Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 948/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6a ust. 1, art. 10, art. 10 ust. 5 c, art. 10 ust. 1-4, art. 10 ust. 5, 5a-5f, art. 10 ust. 5a, 5c i 5e
journal: Dz.U. 2015 poz 870
law: Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Inowrocławskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 575/20 w sprawie ze skargi Miasta Inowrocław na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr XVIII/174/2020 w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu Inowrocławskiego – Rady Powiatu Inowrocławskiego na rzecz Miasta Inowrocław kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Rada Powiatu Inowrocławskiego (dalej w skrócie: organ) w dniu 30 kwietnia 2020 r. podjęła uchwałę nr XVIII/174/2020 w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej (dalej w skrócie: uchwała). Zgodnie z treścią tej uchwały kategorii drogi powiatowej pozbawione zostały odcinki dróg zlokalizowanych w Inowrocławiu o numerach: 1) 3408C - ul. Miechowicka o dł. 0,866 km na odcinku od ul. Poznańskiej do ul. Szymborskiej; 2) 3416C – ul. Marii Skłodowskiej-Curie o dł. 0,805 km na odcinku od ul. Toruńskiej do ul. Jacewskiej; 3) 3419C – ul. Szymborska o dł. 2,765 km od ul. Górniczej do ul. Wielkopolskiej; 4) 3423C – ul. Wielkopolska o dł. 1,598 km na odcinku od ul. Szymborskiej do ul. Matewskiej. Przebieg powyższych dróg wskazuje mapa stanowiąca załącznik do uchwały.

W uzasadnieniu do uchwały organ wskazał w szczególności, że ze względu na oddanie do użytkowania 30 października 2019 r. II etapu budowy obwodnicy Inowrocławia i przekazanie Powiatowi Inowrocławskiemu uchwałą nr XII/270/2019 z dnia 16 grudnia 2019 r. Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego odcinka drogi wojewódzkiej (starodroża drogi krajowej DK15 i DK25) od węzła Latkowo do granic miasta Inowrocławia, dalej ul. Toruńskiej, ul. Bpa Antoniego Laubnitza, ul. Dworcowej do skrzyżowania z ul. Magazynową (DW 275) o dł. 5,3 km oraz drogi wojewódzkiej nr 412 od km 00 do węzła Tupadły o dł. 1,5 km - zasadnym jest pozbawienie kategorii drogi powiatowej wskazanych w uchwale ulic o łącznej długości 6,034 km, które w układzie komunikacyjnym pełnią funkcję rozprowadzającą, rozumianą jako pełnienie roli połączeń między dzielnicami i obszarami miast oraz miejscowości, dojazdów do obszarów osiedlowych, centrów miast i obszarów komercyjnych oraz połączeń z drogami tranzytowymi. Drogi te po oddaniu do użytkowania II etapu obwodnicy Inowrocławia straciły na znaczeniu tranzytowym, nie spełniają ustawowej roli dróg powiatowych, gdyż nie stanowią części układu komunikacyjnego stanowiącego połączenie siedzib gmin i powiatów (art. 6a pkt 1 u.d.p.), dlatego powinny mieć status dróg gminnych.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 575/20, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto Inowrocław na opisaną powyżej uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego z 30 kwietnia 2020 r., nr XVIII/174/2020 - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził na rzecz Gminy Miasta Inowrocław zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 10 ust. 5 c i d u.d.p. w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 870; dalej: nowela z 13 września 2013r.). Obowiązująca treść przepisów art. 10 u.d.p. i ich wykładnia dokonana przy uwzględnieniu wcześniejszej treści przepisów art. 10 u.d.p. pozwala wyróżnić dwa tryby pozbawiania drogi publicznej dotychczasowej kategorii. Zasadą jest tzw. tryb zwyczajny, znajdujący zastosowanie do wszystkich innych sytuacji niż dekategoryzowanie odcinka drogi w związku z zastąpieniem go nowo wybudowanym odcinkiem drogi, przewidziany w art. 10 ust. 1-4 u.d.p. Drugi tryb określany w orzecznictwie sądowym "trybem kaskadowym", uregulowany został w art. 10 ust. 5, 5a-5f u.d.p. Znajduje on zastosowanie w przypadku zastępowania określonego odcinka drogi nowowybudowanym odcinkiem drogi - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Sąd wskazał, że nowela z 13 września 2013 r. zmieniła dotychczasowe ustawowe domniemanie, że droga zastąpiona nowo wybudowanym odcinkiem, stawała się drogą gminną. W to miejsce art. 10 ust. 5-5f u.d.p. przewiduje regułę, że odcinek drogi określonej kategorii, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, staje się drogą kategorii niższej. I tak, jeśli odcinek drogi krajowej zastępowany jest nowo wybudowanym odcinkiem drogi, to odcinek stary staje się z mocy ustawy z chwilą oddania do użytku nowego odcinka drogi krajowej - odcinkiem drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5 u.d.p.). To samo dotyczy dróg wojewódzkich (art. 10 ust. 5e u.d.p.) oraz powiatowych (art. 10 ust. 5f u.d.p.). Wówczas może zostać uruchomiony proces kaskadowej dekategoryzacji drogi, który służyć ma zaliczeniu jej do grup dróg publicznych stosownie do jej cech określonych przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1, 6a ust. 1 albo 7 ust. 1 u.d.p.

