Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1406/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 63
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot Mładanowicz (spr.) Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1837/11 w sprawie ze skargi J. L. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz J. L. kwotę 550 (słownie: pięćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1837/11, oddalił skargę J. L. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 17 października 2011 r. J. L., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "ustawy samorządowej", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę uchwałę Rady miasta stołecznego Warszawy Nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe - Kabaty (dalej odpowiednio: "Rada", "uchwała" albo "plan") w części obejmującej:

1) ustalenie na terenie nieruchomości skarżącego, stanowiącej dz. nr A z obrębu [...] lokalizacji terenu ogólnodostępnej ścieżki rowerowej i ciągu pieszego 24 Zpc-j: w § 12 ust. 1 pkt 4 wyrazy: "24 Zpc-j", § 15 ust. 3 pkt 1, § 41 ust. 1, § 41 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5, 8,11.

2) ustalenie zakazu obsługi komunikacyjnej, nieruchomości skarżącego stanowiącej dz. nr B z obrębu [...], od strony al. [...] 9 KDL - § 40 ust. 3 pkt 1 i 2.

3) ustalenie nakazu podłączenia nieruchomości skarżącego, stanowiącej działkę nr B z obrębu [...] do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej 24 Zpc-j: § 40 ust. 4 pkt 2 lit d, § 40 ust. 4 pkt 4 lit a, § 40 ust. 4 pkt 5 lit a, § 40 ust. 4 pkt 6 lit a

4) ustalenie nakazu podłączenia nieruchomości skarżącego, stanowiącej działkę nr C z obrębu [...] do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej 24 Zpc-j: § 42 ust. 4 pkt 2 lit b, § 42 ust. 4 pkt 2 lit d, § 42 ust. 4 pkt 3 lit b, § 42 ust. 4 pkt 4 lit a.

W skardze podniesiono, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiących trzy działki ewidencyjne nr: B, A i C z obrębu [...] położonych w dzielnicy Ursynów m.st. Warszawa, w kwartale pomiędzy ulicami: [...], [...] i [...].

Uchwała ustala dla działek skarżącego następujące przeznaczenie:

(1) dz. nr A - cele 24ZPc-j ciąg pieszo-rowerowy w zieleni urządzonej (dalej "kwestionowany ciąg" albo "ciąg"), wydzielony liniami rozgraniczającymi z terenów sąsiednich (działka nr A zwana dalej "działką A" albo "działką przeznaczoną pod ciąg"),

(2) dz. nr C - na cele pierwotnie oświatowe 25UOP, obecnie bez wskazania przeznaczenia jednostki planistycznej (działka nr C zwana dalej "działką C" albo "działką bez przeznaczenia"),

(3) dz. nr A na cele 23MW- zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (działka nr A zwana dalej "działką A" albo "działką przeznaczoną pod zabudowę").

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2012 r. skarżący wniósł również o stwierdzenie nieważności w § 4 ust. 3 uchwały wyrazów "25 UOp".

W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2012 r. Rada ustosunkowała się do zarzutów skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania.

Sąd wskazał, że przedmiot zaskarżenia zakreślony w skardze musi pokrywać się z przedmiotem zaskarżenia ujętym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący mógł skutecznie wnosić skargę tylko w takim zakresie, jaki obejmowało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie mógł uwzględnić przy orzekaniu zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 11 stycznia 2012 r., a dotyczących 4 ust. 3 (wyrazy "25 UOp"), albowiem zarzut w tym zakresie nie został zawarty w wezwaniu z dnia 24 sierpnia 2011 r.

Sąd wskazał, że skarżący upatruje naruszenia przez Gminę władztwa planistycznego poprzez przyjęcie w planie rozwiązań, które w istotny sposób ograniczają, o ile nie uniemożliwiają wykonywanie przez skarżącego prawa własności należących do niego nieruchomości. W ocenie skarżącego powyższe jest rezultatem: 1) bezpodstawnego zlokalizowania na jednej z należących do skarżącego działek ciągu pieszo – rowerowego, 2) wadliwego ustalenia dojazdu z gruntów skarżącego do drogi publicznej, 3) wadliwego ustalenia sposobu obsługi działek skarżącego w media.

