Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 241/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 i 35
journal: Dz.U. 2021 poz 1930
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Anetta Chołuj po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 5 maja 2023 r. nr SKO/SR-418/60/2022 w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej pobranej w 2019 r. w nadmiernej wysokości i dotacji wykorzystanej w 2019 r. niezgodnie z przeznaczeniem oraz nakazu zwrotu tych dotacji i określenia terminu naliczania odsetek za zwłokę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 6 917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 września 2022 r., nr DE.4331.38.8.2022 Starosty L. (dalej: Starosta, organ I instancji) ustalił kwotę dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu L. przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. ul. [...] (dalej: skarżąca, strona), prowadzące niżej wymienione szkoły, w łącznej wysokości 64.972,48 zł z tytułu:

1) dotacji pobranych w 2019 r. w nadmiernej wysokości na kwotę 605,71 zł (słownie złotych: sześćset pięć 71/100), w tym:

a) 175,76 zł w Policealnej Szkole C.1 w L. ( dalej też: Szkoła Policealna),

b) 429,95 zł w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "Z." w L. ( dalej : LO);

2) wykorzystania w 2019 r. dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 35 ust. 1 ustawy o f.z.o., na kwotę 64.366,77 zł (słownie złotych: sześćdziesiąt cztery tysiące trzysta sześćdziesiąt cztery 77/100), w tym:

a)18.313,94 zł w Szkole Policealnej "Z." w L.

b) 46.052,83 zł w LO dla Dorosłych "Z." w L.;

oraz określił termin naliczania odsetek należnych naliczanych jak od zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, obejmującego m.in. ustalenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, zakończone protokole kontroli [...], ustalono, iż strona była organem prowadzącym Szkoły w okresie objętym postępowaniem administracyjnym, tj. od 15 lutego 2019 r. do 31 grudnia 2019 Prowadzone przez nią Szkoły otrzymały za okres od 15 lutego do 31 grudnia 2019 r. dotacje z budżetu Powiatu L. w łącznej kwocie 162.289,92 zł przeznaczone na realizację zadań Szkół w zakresie kształcenia, wychowania, opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej oraz wykorzystania ich na pokrycie wydatków bieżących Szkół.

W wyniku przeprowadzonej kontroli oraz postępowania administracyjnego organ uznał, że:

1) dotacje w kwocie 605,71 zł zostały pobrane na 6 słuchaczy szkół, którzy byli zapisani w księdze uczniów i zostali wykazani do dotacji, pomimo nieuczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, co oznacza, że dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości,

2) dotacje w kwocie 64.366,77 zł zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1930 ze zm.) - dalej: u.f.z.o.. Na kwotę tę złożyły się następujące wartości:

a) 1.896,31 zł - (Szkoła Policealna) wynagrodzenie pracowników administracji i dyrektora szkoły za okres od 2 stycznia 2019 r. do 14 lutego 2019 r. oraz wynagrodzenie za VII pracownika, którego miejscem pracy była miejscowość Ż.

W świetle przedłożonych przez organ prowadzący szkoły dokumentów do kontroli, tj. zgłoszenia do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, pisma Organu prowadzącego z dnia 12 października 2018 r., decyzji Nr 15/2019 Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 16 maja 2019 r., statutu szkół oraz dokumentacji przebiegu nauczania wynika, że rozpoczęcie działalności nastąpiło w dniu 15 lutego 2019 r.

