Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 465/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3-5, art. 89 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 165
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jedn.
article: art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 25 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 28 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej posiadaczowi zależnemu lokalu, w którym znajdował się niezarejestrowany automat do gier I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika W. Urzędu Celno-Skarbowego w P. z dnia 23 listopada 2022 roku, nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącej kwotę 7417 zł (siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 maja 2024 r. II GSK 1928/23 rozpoznając skargę kasacyjną Dyrektora Izby Skarbowej - uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 09 sierpnia 2023 r., III SA/Po 303/23 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Przywołanym wyrokiem WSA w Poznaniu, rozpoznając skargę J. K. (dalej "skarżąca") na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej (dalej: "DIAS w P.") z 28 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej posiadaczowi zależnemu lokalu, w którym znajdował się niezarejestrowany automat do gier – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika W. Urzędu Celno-Skarbowego w P. z 23 listopada 2022 r. nr [...], umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Funkcjonariusze W. Urzędu Celno-Skarbowego w P. w dniu 23 stycznia 2018 r., przeprowadzili kontrolę w sklepie spożywczo-przemysłowym przy ul. [...], w D. , [...], w zakresie przestrzegania przepisów o grach hazardowych. W toku prowadzonych czynności stwierdzono, że w ww. lokalu zainstalowano automat do gier bez numeru i bez nazwy. W celu potwierdzenia, czy ww. automat wykazuje cechy, o których mowa w przepisach ustawy o grach hazardowych - funkcjonariusze celno-skarbowi podjęli próbę przeprowadzenia gier kontrolnych - odtworzenia możliwości gry na przedmiotowym automacie. W jej trakcie automat został zablokowany, co uniemożliwiło dokończenie eksperymentu procesowego. Następnie pozyskano kopię ekspertyzy biegłego sądowego z 14 stycznia 2019 r. sporządzonej z oględzin zabezpieczonego automatu do gier, że gry na badanym automacie mają charakter wyłącznie losowy, rozpoczęcie gry wymaga zasilenia automatu pieniędzmi a gry prowadzone są za środki pieniężne.

Naczelnik W. Urzędu Celno-Skarbowego w P., ww. decyzją z 23 listopada 2022 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną 100.000 zł w związku z ujawnieniem niezarejestrowanego automatu do gier bez nazwy i bez numeru, w lokalu, w którym strona prowadziła działalność handlową, będąc jego posiadaczem zależnym.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą odwołania, DIAS w P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutów odwołania naruszenia art. 189a, art. 189d, 189f i art. 189k ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") wskazał, że do postępowań w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, określonej w art. 89 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2094 ze zm., dalej: "u.g.h.") - stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, a nie kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe wynika z przepisów ustawy o grach hazardowych, a mianowicie: art. 8, zgodnie z którym, do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: "O.p."), chyba że ustawa stanowi inaczej, oraz art. 91, który wprost stanowi, że do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. Stwierdził, że brak jest tym samym podstaw do stosowania przepisów art. 189a i następnych k.p.a. w odniesieniu do kar pieniężnych, wymierzanych o oparciu o przepisy u.g.h.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w P. wniosła J. K., domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie i zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, w której kara pieniężna podlegała przedawnieniu;

2. art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię, i przyjęcie, iż skarżąca jako posiadacz zależny lokalu o nazwie sklep spożywczo-przemysłowy, w którym znajdował się niezarejestrowany automat do gier, podlega odpowiedzialności administracyjnej, w sytuacji w której przedmiotowe urządzenia znajdowały się w lokalu przekazanym na podstawie umowy spółce [...] spółka z o. o. z siedzibą w [...], [...], oddział w Polsce w posiadanie zależne, co do której to części lokalu skarżąca wyzbyła się władztwa.

