Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 250/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2023 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r. nr KOC/5840/Ac/22 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz H. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 listopada 2022 r. nr KOC/5840/Ac/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr 90/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Na wniosek H. M. i J. M. współwłaścicieli nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej przy

ul. [...], w dzielnicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr 175/2018 z dnia 9 marca 2018 r. zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki ewidencyjne nr: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...]. Decyzja

ta stała się ostateczna w dniu 10 marca 2018 r.

Następnie Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr 90/2022 z dnia 29 sierpnia 2022 r. ustalił od H. M. opłatę adiacenką w wysokości [...]zł (słownie: [...]) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], położonej w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy Nr 175/2018 z dnia 9 marca 2018 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H. M..

Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że podstawę prawną dla nałożonego

na odwołującą obowiązku stanowi przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, zwana dalej jako "u.g.n."), który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz ąlbo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały,

w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do

3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ąlbo orzeczenie o -podziale stało- się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji

o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości

po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Zgodnie uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, Prezydent m.st. Warszawy jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...]% wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Uchwała ta weszła w życie z dniem 13 marca 2008 r. i obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się prawomocna.

W celu ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi przeprowadzono dowód

z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie

z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu,

że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodę korygowania ceny średniej. W przedmiotowej sprawie, przy określeniu wartości gruntów niewadliwie zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Rolą rzeczoznawcy jest wytypowanie zbioru transakcji nieruchomościami, które w jego ocenie w największym stopniu będą nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, a które to należy potraktować jako reprezentatywną próbę, a następnie poddać ją procedurze korygowania ze względu na zachodzące różnice pomiędzy nimi, by na tej podstawie ustalić wartość szacowanej nieruchomości.

Z operatu wynika, iż zmiana wartości nieruchomości była spowodowana stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Rzeczoznawca majątkowy wskazał w treści operatu, że obliczenia i procedurę przeprowadzono odrębnie dla nieruchomości według stanu przed podziałem i według stanu po podziale, w wyniku czego ustalono różną wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale - przy wykluczeniu wpływu innych atrybutów cenotwórczych. Powyższe w ocenie Kolegium stanowi dowód, że wartość nieruchomości uległa zmianie w wyniku

jej podziału.

W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca majątkowy nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów, bowiem oszacował przedmiotową nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, którą wybrał po przeprowadzeniu wizji lokalnej, analizie dokumentacji i analizie rynku lokalnego uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca w sposób uprawniony dokonał analizy transakcji nieruchomości podobnych. Spełnione zostały zasady wyceny nieruchomości przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu, określonym przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Do porównania przyjęto nieruchomości o cechach najbardziej zbliżonych

do wycenianej działki i położone od niej w niedalekiej odległości, stosownie do noty interpretacyjnej NI. W wyniku analizy rzeczoznawca majątkowy ustalił cechy rynkowe istotnie wpływające na wartość nieruchomości oraz ustalił wagi tych cech, tj. lokalizację, sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej, wielkość nieruchomości, utrudnienia inwestycyjne. W ten sposób przyjęto wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Z operatu wynika, iż zmiana wartości nieruchomości była spowodowana podziałem nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wskazał w treści operatu,

że obliczenia i procedurę przeprowadzono odrębnie dla nieruchomości według stanu przed podziałem i według stanu po podziale, w wyniku czego ustalono różną wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale - przy wykluczeniu wpływu innych atrybutów cenotwórczych.

Zatem skoro operat został wykonany zgodnie ze stosowanymi przepisami,

a ponadto jest logiczny i zupełny, stanowi on w niniejszej sprawie dowód w zakresie wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem nieruchomości. Kolegium zwróciło uwagę na to, że u.g.n. przewiduje ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Z kolei, zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy "oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego,

o którym mowa w ust. 1 art. 157 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie odwołujący się nie wnieśli o dokonanie oceny operatu biegłego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n.