Zdaniem Starosty w świetle regulacji art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31 a i art. 32, mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących. Wsparcie finansowe, o którym mowa w ustawie ma charakter dotacji podmiotowo-celowej, a zatem, przysługuje na każdego ucznia i jednocześnie przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły o ściśle określonym zakresie. Rolą dotacji oświatowej nie jest subsydiowanie wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę lub jednostkę ją prowadzącą. Natomiast na podstawie wskazanych wyżej dokumentów ustalono, że w okresie od 2 stycznia do 14 lutego 2019 r. nie realizowano celu dotacji wskazanego przez ustawodawcę w art. 35 ust 1 ww. ustawy, a podmiot dotacji (uczeń/słuchacz) nie uczestniczył jeszcze w zajęciach edukacyjnych, wobec tego brak podstaw do uznania wyżej wymienionych wynagrodzeń jako zgodnych z celem wskazanym w ustawie. Zadania wykonywane przez pracowników administracyjnych i dyrektora w okresie poprzedzającym rozpoczęcie działalności szkół, wskazane przez pełnomocnika Strony w piśmie z dnia 19 sierpnia 2022 r. realizowane były na rzecz C. Sp. o.o. Stroną zawartych umów o pracę była Spółka.

b) 60.979,50 zł (15.749,25 zł w Szkole Policealnej oraz 45.230,25 zł w LO) za najem w okresie od 15 lutego 2019 r. do 28 sierpnia 2019 r. pomieszczeń, które w świetle przedłożonych dokumentów nie były miejscem (adresem) ww szkół;

c) 1.490,96 zł (668,38 zł w Szkole Policealnej oraz 822,58 zł w LO) za media i inne opłaty w okresie od 15 lutego 2019 r. do 28 sierpnia 2019 r. w pomieszczeniach, które w świetle przedłożonych dokumentów nie były miejscem, adresem dotowanych szkół.

Starosta, jakkolwiek zgodził się ze stroną, że wydatki na wynagrodzenia i najem pomieszczeń szkoły mieszczą się w dyspozycji art. 35 ustawy u.f.z.o i mogą być rozliczane z dotacji, to z dotacji nie można rozliczyć najmu lokali innych niż te, które ujęte są w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w L. (dotyczy okresu od lutego do 28 sierpnia 2019 r.), tj. pomieszczeń, w których odbywały się zajęcia i mieścił się sekretariat, a standard bezpieczeństwa nie został sprawdzony przez określone przepisami inspekcje. Rejestr szkół spełnia doniosłą funkcję, zapewnia bezpieczeństwo obrotu prawnego poprzez dostarczenie wszystkim zainteresowanym danych o podmiocie będącym organem prowadzącym, jak również o samej szkole. Zaznaczył organ, że konieczność wskazania adresu siedziby szkoły wynika z art. 168 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo Oświatowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z póżn. zm ) oraz że aktualny adres jest niezbędny w celu pełnienia nadzoru nad wypełnianiem obowiązków wynikających z zadań statutowych danej szkoły.

W treści art. 168 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo Oświatowe wskazano, że wnioskodawca w zgłoszeniu do ewidencji szkół powinien opisać warunki lokalowe prowadzenia działalności, które będą odpowiadały standardowi ustalonemu w przepisach, jak również informację o warunkach lokalowych zapewniających między innymi bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy (art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy jw.). Organ prowadzący szkoły wnioskując w dniu 5 kwietnia 2019 r. o zmianę adresu na mocy ww. przepisów zobowiązany był do wykazania, że warunki nowych lokali spełniają wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (art. 125 ustawy jw.), o ochronie środowiska, o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o warunkach techniczno-budowlanych i o ochronie przeciwpożarowej. Spełnienie powyższych wymagań Organ prowadzący powinien potwierdzić pozytywną opinią właściwego Inspektora Sanitarnego oraz Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej.

Starosta wskazał, że organ prowadzący szkoły w dniu 5 kwietnia 2019 r. zgłosił zmianę we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych w zakresie adresu sekretariatu i miejsca prowadzenia zajęć dydaktycznych. W związku z informacją, że wniosek zawiera braki formalne, strona pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. przedłożyła pozytywne opinie Inspektora Sanitarnego oraz straży pożarnej dotyczące nowych pomieszczeń szkoły, które potwierdzały spełnienie wymagań określonych w przepisach. W oparciu o uzupełnione dokumenty, w dniu 28 sierpnia 2019 r. na podstawie art. 168 ust. 13 i art. 29 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe wprowadzono zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Starostę L. Starosta stwierdził, że organ prowadzący szkoły nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, stanowiącego, iż "Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki".

