Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 153/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 549/21 w sprawie ze skargi J.S. i T.S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2019 r. nr 1314/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia 10 maja 2019 r. Nr 964/2019, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz J.S. i T.S. kwotę 1724 (jeden tysiąc siedemset dwadzieścia cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 września 2022 r., II SA/Wr 549/21 oddalił skargę J.L. i T.L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z 25 października 2019 r. nr 1314/2019 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej: PINB) z 10 maja 2019 r. nr 964/2019, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., zatwierdził na wniosek T.S. projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ew. [...], [...], obręb [...]przy ul. [...] we W., nakładając równocześnie na ww. inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w odniesieniu do znajdującego się na działce nr ew. [...], [...], obręb [...] we W.obiektu budowlanego, powstałego na podstawie decyzji Prezydenta [...] z 30 grudnia 1997 r. nr 4404-III/97 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T.S. pozwolenia na budowę dwustanowiskowego garażu, toczyło się postępowanie w sprawie dopuszczenia się przez inwestora istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę wynikającego z przeprowadzonych w obiekcie robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy, które zostało zakończone decyzją ostateczną PINB z 3 kwietnia 2013 r. nr 815/2013 nakładającą na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budowę ww. obiektu i uwzględniającego zmiany wprowadzone w toku wykonywanych robót. Powyższa decyzja była poprzedzona wydaną przez DWINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzją z 12 listopada 2009 r. nr 1841/2009 uchyloną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 kwietnia 2010 r., II SA/Wr 51/10.

We wskazanej powyżej decyzji z 25 października 2019 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołań wniesionych przez J.L. i T.L. oraz T.S., DWINB stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie wymagania, od których uzależnione jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania, obejmującego wydanie przez DWINB kolejnych decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego uchylonych prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 października 2015 r., II SA/Wr 435/15 i z 26 września 2017 r., II SA/Wr 351/17, a także podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji z 23 marca 2018 r. nr 400/2018, organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrolując wypełnienie przez inwestora obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 3 kwietnia 2013 r. uznać należy go za prawidłowo spełniony, ponieważ złożona przez inwestora dokumentacja odpowiada przepisom techniczno-budowlanym, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz odpowiada innym wymogom stawianym projektowi budowlanemu. Przedłożony projekt jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Wykonawca projektu oraz osoba go sprawdzająca posiadają wymagane uprawnienia budowlane i legitymują się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Odnosząc się do argumentacji odwołania, DWINB wskazał, że projekt budowlany zamienny przedstawia aktualny stan faktyczny inwestycji, a co za tym idzie obejmuje wszystkie dotychczas wykonane roboty budowlane w obiekcie, mając na uwadze aktualne jego parametry. DWINB stwierdził, że dokonana ocena mogła się skupiać na doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w zakresie istotnych odstępstw, albowiem w tym przedmiocie prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Postępowanie to nie może natomiast zmierzać do weryfikacji pierwotnego projektu budowlanego w zakresie, w którym inwestor nie dokonał istotnych odstępstw, czy też "uaktualniania" dokonanych już robót do zmieniających się wymogów prawa. W ocenie DWINB, brak jest jednoznacznych i bezspornych dowodów świadczących o użytkowaniu obiektu jako warsztatu samochodowego, w tym zakresie organy nie mogły opierać się na domniemaniach i przypuszczeniach bez bezspornych dowodów.

W skardze na powyższą decyzję DWINB z 25 października 2019 r. J.L. i T.L. wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB, zarzucając organowi naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB i w konsekwencji naruszenie art. 51 ust. 4 p.b. poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestorowi, pomimo niedostatecznego ustalenia, czy złożony projekt budowlany zamienny obejmuje wszystkie wykonane przez inwestora w ramach istotnego odstąpienia od projektu roboty budowlane, a nadto pomimo wadliwego ustalenia, że obiekt objęty projektem budowlanym zamiennym jest zgodny z prawem; art. 7, art. 8 i art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez całkowite pominięcie podczas rozstrzygania sprawy wskazań zawartych w wyroku z 21 października 2015 r., II SA/Wr 435/15, a w szczególności brak rozważań w przedmiocie legalności obiektu, którego dotyczy projekt budowlany zamienny; § 16 ust. 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 1 kwietnia 2004 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...] i [...], [...], [...], [...] i granicą administracyjną miasta W. w obrębie [...] we W.(Dz. Urz. Woj. Doln. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p., w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. poprzez wadliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, dokonane z naruszeniem przepisów m.p.z.p. i w konsekwencji wadliwe uznanie, że m.p.z.p. dopuszcza istnienie tego obiektu w majestacie prawa; § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), dalej: r.w.t., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie zgodności posadowienia budynku objętego pozwoleniem budowlanym zamiennym z przywołanym przepisem; art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących aktualnego sposobu użytkowania budynku sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, pominięcie przy tej ocenie i analizie zagadnienia istotnych dla sprawy dowodów zgromadzonych w sprawie, przeprowadzenie postępowania w sprawie z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady bezstronności i równego traktowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 września 2020 r., II SA/Wr 837/19 uchylił zaskarżoną decyzję DWINB i poprzedzającą ją decyzję PINB.