WSA w Poznaniu uzasadniając opisany na wstępie wyrok z 09 sierpnia 2023 r., III SA/Po 303/23 wskazał, że nie podziela twierdzenia organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż do postępowań w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, określonej w art. 89 u.g.h. nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powołał się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym przepisy Działu IVa k.p.a. stosuje się do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów u.g.h. w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji, m.in. terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, tak jak w przypadku kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o grach hazardowych. Zasadnym jest więc przyjęcie, że przepisy Działu IVa k.p.a. powinny pełnić funkcję ujednolicania zasad nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej również w sprawach wynikających z u.g.h. (por. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., sygn. II GSK 2433/17; wyrok NSA z 4 marca 2020 r. sygn. II GSK 53/20; - wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po stronie urządzającego gry hazardowe nie powstaje przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciąży żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny obowiązek prawny zapłaty kary - co wynika z natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością odróżniającą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Ta okoliczność przesądza o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. instytucji przedawnienia prawa do wydania decyzji z art. 68 § 1 O.p.

Sąd pierwszej instancji za jednolity uznał pogląd, że mimo funkcji kary pieniężnej, nakładanej na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, jaką jest rekompensata podatku (por. uchwała NSA z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16), ani art. 8 u.g.h., ani art. 91 u.g.h. nie uprawnia do stosowania przedawnienia określonego przepisami Ordynacji podatkowej.

WSA uznał, że w sprawie należy zastosować art. 189g § 1 k.p.a., który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Dlatego w pierwszej kolejności należało ustalić termin początkowy biegu przedawnienia. Sąd wskazał, że przy delikcie trwałym tj. delikcie polegającym na trwałym (ciągłym) utrzymywaniu stanu niezgodnego z prawem, momentem naruszenia prawa jest ostatni moment działania sprawcy, a z takim deliktem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Dlatego też bieg terminu przedawnienia w sprawie rozpoczął się od daty przeprowadzenia kontroli, która miała miejsce 23 stycznia 2018 r. Uznał tym samym, że terminem przedawnienia był dzień 23 stycznia 2023 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi, do liczenia biegu terminu przedawnienia, zastosowanie znajdzie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, dalej: "ustawa o COVID-19"), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Sąd wskazał, że regulacja ta została dodana do ustawy z 2 marca 2020 r., na mocy art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej, która weszła w życie, w tymże zakresie, z dniem 31 marca 2020 r., a utraciła moc z dniem 24 maja 2020 r. Istniała więc w porządku prawnym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r., łącznie przez okres 54 dni. O taki czas, właśnie tych 54 dni, został wstrzymany bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie. Zaznaczył też, że ma świadomość stanowiska, które nakazuje liczyć termin od dnia 14 marca 2020 r., co skutkowałoby uznaniem, że okres wstrzymania biegu terminu wynosił 71 dni.

Zaskarżona decyzja została doręczona dopiero 22 marca 2023 r. tj. po upływie terminu przedawnienia, który upływał 18 marca 2023 r. Uzasadnia to usunięcie wydanych decyzji z obrotu prawnego, z powodu naruszenia art. 189g § 1 k.p.a. Procesowym skutkiem przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej jest bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył DIAS w P., zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, p.p.s.a., art 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.) i art. 15zzr ust. 1 pkt 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), w związku z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651, ze zm.) i art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 888), Sąd błędnie uznał, iż zaskarżoną decyzję doręczono po upływie terminu przedawnienia, podczas gdy zaskarżona decyzja została doręczona w terminie wynikającym z art. 189g § 1 k.p.a. w związku z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19, tj. przed upływem terminu przedawnienia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 133 § 1 w związku z art 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 poprzez przyjęcie przez Sąd przy wydawaniu wyroku, że organ orzekał w warunkach przedawnienia, gdy tymczasem prawidłowa interpretacja przepisów, a w szczególności 189g § 1 k.p.a. w zw z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 winna skutkować zaakceptowaniem przez Sąd stanowiska organu, iż miał on prawo wydać orzeczenie (nałożyć karę) gdyż decyzję doręczono stronie przed upływem terminu przedawnienia;

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy organy administracyjne nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że początkiem okresu, od którego dochodzi do zawieszenia biegu terminów procesowych i sądowych jest dzień wejścia w życie tego przepisu, gdy tymczasem należałoby powyższy przepis interpretować w ten sposób, że skoro stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433) i obowiązywał od 14 marca 2020 r., odwołano go rozporządzeniem z 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491) zatem od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym administracyjnych,

2) przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 w związku z art. 189g § 1 k.p.a. i art. 89 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pkt 3 u.g.h. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji wskutek błędnej wykładni ww. przepisów, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej miało miejsce jedynie na 54 dni w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., przez co doręczenie zaskarżonej decyzji w dniu 22 marca 2023 r, miało miejsce po upływie terminu przedawnienia, a zatem kara nie mogła zostać skutecznie wymierzona - w sytuacji gdy na podstawie prawidłowej wykładni ww. przepisów zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło na 71 dni w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., przez co doręczenie zaskarżonej decyzji w dniu 22 marca 2023 r. miało miejsce jeszcze przed upływem terminu przedawnienia, który upływał z dniem 4 kwietnia 2023 r., a zatem doszło do wymierzenia kary pieniężnej przed upływem terminu przedawnienia;

3) przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 poprzez jego niezastosowanie w zakresie zawieszenia biegu terminu przedawnienia od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 30 marca 2020 r. pomimo tego, że ustawodawca określił zarówno moment wstrzymania jak i zakończenia stanu zawieszenia biegu terminu przedawnienia, a zasada demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji i zapisy Konstytucji regulujące kwestię retroaktywności prawa w odniesieniu do czynów karalnych (deliktów) w rozumieniu prawa administracyjnego nie stały na przeszkodzie, by uznać, że w powyższym okresie bieg terminu przedawnienia był zawieszony.

Naczelny Sąd Administracyjny wymienionym na wstępie wyrokiem z 23 maja 2024 r. II GSK 1928/23 uchylił wyrok WSA w Poznaniu z 09 sierpnia 2023 r., III SA/Po 303/23 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

NSA przesądził, że trafnie skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 (w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. oraz art. 89 ust. 1 pkt 3 ust. 4 pkt 3 u.g.h.), w konsekwencji uznanie, że doręczenie stronie decyzji ostatecznej w dniu 22 marca 2023 r. nastąpiło już po upływie przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a.

Niesporne jest w sprawie, że do naruszenia prawa doszło 23 stycznia 2018 r., nie było też już kwestionowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego przez organ, że do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 89 § 1 u.g.h. ma zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a. Spór prawny dotyczy natomiast błędnego, zdaniem organu, rozumienia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 i bezzasadnego - wbrew intencji ustawodawcy - przyjęcia, że doszło do zawieszenia biegu przedawnienia jedynie na 54, a nie na 71 dni.

NSA przesądził, ze zawieszenie omawianego terminu nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r. i trwało do dnia 23 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 w związku z art. 76 oraz art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz.U. z 2020 r., poz. 875) o 71 dni z mocy prawa został przesunięty termin - przewidziany przepisami prawa administracyjnego - do wydania decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej.

W konsekwencji, skoro zaskarżona decyzja dotycząca zdarzenia z 23 stycznia 2018 r. została wydana 28 lutego 2023 r. i doręczona w dniu 22 marca 2023 r., nie doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. Nie ma przy tym racji Sąd pierwszej instancji, który wskazywał na naruszenie wartości konstytucyjnych przez odczytywanie spornego przepisu w sposób, który nadaje mu charakter retroaktywny.

NSA zobowiązał Sąd pierwszej instancji do rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, czego wcześniej nie uczynił stwierdzając, że doręczenie decyzji wydanej w II instancji nastąpiło po terminie, o którym mowa w art. 189g k.p.a., uwzględniając przy ponownym orzekaniu stanowisko wyżej wyrażone.

