Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2538/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska -Litwiniec, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - [...] (dalej także "skarżącego"), reprezentowanego przez radcę prawnego J. C. od decyzji Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni 22340 m2 z ogólnej powierzchni 47 590 m2, położonej w [...] przy ulicy [...], uregulowanej w księdze wieczystej "[...]", orzekł w następujący sposób:

- uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r.

- stwierdził nieważność decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. w całości.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] (dalej także "decyzją wywłaszczeniową") Naczelnik [...] (dalej także "Naczelnik") orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni 22340 m2 z ogólnej powierzchni 47590 m2, położonej w [...] przy ulicy [...], uregulowanej w księdze wieczystej "[...]", stanowiącej własność nieustalonych spadkobierców N. S..

2. Pismem z dnia 8 czerwca 2011 r. A. S., M. R. i M. S., reprezentowani przez adwokata A. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wywłaszczeniowej, podnosząc iż orzeczenie to wydano z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej także "ustawą (z 1958) r." albo "ustawą wywłaszczeniową", tj. w szczególności art. 3 ust 1 w/w ustawy (kwalifikowana wada prawna wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wnioskodawcy wskazali w szczególności, że:

(-) budowa Olimpijskiego Ośrodka Jeździeckiego [...] (dalej także "Ośrodka"), na potrzeby której wywłaszczenie zostało dokonane, miała służyć szkoleniu sportowców w dyscyplinie jeździeckiej, organizowaniu imprez hippicznych i popularyzacji sportu, co nie odpowiadało kryteriom celów enumeratywnie wymienionych w art.3 ust. 1 ustawy z 1958 r.;

(-) budowy Ośrodka nie można wiązać z obronnością Państwa, nie odnaleziono jakiegokolwiek narodowego planu gospodarczego obejmującego w/w cel, a przede wszystkim ośrodek sportowy nie spełniał wymogu publicznej użyteczności, bo zamierzone korzyści z przedsięwzięcia nie były powszechnie dostępne dla ogółu, lecz tylko dla klubu;

(-) decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r., odnoszącą się do wywłaszczenia sąsiedniej działki również na potrzeby budowy Ośrodka, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej; wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2000 r. (IV SA 433/98) NSA oddalił skargę na w/w decyzję, podzielając ocenę, że wywłaszczenia dokonano na cel nie mieszczący się w katalogu wskazanym w art.3 ustawy wywłaszczeniowej, co jest równoznaczne z rażącym naruszeniem tego przepisu.

3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej, dokonując następującej oceny stanu faktycznego sprawy:

(i) Nieruchomość Państwa S., ujętą w KW [...] wywłaszczono trzema kolejnymi decyzjami administracyjnymi, tj.:

- decyzją z dnia [...] listopada 1955 r. nr [...] (co do 18 492 m2),

- decyzją z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] (co do 22 340 m2),

- z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...] (co do 25 655 m2);

(ii) Ustalenie kręgu stron postępowania nadzorczego wymagało wzięcia pod uwagę następujących okoliczności:

Spadkobiercami zmarłej dnia [...] sierpnia 1961 r. N. S., tj. osoby wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej jako właścicielka przejętej nieruchomości są synowie w/w osoby, tj. F. S. i D. S. – w równych udziałach po 1/2 części (prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego [...], Wydział I Cywilny, z dnia [...] kwietnia 1972 r., wydane w sprawie [...], stwierdzające nabycie spadku po N. S.).

Jednak wchodzące w skład w/w spadku po N. S. gospodarstwo rolne, położone w [...] przy ul. [...], odziedziczył w całości syn F. S., co potwierdza prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...], Wydział II Cywilny, z dnia [...] grudnia 1978 r., którym to orzeczeniem uzupełniono wcześniejsze postanowienie spadkowe z dnia [...] kwietnia 1972 r. Sądu Rejonowego [...] w sprawie [...].

Spadkobiercami D. S., zm. [...] stycznia 1967 r. są: żona I. S., synowie S. i B. S. (prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego [...], Wydział I Nieprocesowy, sygn. [...], z dnia [...] listopada 1971 r.).

Spadkobiercami F. S., zmarłego dnia [...] kwietnia 1980 r., są: żona A. S., córka M. R. i syn M. S. (prawomocne postanowienie spadkowe Sądu Rejonowego [...] Wydział II Cywilny z dnia [...] września 1980 r., wydanego w sprawie [...]).

Stwierdzić należy, że przedmiotem dokonanego wywłaszczenia była część gospodarstwa rolnego, które odziedziczył po N. S. wyłącznie F. S., która to okoliczność była stwierdzona w stosownym postępowaniu sądowym już w dniu wywłaszczenia. Jednakże krąg stron obecnie prowadzonego postępowania nadzorczego nie ogranicza się do następców prawnych w/w osoby, ale obejmuje wszystkich adresatów kontrolowanej decyzji wywłaszczeniowej (lub ich spadkobierców), albowiem sam fakt skierowania do tych osób (lub do ich poprzedników prawnych) orzeczenia wywłaszczeniowego legitymuje je do udziału w postępowaniu nadzorczym jako strony;

(iii) Kontrolowana decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem art.3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., albowiem cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (t.j. budowa Ośrodka Jeździeckiego [...]) nie odpowiada żadnemu z celów przewidzianych w tym przepisie, tj. nie służy: 1) celom użyteczności publicznej, 2) celom obrony Państwa, 3) wykonaniu zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Stosownie do powyższego:

(iv) Nie można przyjąć, iż budowa Ośrodka służyła celom użyteczności publicznej w sytuacji, w której funkcjonowanie Ośrodka nie wiązało się z powszechną dostępnością i korzyścią ogółu obywateli, a wyłącznie z funkcjonowaniem wojskowego klubu sportowego o ograniczonej przynależności, limitowanej branżowo (dla wojskowych), przynależnością organizacyjną (dla formalnych członków klubu) i funkcjonalnie (szkolenie olimpijczyków, rekreacja kadry podoficerskiej i oficerskiej).