Wyrokiem z 5 października 2021 r., II OSK 229/21 Naczelny Sąd Administracyjny, wskutek uwzględnienia wywiedzionej przez DWINB skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zasadniczym powodem uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji było dojście do wniosku, iż w toku postępowania nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, nie przeanalizowano dogłębnie zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym nie uwzględniono wszystkich twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu, a przede wszystkim nie zastosowano się do wskazówek zawartych w uprzednio zapadłych wyrokach z 26 kwietnia 2010 r., II SA/ Wr 51/10, z 21 października 2015 r., II SA/Wr 435/15 oraz z 26 września 2017 r., II SA/Wr 351/17, tymczasem w realiach kontrolowanej sprawy Sąd powinien był uwzględnić, że orzeczeniem poprzedzającym wydanie wyroku zaskarżonego był wyrok z 26 września 2017 r., II SA/Wr 351/17 i to do argumentacji w nim zawartej, wobec zmieniającego się stanu faktycznego sprawy, powinien odnieść się w pierwszym rzędzie Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że po wydaniu decyzji kasacyjnej PINB podjął szereg czynności dowodowych, niemniej Sąd uchylił się od dokonania ich oceny.

W wydanym wskutek ponownego rozpoznania skargi wyroku z 6 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że objęta zaskarżeniem decyzja DWINB odpowiada prawu. Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza uwypuklone w kontrolowanej decyzji ustalenia organu, w tym te potwierdzone oględzinami. Ustalenia te koncentrują się na zgodności przedłożonej dokumentacji z regulacjami techniczno-budowlanymi, co organ wykazał analizą projektu zamiennego i kwalifikacjami osób ten projekt sporządzających. Organ dokonał zestawienia wykonanych robót budowlanych w obiekcie z parametrami zawartymi w projekcie budowlanym zamiennym, nie dostrzegając rozbieżności. Organ trafnie wyodrębnił część robót, jako stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. To istotnego odstąpienia dotyczy przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., stanowiący o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i słusznie wskazał DWINB, że zakres istotnych odstępstw wynika w przedmiotowej sprawie z ostatecznej decyzji PINB z 3 kwietnia 2013 r. W decyzji tej jako istotne odstępstwo zdiagnozowano zmianę wysokości budynku, co wpłynęło na zmianę powierzchni i kubatury. Zmiany wynikające z przebudowy w postaci wydzielenia pomieszczenia łazienki, wykonania komina, okien i otworów okiennych nie zostały potraktowane w tejże decyzji jako istotne odstępstwa, co podkreślił w zaskarżonej decyzji DWINB. W złożonej skardze podkreślono, że organ nie wykonał obowiązku sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego z istniejącym stanem faktycznym, zarzut ten, jak wyjaśnił Sąd I instancji, nie jest jednakże uzasadniony, ponieważ akta sprawy ukazują, iż dokonywano oględzin, jak też ustalono zakres zrealizowanych prac, konstatując, że przedłożony projekt budowlany przedstawia aktualny stan faktyczny przedmiotowej inwestycji i obejmuje wszystkie dotychczas zrealizowane prace. Przede wszystkim jednak zakres istotnych odstępstw wynika z ostatecznej decyzji z 3 kwietnia 2013 r., co organ odwoławczy w swojej decyzji zauważył i do czego się odniósł. Skarżący wskazują na instalacje sanitarne w pomieszczeniu łazienki, jednak ta praca, jak podniósł Sąd I instancji, nie została uznana przez organ za istotne odstępstwo. Prawdą jest, że oględzin dokonano pewien, nawet znaczny, czas temu, nie stanowi to jednak zaniedbania organu i znajduje uzasadnienie w czasie trwania postępowania