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1. Art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; w szczególności poprzez:

a) brak wezwania jej do przedłożenia jakichkolwiek wyjaśnień czy dowodów, a także wskazanie, że nie zachodzi konieczność przedstawienia przed stronę dodatkowych wyjaśnień lub dowodów, a następnie przyjęcie, iż część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości, a część wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co świadczy o braku udzielenia stronie możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów w trybie art. 10 § 1 k.p.a. i w konsekwencji stanowi naruszenie prawa strony do czynnego udziału na każdym etapie postępowania, gdyż strona w momencie wydawania decyzji nie wiedziała co znajduje się w aktach sprawy oraz w jakim zakresie organ kwestionuje prawidłowość pobrania dotacji oświatowej;

b) skierowanie do strony zawiadomienia o zakończeniu postępowania wraz z wyznaczeniem jej terminu zapoznania się z aktami sprawy w sposób uniemożliwiający Stronie faktyczne skorzystanie z prawa, o którym mowa w art. 10 §1 K.p.a., z uwagi na fakt, iż zawiadomienie o zakończeniu zbierania materiału dowodowego doręczone zostało stronie w dniu wydania decyzji;

c) nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, w sytuacji w której zmierzały one do wykazania istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, oraz brak wskazania przyczyn pominięcia zgłoszonych przez stronę wniosków;

d) poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym w sytuacji, gdy strona nie miała prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń zawartych we wnioskach pokontrolnych, co z kolei prowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy w ramach oceny tego materiału i skutkowało uznaniem przez organ, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości oraz wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i znajduje odzwierciedlenie w wadliwym uzasadnieniu decyzji;

1. art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust 6 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U.2021.305 t.j. z dnia 2021.02.18) w zw. z art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2021.1930 t.j. z dnia 2021.10.25, zwanej dalej u.f.z.o) poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy kwestionowane wydatki dotyczyły jedynie najmów pomieszczeń, w których szkoła realizowała swoje zadania statutowe oraz wynagrodzeń pracowników.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania; alternatywnie – o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które z uwagi na treść zaskarżonej decyzji jest niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wniosła o:

1. dopuszczenie dowodu z zeznań świadka B. S., zatrudnionej na stanowisku dyrektora LO oraz Szkoły Policealnej, począwszy od stycznia 2019 r., tj. w sprawdzanym okresie, o którym mowa w protokole z planowanej kontroli finansowej Starostwa Powiatowego w L. datowanego na styczeń 2022 r. - na okoliczności trwającego w okresie 2.01.2019-14.02.2019 r. procesu organizacji szkoły i niezbędności jego przeprowadzenia dla uruchomienia szkoły w terminie i zapewnienia słuchaczom odpowiednich środków oraz warunków prowadzenia zajęć dydaktycznych z pierwszym dniem rozpoczęcia działalności, tj. zatrudnienia kadry dydaktycznej, a także niezbędnych czynności organizacyjnych, tj. celem wykazania prawidłowości w wydatkowaniu kwot dotacji na kwestionowane wynagrodzenia dyrektora i niezbędnych pracowników administracyjnych;

2. wystąpienie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., o udostępnienie dokumentów związanych z wydaniem opinii sanitarnych datowanych na:

a) 6.08.2019 r., [...];

b) 14.03.2019 r., [...]

c) 4.03.2019 r., [...];

d) 1.03.2019 r., [...]

w szczególności złożonych wniosków, wszelkiej korespondencji w toku sprawy, na okoliczności wykazania istotnych okoliczności dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, w tym dokonania czynności zmierzających do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków działania placówek;

