Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2845/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 § 6, art. 64 § 1-2, art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 ust. 2, art. 64
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 66/22 w sprawie ze skargi E. K. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 października 2022 r. sygn. II SAB/Bk 66/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi E. K. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

1. zobowiązał Burmistrza N. do merytorycznego załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi;

2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności;

3. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. wymierzył Burmistrzowi N. grzywnę w wysokości 1000 zł;

5. zasądził od Burmistrza N. na rzecz skarżącej E. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z 28 marca 2022 r. E. K. wystąpiła do Burmistrza N. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na terenie obejmującym działkę nr ewid. [...] oraz części działki nr ewid. [...] , obręb M., gmina N. Burmistrz uznał, że wniosek nie spełnia wymogów art. 52 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 5a, art. 64 ust. 1 oraz art. 64b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", i pismem z 31 marca 2022 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał inwestorkę do usunięcia, w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, jego braków formalnych poprzez: 1) określenie powierzchni terenu inwestycji objętego wnioskiem (pkt 7.2.1.), 2) określenie projektowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji (pkt 7.5.), 3) określenie powierzchni podlegającej przekształceniu (pkt 7.6.3.), 4) określenie danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko (pkt 7.8), 5) prawidłowe określenie dostępu do drogi publicznej (pkt 8.1.), 6) określenie zapotrzebowania w zakresie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych (pkt A 14.), 7) określenie zapotrzebowania na energię elektryczną (pkt A 1.5.), 8) określenie zapotrzebowania na energię cieplną (pkt A 1.7.), 9) określenie funkcji budynku zgodnie z PKOB (pkt B.2.), 10) przedłożenie załączników C dla obiektów budowlanych objętych wnioskiem a niebędących budynkiem i wskazanie tych załączników poprzez wybór opcji w punkcie 10 formularza oraz określenie ich liczby. 11) określenie w formie graficznej, na właściwej kopii mapy, granic terenu objętego wnioskiem i dokonanie wyboru tej opcji w punkcie 10 formularza.

Pismem z 15 kwietnia 2022 r., skarżąca poinformowała o usunięciu braków formalnych wskazanych przez Burmistrza. Jednocześnie przekazała organowi I instancji: nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy - poprawiony i uzupełniony; kopię mapy zasadniczej z 12 kwietnia 2022 r.; oznaczenie granic terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej z dnia 12 kwietnia 2022; oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej; decyzję nr [...] Dyrektora RZGW w Białymstoku PGW Wody Polskie oraz obszerną charakterystykę inwestycji. Burmistrz, uznając, że skorygowany wniosek o ustalenie warunków zabudowy nadal zawiera braki, pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. zawiadomił skarżącą, że wniosek pozostawiono bez rozpoznania.

W dniu 6 maja 2022 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (Kolegium) w Ł. ponaglenie skarżącej na bezczynność Burmistrza w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie strony we wniosku były prawidłowo zaznaczone punkty; 7.5., 8.1., A. 1.4., A.1 .5., A. 1.7., czyli żądanie Burmistrza było bezzasadne. Ponadto wskazała, że przedmiotowy wniosek o warunki zabudowy nie obejmuje żadnych obiektów budowlanych niebędących budynkiem, dlatego nie wymagany jest załącznik C.

Postanowieniem z 13 maja 2022 r., nr [...], Kolegium uznało ponaglenie za uzasadnione i zobowiązało Burmistrza do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w ciągu 30 dni liczonych od dnia przekazania przez inwestora danych dotyczących infrastruktury technicznej. Kolegium nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa.

W dniu 17 maja 2022r. skarżąca przedłożyła drogą elektroniczną uzupełnienie wniosku w postaci załącznika A. Następnie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Burmistrza. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że wniosek jest nadal niekompletny, nadal nie jest we wniosku jasno określony zakres inwestycji. Zdaniem organu w załączniku prezentującym graficznie planowany sposób zagospodarowania terenu, jak wynika z legendy, skarżąca nie określiła granic terenu objętego wnioskiem. Choć we wniosku (zarówno pierwotnym, jak i złożonym po wezwaniu organu) zaznaczyła opcję drugą w punkcie 7.2., to mimo wezwania organu (pkt 11) nie przedłożyła odrębnego, wymaganego prawem, załącznika określającego te granice w sposób graficzny. Ponadto nadal nie jest sprecyzowana kwestia drogi wewnętrznej. Wobec braku jednoznacznego określenia granic terenu objętego wnioskiem (zarówno w części tekstowej jak i graficznej), przy jednoczesnym braku załącznika C dotyczącego ewentualnie projektowanej drogi wewnętrznej, a także braku danych na ten temat w załączniku graficznym określającym planowany sposób zagospodarowania terenu, nie daje się jednoznacznie stwierdzić, co skarżąca rozumie pod pojęciem drogi wewnętrznej.