Cel użyteczności publicznej znamionuje powszechna dostępność i przewidywalna korzyść ogółu. Od korzyści z inwestycji nie mogą być wyłączone wybrane kategorie czy grupy obywateli, wskutek wprowadzenia kryteriów ograniczających, selekcji czy limitu członkostwa (nawet bez dyskryminacji). Cel użyteczności publicznej umożliwia bezpośrednie zaspokajanie potrzeb ogólnospołecznych, tj. przynależnych wszystkim chętnym w okolicy, jako potencjalnym korzystającym, na zasadzie równości.

"Publiczność celu" koresponduje z publicznoprawną naturą wywłaszczenia, mającego zaspokajać typ potrzeb, za których realizację odpowiada władza publiczna (Państwo). Celem użyteczności publicznej nie może być przedsięwzięcie (choćby nawet pożądane), do realizacji którego władza nie jest zobowiązana i uprawniona. Chodzi tylko o zadania publiczne, tj. sferę społeczną, w której zaniechanie grozi odpowiedzialnością władzy. Celem użyteczności publicznej nie jest aktywność zakazana Państwu (np. przynależna jedynie obywatelom czy organizacjom społecznym), a nawet obojętna z punktu widzenia ustawowych zadań publicznoprawnych. "Celowość" wiąże się z bezpośredniością pożytku z przedsięwzięcia (korzyścią ogółu) -co najmniej tak znaczną przewidywalnością i prawdopodobieństwem, że uzasadnia przymusowe odjęcie własności indywidualnej. Ogólnie dostępna użyteczność musi być osiągalna, a przy tym determinuje adekwatną formę wywłaszczenia.

Wyklucza się potrzeby klubu sportowego (choćby wojskowego) i budowę resortowego ośrodka jeździeckiego jako cel użyteczności publicznej. Korzyść nie byłaby powszechnie dostępna, lecz limitowana członkostwem i przynależnością branżową. ".Interes (cel) publiczny, który ma uzasadniać ingerencję w sferę prywatnoprawną, łączy się z interesem ogółu (wspólnoty). Wywłaszczenie nie może zmierzać do zaspokojenia potrzeb prawnie ograniczonej grupy osób. Żadnej osobie z góry indywidualnie oznaczonej względnie określonej ściśle grupie osób nie może być wzbroniony dostęp do korzyści, którym ma służyć wywłaszczenie" [E.Modłiński: "Pojęcie interesu publicznego w prawie administracyjnym", Warszawa 1932, za Z.Truszkiewicz, E. Drozd: "Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. " Kraków 1995, s. 206-207]. Ponadto przedsięwzięcie mające uzasadniać wywłaszczenie musi mieścić się w ramach ciążących na Państwie zadań i funkcji, służąc ich wykonaniu. Z. Truszkiewicz wprost wyklucza tworzenie klubu sportowego, jako cel uzasadniający ingerencję w prawa rzeczowe w drodze wywłaszczenia [op. cit. s.207]. Cel użyteczności publicznej ma łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem jest wszystko to co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa, czy przynależności" [wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 201 Ir. -I SA/Wa 2537-10]. Ośrodek dla członków klubu, wyselekcjonowanych spośród pracowników wąskiej branży (służby) nie zaspokajał zaś potrzeb powszechnych, bo nie był ogólnodostępny dla każdego obywatela [wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011r. -I SA/Wa 215/11], Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej [wyroki WSA w Warszawie z 27 stycznia 201 Ir. -ISA/Wa 2311/10 i 30 listopada 20lir. -ISA/Wa 1429/10]. Cel mogły realizować osoby reprezentujące władzę za pomocą środków wspólnych, a nie klub sportowy. Dopuszczalna była "użyteczność publiczności, nieokreślonej liczbowo i w swoim składzie różnorodnej", a nie korzyść Państwa, czy osób prywatnych, ponieważ beneficjentem wywłaszczenia miał być tylko ogół. Cel miał służyć realizacji zadań ciążących na władzy publicznej, a nie interesów klubów sportowych [M.Gdesz: " Cel publiczny w gospodarce nieruchomościami", Zielona Góra 2002, s. 19-24];

(v) Poza przyporządkowaniem klubu sportowego [...] do resortu obrony narodowej, Ośrodek Jeździecki nie miał jakiegokolwiek związku i potencjalnego wpływu na bezpieczeństwo Państwa;

(vi) Nie stwierdzono też istnienia zatwierdzonego planu gospodarczego, który wymagał wywłaszczenia przedmiotowych działek. Takiego narodowego planu gospodarczego nie odnotował również NSA w sprawie sąsiedniej działki objętej tożsamą inwestycją (wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r., IV SA 433/98). Pomimo licznych weryfikacji wywłaszczeń z tego terenu i na identyczny cel, stosownego planu nigdy nie odnaleziono;

(vii) Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż odjęcie własności przedmiotowej nieruchomości stanowiło nadmierną formę wywłaszczenia, zastosowaną z naruszeniem zasady adekwatności (proporcjonalnej ingerencji), a nawet niezbędności samego wywłaszczenia. Zwłaszcza definitywne pozbawienie własności miało być ostatecznością, jako skrajna i najbardziej drastyczna forma wywłaszczenia (zasada subsydiarności).

