Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 850/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr WOP.7721.147.2022.MJ w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej J. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga J. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr WOP.7721.147.2022.MJ, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie w 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy budynku gospodarczo-garażowym, stanowiącym własność skarżącej, zlokalizowanym na działce nr [...] obręb K., stanowiącej współwłasność skarżącej i uczestników postępowania.

Organ ustalił, skarżąca rozebrała część starej stodoły i w tym miejscu wybudowała w 2013 r nowy obiekt budowlany – budynek gospodarczo-garażowy: o wymiarach 8,34 m x 7,82 m stanowiący całość wraz z zadaszeniem o wymiarach 8,34 m x 2,37 m, posadowiony na stopach betonowych, do stóp przytwierdzone słupy konstrukcyjne za pomocą kotew metalowych, konstrukcja i ściany drewniane, dach jednospadowy kryty blachą trapezową.

W związku z tym postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2020 r., nr PINB/IC/70035/30/2017, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), organ wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2020 r. wskazanych dokumentów, tj.: zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz ze stosownymi opiniami, uzgodnieniami i dokumentami oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, wskazując przy tym, że za dokonanie legalizacji naliczona zostanie opłata legalizacyjna w wysokości 25 000 zł.

Następnie, decyzją z dnia 1 lipca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 8,34 m x 7,82 m wraz z zadaszeniem 8,34 m x 2,37 m, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb K., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że wykonane roboty budowlane stanowiły budowę obiektu budowlanego a nie, jak twierdziła skarżąca, remont. Wymagały one zatem pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane. Przedmiotowy obiekt powstał w wyniku samowoli budowlanej, co uzasadniało przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Z uwagi zaś na nieprzestawienie przez skarżącą w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, organ zobligowany był do orzeczenia na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazu rozbiórki. Organ wskazał przy tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 20 września 2019 r. a zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r ., poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W odwołaniu skarżąca wyraziła niezadowolenie z wydanej decyzji, twierdząc przy tym, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone wadliwie

Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 8,34 m x 7,82 m wraz z zadaszeniem o wymiarach 8,34 m x 2,37 m, zlokalizowanego na działce nr [...] od strony granicy działką nr[...] obręb K., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji co do zasady jest bowiem prawidłowa. Organ odwoławczy doprecyzował jedynie nałożony obowiązek rozbiórki poprzez wskazanie dokładnej lokalizacji budynku i jego wymiarów.

Uzasadniając zajęte stanowisko, organ wskazał, że posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane. uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu, przedmiotowy obiekt jest budynkiem trwale związanym z gruntem. Świadczy o tym fakt, że słupy konstrukcyjne przymocowane są kotwami metalowymi do stóp betonowych. Obiekt posadowiony w 2013 r. lub ewentualnie 2014 r. skutecznie opiera się warunkom zewnętrznym, atmosferycznym, co wynika ze skuteczności posadowienia, ponadto posiada ściany i dach, a tym samym odpowiada ustawowej definicji budynku według przepisu art. 3 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego. Ponadto, budynek wraz z zadaszeniem stanowi funkcjonalną całość, na co wskazuje wykonanie wspólnego jednospadowego dachu.

Powyższe ustalenia, zdaniem organu, obligowały do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, przy czym legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem a nie obowiązkiem inwestora. W niniejszej sprawie skarżąca nie przedłożyła żadnego z dokumentów wskazanych w postanowieniu organu I instancji z dnia 1 kwietnia 2020 r., co doprowadziło do orzeczenia nakazu rozbiórki. Organ wyjaśnił przy tym, że adresatem decyzji zgodnie z art. 52 ustawy - Prawo budowlane jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a skarżąca jest inwestorem budynku i współwłaścicielem działki.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzanie zwrotu koszów postępowania, zarzucając naruszenie:

- art. 28 k.p.a. oraz art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez nietrafne przyjęcie, że obowiązek rozbiórki może być skierowany jedynie do inwestora, podczas gdy adresatami decyzji powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, w tym także uczestnicy postępowania, jako podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane , poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie zakończenia robót oraz błędne wydanie nakazu rozbiórki jedynie wobec skarżącej z pominięciem uczestników postępowania w sytuacji, gdy tytuł prawny do nieruchomości o budynków przysługuje zarówno skarżącej, jak i pozostałym współwłaścicielom, a ponadto poprzez ustalenie, że drewniana wiata stanowi budynek, pomimo że brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie fundamentów czyli elementu składowego definicji budynku,

- art. 80 k.p.a.