i jego zróżnicowanych wątkach. Zdaniem Sądu I instancji, za pozytywną oceną projektu zamiennego przez organ idzie obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 4 p.b., tzn. obowiązek wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na wznowienie robót budowlanych. Sąd I instancji zauważył, że dla przedmiotowego obszaru oznaczonego symbolem 3MN/7 jako przeznaczenie podstawowe wskazano zabudowę mieszkalną jednorodzinną (§ 16 ust. 2 m.p.z.p.). W ramach tej funkcji bezspornie mieści się budynek garażowo-gospodarczy. Według Sądu I instancji, przepis § 12 r.w.t. nie stanowi odpowiedniej podstawy dla kwestionowania samego posadowienia budynku, ponieważ wynika ono z ostatecznej i obecnej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonana przebudowa budynku widziana przez pryzmat wskazanych w aktach, wykonanych prac budowlanych nie zmieniła usytuowania budynku, które, co należy podkreślić, określone zostało według stanu prawnego sprzed wejścia w życie r.w.t. Dokonane przez organ pomiary budynku wskazują na różnice rzędu kilku – maksymalnie kilkunastu centymetrów, zaś w zakresie wysokości jest to ok. 0,85 m. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że § 12 r.w.t. odnosi się do odległości budynku od granicy działki, a nie do jego wysokości. Nadto, sama zmiana wysokości została potraktowana przez organ jako istotne odstępstwo, nie sposób więc zgodzić się z zarzutem skargi, że organ przeszedł do porządku dziennego wobec zmiany wysokości budynku. W świetle przepisów r.w.t. (§ 8), jak wskazał Sąd, budynek do wysokości 12 m zaliczany jest do grupy budynków niskich. Sąd I instancji zauważył, że obszerna część skargi została poświęcona kwestii sposobu użytkowania obiektu. W tym kontekście wskazał, że zwrócenia uwagi wymaga jednak przedmiot kontrolowanych w sprawie aktów, które nie dotyczą ani nie rozstrzygają o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest przedmiotem regulacji art. 71 p.b., tymczasem decyzje organów I i II instancji dotyczyły zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wznowienia robót budowlanych. Także przywoływana wcześniej ostateczna decyzja PINB z 3 kwietnia 2013 r. wydana została w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budowę garażu na dwa stanowiska. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia administracyjne są konsekwencją wskazanej decyzji ostatecznej. Sąd wyjaśnił, że kwestia sposobu użytkowania obiektu i jego ewentualnej zmiany nie jest przedmiotem aktualnego badania legalności, ponieważ w świetle prawa i aktów jego stosowania budynek ma pełnić funkcję garażowo-gospodarczą. Ewentualna zmiana w tym zakresie musi być przedmiotem odrębnego postępowania prawnego. Z tego powodu marginalne znaczenie dla niniejszego postępowania, w ocenie Sądu, mają ustalenia, których dokonał organ w celu ustalenia obecnego sposobu użytkowania obiektu. Niemniej należy zauważyć, że organy zrealizowały dyrektywy zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 351/17, i znacznie pogłębiły postępowanie wyjaśniające, przesłuchując świadków, inwestora, przeprowadzając rozprawę administracyjną, analizując fotografie i wydruki ze stron internetowych. Doprowadziło to organ do wniosku, że brak jednoznacznych i bezspornych dowodów przemawiających za użytkowaniem obiektu jako warsztat samochodowy. Zdaniem Sądu I instancji, wnioski organu nie są gołosłowne i mają oparcie w przeprowadzonym, postępowaniu dowodowym. Także wypowiedzi, które padły podczas rozprawy ze strony uczestnika postępowania i pełnomocnika strony skarżącej, nie wskazują bezspornie, w ocenie Sądu, na zmianę sposobu użytkowania obiektu.

