Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 2003/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skarg E. F. i K. B. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 17 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 11 listopada 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła skarga mieszkańców Gminy K. na uchwałę [...] Rady Miasta K. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. (dalej: "uchwała w sprawie zmiany studium"). W wyniku weryfikacji treści skargi i wezwań skierowanych do skarżących dotyczących wyjaśnienia jej treści oraz uzupełnienia jej braków formalnych skargę podtrzymali i uzupełnili jej braki K. B. i E. F. (dalej: "skarżący").

W skardze i w pismach będących wynikiem wezwania Sądu skarżący nie wskazali żadnych przepisów prawa, które ich zdaniem zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zawnioskowali o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Rady Miasta K. do zmiany zaskarżanej uchwały w sprawie zmiany studium i uwzględnienia zgłaszanych przeze nich uwag na etapie przystępowania do oceny studium i jego aktualizacji, które wnosili każdorazowo na piśmie.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że wielokrotnie występowali o zmianę obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania w rejonie ulicy [...] i[...]. Nadto, gdy Urząd Miasta K. przystępował do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., skarżący składali swoje uwagi i wnioski o ich uwzględnienie. Urząd Miasta K. rozpatrując uwagi i zastrzeżenia skarżących nie uwzględniał ich, stojąc na stanowisku, że studium uwarunkowań oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ich praw jako właścicieli działek leżących w tym obszarze.

W ocenie skarżących przyjęte i obowiązujące dla tego obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowy plac zagospodarowania przestrzennego naruszają prawo własności każdego ze skarżących. Przedmiotowa projektowana inwestycja drogowa - budowa drogi zbiorczej wraz z infrastrukturą ma przebiegać częściowo przez działki należące do skarżących (o numerach [...] i [...] należących do skarżącego E. F., o numerach[...] ,[...] , [...]należących skarżącego K. B.).

Zdaniem skarżących obowiązujący w tym miejscu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego biorąc pod uwagę czas jaki upłynął od jego przyjęcia do chwili obecnej, zdezaktualizował się, albowiem jest wyrazem idei i założeń archaicznych, nie odnosi się do aktualnych trendów w projektowaniu miast, które winny równoważyć interesy małych lokalnych społeczności, interesy i kierunki rozwoju gminy. Natomiast obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków rozwoju opiera się założeniach z początku lat 90-tych, w których doszło do ogromnego przeobrażenia stosunków międzyludzkich, społecznych, gospodarczych i infrastrukturalnych.

Skarżący podtrzymali swoje zarzuty zgłaszane do studium i nieuwzględnienia ich na etapie przystąpienia do oceny aktualności przedmiotowego studium, które sprowadzają się do:

1. braku uzasadnienia komunikacyjnego ze względu na powstanie nowych korytarzy komunikacyjnych (kołowych), które w studium przyjętym przed trzydziestoma latami lat nie istniały w istniejącym i planowanym rozwoju, a które wpłynęły na potrzebę aktualizacji studium,

2. nieuwzględnienia powstania w pobliżu Miasta K. autostrad A1 i A4, które niewątpliwie wpłynęły na wyprowadzenie poza Gminę ruchu ponadlokalnego i tranzytowego, a istniejący układ drogowy w mieście K. wymaga ponownego przemyślenia, tym bardziej że kładzie się nacisk na rozwój transportu zbiorowego i indywidualnego, mniej uciążliwego dla przestrzeni społecznej oraz środowiska przyrodniczego,

3. zbyt bliskiego sąsiedztwa skrzyżowań o podobnej kategorii, przy czym skrzyżowanie istniejące do którego ma dobiegać rzeczona "obwodnica" nie spełnia obowiązujących norm technicznych i wymusza jego przebudowę,

4. zbyt wysokich kosztów projektowanej inwestycji drogowej z uwagi na niezbędne obiekty inżynieryjne, którą muszą jej towarzyszyć, a ponadto istnieją inne, ważniejsze potrzeby miasta i jego mieszkańców - remonty i przebudowy już istniejącego układu drogowego itp., brak sieci sanitarnej i deszczowej na terenach już zabudowanych.