Sąd zwrócił uwagę, że nowela z dnia 13 września 2013 r. była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt KP 2/13, nie zakwestionował zgodności z Konstytucją tej regulacji. Wskazanie w sentencji wyroku TK, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza, że TK przesądził, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów. Organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej lub uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. TK wskazał, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Dlatego podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

Sąd stwierdził zatem, że ustawodawca dał możliwość Radzie Powiatu pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, ale wskazał przesłanki dokonania takiego działania. Prawidłowe zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka starodroża drogi krajowej, określonego szczegółowo w art. 10 ust. 5c i d u.d.p., wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek:

- przedmiotowy odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej (Sejmik województwa, wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) pozbawił tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.);

- droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej;

- droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.);

- odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych;

- poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Zdaniem Sądu, stanowisko w tym zakresie winno znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, które na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. powinno wskazywać na spełnienie przesłanek zastosowania przepisu, w tym utraty/braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi powiatowej kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę wojewódzką oraz wykazanie spełnienia przesłanki proporcjonalności.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych wymogów, bowiem nie zawiera wystarczającego uzasadnienia. W uzasadnieniu uchwały nie została w ogóle wyjaśniona kwestia dotycząca przesłanki proporcjonalności. Organ nie wykazał, że pozbawienie spornych odcinków dróg kategorii drogi powiatowej nastąpiło z zachowaniem przesłanki proporcjonalności, o jakiej stanowi art. 10 ust. 5a u.d.p. W tym zakresie zaskarżona uchwała (jej uzasadnienie) nie zawiera żadnych informacji, co wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska organu pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego. Rada Powiatu ograniczyła się jedynie do wskazania całkowitej długości dróg przekazanych Powiatowi mocą uchwały Sejmiku Wojewódzkiego z 16 grudnia 2019r. (tj. 5,3 km starodroża drogi krajowej i 1,5 km drogi wojewódzkiej nr 412) oraz łączną długość odcinków dróg pozbawionych kategorii drogi powiatowej. Samo porównanie długości odcinków dróg przekazywanych w trybie "kaskadowym" nie może być uznane za wyczerpujące wyjaśnienie spełnienia przesłanki "proporcjonalności" i dokonanie oceny zasadności formułowanych w skardze zarzutów. Również w odpowiedzi na skargę organ nie podjął próby ustosunkowania się do zarzutów Skarżącego.

