Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1477/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Teza: 1. Użyty w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.) zwrot „zjazd istniejący” obejmuje nie tylko zjazdy wybudowane po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę, ale również zjazdy, które z uwagi na datę ich powstania nie były objęte obowiązkiem uzyskania wymienionych decyzji.

2. W przypadku, gdy zarządca drogi, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.), dokonując przebudowy drogi nie przebudował istniejących zjazdów, organ nadzoru budowlanego winien wdrożyć procedurę określoną w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. z art. 29 ust. 2  ustawy o drogach publicznych.

TEZY

1. Użyty w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.) zwrot „zjazd istniejący” obejmuje nie tylko zjazdy wybudowane po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę, ale również zjazdy, które z uwagi na datę ich powstania nie były objęte obowiązkiem uzyskania wymienionych decyzji.

2. W przypadku, gdy zarządca drogi, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.), dokonując przebudowy drogi nie przebudował istniejących zjazdów, organ nadzoru budowlanego winien wdrożyć procedurę określoną w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. z art. 29 ust. 2  ustawy o drogach publicznych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2380/20 w sprawie ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2020 r., znak DON.7100.167.2020.JSK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2020 r., nr 193/2020; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz M. M. i J. M. kwotę 1741 (jeden tysiąc siedemset czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2380/20 oddalił skargę M. M. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2020 r. znak DON.7100.167.2020.JSK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") ww. decyzją z dnia 9 października 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. M. i J. M. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "OWINB") z dnia 12 czerwca 2020 r., nr 193/2020, umarzającej postępowanie administracyjne - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że OWINB decyzją z dnia 12 czerwca 2020 r., nr 193/2020, umorzył w całości postępowanie w sprawie bezprawnego odstąpienia przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu (dalej: "GDDKiA") od przebudowy dwóch zjazdów z drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], powiat [...], gmina [...], tj. zjazdu na działkę: nr [...] (obecnie nr [...]) oraz nr [...] (obecnie nr [...]), pomimo tego, że w załączniku mapowym do zgłoszenia oba zjazdy były wskazane do przebudowy. Powyższe miało miejsce podczas wykonywania w 2009 r. przebudowy drogi krajowej nr [...] [...] – [...] w miejscowości [...], w oparciu o przyjęte przez Wojewodę Opolskiego zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę z dnia 21 stycznia 2009 r., nr GDDKiA O/OP-P-2j-411/39/1/2009, polegających na przebudowie drogi krajowej nr [...] [...] – [...] (odcinka w miejscowości [...], km 51+574,52 do km 52+872,00), do zakresu których wchodziło zagospodarowanie istniejącego pasa drogowego DK [...], w tym m.in. przebudowa istniejących zjazdów z drogi.

Odwołanie od powyższej decyzji OWINB z dnia 12 czerwca 2020 r. wnieśli M. M. i J. M., właściciele działek nr ewid. [...] (aktualnie nr [...]) i nr ewid. [...] (aktualnie nr [...]).

GINB, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podał, że pismem z dnia 22 lutego 2019 r. J. M. zwrócił się do OWINB w sprawie niezrealizowania przez GDDKiA robót opisanych w zgłoszeniu z dnia 21 stycznia 2009 r., tj. dotyczących przebudowy zjazdów na działki nr [...] i [...].

GINB omówił stan sprawy w postępowaniu przed I instancją i postępowaniu odwoławczym, wskazując, że OWINB decyzją z dnia 24 czerwca 2019 r., nr [...], odstąpił od nałożenia na GDDKiA obowiązku przebudowy spornych zjazdów, zgodnie ze zgłoszeniem robót niewymagających pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało w całości uchylone decyzją GINB z dnia 22 sierpnia 2019 r., znak: DON.7100.161.2019.SZG; przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że nie można domniemywać braku legalności zjazdów, kierując się założeniem obranym przez organ wojewódzki, ponieważ zarządca drogi nie wyjaśnił, dlaczego uznał je za nielegalne (oprócz wskazania, że nie figurują one w ewidencji). Nie wiadomo również, od kiedy istnieje rejestr zjazdów, na który powołuje się GDDKiA i czy jest on kompletny; a także od kiedy zjazdy istniały, jakiej były konstrukcji i jak należy zakwalifikować ich niewykonanie. Organ wojewódzki powinien podjąć wszelkie kroki w celu wyjaśnienia okoliczności powstania zjazdów, jak również rozważyć konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej bądź przesłuchania świadków w celu ustalenia faktów dotyczących daty ich istnienia oraz konstrukcji.

WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2172/19 oddalił sprzeciw GDDKiA od ww. decyzji GINB z dnia 22 sierpnia 2019 r.

GINB wskazał, że z pisma GDDKiA z dnia 6 grudnia 2018 r., wynika, że projekty powyższych zjazdów uwzględniono w związku z uprzednim dokonaniem wizji w terenie, która sugerowała, że są to zjazdy istniejące z uwagi na to, że wjazd na działki odbywał się przez wypłaszczony rów. Jednakże autor projektu nie dokonał weryfikacji dokumentów z prowadzoną przez GDDKiA ewidencją istniejących zjazdów, w której nie odnotowano ich istnienia. Dodatkowo wskazano, że projektant wprowadził zmianę do projektu przebudowy drogi krajowej, tj. "usunął" z niego zjazdy po ustaleniu, że dojazd do działek nr [...], [...], [...] i [...] (scalonych później w działkę nr [...], następnie podzieloną na 7 działek budowlanych o nr: [...] – [...]) jest możliwy od strony dróg gminnych, tj. działek nr [...] i [...]. Zmiany tej nie uznano jednak za istotną i wymagającą zgłoszenia. Ponadto w piśmie stwierdzono, że "z dokumentacji tej nie sposób zatem w żaden sposób stwierdzić, że przed przystąpieniem do przebudowy drogi krajowej, do omawianych działek prowadził jakikolwiek legalny zjazd z drogi krajowej, a tym bardziej dwa zjazdy (...)" i dołączono kopie map geodezyjnych z 2006 r. i z 2008 r.