Odnosząc się do postawionego w odwołaniu zarzutu Kolegium zwróciło uwagę, że Biuro Geodezji i Katastru pismem z dnia [...].04.2022 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2022 r. poinformowało, że zgodnie z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 175/2018

z dnia 9 marca 2018 r. ww. działki będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej

ul. [...] i ul. [...] poprzez projektowane działki nr [...], jak również poprzez projektowaną służebność drogową, która zostanie ustanowiona pasem gruntu o szerokości 1,0 m, biegnącym wzdłuż zachodniej granicy projektowanych działek nr [...] oraz wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...]

z obrębu [...], która łącznie z projektowaną działką nr [...], zapewni dostęp

do drogi publicznej zgodny z zapisami § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 poz. 1225, z późn. zm.). Podział odbył się "pod warunkiem, że zbycie wydzielonych działek nastąpi wraz

z dostępem do drogi publicznej", zatem przedstawione postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia nie mogą być uznane za udowodnienie okoliczności braku dostępu do drogi publicznej. Organ wydający decyzję podziałową potwierdził zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla wydzielonych działek.

Resumując, spełnianie przy dokonywaniu wyceny poszczególnych działek gruntu ustawowej cechy samodzielności w zagospodarowaniu ma doniosłe znaczenie

dla procesu wyceny i zostało uwzględnione w niniejszym postępowaniu.

Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosła H. M. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w. zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez

ich nieprawidłowe zastosowanie i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy

i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, polegające na:

a) całkowitym pominięciu treści dokumentów urzędowych przedkładanych przez Stronę, tj. Postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr 5/2022 z dnia 28 lutego 2022 roku, Postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr 4/2022 z dnia 28 lutego 2022 roku, Postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr 12/2021 z dnia 01 lipca 2021 roku, Postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr 13/2021 z dnia 01 lipca 2021 roku, Postanowienie nr KOC/650/Zs/22 z dnia 23 marca 2022 roku, Postanowienie

nr KOC/648/Zs/22 z dnia 23 marca 2022 roku oraz Pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...].03.2022 r., znak: [...] jednoznacznie stwierdzających iż nowo powstałe działki [...]

nie mają ani faktycznego, ani też prawnego dostępu do drogi publicznej,

b) nieprzedstawieniu autorom operatu szacunkowego z dnia [...].05.2022 r. -

dr inż. M. W. oraz mgr K. W., do uwzględnienia

w źródłach danych merytorycznych opinii (pkt. 3.3.) Postanowień Prezydenta

m.st. Warszawy: nr 1/2022 z dnia 12 stycznia 2022 r., nr 2/2022 z dnia 12 stycznia 2022 r., nr 5/2021 z dnia 28 lutego 2022 r., nr 4/2022 z dnia 28 lutego 2022 r. oraz utrzymujących te Postanowienia w mocy Postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie: znak KOC/650/Zs/22 z dnia 23 marca 2022 roku, znak KOC/648/Zs/22 z dnia 23 marca 2022 roku, znak KOC/1877/Zs/22 z dnia 20 kwietnia 2022 roku, znak KOC/1879/Zs/22 z dnia 20 kwietnia 2022 roku, i tym samym uniemożliwienie biegłym możliwości merytorycznego ustosunkowania się

do podnoszonych przez stronę zarzutów i tym samym uniemożliwienie dokonania przez biegłych zmiany lub uzupełnienia operatu szacunkowego z dnia [...].05.2022 r.

c)niewyjaśnieniu kluczowej okoliczności, dla określenia ewentualnego wzrostu wartości wzrostu wartości nowo powstałych działek nr [...] jaką jest dostęp tych działek do drogi publicznej, którą to okoliczność jako okoliczność faktyczną dotyczącą stanu faktycznego przedmiotowych nieruchomości, winien ustalić sam organ, a nie polegać tylko na operacie szacunkowym, który tę kwestię pomija i jest ona w nim przemilczana,

c) brak powołania przez organ dowodu z opinii drugiego biegłego, który uwzględniłby

}w swej opinii fakt, iż nowo utworzone działki nie mają dostępu do drogi publicznej oraz uwzględniłby w nowej opinii treść Postanowień Prezydenta m.st. Warszawy: nr 1/2022

z dnia 12 stycznia 2022 r., nr 2/2022 z dnia 12 stycznia 2022 r., nr 5/2021 z dnia

28 lutego 2022 r., nr 4/2022 z dnia 28 lutego 2022 r. oraz utrzymujących

te Postanowienia w mocy Postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Warszawie: znak KOC/650/Zs/22 z dnia 23 marca 2022 roku, znak KOC/648/Zs/22

z dnia 23 marca 2022 roku, znak KOC/1877/Zs/22 z dnia 20 kwietnia 2022 roku, znak KOC/1879/Zs/22 z dnia 20 kwietnia 2022 roku,

