Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2104/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 72 art. 2 pkt 2, art. 3
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do  rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 3 lit. g)
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 347/13 w sprawie ze skargi V. [...] G. m.b.H., S., A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. 2) zasądza od V. [...] G. m.b.H., S., A. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w B. kwotę 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 347/13, po rozpoznaniu skargi V. [...] Ges. m.b.H. w S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], nakładającą karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]; 2) określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz 3) zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu 3 lipca 2012 r. funkcjonariusz Oddziału Celnego w K. skontrolował dokumenty okazane przez A. N. - kierowcę pojazdu marki DAF, nr rej. [...] z naczepą marki KOEGEL, nr rej. [...]. Do kontroli kierowca okazał m.in. wypis z licencji wspólnotowej nr [...] z dnia 27 kwietnia 2009 r., wydanej V. [...] Ges.m.b.H. w S., umowę o przewóz samochodów z dnia 5 marca 2012 r. zawartą pomiędzy spółką V. a obywatelem R. A. N. oraz tymczasowe dowody rejestracyjne pojazdów. Zgodnie z dokumentami CMR przewoźnik wykonywał przewóz ciągnika siodłowego i trzech naczep ciężarowych podjętych do przewozu w H. i w N. w celu dostarczenia ich do R., przy czym ciągnik i jedna z naczep poruszały się na własnych kołach, a dwie pozostałe naczepy stanowiły przewożony ładunek. Z przebiegu kontroli sporządzono protokół. Funkcjonariusz celny stwierdził brak wymaganego świadectwa kierowcy.

Pismem z dnia 6 lipca 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w B. zwrócił się do Federalnego Ministerstwa Transportu, Innowacji i Technologii w A. z prośbą o sprawdzenie, czy spółce V. wydane zostało świadectwo kierowcy dla A. N. Z odpowiedzi na powyższe zapytanie wynika, że nie wydano i nie wnioskowano o wydanie świadectwa kierowcy dla wskazanej osoby.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w B. nałożył na spółkę V. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Organ powołał się na treść art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. U. UE L z 2009 r. Nr 300, s. 72 ze zm.; powoływanego dalej: rozporządzenie 1072/2009), wprowadzającego zasadę, że wykonywanie międzynarodowego przewozu wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz świadectwa kierowcy w sytuacji, gdy kierowca jest obywatelem państwa trzeciego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka V., wyjaśniając, że głównym przedmiotem jej działalności jest przewóz ciągników siodłowych i naczep na własnych kołach z miejsca ich zakupu do nabywcy. W ocenie spółki, art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.) nie miał w rozpoznawanej sprawie zastosowania, bowiem spółka nie wykonywała przewozu drogowego w myśl art. 4 u.t.d. Spółka wskazała na treść art. 3g rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dna 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 102, s. 1 ze zm.) i stwierdziła, że środek przewozowy był nowy i jeszcze niedopuszczony do ruchu.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że spółka V. wykonywała międzynarodowy transport drogowy, a korzystając z usług r. kierowcy powinna była wyposażyć go w świadectwo kierowcy. Organ ustalił, że Spółka V. posiada licencję wspólnotową Nr [...] wydaną na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (Dz. U. UE L z dnia 9 kwietnia 1992 r. Nr 95, s. 1). Organ podniósł, że skoro spółka posiada wskazaną licencję, to nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że nie prowadzi ona działalności gospodarczej w zakresie przewozu rzeczy. Organ zauważył, że rozporządzenie Nr 881/92 zostało zastąpione rozporządzeniem Nr 1072/2009, obowiązującym od dnia 4 grudnia 2012 r., które w art. 4 ust. 1 stanowi, iż licencja wspólnotowa wydawana jest przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi wykonującemu zarobkowo drogowy przewóz rzeczy. W świetle powyższego organ stwierdził, że w dniu 3 lipca 2012 r. spółka V. na trasie z N. i N. do R. (w rzeczywistości według listów przewozowych z H. i z N.) wykonywała przewóz drogowy ciągnika siodłowego wraz z naczepą załadowaną dwiema naczepami, bez wymaganego zgodnie z rozporządzeniem Nr 1072/2009 świadectwa kierowcy. Zdaniem organu odwoławczego, spółka była odpowiedzialna za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty zgodnie z treścią art. 87 ust. 3 u.t.d. Wykonując przewóz drogowy bez wymaganego świadectwa kierowcy spółka dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym o wykonywaniu międzynarodowych przewozów drogowych oraz przepisów rozporządzenia nr 1072/2009, za które powołana ustawa przewiduje karę określoną w pkt 3.3 załącznika nr 3 do ustawy w wysokości 8.000 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie V. [...] Ges. m.b.H. w S. wniosła o uchylenie w całości decyzji administracyjnych obu instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia nr 1072/2009, to jest definicji "pojazdu" oraz "przewozu międzynarodowego". Prawidłowe zastosowanie art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 1072/2009 powinno było – zdaniem skarżącej - doprowadzić organ do wniosku, że art. 3 tego rozporządzenia nie ma zastosowania w związku z niewykonywaniem przewozu międzynarodowego przez skarżącą. Spółka podkreśliła, że nowy pojazd na własnych kołach przewoziła w celu dostarczenia go nabywcy, a pojazd ten nie może być uznany za "pojazd" w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1072/2009, ponieważ nie był wykorzystywany wyłącznie do przewozu rzeczy.

