Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2088/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 365 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 783/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 783/19, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w okresie od dnia 6 do dnia 12 lutego 2018 r. upoważnieni inspektorzy Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – dalej: "Podkarpacki WIOŚ", przeprowadzili kontrolę planową [...] Sp. z o.o. w L. – dalej: "Spółka" w związku z eksploatacją instalacji do biologicznego przekształcania odpadów biodegradowalnych. W toku kontroli ustalono, że instalacja zgodnie z pkt 5 ppkt 3 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169) – dalej: "rozporządzenie w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych", zakwalifikowana została jako instalacja odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej, w związku z czym zgodnie z art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.) – dalej: "Poś", podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Na podstawie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101), obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla istniejących tego typu instalacji powstał z dniem 1 lipca 2015 r.

W związku z planowanym zwiększeniem ilości przetwarzanych odpadów, strona przedłożyła do Starosty P. wniosek o wydanie decyzji - pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kompostowania odpadów biodegradowalnych o wydajności 50 000 Mg/rok (137 Mg/dobę uwzględniając 365 dni pracy w roku) w miejscowości L.

Pismem z dnia 23 marca 2018 r. strona poinformowała o planowanym trwałym wyłączeniu z eksploatacji pięciu bioreaktorów do przetwarzania odpadów do czasu uzyskania pozwolenia zintegrowanego, co ma pozwolić na zachowanie progu przetwarzania odpadów na poziomie ok. 68 Mg/dobę. Termin trwałego wyłączenia pięciu bioreaktorów ustalono na dzień 30 czerwca 2018 r. Wnioskowane trwałe ograniczenie wydajności w odróżnieniu od całkowitego wyłączenia z eksploatacji miałoby zapewnić bezpieczne dla środowiska funkcjonowanie instalacji oraz wywiązanie się z zawartych umów z 45 podmiotami.

Podkarpacki WIOŚ odrzucił zaproponowane przez stronę rozwiązanie, z uwagi na niewycofanie ze Starostwa Powiatowego w P. wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kompostowania odpadów biodegradowalnych o wydajności 50 000 Mg/rok w miejscowości L. Następnie decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r. wstrzymał w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, użytkowanie instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów biodegradowalnych, eksploatowanej przez Spółkę.

Spółka odwołała się od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 11 lutego 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Spółka prowadzi działalność w zakresie biologicznego przekształcania odpadów biodegradowalnych oraz jest następcą prawnym F.H.U. [...] P. C. w P. Kompostownia w L.

Dla instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów biodegradowalnych w dniu 29 marca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał decyzję środowiskową dla przedsięwzięcia polegającego na: "budowie kompostowni odpadów biodegradowalnych na terenie gminy S. na działce nr [...] położonej w miejscowości L., gmina S., powiat p., województwo podkarpackie" o zdolności przerobowej około 5000 Mg/rok. Następnie inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla maksymalnej docelowej wydajności przedmiotowej kompostowni o mocy przerobowej do 50 000 Mg/rok. Inwestor zdecydował, że w pierwszym etapie będzie przetwarzał odpady w ilości 25 000 Mg/rok. W związku ze zwiększeniem ilości i rodzajów przetwarzanych odpadów do 25 000 Mg/rok poprzez budowę 8 bioreaktorów, Burmistrz Miasta i Gminy S. w dniu 3 marca 2015 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie organ wskazał, że strona posiada decyzję nr [...] Starosty P. z dnia 14 maja 2013 r. udzielającą pozwolenia na budowę kompostowni odpadów biodegradowalnych, obejmującą budowę kompostowni, w tym 10 szt. bioreaktorów i infrastrukturę techniczną oraz zatwierdzającą projekt budowlany. W dniu 14 grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. udzielił pozwolenia na użytkowanie instalacji. Powyższe oznacza, że już w 2013 r. inwestor planował przedsięwzięcie obejmujące 10 szt. bioreaktorów i infrastrukturę techniczną, pozwalającą na osiągnięcie maksymalnej docelowej wydajności przedmiotowej kompostowni o mocy przerobowej do 50 000 Mg/rok.

Organ podkreślił, że już w trakcie pierwszej kontroli przeprowadzonej w dniach 23 - 26 listopada 2015 r. Podkarpacki WIOŚ stwierdził obecność 10 bioreaktorów oraz plac dojrzewania o pow. ok. 600 m2, co pozwalało na przetwarzanie odpadów biodegradowalnych w ilości 50 000 Mg/rok. A zatem, eksploatacja instalacji wymagała uzyskania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 ust. 1 Poś.

