Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SAB/Wa 66/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1 pkt 3 i  art. 149 par. 1a, par. 2 w zw. z  art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36, art. 35, art. 12 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi A. F. na przewlekłość Wojewody M. w prowadzeniu postępowania w sprawie rozpoznania odwołania 1) stwierdza przewlekłość postępowania przez Wojewodę M. z wniosku A.F. z dnia 19 maja 2022 r. o uchylenie decyzji Starosty R. nr [...]; 2) zobowiązuje Wojewodę M. do rozpoznania odwołania, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych; 3) stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierza Wojewodzie M. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5) zasądza od Wojewody M. na rzecz A. F. sumę pieniężną w kwocie 3 000 (trzy tysiące) złotych; 6) zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącego A. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pan A. F. (dalej: Skarżący) wniósł skargę na przewlekłość Wojewody M. w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty R. z 19 kwietnia 2022 r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, to jest w przedmiocie odwołania od wydanej przez Starostę R. decyzji nr [...] znak: [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] M.-P. - wraz z obiektem mostowym, na rzece P. oraz budowie oświetlenia". Wniósł o:

1. stwierdzenie, że w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę M. w sprawie znak: [...] nastąpiła przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie Wojewody M. do wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od wydanej przez Starostę R. decyzji nr [...] znak: [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] M.-P. - wraz z obiektem mostowym na rzece P. oraz budowie oświetlenia" w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia wydanego przez WSA;

4. wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty R. nr [...] znak: [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] M.-P. - wraz z obiektem mostowym na rzece Pacynce oraz budowie oświetlenia"

5. przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 35000 zł

6. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podniósł, że odwołanie w przedmiotowej sprawie może być uwzględnione i rozpatrzone dopiero po zebraniu niezbędnych dokumentów. W chwili obecnej tutejszy organ wojewódzki oczekuje udzielenia odpowiedzi na kierowane przez siebie wezwania.

Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił następujący przebieg postepowania:

1. Pismem z 19 maja 2022 r. zatytułowanym "Wniosek o uchylenie decyzji nr [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Starosty z 19 kwietnia 2022 r.

2. Pismem z 5 lipca 2022 r Wojewoda informuje o nowym terminie załatwienia sprawy – do 29 lipca 2022 r.

3. Pismem z 27 lipca 2022 r. Wojewoda wzywa Skarżącego do wyjaśnienia treści pisma z 19 maja 2022 r., tego samego dnia Wojewoda wysyła do Skarżącego oraz do Organu I instancji i Burmistrza Miasta i Gminy J. L. pismo informujące , że przedmiotowa sprawa dotycząca postępowania odwoławczego nie zostanie rozpatrzona w terminie określonym w piśmie Wojewody z 5 lipca 2022 r.

4. Skarżący pismem z 12 sierpnia 2022 r. informuje, że jego pismo z 19 kwietnia 2022 r. stanowi odwołanie.

5. Dopiero 9 lutego 2023 r. (a więc po ok. pół roku po piśmie Skarżącego z 12 sierpnia 2022 r.) Wojewoda kieruje do Starosty pismo wzywające do złożenia wyjaśnień w sprawie inwestycji, której dotyczyła skarżona odwołaniem decyzja.

6. 24 lutego 2023 r. Skarżący występuje o zniesienie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty.

7. 13 marca 2023.r Starosta zwraca się do Wojewody o przedłużenie terminu na odpowiedź na pismo z 9 lutego 2022 r.

8. Wojewoda postanowieniem z 20 marca 2023 r. wyznacza Staroście nowy termin na udzielenie odpowiedzi na pismo z 9 lutego 2023 r. – do 17 kwietnia 2023 r.

9. 23 marca 2023 r. Skarżący uzupełnia wniosek o zniesienie rygoru natychmiastowej wykonalności.

10. 3 kwietnia 2023 r. Skarżący kieruje pisma do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. i Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskiej" w sprawie inwestycji wykonywanej na podstawie zaskarżonej odwołaniem decyzji.

11. 5 kwietnia 2023 r. organ Policji zwraca się do Wojewody o informacje

w sprawie postępowania odwoławczego i samej budowy

12. 14 kwietnia 2023 r. Starosta kieruje do Wojewody wyjaśnienia w sprawie.

13. 20 kwietnia 2023 r. Wojewoda udziela informacji Policji.

14. 1 czerwca 2023 r. Skarżący kieruje ponaglenie do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (za pośrednictwem Wojewody).

15. 5 czerwca 2023 r. Wojewoda przesyła ponaglenie do MSWiA wraz z wyjaśnieniami.

16. 15 czerwca 2023 r. Wojewoda wyznacza Staroście nowy termin uzupełnienia nieprawidłowości i braków do 28 lipca 2023 r.

17. Postanowieniem z 22 czerwca 2022 r. Minister uznaje ponaglenie za uzasadnione i stwierdza dopuszczenie się przewlekłości, wyznacza termin do załatwienia sprawy na 30 dni od doręczenia decyzji, stwierdza że przewlekłe prowadzenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

18. Pismem z 30 czerwca 2023 r. Skarżący ponawia wniosek o zniesienie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty

19. 25 lipca 2023 r. Starosta przesyła przekazane przez inwestora ustosunkowanie się do wezwania Wojewody z 17 maja 2023 r.

