Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1891/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 124 ust. 1 i 4, art. 128 ust. 4, artr. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 4, art. 154 ust. 2 i 3, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: par. 26 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 24 par. 1 pkt 1 i 4, art. 78 par. 1 i 2, art. 79, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B., B.B., M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3102/18 w sprawie ze skargi A.B., B.B., M.T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2019 r. oddalił skargę A.B., B.B. i M.T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2018 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły skarżące. Zaskarżyły to rozstrzygnięcie w całości, wniosły o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź uwzględnienie skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciły naruszenie:

1) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), dalej: ugn, przez błędną wykładnię i nieuprawnione oraz dowolne przyjęcie, że przepis art. 154 ugn pozwala rzeczoznawcy majątkowemu na przyjęcie innego przeznaczenia wycenianej nieruchomości, niż przeznaczenie wycenianej nieruchomości wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało nieotrzymaniem przez skarżącą "słusznego wynagrodzenia" za wywłaszczoną nieruchomość w rozumieniu 21 ust. 2 Konstytucji RP;

2) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 154 ugn oraz § 26 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie o wycenie, przez bezkrytyczne i powierzchowne podejście do sporządzonego operatu szacunkowego, a tym samym dowolne przyjęcie, że ze względu na brak rynku lokalnego w segmencie nieruchomości pod infrastrukturę elektroenergetyczną, uprawniało do dokonania wyceny wywłaszczanych nieruchomości jako grunty rolne;

3) art. 7 w zw. z art. 78 § 1 i 2 kpa z uwagi na dowolne przyjęcie, że oddalenie wniosku dowodowego skarżącej o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie, w trybie art. 157 ust. 1 ugn, kiedy organ ani strona postępowania nie posiada wiadomości specjalnych do oceny tego rodzaju opinii, kiedy opinia ta, wbrew art. 154 ugn pomijała przeznaczenie wycenianej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie jest okolicznością istotną dla sprawy;

4) art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 84 § 2 kpa oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez niezastosowanie tych przepisów, kiedy z powszechnych i ogólnodostępnych informacji medialnych wynika, że biegłego rzeczoznawcę majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, łączą relacje biznesowe z podmiotami realizującymi na rzecz inwestora szereg istotnych inwestycji, w tym również w roli pełnomocnika przed organami administracyjnymi;

5) art. 79 kpa w związku z art. 134 § 1 ppsa przez błędne przyjęcie, że strona była odpowiednio poinformowana o przeprowadzeniu dowodu z oceny Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przeznaczonej na cele energetyczne przez realizację na jej obszarze inwestycji energetycznej przez ustalenie odszkodowania z uwzględnieniem rolniczego sposobu wykorzystania tej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 124 ust. 1 zd. 1 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Jednocześnie w myśl art. 124 ust. 4 ugn na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 tej ustawy.

Zgodnie z kolei z art. 128 ust. 4 ugn odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odnotować przy tym należy, że stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy. Jednocześnie w myśl art. 130 ust. 1 zd. 2 ugn w przypadku, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.

Określenie wysokości odszkodowania w myśl art. 134 ust. 1 i 2 ugn następuje według wartości rynkowej nieruchomości, przy której określaniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zauważyć przy tym należy, że w myśl art. 154 ugn szacowanie wartości rynkowej nieruchomości musi uwzględniać cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że przeznaczenie nieruchomości w planie jest tylko jedną z okoliczności wpływających na wartość rynkową nieruchomości i odszkodowania za szkody wynikające z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Brzmienie tych przepisów nie pozwala na stwierdzenie, że jest to główna okoliczność decydująca o wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania, które jak wynika z zacytowanych przepisów, musi odpowiadać wartości poniesionych szkód, a zatem nie może ich przewyższać.

W rozpoznanej sprawie sporna nieruchomość należąca do skarżących, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczona była na cele energetyczne. Oznacza to, że budowa na niej linii energetycznej odbyła się zgodnie z przeznaczeniem tej nieruchomości, a zatem nie może być postrzegana jako okoliczność powodująca powstanie szkody po stronie właścicieli takiej nieruchomości. W ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] oznaczona jest symbolem RIVb, zaś działka nr [...] to łąki trwałe i grunty pod rowami. Istotne jest to, zgodnie z treścią § 16 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla przedmiotowych działek oznaczonych na rysunku planu symbolem 66E, dopuszcza się rolnicze wykorzystanie terenu. Zgodnie z tym zapisem obie niezabudowane działki wykorzystywane były właśnie na cele rolnicze, a prace przeprowadzone w związku z budową linii elektroenergetycznej spowodowały powstanie określonych szkód w postaci kolein po przejeździe ciężkim sprzętem, zniszczeń w uprawach oraz naruszeniem stosunków glebowych wymagających rekultywacji gruntu. Szkodom tym zatem przypisać należy charakter szkód rolniczych, a zatem ich wartość powinna być wyceniana na potrzeby odszkodowania za rzeczywiście wyrządzone szkody z uwzględnieniem stanu tej nieruchomości sprzed realizacji inwestycji, tj. z uwzględnieniem rolniczego sposobu wykorzystania spornej nieruchomości.