OWINB w dniu 16 grudnia 2019 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której J. M. zeznał, że działka nr [...] została podarowana w 1976 r., a w 1982 r. podzielono ją na 4 działki rolne (nr [...] – [...]), do których dojazd odbywał się w tej samej lokalizacji i formie; zaś funkcjonowanie zjazdów nie stanowiło przedmiotu jakichkolwiek działań czy konsultacji. Zjazdy istniały w trakcie podziału działek, co najmniej od 1955 r., a ich lokalizacja nigdy się nie zmieniła. Nie prowadzono postępowań lokalizacyjnych, oprócz jednego, zakończonego decyzją odmowną, która znajduje się w aktach sprawy. Zdaniem J. M., konstrukcja zjazdu polegała na wysypaniu szlaki w poboczu chłonnym i jego utwardzeniu, wg strony nie istniał tam rów przydrożny. Przez zjazd odbywał się ruch pojazdów rolniczych, sąsiedzi korzystali również ze zjazdu do przewożenia materiałów budowlanych do budowy swoich domów.

Przedstawiciele GDDKiA zeznali, że nie mają wiedzy co do konstrukcji zjazdów, a "w tym miejscu istniał rów przydrożny służący odprowadzeniu wód opadowych" oraz podtrzymali stanowisko zawarte w piśmie z dnia 13 grudnia 2019 r., co do prowadzenia rejestru zjazdów. Podkreślili, że zjazdy nie zostały ujęte w projekcie realizacji ruchu z 2004 r., a w rysunkach zamiennych do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych zjazdy zostały "wykreślone" (kolor czerwony), jako nieistotne odstępstwa od projektu.

Ustalono, że ewidencja zjazdów, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom z dnia 16 lutego 2005 r. (Dz. U. nr 67, poz. 582), prowadzona jest w ramach systemu wspomagającego zarządzanie siecią dróg krajowych (Bank Danych Drogowych). Pierwszych wpisów w ewidencji, dotyczących zjazdów związanych z odcinkiem drogi krajowej nr [...] w [...], dokonano 5 listopada 2008 r.

GINB podkreślił przy tym, że przepisy zawarte zarówno w ustawie Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., jak i z dnia 7 lipca 1994 r. stanowiły, że budowa zjazdów z dróg krajowych wymagała uzyskania pozwolenia. Dopiero od 1 stycznia 2017 r. wystarczającym jest dokonanie zgłoszenia budowy zjazdów z dróg krajowych (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11). Również aktualnie budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach wymaga dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 11 w brzmieniu od 19 września 2020 r.). Ponadto obowiązek uzyskania, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, został wprowadzony ustawą o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. nr 200, poz. 1953).

OWINB, pismem z dnia 28 lutego 2020 r., wystąpił do Archiwum Państwowego w Opolu z prośbą o udzielenie informacji, czy posiada w swoich zasobach decyzję o pozwoleniu na budowę zjazdów na działki o obecnych numerach: [...] i [...] za lata 1955-1995 na rzecz inwestora o nazwisku M. i przesłanie dokumentów, które ich dotyczą, zaś w przypadku ich braku o udzielenie informacji, czy zachowały się jakiekolwiek rejestry, ewidencje, zestawienia itp. w zakresie pozwoleń na budowę, dotyczących ww. działek. W odpowiedzi Archiwum Państwowe poinformowało, że nie dysponuje takimi dokumentami. Ponadto wystąpieniem z tego samego dnia organ wojewódzki zwrócił się do Wojewody Opolskiego o udzielenie informacji o ewentualnie wydanych decyzjach o pozwoleniu na budowę zjazdów na ww. działki, począwszy od 1985 r. na rzecz inwestora o nazwisku M. (pismo to zostało ponowione 27 kwietnia 2020 r.); jak również do Wójta Gminy [...] z zapytaniem, czy Gmina [...] posiada wiedzę o pozwoleniu na budowę zjazdów na powyższe działki, wydanych w latach 1955-1985 na rzecz tego samego inwestora, jak również o książkach budowlanych z tego okresu, a jeśli tak, to czy znajdują się w nich zapisy, dotyczące takiej inwestycji. Wójt Gminy [...], pismem z dnia 11 marca 2020 r., poinformował organ wojewódzki o braku posiadania żądanych przez OWINB informacji lub dokumentów.

Wojewoda Opolski w wystąpieniu z dnia 15 maja 2020 r. stwierdził zaś, że "z posiadanych rejestrów i ewidencji znajdujących się w tut. Wydziale oraz informacji uzyskanych z Archiwum tut. Urzędu wynika, że w czasie kiedy Wojewoda Opolski był i jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej, inwestor o nazwisku M. nie uzyskał pozwolenia na budowę zjazdu w [...]".

Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument świadczący o tym, że zjazdy na działki należące do skarżących zostały wybudowane legalnie. O legalności zjazdów nie może w żaden sposób świadczyć treść oświadczenia J. M. co do tego, że bezpośredni zjazd z drogi krajowej istniał w tym samym miejscu od wielu lat i był usypany ze szlaki. Z analizy mapy z 2006 r. (wstępnego projektu podziału działki nr [...]) wynika, że działki nr [...] i [...] nie mają dostępu do drogi publicznej. Z kolei z kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy [...] z 12 maja 2008 r. wynika, że zjazd z drogi krajowej istniał wyłącznie dla działki nr [...].