Na rozprawie dnia 15 października 2024r. pełnomocnik skarżącej wnosił jak w skardze dodatkowo podnosząc, że wnosi o uchylenie decyzji i zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary z art. 189 f § 1 k.p.a. z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa – skarżąca prowadziła mały sklep, w którym ruch był niewielki oraz z uwagi na zaprzestanie łamania prawa, co skarżąca niezwłocznie uczyniła. Pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi. Podała, że nie było podstaw do zastosowania przepisów k.p.a. Organ nie miał swobody w wymierzaniu kary, w przypadku naruszenia z zakresu gier hazardowych nie występuje znikome naruszenie prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje art. 190 P.p.s.a., stosownie do którego Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 23 maja 2024 r. II GSK 1928/23 NSA przesądził, uchylając wyrok WSA w Poznaniu z 09 sierpnia 2023 r., III SA/Po 303/23 i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, że w sprawie nie doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a., a więc w sprawie nie doszło do uchybienia pięcioletniego terminu przedawnienia nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej. NSA nakazał rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako: "p.p.s.a.", w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W zaskarżonych decyzjach nałożono na skarżącą karę w wysokości 100.000 zł w związku z ujawnieniem niezarejestrowanego automatu do gier bez nazwy i bez numeru, w lokalu, w którym strona prowadziła działalność handlową, będąc jego posiadaczem zależnym. Z treści art. 2 ut. 3 – 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2018r., poz. 165 ze zm.) wynikają istotne cechy gier na automatach, a są nimi: organizowanie gier w celach komercyjnych, występujący w grach element losowy lub charakter losowy oraz opcjonalnie – możliwość wygranej pieniężnej lub rzeczowej. Ujawniony w sklepie spożywczo – przemysłowym przy ul. [...] w D. automat wyglądem i budowa przypominał automat do gier hazardowych. W trakcie przeprowadzania czynności polegającej na próbie przeprowadzenia gier kontrolnych przez funkcjonariuszy automat, który był włączony do sieci i gotowy do rozpoczęcia gry, został zablokowany. Blokada serwera obsługującego automat nastąpiła po zaakceptowaniu środków pieniężnych umożliwiających inicjację gry oraz po zaakceptowaniu wyświetlonego przez automat regulaminu gry. W związku z tym funkcjonariusze zatrzymali przedmiotowy automat w celu przeprowadzenia dalszych czynności. Biegły sądowy W. K. sporządził 14 stycznia 2019r. ekspertyzę, w której stwierdził, że badany automat jest urządzeniem elektronicznym symulującym gry na klasycznych automatach bębnowych. Nie posiada licznika czasu pozostałego do wykorzystania ani żadnego urządzenia ograniczającego czas gry. Środki zdobyte w jednej grze mogą być wykorzystane do kolejnych gier, przedłużając czas gry. Gry na badanym automacie maja charakter losowy, końcowy układ symboli na bębnach nie zależy od zręczności gracza, ma charakter wyłącznie losowy. Gry na badanym automacie mają charakter komercyjny, rozpoczęcie gry wymaga zasilenia automatu pieniędzmi, a gry prowadzone są ze środków pieniężnych, którymi zasilany jest automat, po wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków automat uniemożliwia dalszą grę. Badany automat umożliwia uzyskanie wygranych rzeczowych umożliwiających prowadzenie kolejnych gier z wykorzystaniem wygranych uzyskanych w poprzednich grach oraz realizację wypłat wygranych pieniężnych za pośrednictwem wbudowanego "hoppera". Zdaniem sądu, prawidłowo organy uznały, że gry prowadzone na zatrzymanym automacie wyczerpywały definicję gier na automatach z ustawy o grach hazardowych. Gry miały charakter losowy, urządzane były w celach komercyjnych, tzn. dla osiągnięcia zysku, umożliwiały wygrane pieniężne (wypłacane bezpośrednio z automatu), ale również i rzeczowe w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy o grach hazardowych w postaci dodatkowych punktów, które mogą być wykorzystane w kolejnych grach.

Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji wydanych w sprawie i mając na uwadze wykładnię prawa dokonaną przez NSA, należy stwierdzić, że obie decyzje wydane w sprawie podlegają uchyleniu z następujących, niezależnych od siebie powodów:

i) co najmniej przedwczesnego przyjęcia, że skarżąca była posiadaczem zależnym lokalu w dacie kontroli;

ii) wadliwego przyjęcia przez organy, że w odniesieniu do kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o przepisy art. 89 u.g.h. nie stosuje się przepisów art. 189a i następnych K.p.a.; co z tym związane w sprawie nie doszło do oceny przez organy przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jak wynika z akt sprawy: umowa najmu powierzchni (k. 45-43), protokół przesłuchania skarżącej (k. 14-12), wydruk zupełny treści księgi wieczystej (k. 65-61) i jest poza sporem w sprawie, skarżąca w dniu 22 maja 2017 r. wynajęła [...] z siedzibą w [...] (Republika Czeska) 2 metry kw. powierzchni lokalu znajdującego się przy ul. [...] w D. gmina Ś., będąc wówczas właścicielem tej nieruchomości i prowadząc sklep spożywczo-przemysłowy. Z ww. wydruku księgi wieczystej wynika nadto, że umową darowizny z 16 listopada 2017 r. skarżąca przeniosła własność tej nieruchomości na N. C.. Kontrola miała miejsce 23 stycznia 2018 r.