Odjęcie własności aż 22 340 m2 nie było niezbędne by osiągnąć cel, skoro tylko niewielkie fragmenty działek leśnych przeznaczono pod urządzenia do sportów hippicznych (głównie trasy crossowe), a cały teren nie miał być nawet w pełni ogrodzony. Można więc było obligacyjnie uzyskać dostęp do terenu, albo nieruchomość wywłaszczyć ustanawiając ograniczenia rzeczowe w korzystaniu, a własność odjąć tylko w niezbędnej części, absolutnie koniecznej by posadowić urządzenia sportu i rekreacji. Niezbędność (konieczność) wywłaszczenia wymagała powstrzymania się od podejmowania takiego środka ingerencji, który nie był najmniej dotkliwy z instrumentów zapewniających realizację zamierzonego celu. Zasada stopniowania ingerencji obligowała wybór najłagodniejszej skutecznej formy ingerencji we własność. Tym bardziej możliwość osiągnięcia celu bez wywłaszczenia, wykluczała odjęcie własności, bo niezbędność wywłaszczenia i zastosowanej formy należało uzasadnić [wyroki z 8 lipca 2010 r.-I SA/Wa 2130/09; z 22 lutego 201 Or. -1OSK 631/09, z 26października 1982r. -ISA 885/82; dnia 29 lipca 1981r. -SA 979/81];

(viii) Orzeczenie wywłaszczeniowe wydano z rażącym naruszeniem art.6 ustawy z 1958 r., co wynika z braku dopuszczalności wszczynania postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji, w której podmiot ubiegający się o wywłaszczenie uzyskał zgodę właściciela nieruchomości na zawarcie umowy sprzedaży. Przymusowe odjęcie własności w formie decyzji wywłaszczeniowej było tymczasem środkiem wyjątkowym, dopuszczalnym dopiero wtedy, gdyby właściciel nie wyraził zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości umową.

F. S. (a także ogólni spadkobiercy N. S.) nie sprzeciwiali się sprzedaży nieruchomości, a tytuł dokumentowali odpisem z księgi wieczystej, zaświadczeniem notarialnym, a później postanowieniem o dziedziczeniu gospodarstwa rolnego.

Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany, wystąpił jednak o wywłaszczenie w trybie decyzji. Tymczasem należało zaniechać trybu decyzyjnego, aby zawrzeć umowę z art.6 ustawy.

Wniosek wywłaszczeniowy złożono [...] września 1978 r., zaś na początku strony 2 decyzji wywłaszczeniowej czytamy "nabycie przez wnioskodawcę w/w części nieruchomości w trybie art.6 ustawy nie dało pozytywnego rezultatu. W aktach sprawy znajdują się postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1972r. o sygn. akt [...] oraz z dnia [...] listopada 197lr. sygn. akt [...] o nabyciu praw do spadku po N. S. - natomiast nie stwierdzają, kto nabył prawo do dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Wobec tego należało orzec o wywłaszczeniu i odszkodowaniu jak w sentencji." Jednak dnia, w którym wydano decyzję wywłaszczeniową, doręczoną każdemu z czworga ogólnych spadkobierców N. S., Sąd potwierdził postanowieniem z [...] grudnia 1978r., że gospodarstwo rolne odziedziczył sam Pan F. S.. Spadkobierca rolny zgadzał się na sprzedaż z art.6 ustawy.

We wniosku nr [...], o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z [...] września 1978 r. Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo - Budowlany przyznaje, iż "rokowania przeprowadzone z współwłaścicielami dały pozytywne rezultaty. lecz nieruchomości tej nie można nabyć w trybie art.6 ustawy wywłaszczeniowej, ponieważ wymienieni obywatele nie są rolnikami, a przedmiotowa nieruchomość posiada charakter gospodarstwa rolnego. " Natomiast w aktach sprawy znajdowała się decyzja Naczelnika Miasta [...] (oznaczona [...]), datowana [...] czerwca 1976 r., wyraźnie zezwalająca na obrót nieruchomością rolną między wszystkimi spadkobiercami ogólnymi (potencjalnymi spadkobiercami rolnymi) N. S. a Skarbem Państwa - MON (Wojskowy Zarząd Kwaterunkowo Budowlany w [...]).

O wydanie zezwolenia wniósł właśnie późniejszy inicjator postępowania wywłaszczeniowego (Wojskowy Zarząd Kwaterunkowo Budowlany w [...]). Nie było więc przeszkód formalnych, by zawrzeć umowę sprzedaży wywłaszczeniowej ze wszystkimi spadkobiercami ogólnymi Pani N. S., wśród których był zresztą jedyny dziedzic gospodarstwa rolnego - Pan F. S.. Co więcej, Zarząd Lotniskowy Wojsk Lotniczych miał oświadczenie Pana S. S. (z [...] maja 1974 r.) potwierdzone własnoręcznie przez Pana F. S., iż "wyrażam osobiście w dniu 11 VII 1974 r. zgodę na sprzedaż mojej całej nieruchomości w [...] ul [...], na rzecz Państwa." Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo Budowlany w [...] uzyskał też na swój wniosek zezwolenie Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa [...] Okręgu Wojskowego Nr [...] z dnia [...] października 1975r., na umowny zakup nieruchomości na rzecz MON. Wreszcie, w protokole rozprawy wywłaszczeniowej z [...] listopada 1978r., w której wziął udział również Pan F. S. i oświadczył ",strony dostarczą do tut. Wydziału postanowienie o prawie do dziedziczenia gospod. rolnego Współwłaściciele w/w nieruchomości wyrażają zgodę na zbycie przedmiotowego gruntu, lecz wnoszą o uaktualizowanie elaboratów. Organ wywłaszczeniowy wiedziało toczącym się postępowaniu o uzupełnienie postępowania spadkowego odnośnie gospodarstwa rolnego (znał sygnaturę sprawy). Dlatego notatka z dnia 9 grudnia 1978r., że "współwłaściciele nieruchomości, pomimo ponownego wezwania przez inwestora w celu uregulowania praw do dziedziczenia gospodarstwa rolnego, nie stawili się w tutejszym wydziale" była nierzetelna i przedwczesna. Już 22 grudnia 1978r. w pełni zakończono sprawę spadkową. Warto dodać, że organ postąpił niekonsekwentnie, kierując decyzję wywłaszczeniową do wszystkich spadkobierców ogólnych Pani N. S. (zatem do wszystkich spadkobierców Pana D. S.). Zaniechał umownego trybu wywłaszczenia, uzasadniając to brakiem postanowienia spadkowego w zakresie gospodarstwa rolnego Pani N. S., a jednocześnie oparł się na postanowieniu spadkowym po Panu D. S. (z dnia [...] listopada 1971r.), które też przecież nie rozstrzygnęło dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Procedował więc niespójnie i uniemożliwił zawarcie umowy sprzedaży wywłaszczeniowej. Bezpodstawnie i przedwcześnie zastąpił umowę, przymusowym trybem decyzyjnym. Wiedział że należy poczekać do [...] grudnia 1978 r. kiedy zakończy się sprawa spadkowa o znanej sygnaturze, zamiast już tego właśnie dnia kierować decyzję "do nieustalonych spadkobierców Pani N. S.".