W piśmie z 20 lipca 2022 r. skarżąca zakwestionowała stwierdzenie, że brak jest załącznika określającego granice terenu objętego wnioskiem. Wskazała, że w piśmie z 14 maja 2022 r. w załącznikach w punkcie 3 jest wymieniona mapa dostarczona do urzędu miasta, oraz że nikt nie negował jej braku. Mimo jednoznacznego stwierdzenia Kolegium w postanowieniu z 13 maja 2022 r., że załącznik C jest nie wymagany, organ nadal wytyka jego brak.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę wyjaśnił, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 - art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji treść znajdujących się w aktach sprawy dokumentów pozwalała przyjąć, że organ w przewidzianym terminie nie wydał rozstrzygnięcia do którego wydania był zobowiązany postanowieniem SKO w Ł. z 13 maja 2022 r. Pomimo nakazu Kolegium i związania nim organu, Burmistrz nie stosując się do wytycznych Kolegium ponownie wzywał skarżącą do dostarczenia określonych dokumentów uznając, że nadal nie spełniają one kryteriów założonych przez organ. Pozostaje to działanie w jawnej sprzeczności z postanowieniem Kolegium oraz obowiązującymi przepisami prawa.

Zdaniem Sądu bezczynność była rażąca. W sprawie niniejszej organ nie załatwił sprawy pomimo braku uzasadnionych przyczyn, co było przedmiotem oceny w postanowieniu Kolegium, a skład orzekający podzielił ich trafność. Długotrwałość i uporczywość niedziałania organu jest powodem oceny charakteru bezczynności jako rażącego. Okoliczności sprawy wskazują, że zaniechanie było celowe, co musi się spotkać z negatywną oceną. Gmina posiadała niezbędne dane i informacje, aby sprawę rozpoznać w terminie zakreślonym przez Kolegium.

Z wyżej wskazanych powodów, mając na uwadze charakter bezczynności, wystąpiły podstawy do wymierzenia organowi grzywny w kwocie 1000 zł. Wysokość grzywny ma być dolegliwością za wyjątkowy stopień zaniechania a także ma mieć charakter prewencyjny. Wysokość grzywny oscyluje w dolnej granicy możliwości jej wymiaru.

W skardze kasacyjnej Burmistrz N. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez:

– wadliwą ocenę legalności postanowienia SKO w Ł. z 13 maja 2022 r., które mimo uznania, że wniosek E. K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawiera braki formalne, których wnioskodawczyni nie uzupełniła w terminie wyznaczonym przez Burmistrza, zobowiązało Burmistrza, wbrew skutkom określonym w art. 64 § 2 k.p.a., do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni od dnia przekazania przez inwestora danych dotyczących infrastruktury technicznej, czego konsekwencją było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że działanie Burmistrza było sprzeczne z postanowieniem SKO i przepisami prawa oraz zobowiązanie Burmistrza do merytorycznego załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt;

– wadliwą ocenę legalności działania Burmistrza i brak wszechstronnego rozważenia znajdujących się w aktach sprawy dowodów przemawiających za uznaniem, że inwestorka E. K nie uzupełniła braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie, wbrew przepisom art. 52 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 5a, art. 64 ust. 1 i art. 64b u.p.z.p. oraz w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., co stanowiło podstawę do pozostawienia wniosku inwestora bez rozpatrzenia, stanowiącą przeszkodę do wydania postanowienia SKO w Ł. z 13 maja 2022 r. oraz do wydania zaskarżonego wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że obowiązujący formularz w sposób jasny określa dane, których podanie przez inwestora pozwala organowi właściwie ocenić zamierzenie budowlane i prawidłowo przeprowadzić postępowania, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Brak jakichkolwiek danych, wymaganych wg obowiązującego formularza, konkretyzujących zamierzenie inwestycyjne czyni wniosek niekompletnym, co rodzi po stronie organu obowiązek podjęcia działań przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a., a w razie nieusunięcia braków w określonym terminie, zobowiązuje organ do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. W sprawie zarówno Burmistrz N., jak i Kolegium stwierdzili, że wniosek inwestorki zawierał formalne braki. Oba organy stwierdziły też, że niektóre z tych braków nie zostały usunięte przez inwestora w wyznaczonym przez Burmistrza terminie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odnotował tę okoliczność, jednak nie odniósł się i nie ocenił należycie, czy wniosek złożony przez inwestorkę był kompletny, oraz czy w wyznaczonym przez organ terminie usunięto wszystkie formalne braki wniosku. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd ocenił głównie upływ terminu wyznaczonego organowi przez Kolegium. Okoliczność ta rodzi zdaniem autora skargi kasacyjnej poważną wątpliwość co do wywiązania się przez Sąd z obowiązku wydania rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, z zastosowaniem przewidzianych ustawą środków do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, zgodnie z art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a.