Nadto skarżąca zeznała do protokołu w trakcie kontroli, że "sklep prowadzi od 14 maja 1974 r," (k. 14v). Organy zgodnie przyjęły, że w dniu kontroli tj. 23 stycznia 2018 r. skarżąca była "de facto posiadaczem zależnym.".

Zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 3 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, karze pieniężnej podlega posiadacz zależny lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier i w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, handlowa lub usługowa. W. kary pieniężnej wynosi [...] zł od każdego automatu (art. 89 ust. 4 pkt 3 u.g.h.).

Na podstawie art. 336 Kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W myśl art. 339 Kodeksu cywilnego, domniemywa się, że ten, kto rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem samoistnym.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na orzecznictwo Sądu Najwyższego (np. postanowienia SN z 18 lipca 2023 r. I CSK 4443/22, z 04 kwietnia 2012 r. I CSK 360/11 oraz wskazane w nich orzecznictwo tego Sądu (Lex)), że dla oceny rodzaju posiadania ma znaczenie, czy posiadacz objął rzecz w posiadanie z woli właściciela i na zasadach przez niego określonych, czy też niezależnie od woli właściciela lub nawet wbrew woli czy świadomości. Objęcie rzeczy w posiadanie za zgodą właściciela, nawet dorozumianą, i posiadanie jej w zakresie przez właściciela określonym lub tolerowanym, świadczy z reguły o posiadaniu zależnym, choćby właściciela z posiadaczem nie łączył żaden stosunek prawny. Posiadacz włada wtedy rzeczą "jak" osoba mająca prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą i zgodnie z art. 336 k.c. jest posiadaczem zależnym.

Sąd zarzuca, że organy nie wyjaśniły jednoznacznie w jakiej roli skarżąca funkcjonowała w przedmiotowym sklepie, już po przeniesieniu własności nieruchomości. Organy poprzestały na gołosłownym stwierdzeniu, że skarżąca nadal prowadzi sklep, wyprowadzając z tego stwierdzenia tezę, że skarżąca jest posiadaczem zależnym. Co mogło odpowiadać prawdzie, gdyby skarżąca po przeniesieniu własności nieruchomości nadal prowadziła sklep, ale wymagało zgromadzenia dalszych dowodów na poparcie tego stwierdzenia. Nie przeprowadzono dowodu np. z zeznań nowej właścicielki nieruchomości: N. C., w żaden sposób nie potwierdzono roli pełnionej przez skarżącą w sklepie - w dacie kontroli. Sąd podkreśla, że nakładając administracyjną karę pieniężną organ podatkowy musi mieć pewność, udokumentowaną w aktach sprawy, że osoba wypowiadająca słowa prowadzące do nałożenia kary pieniężnej - używa tych słów w znaczeniu wynikającym z litery prawa. Nie można wykluczyć, że po przeniesieniu własności nieruchomości rola skarżącej w sklepie uległa zmianie, że skarżąca na przykład została zatrudniona w dotąd swoim sklepie, przez nową właścicielkę. Okoliczności te winny być wyjaśnione przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na marginesie Sąd wskazuje, że merytoryczną kontrolę decyzji utrudnia jakość kserokopii zdjęć znajdujących się w aktach sprawy. DIAS wywodzi, że przedmiotowy automat "...nie był ustawiony w odrębnym, niezależnym i autonomicznym pomieszczeniu zarządzanym przez inny podmiot ale pomiędzy regałami sklepowymi na których znajdował się towar oferowany przez stronę klientom sklepu...". Wartość dowodowa kserokopii zdjęć w aktach sprawy jest żadna (k. 18-15) bądź ograniczona (k. 1-4).