Zarzuty te są w ocenie Sądu nietrafne.

Nie sposób zaprzeczyć, że konstruując zarzuty skargi skarżący przedstawił odmienną od koncepcji przyjętej w planie, spójną wizję tego, jak w ocenie skarżącego winno wyglądać uregulowanie zagadnień z zakresu zagospodarowania przestrzennego, objętych kwestionowanymi postanowieniami planu, przy czym propozycje te istotnie zwiększyłyby dogodność korzystania z należących do skarżącego gruntów. Powyższe zdaniem Sądu nie wystarcza jednakże do uznania, że koncepcja przyjęta przez Gminę jest sprzeczna z prawem, a zatem narusza granice władztwa planistycznego.

Sąd podkreślił, że w pismach procesowych złożonych w toku postępowania sądowego (odpowiedź na skargę oraz pismo z dnia 17 stycznia 2012 r.) Rada w sposób obszerny i wnikliwy ustosunkowała się do zarzutów skarżącego, dotyczących wadliwego ukształtowania postanowień planu oraz towarzyszącej tym zarzutom argumentacji.

W ramach powyższego Rada wyjaśniła w wyczerpujący sposób przesłanki, jakimi kierowała się przy ustalaniu kwestionowanych regulacji, wskazując na celowość i niezbędność przyjętych rozwiązań. Skonfrontowanie powyższej argumentacji z obowiązującymi przepisami prawa oraz z materiałem dowodowym sprawy prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że argumentacja ta zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd nie podzielił stanowiska skargi, że ustalenie w planie lokalizacji ciągu jest sprzeczne z zapisami studium.

Trafnie wywodzi bowiem Rada, że ustalenie w studium, że na terenach zabudowy mieszkaniowej oznaczonych na rysunku symbolem M1 (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, nie stoi w sprzeczności z zapisami planu dotyczącymi lokalizacji kwestionowanego ciągu. Na terenach określonych w studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej konieczne i niezbędne są bowiem takie elementy zagospodarowania terenu jak; ścieżki piesze i rowerowe, chodniki, zieleń, trawniki i szpalery drzew.

Zgodnie z zasadami sporządzania planów miejscowych i wytycznymi zawartymi w rozdz. XIII część B studium, Rada była zobowiązana do dokonania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe – Kabaty analiz w zakresie potrzeb związanych z obsługą terenów planowanej zabudowy i wyznaczyła tereny niezbędne do jej obsługi. Jednym z elementów zagospodarowania służącym obsłudze obszaru było wyznaczenie terenu przeznaczonego pod kwestionowany ciąg.

Ciąg pieszo rowerowy z zielenią urządzoną 24 ZPC-j stanowi kontynuację takiego samego ciągu zlokalizowanego na północ od ul. [...] oznaczonego symbolem 15 ZPC-i i oznaczonego w studium symbolem ZP.1.

Fakt, że nie wydzielono symbolem ZP.1 terenu stanowiącego przedłużenie ciągu 15 ZPC-j nie jest przesłanką uniemożliwiającą lokalizację kwestionowanego ciągu. Brak takiego wydzielenia na rysunku studium oznacza bowiem tyle, że decyzję co do przebiegu tego ciągu (stanowiącego powiązanie terenów mieszkaniowych z Lasem Kabackim) pozostawiono do decyzji planu miejscowego.

Przebieg ciągu na odcinku pomiędzy istniejącym centrum handlowym a zabudową mieszkaniową mógł zostać wyznaczony w ramach ustaleń studium, albowiem przebieg ten był ściśle zdefiniowany poprzez ukształtowanie istniejącej już zabudowy. Tereny położone na południe od ul. [...] są niezabudowane, a usytuowanie przyszłej zabudowy oraz terenów i obiektów służących jej obsłudze powinno zostać przesądzone w planie miejscowym.