Odnosząc się do zaskarżonego wyroku w zakresie pkt. 3 i 4 autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji bezkrytycznie przyjęcie, że sam fakt niewykonania postanowienia Kolegium zobowiązującego Burmistrza do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, dowodzi rażącego naruszenia prawa. Tymczasem, skoro zarówno organ I instancji, jak i Kolegium poczyniły ustalenia, że wniosek inwestora w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy był niekompletny, a usunięcie braków wniosku nastąpiło z całą pewnością po upływie terminu przewidzianego art. 64 § 2 k.p.a., to nie sposób uznać, że nierozpoznanie sprawy przez Burmistrza można kwalifikować jako oczywiście wadliwe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie Burmistrza Nowogrodu kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów w wadliwej ocenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z 13 maja 2022 r., które zakwestionowało pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. oraz w braku uznanie, że inwestorka nie uzupełniła braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie. Tymczasem, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok na podstawie całości akt sprawy. Skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, aby Sąd pierwszej instancji w chwili orzekania dysponował tylko częścią tych akt. Natomiast kwestionowanie zasadności stwierdzenia bezczynności może nastąpić poprzez podniesienie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami k.p.a. regulującym załatwianie spraw (rozdział 7). Tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego w podlegającej ocenie skardze kasacyjnej nie podniesiono. Sąd pierwszej instancji był uprawniony do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym z uwagi na treść art. 119 pkt 4 p.p.s.a. (przedmiotem skargi była bezczynność organu).

Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2395/10; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Wyjaśnić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 4902/21). W rozpoznawanej sprawie brak jest więc podstaw, aby przyjąć, że zaistniała którakolwiek z ww. sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana jako naruszenie omawianego przepisu. Sąd pierwszej instancji orzekł "w granicach danej sprawy", dokonał bowiem oceny zachowania organu w kontekście bezczynności zarzuconej w skardze, a dotyczącej wniosku E. K. z 28 marca 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na terenie obejmującym działkę nr ewid. [...] oraz części działki nr ewid. [...]

, obręb M., gmina N. Sąd pierwszej instancji przeprowadził analizę przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i odniósł je do stanu faktycznego, ustosunkowując się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi, rozpoznając tym samym istotę sprawy, co nie daje podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., to w orzecznictwie podnosi się, że naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2014 r., sygn. II GSK 1979/13; z 21 października 2022 r., sygn. III OSK 5636/21). Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Przede wszystkim możliwości zastosowania cyt. przepisu stoi na przeszkodzie sama treść art. 149 § 1 p.p.s.a., który daje sądowi rozpoznającemu skargę na bezczynność i przewlekłość jedynie podstawę do ustalenia czy bezczynność i przewlekłość ma miejsce, a jeżeli tak to do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności oraz do stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 17 września 2015 r., sygn. II OSK 3010/14).

Odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii legalności postanowienia SKO w Ł. z 13 maja 2022 r., wydanego na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., tj. na skutek rozpatrzenia ponaglenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie, wyjaśnić należy, że na takie postanowienie nie przysługuje zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Jest to postanowienie mające na celu likwidację bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, stanowi też warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Przedmiotem zaskarżenia jest stan bezczynności lub przewlekłości, a nie stanowisko organu rozpatrującego ponaglenie (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3092/19; z 27 listopada 2020 r., sygn. II OSK 244/20). Taki charakter postanowienia rozstrzygającego ponaglenie powoduje, że ocena w nim wyrażona nie przesądza sposobu rozstrzygnięcia skargi, a motywacja przestawiona przez organ rozpatrujący ponaglenie może zostać podzielona, bądź zdyskwalifikowana przez sąd administracyjny rozpatrujący skargę na tę samą bezczynność lub przewlekłość.

Zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie była więc ocena, czy Burmistrz N. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku E. K. z 28 marca 2022 r.