Zdaniem Sądu zachowanie proporcjonalności przekazywanych odcinków dróg (spełnienie przesłanki określonej w art. 10 ust. 5 c u.d.p.) w rozpoznawanej sprawie budzi poważne wątpliwości. Sąd zauważył bowiem, że do skargi dołączone zostało pismo Zarządu Dróg Powiatowych z 31 marca 2020r., z treści którego wynika, że łączna długość odcinków dróg starodroża drogi krajowej tj. odcinków dróg od węzła Latkowo do granic miasta Inowrocławia, ul. Toruńska, ul. Bpa A. Laubnitza i ul. Dworcowa wynosi nie więcej niż 4,39 km. Tymczasem w zaskarżonej uchwale wskazano na 5,3 km – jako na długość tych samych odcinków dróg, przekazanych Powiatowi przez Sejmik Województwa. Z uwagi na niedostatki uzasadnienia zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że nie ma podstaw do dokonania oceny, czy ta różnica wynika z przyjęcia przez organ błędnych (dowolnych) danych co do pomiaru poszczególnych dróg – jak sugeruje to strona skarżąca, czy też organ bazował na danych ewidencyjnych aktualnych na datę podejmowania zaskarżonej uchwały – co czyniłoby zarzut skargi bezzasadnym.

WSA zwrócił uwagę, że uchwałą z 16 grudnia 2019r. (opublikowaną w Dz.Urz. Woj. Kuj-Pom. z 20 grudnia 2019 r., poz. 7363) Sejmik Województwa przekazał Powiatowi Inowrocławskiemu odcinki starodroża krajowego i odcinek drogi wojewódzkiej nr 412, które to odcinki (jak wynika z załącznika graficznego do tej uchwały) zlokalizowane są poza granicami Gminy Miasta Inowrocław. W stosunku do starodroża dotyczy to odcinka ul. Toruńskiej. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wykazano jednak, jakiej długości odcinki dróg pozbawionych kategorii drogi wojewódzkiej leżą w granicach miasta. Zdaniem Sądu jest to istotne, albowiem organ dokonując wyboru dróg do przeprowadzenia ich dekategoryzacji, uwzględnił długość dróg starodroża i drogi wojewódzkiej nr 412, pozbawionych kategorii drogi wojewódzkiej zarówno na terenie miasta Inowrocław jak i gminy Inowrocław. W tej sytuacji nie można jednoznacznie uznać, że organ spełnił ustawową przesłankę proporcjonalności.

Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera nadto wyczerpującego wyjaśnienia materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia - nie wskazuje bowiem, w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Rada Powiatu ustaliła, że sporne odcinki utraciły charakter dróg powiatowych i stały się drogami spełniającymi już tylko funkcję dróg gminnych w powiązaniu z oddaniem do użytku II etapu obwodnicy Miasta Inowrocławia i związanym z tym kaskadowym pozbawieniem poszczególnych odcinków dróg ich dotychczasowej kategorii.

Sąd stwierdził, że w sytuacji przekazania dotychczasowych dróg powiatowych gminie w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., rzeczą Rady Powiatu Inowrocławskiego było poczynienie ustaleń, czy przekazane odcinki dróg faktycznie utraciły charakter dróg powiatowych. Sądu podkreślił, że podjęcie uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. powinno być poprzedzone nie tyle oceną funkcji poszczególnych odcinków dróg w układzie komunikacyjnym z punktu widzenia zapewnienia ich bezpiecznego użytkowania, ale analizą natężenia ruchu, parametrów technicznych, czy też lokalizacyjnych – tj. analizą, której wyniki pozwolą na przyjęcie, że wytypowane w rozpoznawanej sprawie odcinki dróg utraciły charakter dróg powiatowych z uwagi na zmianę układu komunikacyjnego i oddanie do użytkowania obwodnicy Inowrocławia. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały wymogom powyższym nie sprostało, nie nawiązano do przepisów art. 6a i 7 ust. 1 u.d.p., nie wyjaśniono też, jaką funkcję w układzie komunikacyjnym pełniły sporne odcinki dróg przed oddaniem do użytkowania obwodnicy Inowrocławia.