Zatem w okolicznościach wydania nadzorowanej decyzji, rażąco naruszono art.6 ustawy, skoro każdy ogólny spadkobierca Pani N. S. (a zwłaszcza jedyny - jak się okazało – spadkobierca gospodarstwa rolnego), stanowczo zgadzali się na sprzedaż wywłaszczeniową. Zamiast umorzyć postępowanie i zawrzeć umowę, organ wydał decyzję, choć wiedział, że tego samego dnia dziedziczenie gospodarstwa rolnego będzie ustalone;

(ix) Odnaleziono operat szacunkowy z dnia [...] marca 1974r., autorstwa Pana B. T. (Wojewódzkiego Rzeczoznawcę d/s Leśnictwa), wyceniający drzewostan na wywłaszczonych później działkach nr [...] (o pow.16531 m2), nr [...] (o pow. 671m2) i nr 971/1 (o pow.5138m2). Tenże biegły dla Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] d/s wywłaszczeń i odszkodowań w zakresie spraw leśnych, aneksował operat w listopadzie 1978r., wyceniając drzewostan na 8791 zł. Odnośnie gruntu operat szacunkowy sporządzili wspólnie biegli Panowie inż. W. oraz inż. J.. Co prawda w aktach archiwalnych nie odnaleziono oryginału w/w operatu dotyczącego gruntu, jednak jego sporządzenie jest bezsporne. W "wykazie dokumentów znajdujących się w teczce Ob. N. S." pod pozycją 1 wskazano w/w operat, liczący 7 arkuszy. Obok widnieje podpisana, datowana odręczna adnotacja "operat załączam", potwierdzająca istnienie dokumentu. Z protokołu rozprawy, z [...] listopada 1978r. wiemy, iż współwłaściciele wnieśli o uaktualnienie "elaboratów", a nie tylko jednego operatu dotyczącego drzewostanu. Ewidentnie zatem, kwotę odszkodowania za grunt (402120 zł.) ustalili biegli w operacie szacunkowym, a nie pracownik organu w notatce służbowej zebranej w aktach. Biegły trafnie zastosował podwyższone stawki odszkodowania (po 18 zł./m2). Opinie dotyczącą drzewostanu zlecił inwestor (Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany [...]), dnia [...] listopada 1978r. Jednak art.6 ust.l zd.III uztwn uznawał także takie dokumenty za opinie biegłych. Strony nie wniosły o wyłączenie biegłych (dawny art.78§2 kpa). Wywłaszczenie nastąpiło przy jednoczesnym ustaleniu odszkodowania (art. 12 i 14 uztwn; pkt IV decyzji).

Wywłaszczanego i współspadkobiercę zapoznano z pisemnymi opiniami biegłych, zgodnie z art.22 uztwn. "Współwłaściciele wyrazili zgodę na zbycie przedmiotowego gruntu, lecz wnieśli o uaktualizowanie elaboratów." Nie należało więc odejmować własności decyzją. Absencja biegłych nie uchybiała art.22 uztwn,

tym bardziej zaś nie mogła powodować wydania decyzji rażąco naruszającej prawo. Przepis stanowił: "odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie."

Chodziło o "wysłuchanie opinii biegłych" (wskutek odczytania), a niekoniecznie "wysłuchanie biegłych". Jednak przy wydaniu decyzji rażąco naruszono art.22 ustawy , bo aneks do operatu szacunkowego odnośnie drzewostanu (istotnie zmieniający kwotę odszkodowania) powstał dopiero po rozprawie z [...] listopada 1978 r. Sporządzenie aneksu zlecono dopiero [...] listopada 1978 r. - bezspornie po rozprawie, której już nie ponowiono. Wbrew art.22 ustawy strony nie mogły więc wysłuchać na rozprawie, znacznie zmienionej opinii biegłego. Stad nadzorowana decyzja rażąco naruszono art.22 ustawy, w części dotyczącej odszkodowania za drzewostan.

(x) Brak jest natomiast przesłanek do uznania, iż decyzję wywłaszczeniową obciążają inne z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. (Wojewoda przeprowadził w tym zakresie stosowne rozważania).

4. Pismem z dnia 22 stycznia 2014 r. skarżący wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r., kwestionując ocenę Wojewody.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Minister wniósł odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r., uchylając tę decyzję i przekazując Wojewodzie sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Postępowanie nadzorcze prowadzone przez organ I instancji obarczone jest wadą procesową, polegającą na prowadzeniu tego postępowania w stosunku do osoby zmarłej tj. A. S. (a także wydaniu decyzji w stosunku do tej osoby), co musiało skutkować uchyleniem decyzji Wojewody w postępowaniu odwoławczym. Należy w tym kontekście wskazać, co następuje:

Stronami przedmiotowego postępowania nadzorczego są zarówno osoby, będące stronami postępowania wywłaszczeniowego, jak też osoby, którym aktualnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości.