Spółka zarzuciła również błędną wykładnię art. 4 pkt 6a u.t.d. w zw. z art. 3 lit. g) rozporządzenia nr 561/2006 poprzez błędne uznanie, że odesłanie z art. 4 pkt 6a u.t.d. do rozporządzenia nr 561/2006 dotyczy jedynie zakresu norm socjalnych dla kierowców, co w konsekwencji doprowadziło organ do niezastosowania art. 3 lit. g) tego rozporządzenia i uznania, że wyłączenie zakresu zastosowania tego rozporządzenia nie znajduje zastosowania przy ustalaniu zakresu definicji "przewozu drogowego" z art. 4 pkt 6a u.t.d., podczas gdy przepis ustalający definicję "przewozu drogowego" odsyła do rozporządzenia nr 561/2006 i nie zawęża zakresu tego odesłania jedynie do norm socjalnych dla kierowców, lecz wskazuje na zakres definicji przewozu drogowego w rozumieniu rozporządzenia Nr 561/2006, a zatem także z uwzględnieniem wyłączeń przewidzianych w art. 3 lit. g) tego rozporządzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono także wadliwą interpretację i zastosowanie art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że skarżąca wykonywała przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego powinna doprowadzić organ do wniosku, że działalność wykonywana przez skarżącą nie jest przewozem drogowym, lecz przewożeniem pojazdów na własnych kołach, w związku z czym nie ma do niej zastosowania powyższy przepis.

W zakresie przepisów postępowania spółka zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 oraz art. 138 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym do zarzutu wskazującego na okoliczność niewykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy. Zdaniem skarżącej spółki, organ nie odniósł się także do zarzutu niewłaściwej interpretacji przepisów Konwencji o ruchu drogowym sporządzonej w Wiedniu 8 listopada 1968 r. w zakresie wykładni pojęcia "dopuszczenie do ruchu".

Spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie organ przyjął, że skarżąca zobowiązana jest do uzyskania świadectwa kierowcy, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia nr 1072/2009 i poprzestanie jedynie na zacytowaniu przepisów tego rozporządzenia.

Zdaniem skarżącej, organ popełnił błąd w ustaleniach faktycznych, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w konsekwencji niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Spółka wskazała, że pominięto jej twierdzenia, z których wynikało, że zgodnie z uregulowaniami państwa członkowskiego siedziby skarżącej, prowadzona przez nią działalność nie jest kwalifikowana jako przewóz międzynarodowy w rozumieniu art. 3 rozporządzenia Nr 1072/2009, co w konsekwencji oznacza, że skarżąca nie może otrzymać świadectwa kierowcy w związku z art. 5 tego rozporządzenia. Zarzuciła również, że organ nieprawidłowo zwrócił się do Federalnego Ministerstwa Transportu, Innowacji i Technologii A. z prośbą o sprawdzenie, czy skarżącej wydane zostało świadectwo kierowcy, podczas gdy istotne było ustalenie, czy w związku z wykonywaną działalnością mogło być wydane świadectwo kierowcy oraz czy tymczasowe dowody rejestracyjne ciągnika siodłowego i naczepy wydane w A. mają skutek dopuszczający je do ruchu w rozumieniu art. 3 lit. g) rozporządzenia nr 561/2006.