W ocenie GINB, w toku prowadzonego postępowania nie potwierdziły się fakty świadczące o legalnej budowie spornych zjazdów. Powyższe wskazuje na to, że podjęcie działań mających na celu zachowanie, a następnie przebudowę zjazdów doprowadziłoby do legalizacji samowoli budowlanej. Inwestor realizując przebudowę drogi nie jest zobowiązany do zachowania nielegalnego dojazdu do ww. działek, ani budowy zjazdu w jego miejsce. W takiej sytuacji brak było podstaw do zakończenia postępowania wydaniem decyzji nakładającej jeden z obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (tj. wdrożenia procedury naprawczej), a postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na legalne istnienie zjazdów, tj. wykonanie ich na podstawie pozwolenia na budowę oraz których lokalizacja stanowiłaby przedmiot wcześniejszego uzgodnienia. Okoliczność, że ze zjazdów korzystano od lat (co w trakcie całego postępowania konsekwentnie podnoszono przez skarżących) nie stanowi dowodu na poparcie ich legalności. Natomiast GDDKiA przedstawiła szereg dokumentów z których wynika, że zjazd był urządzony w sposób nielegalny i niezgodny ze sztuką budowlaną.

Organ zwrócił również uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącego, brak przebudowy zjazdów nie może zostać uznany jako istotne odstępstwo od zgłoszenia. Przebudowa drogi krajowej nr [...] prowadzona był w oparciu o skutecznie dokonane Wojewodzie Opolskiemu zgłoszenie. Prawidłowe zgłoszenie robót budowlanych uprawnia do ich rozpoczęcia, nie nakłada zaś jakiegokolwiek obowiązku w tej kwestii, a więc odstępstwem nie można określić niewykonania robót. Pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie robót budowlanych bez sprzeciwu ustanawia prawo inwestora do zrealizowania inwestycji w kształcie nim określonym. Inwestor nie ma jednak obowiązku przystąpienia do wykonywania robót czy to w całości, czy co do części obiektu i tak długo, jak niezrealizowanie pozostałej części nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów (np. poprzez taką częściową realizację, która zagrażać będzie budynkom sąsiednim lub która uniemożliwi zgodne z prawem użytkowanie obiektu), jak długo Prawo budowlane nie sprzeciwia się takiemu działaniu. Również przepisy prawa nie obligują zarządcy drogi, w tym konkretnym przypadku, do ustanowienia lub odtworzenia zjazdu z drogi krajowej.

Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt I OSK 355/19, z decyzji GDDKiA Oddział w Lublinie z dnia 29 stycznia 2015 r. znak: GDDKiA-DZ-WPA-1-mp-4251-29.1/14/15 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...] "(...) działka nr [...] może być skomunikowana z drogą publiczną poprzez działki nr [...] i [...] położone przy działce nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną gminną ul. [...] (pozostającej we władaniu Gminy [...]), która prowadzi do drogi gminnej usytuowanej na działce nr [...], skrzyżowanej z drogą krajową nr [...]. Kwestie związane z przystosowaniem ww. dróg do stosownych parametrów - zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - należą natomiast do zarządcy tego terenu. Pojęcie dostępu do drogi publicznej (art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami) należy rozumieć szeroko. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Dostęp ten może być zatem pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma to być droga, czy tylko ścieżka, itp. (...)". Zatem, jeżeli działka nr [...] bezpośrednio przylega do działki nr [...] (co stanowi fakt niesporny), to również będzie posiadać dostęp do drogi publicznej.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się M. M. i J. M., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja (i decyzja ją poprzedzająca) nie naruszała prawa.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że istotą sprawy jest to, czy wystąpiły przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. pozwalające organowi I instancji na umorzenie postępowania z powodu jego przedmiotowej bezprzedmiotowości, a w konsekwencji uprawniające GINB do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne, zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 20 października 2018 r. miało na celu ustalenie po pierwsze, czy zarządca drogi krajowej Nr [...] (GDDKiA), dokonując przebudowy odcinka tej drogi zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, miał obowiązek przebudowy dwóch zjazdów indywidualnych na działkę nr ewid. [...] (obecnie [...]) i nr ewid. [...] (obecnie [...]), stanowiących własność skarżących, a po drugie, czy odstąpienie przez GDDKiA od przebudowy tych zjazdów (pomimo że zostały przewidziane do przebudowy w pierwotnym projekcie dołączonym do zgłoszenia) stanowi odstępstwo od zgłoszenia, podlegające kontroli organu nadzoru budowlanego.

Sąd powołał art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) i wyjaśnił, że zjazdem istniejącym, w rozumieniu tego przepisu, jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z unormowaniem art. 29 ust. 1 tej ustawy, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę (wg stanu prawnego obowiązującego uprzednio). Sąd wskazał, że przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" rozumieć bowiem należy stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie.

Sąd wskazał, że przebudowa istniejącego, legalnego zjazdu z drogi publicznej w ramach przebudowy drogi jest czynnością materialno-techniczną. Ani z art. 29 ust. 2, ani z innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika upoważnienie do wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1148/16, CBOSA). Innymi słowy, jeśli zarządca drogi, który przebudowuje drogę publiczną nie dokona przebudowy istniejących, nawet legalnych zjazdów do nieruchomości osób trzecich, to organy administracji publicznej nie mogą w drodze jakiejkolwiek decyzji przymusić inwestora do takiej czynności. Jeżeli natomiast istniejące w dacie przebudowy drogi publicznej zjazdy nie były zjazdami wybudowanymi na podstawie decyzji zezwalającej i za zezwoleniem zarządcy drogi, to taki nielegalnie wybudowany przez właściciela działki wjazd i wyjazd, niespełniający wymogów ustawowych, powodujący, z uwagi na niekontrolowany wyjazd pojazdów, bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia przez innych użytkowników drogi, nie będzie traktowany, jako istniejący przez zarządcę drogi (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 426/17, CBOSA).

Sąd wskazał, że przedmiotem zgłoszenia, dokonanego przez GDDKiA pismem z dnia 21 stycznia 2009 r., nie była "przebudowa zjazdów", ale przebudowa DK [...] [...] – [...] na oznaczonym odcinku i na enumeratywnie oznaczonych nieruchomościach. Przewidziana "przebudowa istniejących zjazdów z drogi" stanowiła natomiast konieczne do wykonania – zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – roboty budowlane zjazdów, rozumianych jako techniczne elementy budowli drogowej.