J.L. i T.L. wnieśli skargę kasacyjną, którą zaskarżali powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 51 ust. 4 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest zgodna z prawem, a wobec tego powinna zostać utrzymana w obrocie prawnym, podczas gdy zatwierdzenie projektu budowlanego nastąpiło w sposób abstrakcyjny, bez skonfrontowania projektu budowlanego zamiennego z wykonanymi robotami budowlanymi, a więc ze stanem faktycznym, co zostało zaaprobowane w zaskarżonym wyroku, pomimo tego, że (i) w niniejszej sprawie inwestor już kilkukrotnie składał projekt budowlany zamienny do zatwierdzenia i zapisy tych projektów różnią się nie tylko w zakresie wykazu robót budowlanych, które należy wykonać, ale także w zakresie wykazu robót już wykonanych, co było przedmiotem zarzutu skargi; (ii) zatwierdzenie projektu budowlanego nastąpiło z pominięciem analizy legalności robót budowlanych, które zostały wskazane w projekcie budowlanym zamiennym jako roboty, które należy wykonać po wznowieniu robót budowlanych; (iii) zatwierdzenie projektu budowlanego nastąpiło, pomimo że przedmiotowa inwestycja narusza przepisy prawa, tj. § 12 r.w.t.;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja wydana została z obrazą ww. przepisów postępowania administracyjnego, albowiem w sprawie nie zostały dokonane ustalenia faktyczne konieczne dla wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, a w szczególności ustalenia w zakresie stanu inwestycji na moment wydania decyzji;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo nieprzeprowadzenia przez organ postępowania w zakresie wynikającym ze wskazania zawartego w prawomocnym wyroku z dnia 21 października 2015 r., II SA/Wr 435/15, tj. nieprzeprowadzenie analizy legalności posadowienia obiektu, którego dotyczy projekt budowlany zamienny, przy granicy nieruchomości sąsiedniej;

4) art. 151 i art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wywodów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 5 października 2021 r., II OSK 229/21 i oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą ww. przepisów postępowania administracyjnego, albowiem w sprawie dokonane zostały ustalenia faktyczne dotyczące aktualnego sposobu użytkowania budynku, sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, nastąpiło pominięcie przy tej ocenie i analizie zagadnienia istotnych dla sprawy dowodów zgromadzonych w sprawie, jak też przeprowadzenie postępowania w sprawie z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady bezstronności i równego traktowania.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji DWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnoszą o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach.

Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do zakwestionowania przez skarżących oceny prawnej Sądu I instancji, zgodnie z którą objęta wniesioną skargą decyzja DWINB z 25 października 2019 r. odpowiada prawu, albowiem organ właściwie rozważył wszystkie okoliczności, od których zależne było na gruncie art. 51 ust. 4 p.b. zatwierdzenie przedłożonego przez inwestora (T.S.) projektu budowlanego zamiennego budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] we W. i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową ww. obiektu budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie są pozbawione podstaw, albowiem skarżący trafnie uznają, że wnioski, które nakazywały Sądowi I instancji oddalić skargę na zaskarżony akt, naruszają art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także uchybiają normie art. 51 ust. 4 p.b. Należy im ponadto przypisać naruszenie art. 190 i art. 153 p.p.s.a., ponieważ za formalnym zastosowaniem się przez Sąd I instancji do oceny zamieszczonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2021 r., II OSK 229/21, nakazującej przeprowadzenie szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, biorąc pod uwagę wskazania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 września 2017 r., II SA/Wr 351/17, a także pozostałych prawomocnych orzeczeń wydanych w kontrolowanej sprawie, nie podążało właściwe rozważenie w oparciu o przedstawioną wiążącą ocenę prawną tych zagadnień, które na gruncie stosowania art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. muszą być traktowane jako ważące na kierunku podejmowanego rozstrzygnięcia.

Stan faktyczny, jaki zaistniał u podstaw wydania zaskarżonego wyroku, nie budzi wątpliwości w zakresie, w jakim wskazuje, że T.S., pozostając adresatem udzielonego decyzją Prezydenta [...] z 30 grudnia 1997 r. pozwolenia na budowę, wybudował budynek z odstąpieniem od niego i przewidzianych w nim warunków. Ponieważ w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja PINB z 3 kwietnia 2013 r. zobowiązująca inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., zakwalifikowanie dokonanych naruszeń jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter wiążący. W ramach obowiązków wynikających z art. 51 ust. 4 p.b. organ zobowiązany jest sprawdzić wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W powyższym zakresie wzięte pod uwagę powinny być przepisy stosowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego, które powinny podlegać zastosowaniu odpowiednim do dokonanych przez inwestora zmian (art. 35 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.). Oznacza to, że podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi tego, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Znaczenie prawne tym niemniej nie może nie być nadawane temu, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w następstwie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. (art. 36a ust. 2 p.b.), oznacza, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmuje całość zamierzenia budowlanego, zastępując pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe sprawia, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania decyzji w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym także roboty budowlane planowane przez inwestora. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. (por. wyrok NSA z 18 października 2022 r., II OSK 1468/21; wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., II OSK 1/22).