W ocenie skarżących w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a.", posiadają oni interes faktyczny i prawny, albowiem obowiązujące studium uwarunkowań oraz kierunków rozwoju narusza ich interesy, a planowana inwestycja założona w studium oraz obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego narusza ich prawo własności.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że na każdym etapie opracowywania studium czy wyłożeniu projektu studium oraz składaniu uwag do jego projektu składane przez nich uwagi nie zostały uwzględnione.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miasta K. – Prezydent Miasta K. (dalej: "organ") wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ w pierwszej kolejności wskazał, że skarżący w swojej skardze podnoszą fakt zasadności "planowanej budowy drogi" - zamiennie w skardze nazywaną "obwodnicą" - a z treści skargi należy wywnioskować, iż chodzi w szczególności o tereny pomiędzy ul. [...] ul. [...] w K., opisanych w legendzie na załączniku graficznym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego - załącznik graficzny nr 2A" jako "pasy drogowe ważniejszych ulic projektowanych (zbiorczych, lokalnych i wybranych dojazdowych)" i oznaczoną kolorem szarym z ukośnym szarym kreskowaniem.

Organ dokonał analizy treści skargi i stwierdził, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym, albowiem w zaskarżonej uchwale brak jest zapisów o "budowie drogi" czy też "obwodnicy". Jego zdaniem brak jest również jakichkolwiek przesłanek, które pozwalają skarżącym na formułowanie zarzutów dotyczących kosztów takiej budowy. Organ podniósł, że w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Co do zasady więc dokument ten nie przesądza o realizacji inwestycji, nie wskazuje również ram czasowych ani nie formułuje kosztów realizacji inwestycji. Dopiero na podstawie zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego można realizować na określonym terenie zamierzenie inwestycyjne, o ile jest ono zgodne z zapisami takiego planu. Skarga zaś dotyczy w sprawie uchwały w sprawie zmiany studium. Podniósł, że analizowana zmiana studium nie obejmowała zmian w rejonie terenów wskazywanych w skardze tj. pomiędzy ul.[...] ul.[...], opisanych na załączniku graficznym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego - załącznik graficzny nr 2A" jako "pasy drogowe ważniejszych ulic projektowanych (zbiorczych, lokalnych i wybranych dojazdowych)" i oznaczona kolorem szarym z ukośnym szarym kreskowaniem. Dodatkowo, na wskazanym powyżej załączniku graficznym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego - załącznik graficzny nr 2A" po prawej stronie znajduje się legenda (oznaczenia) dotycząca ZMIANY STUDIUM 2022 - przeznaczenia terenów. Wskazane zmiany nie obejmują pasów drogowych ważniejszych ulic projektowanych (zbiorczych, lokalnych i wybranych dojazdowych). Podnoszone przez skarżących rozwiązanie przestrzenne, obejmujące tereny pomiędzy ul. [...] ul.[...], zostało wypracowane we wcześniejszych opracowaniach planistycznych. Organ zaznaczył, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na przytaczanych w skardze terenach, tj. pomiędzy ul. [...] ul.[...], nie wyznaczono układów komunikacyjnych obejmujących "obwodnice" czy inne arterie "tranzytowe", o których mowa w skardze. Wskazywane przez skarżących tereny pomiędzy ul. [...] ul.[...]:

1. w obowiązującej zmianie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Knurowa oraz miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] (uchwała RM nr [...]Dz. Urz. Woj.[...] nr [...] z dnia [...] poz.[...]) są przeznaczone pod: drogę - ulica zbiorcza, ciągi piesze i rowerowe - symbol planu [...]

2. w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. "Rejon ulic[...]" (uchwała RM nr[...], Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] poz.[...]) są przeznaczone pod: drogę zbiorcza - symbol planu [...]

3. w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K.obejmującym obszar w rejonie ulicy [...]i ulicy [...]- ETAP I (uchwała RM nr[...], Dz. Urz. Woj. [...]z dnia [...] poz.[...]) wraz z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego i późniejszą zmianą, są przeznaczone pod: "TERENY DRÓG PUBLICZNYCH KLASY Z – ZBIORCZA" - symbol planu [...]