Jeżeli więc zarządca drogi zgłasza jej przebudowę, ogólnie tylko wskazując na przebudowę istniejących zjazdów, to przez wykonanie budowy zgodne z tym zgłoszeniem rozumieć należy przebudowanie drogi wraz z tymi elementami zagospodarowania pasa drogowego w postaci zjazdów, które zostały wcześniej legalnie wybudowane. Sam fakt umieszczenia w załączniku graficznym do zgłoszenia robót budowlanych zjazdów, które wprawdzie w dacie wizji lokalnej projektanta istniały na gruncie, ale nie powstały na podstawie wymaganej decyzji - zezwolenia zarządcy drogi i pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia prawnego dla obowiązku zarządcy drogi w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Brak przebudowy takich zjazdów, które choć istniały na gruncie, ale nie powstały legalnie, nie będzie więc żadnym odstępstwem od dokonanego zgłoszenia.

Jak wynika z postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 16 sierpnia 2006 r. w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości skarżących nr ewid. [...], nowo powstające działki (m.in. [...] i [...] – ta ostatnia to droga dojazdowa dla powstałych w wyniku podziału działek) będą miały dostęp do drogi publicznej krajowej. Wynika to również z mapy graficznej projektu podziału i decyzji z dnia 12 maja 2008 r. Wójta Gminy [...] o zatwierdzeniu podziału.

Z wyżej wymienionych aktów nie wynika jednak, że na dzień ich wydania powstałe w wyniku podziału działki rzeczywiście miały legalny dostęp do drogi publicznej przez legalnie wybudowane zjazdy indywidualne. Wynika wyłącznie to, że potencjalnie miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. Ten "potencjalny" charakter dostępu polega na tym, że właściciel nowopowstałych działek mógł wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na wybudowanie zjazdu w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak natomiast wynika z akt sprawy, skarżący wystąpili do zarządcy drogi o przebudowę "istniejącego zjazdu do działki [...]", ale zgody takiej nie uzyskali (decyzja GDDKiA z 6 października 2010 r.). W ww. decyzji z 6 stycznia 2010 r. GDDKiA umorzył postępowanie w sprawie przebudowy zjazdu indywidualnego do działki nr ewid. [...] z uwagi na to, że istniejący zjazd do tej nieruchomości nie był legalny.

W związku z ww. decyzją GDDKiA, skarżący 10 października 2014 r. wystąpił o zezwolenie na lokalizację nowego zjazdu do działki nr ewid. [...], ale zgody takiej nie uzyskał (decyzja GDDKiA z 17 listopada 2014 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja tego organu ze stycznia 2015 r.).

Należy też wyjaśnić, że wprawdzie WSA w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 779/16 uchylił decyzje wydane w obu instancjach, ale Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1148/16 uchylił ten wyrok. Ponownie rozpoznając skargę WSA w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1139/18 oddalił skargę.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że skarżący wiedział, że istniejący zjazd do działki [...] nie był wybudowany legalnie, gdyż po pierwsze orzekł o tym ostatecznie GDDKiA i sądy administracyjne dokonały dwuinstancyjnej kontroli tej decyzji, a po drugie – uznając stanowisko organu – skarżący sam wystąpił w 2014 r. o zezwolenie na lokalizację zjazdu, czego by nie czynił, gdyby zjazd istniejący był legalny.

Odnośnie zaś kwestii istnienia zjazdu indywidualnego do działki nr ewid. [...] Sąd podkreślił, że GDDKiA uchylając 6 stycznia 2010 r. własną decyzję z 25 września 2009 r. i orzekając w części odmowy zezwolenia na zjazd do tej działki wyraźnie stwierdził, że przedmiotem postępowania nie może być "zachowanie istniejącego zjazdu indywidualnego" do tejże działki, ale wyłącznie zgoda na lokalizację zjazdu lub jej odmowa. Wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1139/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję.

Dlatego też – wobec treści decyzji w tym zakresie (odmowy udzielenia zgody na zjazd indywidualny na działkę nr ewid. [...]) i uchylenia w postępowaniu odwoławczym w całości decyzji GDDKiA z 25 września 2009 r. - nie mają w sprawie znaczenia ustalenia faktyczne, dokonane w uzasadnieniu uchylonej decyzji. Stąd też powoływanie się przez skarżących na ustalenia faktyczne wyeliminowanej z obrotu decyzji są o tyle nieskuteczne, że uchylenie decyzji administracyjnej wywiera skutek nie tylko w zakresie rozstrzygnięcia (sentencji), ale również uzasadnienia, jako części decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Ponadto, Sąd zwrócił uwagę, że gdyby w sprawie, zakończonej ww. decyzjami okazało się, że do nieruchomości skarżącego prowadziły w dniu orzekania przez GDDKiA legalne zjazdy indywidualne, to organ albo (po 11 kwietnia 2011 r.) odmówiłby wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a., albo wszczęte umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – z uwagi na res iudicata.

Sąd wskazał, że oceniając więc znaczenie ww. decyzji GDDKiA dla ustalenia stanu faktycznego sprawy niniejszej przyjąć należy, że w 2009 r. - w chwili składania przez zarządcę drogi zgłoszenia przebudowy przedmiotowego odcinka drogi krajowej – do działek skarżących nr ewid. [...] i [...] nie było dwóch legalnych zjazdów indywidualnych z drogi publicznej.

Mając na uwadze zarzuty skarżących i odnosząc się do prawnego znaczenia w sprawie niniejszej prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 25 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2172/19 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu GDDKiA na decyzję GINB z 22 sierpnia 2019 r. o uchyleniu decyzji o odstąpieniu o nałożeniu obowiązku przebudowy zjazdów i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, mając na uwadze stwierdzenia skarżących, Sąd wyjaśnił, co następuje.