W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, do naruszenia doszło już 14 grudnia 2015 r., gdy została oddana do użytkowania instalacja, która nie spełniała wymagań ochrony środowiska, ponieważ nie posiadała pozwolenia zintegrowanego. Instalacja od tego momentu działała nielegalnie.

Organ zauważył również, że wprawdzie strona, jako następca prawny F.H.U. [...] P. C. w P. Kompostownia w L., uzyskała decyzję Starosty P. z dnia 19 maja 2017 r. zmieniającą następujące decyzje: 1) Starosty P. z dnia 3 marca 2016 r. zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów; 2) Starosty P. z dnia 21 listopada 2014 r. zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów zmienioną decyzją tego organu z dnia 22 stycznia 2016 r. niemniej jednak, posiadanie decyzji sektorowych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie zwalnia strony z obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 202 ust. 4 Poś w pozwoleniu zintegrowanym określa się warunki wytwarzania i sposoby postępowania z odpadami na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, niezależnie od tego, czy dla instalacji wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Na mocy art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, podmiot obowiązany do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w Poś, jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że Spółka, jako następca prawny F.H.U. [...] P. C. w P. Kompostownia w L., od dnia 29 marca 2017 r. prowadzi przetwarzanie odpadów biodegradowalnych bez wymaganego prawem pozwolenia zintegrowanego. W dniu 12 kwietnia 2017 r. F.H.U. [...] P. C. w P. Kompostownia w L. złożył wniosek do Marszałka Województwa Podkarpackiego o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji "kompostownia odpadów biodegradowalnych", który następnie zgodnie z właściwością, został przekazany do rozpatrzenia Staroście Powiatu P.

W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że Starosta Powiatu P. decyzją z dnia 15 maja 2018 r. odmówił wydania dla Spółki pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do biologicznego przekształcania odpadów biodegradowalnych. Decyzja została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, które decyzją z dnia 29 czerwca 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję SKO w Przemyślu strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1125/18 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty P. z dnia 15 maja 2018 r. odmawiającą wydania dla Spółki pozwolenia zintegrowanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem tego Sądu w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie użytkowania przedmiotowej instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów biodegradowalnych. Bezspornie bowiem zdolność przetwarzania instalacji wynosi ponad 75 Mg/dobę, a to oznacza, że dla prowadzenia instalacji wymagane jest pozwolenie zintegrowane. Treść przepisu art. 365 ust. 1 Poś wskazuje wprost, że organ ma obowiązek wstrzymać użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, zaś opisane naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli. Jednocześnie Sąd meriti wskazał, że przepisy Poś nie przewidują możliwości wyłączania części urządzeń wchodzących w skład instalacji. Z tego względu, nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący braku uwzględnienia propozycji wyłączenia pięciu bioreaktorów, mający na celu zmniejszenie zdolności przetwarzania instalacji, tak aby wynosiła ona mniej niż 75 Mg/dobę, a tym samym nie była objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

Odnosząc się do zarzutu braku zastosowania przez organy obu instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że okoliczność wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie wyczerpuje przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. Fakt złożenia wniosku do Starosty P. o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie jest przesłanką do uznania postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego za zagadnienie wstępne w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji skarżąca nie uzyskała wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

Jako pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji ocenił wnioski dowodowe strony skarżącej, dotyczące wydanych wyroków: WSA w Rzeszowie z dnia 7 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1125/18, WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 27/18, WSA w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 605/18. Zdaniem Sądu powołane wyroki nie mają związku z przedmiotem niniejszej sprawy, tj. wstrzymaniem instalacji z uwagi na brak wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Wniesiony na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. wniosek dowodowy skarżącej odnosi się natomiast do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 224/19, dotyczącego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 10 grudnia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o zmianie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Nie ma zatem związku z przedmiotem niniejszej sprawy, dotyczącym wymogu posiadania przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego.