Takie ustalenia zostały zatem dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Ursynów Południe – Kabaty poprzez ustalenia dotyczące usytuowania kwartałów zabudowy oraz przebiegu układu komunikacyjnego a także terenów zieleni, a w tym także kontynuacji przebiegu ciągu pieszo – rowerowego łączącego tereny zabudowy mieszkaniowej Ursynowa – Natolina z Lasem Kabackim.

W konsekwencji powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychylił się do stanowiska wyrażonego w przywołanym przez Radę wcześniejszym orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 127/10) w przedmiocie zaskarżonej uchwały, stosownie do którego, zawierając w § 41 uchwały ustalenie trzydziestometrowej szerokości ciągów pieszo-rowerowych Gmina działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego.

W odniesieniu do zarzutu faktycznego pozbawienia nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej, czy też utrudnienia tego dostępu, Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie ze studium dla przekształceń przestrzennych w strefie miejskiej, którą objęty jest obszar planu, istotne jest wykształcenie układu przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym i ich powiązań. Powiązaniem takim, oznaczonym na rysunku studium, jest pierzeja al. [...].

Okoliczność, że ani po przeciwnej stronie al. [...], ani na sąsiednim odcinku terenu taka pierzeja nie istnieje nie oznacza, że próby jej wytworzenia są bezzasadne. Temu służy właśnie plan miejscowy. Zapisy planu dotyczące wszystkich terenów położonych przy tej ulicy, w tym również skarżonego terenu 23 MW oraz sąsiedniego 14 U(UC)(KDs) zmierzają do wykształcenia takiego właśnie rozwiązania zgodnego ze studium.

Bez znaczenia z punktu widzenia kontroli legalności planu pozostaje wymiana korespondencji pomiędzy skarżącym a ZDM, do której doszło po wejściu planu w życie. Plan miejscowy jako akt prawa obowiązuje wszystkich, w tym jednostki organizacyjne m.st. Warszawy. W toku procedury planistycznej projekt planu został uzgodniony przez ZDM. Na odcinku, o którym mowa w skardze, al. [...] nie jest drogą publiczną (wg informacji z ZDM i UD Ursynów m.st. Warszawy nie ma przyznanej kategorii drogi publicznej). Tym samym uzyskana przez skarżącego opinia ZDM nie jest wiążąca.

Trudno również uznać, że plan uniemożliwia skarżącemu dostęp z działki nr B, położonej w terenie 23MW, do ul. [...], skoro od tej ulicy oddzielają tę działkę dwie inne działki ewidencyjne na terenie o odmiennym przeznaczeniu. Skarżący nie może wymagać, aby ustalenia planu dostosowywały się do wielkości i kształtu jego nieruchomości (długość działki - ok. 260 m). Byłoby to sprzeczne z zasadą racjonalnego wykorzystania przestrzeni.

W odniesieniu do zarzutu niekorzystnego ukształtowania w planie kwestii obsługi nieruchomości skarżącego w zakresie mediów, Sąd wskazał, że w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zakazu podłączania nieruchomości do istniejącej infrastruktury w ul. [...]. Plan daje możliwość podłączenia do sieci w tej ulicy przez ulicę 40.23 KDD i 40.7 KDL. Nietrafnie podnosi zatem skarżący, iż plan wprowadza zakaz podłączenia nieruchomości do infrastruktury w ul. [...] oraz nakaz podłączenia wyłącznie za pośrednictwem terenu 24 Zpc-j.

Infrastruktura techniczna została zaplanowana w miejskich i docelowo miejskich ogólnodostępnych ciągach komunikacyjnych, zgodnie zasadami projektowania miejskiego uzbrojenia oraz z ekonomicznym wykorzystaniem możliwych do rozbudowy istniejących sieci i związanych z nimi urządzeń: Rozwiązania te gwarantują prawidłową obsługę wszystkich nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną.

Sprzeczne z powyższymi zasadami byłoby poprowadzenie sieci indywidualnie przez każdego właściciela. Uzasadnieniem dla wprowadzonej przez plan możliwości poprowadzenia wszystkich sieci w ciągu pieszo-rowerowym jest skupienie tych sieci w jednym kanale zbiorczym (względy ekonomiczne, techniczne, prawne).