Istotą sprawy rozstrzygniętej ww. wyrokiem była prawidłowość zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji granice sprawy wyznaczały przesłanki dopuszczalności uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania. Oceniając uzasadnienie skierowania sprawy do ponownego rozpoznania Sąd stwierdził, że "skoro przedmiotowe zjazdy zostały ujęte w zgłoszeniu, to można domniemywać, że istniały legalnie. Zarządca drogi nie obalił tego domniemania, poza wskazaniem, że zjazdy "nie figurują w ewidencji" nie wyjaśnił przyczyn uznawania zjazdów za nielegalne. Jak słusznie wskazał organ, uwzględnienie zjazdów w dokonanym skutecznie zgłoszeniu (jak też uwzględnienie dostępu do drogi krajowej w decyzji podziałowej) stanowi o domniemaniu ich legalności, a nie wykonaniu ich bez zgody zarządcy drogi. W ocenie Sądu "ewidencja zjazdów" nie ma żadnego umocowania prawnego w przepisach prawa i samo stwierdzenie przez zarządcę drogi, że zjazd nie figuruje w ewidencji zjazdów, nie może stanowić postawy wydania ww. decyzji przez organ I instancji, który w sposób niewystarczający ustalił, czy istniały "prawne" zjazdy, czy wydano decyzje lokalizacyjne. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że nie wyjaśniono, od kiedy prowadzony jest rejestr zjazdów, na który powołuje się GDDKiA i czy jest on kompletny, oraz nie dokonano jednak ustaleń co do tego, od kiedy istniały zjazdy i jakiej były konstrukcji i jak należy kwalifikować ich niewykonanie pomimo skutecznie dokonanego zgłoszenia".

Sąd wskazał, że nie podziela jednak ww. poglądu o "domniemaniu legalności zjazdów" w sprawie niniejszej. Ustawa nie wprowadza takiego domniemania ac de iure, a zjazd może być albo legalny (wybudowany za zezwoleniem zarządcy drogi i po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniu zamiaru jego wykonania), albo legalny nie jest. Jak każdy obiekt budowlany może być utworzony dopiero po spełnieniu określonych warunków i uzyskaniu stosownych zgód. Dowodem na legalność budowy są więc akty administracyjne pozwalające na budowę. Jeżeli inwestor nie legitymuje się stosownymi decyzjami, to zarządca drogi nie musi żadnego domniemania obalać; wykazanie legalności budowy jest bowiem w takim wypadku obowiązkiem inwestora.

Mając jednakże na uwadze dokonaną w ww. wyroku ocenę sądową, jak również treść art. 153 p.p.s.a. i dokonując w tym kontekście kontroli zarówno decyzji organu I, jak i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że – wbrew twierdzeniom skarżących - OWINB wyjaśnił w swej decyzji z dnia 12 czerwca 2020 r. powyższe kwestie. Organ ten uwzględnił również wskazania GINB, zawarte w decyzji organu odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2019 r.

Organ I instancji wyznaczył rozprawę administracyjną, wzywając strony do złożenia wyjaśnień i ewentualnych dokumentów, w tym wezwał skarżących do przedłożenia dokumentów, mogących przemawiać za legalnym charakterem zjazdów na ich nieruchomości, ewentualnie wskazanie świadków. Obszernie zostały omówione w uzasadnieniu decyzji tego organu wszelkie wyjaśnienia stron, jak również pozyskane dokumenty od organów trzecich (s. 8 – 13 uzasadnienie). OWINB dokonał więc uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym mu przez GINB i WSA w Warszawie. Na s. 16 – 23 uzasadnienia przedstawił szczegółowe rozważania co do legalności zjazdów na działki skarżących, w tym także w zakresie prawnych możliwości prowadzenia potencjalnego postępowania naprawczego (art. 50 i 51 Prawa budowlanego) w sytuacji, gdyby organ uznał istnienie po temu podstaw.

OWINB stwierdził, że skoro z posiadanych dowodów nie wynika, aby przed przebudową drogi krajowej istniały legalne zjazdy do nieruchomości skarżących, a sposób skomunikowania ich z drogą publiczną nie wskazuje na zgodność z obowiązującymi parametrami obiektów budowlanych w postaci zjazdów to GDDKiA nie musiała dokonywać przebudowy zjazdów nielegalnych. Organ przedstawił też uzasadnienie w zakresie zastosowanej podstawy prawnej decyzji.

GINB, rozpatrując odwołanie, dokonał własnej analizy zebranych dowodów (s. 2 - 4 uzasadnienia decyzji) i uznał, że w sprawie brak jest dowodów na legalny charakter zjazdów do nieruchomości skarżących. Dlatego też odstąpienia zarządcy drogi od przebudowy takich zjazdów nie można traktować, jako "odstępstwa od dokonanego zgłoszenia", biorąc również pod uwagę dokonaną przez projektanta zmianę załącznika mapowego.

Odnosząc się natomiast do powoływanego przez skarżących prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1139/18 Sąd wyjaśnił, że dotyczył on skargi skarżącego na decyzję GDDKiA ze stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki nr ewid. [...]. Zarówno WSA w Warszawie, jak i NSA (oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku) orzekał w sprawie odmowy zarządcy drogi zezwolenia na zjazd indywidualny, a nie w sprawie dotyczącej przebudowy (i jej zakresu) drogi publicznej. Sąd stwierdził wprawdzie, że "bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawała kwestia badania i oceny, czy uprzednio istniał legalny zjazd do działki (...), czy zarządca drogi przy przebudowie drogi krajowej (...), w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu 21 stycznia 2009 r., winien był go odtworzyć (zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p.), czy też odstąpił w sposób istotny od zgłoszenia". WSA uznał jednak, że stan faktyczny sprawy w pełni upoważniał organ do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu; potwierdzając tym samym, że nie mógł istnieć wcześniej zjazd, gdyż w takim przecież wypadku uchyliłby zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą i umorzył postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe (res iudicata).