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sytuacji faktycznej, jak i brak właściwej oceny i pominięcie w uzasadnieniu prawa własności przysługującego innym osobom oraz brak uzasadnienie wypełnienia definicji budynku,

- art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy zamiast zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia tej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2022 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

Wyjaśnić przy tym należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 20 września 2019 r., a zatem, jak słusznie uznały orzekające w sprawie organy, zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. przepis art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Przepis art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowił bowiem, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Zgodnie przy tym z treścią art. 48 ust. 3 tej ustawy w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Przedmiotem postępowania orzekające w niniejszej sprawie organy uczyniły obiekt budowlany o wymiarach 8,34 m x 7,82 m wraz z zadaszeniem o wymiarach 8,34 m x 2,37 m, zlokalizowany na działce nr [...] obręb K.

Bezsporne jest, że obiekt ten pełni funkcję gospodarczo-garażową. Trafnie również uznano, że miała miejsce budowa nowego obiektu budowlanego nie remont, skoro rozebrano całkowicie istniejącą poprzednio stodołę i w tym samym miejscu posadowiono zupełnie nowy obiekt. Fakt, że obiekt znajduje się dokładnie w miejscu poprzedniego, rozebranego obiektu i że pełni tę samą funkcję nie może w żadnym razie świadczyć o przeprowadzeniu kapitalnego remontu. Taki stan oznacza bowiem niewątpliwie, że zostały wykonane roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego.

Jednakże, wątpliwości Sądu budzi dokonana przez orzekające w sprawie organy kwalifikacja spornego obiektu jako budynku, która to została zakwestionowana w skardze ze wskazaniem na brak istotnego elementu definiującego i wyznaczającego budynek, jakim są fundamenty.

Okoliczność ta ma zaś istotne znaczenie dla sprawy, albowiem sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyrok NSA z dnia 29 września 2018 r., sygn. akt II OSK 109/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy tym, w sytuacji badania samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą w ogóle reglamentacji. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, czy też obiektu małej architektury.

Orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek gospodarczo-garażowy. Organ instancji nie uzasadnił w żaden sposób takiej kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowalnego. Z kolei organ odwoławczy wskazał na trwałe związanie z gruntem, o czym świadczy fakt, że słupy konstrukcyjne przymocowane są kotwami metalowymi do stóp betonowych. Obiekt posadowiony w 2013 r. lub 2014 r. skutecznie opiera się warunkom zewnętrznym, atmosferycznym, co wynika ze skuteczności posadowienia, ponadto posiada ściany i dach, a tym samym, w ocenie organu odwoławczego, odpowiada ustawowej definicji budynku według przepisu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy kwalifikacja kontrolowanej zabudowy jest co najmniej przedwczesna ze względu na brak ustaleń dotyczących posiadania przez przedmiotowy obiekt fundamentów, co wynikało z wadliwej wykładni pojęcia budynku normatywnie zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaprezentował bowiem argumentację, zgodnie z którą wystarczająca jest cecha trwałego związania z gruntem, która w istocie sprowadza się do skuteczności posadowienia obiektu budowlanego trwale, aby zapewnić mu możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, atmosferycznym.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie takiego stanowiska nie podziela, stwierdzając, że narusza ono przepis art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, i nakazuje przez budynek rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Nie można uznać za budynek obiektu, który nie posiada fundamentów, albowiem istnienie każdego z elementów definicji normatywnej budynku jest warunkiem niezbędnym do stwierdzenia takiego charakteru obiektu. Związanie z gruntem jest konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2344/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Utożsamianie zatem związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu.