Spółka zwróciła się również z wnioskiem o wystąpienie przez Sąd I instancji z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości:

1. Czy art. 3 lit. g rozporządzenia nr 561/2006 należy rozumieć w ten sposób, że przewozem drogowym w myśl tego rozporządzenia nie jest przewożenie na własnych kołach nowego zespołu pojazdów (ciągnika siodłowego i naczepy), które w myśl prawa krajowego siedziby podmiotu dokonującego przewozu nie są jeszcze dopuszczone do ruchu, a jedynie dopuszczone do jednorazowego przemieszczenia fabrycznie nowego pojazdu z siedziby producenta do siedziby ostatecznego nabywcy ?

2. Czy przez przewóz międzynarodowy w myśl art. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 należy rozumieć przewożenie na własnych kołach nowego zespołu pojazdów (ciągnika siodłowego i naczepy), które w myśl prawa krajowego siedziby podmiotu dokonującego przewozu nie są jeszcze dopuszczone do ruchu, a jedynie dopuszczone do jednorazowego przemieszczenia fabrycznie nowego pojazdu z siedziby producenta do siedziby ostatecznego nabywcy oraz nie są wykorzystywane wyłącznie do przewozu rzeczy ?

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że wykonywany przez a. spółkę V. przewóz ciągnika siodłowego (z H. do R.) wraz z naczepami (z N. do R.) stanowił przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 ust. 6a u.t.d. Sąd wskazał, że pojęcie przewozu drogowego jest bardzo szerokie i obejmuje wszelkie rodzaje przewozów osób i rzeczy, a także każdą podróż po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Sąd podniósł, że istotą w rozpoznawanej sprawie nie jest to, czy przewóz wykonywany przez spółkę V. stanowił przewóz drogowy w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, lecz to czy do przewozu tego zastosowanie mają przepisy rozporządzenia nr 1072/2009, regulującego wspólne zasady dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych. Naruszenie przepisów tego rozporządzenia organ zarzucił skarżącej spółce, twierdząc, że do przewozu przez nią wykonywanego zastosowanie w szczególności ma wymóg świadectwa kierowcy. Zdaniem WSA, w sprawie niniejszej brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, że skarżąca wykonywała przewóz drogowy uregulowany powyższym rozporządzeniem.

Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje, iż w sprawie odbywał się "przejazd na własnych kołach", bowiem zarówno ciągnik, jak i naczepa (wraz z dwiema załadowanymi naczepami) zaopatrzone były w tymczasowe numery rejestracyjne i miały być dostarczone od zbywcy do nabywcy w R.

Sąd I instancji podniósł, że rozporządzenie nr 1072/2009 uzależniło wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy od posiadania licencji wspólnotowej i wprowadziło świadectwo kierowcy w celu umożliwienia państwom członkowskim skutecznego sprawdzenia, czy kierowcy z państw trzecich są legalnie zatrudnieni lub pozostają do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz (art. 3 rozporządzenia). Licencja wspólnotowa wydawana jest przewoźnikowi dysponującemu określoną bazą transportową - pojazdami określonymi w rozporządzeniu, wykorzystywanymi wyłącznie do przewozu rzeczy i zarobkowo trudniącemu się przewozem rzeczy i ma na celu ułatwienie kontroli działalności przewoźnika wykonującego w sposób zorganizowany przewozy międzynarodowe rzeczy. Wymóg wyposażenia kierowcy w świadectwo kierowcy wynika zaś z art. 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem świadectwo kierowcy wydawane jest przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi, który: a) jest posiadaczem licencji wspólnotowej; oraz b) albo legalnie zatrudnia w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, albo w sposób legalny korzysta z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim: na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych; oraz, w odpowiednich przypadkach, na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim. Sąd wskazał, że świadectwo kierowcy należy do przewoźnika, który przekazuje je do dyspozycji kierowcy w nim wskazanemu. Kierowca prowadzi pojazd, korzystając z licencji wspólnotowej wydanej temu przewoźnikowi. Uwierzytelniony wypis ze świadectwa kierowcy wydany przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika jest przechowywany w lokalach przewoźnika. Świadectwo jest okazywane na wniosek każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych (art. 5 ust. 6 rozporządzenia).