3. wystąpienie do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L., o udostępnienie dokumentów związanych z wydaniem opinii datowanych na:

a) 2.08.2019 r, [...];

b) 25.03.2019 r., [...];

c) 25.02.2019 r., [...];

d) 25.02.2019 r., [...];

w szczególności złożonych wniosków, wszelkiej korespondencji w toku sprawy, na okoliczności wykazania istotnych okoliczności dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy w tym dokonania czynności zmierzających do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków działania placówek.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji skarżoną obecnie decyzją z 5 maja 2023 r., nr SKO/SR-418/60/20222 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO. Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO podzieliło zawartą w tej decyzji argumentację i wnioski. Podkreślono w decyzji, że rozpoczęcie przez szkołę działalności od 15 lutego 2019 r. potwierdza decyzja Kuratora Oświaty z 16 maja 2019 r. i data ta pozwala odróżnić szkołę istniejącą od planowanej – tak więc wydatki poniesione na wynagrodzenie dyrektora przed formalnym rozpoczęciem działalności szkoły nie są wydatkami bieżącymi w rozumieniu u.f.z.o. SKO podtrzymało ocenę organu I instancji co do braku podstaw do rozliczenia z dotacji wydatków za najem i media , dotyczących pomieszczeń mieszczących się pod adresami, które do 29 sierpnia 2019 r. nie były ujawnione we wpisie do ewidencji jako miejsce prowadzenia działalności szkoły.

W skardze na powyższą decyzję strona powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu.

SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. dalej-p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd uwzględnia skargę w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. A stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta cześć dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Według art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. - odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). A zatem w przypadku, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege), co oznacza że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny.

Zgodnie z art. 252 ust. 3 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

W tym miejscu wskazać należy na art. 26 ust. 2 f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o f.z.o. uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności.

Przez dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem należy natomiast rozumieć wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyroki WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18)

Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania dotacji tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2203, z późn. zm. - dalej w skrócie "u.f.z.o.") dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-3la i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

-250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

-150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm.),

2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,

c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.

W art. 35 ust. 2 u.f.z.o. przyjęto, że przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. u.f.p.

Z przytoczonych regulacji wynika, co trafnie podkreślały organy obu instancji, że wydatki na prowadzenie szkoły mogą być finansowane z dotacji, jeżeli służą kształceniu, wychowaniu lub opiece w związku z realizacją bieżących zadań przedszkola/szkoły.

W świetle przytoczonych regulacji należy zgodzić się z organem, że brak było podstaw do pobrania przez skarżącą dotacji na 6 uczniów, którzy w 2019 r. byli zapisani w księdze uczniów i zostali wykazani do dotacji w informacjach składanych Staroście, ale nie spełnili wynikającego z art. 26 ust.2 u.f.z.o. warunku frekwencyjnego. Wypłaconą na tych uczniów kwotę 605,71 zł organy słusznie uznały za dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Skarżąca w tym zakresie nie podniosła żadnych zarzutów ani nie przedstawiła dowodów przeczących ustaleniom poczynionym w kontroli i przyjętym za podstawę wydanych decyzji.