Zgodzić też należy się z poglądem, iż przeznaczenie gruntów pod infrastrukturę techniczną nie ma charakteru cenotwórczego, bowiem nieruchomości takie nie są nabywane w celu wynikającym z takiego przeznaczenia. Skoro zatem rzeczoznawcy przyjęli podejście porównawcze, to należy mieć na uwadze regulację art. 153 ust. 1 zd. 1 ugn, która stanowi, że podejście to polega na określeniu

wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

W świetle powyższego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odszkodowanie za uszczerbek spowodowany realizacją inwestycji w postaci linii elektroenergetycznej prawidłowo uwzględniał wartość zniszczonych upraw, konieczność poniesienia nakładów na rekultywację gruntu oraz ograniczenie możliwości użytkowania spornej nieruchomości na cele rolnicze ze względu na niski przebieg przewodów pomiędzy przęsłami. Wartość tak określonego odszkodowania odpowiadała rozmiarowi poniesionych szkód, a zatem przyznane odszkodowanie należało uznać za słuszne w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W świetle powyższych wywodów brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 154 ust. 2 i 3 ugn oraz art. 80 kpa, w zw. z art. 154 ugn oraz § 26 ust. 1-3 rozporządzenia o wycenie.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z 78 § 1 i 2 kpa przez oddalenie wniosku dowodowego o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie, w trybie art. 157 ust. 1 ugn, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 78 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Odnotować przy tym należy, że organ przeprowadził kontrolę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w trybie wspomnianego art. 157 ust. 1 ugn. Pozyskał on bowiem dwie opinie Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego z 5 czerwca 2018 r., potwierdzające prawidłowość sporządzenia wykorzystanego w sprawie operatu szacunkowego. Nie było zatem powodu uwzględniania wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu na okoliczność potwierdzoną już innym dowodem. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 157 ust. 1 ugn nie wprowadza hierarchii podmiotów dokonujących kontroli operatów szacunkowych. Nie można zatem uznać, że kontrola operatu przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie miałaby wyższą moc dowodową od pozyskany opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego. Podkreślenia przy tym wymaga, że możliwość przeprowadzenia kontr-dowodu na podstawie art. 157 ust. 1 ugn jest dostępna zarówno dla organu prowadzącego postępowanie, jak i strony postępowania kwestionującej moc dowodową wykorzystanego operatu szacunkowego, co prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji. Skarżące nie zgadzając się zatem ze sporządzonym operatem szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania miały możliwość samodzielnego wystąpienia do wskazanej przez nie organizacji o przeprowadzenie takiej kontroli i przedstawienia jej wyniku na potrzeby prowadzonego postępowania. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowany zarzut okazał się niezasadny.

W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 79 kpa w związku z art. 134 § 1 ppsa przez błędne przyjęcie, że strona była odpowiednio poinformowana o przeprowadzeniu dowodu z oceny Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 79 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Analiza tych przepisów wskazuje, że znajdują one zastosowanie do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania (wysłuchania) świadka lub biegłego oraz oględzin. Brak jest podstaw do zastosowania tych rozwiązań do przeprowadzenia dowodów z dokumentów, jakimi są opinie wspomnianej Komisji Opiniującej z 5 czerwca 2018 r.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 84 § 2 kpa oraz art. 134 § 1 ppsa należy wyjaśnić, że sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sądy badają i oceniają prawidłowość zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy prowadzące postępowanie administracyjne samemu nie stosując tych przepisów, jak miałoby to wynikać z treści tego zarzutu. Ocena zatem zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny polegać musi na zbadaniu czy Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę na decyzję Wojewody w sytuacji, w której – zdaniem autora skargi kasacyjnej – decyzja ta zasługiwała na uchylenie z powodu naruszenia przepisów o wyłączeniu biegłego sporządzającego operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 84 § 2 zd. 1 kpa biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Z kolei w myśl art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa pracownik organu administracji publicznej (w tym również biegły) podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1), oraz w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3, tj. swojego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia oraz osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki i kurateli (pkt 4).

Analiza akt sprawy oraz treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie daje podstaw do stwierdzenia, że biegła sporządzająca operat szacunkowy cechowała się powiązaniami osobistymi ze stronami lub ich przedstawicielami wymienionymi w art. 24 § 1 pkt 4 kpa. Nie można jej też przypisać przymiotu świadka w sprawie; występowała w niej wyłącznie w charakterze biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 kpa.

Odnosząc się z kolei do pierwszej z przesłanek wyłączenia wymienionych w analizowanym zarzucie, wskazać należy, że w tym zakresie zarzut ten został umotywowany tym, że na stronie internetowej działalności gospodarczej biegłej wymieniony został szereg inwestycji energetycznych, w których uczestniczyła biegła. W ocenie autora skargi kasacyjnej informacje te w połączeniu ze wskazaniem E. S.A., będącego prawdopodobnie pełnomocnikiem inwestora występującego w rozpoznawanej sprawie, wskazują na bezpośrednią zależność między opracowaniem tego biegłego z inwestorem odpowiedzialnym za wypłatę odszkodowania. Zauważyć jednakże należy, że informacje zawarte na stronie internetowej działalności biegłej nie pozwalają na ustalenie, w jakim charakterze uczestniczyła ona w wymienionych tam inwestycjach, w związku z czym możliwe jest, że uczestnictwo to ograniczyło się do sporządzenia operatu szacunkowego na zlecenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne związane z tymi inwestycjami. Ponadto odnotować należy, że autor skargi kasacyjnej powołując się na powiązania skarżącej ze wskazaną powyżej spółką i związki tej spółki z inwestorem wskazał jedynie, że spółka ta prawdopodobnie była pełnomocnikiem inwestora. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie sformułowanie argumentacji nie może prowadzić do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie rzeczywiście występują powiązania biegłego ze stronami postępowania, które skutkowałyby koniecznością wyłączenia biegłego z udziału w postępowaniu. Argumentacja autora skargi kasacyjnej pozostaje bowiem w sferze niepotwierdzonych niczym przypuszczeń, a nie faktów.

Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 84 § 2 kpa oraz art. 134 § 1 ppsa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dawał podstaw do jego uwzględnienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.