Po drugie, organ wyższego stopnia wprost odmówił rozważenia, a organ I instancji uchylił się od rozważenia zastosowania w kontrolowanej sprawie przepisu prawa materialnego, a to art. 189f § 1 K.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Sąd podziela stanowisko (por. wyrok WSA w Poznaniu z 09 października 2024 r. III SA/Po 328/24; CBOSA), że przepis ten (art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.) ma zastosowanie w tej konkretnej sprawie, gdyż zgodnie z art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w u.g.h. stosuje się odpowiednio przepisy o.p., chyba że u.g.h. stanowi inaczej. Z art. 8 u.g.h. jednoznacznie wynika, że odnosi się on do zagadnień natury procesowej w sprawach poddanych regulacji u.g.h., że w sprawach tych - a ściślej w postępowaniach w tychże sprawach - mają odpowiednie zastosowanie (procesowe) przepisy o.p., chyba że u.g.h. stanowi inaczej. Jeżeli więc - co w omawianym zakresie ma zasadnicze znaczenie - przepisy Działu IVa K.p.a. (w tym art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.) mają charakter regulacji prawnomaterialnej, to nie sposób jest wykluczyć czy też wyłączyć ich stosowania w sprawach nakładania kar pieniężnych na podstawie u.g.h. tylko z tego względu, że w postępowaniach w wymienionych sprawach ma odpowiednie zastosowanie o.p., zwłaszcza że chodzi o jej odpowiednie stosowanie w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do (samego) postępowania, z zastrzeżeniem, że u.g.h. nie stanowi inaczej. Stosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie sprzeciwia się przy tym imperatywny charakter art. 89 u.g.h. (por.: wyroki o sygn. akt II GSK 1356/20 i II GSK 1521/23 - dostępne w CBOSA).

Wobec funkcji i treści art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. za uzasadniony należy uznać wniosek, że stwierdzenie faktu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 89 u.g.h. i przypisanie tego naruszenia jego sprawcy, zobowiązuje organ na etapie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej - do rozważenia zaktualizowania się przesłanek stosowania wobec sprawcy naruszenia instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a w konsekwencji dania temu stosownego wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Z kolei Sąd, kontrolując decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie art. 89 u.g.h. ma obowiązek zbadania czy organ rozważał możliwość zastosowania art. 198f § 1 pkt 1 K.p.a. w okolicznościach danej sprawy. Skoro organy tego nie uczyniły, naruszyły art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Obie te przesłanki musza wystąpić łącznie.

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma chronić określone dobro [tutaj: monopol państwa w zakresie gier na automatach poza kasynem gry, który jest wykonywany w salonach gier na automatach – art. 5 ust. 1c u.g.h.] i zapobiegać działaniom naruszającym to dobro, sprzecznym z prawem. Pełni ona również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw, w formie nakazów i zakazów.

Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 K.p.a. W art. 189d pkt 1 K.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 189d K.p.a., nb. 7, Lex). W ocenie sądu analiza przedmiotowej sprawy wskazuje, że założenie, iż w przypadku naruszenia przepisów ustawy o grach hazardowych nigdy nie może być uznane za znikome w istocie stanowiłoby uznanie, że przepis art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. jest wyłączony w tego typu sprawach, co nie wynika z żadnego przepisu. Analizując wagę naruszenia prawa organ winien odnieść ją do tej konkretnej sytuacji i uwzględnić m.in. fakt, że skarżąca nie dopuszczała się wcześniej ani później takich naruszeń, automat nie działał sprawnie. Na ocenę przesłanki zaprzestania naruszenia prawa nie nmoże mieć w tej konkretnej sprawie wpływu ustalenie, że zaprzestanie naruszenia prawa nastąpiło w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych. Wprawdzie do zaprzestania naruszania prawa doszło w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, ale trudno wymagać od osoby przekonanej o działaniu zgodnym z prawem i uprawdopodobniającej to przekonanie chociażby brakiem wcześniejszych naruszeń tych samych przepisów prawa, czy wiekiem (skarżąca ma 78 lat), żeby zaprzestała danego działania przed czynnościami kontrolnymi, których się nie spodziewa.

Powyższe przesądziło o uchyleniu obu decyzji wydanych w sprawie, o czym Sąd orzekł w pkt I. sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji oceni okoliczności sprawy mając na uwadze powyższe wywody Sądu oraz wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z 23 maja 2024 r. II GSK 1928/23, w szczególności pod kątem spełnienia przesłanki z art.189g § 1 K.p.a. tj. przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na zasądzone koszty składają się: kwota 2 000 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 5 400 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.