W odniesieniu do kwot uznanych za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem Sąd podziela stanowisko organów, że niedopuszczalne było rozliczenie z otrzymanej dotacji wydatków na wynagrodzenia dyrektora szkoły oraz pracowników administracji za okres od 2 stycznia do 14 lutego 2019 r. Przede wszystkim, jak słusznie wskazało SKO w zaskarżonej decyzji, uprawnienie niepublicznych szkół do otrzymania dotacji oświatowej jest uwarunkowane posiadaniem statusu szkoły niepublicznej – to zaś wymaga dokonania stosowanego zgłoszenia oraz wpisania placówki do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Uzyskanie takiego wpisu jako warunek założenia szkoły wynika wprost z treści regulacji art. 168 § 1 Prawa oświatowego – "Osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek". Zgłoszenie powinno zawierać dane szczegółowo wymienione w ust. 4 art. 168 tej ustawy. Jak więc wynika z powyższych regulacji, wpis do stosownej ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego ma charakter konstytutywny. Dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzone przez skarżącą szkoły uzyskały status szkół niepublicznych, uprawnionych do realizacji zadań z zakresu kształcenia i wychowania, a w konsekwencji prawo do ubieganie się o dotację oświatową w związku z prowadzoną działalnością, realizującą zadania oświatowe. Działalność edukacyjną natomiast szkoła podejmuje w dacie oznaczonej we wpisie do ewidencji. Ze zgromadzonych przez organ dowodów wynika bezspornie, że wymienione na wstępie szkoły zostały, na wniosek skarżącej z dnia 14 sierpnia 2018 r. (uzupełniony 14 września 2018 r.) wpisane do Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych prowadzonej przez Starostę L. w dniu 27 września 2018 r., z terminem rozpoczęcia działalności 28 września 2018 r. Termin ten został następnie, na wniosek strony, zmieniony na 15 lutego 2019 r. Data ta, jako data rozpoczęcia działalności przez szkoły została potwierdzona w decyzjach Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z 16 maja 2019 r. nr (WNKPSE.543.22.2019.MJ i WNKPSE.543.23.2019.MJ). Skarżąca nie kwestionuje zresztą, że dopiero od tej daty prowadzone były w szkole zajęcia.

Ponownie należy podkreślić, że dotacja oświatowa, zgodnie z art. 35 u.f.z.o. , może być przeznaczone jedynie na realizację zadań oświatowych. Chodzi przy tym o faktyczną ich realizację, za która nie można uznać podjętych działań przygotowawczych, takich jak wskazywane przez skarżącą przygotowanie obsługi administracyjnej szkoły przed jej otwarciem, przygotowanie zaplecza dydaktycznego czy procesu rekrutacji. Nie są to bowiem czynności bezpośrednio realizujące cele w zakresie kształcenia i opieki, ale mają charakter działań inwestycyjnych, przygotowujących dopiero grunt pod przyszłą działalność edukacyjną, która będzie mogła być prowadzona dopiero po uzyskania wpisu do ewidencji i po formalnym rozpoczęciu działalności i otwarciu szkoły. Koresponduje z tym wprowadzona w art. 26 ust. 1 tej ustawy zasada, że dotacja wypłacana jest na każdego ucznia/słuchacza, który w danym miesiącu spełni warunek frekwencyjny – co potwierdza, że dopiero uczestnictwo uczniów/słuchaczy w prowadzonych w szkole zajęciach uprawnia do otrzymania dotacji ( wyjątek w działa łającej szkole stanowią przewidziane prawem okresy czasu wolnego w trakcie roiku szkolnego). W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną, że zgodnie z wpisem do ewidencji wskazane na wstępie szkoły rozpoczęły działalność z dniem 15 lutego 2019r. Tym samym brak było podstaw do finansowania z dotacji oświatowej wydatków poniesionych przed tą datą.

Przechodząc do kwestii wydatków na wynajem pomieszczeń przy ul. [...] w L. oraz przy ul. [...] i ul. [...] oraz wydatków za media w tych lokalizacjach, Sąd uznał , że dokonując oceny w tym zakresie organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że organy w niniejszej sprawie nie kwestionowały, że co do zasady wydatki na pokrycie kosztów najmu pomieszczeń, w których odbywają się zajęcia lekcyjne należy kwalifikować jako wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 u.f.p.,stanowiące wydatki kwalifikowalne, określone w art. 35 u.f.z.o. podlegające rozliczeniu z dotacji. Powodem nieuwzględnienia tych wydatków był fakt, dotychczas wpisane w ewidencji adresy prowadzenia działalności szkół, w tym zajęć dydaktycznych oraz sekretariatu ([...] – dla LO oraz [...] – dla Szkoły Policealnej) zostały zmienione w tej ewidencji dopiero od dnia 28 sierpnia 2019 r.