Sąd wskazał, że ww. wyrokiem – wbrew twierdzeniom skarżących – Sąd nie "przesądził, iż zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę (...) skoro obejmowało przedmiotowe zjazdy, a inwestor ich nie wykonał, to jest to istotne odstępstwo od zgłoszenia". Wręcz przeciwnie, jak wynika z uzasadnienia "ani z art. 29 ust. 2 u.d.p. ani z innych przepisów (ustawy o drogach publicznych) nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w zakresie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy nakazania inwestorowi "budowy" zjazdu".

Sąd wskazał, że umknęło uwadze skarżących, że na potrzebę ustalenia, czy postępowanie obejmowało zjazdy na działki skarżących i w tym kontekście, czy ich niewykonanie przez inwestora stanowić by mogło istotne odstępstwo od zgłoszenia, wskazał NSA w wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1148/16, uznając równocześnie, że organy administracyjne prawidłowo zakwalifikowały wniosek skarżącego i prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro więc NSA uznał prawidłowość postępowania GDDKiA z art. 29 ust. 1 cyt. ustawy, to tym samym uprawniony jest prawny wniosek, że nie istniały zjazdy legalne, gdyż wówczas tryb ten nie byłby właściwy, a postępowanie wobec rei iudicatae (potencjalnie uprzednio udzielonego zezwolenia na zjazdy) musiałoby zostać umorzone. NSA brał więc z natury rzeczy pod uwagę, że działka ta nie jest połączona z drogą krajową istniejącym już w tym samym miejscu i legalnym zjazdem.

NSA w wyroku z 18 września 2019 r., sygn. akt I OSK 355/19, oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie z 28 czerwca 2018 r. podkreślił natomiast, że wbrew stanowisku zawartym w skardze kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny zostało wykazane, że działka nr [...] może być skomunikowana z drogą publiczną poprzez inne działki położone przy działce stanowiącej drogę wewnętrzną gminną, która prowadzi do drogi gminnej skrzyżowanej z drogą krajową. Kwestie związane z przystosowaniem ww. dróg do stosownych parametrów – zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - należą natomiast do zarządcy tego terenu. Sąd ten wyjaśnił więc jednoznacznie, że działka skarżących nr ewid. [...] może być skomunikowana z drogą krajową, ale w odmienny od wskazywanego przez skarżących sposób. Czyniąc takie ustalenia, NSA brał więc również pod uwagę, że działka ta nie była w dniu orzekania połączona z drogą krajową już istniejącym w tym samym miejscu i legalnym zjazdem.

Dokonana przez Sąd ocena prawna zarówno obowiązku zarządcy drogi wynikającego z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zakresie przebudowy, ale wyłącznie legalnie istniejących zjazdów z drogi publicznej, jak również braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających legalność zjazdów z drogi krajowej nr [...] na działki skarżących ob. nr ewid. [...] i [...] i istnienia wskazanych w poprzedzającej części uzasadnieniu argumentów przemawiających za ich samowolnym utworzeniem przez skarżących, powoduje, że postępowanie organów nadzoru budowlanego w oczekiwanym przez skarżących zakresie było przedmiotowo bezprzedmiotowe. Uzasadniało to zastosowanie przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a., a przez GINB art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, wywiedzionej z przedstawionej powyżej argumentacji, organy obu instancji przeprowadziły postępowanie w sposób zgodny z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 k.p.a. Wnioski, wynikające z dokonanej oceny dowodów, nie były w żadnej mierze dowolne (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienia decyzji sporządzone zostały z uwzględnieniem art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Sąd wskazał, że nie może być w niniejszej sprawie przesądzającym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. zarzut naruszenia § 79 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skoro bowiem z akt sprawy wynika, że zjazdy do nieruchomości skarżących nr ewid. [...] i [...] nie były legalne, to obojętne prawnie jest to, czy odpowiadały warunkom technicznym. Twierdzenie ponadto skarżących, że nawierzchnia ze szlaki jest "nawierzchnią twardą ulepszoną" jest niczym nieuzasadnione. Słusznie bowiem wyjaśnił to organ I instancji, że szlaka jest materiałem sypkim i odpadem hutniczym, a nie materiałem budowlanym.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. M. i J. M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 153 i art. 141 § 4 tej ustawy, poprzez niezastosowanie oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r., wydanym w sprawie VII SA/Wa 1139/18, co do istoty legalności zjazdów, w szczególności WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie dokonał oceny zupełności zebranego przez organy administracyjne w sprawie materiału dowodowego w kontekście art. 29 ust. 1 i 2 ustawy i nie odniósł się do okoliczności faktycznych, podnoszonych przez skarżących, a także nie ustalił czy organy administracyjne zebrały całość materiału dowodowego i dokonały prawidłowej oceny czy istniały zjazdy z drogi krajowej na działkę nr [...] i [...] (w sensie prawnym i faktycznym), które w wyniku przebudowy drogi zostały zlikwidowane oraz co do dostępu do drogi publicznej podzielonych działek, ponadto WSA nie ustalił czy w zakresie dokonanego zgłoszenia przebudowy drogi nr [...] zostały ujęte w nim zjazdy na działki skarżących, albowiem jak wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2018 r. NSA, w sytuacji gdy zjazdy były ujęte w zakresie robót drogowych dot. przebudowy drogi nr [...] a inwestor ich nie wykonał - stanowi to istotne odstępstwo od zakresu robót budowlanych objętych zgłoszeniem;

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 kodeksu postępowania administracyjnego przez :

- pominięcie dowodu z przesłuchania zawnioskowanych świadków, z przesłuchania w charakterze strony J. M. oraz z zawnioskowanej przez stronę wizji lokalnej, na okoliczność istnienia zjazdów, ich funkcjonowania oraz ustalenia bezpieczeństwa dla ruchu drogowego i pieszych;