Sąd meriti wskazał, że podstawą do wstrzymania użytkowania instalacji na podstawie art. 365 ust. 1 Poś jest prowadzenie działalność bez wymaganego prawem pozwolenia zintegrowanego, natomiast sankcja ta wymierzana jest obligatoryjnie. Z treści art. 365 ust. 1 Poś wynika, że decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu ma charakter związany. Ustawodawca wskazuje w nim bowiem jednoznacznie, że organ administracji stwierdziwszy wystąpienie wymienionej w nim przesłanki, wstrzymuje użytkowanie instalacji. W związku z tym organy administracji nie mają żadnej swobody przy podejmowaniu decyzji kończącej postępowanie.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji Spółka w całości zarzuciła:

I. rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie faktycznego i czynnego udziału w postępowaniu, polegające na nieuwzględnieniu propozycji strony w zakresie stałego wyłączenia od eksploatacji 5 bioreaktorów do czasu uzyskania pozwolenia zintegrowanego przez [...] Sp. z o.o.;

2. art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania administracyjnego pomimo faktu istnienia zagadnienia wstępnego w postaci postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia zintegrowanego, od wyniku którego zależała treść zaskarżonej decyzji administracyjnej.

1. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

2. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne,

3. art. 61 § 2 pkt. 1 P.p.s.a. oraz art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, pomimo że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków,

4. art. 125 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie wydania Spółce [...] pozwolenia zintegrowanego;

II. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 365 ust. 1 w zw. z art. 201 ust. 1 Poś, pkt. 5 ust. 3b załącznika do rozporządzenia w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem Spółka zaproponowała rozwiązanie polegające na wyłączeniu pięciu bioreaktorów do czasu wydania pozwolenia zintegrowanego, co w konsekwencji prowadziłoby do braku podstaw do wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji, bowiem po wyłączeniu reaktorów zostałby zachowany próg przetwarzania odpadów na poziomie ok. 68 Mg na dobę;

2. art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez organ swobody działalności gospodarczej w sytuacji, gdy do przetwarzania odpadów na poziomie poniżej progu przetwarzania 75Mg na dobę pozwolenie zintegrowane nie jest wymagane, a nadto brak wydania pozwolenia zintegrowanego wynika wyłącznie z zawinionego działania organów administracji publicznej, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uchylający decyzję organów obu instancji o wydaniu Spółce pozwolenia zintegrowanego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o:

- na podstawie art. 61 § 2 pkt. 1 P.p.s.a. oraz art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z 193 P.p.s.a. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz poprzedzającej jej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w całości, albowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;

- po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z pkt. I, na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie wydania Spółce [...] pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Pismem z dnia 10 października 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wniósł w jej imieniu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2023 r. skarżąca Spółka przedstawiła stanowisko i argumentację stanowiące uzupełnienie uzasadnienia skargi. Ponadto wniosła o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 kwietnia 2022 r. i z dnia 6 lipca 2022 r.

W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2023 r. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o odroczenie posiedzenia niejawnego i skierowanie sprawy na rozprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba wskazać, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID" oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 3, poz. 35), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej z dnia 8 maja 2023 r. o odroczenie posiedzenia niejawnego. Zawraca przy tym uwagę, że powołana w uzasadnieniu wniosku uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt III PZP 6/22, nie wiąże Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z Konstytucją Sąd Najwyższy sprawuje bowiem nadzór orzeczniczy wyłącznie nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych (art. 183 ust. 1).

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosków skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zawieszenie postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że postanowieniami z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3749/19, NSA umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz odmówił zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty dotyczące prawa procesowego i prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (zob. wyroki NSA z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W realiach sprawy całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej.

W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy ochrony środowiska w sposób zgodny z przepisami art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. zgromadziły materiał dowodowy, który stanowił wystarczającą podstawę do prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych konsekwencji, wynikających z norm prawnych. Spółka zaś miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie faktycznego i czynnego udziału w postępowaniu, polegające na nieuwzględnieniu propozycji strony w zakresie stałego wyłączenia od eksploatacji 5 bioreaktorów do czasu uzyskania przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego. W orzecznictwie jest pogląd, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizacja przysługujących jej praw i nie mogła być konwalidowana na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por.m.in. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn.. III OSK 6816/21, LEX nr 3437676). Ze skargi ani z jej uzasadnienia nie wynika, jakie istotne czynności skarżąca mogłaby podjąć w ramach przysługującego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, których została pozbawiona z powodu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., a które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zatem uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W niniejszej sprawie wbrew stanowisku skarżącej nie występuje zagadnienie wstępne w postaci toczącego się postępowania z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji tego organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego: "Przez pojęcie «zagadnienia wstępnego» należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygniecie sprawy, w której toczy się postępowanie «główne», ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym" (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). Toczące się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla Spółki, nie jest kwestią prawną, która albo ujawniła się w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 365 ust. 1 Poś i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Pomiędzy sprawą wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, a kwestią toczącego się postępowania o udzielenie pozwolenia zintegrowanego nie istnieje taki związek normatywny, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem w sprawie wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji na podstawie art. 365 ust. 1 Poś., a ewentualnym otrzymaniem lub nie pozwolenia zintegrowanego przez wnioskodawcę. Wskazać również należy, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia, nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.

Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że fakt złożenia wniosku do Starosty P. o wydanie pozwolenia zintegrowanego, nie jest przesłanką do uznania postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego za zagadnienie wstępne w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji skarżąca nie uzyskała wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie wydania Spółce [...] pozwolenia zintegrowanego. W orzecznictwie ugruntował się pogląd że, aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (por. np. wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I GSK 613/17, LEX nr 2353675). Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne należy zatem rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni oraz realny wpływ na jego wynik. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (por. postanowienie NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 707/12, LEX nr 3338993).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1125/18 uchylający zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu oraz decyzję Starosty P. z dnia 15 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kompostowania odpadów biodegradowalnych, nie ma wpływu na niniejszą sprawę. Wyrok ten dotyczył odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kompostowania odpadów biodegradowalnych, co dodatkowo potwierdza, że skarżąca nadal nie posiada pozwolenia zintegrowanego. Analiza uzasadnienia ww. wyroku pozwala stwierdzić, że wyrok dotyczy braku ustalenia okoliczności faktycznych przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia, a nie rozstrzygnięcia samego faktu, czy instalacja, którą prowadzi skarżąca, podlega wymogom posiadania pozwolenia, zgodnie z art. 201 ust. 1 Poś oraz pkt 5 ppkt 3 lit. b załącznika do rozporządzenia w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych.

Odnosząc się z kolei do wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 27/18, uchylającego decyzję Starosty z dnia 5 października 2017 r. oraz postanowienie z dnia 1 września 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji będącej zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że w obiegu prawnym znajduje się decyzja Starosty P. z dnia 19 maja 2017 r., która zmienia decyzję z dnia 21 listopada 2014 r., będącą zezwoleniem na przetwarzanie odpadów (zmienioną decyzją z dnia 22 stycznia 2016 r. w zakresie zwiększenia mocy przerobowych z 5 000 Mg na 25 000 Mg), w przedmiocie zmiany podmiotu, tj. z P. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: F.H.U. [...] P. C., z siedzibą w P. na [...] Sp. z o. o. z siedzibą w L. Kwestionowanie decyzji Starosty P. z dnia 22 stycznia 2016 r. o zmianie własnej decyzji z dnia 21 listopada 2014 r. nie było przedmiotem postępowania toczącego się przed organami Inspekcji Ochrony Środowiska.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w postępowaniu wyjaśniającym opartym na podstawie art. 365 ust. 1 Poś., organ ma obowiązek ustalić, czy użytkowanie instalacji eksploatowanej miało miejsce bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Stwierdzenie takiego stanu powoduje powstanie po stronie organu obowiązku wydania decyzji na podstawie art. 365 ust. 1 Poś. Decyzja taka ma charakter prewencyjno-interwencyjny i realizuje założenia zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 Poś. Z treści zasady prewencji wynika nakaz podejmowania działania po to, by nie dopuścić do zmiany na gorsze istniejącego stanu środowiska. Zasada prewencji w prawie ochrony środowiska zakłada obowiązek podejmowania pewnych czynności dla zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, zanim jeszcze ono powstanie. Celem tych czynności jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Zasada prewencji w prawie ochrony środowiska funkcjonuje poprzez system instytucji oraz instrumentów prawnych, których celem jest ograniczenie możliwości podejmowania działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Jednym z takich instrumentów prawnych przewidzianych w prawie ochrony środowiska jest wstrzymanie w drodze decyzji, użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego (art. 365 ust. 1 Poś).

W myśl art. 201 ust. 1 Poś, pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Na podstawie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101), obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla istniejących tego typu instalacji powstał z dniem 1 lipca 2015 r.

Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, na podstawie pkt 5 ppkt 3 lit. b załącznika do rozporządzenia w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych, że instalacja prowadzona przez skarżącą należy do instalacji odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej, która na mocy art. 201 ust. 1 Poś wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Ustalenia z kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...], podpisanym przez kontrolującego w dniu 12 lutego 2018 r.