Odnosząc się tym miejscu do argumentacji organu, Sąd nie kwestionuje konieczności zgłoszenia każdorazowo przez placówkę oświatową zmiany miejsca prowadzenia działalności, jak również uzasadnienia dla wprowadzenia takiego obowiązku. Wynika on bezpośrednio z treści art. 168 ust. 3 u.p.o. Jest to bezsprzecznie związane – na co również trafnie wskazywały organy w niniejszej sprawie – z koniecznością zapewnienia, że miejsce prowadzenia działalności przez placówkę oświatową spełnia rygorystyczne wymogi dotyczące bezpieczeństwa. Stąd też w art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d) u.p.o. zastrzeżono, że dokonując zgłoszenia do ewidencji podmiot prowadzący ma obowiązek wskazania adresu siedziby szkoły lub placówki oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, jeżeli ich utworzenie jest przewidywane, przy czym inne lokalizacje muszą znajdować się na terenie jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji, a w przypadku szkoły artystycznej na terenie tej samej miejscowości, a także obowiązek dostarczenia informacji o warunkach lokalowych zapewniających:

bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej; spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku zgłoszenia zmian w ewidencji (ust. 13). W przekonaniu Sądu jednak nie to oznacza jednak, że konsekwencje braku odnotowania w ewidencji każdej zmiany danych, objętych wpisem do ewidencji należy oceniać na równi z brakiem wpisu (lub niedopełnieniem obowiązków warunkujących uzyskanie wpisu do ewidencji).

Po pierwsze, niezgłoszenie przy ubieganiu się o wpis do ewidencji którejkolwiek z danych , wymaganych w świetle art. 168 u.p.o., skutkuje brakiem dokonania wpisu, a w konsekwencji – brakiem możliwości podjęcia działalności przez szkołę lub placówkę (co w oczywisty sposób przekłada się na brak prawa do otrzymania dotacji oświatowej. W przypadku szkoły czy placówki posiadającej wpis do ewidencji i prowadzącej już działalność, przesłanki wykreślenia jej z ewidencji zostały natomiast enumeratywnie wskazane w art. 169 u.p.o i nie przewidziano takiej konsekwencji w przypadku niezgłoszenia ( nawet w razie wykrycia, że do tego doszło) zmiany w zakresie adresu szkoły.

Wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadkach: 1) niepodjęcia działalności przez szkołę lub placówkę w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji; 2) prawomocnego orzeczenia sądu zakazującego osobie fizycznej, prowadzącej szkołę lub placówkę, prowadzenia działalności oświatowej; 3) stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki lub organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę jest niezgodna z przepisami niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty, wydanych na ich podstawie rozporządzeń lub statutem, w szczególności: a) nie jest wypełnione zobowiązanie, o którym mowa w art. 168 ust. 4 pkt 6, albo b) nie są spełnione warunki funkcjonowania szkoły określone zgodnie z art. 178 ust. 4 - jeżeli szkoła lub placówka lub osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do polecenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o którym mowa w art. 180 ust. 2; 4) dokonania wpisu z naruszeniem prawa; 5) zaprzestania działalności przez szkołę lub placówkę przez okres dłuższy niż 3 miesiące; 6) niezrealizowania przez osobę prowadzącą szkołę lub placówkę polecenia, o którym mowa w art. 180 ust. 3. Wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacją szkoły lub placówki. Poza wymienionymi przypadkami ustawodawca nie przewidział zatem innych sytuacji, w których szkoła lub placówka oświatowa utraciłaby status uprawniający ją do prowadzenia działalności oświatowej.