Sąd I instancji stwierdził, że z powołanych przepisów wynika, iż świadectwo kierowcy jest ściśle związane z licencją wspólnotową, bowiem wydawane jest tylko posiadaczom licencji wspólnotowych. Świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1072/2009 i umożliwia państwom członkowskim skuteczne sprawdzenie, czy kierowcy z państw trzecich są legalnie zatrudnieni lub pozostają do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz. Kontrola ta ma zapobiegać naruszaniu reguł konkurencji przez przewoźników wykonujących zarobkowo międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy.

Zdaniem WSA, z powołanego rozporządzenia nie wynika wprost, czy przejazd pojazdu "na własnych kołach" (przeprowadzenie pojazdu od zbywcy do nabywcy) jest międzynarodowym przewozem drogowym rzeczy w rozumieniu rozporządzenia nr 1072/2009, podlegającym w związku z tym kontroli pod kątem spełnienia wymogów rozporządzenia, w szczególności wymogu uzyskania licencji wspólnotowej i świadectwa kierowcy. Sąd stwierdził, że taki rodzaj przejazdu (przewozu) nie jest wykonywaniem międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, określonego w tym rozporządzeniu. Międzynarodowy drogowy przewóz rzeczy wymaga posiadania określonej bazy transportowej i spełnienia przez przewoźnika wymogów przewidzianych w prawie unijnym oraz ustawodawstwie danego państwa członkowskiego. Przejazd pojazdu "na własnych kołach", czyli przeprowadzanie nowo nabytego pojazdu, niezarejestrowanego jeszcze na stałe do innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego jest działalnością o zupełnie innym charakterze. Jest to rodzaj usługi niewymagającej posiadania określonej bazy transportowej. Przejazd ten ma na celu dostarczenie pojazdu do nabywcy, odbywa się tylko w jedną stronę, jest więc niepowtarzalny. WSA podkreślił, że pojazd dostarczany "na własnych kołach" nie posiada jeszcze ostatecznej rejestracji, lecz tylko rejestrację tymczasową, służącą przeprowadzeniu go z miejsca zbycia czy produkcji do innego państwa. Pojazd taki nie spełnia zatem wymogów definicji pojazdu, zawartej w art. 2 pkt 1) rozporządzenia nr 1072/2009, odnoszącej się do pojazdów służących wykonywaniu zarobkowych przewozów rzeczy.