Spadkobiercą gospodarstwa rolnego, należącego do wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej N. S. był F. S.. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego [...], Wydział II Cywilny z dnia [...].09.1980 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłym F. S. nabyła m.in. jego żona A. S., do której to osoby m.in. skierowano decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej.

Pismem z dnia 10 czerwca 2014 r. adwokat A. M., pełnomocnik A. S. przedłożyła do akt sprawy, poświadczony za zgodność z oryginałem, wypis aktu poświadczenia dziedziczenia po swojej mocodawczyni, z którego wynika, że osoba ta zmarła w dniu [...] maja 2013 r., a zatem przed wydaniem przez Wojewodę decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. (w której A. S. została wskazana jako strona). Tym samym postępowanie i decyzja Wojewody są obciążone uchybieniami, o których mowa na wstępie, co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji Wojewody.

2. Kontrola legalności orzeczenia wywłaszczeniowego pod kątem wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzi natomiast do następujących wniosków:

Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem orzeczenie wywłaszczeniowe podlega kontroli pod kątem zgodności ze w/w przepisami.

2.1. Prawidłowo ocenił Wojewoda, iż decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszała art. 3 ust.1 ustawy z 1958 r., albowiem żaden z wymienionych tam celów, uzasadniających wywłaszczenie nieruchomości, nie wystąpił w rozpatrywanej sprawie. Powyższe wynika z następujących przyczyn:

Z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wynika, iż wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna: (-) na cele użyteczności publicznej, (-) na cele obrony Państwa albo (-) dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Należy uznać, iż cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej - budowa olimpijskiego ośrodka jeździeckiego nie spełnia kryteriów użyteczności publicznej, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym pojęcie celu użyteczności publicznej musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej (por. wyrok NSA w Warszawie z 3 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1026/97, publ. LEX 45914, wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1447/05, publ. LEX 221991, wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 233/05, publ. LEX 189158, wyrok NSA z 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1889/10, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 634/13).

Ponadto - jak słusznie uznał Wojewoda - brak jest dokumentów potwierdzających, iż budowa ośrodka jeździeckiego przewidziana była w planach gospodarczych zatwierdzonych przez właściwe władze. Należy wskazać, iż kwestia braku tych planów była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 433/98, zapadłym w sprawie sąsiedniej działki objętej tożsamą inwestycją.

Prawidłowo również ustalił Wojewoda, iż budowa ośrodka jeździeckiego nie była związana z realizacją celów obrony Państwa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r., zapadłym w analogicznej sprawie - budowa ośrodka jeździeckiego [...] nie mogła być traktowana jako niezbędna dla realizacji któregokolwiek z celów wskazanych w art. 3 ustawy z 1958 r. Ośrodek taki nie może być uznany jako niezbędny na cele obronności Państwa. Trudno byłoby bowiem dopatrzyć się jakiegokolwiek związku pomiędzy istnieniem związku jeździeckiego czy działalnością [...] a obronnością Państwa.

Tym samym cel określony jako budowa ośrodka jeździeckiego [...] nie mieścił się w katalogu przesłanek wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.

2.2. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poza określeniem celu wywłaszczenia zawiera przesłankę niezbędności wywłaszczenia dla realizacji określonego celu. Prawidłowo ustalił Wojewoda [...], iż w wyniku przeprowadzonych rokowań wszyscy spadkobiercy N. S. zgodzili się na odstąpienie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Nie było więc przeszkód formalnych, by zawrzeć umowę sprzedaży. Nie można przy tym uznać, że stan prawny nieruchomości pozostawał nieuregulowany, bowiem nabycie praw do spadku po N. S. zostało stwierdzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, mianowicie postanowieniem Sądu Powiatowego [...] z dnia [...].04.1972 r., sygn. akt [...].

Należy zatem uznać, że prawidłowo ocenił Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1978 r. naruszała w sposób rażący art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zatem zaistniała podstawa do stwierdzenia jej nieważności, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2.3. Odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania należy zauważyć, iż skoro brak było podstaw do wywłaszczenia, to nie było również podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Gdy decyzja rozstrzyga o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość, to kwestia odszkodowania stanowi wówczas element wtórny do samego wywłaszczenia - bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania. Zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje tym samym zniweczenie rozstrzygnięcia co do odszkodowania zawartego w takiej decyzji - uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności podlegają obydwa elementy decyzji (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09).

3. Jednocześnie zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji.

W przedmiotowej sprawie z aktualnego odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa we władaniu [...] Zarządu Infrastruktury w Warszawie, a zatem Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że decyzja wywłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które uniemożliwiłyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

IV. Pismem z dnia 5 września 2016 r. skarżący Skarb Państwa – [...] wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2016 r., podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, tj.:

- art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem przez organ nadzorczy, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cele związane z obronnością Państwa w sytuacji, gdy w rzeczywistości sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodny z powyższym celem,

- art.6 i 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (odstąpienie przez organ nadzorczy od oceny dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w kontekście znacznego upływu czasu od jej wydania),

- art.156 § 2 k.p.a. w sytuacji braku podstaw do zastosowania tego przepisu;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art.3 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 29 września 2016 r. Minister wniósł o jej oddanie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 lipca 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., było wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...], orzekająca - w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni 22340 m2 z ogólnej powierzchni 47 590 m2, położonej w [...] przy ulicy [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W ocenie organów nadzorczych obu instancji w/w orzeczenie wywłaszczeniowe wydano z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 k.p.a.), co z racji stwierdzonego przez organy niewystąpienia okoliczności, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a., prowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Stanowisko to należy uznać za przedwczesne, albowiem w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniono w wyczerpujący sposób, czy decyzja wywłaszczeniowa jest istotnie obarczona w/w uchybieniami.

2. Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej nie wiążą organu nadzoru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1 poz. 32).

W niniejszej sprawie niespornym jest, że kontrolowane decyzje wywłaszczeniowe jest wolne od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenia te wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. Odnotować należy fakt, iż w ocenie organu nadzorczego I instancji orzeczenie wywłaszczeniowe obciążone jest rażącym naruszeniem prawa aż w czterech wymiarach, tj. poprzez: 1) wywłaszczenie nieruchomości na cel nieujęty w hipotezie art.3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej, 2) dokonanie wywłaszczenia w drodze odjęcia własności w sytuacji braku niezbędności tak daleko idącej ingerencji w prawo własności, 3) zaniechanie przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej pomimo wyrażania na powyższe zgody przez spadkobierców N. S., 4) wadliwy sposób ustalenia części należnego osobom wywłaszczonym odszkodowania.

Stwierdzić należy, że organ odwoławczy dokonał rozpatrzenia sprawy wyłącznie w kontekście dwóch ze w/w aspektów, tj. w zakresie braku przewidzianego ustawą celu wywłaszczenia oraz w zakresie niedopuszczalności przymusowego odjęcia prawa własności w sytuacji istnienia możliwości nabycia przez wnioskodawcę wywłaszczenia nieruchomości w drodze umowy cywilnej.

3.1. Przyjąć należy, że w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia odszkodowawczego, wydanego na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., należy w pierwszej kolejności zbadać, czy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem art.6 ustawy, nakładającym na podmiot ubiegający się o wywłaszczenie obowiązek podjęcia uprzednich starań o nabycie nieruchomości na drodze cywilnoprawnej (zgodnie z zasadą, iż przymusowe odjęcie własności w trybie administracyjnym jest środkiem ostatecznym, znajdującym zastosowanie tylko w przypadku niemożności nabycia nieruchomości niezbędnej do realizacji celów wskazanych w art.3 ust.1 ustawy w inny sposób). Gwoli ścisłości odnotować należy i takie głosy w orzecznictwie, iż niedopełnienie przez wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązku zwrócenia się do właściciela nieruchomości o jej dobrowolny wykup jest wprawdzie wadą, niemniej nie mającą co do zasady charakteru rażącego, dyskwalifikującego przeprowadzone w takich warunkach postępowanie wywłaszczeniowe (tak np. uznał tut. Sąd w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1714/06, publ. LEX). Pogląd taki można np. oprzeć o próbę wykazania, że w sytuacji, w której ekwiwalent za utratę prawa własności nieruchomości, należny jej dotychczasowemu właścicielowi, jest w świetle art.6 ust.1 zdanie pierwsze taki sam (czy to w formie ceny sprzedaży, czy to w formie odszkodowania ustalonego decyzją), to zaniechanie wystąpienia do właściciela ze stosowną ofertą i w to miejsce uruchomienie trybu wywłaszczeniowego w ostatecznym rozrachunku nie prowadzi do pokrzywdzenia tego właściciela, a wręcz przeciwnie, działa na niekorzyść samego beneficjenta wywłaszczenia, zważywszy na fakt, iż nabycie nieruchomości w trybie wywłaszczenia jest co do zasady co najmniej bardziej sformalizowane i czasochłonne (wziąwszy pod uwagę konieczność poszanowania różnego rodzaju gwarancji procesowych drugiej strony, w tym prawa do wniesienia odwołania) niż nabycie jej na drodze cywilnoprawnej. Dostrzegając taką teoretyczną możliwość kwalifikowania wagi prawnej uchybień w zakresie stosowania art.6 ust.1 ustawy z 1958 r., należy jednakże uwzględnić fakt, iż w przeważającej części orzecznictwo sądowe stoi na stanowisku, iż co do zasady naruszenie art.6 ust.1 ustawy może potencjalnie stanowić rażące naruszenie prawa, aczkolwiek zależy to od zakresu i wagi konkretnego naruszenia (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1478/11, z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 160/13, z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1335/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Stanowisko to uznać należy zatem za obowiązujące na gruncie niniejszej sprawy, co oznacza bezsporną trafność czynienia przez organy nadzorcze obu instancji ustaleń w zakresie tego, czy przy wywłaszczaniu przedmiotowej nieruchomości nie doszło do rażącego naruszenia art.6 ust.1 ustawy z 1958 r. Ustalenia te nie są jednakże kompletne, albowiem organy nadzorcze przyjęły, że: (-) podmiot ubiegający się o wywłaszczenie uzyskał zgodę na dobrowolne odstąpienie nieruchomości od wszystkich "ogólnych" spadkobierców N. S. (tj. spadkobierców, uprawnionych do innej części spadku niż gospodarstwo rolne, ustalonych postanowieniem spadkowym z dnia [...] kwietnia 1972 r.), pośród których znajdował się jednakże również ustalony później (tj. postanowieniem spadkowym z dnia [...] grudnia 1978 r.) spadkobierca gospodarstwa rolnego, tj. F. S., (-) w/w okoliczność obligowała podmiot ubiegający się o wywłaszczenie do zawarcia stosownej umowy, bez żądania przeprowadzania w tym zakresie postępowania wywłaszczeniowego, ewentualnie – po tym, jak postępowanie zostało ostatecznie wszczęte – obligowała organ wywłaszczeniowy do wstrzymania się z orzekaniem do czasu ustalenia przez sąd spadkowy spadkobiercy gospodarstwa rolnego (czego następstwem miałoby być umożliwienie stronom zawarcia stosownej umowy i w efekcie umorzenie postępowania wywłaszczeniowego). Przyjąć w tym kontekście należy, że: (-) co od zasady nie można wymagać od podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, aby miał on przystępować do umowy kupna nieruchomości, mając świadomość nieustalenia spadkobiercy gospodarstwa rolnego, w skład którego nieruchomość ta wchodziła (zbyt zatem daleko idzie rozumowanie organu I Instancji, iż podmiot wywłaszczenia mógł zawrzeć umowę ze spadkobiercami "ogólnymi"), (-) nie można jednakże odmówić trafności koncepcji organu I instancji, że o ile organowi wywłaszczeniowemu znany był fakt zawisłości przed sądem powszechnym sprawy o ustalenie spadkobiercy gospodarstwa (do którego to ustalenia doszło przecież szybko, tj. w tej samej dacie, w której orzeczono o wywłaszczeniu, tj. w dniu [...] grudnia 1978 r.), to w oczywisty sposób okoliczność ta nakładała na organ obowiązek wstrzymania się z prowadzeniem postępowania (z zachowaniem stosownych instytucji procesowych), celem umożliwienia stronom zawarcia umowy i następnie umorzenia postępowania. W tym kontekście stwierdzić należy, że organy nadzorcze nie wykazały, czy też co najmniej nie uprawdopodobniły w sposób dostatecznie przekonujący, że organ wywłaszczeniowy wiedział o zawisłości sprawy spadkowej przed sądem powszechnym. Rozważania organu I instancji uznać należy w tym zakresie za skrótowe, natomiast uzasadnienie decyzji odwoławczej pomija ten wątek całkowicie. Podsumowując ten aspekt sprawy, stwierdzić należy że dopiero wykazanie, czy też przekonujące uprawdopodobnienie posiadania przez organ wywłaszczeniowy świadomości zawisłości przed sądem sprawy spadkowej, zakończonej następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 1978 r., będzie stanowiło jednoznaczną przesłankę do uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art.6 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