Organ stwierdził, że z uwagi na konieczność zapewnienia przyszłych potrzeb komunikacyjnych mieszkańców z tych rejonów miasta, Rada Miasta K. uznała za zasadne utrzymanie w zaskarżonej zmianie studium podnoszone przez skarżących rozwiązanie przestrzenne, obejmujące tereny pomiędzy ul. [...] ul.[...], które zostało wypracowane we wcześniejszych opracowaniach planistycznych. W ostatniej części swojego stanowiska organ podkreślił, że w procedurze sporządzania dokumentu tj. "zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K." wymogi ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zostały spełnione. Ponadto, zgodnie z obowiązującym, w dniu uchwalenia zmiany studium art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", organ przedstawił wojewodzie uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Wojewoda Śląski dokonał ustawowo określonych czynności i nie stwierdził niezgodności z przepisami prawa podjętej uchwały w sprawie zmiany studium.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skargi nie są uzasadnione.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powyższy przepis nie wprowadza ograniczenia terminem prawa strony do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego.

W przypadku uchwał nie mających charakteru aktu prawa miejscowego, do których zaliczyć należy także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w sprawie może mieć zastosowanie art. 94 § 1 u.s.g., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W takiej sytuacji, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 § 2 u.s.g.).

Co do zasady prawa do żądania stwierdzenia nieważności uchwały nie pozbawia strony fakt poddania uchwały kontroli organu nadzoru urbanistycznego - Wojewody Śląskiego. Brak stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wyłącza dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., ani też w żaden sposób nie wpływa na ocenę zgodności z prawem zaskarżanej uchwały organu gminy przez sąd administracyjny.

Z przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Przy zaskarżaniu uchwał organów gminy pierwszoplanowe znaczenie ma kwestia posiadania przez stronę interesu prawnego, albowiem zgodnie z art. 101 § 1 u.s.g. uchwałę zaskarżyć może tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą.

Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem.

Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem musi mieć charakter konkretny i aktualny, a ponadto musi być naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

Źródłem naruszenia interesu prawnego może być jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu miejscowego lub studium, w tym w szczególności zmiana przeznaczenia terenu skarżącego, wprowadzenie określonych ograniczeń w jego zagospodarowaniu, nakazów lub zakazów.

W przedmiotowej sprawie możność takiego zakwalifikowania postanowień zaskarżonej uchwały jest mocno ograniczona po pierwsze z uwagi na sam charakter normatywny aktu w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Po drugie ze względu na to, że zaskarżoną uchwałą dokonano jedynie częściowej zmiany wcześniej uchwalonego i nadal obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.

Co do zasady studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem polityki przestrzennej gminy formułującym zasady polityki przestrzennej dla danego terenu, a jego postanowienia mają zazwyczaj charakter ogólny, nie odnoszący się do pojedynczych obszarów i nie kształtujący sytuacji prawnej podmiotów poza system administracji publicznej.

Oceny tej kwestii należy dokonywać, jednakże indywidualnie, odnosząc się do konkretnych rozwiązań planistycznych przyjętych w danym studium.

Konieczność dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu postanowieniami studium wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu miejscowego oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium przy uchwalaniu planu (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może zawierać ustalenia, które w sposób bezpośredni wpływają na prawa i obowiązki określonych podmiotów, w tym w szczególności ustalenia co do przeznaczenia i funkcji oraz sposobu zagospodarowania poszczególnych terenów.

Takie postanowienia studium mogą zaś stanowić źródło naruszenia konkretnego i indywidualizowanego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 § 1 u.s.g.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta K. nie obejmowała zmian w rejonie terenów wskazywanych w skardze tj. pomiędzy ul.[...] ul.[...], opisanych na załączniku graficznym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego - załącznik graficzny nr 2A" jako "pasy drogowe ważniejszych ulic projektowanych (zbiorczych, lokalnych i wybranych dojazdowych)". Tym samym uchwalona zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. nie zawiera postanowień, które oddziaływałyby na sytuację prawną skarżących jako właścicieli nieruchomości położonych w K..

Uchwałą tą dokonano jedynie częściowej zmiany wcześniej uchwalonego i nadal obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K..

Ustalenia wynikające z tej konkretnej uchwały nr [...] z dnia [...]mają wyłącznie charakter ogólny, aktualizujący ogólne dane społeczno-gospodarcze Gminy[...].