W rozpoznawanej sprawie spełnienia przez inwestora powyższego wymagania Sąd I instancji nie poddał właściwej kontroli, ponieważ niesporny charakter mają różnice charakteryzujące treść opracowań stanowiących kolejne przedkładane do zatwierdzenia projekty budynku (projekty z lipca 2013 r., z września 2016 r. i z października 2018 r.) w zakresie jego parametrów i opisu robót budowlanych w nim wykonanych (planowanych do wykonania), z czym korespondowało odstąpienie od weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego tejże kwestii. Konstatacja Sądu I instancji, zgodnie z którą przedłożony projekt budowlany przedstawia aktualny stan faktyczny inwestycji i obejmuje wszystkie dotychczas zrealizowane roboty, co dowodzić mają dokonane przez PINB oględziny, pomija, że ze wskazanego środka dowodowego organ nie skorzystał nie tylko na etapie bezpośrednio poprzedzającym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego decyzją PINB z 10 maja 2019 r., ale nawet w okresie mu bliskim, ponieważ stan, w którym, jak dowodzą akta sprawy, ostatnie oględziny obiektu zostały przez PINB przeprowadzone 16 października 2012 r. (protokół nr [...], k. [...] akt adm.), tj. prawie siedem lat przez wydaniem decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, świadczy o ewidentnym zaniechaniu organów nadzoru budowlanego w zakresie kontroli złożonego projektu budowlanego zamiennego i sprawdzenia wykazanego w nim stanu obiektu. Sąd I instancji nie powinien tejże okoliczności pominąć, jeżeli uwarunkowania kontrolowanego przypadku nakazywały szczególne znaczenie przypisać ocenom nakierowanym na kontrolę zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy inwestycji w formie, jaka została jej nadana w projekcie.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zaakcentował, że z treści art. 51 ust. 4-5 p.b. wyciągnąć należy wniosek, że jeżeli nałożony na inwestora obowiązek wykonany został właściwie, to organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (zamienny). Poprawność tejże oceny nie ulega wątpliwości, zastrzeżenia tym niemniej budzi sposób konkretyzacji zasady, którą Sąd wywiódł z przytoczonej regulacji, na gruncie rozpatrywanej sprawy. Zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem skarżących, którzy naruszenie przez Sąd I instancji art. 51 ust. 4 p.b. wiążą z błędną analizą dopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego jako odpowiadającego warunkom wynikającym z r.w.t. Uszczegóławiając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stawiany Sądowi I instancji zarzut, skarżący wyjaśnili, że nie podzielają stanowiska wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, iż r.w.t. nie jest miarodajne dla kontroli prawidłowości przedstawionego przez inwestora projektu, sprzeciwili się równocześnie twierdzeniu, iż zgodność inwestycji z prawem nie powinna obejmować wymagania wskazanego w § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. Tak sformułowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podziela, nie może bowiem zostać zaaprobowany pogląd Sądu I instancji, że "dokonana przebudowa budynku widziana przez pryzmat wskazanych w aktach, wykonanych prac budowlanych nie zmieniła usytuowania budynku", jak też dalszych wniosków wynikających z tego założenia.