3.2. Kwestia ewentualnej, oczywiście nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji decyzji wywłaszczeniowej w prawo własności, nie została wyjaśniona w sposób dostatecznie szczegółowy. Abstrahując od faktu nierozpatrzenia w/w wątku przez organ odwoławczy, stwierdzić należy że w postępowaniu przed organem I instancji nie uniknięto w rozpatrywanym aspekcie pewnych uogólnień, nie pozwalających na tym etapie na jednoznaczne podzielenie sformułowanych konkluzji. Wskazać należy, iż zdaniem organu I instancji kontrolowane wywłaszczenie było nieuzasadnione, de facto z racji nieistnienia już w dacie tego wywłaszczenia przekonującej potrzeby przejmowania nieruchomości na potrzeby Ośrodka (zaznaczyć zatem wyraźnie należy, iż chodzi tu o zbędność pierwotną, nie zaś następczą w rozumieniu art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, relewantną wyłącznie w kontekście żądania zwrotu nieruchomości). Organ przyjął zatem, iż: (-) już w dacie wywłaszczenia oczywistym był brak możliwości i celowości wykorzystania przeważającej części nieruchomości na potrzeby Ośrodka, (-) w odniesieniu do tej części nieruchomości, która była przydatna na w/w potrzeby, uzasadnionym było nie odejmowanie własności, a np. zapewnienie Ośrodkowi możliwości korzystania z niej na mocy umowy obligacyjnej, czy też poprzez ograniczone prawo rzeczowe. Przyjąć należy, że ocena tego rodzaju winna być obligatoryjnie wsparta o szczegółowe zestawienie powierzchni poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości, które organ zakwalifikował w ten sposób (tj. odpowiednio części od początku zbędnej na potrzeby Ośrodka oraz części wykazującej związek z jego funkcjonowaniem).

3.3. Bezspornie zgodzić należy się z organami obu instancji, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie da się zakwalifikować jako przewidziany w art.3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej: 1) cel użyteczności publicznej czy też 2) cel służący wykonaniu zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Sąd podziela w tym zakresie w pełni stanowisko wyrażone w obu decyzjach nadzorczych. Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy kontrolowane wywłaszczenie można zakwalifikować jako wywłaszczenie na cele obrony Państwa, również dopuszczalne w świetle art.3 ust.1 ustawy. Stwierdzić w tym kontekście należy, co następuje:

(-) Organy nadzorcze oparły się przy ocenie tej kwestii na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanym w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 433/96, odnoszącym się do nieruchomości sąsiedniej (nie stanowiącej własności poprzednika wnioskodawców i nie pozostającej w żadnym formalnym związku z przedmiotem obecnie kontrolowanego postępowania nadzorczego). Nie może ulegać wątpliwości, że przywołany wyrok należy zinterpretować jako jednoznaczne opowiedzenie się przez ówcześnie orzekający skład NSA przeciwko utożsamianiu w/w celów, a zatem przeciwko dopuszczalności wykorzystywania procedury wywłaszczeniowej, uregulowanej w ustawie z 1958 r. do wyposażania Ośrodka w nieruchomości. W uzasadnieniu w/w wyroku (str.3) NSA stwierdził, co następuje: "W zaskarżonej decyzji trafnie przyjęto, że budowa ośrodka jeździeckiego [...] nie mogła być traktowana jako niezbędna dla realizacji któregokolwiek z celów wskazanych w powołanym przepisie [tj. w art.3 ust.1 ustawy z 1958 r. – dop. Sądu]. (...) Nie może być także uznany [tj. Ośrodek – dop. Sądu] jako niezbędny na cele obronności Państwa. Trudno byłoby bowiem dopatrzyć sią jakiegokolwiek związku pomiędzy istnieniem związku jeździeckiego, czy działalnością [...] a obronnością Państwa.";