W ocenie Sądu, specyficzny charakter przejazdów "na własnych kołach" powoduje, że nie mogą być one uznane za międzynarodowe przewozy drogowe rzeczy w rozumieniu wskazanego rozporządzenia, regulującego dostęp do rynku przewozów międzynarodowych. Jednorazowe przejazdy pojazdów, których celem jest dostarczenie niezarejestrowanego jeszcze na stałe środka transportu do nabywcy, a nie przewóz ładunków, nie mogą być objęte tymi przepisami. Sąd podniósł, że okoliczność ta jest między stronami bezsporna i została w istocie przyznana przez organ. Uznał on jednak, że załadowanie na naczepę transportowaną "na własnych kołach" dodatkowych dwóch naczep powoduje, że cały przewóz uznany być musi za międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy w rozumieniu rozporządzenia nr 1072/2009, bowiem naczepy te stanowią ładunek w rozumieniu tych przepisów. Zdaniem WSA, ustalenia dokonane przez organ nie dawały podstaw do takiej konkluzji. Uznanie przejazdu pojazdu niespełniającego wymogów rozporządzenia nr 1072/2009, transportowanego "na własnych kołach" za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy i podlegającego rozporządzeniu nr 1072/2009 wymaga bowiem wykazania – zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 lit. a-d rozporządzenia – że celem tego przewozu był przewóz ładunków albo przejazd bez ładunku, ale w związku z przejazdem pojazdu z ładunkiem. Z akt sprawy nie wynika zaś , by celem przejazdu ciągnika siodłowego DAF FT XF oraz złączonej z nim naczepy ciężarowej marki KOEGEL (z załadowanymi na nią dwiema naczepami) był przewóz ładunków w rozumieniu powołanego rozporządzenia. Sąd podkreślił, że organ ustalił jedynie, iż pojazd z naczepą przemieszczał się na własnych kołach, nie ustalił jednak, jaki był cel główny przejazdu w rozpoznawanej sprawie oraz czy naczepy, znajdujące się na naczepie o tymczasowych numerach rejestracyjnych, stanowić miały całość z ciągnikiem siodłowym przeprowadzanym na własnych kołach, czy też były to odrębne ładunki. W ocenie Sądu, przejazd pojazdu na "własnych kołach" nie wyklucza jednoczesnego przewozu części zamiennych do tego pojazdu lub części, które z tym pojazdem stanowić mają pewną funkcjonalną całość. Takimi częściami mogą być naczepy, która nie mogą poruszać się samodzielnie, muszą być złączone z ciągnikiem. Z akt wynika jedynie, kto był nadawcą a kto odbiorcą ciągnika oraz naczep, co nie jest wystarczające do ustalenia, czy naczepy stanowiły część zespołu i uznane być mogą za osprzęt lub elementy większej całości, czy nie. Organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, nie rozważył też adnotacji zawartych w listach przewozowych, gdzie wskazano cel przewozu ciągnika oraz wszystkich trzech naczep. Lakoniczne stwierdzenie, że spółka V. wykonywała przewóz drogowy przewożąc towar w postaci naczep nie może być uznane za wystarczające. Sąd stwierdził, że nie jest władny dokonywać własnych ustaleń w tym zakresie, gdyż ustalenia te należą do organu. Zdaniem WSA, brak wyczerpujących ustaleń co do charakteru wykonywanego przewozu stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a, w konsekwencji czego doszło do błędnego zastosowania przepisów rozporządzenia nr 1072/2009 i stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d.

Jako wytyczną dla organu Sąd I instancji wskazał konieczność ustalenia celu i charakteru przejazdu w rozpoznawanej sprawie, a zatem uzupełnienie materiału dowodowego. W ocenie WSA, nałożenie kary za naruszenie przepisów rozporządzenia 1072/2009 wymaga ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, że przejazd ma charakter międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy w rozumieniu przepisów rozporządzenia, a więc stosować należy wymagania zawarte w tym rozporządzeniu, w szczególności wymóg świadectwa kierowcy. Przejazd pojazdu "na własnych kołach" nie wyklucza jednoczesnego przewozu części zamiennych lub innych części funkcjonalnie związanych z pojazdem. Takimi częściami funkcjonalnie związanymi z pojazdem mogą być w określonych okolicznościach także naczepy. Przejazd pojazdu nie traci w tym przypadku charakteru przejazdu "na własnych kołach", niepodlegającego przepisom wskazanego rozporządzenia.