Wadliwość obciążająca przytoczone twierdzenie jest w pierwszym rzędzie pochodną mylnego operowania przez Sąd przy kontroli spełnienia w sprawie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. pojęciem "przebudowy", które odnosić należy do robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem jednak charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a p.b.). W kontrolowanej sprawie ocena Sądu różnicująca wykonane przez inwestora roboty budowlane powinna uwzględniać, że dokonał on przebudowy obiektu poprzez wykonanie w nim dodatkowego pomieszczenia (łazienki), komina, okien połaciowych, otworów okiennych na poddaszu oraz w przyziemiu, z czym w łączności pozostawała zmiana sposobu użytkowania tego obiektu na warsztat samochodowy, jak też przypisane inwestorowi zostało dokonanie zmiany wysokości budynku przyjętej w pierwotnym pozwoleniu na budowę, która wpłynęła na zmianę jego kubatury. Okoliczność ta została odnotowana przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 13), toteż jako, że odwoływała się ona do zmiany jednego z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, powinien jej towarzyszyć wniosek, zgodnie z którym w powyższym zakresie działanie inwestora nie powinno być kwalifikowane jako przebudowa w rozumieniu ww. przepisu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wzgląd na to, że § 12 r.w.t. odnosi się do odległości budynku od granicy działki a nie do jego wysokości, wbrew odmiennemu poglądowi Sądu I instancji, nie może stanowić argumentu, który wymóg zachowania zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi istotnego odstąpienia, jakiego się dopuścił inwestor, realizując w granicy działki zabudowę o innych parametrach (wysokości) niż wynikających z udzielonego mu pozwolenia na budowę, pozwalałby pozbawić jakiejkolwiek doniosłości. Wbrew ocenie Sądu I instancji, nie ma znaczenia na gruncie niniejszej sprawy ustalenie, że budynki do wysokości 12 m zaliczane być powinny w świetle § 8 r.w.t. do grupy budynków niskich, istotność Sąd powinien natomiast przypisać temu, iż budynek pełniący funkcję garażowo-gospodarczą, na zasadzie wyjątku, może być zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej wyłącznie, gdy jego długość nie przekracza 6,5 m, a wysokość nie jest większa niż 3 m (§ 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t.). O ile w pełni trafne jest przekonanie, że organy nadzoru budowlanego nie powinny w kontrolowanym postępowaniu badać "posadowienia" budynku, skoro posadowienie to nie uległo zmianie istotnej, będąc następstwem uprawnienia wynikającego z decyzji Prezydenta [...] z 30 grudnia 1997 r., o tyle wniosku tego nie można rozszerzyć na kwestię oceny dopuszczalności zlokalizowania budynku w granicy działki, jeżeli jest ona poddawana w postępowaniu naprawczym kontroli przez pryzmat zasad, które warunkują takie położenie budynku, opierając się na wyznaczeniu w r.w.t. parametru jego maksymalnej wysokości. Z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że sporny budynek posiada długość 10,98 m i wysokość 6,62 m, co uniemożliwia przyjęcie, że ten ostatni parametr objęty istotnym odstąpieniem pozostaje zgodny z warunkami techniczno-budowlanymi, umożliwiając zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Przyznać należy rację skarżącym w zakresie, w jakim zauważyli oni w skardze kasacyjnej, że obowiązujące przepisy r.w.t., które stanowią kryterium oceny projektu budowlanego zamiennego, nie dopuszczają realizacji inwestycji o podanych gabarytach w granicy działki budowlanej, toteż wymóg doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w zakresie zaistniałego odstępstwa powinien przesądzać o braku możliwości nadania takiej cechy wysokości budynku w zakresie, w jakim ten charakterystyczny parametr nie odpowiada postanowieniu udzielonego pozwolenia na budowę. Stanowisko DWINB zamieszczone w zaskarżonej decyzji, wskazujące, że "[i]nwestor nabył uprawnienie do takiego usytuowania obiektu", stanowi daleko idące uproszczenie omawianego zagadnienia, któremu Sąd I instancji powinien nadać właściwe rozumienie, współbrzmiące z poczynionym w wyroku z 21 października 2015 r., II SA/Wr 435/15 zastrzeżeniem wskazującym, że zgoda na budowę przy granicy nieruchomości może być wydana wyłącznie wyjątkowo, gdy "istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny".