W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego przyjęta konstrukcja wstrzymania obligatoryjnego: "(...) oznacza, że w razie stwierdzenia przez inspektora zaistnienia okoliczności wskazanych w przepisach nie ma on pola manewru, musi wydać decyzję o wstrzymaniu użytkowania instalacji. Podkreślić tu trzeba bardzo wyraźnie – obowiązujące przepisy nie dają żadnych możliwości odejścia od wydania takiej decyzji, jej niewydanie jest naruszeniem prawa. (...) Stwierdzenie przez wojewódzkiego inspektora faktu funkcjonowania instalacji bez pozwolenia zintegrowanego wymusza wydanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania, a także złożenie wniosku o ukaranie do sądu grodzkiego, jest to bowiem równocześnie wykroczenie z art. 351 ust. 1 p.o.ś. Użytkowanie bez pozwolenia będzie miało miejsce również wówczas, gdy dla funkcjonującej instalacji stare pozwolenie straciło moc, a nie uzyskano przed tą chwilą właściwej nowej decyzji. Dotyczy to także sytuacji, w której instalacja funkcjonująca dotychczas na podstawie pozwoleń sektorowych przechodzi do kategorii instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego - pozwolenie takie musi być uzyskane przed dniem, w którym ten obowiązek jest wymagany na podstawie odpowiedniego przepisu" (M. Górski, Odpowiedzialność administracyjna w ochronie środowiska, Warszawa 2008 s. 88-89.).

Jedyną przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 365 ust. 1 Poś. przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska jest użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Ustawodawca nie przewidział badania i uwzględniania innych okoliczności i przesłanek (nie wymienionych w art. 365 ust. 1 Poś.), które powinien uwzględnić wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydając decyzję na podstawie art. 365 ust. 1. Badanie przesłanek, które podnosi skarżąca w skardze i zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego oznaczałoby niemożność podjęcia obowiązkowych działań przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 365 ust. 1 Poś. Jak wynika z tezy 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola, Dz. U. UE. L. 2010. 334. 17 z 2010.12.17), w celu zapewnienia zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, każda z instalacji powinna być eksploatowana wyłącznie wtedy, gdy posiada pozwolenie lub, w przypadku pewnych instalacji i czynności, w których wykorzystuje się rozpuszczalniki organiczne, wyłącznie wtedy, gdy posiada pozwolenie lub jest zarejestrowana. Zaznaczyć trzeba, że pozwolenie emisyjne ma charakter instrumentu prewencyjnego w sensie takim, że musi być uzyskane przed podjęciem eksploatacji instalacji skutkującej powstaniem emisji. Jeżeli ustawa dla określonego rodzaju instalacji wymaga uzyskania pozwolenia, nie można rozpocząć jej eksploatacji takiej zgody wcześniej nie uzyskując (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 551). Pozwolenie zintegrowane niewątpliwie jest rodzajem pozwolenia emisyjnego.

W świetle powyższych rozważań nie można również podzielić zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem konstytucyjnych przepisów o wolności gospodarczej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Tego rodzaju ograniczeniem jest konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego, a jego podstawą są przepisy ustawy oraz ważny interes publiczny w postaci konieczności ochrony środowiska.

Nie stanowi naruszenia zasady wolności gospodarczej w sytuacji, gdy do przetwarzania odpadów na poziomie poniżej progu przetwarzania 75Mg na dobę pozwolenie zintegrowane nie jest wymagane. Podstawą do wstrzymania użytkowania instalacji na podstawie art. 365 ust. 1 Poś jest prowadzenie działalność bez wymaganego prawem pozwolenia zintegrowanego, natomiast sankcja ta wymierzana jest obligatoryjnie. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że z treści art. 365 ust. 1 wynika, że decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu ma charakter związany. Ustawodawca wskazuje w nim bowiem jednoznacznie, że organ administracji stwierdziwszy wystąpienie wymienionej w nim przesłanki, wstrzymuje użytkowanie instalacji. W związku z tym organy administracji nie mają żadnej swobody przy podejmowaniu decyzji kończącej postępowanie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 365 ust. 1 Poś ogranicza się do ustalenia, czy podmiot użytkujących instalację posiada na to użytkowanie pozwolenie zintegrowane, czy też nie. Ponieważ skarżąca nie posiadała pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji, organ był zobowiązany do wstrzymania użytkowania instalacji.

Odnosząc się zaś do wniosku autora skargi kasacyjnej zawartego w piśmie procesowym z dnia 4 maja 2023 r. o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów należy wyjaśnić, że w świetle przepisów P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16, LEX nr 2118270). Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.