Po drugie, na organie prowadzącym ciąży niewątpliwie obowiązek zapewnienia, że w szkole/placówce zostały dochowane wymogi dotyczące bezpieczeństwa (budowlanego, środowiskowego, przeciwpożarowego, sanitarnego). Jednak wynikający z art. 168 u.p.o. obowiązek dołączenia do wniosku o dokonanie w ewidencji zmian adresowych pozytywnych opinii właściwych organów stanowi nic innego, jak potwierdzenie spełnienia przez szkołę powyższych warunków. Stąd też, zdaniem Sądu, dla ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie to, wymaga uwzględnienia całości okoliczności sprawy – w tym z jednej strony tego, że strona złożyła wniosek o dokonanie zmiany adresu prowadzenia działalności już 9 kwietnia 2019 r. , natomiast organ, w związku z prowadzonym postępowaniem o wykreślenie podmiotu z ewidencji ( zakończonym w II instancji uchyleniem w dniu 16 maja 2019 r. decyzji o wykreśleniu i umorzeniem postępowania ) organ aż do końca maja nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku jest datowane na 29 maja 2019 r., strona ostatecznie uzupełniła braki 8 sierpnia 2019., jednak w zgłoszonych w toku postępowania wnioskach dowodowych powoływała się opinie organów nadzoru sanitarnego i straży pożarnej wydane także już w lutym i marcu 2019 r. Organ nie uwzględnił powyższych wniosków dowodowych, wobec czego nie sposób obecnie stwierdzić, wskazane opinie potwierdzały spełnienie wymogów bezpieczeństwa także już we okresie poprzedzającym sierpień 2019 r. Zdaniem Sądu, jako niedopuszczalne należy natomiast ocenić takie zastosowanie przepisów u.p.o. oraz u.f.z.o. , które prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do rozliczenia z dotacji wydatków bieżących, objętych zakresem art. 35 u.f.z.o., w sytuacji, gdy dopełniła ona obowiązku dokonania stosownego zgłoszenia zmian w ewidencji, prowadziła de facto działalność w pomieszczeniach spełniających warunki wynikające z przepisów prawa, natomiast kilkumiesięczne opóźnienie w dokonaniu zmian wpisu do ewidencji było skutkiem tego, że w wyniku działania samego organu ( błędnego – co potwierdza uchylenie decyzji w sprawie wykreślenia) wniosek nie był procedowany.

Na uwagę przy tym zasługuje, że w decyzji, przyznając, że zajęcia były prowadzone w lokalizacji innej, niż uwidoczniona we wpisie do ewidencji, nie zakwestionowano możliwości prowadzenia przez szkołę działalności oświatowej i tego że realizowane były tam zadania oświatowe, czyli cel na jaki przekazywana jest dotacja. Organ bowiem nie odmówił w całości wypłaty dotacji za okres do 29 sierpnia 2029 r. czy finansowania z niej wydatków np. na wynagrodzenia nauczycieli, a jedynie wykluczył rozliczenia wydatków związanych z najmem nieruchomości oraz kosztami mediów. Z jednej zatem strony uznał, że szkoły realizowały cele z zakresu kształcenia, wychowania i opieki oraz że mogły z tego tytułu rozliczać z dotacji ponoszone wydatki, z drugiej uznał, że w zakresie, w jakim wydatki te dotyczyły kosztów związanych z korzystaniem z niezbędnych dla tej działalności pomieszczeń, koszty te nie mogą być pokrywane z dotacji. Zdaniem Sądu powyższa niekonsekwencja obrazuje błędne rozumowanie organu , pomijające przy stosowaniu przepisów prawa ich sens. Podkreślić trzeba, że – mimo uznania przez organ, że co do zasady działalność skarżącej w okresie od kwietnia do sierpnia 2019 r. powinna być dotowana, skarżącej nie przysługiwałoby za okres do 29 sierpnia 2019 r. również prawo do rozliczenia kosztów nieruchomości widniejących w tym czasie w ewidencji jako adresy prowadzenia działalności ( nawet gdyby je wciąż ponosiła) – a to właśnie w związku z tym, że faktycznie nie były w tych lokalizacjach prowadzone zajęcia i realizowane zadania oświatowe.