2. art 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zmienność poglądów prawnych organu oraz zmienność ustaleń faktycznych organu - SKO w Warszawie oraz organu

I instancji - Prezydenta m.st. Warszawy w odniesieniu do tego samego adresata i tego samego stanu faktycznego (tj. działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]) oraz tej samej podstawy prawnej,

bez bliższego uzasadnienia zmiany swego stanowiska co do okoliczności posiadania przez ww. działki dostępu do drogi publicznej - w zaskarżonej decyzji, bądź braku tego dostępu - w Postanowieniach Prezydenta m.st. Warszawy: nr 1/2022 z dnia 12 stycznia 2022 r., nr 2/2022 z dnia 12 stycznia 2022 r., nr 5/2021 z dnia 28 lutego 2022 r.,

nr 4/2022 z dnia 28 lutego 2022 r. oraz utrzymujących te Postanowienia w mocy Postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie: znak KOC/650/Zs/22 z dnia 23 marca 2022 roku, znak KOC/648/Zs/22 z dnia 23 marca 2022 roku, znak KOC/1877/Zs/22 z dnia 20 kwietnia 2022 roku, znak KOC/1879/Zs/22

z dnia 20 kwietnia 2022 roku w których to organ jednoznacznie stwierdza, iż działki

nr [...] nie przylegają do drogi publicznej,

zaś przejęte pod drogę publiczną działki [...] oraz [...] nie są drogami publicznymi, gdyż nie zostały na nich wybudowane żadne urządzenia techniczne oraz nie przyjęte stosowną uchwałą Rady Gminy w poczet publicznych dróg gminnych, ani też nie została na nich ustanowiona żadna służebność,

3. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 poprzez jego niezastosowanie

i nieprzeprowadzenie przez organ dowodu z dokumentów urzędowych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania, tj. Postanowienie nr 5/2022

z dnia 28 lutego 2022 roku, Postanowienie nr 4/2022 z dnia 28 lutego 2022 roku, Postanowienie nr 12/2021 z dnia 01 lipca 2021 roku, Postanowienie nr 13/2021 z dnia 01 lipca 2021 roku, Postanowienie KOC/650/Zs/22 z dnia 23 marca 2022 roku, Postanowienie KOC/648/Zs/22 z dnia 23 marca 2022 roku oraz Pisma z dnia 24.03.2022 r. oraz Pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...].03.2022 r., znak: [...] co skutkowało błędnym ustaleniem faktycznym w zakresie dostępu nowo utworzonych działek do drogi publicznej i tym samym błędnym ustaleniem stanu faktycznego działek powstałych po podziale, co z kolei miało wpływ na błędny dobór działek podobnych i ich cen przez biegłych sporządzających operat szacunkowy z dnia [...].05.2022 r., co skutkuje błędnym przyjęciem iż wartość nowo utworzonych działek wzrosła,

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;

1. art. 98a ust. 1, la, 1b i ust. 3 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dn. 21.08.1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na: nieprawidłowym ustaleniu stanu działek po podziale -nieuwzględnienie braku dostępu do drogi publicznej po podziale, nieuwzględnieniu tego faktu przez organ oraz przez rzeczoznawcę M. W. w operacie szacunkowym z dnia [...].05.2022 r. oraz w konsekwencji przyjęciu, iż wartość nowopowstałych działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] zwiększyła się, podczas gdy wartość tych działek nie zmieniła się, bądź nawet uległa obniżeniu.

2. art. 1 w zw. z art. 2, 2a, 4 pkt 1 i 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie, że działki

nr [...] z obrębu [...] mają dostęp do drogi publicznej - poprzez działki [...] w sytuacji, gdy działki nr [...] nie są drogami publicznymi gdyż nie wypełniają ustawowych definicji drogi publicznej jak również nie została wydana uchwała o zaliczeniu tychże działek do dróg publicznych.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także o przeprowadzenie dowodu z wyroku WSA w Warszawie z dnia 26.10.2022 r. sygn. Akt: VI SA/Wa 1539/22 Wyroku WSA w Warszawie z dnia 20.10.2022 r. sygn. Akt: VI SA/Wa 1820/22 - na okoliczność ustalenia, iż nowo powstałe działki [...] nie mają ani faktycznego, ani też prawnego dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy ustalającą opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Podstawą materialnoprawną obu decyzji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n. Zgodnie

z tym przepisem jeśli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie

o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147

i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. (ust.1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. (ust.1b).

