwie podkreśla się jednocześnie, że akty prawa miejscowego, a takim charakter ma uchwała w przedmiocie ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.).

Prokurator zakwestionował legalność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej następujące jej postanowienia: cmentarz komunalny zwany dalej cmentarzem zlokalizowany jest w Luboniu przy ul. Armii Poznań (§ 1 Uchwały). Osoby przebywające na terenie cmentarza obowiązane są do zachowania ciszy, powagi i szacunku należnego zmarłym (§ 2 Uchwały). Na terenie cmentarza zabrania się przebywania osób nietrzeźwych (§ 5 pkt 2 Uchwały), spożywania alkoholu i innych używek oraz palenia tytoniu (§ 5 pkt 3 Uchwały), a także palenia tytoniu (§ 5 pkt 9 Uchwały).

Sąd nie podziela zapatrywań autora skargi o konieczności stwierdzenia nieważności § 1 zaskarżonej Uchwały.

Zakwestionowane postanowienie, wbrew sugestiom płynącym z argumentacji skargi, nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego. Zapis § 1 zaskarżonej Uchwały określa konieczny element normy prawnej wyrażającej sposób korzystania z obiektu użyteczności publicznej poprzez wskazanie/zidentyfikowanie gminnego obiektu użyteczności publicznej w odniesieniu, do którego Rada Miasta Luboń ustanowiła zasady i tryb korzystania. Kwestionowany zapis został zamieszczony w akcie prawa miejscowego, a ten kontekst nakazuje przyjmować i poszukiwać normatywnych wartości w informacyjnej językowo formie tekstu prawnego.

Skarżony organ trafnie wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że określenie zasad oraz trybu korzystania z cmentarzy komunalnych w oczywisty sposób musi zawierać również zapisy o charakterze informacyjnym, które bezpośrednio nie wyrażają zakazu bądź nakazu określonego zachowania. Charakter taki posiada zapis informujący o lokalizacji cmentarza. Informacja o lokalizacji obiektu użyteczności publicznej (zdaniem Sądu identyfikacja tego obiektu) jest istotna z punktu widzenia użytkownika cmentarza komunalnego.

Zdaniem Sądu identyfikacja obiektu użyteczności publicznej w regulaminie określającym zasady korzystania z takiego obiektu jest koniecznym element normy prawnej nawet wówczas, gdy na obszarze działania danej rady gminy znajduje się tylko jeden cmentarz komunalny. Bez kwestionowanego postanowienia regulamin byłby niekompletny, a przez to nie mógłby pełnić funkcji normatywnej przynależnej aktom prawa miejscowego,

Sąd w całości podzielił stanowisko Rady Miasta Luboń, że wyrażony w § 2 zaskarżonej Uchwały nakaz zachowania ciszy, powagi i szacunku należnego zmarłym nie ma cech istotnego naruszenia prawa. Brak jest podstaw do formułowania stanowiska, że kwestionowane postanowienie regulaminu stanowi sprzeczną z prawem ingerencję w przedmiot normowania przepisu art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1094 z późn. zm.).

Kodeks wykroczeń ustanawia zasady odpowiedzialności za wykroczenia w ten sposób, że określa czyny zabronione stanowiące wykroczenia, zasady odpowiedzialności oraz grożące kary. To, że w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zamieszczone zostają zapisy o tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia, co opis czynów zabronionych z Kodeksu wykroczeń, nie stanowi o niedozwolonej ingerencji w regulację ustawową.

Regulaminu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jako akt prawa miejscowego, niesie ze sobą nową wartość normatywną, nawet wówczas, gdy dotyczy zachowań, które częściowo pokrywają się z opisem czynów zabronionych z Kodeksu wykroczeń. W takim przypadku na mocy przepisów ustawowych do takich zachowań zostaje przypisana także sankcja prawa miejscowego obejmująca niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiektu użyteczności publicznej.

Powiązanie wskazanej sankcji prawa miejscowego z zachowaniami, które całkowicie lub częściowo zostały opisane jako czyny zabronione w ustawie Kodeks wykroczeń mieści się w granicach ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Celem i zakresem regulacji prawa miejscowego jest zapewnienie nieprzerwanego i niezakłócanego powszechnego dostępu do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Do osiągnięcia takiego stanu rzeczy często niewystarczające okazują się ustawowe regulacje dotyczące zasad odpowiedzialności za wykroczenia.