Rozbudowa sieci od ul. [...], wzdłuż wschodniej strony al. [...] nie jest możliwa, ponieważ plan ustala przy zbiegu tych ulic i wzdłuż al. [...] podziemny (do 3 kondygnacji) parking strategiczny "parkuj i jedź" wraz z podziemnymi bezpośrednimi przejściami ze stacji metra do zespołu handlowo - usługowego. Inwestycja ta nie pozostawia miejsca na prowadzenie sieci.

Ewentualna budowa infrastruktury technicznej po zachodniej stronie tej ulicy wymagałaby przejścia nad tunelem metra, co może być niemożliwe dla większości mediów, ze względu na grubość nasypki znajdującej się nad stropem metra. Przeprowadzenie nad nim np. wodociągu, który wymaga głębokości min. 1,2 m, a wykopu jeszcze głębszego może nie być możliwe, gdy nasypka ma odcinkami grubość poniżej 1 metra.

Przyjęte w planie rozwiązania zakładają w większości obsługę tego terenu infrastrukturą techniczną położoną poza jego granicami poprzez m.in. rozbudowę czy budowę sieci w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego 24 Zpc-j. Dostęp do infrastruktury został zaprojektowany w sposób, na jaki pozwoliły uwarunkowania terenu i zasady racjonalnej rozbudowy infrastruktury już istniejącej w sąsiedztwie. Wchłanianie pod zabudowę nowych terenów, w tym należących do skarżącego odbywa się od północy, pod kątem mediów od ulicy [...] poprzez istniejący już ciąg pieszo-rowerowy oznaczony symbolem 15 Zpc-j, w którym część infrastruktury została już urządzona i dalej przez projektowany ciąg pieszo- rowerowy 24 Zpc-j, będący jego przedłużeniem, jak również od strony ul. [...].

W konkluzji powyższych rozważań Sąd stwierdził, że kwestionowane w niniejszej sprawie postanowienia planu nie naruszają władztwa planistycznego, w związku z czym brak jest podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W sprawie nie doszło zatem, wbrew ocenie skarżącego, do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności art.10 ust.2 pkt 6 i art.15 ust.2 pkt 1 i pkt 10 ustawy).

Ewentualność uwzględnienia w planie propozycji skarżącego można by w tej sytuacji rozważać wyłącznie w ramach zmiany tego aktu.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności Sąd uznał, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. L., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 133 § 1, 134 § 1, art. 147 § 1 oraz 151 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty i brak poczynienia wystarczających ustaleń mających na celu wyjaśnienie, iż zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przyznane gminie "władztwo planistyczne", skutkujące błędnym przyjęciem przez Sąd, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, pomimo że:

- z rysunku studium wynika, że ciąg zieleni urządzonej (ZP.1) został uwzględniony tylko od ulicy oznaczonej w planie miejscowym symbolem 23 KDD,

- z rysunku studium wynika, że ciąg zieleni urządzonej (ZP.1) w studium pokrywa się

wyłącznie z terenem oznaczonym w planie miejscowym symbolem 15 Zpc-j, a przedłużenie terenu ZP.1 poza obszar wskazany w studium, stanowi inicjatywę planu

miejscowego, niezgodną ze studium,

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu 25 UOp na cele publiczne ze względu na sprzeczność ze studium uzasadnia wniosek, że należy stwierdzić również nieważność planu w części przeznaczającej obszar na ciąg pieszo-rowerowy (24 ZPc-j),

- z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach brak jest informacji, iż al. [...] nie

jest drogą publiczną w obszarze 23 MW,

- Sąd oparł się na argumentach organu w zakresie natężenia ruchu, peronach metra,

parkingu P&R, podziemnych przejściach z peronów metra na parking, podczas gdy

argumentacja organu nie ma związku z sytuacją terenu o symbolu 23 MW, bowiem

dotyczy innej części obszaru nie związanej funkcjonalnie z tym terenem,

- organ w trakcie całego postępowania oraz procedury planistycznej nie przedstawił

żadnego dowodu dotyczącego związku przestrzennego pomiędzy stacją metra przy ul.

