Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 640/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 716/21 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz L. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 716/21 po rozpoznaniu skargi L. G. (dalej "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chorzowie z [...] marca 2021 roku; zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chorzowie odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r.

Nie zgadzając się z powyższym skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2021 r. nr [...] . W uzasadnieniu powyższego wskazał, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423, 432), dalej "s.u.s" przymiot płatnika składek mogą mieć zarówno wspólnicy spółki cywilnej jak i sama spółka. Zatem wspólnik spółki cywilnej oraz sama spółka traktowani są przez ZUS jako samodzielni/odrębni płatnicy składek. Tym samym z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia, o których stanowią przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) dalej "ustawa o COVID-19" mogą występować zarówno wspólnicy spółek cywilnych jak i sama spółka cywilna. W zależności zatem od wnioskodawcy (wspólnik spółki cywilnej lub spółka) składającego stosowny wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek, ZUS procedując taki wniosek zobligowany jest do ustalenia kodu PKD właściwego wyłącznie dla wnioskodawcy. Podkreślono, że skarżący we wniosku z 15 marca 2021 r. kod PKD działalności wskazanej jako przeważająca nie jest zarejestrowany w rejestrze REGON na wskazany dzień, tj. 30 listopada 2020 r., dlatego też zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. nie zostało przyznane.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 716/21 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chorzowie z [...] marca 2021 roku. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący wystąpił o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID 19 jako przedsiębiorca prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą, a zatem płatnik posiadający indywidualny tytuł do ubezpieczenia społecznego. Spółka cywilna L. R. D., L. G. uzyskała zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek jako płatnik wobec jej pracowników w odrębnych postępowaniach, wszczętych na podstawie odrębnych wniosków. W zależności od tego, kto jest wnioskodawcą (wspólnik spółki cywilnej czy spółka) konieczne jest ustalenie kodu PKD właściwego wyłącznie dla wnioskodawcy. Samo uczestnictwo w spółce cywilnej nie uzasadnia jeszcze statusu prowadzącego działalność gospodarczą, konieczne jest ustalenie, czy wspólnik zajmuje się tą działalnością, czy ją prowadzi na podstawie przepisów o działalności gospodarczej, czyli przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. w Dz. U. z 2017 r, poz. 2168). Skarżący twierdzi, że w ramach tej spółki cywilnej prowadzi działalność gospodarczą, co oznacza, że ma z tej racji indywidualny tytuł do ubezpieczenia społecznego. Kwestia ta nie znalazła wyrazu w zaskarżonej decyzji, a wymaga ustosunkowania się organu.

Organ w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił :

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", zw. z art. 31 zy ust. 1 ustawy o COVID-19 w zw. z § 10 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 371), dalej: "rozporządzenie RM z lutego 2021 r." poprzez jego błędną wykładnię polegającą na sformułowaniu, że "działalność oznaczoną wg PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" należy odnosić do działalności rzeczywistej, faktycznie prowadzonej, a nie deklarowanej przez płatnika, nawet jeżeli działalność ta nie została ujawniona w rejestrze REGON, podczas gdy ww. przepisy stanowią jednoznacznie, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w §10 ust. 1 i 2, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON,

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

A. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 10 ust. 3 rozporządzenia RM z lutego 2021 r. poprzez uznanie, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według PKD, organ powinien dokonać w szerszym kontekście niż tylko w odniesieniu do działalności prowadzonej jako firma [...] L. G. i z uwzględnieniem faktu, że prowadzona przez niego działalność w ramach spółki cywilnej opatrzona jest kodem PKD uprawniającym do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek (kod 9329A, wskazany we wniosku RDZ-B7) - podczas gdy wykładnia przepisów dokonana przez organ rentowy dotyczących spełnienia przesłanek przez skarżącego jest prawidłowa zatem organ rentowy na dzień wydania zaskarżonej decyzji dysponował wystarczającymi dowodami do oceny prawa skarżącej do zwolnienia z opłacania składek, w tym m.in. danymi zawartymi w rejestrze KRS i właściwie ocenił te dowody zgodnie z art. 31zy w zw. z § 10 rozporządzenia RM z lutego 2021r.

B. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 11 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie wyjaśnił skarżącemu zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwianiu sprawy, podczas gdy skarżący miał możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym oraz zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie rozstrzygnięcia;

C. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) poprzez zasądzenie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwoty 497 zł na którą składa się także kwota 17 zł tytułem poniesionej opłaty od złożonego pełnomocnictwa, podczas gdy zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923) nie istniał obowiązek uiszczania opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa, a w konsekwencji niezasadnie został obciążony nią Zakład.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 oraz art.177 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

Skarżący odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W pełni poparł stanowisko Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie tylko częściowo, a mianowicie co do zarzutu naruszenia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.

W sprawie sporna była kwestia spełnienia przez stronę przesłanek do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia, a dokładnie przewidzianej w rozporządzenie RM z lutego 2021 r przesłanki prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. określonego rodzaju "przeważającej działalności" uprawniającej do uzyskania tego zwolnienia. W ocenie organu, kod PKD "przeważającej działalności" strony ustalony na podstawie rejestru REGON nie uprawniał do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Natomiast strona podnosiła, że ustalenie to nie jest prawidłowe, gdyż w rzeczywistości prowadzi ona indywidualną działalność gospodarczą pod firmą [...] L. G. pod kodem PKD 4690Z. Oprócz tej działalności jest wspólnikiem spółki cywilnej L. Spółka cywilna R. D., L. G. . Spółka ta działa w obszarach, na które rząd nałożył obostrzenia COVID-19. Jej kod PKD uprawnia do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020.