- błędne przyjęcie, że zjazdy nie były legalne, pomimo iż autor projektu przebudowy drogi krajowej wskazał i uznał ww. zjazdy do przebudowy w oparciu o wcześniejszą wizję w terenie, która dała podstawy do przyjęcia, że zjazdy te są zjazdami istniejącymi a przebudowę tych zjazdów przewidywał zakres robót budowlanych opisany w zgłoszeniu oraz wykonane mapy projektowe;

- błędne przyjęcie, że brak jest dokumentów świadczących o tym, że zjazdy na działki

należące do skarżących zostały wybudowane legalnie, a tym samym nieuwzględnienie i pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydaniu zaskarżonego wyroku istotnych w sprawie dowodów z dokumentów, albowiem przedmiotowe zjazdy figurują i były ujęte na mapie geodezyjnej z 22 listopada 2006 r., były zaewidencjonowane na mapie stanowiącej załącznik do przyjętego zgłoszenia przebudowy drogi krajowej nr [...], a także w wydanych decyzjach Dyrektora GDDKiA z 25 września 2009 r. (odmawiającej zezwolenia na zachowanie i przebudowę istniejących zjazdów na działki nr [...] i [...]) oraz GDDKiA z 6 stycznia 2010 r., gdzie potwierdzono, że do działek [...] i [...] (obecnie [...] i [...]) prowadziły dwa zjazdy, ponadto inna dokumentacja (złożona do akt sprawy, a którą skarżący wymienia w uzasadnieniu skargi) stanowi bezwzględnie, że zjazdy istniały w sensie prawnym i faktycznym; (Ponadto organ II Instancji w zaskarżonej decyzji podnosi, że z mapy stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 12 maja 2008 r. wynika, że zjazd z drogi krajowej istniał wyłącznie dla działki nr [...] a zatem istniał legalnie), ponadto pierwsze wpisy w ewidencji dotyczące zjazdów związanych z odcinkiem drogi krajowej nr [...] w [...] zostały dokonane 5 listopada 2008 r., przy czym zjazd do działki nr [...] został z tej ewidencji usunięty, która to okoliczność nie została wyjaśniona;

- błędne przyjęcie, że w toku prowadzonego postępowania nie potwierdziły się fakty świadczące o legalnej budowie spornych zjazdów, pomimo że na załączonym do zgłoszenia projekcie zagospodarowania terenu, opracowanym w sierpniu 2007 r. oraz na mapie do celów projektowych wydanej przez Starostę [...] w dniu 22 listopada 2006 r. uwidoczniono m. in. zjazdy indywidualne i publiczne do przebudowy, w tym również uwzględniono zjazdy indywidualne do działki rolnej nr [...] i do działki rolnej [...] (obecnie [...] i [...]);

- nieuwzględnienie okoliczności, że przedmiotowe zjazdy nie figurowały w ewidencji zjazdów prowadzonej przez Rejon [...] GDDKiA, ponieważ w ogóle brak było ewidencji zjazdów (taka ewidencja nie istniała w ogóle, w tym dla innych – sąsiednich zjazdów także nie była prowadzona a pierwsze wpisy w ewidencji dotyczące zjazdów związanych z odcinkiem drogi krajowej nr [...] w [...] dokonane zostały 5 listopada 2008 r.);

- pominięcie ustaleń faktycznych i prawnych zawartych w wyroku WSA z 28 czerwca 2018r. w sprawie VII SA/Wa 1139/18, pomimo iż Sąd ten przesądził, iż zgłoszenie robót nie wymagających pozwolenia na budowę (zgłoszenie z 21 stycznia 2009 roku o nr GDDKiA O/OP-P-2j-411/39/1/2009) skoro obejmowało przedmiotowe zjazdy a inwestor ich nie wykonał, to jest to istotne odstępstwo od zgłoszenia,

- bezpodstawne przyjęcie, że strona przeciwna, a to GDDKiA przedstawił szereg dokumentów, z których wynika, że zjazd był urządzony w sposób nielegalny i niezgodny ze sztuką budowlaną, pomimo iż brak jest jakiegokolwiek dowodu, w tym z dokumentu, który ten stan by potwierdzał;

3/ naruszenie prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, przez jego błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że zachowanie dotychczas istniejących zjazdów z drogi publicznej oznacza obowiązek zachowania wyłącznie zjazdów wybudowanych legalnie, czyli takich co do których uzyskano w drodze decyzji administracyjnej zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę (wg stanu prawnego obowiązującego uprzednio), pomimo iż w dacie powstania przedmiotowych zjazdów żaden przepis prawa nie nakładał na właściciela nieruchomości obowiązku uzyskania zgody na budowę zjazdu, tym samym błędne przyjęcie przez Sąd, że przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" rozumieć należy stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a to na podstawie decyzji administracyjnej, pomimo iż w dacie powstania zjazdów nie obowiązywały przepisy nakazujące uzyskanie pozwolenia na ich budowę;

4/ naruszenie prawa materialnego, a to art. 29 ust 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem do tego przepisu nie ma zastosowania instytucja uznania administracyjnego, a zarządca DK nr [...] ma obowiązek ustawowy wybudowania lub przebudowania zjazdów już istniejących podczas budowy lub przebudowy drogi. Ustawa wyraźnie reguluje tę kwestię, nie pozostawiając żadnych wątpliwości że obliguje zarządcę drogi do wykonania przebudowy zjazdów na teren dawnych działek [...] i [...] (obecnie [...] i [...]), w związku ze zgłoszoną przebudową drogi;

5/ naruszenie prawa materialnego, a to art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, a tym samym naczelnej zasady równości polegającej na tym, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny;