[...] oraz projektowanym parkingiem podziemnym wielopoziomowym, a

zakazem zjazdów z terenu 23 MW z al. [...], zaś strona skarżąca przedstawiła dowody

świadczące o technicznej możliwości zrealizowania tak owych zjazdów (pismo ZDM),

- dotychczasowy stan zagospodarowania gruntów po przeciwnej stronie al. [...]oraz na

odcinku sąsiednim wyklucza stworzenie ciągłej pierzei wzdłuż ulicy na całym ternie 23

MW,

- Rada m. st. Warszawy nie wykazała, iż zakaz zjazdu z terenu 23 MW na al. [...] wynika z przeszkód technicznych, architektonicznych, formalnych, czy zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- załączone dokumenty z ZDM wskazują, iż nałożony zakaz zjazdów nie znajduje uzasadnienia,

- w przepisach szczególnych planu wskazano, że zaopatrzenie działki ewidencyjnej nr

B (teren o symbolu 23 MW) w ciepło, energię elektryczną oraz usługi

telekomunikacyjne może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem projektowanych sieci w

ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j,

- w przepisach szczególnych planu wskazano, że podłączenie działki ewidencyjnej nr

C, pomimo bezpośredniego dostępu do ul. [...] (40.10 KDL), do kanalizacji

sanitarnej i deszczowej oraz sieci cieplnej i gazowej może nastąpić wyłącznie za

pośrednictwem nieistniejącego i projektowanego ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j,

- brak jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej, że projektowanie infrastruktury po stronie

al. [...] jest niemożliwe lub utrudnione,

- analiza rysunku planu wskazuje, że al. [...] na odcinku wzdłuż terenu 23 MW oddala się od linii zabudowy o minimum 20 m, na wysokości nieruchomości skarżącego to około 30 m, co oznacza, iż miejsca na położenie sieci infrastrukturalnych jest wystarczająco,

- brak uzasadnienia dla zakazu korzystania przez skarżącego z publicznej infrastruktury

technicznej znajdującej się wokół jego nieruchomości;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 52 § 4, art. 53 § 2, art. 134 § 1, art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), poprzez błędną ocenę, iż skarżący mógł skutecznie wnosić skargę tylko w takim zakresie, jaki obejmowało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a Sąd nie mógł uwzględnić przy orzekaniu zarzutu dotyczącego § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, albowiem zarzut w tym zakresie nie został zawarty w wezwaniu, podczas, gdy:

- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określone w art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a., nie jest tożsame z wezwaniem do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego, określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będące

jedynie subiektywnym przekonaniem o naruszeniu interesu prawnego skarżącego,

wystarczy jedynie wskazać na czym polega subiektywne naruszenie interesu prawnego

(pogorszenie sytuacji prawnej) oraz przyczyn tego pogorszenia,

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawca nie jest zobligowany do wskazania konkretnej normy prawnej, która została naruszona,

- spełniony został wymóg dokonania przed wniesieniem skargi wezwania na piśmie

właściwego organu do usunięcia naruszenia, które spełniało wszelkie przesłanki formalne, a w związku z tym Sąd I instancji winien rozstrzygać w granicach danej sprawy, nie będąc

związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, tym bardziej

w sytuacji, gdy tak owe wnioski oraz podstawa prawna zostały przez skarżącego w skardze wskazane,

ponadto, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów podniesionych w pkt 1) i 2) powyżej,

zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

3) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż skarżący mógł skutecznie wnosić skargę tylko w takim zakresie, jaki obejmowało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a wezwanie sformułowano w sposób bardzo ogólny, nie operuje numeracją kwestionowanych postanowień planu, poprzestając na ogólnym wskazaniu ich przedmiotu, podczas, gdy

- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określone w art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 ustawy

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest tożsame z wezwaniem

do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego, określonym w art. 101 ust. 1

ustawy o samorządzie gminnym,

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będące

jedynie subiektywnym przekonaniem o naruszeniu interesu prawnego skarżącego,

wystarczy jedynie wskazać na czym polega subiektywne naruszenie interesu prawnego