20. Postanowieniem z 3 sierpnia 2023 r. Wojewoda odmawia wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty.

21. 4 sierpnia 2023 r. Wojewoda kieruje do Starosty pismo wzywające do doprowadzenia zgodności map podziałowych z zaskarżoną odwołaniem decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: ppsa) wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 ppsa. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a ppsa). Art. 149 § 2 ppsa stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 53 § 2b ppsa. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącą dopełniony.

Przewlekłość należy rozumieć jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź podejmowanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie był bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Pojęcie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak i nieuzasadnione przedłużanie załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ wprawdzie wykonuje zasadne czynności procesowe, ale niesprawnie i nieudolnie w długich odstępach czasu lub podejmuje czynności pozorne. Przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, ale także np. mnożenie czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z jej istoty.

Zaznaczyć też trzeba, że w takim postępowaniu kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał - wynikający z przepisów prawa - obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminach wymienionych w art. 35 k.p.a., bądź zasadnie przedłużonych na podstawach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym - wynikającym z przepisów prawa materialnego - terminie.

W art. 12 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. W art. 35 § 1 i 3 k.p.a. zobowiązał organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy.

W świetle powyższych regulacji Sąd stwierdza, że Wojewoda M. od po otrzymaniu odwołania aż do dnia wniesienia skargi do sądu prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a zwłoka ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Już pierwsze czynności Wojewody w sprawie wskazywały na przewlekłość. Pismo skarżącego z 19 maja 2022 r. zatytułowane "Wniosek o uchylenie decyzji nr [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r." miało jednoznacznie charakter odwołania. Dlatego też na przewlekłość wskazuje wezwanie przez Wojewodę Skarżącego pismo dopiero z 27 lipca do wyjaśnienia, jaki charakter miało pismo z 19 maja 2022 r. Wojewoda przecież nie miał w istocie wątpliwości co do treści tego pisma, skoro pismem z 5 lipca 2022 r. poinformował o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Również pismem z 27 lipca 2022 r. Wojewoda informował Burmistrza i Starostę o tym, że jest prowadzone postępowanie odwoławcze.

Mimo, że Skarżący pismem z 12 sierpnia 2022 r. poinformował Wojewodę informuje, że jego pismo z 19 kwietnia 2022 r. stanowi odwołanie, to dopiero 9 lutego 2023 r. , a więc po 5 miesiącach bezczynności, 9 lutego 2023 r. skierował do Starosty pismo wzywające do złożenia wyjaśnień w sprawie inwestycji, której dotyczyła skarżona odwołaniem decyzja. Również ponaglenie nie spowodowało rozpatrzenia odwołania, mimo że było uzasadnione, co stwierdził Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 22 czerwca 2022 r. Minister uznającym ponaglenie za uzasadnione i stwierdzającym dopuszczenie się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa.

Przedstawiony wyżej szczegółowo przebieg postępowania, potwierdza znaczne okresy bezczynnością i przedłużanie postepowania przez podejmowanie zbędnych działań. Tak więc naruszenia prawa w zakresie przewlekłości postępowania należało ocenić jako rażące. Organ działał niesprawnie i nieskutecznie, w znacznych odstępach między podejmowanymi czynnościami, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin rozpatrzenia odwołania. Nie informował dostatecznie o przedłużaniu terminu załatwienia sprawy, nie informował wyczerpująco o obiektywnych przyczynach zwłoki. Sąd podkreśla, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, uwzględnieniu podlega nie tylko proste zestawienie terminów, a więc rozpoczęcia i zakończenia postępowania, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do szybkiego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Co do wniosku zawartego w skardze dotyczącego przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości, to Sąd uznał to żądanie za nadmierne, gdyż Skarżący nie wykazał realnej szkody, jaka poniósł w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Sąd podkreśla, że nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 ppsa). Z art. 149 § 2 ppsa wynika, że sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Przewidziane w ww. przepisie fakultatywne jedynie działanie sądu - bez skonkretyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór, czy zastosować ten środek, a jeśli tak to w jakiej wysokości, leży wyłącznie w gestii sądu, a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu spraw. W przypadku grzywny, główną jej funkcją jest dyscyplinowanie organów. Grzywna nie służy jednak tylko zdyscyplinowaniu organu, ale ma także zapobiegać naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub nawet uniemożliwienie stronie otrzymania w stosownym czasie istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym.

W okolicznościach faktycznych tej sprawy Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł zdyscyplinuje organ do działania zgodnie z przepisami prawa w przyszłości.

Przyznanie sumy pieniężnej jest natomiast dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że nawet fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas art. 149 § 2 ppsa miałaby inne brzmienie, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie dając taką możliwość (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 stycznia 2022 r., IV SAB/Wr 376/21, LEX nr 3361129). Ponadto, skorzystanie z art. 149 § 2 ppsa nie jest powiązane z wystąpieniem po stronie skarżącej szkody, wyłącznie w jej materialnym wymiarze i koniecznością jej naprawienia. Ma bowiem również na celu, wprawdzie w ograniczonym zakresie, także kompensację doznanej szkody, przede wszystkim w wymiarze niematerialnym. Dlatego Sąd uznał, że przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł będzie adekwatne do poniesionej szkody.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 161 § 1 pkt 3 ppsa i art. 149 § 1a ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji, natomiast pkt III i IV w oparciu o art. 149 § 2 ppsa. w zw. z art. 154 § 6 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, na które składa się wpis sądowy.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.