6/ naruszenie przepisów prawa, w tym art. 105 § 1 k.p.a. oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy ocena taka jest przedwczesna.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a ponadto rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W niniejszej sprawie organy, jak również Sąd I instancji, wadliwie uznały, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie nieruchomościom właściwych zjazdów. Przepis ten nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (zob. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt. II OSK 435/17; z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1388/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku km 51+574,52 do km 52+872,00 w miejscowości [...] była realizowana na podstawie zgłoszenia GDDKiA Oddział w Opolu z dnia 21 stycznia 2009 r. Jak wynika z załącznika mapowego do zgłoszenia, zakres robót objęty ww. zgłoszeniem przewidywał m.in. przebudowę dwóch zjazdów z drogi krajowej na działki nr [...] (obecnie nr [...]) oraz nr [...] (obecnie nr [...]), których właścicielami są skarżący. Oba ww. zjazdy w trakcie przebudowy drogi zostały zlikwidowane.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma znajdująca się w aktach sprawy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 12 maja 2008 r., znak: GPD.7430-66/06-08/D, zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] w miejscowości [...]. Z decyzji tej wynika, że działki powstałe w wyniku podziału posiadają dostęp do drogi publicznej: działka nr [...] – do drogi gminnej, tj. działki nr [...]; działka nr [...] - do drogi krajowej nr [...] oraz wydzielanej drogi wewnętrznej, tj. działki nr [...]; działki nr [...], [...], [...] i [...] - do drogi krajowej nr [...] poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną, tj. działkę nr [...]. W decyzji tej organ rozstrzygnął zatem o bezpośrednim dostępie działki nr [...] do drogi publicznej – drogi krajowej nr [...], a także o pośrednim dostępie działek nr [...], [...], [...] i [...] do drogi krajowej nr [...] poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną, tj. działkę nr [...]. Decyzja ta wywołuje skutki prawne i powinna być przez organy respektowana.

Wskazać należy, że działki skarżących nr [...] (obecnie nr [...]) oraz nr [...] (obecnie nr [...]) miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej przez istniejące zjazdy na drogę krajową nr [...], które zostały uwzględnione w zgłoszeniu (załącznik mapowy do zgłoszenia z dnia 21 stycznia 2009 r.). Dokonując przebudowy drogi, jej zarządca, wbrew obowiązkowi nałożonemu przez art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zrezygnował z przebudowy zjazdów z nieruchomości skarżących na przebudowywaną drogę, pozbawiając ww. działki tego dostępu.

Stwierdzić należy, że organy, jak i Sąd I instancji, błędnie uznały, że użyty w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zwrot "zjazd istniejący" to jedynie zjazd wybudowany zgodnie z unormowaniem art. 29 ust. 1 tej ustawy, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do twierdzenia, że skoro zjazdy z drogi krajowej na działki skarżących nie figurują w ewidencji zjazdów, prowadzonej w ramach systemu wspomagającego zarządzanie siecią dróg krajowych (Bank Danych Drogowych), a skarżący nie są w stanie przedstawić stosownego pozwolenia na budowę zjazdów, to zjazdy te są nielegalne. W niniejszej sprawie skarżący konsekwentnie podnosili, że ww. zjazdy na nieruchomości skarżących istnieją co najmniej od 1955 r. Tymczasem organy i Sąd I instancji kwestię legalności zjazdów rozpatrują przez pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów w zakresie budowy zjazdów, co jest zupełnie oderwane od okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

Stwierdzić wobec tego należy, że użyty w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.) zwrot "zjazd istniejący" obejmuje nie tylko zjazdy wybudowane po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę, ale również zjazdy, które z uwagi na datę ich powstania nie były objęte obowiązkiem uzyskania wymienionych decyzji.

Nieprawidłowo zatem w sprawie uznano, że zjazdy na nieruchomości skarżących powstały nielegalnie.

Nie do zaakceptowania jest również stanowisko Sądu I instancji, że "jeśli zarządca drogi, który przebudowuje drogę publiczną nie dokona przebudowy istniejących, nawet legalnych zjazdów do nieruchomości osób trzecich, to organy administracji publicznej nie mogą w drodze jakiejkolwiek decyzji przymusić inwestora do takiej czynności". Stanowisko to nie uwzględnia regulacji postępowania naprawczego zawartych w art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), jak i jego celu, jakim jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (w niniejszej sprawie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), a przy tym w sposób nieuprawniony wyłącza kompetencje organów nadzoru budowlanego do kontroli legalności już zrealizowanych robót budowlanych. Tymczasem, do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku, gdy zarządca drogi, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.), dokonując przebudowy drogi nie przebudował istniejących zjazdów, organ nadzoru budowlanego winien wdrożyć procedurę naprawczą określoną w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. z art. 29 ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych.

Wskazać przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 stwierdził, że: "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine." NSA wskazał, że roboty i obiekty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, wykonywane albo wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego i skutkom przewidzianym w art. 51 tej ustawy.

Analizowany w ww. uchwale art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego odnosi się więc także do robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie ogranicza bowiem robót budowlanych objętych jego dyspozycją do robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, stanowi on zatem podstawę wstrzymania wszelkich robót wykonywanych sprzecznie z przepisami, w tym robót odnośnie których dokonano zgłoszenia (zob. A. Plucińska – Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, art. 50, Lex/el. 2023).

Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych m.in. w przepisach, w tym przypadku w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (a więc z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), określając termin ich wykonania. W myśl zaś art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W przypadku, gdy roboty budowlane zostały już zrealizowane brak jest podstaw do ich wstrzymywania, a należy zastosować art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który uprawnia organy nadzoru budowlanego do działania, już po zakończeniu robót budowlanych. W niniejszej sprawie, skoro istnieją podstawy do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli przeprowadzonego przez organy postępowania, akceptując zarówno nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak i błędną wykładnię art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji błędne zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia w przeprowadzonym przez organy postępowaniu, należało uchylić zaskarżony wyrok i decyzje organów, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a.