W uchwale tej nie dokonywano żadnych zmian, które odnosiłyby się do nieruchomości skarżących, w tym w szczególności zmiany przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania należących do nich działek.

Powyższe uzasadnia, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały.

Ocenę tej kwestii zmienia jednak to, że skarżący wnieśli uwagi do projektu studium (pismo z dnia 21 marca 2023 r.), które wobec ich nieuwzględnienia przez Prezydenta Miasta, zostały przedstawione Radzie Miasta wraz z projektem studium.

Ocena, czy samo skorzystanie przez członka wspólnoty samorządowej z uprawnienia, o jakim mowa w art. 11 pkt 8 u.p.z.p., tj. z możności złożenia uwag do projektu studium oraz rozpatrzenie uwag przez organ stanowiący gminy, stanowi samodzielną podstawę do przyjęcia interesu prawnego strony w zaskarżeniu studium Przedmiotowa kwestia wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych jednak w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 976/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność rozpatrzenia przez organ stanowiący gminy uwag skarżącej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego studium powoduje, iż po stronie skarżącej powstaje prawo do żądania zweryfikowania przez sąd administracyjny prawidłowości ich rozpatrzenia przez ten organ.

Przyjmując ten pogląd za własny Sąd uznał, że skarżący, których uwagi do projektu studium zostały rozpatrzone przez Radę Miasta K., mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, której uwagi te dotyczyły.

Naruszenie przez uchwałę interesu prawnego skarżących uzasadnia jedynie legitymację skargową, co stanowi warunek konieczny do rozpoznania skargi przez sąd. Nie oznacza natomiast, że tym samym naruszone zostało również prawo przedmiotowe, a to dopiero implikuje stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny.

Uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu wymaga kumulatywnego spełnienia obu warunków, czyli zarówno naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, jak i naruszenia prawa przedmiotowego.

Warunkiem uwzględnienia skargi jest więc sprzeczność uchwały z prawem.

Jak wskazano już wyżej podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych nie wynika, by przy uchwaleniu kwestionowanej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Naruszeń w tym zakresie nie podniesiono i nie wykazano także we wniesionych skargach.

Z tych też względów w sprawie należało przyjąć, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium.

W taki sam sposób ocenić należy także kwestię naruszenia zasad sporządzania planu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada kompetencję do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w tym ustalania przeznaczenia poszczególnych terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego czy określania sposobów zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. W ramach tych uprawnień gmina posiada także możność ingerencji w prawo własności podmiotów prywatnych.

Zasada ta ma pierwszeństwo przy dokonywaniu kontroli sądowej aktów prawa miejscowego w postaci planów miejscowych oraz aktów w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co oznacza, że u podstaw stwierdzenia nieważności tego typu aktów mogą leżeć tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego.

Oczywiście przysługujące gminie władztwo planistyczne nie ma charakteru absolutnego i niczym nieograniczonego.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może ona korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Ingerencja w prawo własności podmiotów prywatnych powinna być dokonywana z zachowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrok z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2439/20).

W sprawie brak jest podstaw do przyjęcie, że dokonując zmiany studium, Rada Miasta K. naruszyła zasadę proporcjonalności oraz przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego.

Żądania uchylenia, a w zasadzie stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem uchwały w całości, podniesione przez skarżących są oczywiście bezzasadne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalone bowiem należy uznać stanowisko, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 334/20).

W sprawie skarżący nie wykazali, że ustalenia przyjęte w zaskarżonej uchwale oddziaływały na ich sytuację prawną.

Jak wyjaśniono już wyżej, interes prawny skarżących w sprawie został wywiedziony z okoliczności rozpatrzenia przez organ stanowiący gminy ich uwag skarżącego do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium co spowodowało, że po stronie skarżących powstało prawo do żądania zweryfikowania przez sąd administracyjny prawidłowości ich rozpatrzenia przez organ.

W ocenie Sądu również na tym etapie procedury planistycznej nie doszło do naruszenia zasad lub trybu sporządzania studium.

Z przepisu art. 11 pkt 8 u.p.z.p. wynika, że po wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium.