Odnośnie pytań prejudycjalnych, o które wnioskowała skarżąca spółka, Sąd I instancji wskazał w zakresie pytania dotyczącego interpretacji art. 3 lit. g) rozporządzenia nr 561/2006, że organy nie stwierdziły naruszenia przepisów tego rozporządzenia i nie były one podstawą wymierzenia kary. W odniesieniu zaś do wniosku o przedstawienie pytania prejudycjalnego w zakresie tego, czy przewóz międzynarodowy określony w art. 2 rozporządzenia 1072/2009 należy rozumieć jako przewożenie na własnych kołach nowego zespołu pojazdów (ciągnika siodłowego i naczepy), które w myśl prawa krajowego siedziby podmiotu dokonującego przewozu nie są jeszcze dopuszczone do ruchu, a jedynie dopuszczone do jednorazowego przemieszczenia fabrycznie nowego pojazdu z siedziby producenta do siedziby ostatecznego nabywcy oraz nie są wykorzystywane wyłącznie do przewozu rzeczy, WSA stwierdził, że do opisanego stanu faktycznego nie stosuje się przepisów rozporządzenia 1072/2009. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie zachodziły podstawy do zwrócenia się ze wskazanym pytaniem do Trybunału Sprawiedliwości.

II

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Celnej w B.

Wyrok zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W obu przypadkach wniesiono zaś o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), organ wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji nie dokonał wystarczających ustaleń co do charakteru przewozu wykonywanego przez spółkę V., co doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów rozporządzenia 1072/2009, a w konsekwencji do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 92 a ust. 1 i 6 ustawy, podczas gdy organy obu instancji w sposób dostateczny dokonały ustaleń i wyjaśniły cel i charakter przejazdu w tej sprawie, jak i charakter i sposób dokonania przewozu ładunku, na zlecenie innego nadawcy oraz do innego odbiorcy niż pojazd silnikowy;

2. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.u.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ocenę działań organów administracji publicznej przez pryzmat własnych odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że sposób i charakter przejazdu kontrolowanego pojazdu miał warunkować charakter przewozu ładunku, bez uwzględnienia rzeczywistego charakteru ładunku i zarobkowego jego przewozu, co wynika również z dołączonych dokumentów przewozowych CMR potwierdzających zawarcie umowy przewozu, jak również poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że rodzaj tablic rejestracyjnych (tymczasowych) miał decydować, czy pojazd jest pojazdem w rozumieniu rozporządzenia 1072/2009;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zamieszczenie wskazań, co do dalszego postępowania, które w świetle materiału dowodowego są bezcelowe, bowiem dokonane przez Sąd wskazanie co do dalszego postępowania, a mianowicie wyjaśnienie, czy przejazd pojazdu "na własnych kołach" jest wykonywaniem międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy w rozumieniu rozporządzenia nie ma znaczenia, bowiem - co organ dokładnie wyjaśnił - zarobkowy przewóz ładunku jest zupełnie inną kwestią niż przejazd pojazdu na własnych kołach bez ładunku.

II. naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. naruszeniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia 1072/2009 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "pojazdem" w rozumieniu rozporządzenia jest pojazd zarejestrowany w państwie członkowskim na stałe, podczas gdy z rozporządzenia to nie wynika, a określenie "zarejestrowany w państwie członkowskim" dotyczy zarówno rejestracji stałej jak i tymczasowej w państwie członkowskim;

2. naruszeniu art. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 3 rozporządzenia 1072/2009 poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przejazd pojazdu z ładunkiem (w niniejszej sprawie na części trasy ciągnika wraz z naczepą załadowaną dwoma dodatkowymi naczepami) nie jest przewozem międzynarodowym - w sytuacji gdy sam przejazd tego pojazdu bez ładunku nie może być uważany za przewóz międzynarodowy w rozumieniu tego rozporządzenia, i w konsekwencji odstąpienie od jego stosowania, co doprowadziło do błędnej konkluzji o braku konieczności posiadania świadectwa kierowcy przez kierowcę obywatela państwa obcego i w rezultacie do naruszenia art. 87 ust. 1 pkt 4, art. 92a ust. 1 i 6 oraz poz. 3.3 załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym;

3. naruszeniu art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 i 9 ust. 1 Konwencji o Umowie Międzynarodowego Przewozu Drogowego Towarów (CMR) i Protokołu Podpisania sporządzonych w Genewie w dniu 19 maja 1956 r. (Dz. U. z 1962 r. Nr 49, poz. 238 ze zm.), poprzez niezastosowanie ich w sprawie niniejszej i pominięcie okoliczności, że listy przewozowe są dowodem zawarcia umów przewozu i potwierdzeniem, iż strona dokonywała międzynarodowego przewozu towarów.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

W pierwszej kolejności, co wymaga podkreślenia, bez uzasadnionych ku temu powodów Sąd pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania skargi. Okoliczności wskazane za podstawę dla uchylenia zaskarżonej decyzji nie sposób zaakceptować.