Skarżony organ trafnie wskazuje relacje pomiędzy unormowaniem Kodeksu wykroczeń, a postanowieniami zaskarżonej Uchwały. Nakaz zachowania ciszy, powagi i szacunku należnego zmarłym, co najwyżej stanowić może wiążące na zasadzie aktu prawa miejscowego dookreślenie/uzupełnienie Kodeksu wykroczeń przy stosowaniu jego przepisów, a więc przy ocenie zasadności pociągania do odpowiedzialności za krzyki, hałas, alarm, inny wybryk zakłócania spokój lub porządku publicznego albo wywoływanie zgorszenia w miejscu publicznym jakim jest cmentarz komunalny.

Sąd nie podziela stanowiska o konieczności stwierdzenie nieważności przepisu § 5 ust. 2 skarżonej Uchwały z uwagi na wyrażony w nim zakaz przebywania na terenie cmentarza osób nietrzeźwych. Brak jest podstaw do tego, aby takie postanowienie uznawać za przejaw naruszenia zasady równości poprzez ustanowienie dyskryminującego w życiu społecznym zakazu w rozumieniu art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

W ocenie Sądu rozważany zakaz został ustanowiony z poszanowaniem art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 94 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a więc stanowi proporcjonalny/uzasadniony warunek dostępu do korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej, jakim jest cmentarz. Dostrzegać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm.) osoby w stanie nietrzeźwości, które swoim zachowaniem dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym mogą zostać doprowadzone do izby wytrzeźwień lub placówki, podmiotu leczniczego albo do miejsca zamieszkania lub pobytu.

Postanowienie z § 5 ust. 2 zaskarżonej Uchwały (zakaz przebywania na terenie cmentarza osób nietrzeźwych) wespół z treścią postanowienia § 2 zaskarżonej Uchwały (wymogiem zachowania powagi i szacunku należnego zmarłym) prowadzi do jednoznacznych wniosków interpretacyjnych, że zakaz przebywania dotyczy osób w stanie upojenia alkoholowego. O tym czy zrealizowane zostały przesłanki aktualizujące taki zakaz rozstrzyga ocena "stanu w jakim znajduje się dana osoba", a zatem ocena zachowania danej osoby, a nie zawartość alkoholu we krwi. W konsekwencji o wadliwości kwestionowanego postanowienia nie mogą świadczyć brak definicji stanu nietrzeźwości, czy brak podstaw prawnych do badania stanu trzeźwości.

Do stanowiska o zasadności skargi nie przekonuje argumentacja odwołująca się do przepisów art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 1995 roku o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 298 ze zm.), art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.).

Z powołanych przepisów wynika, że rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy miejsca przeznaczone do użytku publicznego jako strefy wolne od dymu tytoniowego, a także może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Sąd nie dopatrzył się sprzeczności postanowień skarżonej Uchwały z treścią wymienionych przepisów ustawowych. Treść w/w przepisów potwierdza kompetencję organu stanowiącego gminy do ustawiania/wprowadzania zakazów kwestionowanych skargą. Wskazane ustawy nie wprowadzają specjalnego/szczególnego tryb podejmowania przez rady gmin uchwał, co do stref wolnych od dymu tytoniowego, czy zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności § 5 ust. 3 zaskarżonej Uchwały w części obejmującej wyrażenie "oraz palenia tytoniu", ale z innych względów niż wskazane w uzasadnieniu zarzutów skargi.

Zakaz palenia tytoniu cmentarza zlokalizowanego w Luboniu przy ul. Armii Poznań został wyraźnie przewidziany/ustanowiony w § 5 ust. 9 Uchwały. Zatem jego powtórzenie w treści § 5 ust. 3 zaskarżonej Uchwały jest oczywiście zbędne.

Argumentacja skargi, treść odpowiedzi na skargę, a także przekazane Sądowi dokumenty wraz z odpowiedzią na skargę nie dają podstawy do przyjmowania stanowiska, że w zakresie w/w powtórzenia unormowań aktualny pozostaje tryb postępowania przewidziany dla sprostowania błędów.

W tym stanie rzeczy konieczne okazał się usuniecie z obrotu prawnego wskazanej powyżej części § 5 ust. 3 zaskarżonej Uchwały z uwagi na konieczność zachowania precyzji i komunikatywności przepisów prawnych, o czym stanowi § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. oraz 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w zakresie tam wskazanym, oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 151 P.p.s.a.