Po wniesieniu uwag do projektu studium organ prowadzący postępowanie planistyczne zapoznaje się ze zgłoszonymi uwagami. W przypadku uznania ich za zasadne organ wykonawczy gminy dokonuje zmiany projektu studium. W razie nieuwzględnienia uwag organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W dalszej kolejności uwagi są rozpatrywane i rozstrzygane przez radę gminy, odbicie zaś tego stanu rzeczy powinno mieć wyraz w załączniku do uchwały w sprawie uchwalenia studium (art. 11 pkt 9 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9 u.p.z.p. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

W taki też sposób zostały w sprawie rozstrzygnięte uwagi zgłoszone przez skarżących do projektu studium.

Wobec nieuwzględnienia zgłoszonych uwag przez Prezydenta Miasta K. przekazał on je Radzie Miasta, która rozpatrzyła je i rozstrzygnęła co do nich uchwalając zmianę studium. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wykazane zostało jako załącznik nr 4 do uchwały o uchwaleniu studium.

Organy gminy: wykonawczy i stanowiący rozpatrzyły zatem uwagi skarżących w sposób określony przepisami art. 11 i 12 u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie obliguje natomiast organów gminy do pozytywnego w swym rezultacie rozstrzygnięcia uwag do projektu studium. W konsekwencji też tego, że uwagi skarżących nie zostały uwzględnione w trwającej procedurze planistycznej, nie można oceniać w kategoriach naruszenia trybu sporządzania studium.

Analiza motywów rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag stanowiąca załącznik nr 4 do uchwały daje podstawy do uznania, że organy gminy rozstrzygając o zgłoszonych uwagach w sposób negatywny nie naruszyły także zasady proporcjonalności i granic władztwa planistycznego, a więc, że nie naruszyły zasad sporządzania studium.

Z załącznika nr 3 do uchwały nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wynika, że u podstaw nieuwzględnienia uwag zgłoszonych przez skarżących legły następujące ustalenia i oceny: " Wypracowany we wcześniejszych opracowaniach planistycznych, przebieg wskazywanego w uwadze pasa terenu przeznaczonego pod realizację drogi publicznej (w tym fragment pomiędzy ul. [...] a ul. [...] oraz fragment nad terenem kolejowym), uznaje się za uzasadniony – aby sprostać potrzebom komunikacyjnym miasta w tym rejonie. Otoczenie stanowią ustalone w obowiązujących dokumentach planistycznych, tereny przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej różnej intensywności, zabudowy usługowej oraz produkcyjnej. Ponadto, co nie jest bez znaczenia, realizacja planowanego przebiegu przedmiotowej "drogi" jest już w stosunkowo mocno zaawansowanej fazie, zaangażowane zostały środki publiczne (m.in. wykonana koncepcja zagospodarowania terenów przylegających i układu komunikacyjnego, dokonane podziały geodezyjne) a jej wcześniejsze etapy zostały zrealizowane (od ul. [...] do terenów przemysłowo-usługowych i rejonu torów "[...]" oraz ścieżka rowerowa w rejonie cmentarza). Potencjalnie możliwa próba poszukiwania całkiem nowych rozwiązań trakcie obecnie sporządzanej zmiany studium, wiązałaby się z nowym, długotrwałym procesem planistycznym, który ze względu na planowane zmiany w prawie z zakresu planowania przestrzennego, obarczony byłby dużym ryzykiem niepowodzenia ze względu na ograniczony czas, więc nie ma racjonalnego uzasadnienia. Zaznaczyć należy również, iż w obowiązujący miejscowych planach zagospodarowania terenów, dla poruszonych w uwadze obszarów, zostały ustalone przeznaczenia pod drogi publiczne."

W ocenie Sądu motywy przywołanego rozstrzygnięcia Rady Miasta należy uznać za racjonalne i przekonywujące w związku z czym brak jest podstaw do uznania go za wykraczające poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Niezależnie od powyższego należy jeszcze raz podkreślić, że dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana studium miała wyłącznie charakter ogólny, aktualizujący ogólne dane społeczno-gospodarcze Gminy K. Uchwałą tą nie wprowadzano zmian dotyczących przeznaczenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości należących do skarżących.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie przywoływanych wyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.