(pogorszenie sytuacji prawnej) oraz przyczyny tego pogorszenia,

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia

wnioskodawca nie jest zobligowany do wskazania konkretnej numeracji postanowień

planu i konkretnej normy prawnej, która została naruszona,

- spełniony został wymóg dokonania przed wniesieniem skargi wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia, które spełniało wszelkie przesłanki formalne,

- wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego powinno zawierać jedynie wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie;

4) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ustalenie w planie miejscowym lokalizacji ciągu pieszo-rowerowego nie jest sprzeczne z zapisami studium, bowiem ustalenie w studium dla terenu symbolu M1 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) nie stoi w sprzeczności z zapisami planu dotyczącymi lokalizacji kwestionowanego ciągu, podczas, gdy:

- brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego jest oczywisty, a ustalenia studium są wiążące przy

sporządzaniu planów miejscowych,

- część graficzna studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego,

- istnieją rozbieżności pomiędzy postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i planu miejscowego,

- studium na całym obszarze o symbolu M1 przewiduje od 25% do 40% powierzchni

biologicznie czynnej, zaś plan miejscowy dla ciągu pieszo-rowerowego (symbol 24 ZPc-j)

przewiduje wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej wynoszący 70 %;

5) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż fakt, że w studium nie oznaczono symbolem ZP.1 terenu, na którym znajduje się ciąg pieszo-rowerowy (24 ZPc-j) nie jest przesłanką uniemożliwiającą lokalizację ciągu, a brak takiego wydzielenia na rysunku studium oznacza, że decyzję co do przebiegu ciągu pozostawiono do decyzji planu miejscowego, podczas gdy:

- teren oznaczony w studium jako teren pod rozwój funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej,

a więc możliwy do zabudowy przy uwzględnieniu wskaźników określonych w studium,

wprowadzeniem ciągów pieszo-rowerowych został w planie miejscowym całkowicie

wyłączony spod zabudowy,

- określenie w planie miejscowym obszarów zieleni urządzonej jest możliwe jedynie wówczas, gdy w studium obszary te oznaczone zostały jako tereny zieleni,

- przeznaczenie w studium terenów na cele zabudowy mieszkaniowej ab initio zakłada realizację w ramach tych terenów niezbędnej infrastruktury, takiej jak: zieleń osiedlowa, drogi dojazdowe, chodniki, trawniki,

- założenie realizacji na przedmiotowym obszarze ciągu pieszo-rowerowego obejmuje teren publiczny o znacznej powierzchni, nie zaś uzupełnienie infrastruktury osiedlowej,

- obiekt o takiej powierzchni i skali (szerokość 30 metrów i powierzchnia 0,9 ha),

stanowiący ciąg komunikacyjny z zielenią publiczną i infrastrukturą (wodociągową,

kanalizacyjną, energetyczną, gazową, telekomunikacyjną i ciepłowniczą) winien zostać

zlokalizowany już w studium,

- brak jest podstaw prawnych do tworzenia w planie miejscowym ciągu jako obiektu o znacznej powierzchni i skali, wskazując, iż jest to osiedlowa infrastruktura uzupełniająca niezmieniająca przeznaczenia terenu oznaczonego w studium symbolem M1.20 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna);

6) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ciąg pieszo-rowerowy z zielenią urządzoną (24 ZPc-j) stanowi kontynuację takiego samego ciągu 15 ZPc-j, oznaczonego w studium symbolem ZP.1, a zatem mógł zostać ustalony dopiero w planie, podczas, gdy:

- tak owa decyzja (ustalenie przebiegu ciągu pieszo-rowerowego) i związana z nią zmiana przeznaczenia terenu nie może zostać dokonana przez gminę na etapie uchwalania planu miejscowego, a jedynie w trybie zmiany studium;

7) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 6) i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ustalenie w zaskarżonej uchwale trzydziestometrowej szerokości ciągów pieszo-rowerowych na nieruchomości skarżącego nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, pomimo że nastąpiło wprost naruszenie interesu prawnego skarżącego w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie mające charakter nieuzasadnionego, nieproporcjonalnego i nadmiernego ograniczenia prawa własności;

8) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 9 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż chęć wykształcenia układu przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym i ich powiązań uprawniał Radę m. st. Warszawy do wprowadzenia zakazu zjazdów z al. [...] (ul. 40.9 KDL) i w związku z tym nie narusza prawa własności skarżącego, podczas gdy:

- stan zagospodarowania gruntów w al. [...], w tym po przeciwnej stronie al. [...], oraz

na odcinku sąsiednim wyklucza stworzenie ciągłej pierzei wzdłuż ulicy na całym terenie 23 MW,

- brak jest racjonalnego uzasadnienia dla zaniechania obsługi komunikacyjnej obszaru 23

MW z al. [...],

- zakaz zjazdu z terenu 23 MW na al. [...] nie wynika z przeszkód natury technicznej,

architektonicznej, czy zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- istnieją techniczne możliwości zrealizowania zjazdu z terenu 23 MW;

9) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 9 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż plan nie uniemożliwia skarżącemu dostępu z działki nr B, położonej na terenie 23 MW, do ul. [...], podczas, gdy:

- działkę nr B od ul. [...] (ul. 40.10 KDL) oddziela między innymi obszar o symbolu 24 ZPc-j, przeznaczony wyłącznie na realizację ciągu pieszo-rowerowego, na którym, zgodnie z planem (§ 41 skarżonej uchwały), brak jest podstaw do realizacji drogi dojazdowej do działki budowlanej nr B, spełniającej wszelkie wymogi wynikające z prawa budowlanego;

10) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 9 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zakazu podłączenia nieruchomości do infrastruktury w ul. [...] oraz nie ma nakazu podłączenia wyłącznie za pośrednictwem terenu 24 ZPc-j, podczas gdy:

- w przepisach szczególnych planu wskazano, że zaopatrzenie działki ewidencyjnej nr B (teren o symbolu 23 MW) w ciepło, energię elektryczną oraz usługi telekomunikacyjne może nastąpić wyłącznie za pośrednictwem nieistniejącego i projektowanego ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j - § 40 ust. 4, pkt 4) lit. a), § 40 ust. 4, pkt 5) lit. a), § 40 ust. 4, pkt 6) lit. a),

- w przepisach szczególnych planu wskazano, że podłączenie działki ewidencyjnej nr C (dawny teren 25 UOp), pomimo bezpośredniego dostępu do ul. [...] (40.10 KDL),

do kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz sieci cieplnej i gazowej może nastąpić

wyłącznie za pośrednictwem nieistniejącego i projektowanego ciągu pieszo-rowerowego

24 ZPc-j - § 42 ust. 4, pkt 2) lit. b) i d), § 42 ust. 4, pkt 3) lit. b), § 42 ust. 4, pkt 4) lit. a);

11) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 9 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż rozbudowa sieci od ul. [...], wzdłuż wschodniej al. [...] nie jest możliwa, ponieważ plan ustala u zbiegu tych ulic podziemny parking strategiczny wraz z podziemnymi przejściami ze stacji metra, podczas, gdy:

- brak jest dokumentacji stanowiącej o tym, iż projektowanie infrastruktury po stronie al.

[...] jest niemożliwe lub utrudnione,

- analiza rysunku planu wskazuje, że al. [...] na odcinku wzdłuż terenu 23 MW oddala się od linii zabudowy o minimum 20 m, na wysokości nieruchomości skarżącego to około 30 m, co oznacza, iż miejsca na położenie sieci infrastrukturalnych pozostaje wystarczająco,

- brak uzasadnienia dla zakazu korzystania przez skarżącego z publicznej infrastruktury

technicznej znajdującej się wokół jego nieruchomości.