Ocena spornej inwestycji dokonana przez Sąd I instancji na płaszczyźnie sprawdzenia, czy inwestor wykonał obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., powinna mieć na uwadze również prawidłową kwalifikację, jaką należało przypisać samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku garażu. Analizując przebieg postępowania, Sąd I instancji wskazał, że dostrzegł "jego meandry związane z pojawieniem się kwestii sposobu użytkowania obiektu, i jego ewentualnej zmiany", jednakże zagadnienie to nie może być przedmiotem aktualnego badania legalności, co w sposób bezpośredni jednakże uchybia ocenie prawnej wyrażonej w wydanych w niniejszej sprawie prawomocnych wyrokach. Zauważenia wymaga, że w wyroku z 17 listopada 2011 r., II OSK 1648/10 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 kwietnia 2010 r., II SA/Wr 51/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w sprawie wymagane jest wyjaśnienie, czy dokonana w 2006 r. przebudowa obiektu, który zgodnie z pozwoleniem na budowę miał być garażem dwustanowiskowym, ma związek ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu w tym znaczeniu, że zmierzała do dostosowania obiektu do warunków odpowiadających prowadzonej w obiekcie działalności gospodarczej, bo jeżeli tak, to nie powinna podlegać zalegalizowaniu przebudowa obiektu w oderwaniu od zmiany sposobu jego użytkowania. W zaskarżonej decyzji brak jest rzeczowego wyjaśnienia tejże kwestii, również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na co wskazuje poczyniona wyżej uwaga, nie została jej nadana odpowiednia ranga. Mając na uwadze, że sporny obiekt budowlany zaczął być użytkowany jako warsztat samochodowy już w 2000 r., a zatem jeszcze przed złożeniem zawiadomienia o zakończeniu jego budowy, kwalifikacja prawna budynku poddanego postępowaniu naprawczemu nie mogła opierać się na innej niż wskazana (budynek warsztatu samochodowego) charakterystyce jego użytkowania. Dopuszczenie się samowolnej zmiany sposobu użytkowania, na płaszczyźnie skutków prawnych wywołanych tym działaniem inwestora, stało zatem na przeszkodzie przedstawieniu do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku garażowo-gospodarczego, którego przeznaczenie niezależnie, czy opisowi podlega stan istniejący, czy też docelowy (projektowany), jest ujmowane podobnie.

Jakkolwiek za bezsporne należy uznać to, że w świetle wyroku z 21 października 2015 r., II SA/Wr 435/15 prowadzenie działalności warsztatowej w spornym obiekcie jest wykluczone, jako że pozostaje w sprzeczności z postanowieniami § 16 m.p.z.p., tym niemniej czym innym jest wymóg dostosowania funkcji obiektu do dopuszczonej postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uznanie jej za funkcję projektowaną, a czym innym posługiwanie się w postępowaniu naprawczym ustaleniami niepowiązanymi ze stwierdzonymi okolicznościami faktycznymi i kryteriami prawnymi, którymi organy nadzoru budowlanego mają obowiązek na gruncie p.b. się kierować. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy każe przyjąć, że inwestor zrealizował na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę obiekt o innym przeznaczeniu niż przeznaczenie wynikające z wydanej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej, a następnie zaprzeczając, że działalność zmieniająca sposób użytkowania obiektu jest aktualnie w nim wykonywana, wniósł, by ten aspekt samowolnej zmiany sposobu użytkowania całkowicie był wyłączony z prowadzonej procedury istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Niezakwestionowanie przez Sąd I instancji stanowiska DWINB, zgodnie z którym ustalanie obecnego sposobu użytkowania obiektu pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia dyspozycji art. 51 ust. 4 p.b., jest w całości nietrafne, musi być bowiem postrzegane jako aprobata dla działań, których celem może być obejście przepisów p.b., do czego dojdzie niewątpliwie w sytuacji, gdy zawartość sporządzonego projektu budowlanego zamiennego nie będzie odpowiadała rzeczywistym uwarunkowaniom odnoszącym się do obiektu poddanego procedurze naprawczej i stan ten nie spotka się z reakcją organu nadzoru budowlanego, który uznaje, że ewentualnemu sankcjonowaniu w odrębnym postępowaniu może podlegać co najwyżej przyszłe działanie inwestora nie czyniące z funkcji projektowanej faktycznego sposobu użytkowania obiektu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w ślad za wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikającymi z wyroku z 5 października 2021 r. dokonał oceny zrealizowania przez DWINB w zaskarżonej decyzji dyrektyw zawartych w wyroku z 26 września 2017 r., II SA/Wr 351/17. W orzeczeniu tym Sąd, wskazując na zasadę dwuinstancyjności postępowania, zarzucił organowi odwoławczemu brak samodzielnej (własnej) analizy stanu faktycznego sprawy, który skutkował tym, że wypowiedź DWINB zawarta w decyzji z 23 marca 2017 r. nie prowadziła do wyjaśnienia zaistniałych w sprawie wątpliwości, ale tylko je powielała i pogłębiła. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji z 25 października 2019 r. tejże wadliwości jest pozbawione, DWINB odniósł się bowiem do zarzutów odwołania i nie sprowadził swojego wyjaśnienia wyłącznie do przytoczenia ustaleń i twierdzeń organu I instancji. Stan ten nie oznacza jednak, że zachodziła podstawa, by Sąd I instancji wnioski organu odwoławczego opierające się na "pogłębieniu" postępowania wyjaśniającego obejmującego przesłuchanie świadków, inwestora, przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, jak też analizę materiału fotograficznego i innych dokumentów (wydruków stron internetowych) mógł uznać za trafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut podnoszący, że dokonana przez Sąd I instancji ocena ustaleń faktycznych dotyczących aktualnego sposobu użytkowania zlokalizowanego na działce nr ew. [...] budynku, nie dostrzegająca ich sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, uchybia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Postawa organów względem przedkładanych przez skarżących dowodów wskazujących na prowadzenie w budynku działalności usługowej w ramach działającego w nim warsztatu samochodowego, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, razi brakiem odwołania się do doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Reguły swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) nakazywały zebranemu materiałowi dowodowemu nadać odpowiednią wartość dowodową. Przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. nie krępują organu żadną regułą dowodową, która sprawiałaby, iż wymagana jest apodyktyczna pewność co do prawdziwości istotnych dla rozstrzygnięcia faktów. Z pewnością warunkiem niewystarczającym jest stwierdzenie, że wniosek, który ma być uznany za prawdziwy jest bardziej prawdopodobny niż jego zanegowanie, niemniej wychodząc z założenia, iż przy ocenie faktów konieczne jest posługiwanie się wartościowaniem i relatywizacją, organy powinny zachowywać umiar przy rozważaniu materiału dowodowego i nie doprowadzać do przejaskrawiania bez dostatecznie uzasadnionej przyczyny wątpliwości. Wymaganie to nie zostało w sprawie spełnione, co jest m.in. wynikiem niezasadnego umniejszania wartości dowodowej zgromadzonej dokumentacji fotograficznej. Twierdzenie Sądu I instancji, że w sprawie brak jest jednoznacznych i bezspornych dowodów przemawiających za użytkowaniem obiektu jako warsztatu samochodowego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje w całości błędne, a ten wniosek jedynie potwierdzają dopuszczone i przeprowadzone na rozprawie przed Sądem I instancji dodatkowe dowody.

W omawianym zakresie Sąd I instancji powinien zwrócić uwagę na to, że uwarunkowania rozpatrywanej sprawy, w której inwestor zrealizował budowę z istotnym odstąpieniem w zakresie funkcji budynku, co znalazło potwierdzenie w prawomocnej decyzji poddanej kontroli sądowej, a prowadzenie w nim działalności usługowej na przestrzeni lat miało charakter niesporny, albowiem zostało przyznane przez samego inwestora i zamiar ten manifestował się nawet jego próbą wystąpienia o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego "budynku garażowo-warsztatowego" (projekt z lipca 2013 r.), w którym prowadzone byłyby "drobne usługi motoryzacyjne" (Pkt 2. Przedmiot opracowania), stwarzały sytuację, w której odwróceniu powinien ulec ciężar dowodu. Wbrew stanowisku DWINB i Sądu I instancji, wobec wykluczających się twierdzeń skonfliktowanych ze sobą stron brak bezspornych dowodów jednoznacznie świadczących o odstąpieniu przez inwestora od wykorzystywania obiektu do prowadzenia działalności usługowej powinien skutkować uznaniem, że jest ona w nim nadal prowadzona (utrzymywana) i również aktualnie obiekt posiada funkcję warsztatu samochodowego, co jednakże nie znalazło żadnego przełożenia na treść przedstawionej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej poddającej postępowaniu naprawczemu, wbrew faktom, "budynek garażowo-gospodarczy".

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę skarżących i stwierdzając, że zaskarżona decyzja DWINB i poprzedzająca ją decyzja PINB wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, orzekł o ich uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.). Rzeczą PINB będzie rozpoznanie jeszcze raz sprawy, przy uwzględnieniu oceny zawartej w niniejszym wyroku. Organ ten powinien mieć na względzie, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.