Mając na uwadze tak zarysowany spór, należy zauważyć, że istotą problemu prawnego w sprawie jest wykładnia § 10 ust. 3 rozporządzenie RM z lutego 2021 r. W myśl powołanego przepisu oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego paragrafu, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.

Według Sądu I instancji, w zależności zatem od tego, kto jest wnioskodawcą (wspólnik spółki cywilnej czy spółka) konieczne jest ustalenie kodu PKD właściwego wyłącznie dla wnioskodawcy. Jest to stanowisko prawidłowe, znajdujące potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (patrz: wyroki z 26 marca 2008 r., sygn. akt I UK 251/07 oraz z 13 stycznia 2009 r., syn. akt II UK 146/08). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez SN, samo uczestnictwo w spółce cywilnej nie uzasadnia jeszcze statusu prowadzącego działalność gospodarczą, konieczne jest ustalenie, czy wspólnik zajmuje się tą działalnością, czy ją prowadzi na podstawie przepisów o działalności gospodarczej, czyli przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący w toku postępowania twierdził, że w ramach spółki cywilnej prowadzi działalność gospodarczą, co by oznaczało, że ma z tej racji indywidualny tytuł do ubezpieczenia społecznego. Kwestia ta nie znalazła wyrazu w zaskarżonej decyzji, a wymaga ustosunkowania się organu. O ile organ nie kwestionuje tego faktu, to skarżący jest przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą w różnych przedmiotach i formach prawnych, jak również, co wynika z akt sprawy, w kilku miejscach. Ustalenie w takim przypadku przeważającej działalności gospodarczej dla przedsiębiorcy wymaga rozważenia jego sytuacji prawnej w szerszym kontekście niż tylko w odniesieniu do działalności prowadzonej jako firma [...] - L. G. i uwzględnienia faktu, że prowadzona przez niego działalność w ramach spółki cywilnej opatrzona jest kodem PKD uprawniającym do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje wywody Sądu pierwszej instancji.

Zważyć należy, że zasady prowadzenia Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 955 ze zm.), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej pojęcie "przeważająca działalność" nie zostało zdefiniowane, a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 2009 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz. U. z 2007 r., nr 251, poz. 1885). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność.

W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON potwierdza stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (patrz: np. wyroki Sądu Najwyższego z 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). Należy zauważyć, że w przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. z 2018 r. poz. 647 ze zm.), objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym (patrz: wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 2180/17; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Dane zawarte w rejestrze REGON w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki, dana działalność przeważająca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozwiązanie przyjęte w § 10 rozporządzenia RM z lutego 2021 r, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to nie ma potrzeby weryfikowania stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeżeli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym bardziej gdy wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.).

Należy zauważyć, że na tle uregulowania postępowania dowodowego w Kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (patrz: wyrok NSA z 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (patrz: wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego.

Jak już wspomniano w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dowodowe, a wobec tego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie § 10 ust. 3 rozporządzenia RM z lutego 2021 r., które ogranicza możliwość ustalenia spełnienia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. Powołany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, jednak nie wprowadza on formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach, a tym samym nie narusza ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. W przypadku, bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym.

Za przedstawioną wyżej wykładnią § 10 ust. 3 rozporządzenia RM z lutego 2021 r., dokonywaną w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno rezultaty wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05; z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75–81 k.p.a.) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Za możliwością ustalenia rzeczywistego stanu co do "przeważającej działalności" podmiotu ubiegającego się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek również na podstawie innych dowodów niż rejestr REGON przemawiają też dyrektywy wykładni celowościowej.

Zwolnienie przewidziane w § 10 rozporządzenia RM z lutego 2021 r., jest jednym z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z epidemią COVID-19 i w ich następstwie poniósł szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami rozporządzenia RM z lutego 2021 r. i celami, jakie ma ono realizować.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające odnośnie do rodzaju "przeważającej działalności", nie zostało przeprowadzone, mimo że organ był w posiadaniu informacji, że na dzień 30 listopada 2020 r. skarżący mógł prowadzić przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD uprawniającym do zwolnienia. W tym kontekście prawidłowe są zalecenia Sądu pierwszej instancji, że w sprawie koniecznym będzie ustosunkowanie się organu do twierdzeń skarżącego zgodnie, z którymi ustawa o COVID-19 nie precyzuje, w którym miejscu prowadzonej działalności gospodarczej ma być wskazany kod przeważającej działalności gospodarczej, a wniosek CEIDG wypełnił zgodnie z instrukcją, wskazując kody dla poszczególnych miejsc prowadzenia działalności gospodarczej.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z lutego 2021 r. oraz naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 7 i art. 11 k.p.a. są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną w tej części.

Zasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia prawa procesowego art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) poprzez zasądzenie od organu kwoty 497 zł, na którą składa się także kwota 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o opłacie skarbowej nie podlega opłacie skarbowej: 1) dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia i zezwolenia (pozwolenia, koncesji) albo złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawach: b) ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego [...]. W związku z tym, rację przyznać należy wnoszącemu skargę kasacyjną organowi, że nie istniał obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej od złożonego do akt dokumentu, z uwagi na dyspozycję art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o opłacie skarbowej. Wydatku tego nie można było zatem ocenić jako niezbędnego w rozumieniu art. 205 § 2 p.p.s.a. Należny stronie skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania sądowego obejmować powinien wyłącznie wynagrodzenie reprezentującego go profesjonalnego pełnomocnika. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zmienił pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku.

O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).