Przy tym, wskazać należy, że zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Przyjmuje się, że dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu. Oczywiste jest przy tym, że w praktyce występują różne rodzaje fundamentów i możliwe są różne metody wykonania fundamentów obiektu budowlanego. Jednakże niezależnie od przyjętej metody i konstrukcji budynek musi posiadać fundamenty.

W niniejszej sprawie brak jest jednakże jakichkolwiek ustaleń odnośnie do posiadania przez przedmiotowy obiekt fundamentów. Co więcej, organy w ogóle nie używają tego pojęcia ani w odniesieniu do elementów przedmiotowego obiektu, ani też w odniesieniu do ustawowej budynku. Kwestia ta niewątpliwie zatem wymaga wyjaśnienia, albowiem ma istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może w tym zakresie zastąpić organów administracji, jako że to do nich należy dokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wynika bowiem, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wynikającym z błędnej wykładni art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. To zaś uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a powyższa kwestia powinna zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

Wyjaśnić przy tym należy, że w procesie legalizacji samowoli istotną kwestią jest skierowanie działań legalizacyjnych do właściwego podmiotu odpowiedzialnego za jej powstanie i uprawnionego do przywrócenia jej do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie zaś z treścią art. 52 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Powołany przepis ma więc zastosowanie do postępowań administracyjnych określonych w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51. Skoro bowiem wymienione w nim podmioty mogą być adresatami czynności określonych w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie powołanych przepisów, oznacza to, że są stronami w tych postępowaniach, gdyż decyzja nakładająca określony obowiązek niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 798/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na to, że decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, to obowiązki nakładane w postępowaniach prowadzących do ich wydania - m.in. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego – powinny być kierowane do tych podmiotów, które następnie będą zobowiązane do wykonania czynności nakazanych w decyzjach kończących postępowania.

W pierwszej kolejności zaś niewątpliwie zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723). Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 359/10, LEX nr 755572). Inwestor w procesie inwestycyjno - budowlanym zajmuje bowiem kluczową pozycję. To inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy. To inwestor jest sprawcą wykroczeń, o których mowa w art. 52. Inwestor jest też adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia.

Jednakże, inwestor nie może jednak zostać zobowiązany do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy – Prawo budowlane, gdy w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 66/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK431/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych.

W orzecznictwie na tle takiego brzmienia art. 52 ustawy – Prawo budowlane podkreślano, że prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2797/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W dalszej kolejności wskazywano, że wymienienie w art. 52 ustawy – Prawo budowlane w ustalonej kolejności trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do wykonania nakazów nakładanych w trybie postępowania legalizacyjnego jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej. Dopiero w przypadkach, gdy inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora-sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcy (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 720/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie dopuszczano również możliwość obciążenia obowiązkiem rozbiórki inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości, gdy po wybudowaniu obiektów inwestor utraci wprawdzie prawo własności nieruchomości na której zostały one posadowione, lecz nadal będzie miał on możliwość dokonania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1930/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo prowadziły postępowanie wobec skarżącej jako inwestora robót budowlanych. W ustalonym stanie faktycznym sprawy brak było natomiast podstaw do kierowania zawartych w podejmowanych rozstrzygnięciach nakazów do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, tym bardziej, że z protokołu kontroli obiektu budowlanego wynika, że uczestnik postepowania nie wyrażał zgodny na wykonywanie przez skarżącą robót budowlanych w takim kształcie. Tym samym zasadne było prowadzenie procedury legalizacyjnej wobec ustalonej niewątpliwie i posiadającej prawny związek z nieruchomością inwestorki. Wskazać przy tym należy, że postępowanie legalizacyjne jest prowadzone przede wszystkim w interesie samego inwestora, daje mu bowiem potencjalnie możliwość swoistej naprawy błędu w postaci braku uzyskania pozwolenia na budowę.

Mając jednakże wskazane powyżej uchybienia co do ustalenia charakteru obiektu budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i wypływające z niej wskazania co do dalszego postępowania.