Zawiadomieniem z 26 kwietnia 2022 r. Burmistrz poinformował wnioskodawczynię, że stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił jej wniosek bez rozpoznania. Wskazał, że w piśmie z 31 marca 2022 r. wezwał ją do usunięcia formalnych braków wniosku, 15 kwietnia 2022 r. do Urzędu Miejskiego wpłynęło pismo, przy którym wnioskodawczyni przedłożyła skorygowany wniosek, jednakże nadal zawiera on braki. Termin ich usunięcia upłynął 18 kwietnia 2022 r. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13). Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz N. podjął działanie związane z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. pismem z 26 kwietnia 2022 r. poinformował wnioskodawczynię o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dniu 15 kwietnia 2022 r., a więc w terminie wyznaczonym w wezwaniu z 31 marca 2022 r., wnioskodawczyni złożyła poprawiony wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przekazując ponaglenie do Kolegium organ wskazał, że twierdzenia inwestorki, iż przedmiotem wniosku jest budynek mieszkalny i infrastruktura, a jednocześnie, że zbędne jest zbędne jest przedkładanie załącznika C, ponieważ nie planuje się obiektów niebędących budynkami – wprowadza wątpliwości co do zakresu inwestycji. Organ nie zgodził się też, że odnośniki 3 i 13 dotyczą tylko opcji "inne". Kolegium w postanowieniu z 13 maja 2022 r. stwierdziło, że inwestorka błędnie zinterpretowała pkt 13 objaśnień, co spowodowało niewywiązanie się z obowiązków wynikających z załącznika A do wniosku (obowiązku określenia w m³/miesiąc, jakie jest zapotrzebowanie wody, jaka jest ilość odprowadzanych ścieków i wód opadowych, jakie jest zapotrzebowanie energii elektrycznej i cieplnej. Kolegium wskazało nadto, że bezzasadne było żądanie wypełnienia załącznika C (Dane dotyczące obiektu budowlanego niebędącego budynkiem).

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). W niektórych kwalifikowanych podaniach trzeba powołać okoliczności, które mają znaczenie dla jego merytorycznego rozpoznania. Takim podaniem jest m.in. wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wymogi takiego wniosku zostały określone w przepisach u.p.z.p. (art. 52 ust. 2 w zw. z art. w art. 64). Niewątpliwie, braki w treści wniosku o warunki zabudowy, wynikające z wymogów określonych art. 52 u.p.z.p., podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie NSA, na interpretację art. 52 ust. 2 u.pz.p. należy jednak patrzeć przez pryzmat celu wydania decyzji, jakim jest ustalenie warunków zabudowy (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015). Decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Należy przy tym odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 992/14).

Niewątpliwie, dane określające zapotrzebowanie w zakresie dostępu do wody, odprowadzania ścieków, odprowadzenia wód opadowych i roztopowych, zapotrzebowania na energię elektryczną i cieplną (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p.), są istotne i wnioskodawczyni błędnie zinterpretowała objaśnienia dotyczące wypełnienia tej części wniosku. Ponieważ jednak Kolegium rozpatrując ponaglenie wyraziło pogląd, że uchybienie w tym zakresie nie może powodować pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, to kierując się zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), organ powinien uwzględnić to stanowisko, zwłaszcza że wniosek został ostatecznie poprawiony w tym zakresie przy piśmie z 17 maja 2022 r. Organ niższego stopnia nie jest uprawniony do ignorowania poleceń organu wyższego stopnia zawartych w postanowieniu wydanym na skutek ponaglenia. Niezasadne było ponadto pozostawienie wniosku bez rozpoznania z uwagi na brak przedłożenia załącznika C. Poprawiony wniosek, złożony 15 kwietnia 2022 r., obejmował bowiem swym zakresem ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, a załącznik C, jak już wyżej wskazano, dotyczy obiektów niebędących budynkami.

Jeśli już zawiadomienie o pozostawieniu wniosku z 28 marca 2022 r. bez rozpoznania zostało wysłane do wnioskodawczyni, to późniejsze poprawienie wniosku, 17 maja 2022 r., należało potraktować jako nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 2765/12). Tymczasem organ poprzestał na zawiadomieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Innymi słowy, czy to na skutek postanowienia Kolegium wydanego na skutek ponaglenia, czy to na skutek pisma z 17 maja 2022 r. potraktowanego jako nowy wniosek, organ zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w formie decyzji, czego do chwili wydania zaskarżonego wyroku nie uczynił.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.