(-) Stanowisko takie zostało zajęte przez organy nadzorcze (również w oparciu o przywołany wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r.) przy kontrolowaniu legalności innej decyzji wywłaszczającej na potrzeby Ośrodka nieruchomość należącą do F. S., tj. decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] września 1979 r. nr [...] – decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (niekontrolowaną przez tut. Sąd), Wojewoda [...] stwierdził nieważność w/w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1979 r.;

(-) Organ odwoławczy, rozpatrując w niniejszej sprawie odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r., nie rozpatrzył zarzutów w/w odwołania, postulujących w miejsce automatycznego oparcia się na wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., pogłębienie analiz w kwestii ewentualnych powiązań pomiędzy celem dokonanego wywłaszczenia a celami obrony Państwa, przy uwzględnieniu takich aspektów jak w szczególności ówcześnie obowiązujące uregulowania prawne, odnosząc się do zagadnienia obrony Państwa, czy też podległość Ośrodka resortowi obrony;

(-) Aczkolwiek odnotowania wymaga formalny brak związania zarówno organów orzekających w kontrolowanym obecnie postępowaniu nadzorczym, jak i tut. Sądu, rozpatrującego wniesioną skargę, w/w ocenami wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., wydanego w całkowicie odrębnej sprawie, tym niemniej rozważenia wymaga, czy bezwzględnego obowiązku uwzględnienia przez organy nadzorcze (a w dalszej konsekwencji również przez Sąd) w/w stanowiska NSA (aprobującego z kolei stanowisko ówcześnie kontrolowanej decyzji nadzorczej) nie należy wywodzić wprost z art.8 k.p.a. (zasada budowania zaufania podmiotów prawa do organów administracji). Z obowiązywania przywołanej zasady należy bowiem niewątpliwie wywodzić zobowiązanie organów administracji do wykazywania dbałości o przewidywalność orzecznictwa administracyjnego, a tym samym powstrzymywanie się od nieuzasadnionego odstępowania od linii orzeczniczej, stosowanej dotąd przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych określonego rodzaju. W ocenie Sądu w/w wyżej dyrektywom nie można jednakże przypisywać waloru bezwzględnego prymatu nad ochroną innych, prawnie chronionych dóbr, w tym przede wszystkim nad ochroną praworządności, czy też stabilności decyzji administracyjnych (która ta ochrona w istotny sposób kształtuje charakter postępowania nadzorczego). Tym samym uznać należy, że pozostawanie w obiegu prawnym wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., aczkolwiek kategorycznego we wnioskach, odnoszących się do zastosowania przepisów z 1958 r. do wywłaszczania nieruchomości na potrzeby Ośrodka, nie może zatem stanowić automatycznej przeszkody do autonomicznego ocenienia tych samych kwestii na gruncie niniejszej sprawy, w szczególności w kontekście zarzutów odwołania (zwłaszcza w sytuacji, w której kwestie podniesione obecnie w odwołaniu, nie były przedmiotem szczegółowych analiz przedmiotowego wyroku NSA).

Nie przesądzając tym samym wyniku w/w badania (tj. nie wykluczając, iż weryfikacja zarzutów odwołania nie doprowadzi do zakwestionowania na gruncie niniejszej sprawy oceny sformułowanej w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r.) stwierdzić należy, iż wyczerpująca ocena istnienia, czy też nieistnienia powiązania pomiędzy Ośrodkiem a celami obronnymi Państwa, winna być oparta o ustalenia w kwestii: (-) statusu prawnego Ośrodka w kontekście jego usytuowania i ewentualnych zadań w strukturze organizacyjnej jednostek obrony narodowej (w tym także w oparciu o stosowne akty wewnątrzorganizacyjne, takie jak statuty, regulaminy itp.), (-) zadań składających się na obronę narodową, wynikających z ówcześnie obowiązującego ustawodawstwa, z uwzględnieniem w tym zakresie roli wojskowych ośrodków wojskowych oraz przygotowania sportowego żołnierzy. Organy winny zatem rozważyć w tym kontekście, czy związki pomiędzy charakterem Ośrodka a obronnością mają na tyle intensywną postać (nie chodzi zatem o związki jakiegokolwiek rodzaju), aby mogły uzasadniać przyjęcie, iż wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Ośrodka stanowiło wywłaszczenie na cele obrony Państwa. Odnotować w tym kontekście należy np. fakt, iż wiedza z zakresu wychowania fizycznego zalicza jeździectwo do tzw. sportów użyteczno – sportowych (por. "Wychowanie fizyczne w edukacji obronnej społeczeństwa" pod redakcją naukową Romana Macieja Kaliny W - wa 1996 r. wyd. Polskie Towarzystwo Naukowe Kultury Fizycznej Sekcja Kultury Fizycznej w Wojsku ISBN 83-906376-0-X, str.30 – 31, https://books.google.pl/). Organy winny ocenić, czy w/w okoliczność ma istotne, czy też wyłącznie marginalne znaczenie w sprawie. Jednocześnie zauważyć należy, iż co do zasady ocena co do istnienia ewentualnych powiązań pomiędzy funkcjonowaniem Ośrodka a celami obrony Państwa musi uwzględniać stan obowiązujący w dacie wywłaszczenia (1978 r.), przypadającej w okresie, który należy postrzegać (m.in. z racji ówcześnie panujących realiów polityczno – ustrojowych) jako z natury rzeczy charakteryzujący się wyższym stopniem zmilitaryzowania różnych aspektów życia publicznego i znaczenia sił zbrojnych niż ma to miejsce obecnie.

4. Odnosząc się do zarzutu skargi, Sąd stwierdza brak możliwości samodzielnego konstruowania przez Sąd, wyłącznie w oparciu o przywołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, terminu przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, obciążonej rażącym naruszeniem prawa (niedopuszczalność rozszerzenia w drodze wykładni art.156 § 2 k.p.a. wskazanego tam katalogu przedawnień).

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.