Zdaniem Sądu nie jest obojętne, z czym wiązała się zmiana adresu prowadzenia przez szkołę działalności. Zmiana lokalizacji związana z przeniesieniem szkoły do innej gminy wiąże się bowiem z utratą obowiązku finansowania przez gminę dotychczasowej lokalizacji kosztów działalności szkoły zlokalizowanej w innej gminie i powinna skutkować wykreśleniem jej z ewidencji ( i dokonaniem nowego wpisu do ewidencji prowadzonej przez organ gminy właściwy dla nowej lokalizacji). Natomiast w razie zmiany adresu w obrębie tej samej gminy , nie można pozbawić podmiotu prawa do prowadzenia działalności oświatowej lub prawa do otrzymania dotacji, jeżeli realizuje on ze swojej strony obowiązki wynikające z przepisów prawa, związane ze zgłoszeniem zmian, natomiast postepowanie w tej sprawie wydłuża się wskutek okoliczności leżących po stronie organu.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie dla oceny możliwości rozliczenia z dotacji kosztów korzystania z nieruchomości przy ul. [...],ul. [...], u. [...], ul. [...] w okresie do 28 sierpnia 2019 r. ma, zdaniem Sądu, nie tylko to, w jakiej dacie organ dokonał ostatecznie zmiany wpisu w ewidencji w zakresie danych adresowych miejsca prowadzenia działalności przez szkoły prowadzone przez skarżącą, ale także to: gdzie faktycznie odbywały się zajęcia, w ramach których realizowano cele wskazane w u.f.z.o. (oraz gdzie funkcjonował sekretariat), czy strona dopełniła zgodnie z prawem obowiązku zgłoszenia zmian adresowych oraz czy pomieszczenia mieszczące się w ww. lokalizacjach spełniały wymogi, o których mowa w 168 ust. 13 p.o. - co powinno warunkować uznanie, że mogły rzeczywiście służyć realizacji celów edukacyjnych, na które przeznaczona jest dotacja. W tym zaś zakresie ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę decyzji jawią się jako niepełne. Art. 7 i art. 77 k.p.a. obligują organ administracji do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślić należy, że jakkolwiek w przypadku kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowych, to strona powinna wykazać, ze środki otrzymane z dotacji zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem, a organ nie ma obowiązku samodzielnego poszukiwania dowodów potwierdzających takie wykorzystania dotacji, to powyższe nie zwalania organu z obowiązku poczynienia ustaleń w oparciu o dostępne i wskazywane przez stronę dowody (jeśli mają one znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy) oraz wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego. Jak stanowi art. 75§1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei z art. 80 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę, że strona złożyła wniosek o zmianę danych adresowych 5 kwietnia 2019 r, a w toku postępowania odwoławczego wnosiła o przeprowadzenie dowodów m.in. z opinii wydawanych przez służby sanitarne i przeciwpożarowe już od lutego i marca 2019 r. ( z pisma z 8 sierpnia 2019 r. wynika, że dołączone do niego opinie dotyczyły jedynie adresu sekretariatu LO), organ powinien w niniejszej sprawie wyjaśnić, co było przyczyną tak dużej zwłoki w rozpoznaniu wniosku o zmianę adresu prowadzenia działalności przez wymienione na wstępie szkoły i czy leżała ona po stronie skarżącej, czy była wynikiem działania organu oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Strona nie powinna bowiem ponosić negatywnych konsekwencji w zakresie możliwości rozliczenia z dotacji wydatków za najem nieruchomości i obsługę mediów, jeżeli w odniesieniu do danej szkoły dopełniła obowiązków związanych ze zmianą lokalizacji, zaś postępowanie z wniosku o zmianę danych nie toczyło się lub było zawieszone z przyczyn leżących po stronie organu.

W tym kontekście, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien przeprowadzić postepowanie wyjaśniające i ocenę dowodów z uwzględnieniem uwag i oceny zawartej w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o kosztach orzeczono na postawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.