Nie ma oparcia w ustawie o transporcie drogowym, jak i w prawie unijnym, argumentacja Sądu pierwszej instancji, uzależniająca możliwość wykonania przewozu rzeczy (ładunku) na podstawie wystawionego listu przewozowego CMR, w świetle powołanego art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 1072/2009, od posiadania przez przewoźnika określonej bazy transportowej. Natomiast, jak to trafnie wskazała skarga kasacyjna, na gruncie powołanych wyżej przepisów dla bytu prawnego umowy przewozu jest istotne wystawienie przez przewoźnika listu przewozowego i przyjęcie przesyłki do przewozu, co w okolicznościach sprawy miało miejsce.

Również bez istotnego znaczenia w sprawie pozostaje poruszona przez Sąd pierwszej instancji kwestia wyposażenia pojazdów poruszających się po drogach publicznych w tablice rejestracyjne, stałe lub tymczasowe. Okoliczność ta jest obojętna z punktu widzenia celów ustawy o transporcie drogowym, jak i przepisów unijnych, a w szczególności rozporządzenia nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych, które to przepisy koncentrują się na kwestiach związanych z regulacją dostępu do rynku przewozów samochodowych. Natomiast posiadanie przez pojazd samochodowy tablicy rejestracyjnej, czy to stałej, czy też tymczasowej, jest spełnieniem przez pojazd wymogów administracyjnych, w szczególności pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego, a nie z punktu widzenia ochrony interesów ekonomicznych przewoźników unijnych.

W sprawie nie ma także istotnego znaczenia, co było jednym z powodów dla uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, wyjaśnienie przez organ, jaki był cel główny przejazdu w rozpoznawanej sprawie, a także czy znajdujące się na naczepie o tymczasowych numerach rejestracyjnych naczepy stanowić miały całość z ciągnikiem siodłowym przeprowadzanym na własnych kołach, czy też były to odrębne ładunki. Dla zaistnienia w sprawie umowy przewozu rzeczy (ładunku) decydujące jest, o czym już wspomniano, wystawienie listu przewozowego CMR i przyjęcie przesyłki do przewozu. Z uwagi zaś na formalny charakter listu przewozowego, określającego treść umowy, brak jest podstaw dla doszukiwania się w umowie przewozu innych celów, niż te, które wynikają z treści listu przewozowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji Spółki V., według której omawiany zespół pojazdów podlegał ocenie przepisu art. 3 lit. g powołanego rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., w świetle którego, o czym była już mowa, rozporządzenie to nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami poddawanymi próbom drogowym do celów rozwoju technicznego lub w ramach napraw albo konserwacji oraz pojazdami nowymi lub przebudowanymi, które nie zostały jeszcze dopuszczone do ruchu. Omawiany zespół pojazdów utracił przymiot pojazdu nowego z momentem wyposażenia go, przynajmniej w tymczasowe, tablice rejestracyjne, dopuszczające pojazd do ruchu po drogach publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy dla poddania kontroli zaskarżonej decyzji, z którego to obowiązku Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania (art. 185 p.p.s.a.).

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji skoncentruje się na ustaleniu istotnej w sprawie okoliczności, a mianowicie, czy przewóz przez spółkę V. ładunku, stanowiącego dwie naczepy, wyczerpywał znamiona przewozu, w rozumieniu art. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia nr 1072/2009. W zależności od tego ustalenia, podda on kontroli trafność zaskarżonej decyzji, nakładającej na spółkę karę pieniężną z tytułu naruszenia przepisu art. 3 tego rozporządzenia, za brak wyposażenia w świadectwo kierowcy osobę kierującą zespołem pojazdów, będącą obywatelem państwa trzeciego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.