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wniósł o:

I. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie względnie, w przypadku uznania, iż naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w pkt 1) i 2) zarzutów, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skarżący kasacyjnie wniósł o:

II. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady m. st. Warszawy nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 roku w zaskarżonej części oraz o

III. zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać na zasadność zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Trafnie skarżący wywodzi w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że możliwość skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zależy od zakresu objętego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy z zakresu administracji publicznej wiąże z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a nie z naruszeniem prawa, jak ujął to Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślenia wymaga okoliczność, że przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała uchwała w znaczeniu formalnym. Legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje zaś każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem. Natomiast dopiero sąd administracyjny, po stwierdzeniu, że interes skarżącego został naruszony sprzecznie z obowiązującym prawem, zdecyduje czy stwierdzi nieważność takiej uchwały w całości, czy też w części (zob. wyrok NSA z 17.11.2009 r., II OSK 1275/09). Zatem skoro strona musi wykazać naruszenie kwestionowaną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia to nie można, jak czyni to Sąd pierwszej instancji uzależniać możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego od tego czy w wezwaniu do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strona sformułowała zarzut z powołaniem konkretnego przepisu planu. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stawia bowiem takich wymogów formalnych wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W literaturze przedmiotu uznaje się wezwanie za podanie w rozumieniu art. 63 k.p.a. (zob. T. Woś, glosa do wyroku SN z dnia 26 czerwca 1992 r., III ARN 31/92, PiP 1995, z. 2, s. 108; E. Ochendowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 12 czerwca 1991 r., SA/Wr 425/91, OSP 1993, z. 1, s. 20). Wymogi formalne podania regulują przepisy art. 63-66 k.p.a. Stosownie do art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wskazano wprost innych wymagań wobec wezwania. Niewątpliwie wezwanie takie powinno wskazywać kwestionowaną uchwałę oraz określać na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy. Treścią żądania wnioskodawcy będzie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że skoro zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną to brak jest podstaw na poparcie twierdzenia, że już w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strona musi bezwzględnie wskazać na konkretny przepis kwestionowanego aktu prawa miejscowego, naruszający interes prawny lub uprawnienie. Strona może w skardze sądu administracyjnego lub w kolejnych pismach procesowych wskazać postanowienia uchwały, które jej zdaniem prowadzą do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, zaś Sąd obowiązany jest merytorycznie takie zarzuty ocenić.

Sąd pierwszej instancji uznając, że nie może uwzględnić przy orzekaniu zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 11 stycznia 2012 r., dotyczących art. 4 ust. 3 (wyrazy "25 UOp"), gdyż zarzut w tym zakresie nie został zawarty w wezwaniu z dnia 24 sierpnia 2011 r. wprowadził pozaustawowe przesłanki zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszając tym samym art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawę orzekania przez sąd administracyjny stanowi materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organ. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 u.s.a.) dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego kontrola działalności administracji publicznej powinna być pełna i rzeczywista. Odzwierciedlenie tak przeprowadzonej kontroli winno znaleźć swoje miejsce w uzasadnieniu wyroku. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie przedstawił stan sprawy, w tym argumentację stron zawartą w składanych w toku postępowania pismach. Z części uzasadnienia, w której winny znaleźć się rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące rozstrzygnięcia merytorycznego, wynika, że te rozważania zostały zastąpione argumentacją Rady, która została przedstawiona w piśmie z dnia 17 stycznia 2012 r. Sąd mianowicie w gruncie rzeczy in extenso przytoczył argumentację Rady zawartą w niniejszym piśmie. Taki zabieg redakcyjny nie może zostać uznany za rozpatrzenie sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Oczywiście Sąd może podzielać argumentację strony postępowania, tylko, że musi wskazać dlaczego w jego ocenie dana argumentacja zasługiwała na podzielenie. Czym innym jest bowiem analiza, czy interes prawny skarżącego został naruszony sprzecznie z obowiązującym prawem, a czym innym dosłowne przepisanie treści pisma Rady m. st. Warszawy z dnia 17 stycznia 2012 r. Dokonując takiego zabiegu Sąd pierwszej instancji w istocie rzeczy nie skontrolował, czy zaskarżoną uchwałą naruszono interes prawny skarżącego sprzecznie z obowiązującym prawem, czy też do naruszenia niniejszego interesu doszło w zgodzie z prawem.

Wobec tego, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał w sposób prawidłowy sprawy przedwczesnym jest rozstrzyganie o zasadności pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.