Sąd stwierdził również, że potwierdzenia legalności zaskarżonej uchwały nie daje także załącznik graficzny do podjętej uchwały, stanowiący jej integralną część, bowiem nie zawiera on informacji o dotychczasowym przebiegu dróg powiatowych w granicach miasta. Brak jest opisów pozwalających na odczytanie treści mapy i dokonania analizy układu komunikacyjnego i oceny, czy wytypowane drogi nie łączą się w układ komunikacyjny, który utracił cechy pozwalające na dalsze ich kwalifikowanie do dróg o funkcji definiowanej jako drogi powiatowej. Tym samym, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez zaniechanie posłużenia się mapą techniczno-eksploatacyjną dróg, która powinna wykazywać przebieg dróg powiatowych dla potrzeb uchwały podejmowanej w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej w rozumieniu art. 10 ust. 5c u.d.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały i niedostatki załącznika graficznego wykluczają możliwość dokonania oceny zgodności z przepisami prawa materialnego stanowiska Rady Powiatu Inowrocławskiego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały.

III.

Rada Powiatu Inowrocław złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Gminy Miasto Inowrocław, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1/ naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przy podejmowaniu uchwały przez organ nie zostały zachowane przesłanki opisane w powyższych przepisach, albowiem nie zachowano zasad proporcjonalności przy przekazywaniu odcinków dróg, albowiem łączna długość odcinków dróg starodroża drogi krajowej wynosi nie więcej niż 4,39 km, a w uchwale wskazano, iż długość tych samych odcinków wynosi 5,3 km, podczas gdy przy podejmowaniu uchwały zostały spełnione warunki przekazania dróg opisane w art. 10 ust. 5c u.d.p., w szczególności zaś dochowano zasady proporcjonalności;

2/ naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 5c u.d.p., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Powiatu Inowrocławskiego w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii powiatowej z uwagi na brak wystarczającego uzasadnienia uchwały, które uniemożliwia dokonanie oceny uchwały pod kątem zgodności z przepisami prawa, podczas gdy zaskarżona uchwała zawiera stosowne uzasadnienie, wystarczające dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej uchwały w obrocie prawnym i z którego możliwe jest wyartykułowanie jakie odcinki dróg zostały przekazane, o jakiej długości, a przy tym czy przekazanie nastąpiło zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 10 ust. 5c u.d.p.;

3/ naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Powiatu Inowrocławskiego w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii powiatowej z uwagi na brak załącznika graficznego - mapy techniczno-eksploatacyjnej dróg, która powinna wskazywać przebieg dróg powiatowych dla potrzeb zaskarżonej uchwały, przez co nie jest możliwe dokonanie oceny uchwały pod kątem zgodności z przepisami prawa, podczas gdy Sąd winien z urzędu przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy, a nadto poprzez błędne uznanie, że nie jest możliwe dokonanie oceny merytorycznej uchwały, podczas gdy do uchwały załączono plan orientacyjny, który zawierał przebieg dróg stanowiących przedmiot uchwały i który w pełni wystarcza na dokonanie oceny merytorycznej uchwały.

IV.

Miasto Inowrocław w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o oddalenie w całości skargi kasacyjnej Rady Powiatu Inowrocławskiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie NSA nie może zostać uwzględniony podniesiony w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., którego upatruje strona skarżąca kasacyjnie w nieprawidłowym uznaniu przez Sąd, że niemożliwe było dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały z uwagi na brak załącznika graficznego – mapy techniczno-eksploatacyjnej dróg, "podczas gdy Sąd winien z urzędu przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy", a nadto błędnym uznaniu przez Sąd, że nie jest możliwe dokonanie oceny merytorycznej uchwały, "podczas gdy do uchwały załączono plan orientacyjny, który zawierał przebieg dróg stanowiących przedmiot uchwały i który w pełni wystarcza na da dokonanie oceny merytorycznej uchwały".