Podkreślić należy, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego,

a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) związany art. 7, 77 § 1, 80, 107§ 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu

o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji,

jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę

w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie

w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich

w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06,

K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H. Beck 2014 , s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego nie spełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też,

by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności

z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji

w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny

z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80

i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., VIII SA/Wa 672/09).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organ odwoławczy z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów art. 15, 7, 77§ 1, 80, 107

§ 3 k.p.a. zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego oraz nie odniósł się do żadnych zarzutów odwołania. Wielokrotnie orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniało, że to na organie administracji ciąży obowiązek oceny wiarygodności i przydatności sporządzonego operatu. Obowiązkiem organu jest zatem ocena, nie tylko tego czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia

w sposób wyczerpujący, przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami prawa materialnego i procesowego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt: II OSK 77/13, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt: I OSK 1756/12, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r., I OSK 724/15). Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., podlegającym swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie. (por wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2342/12) Jeżeli strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych,

aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r., I OSK 724/15). Obowiązkiem organu jest zatem troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Nie jest przy tym wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym

w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA

w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., II SA/Gd 355/14). Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego

w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy

(por. wyroki NSA z dnia: 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12 i 23 października 2014 r.,

I OSK 534/13). W kontrolowanej sprawie ocena dokonana przez organ operatu szacunkowego jest wyjątkowo powierzchowna i lakoniczna. Podkreślić należy, iż organ odwoławczy nie poczynił żadnych rozważań nad prawidłowością określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po dokonaniu podziału.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ samodzielnie oceni dowód w postaci opinii rzeczoznawców majątkowych, w tym ustali czy rzeczoznawcy w świetle zarzutów skargi wzięli do porównania nieruchomości podobne nieruchomości wycenianej.

Przy czym wskazać należy, że definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4

pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z zestawienia przedstawionego przez rzeczoznawców nie sposób ustalić czy przyjęte do porównania nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej, gdyż brak szczegółowego ich opisu. Wskazano jedynie ich cechy oraz wagę tych cech. Przy czym zauważyć należy, że rzeczoznawcy jako jedną

z cech wskazali lokalizację szczegółową, która uwzględnia m.in. takie elementy jak położenie względem ciągów komunikacyjnych (w tym zapewnienie dojazdu/dojścia dostępność) oceniając ją jako bardzo dobrą a jednocześnie przypisując jej wagę na

50 %, co budzi wątpliwości i kwestia ta powinna zostać wyjaśniona. Ponadto jak podniosła skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze przyjęte do porównania działki przylegają bezpośrednio do drogi publicznej, z wyjątkiem jednej. W rozpoznawanej sprawie projektowane działki będące przedmiotem wyceny uzyskają faktyczny dostęp do drogi publicznej poprzez działki nr [...] i ustanowienie służebności, jednak dopiero po jej wybudowaniu, gdyż w decyzji zatwierdzającej podział przeznaczono je pod projektowane drogi. Kwestia ta winna zostać wyjaśniona przez rzeczoznawców w kontekście ewentualnego wpływu tej okoliczności na wartość nieruchomości.

W świetle powyższego zupełnie niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z operatu wynika, że zmiana wartości nieruchomości była spowodowana stworzeniem warunków do korzystania

z wybudowanej drogi, tym bardziej, że z operatu nic takiego nie wynika.

W tej sytuacji Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania art. 15, 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Ponownie prowadząc postępowanie organ dokona wnikliwej oceny przedłożonego operatu odnosząc się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, tak aby ponad wszelką wątpliwość wyjaśnić, czy wzrost wartości nieruchomości po podziale nie był wypadkową innych przyczyn aniżeli podział, wyjaśni z biegłymi podniesione wyżej kwestie dotyczące opisu nieruchomości, czemu da wyraz

w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.

Sąd oddalił wniosek zawarty w skardze o przeprowadzenie dowodów z wyroków tut. Sądu biorąc pod uwagę treść art. 106 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powoływania się na nie przez stronę. O załączonych zaś do skargi wyroków Sąd posiada wiedzę z urzędu. Przy czym wskazać należy, że pozostają one bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Dotyczą bowiem odmowy wydania zaświadczeń, a postępowanie w tego rodzaju sprawach nie rozstrzyga merytorycznie żadnej kwestii spornej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji,

o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.