Powyższy zarzut kwestionuje zatem nieprzeprowadzenie z urzędu przez Sąd dowodu z dokumentu, z którego miałyby wynikać precyzyjne dane dotyczące przebiegu oraz długości dróg, których dotyczyła zaskarżona uchwała, tj. dróg pozbawionych na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. kategorii drogi powiatowej, będąca "kaskadowym" skutkiem podjętej na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. przez Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego uchwały Nr XII/270/2019 z dnia 16 grudnia 2019 r. w sprawie pozbawienia odcinka drogi publicznej kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczenia go do kategorii drogi powiatowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut nie jest zasadny. Podkreślenia bowiem z całą mocą wymaga, że dowody, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., mają służyć usunięciu obiektywnych wątpliwości co do legalności kontrolowanego przez Sąd aktu, a więc legalności ustalenia stanu faktycznego lub prawnego sprawy przez organ, a nie do "sanowania" braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, poprzez uzupełnianie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i czynienie przez Sąd ustaleń w zakresie stanu faktycznego lub prawnego sprawy. Niedopuszczalne bowiem jest czynienie przez Sąd ustaleń stanu faktycznego przez dopuszczenie dowodów z dokumentów w toku postępowania przed sądem administracyjnym, w celu uzupełnienia akt sprawy oraz materiału dowodowego i poddania tych dokumentów pierwotnej ocenie sądu. Przeczy to bowiem istocie sądowoadministracyjnej kontroli, która ma charakter jedynie weryfikacyjny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zatem uprawniony zarzut naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji przepisów prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym w zakresie naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., jeżeli to zaniechania kontrolowanego przez Sąd organu spowodowały, że materiał zgromadzony w aktach administracyjnych nie jest kompletny i wystarczający do uznania, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. W takim wypadku ujawnienie, że akta administracyjne nie zawierają określonych dokumentów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz oceny legalności zaskarżonego aktu, uzasadnia wniosek, że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zasadnie stwierdził Sąd w niniejszej sprawie.

W ocenie NSA nie jest także zasadny drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, tj. zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 10 ust. 5c u.d.p. poprzez stwierdzenie przez Sąd braku wystarczającego uzasadnienia uchwały (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że skarżący kasacyjnie organ nie wykazał w sposób precyzyjny i należycie uzasadniony relacji odcinków dróg powiatowych objętych zaskarżoną uchwałą (o łącznej długości 6,034 km) z odcinkami dróg wojewódzkich (o długości 5,3 km oraz 1,5 km) pozbawionych tej kategorii i zaliczonych do kategorii dróg powiatowych uchwałą Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr XII/270/2019 z dnia 16 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wykazano także precyzyjnie jakie przesłanki przesądziły o podjęciu na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. uchwały o pozbawieniu powyższych odcinków dróg powiatowych "proporcjonalnie" do ww. odcinków drogi wojewódzkiej.

Nie jest także zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 5c u.d.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd, że organ nie zachował przewidzianych w tych przepisach przesłanek, albowiem nie zachowano zasad proporcjonalności przy przekazywaniu odcinków dróg, gdyż łączna długość odcinków dróg starodroża drogi krajowej wynisi nie więcej niż 4,39 km, a w uchwale wskazano, iż długość tych samych odcinków wynosi 5,3 km, w sytuacji gdy dochowano zasady proporcjonalności.

W pierwszej kolejności wskazać należy na wadliwość konstrukcyjną tego zarzutu, skarżący kasacyjnie organ zarzucił bowiem błędną wykładnię, podczas gdy w istocie kwestionuje błędne zastosowanie wskazanych przepisów prawa. Wadliwie określono zatem formę naruszenia prawa materialnego.

Powołany w tym zarzucie art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. przewiduje szczególny tryb pozbawiania dróg publicznych określonych kategorii, tj. tzw. tryb kaskadowy. Tryb ten ma ograniczony zakres zastosowania, albowiem dotyczy "kaskadowej dekategoryzacji" tj. pozbawiania określonych odcinków dróg publicznych kategorii wyższej i zaliczania ich do kategorii niższej, w związku z oddaniem do użytkowania nowego odcinka drogi krajowej i pozbawieniem dotychczasowego odcinka tego rodzaju drogi statusu drogi krajowej (art. 10 ust. 5 u.d.p.). Powołane przepisy przyznają właściwym organom uchwałodawczym jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do pozbawiania odcinka drogi wojewódzkiej (byłego odcinka drogi krajowej, która została zastąpiona przez nowo wybudowany odcinek drogi krajowej) lub odcinka drogi powiatowej (byłego odcinka drogi wojewódzkiej, który odpowiada odcinkowi drogi krajowej zastąpionej przez nowo wybudowany odcinek drogi krajowej) kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a u.d.p.) lub drogi powiatowej (art. 10 ust. 5c u.d.p.). Zastrzegają jednak równocześnie, że długość odcinka poddanego takiej kaskadowej dekategoryzacji nie może przekroczyć długości zastępowanego odcinka drogi krajowej (art. 10 ust. 5a u.d.p. – co do drogi wojewódzkiej) lub odcinka drogi wojewódzkiej poddanej procedurze, o której mowa w art. 10 ust. 5a u.d.p. (art. 10 ust. 5c u.d.p. – co do drogi powiatowej). Ponadto, zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. (Kp 2/13, OTK-A 2015, nr 5, poz. 65), dokonana dekategoryzacja musi zostać należycie uzasadniona w świetle definicji kategorii dróg publicznych oraz warunków materialnych zaliczania do nich określonych odcinków dróg publicznych (art. 5-7 u.d.p.). Podjęcie uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p. w brzmieniu nadanym nowelą z 13 września 2013r. jest zatem możliwe dopiero po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej lub powiatowej.

Z powyżej przedstawionych powodów nie jest zatem wystarczający do uwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że porównanie długości w uchwale Sejmiku i w zaskarżonej uchwale prowadzi do wniosku o zachowaniu zasady proporcjonalności. Podkreślenia wymaga, że do podjęcia uchwały dekategoryzującej drogę powiatową na podstawie art. 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5a u.d.p. nie jest wystarczające jedynie stwierdzenie, że pozbawiane kategorii drogi powiatowej odcinki dróg publicznych utraciły w bliżej nieokreślonej przeszłości cechy funkcjonalno-użytkowe dróg powiatowych, a obecnie organ powiatowy dokonał jedynie dostosowania kategoryzacji istniejącego układu komunikacyjnego do faktycznego stanu istniejącego w terenie. Uchwała rady powiatu stanowiona na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. może bowiem był podjęta tylko w granicach długości odcinków poddanych dekategoryzacji na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. (drogi wojewódzkiej, która stała się nią w wyniku dekategoryzacji zastępowanej drogi krajowej) oraz w granicach odpowiedniości ("proporcjonalności") długościowej i funkcjonalno-użytkowej na tle definicji i warunków określonych w art. 6a-7 u.d.p. Rada powiatu ma zatem obowiązek należycie wykazać, że odcinki pozbawiane kategorii drogi powiatowej, w związku z pozbawieniem kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi (art. 10 ust. 5a w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p.), przestały spełniać funkcje drogi powiatowej (art. 6a u.d.p.), natomiast spełniają warunki do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych (art. 7 u.d.p.), co w niniejszej sprawie nie zostało należycie wykazane. Nie jest bowiem wystarczające odwołanie się w powyższym zakresie do przesłanek i okoliczności nieokreślonych precyzyjnie. Dla ogólnego uporządkowania "powiatowej sieci drogowo-ulicznej" (por. s. 2 uzasadnienia zaskarżonej uchwały) właściwe organy są upoważnione do zastosowania trybu ogólnego pozbawiania kategorii dróg powiatowych (art. 10 ust. 1-3a w zw. z art. 6a-7 u.d.p.), a nie trybu kaskadowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji.