Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 97/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie świadczenia rodzinnego 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy z wniosku M. B. z dnia 30 sierpnia 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci D. Z. i L. Z. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej M. B. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych.


UZASADNIENIE

M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zasiłku rodzinnego w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 30 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2021/2022 na wskazane w nim dzieci: P. W., M. W., D. Z. i L. Z..

Z uwagi na fakt, że ojcowie dzieci tj. B. W. i A. Z. przebywają na terenie Niemiec sprawę przekazano do Wojewody Pomorskiego wskazując, że w sprawie zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Postanowieniem z 11 października 2021 r. Wojewoda zawiesił postępowanie w zakresie dotyczącym D. Z. i D. Z.. W uzasadnieniu wskazano, że przesłanką zawieszenia postępowania jest konieczność dokonania ustaleń w zakresie nabycia prawa do świadczeń rodzinnych na terenie Niemiec, stanowiąca zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją z 11 października 2021 r. Wojewoda przyznał zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P. W. i M. W..

Pismem z 4 listopada 2021 r. Familienkasse udzieliła informacji odnośnie do wniosków składanych przez A. Z.. Pismem z 14 listopada 2022 r. wezwano skarżącą do przedłożenia w terminie 14 dni decyzji dotyczących świadczeń na D. Z. i L. Z., pouczając skarżącą, że w razie niedostarczenia ww. dokumentów wniosek nie zostanie rozpatrzony. Zgodnie z adnotacją dokonaną przez doręczyciela, przesyłka po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona do nadawcy.

Postanowieniem z 21 lutego 2023 r. Wojewoda podjął postępowanie (art. 97 § 2 k.p.a.).

Pismem z 21 lutego 2023 r. Wojewoda pozostawił wniosek bez rozpoznania, wskazując jako podstawę art. 9, art. 44 i art. 64 § 2 k.p.a oraz art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.).

Zgodnie z adnotacją dokonaną przez doręczyciela, przesyłka zawierająca ww. postanowienie i pismo, po dwukrotnym awizowaniu, została zwrócona do nadawcy.

Pismem z 20 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do odpowiedzi na wezwanie wystosowane pismem z 14 listopada 2022 r.

W dniu 20 kwietnia 2023 r. złożona została skarga do Sądu na bezczynność organu.

Skarżąca wyjaśniła, że w 2018 roku złożyła wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na dzieci D. Z. i L. Z.. Po podaniu informacji, że ojciec biologiczny dzieci przebywa za granicą, wniosek skierowano do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Skarżąca podkreśliła, że składając wniosek, poinformowała słownie urzędnika przyjmującego pismo, że ojciec dzieci nie jest jej partnerem i że nie prowadziła z nim nigdy wspólnego gospodarstwa. Skarżącą nie łączą z ojcem dzieci więzy emocjonalne ani finansowe, jest samotną matką, jednak Urząd Wojewódzki potraktował ojca biologicznego dzieci, jak partnera skarżącej i członka rodziny. Zaczęto domagać się od skarżącej informacji na temat okresów zatrudnienia ojca dzieci na terenie Niemiec. W odpowiedzi wysłała informację, że nie posiada wiedzy na temat życia A. Z. i nie ma możliwości ich uzyskania.

Po wysłaniu wyjaśnień, otrzymała informację telefoniczną z Urzędu Wojewódzkiego, że wszystkie sprawy związane z koordynacją zostaną wyjaśnione z ramienia urzędu. Skarżąca wysłała do Urzędu informację podaną przez Familienkasse z Niemiec stwierdzającą, że ojciec dzieci nigdy nie pobierał świadczeń rodzinnych w kraju, w którym mieszka. Urząd Wojewódzki nigdy do tego pisma się nie odniósł mimo, że wcześniej poinformowano skarżącą, że dostarczenie tego dokumentu pozwoli przyspieszyć postępowanie i podjąć właściwą decyzję. Zdaniem skarżącej, uzupełniła ona wszystkie dokumenty potrzebne do podjęcia decyzji i nie otrzymała kolejnych wezwań dotyczących jakichkolwiek braków.

Skarżąca wskazała, że wielokrotnie dzwoniła, by uzyskać informację, na jakim etapie znajduje się sprawa. W odpowiedzi uzyskała informację, że Urząd w dalszym ciągu oczekuje na informacje z Niemiec. Według skarżącej oczekiwanie trwa wiele lat, tymczasem skarżąca dostarczyła dokument, poświadczający o niepobieranie świadczeń z Niemiec, co wyklucza ich dublowanie. Pomimo zebranych w sprawie informacji, przez okres 5 lat, organ nie był w stanie podjąć decyzji, pozostawiając ją bezpodstawnie bez rozpatrzenia. W ocenie skarżącej krzywdzące jest dla niej i jej dzieci, że będąc Polką, mieszkającą na stałe w Polsce, posiadającą wszelkie prawa obywatelskie, spełnia ona wszystkie ustawowe przesłanki do pobierania świadczeń rodzinnych, a mimo to organ utrudnia pozyskanie ustawowo należnych świadczeń.

Do skargi załączono kopię ponaglenia z 7 września 2021 r. oraz wezwania z 15 stycznia 2023 r. do wydania decyzji, a także kopię pisma Familienkasse (data skreślona, nieczytelna), a także kopie pism Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przejął od Marszałka Województwa w dniu 1 stycznia 2018 r. Po zakończeniu etapu organizacyjnego, związanego z przejęciem wyżej wymienionego zadania, Wojewoda przystąpił do weryfikacji akt spraw zgodnie z kolejnością ich wpływu.

Na gruncie niniejszej sprawy Wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające i weryfikację złożonych wraz z wnioskiem oświadczeń wnioskodawczyni. W związku z faktem, że skarżąca była osobą nieaktywną zawodowo na terenie Polski, a ojciec dziecka przebywał w Niemczech, Wojewoda podjął działania w celu ustalenia, jaki jest status ojca dzieci. Natomiast w wyniku weryfikacji dostępnych baz danych w ZUS, ustalono że A. Z. nie występuje w nich. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda przekazał elektronicznie na właściwym formularzu SED-F001 do Niemiec wnioski i jednocześnie zwrócił się z pytaniem do właściwej instytucji niemieckiej o ojca dzieci. Wezwał również 18 stycznia 2021 r. wnioskodawczynię o informacje dotyczące ojca dzieci. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że wszelkie informacje dotyczące ojca dzieci przekazała w ankietach koordynacyjnych. Podkreśliła również, że mieszka on w Niemczech i nie planuje powrotu do Polski. W związku z brakiem odpowiedzi ze strony niemieckiej, Wojewoda w dniu 11 października 2021 r. ponaglił instytucję niemiecką, wysyłając drogą elektroniczną ponaglenie na formularzu SED- X009. W odpowiedzi, niemiecka instytucja właściwa udzieliła odpowiedzi na formularzu SED-F002 w dniu 4 listopada 2021 r. Niemiecka instytucja potwierdziła, że w sierpniu 2018 r. A. Z. złożył wniosek o wypłatę niemieckich świadczeń rodzinnych. Jednakże odmówiono mu wypłaty świadczeń ze względu na niezamieszkiwanie wspólnie z dziećmi. Instytucja niemiecka poinformowała również, że ponieważ M. B. nie dostarczyła brakujących dokumentów aplikacyjnych, jej wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Do formularza F002 zostały dołączone dokumenty wystosowane przez instytucję niemiecką do A. Z. i do skarżącej. Mając na względzie powyższe, pismem z 14 listopada 2022 r. Wojewoda wezwał wnioskodawczynię o decyzję przyznającą lub odmawiającą jej świadczeń rodzinnych na L. i D. Z. za granicą. Korespondencja nie została przez wnioskodawczynię podjęta, zatem na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., uznano przesyłkę za doręczoną (doręczenie zastępcze). Konsekwencją nie odpowiedzenia na wezwanie z 14 listopada 2022 r. było pozostawienie wniosków strony bez rozpoznania. Strona została o tym zawiadomiona pismem z 21 lutego 2023 r.

Pozostawienie wniosków skarżącej bez rozpoznania wynika po pierwsze z niedostarczenia żądanych dokumentów, a po drugie jest wynikiem braku współpracy z właściwą instytucją niemiecką, która ze względu na niedostarczenie przez skarżącą dodatkowych dokumentów, pozostawiła sprawę bez rozpatrzenia.

Wojewoda przywołał art. 3 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 2009 Nr 284, str. 1) oraz art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 2004 Nr 166, str. 1). Wojewoda wskazał, że pomimo obowiązku współpracy z właściwą instytucją zajmującą się świadczeniami rodzinnymi w Niemczech, strona nie przekazała żądanych informacji, w rezultacie instytucja ta nie mogła procedować wniosku. Zatem Wojewoda po potwierdzeniu tych okoliczności przez stronę niemiecką, był zobligowany do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na zasadzie art. 5 lit. b ww. rozporządzenia 883/2004.

Zdaniem Wojewody, strona nie ma możliwości wyboru kraju z którego chciałaby otrzymywać świadczenia, gdyż jest to uregulowane odpowiednimi przepisami. Kolejność pierwszeństwa w wypłacie świadczeń ustalana jest następująco: w pierwszej kolejności świadczenia przyznawane są z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności - z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej - na podstawie miejsca zamieszkania (art. 68 rozporządzenia 883/04), Ponadto, państwo mające pierwszeństwo wypłaca pełną kwotę świadczeń rodzinnych (po spełnieniu kryteriów przewidzianych w jego ustawodawstwie), natomiast drugie państwo wypłaca dodatek dyferencyjny - różnicę - w przypadku, gdy kwota świadczeń w tym państwie przewyższa kwotę świadczeń w pierwszym państwie. Zasady pierwszeństwa wyznacza art. 68 ust. 1 ww. rozporządzenia 883/2004. Dopiero w sytuacji, gdyby kraj pierwszy do wypłaty świadczenia odmówił na podstawie decyzji przyznania świadczenia ze względu np. na przesłanki istniejące w wewnętrznych przepisach krajowych, Polska jako kraj drugi mogłaby przyznać świadczenie w pełnej wysokości w formie dodatku dyferencyjnego. Z tego względu zasadnym było wzywanie strony o decyzję z niemieckiej instytucji właściwej, gdyż tylko otrzymanie decyzji odmownej mogłoby skutkować przyznaniem w Polsce świadczeń wnioskodawczyni. Zdaniem Wojewody adresatem decyzji odmawiających przyznania prawa do świadczeń rodzinnych przez instytucję niemiecką winna być wnioskodawczyni. Wojewoda dysponuje decyzjami odmawiającymi przyznanie świadczeń rodzinnych ojcu dzieci w Niemczech, jak również zaświadczeniem z instytucji niemieckiej o niepobieraniu świadczeń w tym kraju. Natomiast w aktach znajduje się również informacja o pozostawieniu wniosków skarżącej bez rozpoznania w związku z niedostarczeniem brakujących dokumentów, o które była wzywana przez niemiecką instytucję właściwą w dniu 26 sierpnia 2021 r.

Zasady koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nakazują aby wnioski o świadczenia były traktowane w sposób tożsamy w każdym państwie. Dotyczy to współpracy z instytucjami właściwymi, zakazu kumulacji świadczeń czy też brania pod uwagę daty złożenia wniosku o świadczenie nieważne czy w kraju pierwszym czy drugim Tym samym pozostawienie przedmiotowych wniosków bez rozpoznania było uzasadnione.

Wskazano jednocześnie, że 26 kwietnia 2023 r. wpłynął wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów, o które organ prosił w wezwaniu z 14 listopada 2022 r. Pismem z 23 maja 2023 r. Wojewoda wezwał skarżącą do dopełnienia czynności, której dotyczył wniosek o przywrócenie terminu.

W piśmie procesowym skarżąca poinformowała, że nigdy nie była wnioskodawczynią o "rodzinne" w Niemczech. Wniosek taki złożył ojciec dzieci bez udziału skarżącej, która nie miała wiedzy o konieczności korespondowania z urzędem niemieckim. Pomorski Urząd Wojewódzki zapewnił skarżącą telefonicznie, że jej dokumenty są wystarczające, by można było zakończyć sprawę. Skarżąca podkreśliła, że zamieszkuje w Polsce wraz z dziećmi i nie zamierza wyjeżdżać do Niemiec. Zgodnie z przepisami o przyznaniu świadczeń rodzinnych, gdy jedno z rodziców przebywa za granicą, pierwszeństwo w wypłacie świadczenia ma kraj, w którym jedno z rodziców mieszka i odprowadza składki w tym kraju. W tym przypadku jest to ojciec dzieci. Z uwagi, że nie pozostaje i nie pozostawała w związku z ojcem dzieci, nie ubiegała się ona o świadczenie w kraju, w którym on zamieszkuje. Skarżąca oświadczyła, że nie ma wiedzy, gdzie w przyszłości będzie mieszkał ojciec dzieci a on nie ma obowiązku informowania jej o tym, gdyż poza dziećmi nic ich nie łączy. Skarżąca podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu, nie wybiera ona kraju, w którym będzie pobierała świadczenia, ale rodzica, który ma prawo takie świadczenia pobierać. Skarżąca wskazała, że dzieci znajdują się pod jej opieką, skarżąca je wychowuje, zamieszkując w Polsce na stałe. Zdaniem skarżącej ojciec dzieci nie bierze udziału w ich wychowaniu. Zatem, w ocenie skarżącej, nie może ona być zależna od miejsca zamieszkania ojca dzieci. Nie ma przy tym pewności, czy nie ułoży sobie życia w innym kraju. Nie ma także pewności, czy gdyby pobierał świadczenia w Niemczech, to przysłałby je do Polski.

Odnosząc się do zarzutu braku współpracy z organem niemieckim, skarżąca wskazała, że w żadnym piśmie z Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego nie została poinformowana, że mimo że nie mieszka w Niemczech, nie płaci tam podatków, powinna ubiegać się o świadczenia rodzinne w Niemczech.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola działalności administracji publicznej w zakresie bezczynności (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.), wykazała, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi skarżąca zwalcza bezczynność Wojewody Pomorskiego w zakresie rozpoznania złożonego przez nią, w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Słupsku, wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2021/2022 na syna D. Z. i córkę L. Z..

Procedura rozpatrywania wniosków o przyznanie świadczeń rodzinnych uregulowana została w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej u.ś.r., która w art. 23 stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (ust. 1). Wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1 (ust. 2).

Przy czym, z uwagi na to, że ze złożonego przez skarżącą wniosku wynikało, że ojciec dzieci – A. Z. przebywa w Niemczech, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Słupsku prawidłowo, przy piśmie z 26 października 2018 r., wniosek skarżącej przekazał Wojewodzie Pomorskiemu.

Zgodnie bowiem z treścią art. 23a ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby lub rodzic dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami, w tym informacjami dotyczącymi sprawy, wojewodzie. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego służą bowiem temu, aby osoba zamieszkując i podejmując pracę w różnych państwach o odmiennych przepisach w zakresie zabezpieczenia społecznego, nie poniosła w związku z tym uszczerbku w swoich uprawnieniach, które nabyła podlegając różnym systemom zabezpieczenia społecznego. Poza tym, są one instrumentem zapobiegania sytuacjom, w których równocześnie pobierane byłyby świadczenia tego samego rodzaju z więcej aniżeli jednego państwa członkowskiego, za jeden i ten sam okres ubezpieczenia.

Wojewoda Pomorski, jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy pisma z 11 października 2021 r., zgodnie z wymogiem art. 23a ust. 3 u.ś.r. ustalił, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis ten stanowi, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także okres, w którym przepisy te mają zastosowanie. W tym celu w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wojewoda wyjaśnia, czy w danej sytuacji w odniesieniu do rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych na podstawie u.ś.r. członek tej rodziny, który przebywa w państwie członkowskim Unii Europejskiej, EOG lub w Szwajcarii, również jest uprawniony do odpowiadających im świadczeń w tym państwie. Jedynie bowiem w przypadku pozytywnego wyniku postępowania, a więc w sytuacji "konieczności wyeliminowania skutków podlegania odmiennym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw", wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych. Gdy wojewoda ustali, że w sytuacji danej rodziny jeden z jej członków, wnioskodawca, uprawniony jest do świadczeń rodzinnych według polskiego ustawodawstwa, a drugi jej członek przebywający w innym państwie Unii Europejskiej, EOG lub w Szwajcarii uprawniony jest do świadczeń według ustawodawstwa tego państwa, to "wystąpią w sprawie niemożliwe do usunięcia odrębności co najmniej dwóch krajowych systemów zabezpieczenia" (zob. K. Małysa – Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX/el. 2015).

Z uwagi na powyższe ustalenie, Wojewoda w dalszej kolejności zobowiązany był do zastosowania unijnych przepisów, dotyczących określenia ustawodawstwa mającego zastosowanie w sytuacji kolizji dwóch systemów zabezpieczenia społecznego, tj. przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zwanego dalej rozporządzeniem nr 883/2004, a także przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zwanego dalej rozporządzeniem nr 987/2009. Od chwili przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej - art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 Traktatu akcesyjnego (Dz. U. nr 90, poz. 864 z późn. zm.) Rzeczypospolita Polska, jako państwo członkowskie, jest związana przepisami prawa europejskiego w całym dotychczasowym dorobku i jest obowiązana stosować te przepisy. Przy tym, nie można pominąć, że zgodnie z treścią art. 23a ust. 4 u.ś.r. w przypadku, gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 za okres, o którym mowa w ust. 3.

Powołane powyżej rozporządzenia zawierają normy określające pierwszeństwo organów państwa rodzica i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terytorium różnych państw Wspólnoty będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi tych państw (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 577/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Akty te, stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania ich na tego samego członka rodziny, w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/2004, świadczenia udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., I OSK 541/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenia nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do przysługujących jej świadczeń (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2018 r., I OSK 541/16 i z 29 maja 2020 r., I OSK 1481/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 68 rozporządzenia nr 883/2004 i art. 60 rozporządzenia nr 987/2009, w przypadku wystąpienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jeżeli na podstawie ustawodawstw obu Państw udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, podstawowym obowiązkiem organu, do którego złożono wniosek o przyznanie świadczenia, jest ustalenie pierwszeństwa państwa do ustalenia i wypłaty świadczenia rodzinnego. W przypadku bowiem zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1.

Przy tym wskazać należy, że zgodnie z art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Z treści art. 68 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 wynika, że w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa:

a) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania;

b) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z tego samego tytułu, kolejność pierwszeństwa ustalana jest poprzez odniesienie do następujących kryteriów dodatkowych:

i) w przypadku świadczeń uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że taka praca jest wykonywana i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najwyższa kwota świadczeń przewidzianych przez kolidujące ustawodawstwa. W tym ostatnim przypadku koszt świadczeń dzielony jest według kryteriów określonych w rozporządzeniu wykonawczym;

ii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie otrzymywania emerytur lub rent: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że emerytura lub renta jest wypłacana na podstawie jego ustawodawstwa i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najdłuższy okres ubezpieczenia lub zamieszkania na podstawie kolidujących ustawodawstw;

iii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie miejsca zamieszkania: miejsce zamieszkania dzieci.

W doktrynie wyjaśniono jednocześnie, że pod pojęciem tytułu w rozumieniu analizowanej regulacji prawa europejskiego należy rozumieć każdą formę aktywności zawodowej bądź okoliczność faktyczną powodującą podleganie rozporządzeniu oraz przyznanie świadczenia rodzinnego. Jak podkreśla się w literaturze chodzi o pracę najemną, wykonywanie pracy na własny rachunek bądź zamieszkanie, jeśli w danym państwie nabycie i realizacja prawa do świadczeń nie wymaga aktywności zawodowej (por. K. Ślebzak, art. 68. w: Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz. LEX/el. 2012). Przy tym, z przepisów art. 68 rozporządzenia nr 883/2004 i art. 60 rozporządzenia nr 987/2009 wynika, że jeżeli, wniosek zostanie złożony do instytucji, której ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa to instytucja ta zapewnia świadczenia rodzinne zgodnie ze stosowanym przez siebie ustawodawstwem. Przy czym, jeżeli uzna, że na podstawie ustawodawstwa innego państwa członkowskiego może istnieć prawo do dodatku dyferencyjnego zgodnie z art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, niezwłocznie przekazuje wniosek do instytucji właściwej tego innego państwa członkowskiego oraz informuje o tym zainteresowanego; powiA.ia ona ponadto instytucję innego państwa członkowskiego o swojej decyzji w sprawie wniosku oraz o kwocie wypłaconych świadczeń rodzinnych.

Z kolei jeżeli w instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale nie z tytułu prawa pierwszeństwa, to instytucja ta niezwłocznie przekazuje taki wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, informuje zainteresowanego i, bez uszczerbku dla przepisów rozporządzenia wykonawczego dotyczących tymczasowego przyznawania świadczeń, zapewnia, jeżeli to konieczne, dodatek dyferencyjny wspomniany w ust. 2.

Nadto, jeżeli instytucja, w której złożono wniosek uzna, że zastosowanie ma jej ustawodawstwo, jednak nie na zasadzie pierwszeństwa, zgodnie z art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego, niezwłocznie podejmuje tymczasową decyzję w sprawie zasad pierwszeństwa, które mają być stosowane, oraz przekazuje wniosek do instytucji innego państwa członkowskiego zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, oraz informuje o tym również wnioskodawcę. Instytucja ta zajmuje stanowisko w sprawie decyzji tymczasowej w terminie dwóch miesięcy. Jeżeli instytucja, której przekazano wniosek, nie zajmie stanowiska w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania wniosku, zastosowanie ma tymczasowa decyzja, o której mowa powyżej, a instytucja ta wypłaca świadczenia przewidziane w obowiązującym ją ustawodawstwie i informuje instytucję, w której złożono wniosek o kwocie wypłaconych świadczeń.

Innymi słowy, z powołanych regulacji wynika, że gdy na podstawie zasad pierwszeństwa według art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 883/2004 ustawodawstwo polskie będzie miało zastosowanie w danej sytuacji, to wojewoda powinien wydać, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., decyzję o ustaleniu prawa i przyznaniu wnioskującemu żądanych świadczeń rodzinnych na podstawie polskiego ustawodawstwa, a więc przepisów u.ś.r. Jednocześnie, jeśli uzna, że na podstawie ustawodawstwa innego państwa członkowskiego może istnieć prawo do dodatku dyferencyjnego zgodnie z art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, to powinien niezwłocznie przekazać wniosek do instytucji właściwej tego państwa członkowskiego oraz poinformować o tym wnioskodawcę i powiadomić instytucję tego państwa członkowskiego o swojej decyzji w sprawie wniosku oraz o kwocie wypłaconych świadczeń rodzinnych (art. 60 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009).

Z kolei, gdy na podstawie zasad pierwszeństwa według rozporządzenia nr 883/2004 ustawodawstwo innego państwa Unii Europejskiej, EOG lub Szwajcarii będzie miało zastosowanie w danej sytuacji, to wojewoda powinien wydać niezwłocznie decyzję tymczasową w sprawie zasad pierwszeństwa, które mają być stosowane, oraz przekazać wniosek do instytucji drugiego państwa członkowskiego zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 i poinformować o tym wnioskodawcę. W takiej sytuacji instytucja właściwa drugiego państwa członkowskiego ma 2 miesiące na zajęcie stanowiska w sprawie decyzji tymczasowej. Jeżeli instytucja, której przekazano wniosek nie zajmie stanowiska w terminie 2 miesięcy od daty jego otrzymania, zastosowanie ma tymczasowa decyzja wojewody i na jej podstawie wypłaca się świadczenia rodzinne według ustawodawstwa polskiego, a wojewoda informuje instytucję państwa członkowskiego o kwocie wypłaconych świadczeń (art. 60 ust. 3 rozporządzenia nr 987/2009). W sytuacji zaś, gdy instytucja drugiego państwa zajmie stanowisko w sprawie decyzji tymczasowej, prawa wnioskującego do żądanych świadczeń rodzinnych według polskiego ustawodawstwa podlegają zawieszeniu do wysokości kwoty przewidzianej przez ustawodawstwo tego państwa a wojewoda podejmuje decyzję ewentualnie o ustaleniu prawa i przyznaniu wnioskującemu dodatku dyferencyjnego dla sumy, która przekracza tę kwotę (art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004) (tak K. Małysa – Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX/el. 2015).

Z powyższego wynika, że Wojewoda po ustaleniu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powinien w pierwszej kolejności ustalić, któremu państwo przysługuje pierwszeństwo w załatwieniu wniosku skarżącej a następnie wdrożyć odpowiednią do tego procedurę, z których każda, jak wynika z powyżej przedstawionej analizy, wymaga podjęcia odpowiednich aktów przez wojewodę. Przede wszystkim bowiem zakres obowiązków jurysdykcyjnych wojewody w tego rodzaju sprawach określa art. 23a ust. 4 u.ś.r., obligując go do wydania decyzji.

W niniejszej zaś sprawie, postępowanie Wojewody Pomorskiego, w którym potwierdzono potrzebę zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie odpowiada powyższym wymogom, co prowadzi do wniosku, że w sprawie wystąpiła bezczynności tego organu.

Przede wszystkim, z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda ustalił, które państwo (Polska czy Niemcy) mają pierwszeństwo do załatwienia wniosku skarżącej. Niewątpliwie, w 8 czerwca 2021 r. Wojewoda wystosował do niemieckiej instytucji właściwej do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych tzw. "wniosek o ustalenie właściwości", który, jak wynika z jego treści, miał na celu ustalenie, które państwo ma pierwszeństwo do rozpoznania wniosku skarżącej. W odpowiedzi na powyższy wniosek, udzielonej w dniu 4 listopada 2021 r., niemiecka instytucja właściwa wskazała, że w sierpniu 2018 r. A. Z. złożył wniosek o wypłatę niemieckich świadczeń rodzinnych, jednakże odmówiono mu ich wypłaty ze względu na niezamieszkiwanie wspólnie z dziećmi, a ponadto, że "wypłata zasiłku rodzinnego została odrzucona od lutego 2018 r. na 4 dzieci, ponieważ nie złożono brakujących dokumentów aplikacyjnych". Z powyższego Wojewoda wywodzi, że wniosek skarżącej pozostawiono bez rozpoznania, z uwagi na niedostarczenie przez nią brakujących dokumentów. Tymczasem skarżąca, po pierwsze zaprzecza, aby taki wniosek złożyła. Po drugie zaś, z powyższego tłumaczenia nie wynika, aby jej wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia z powodu niedostarczenia brakujących dokumentów, lecz wskazuje się na brak dokumentów aplikacyjnych. Przy piśmie przekazano do akt dokumenty wystosowane przez instytucję niemiecką do A. Z. i skarżącej. Z akt sprawy nie wynika jednakże, aby po uzyskaniu tych informacji Wojewoda ustalił, które państwo ma pierwszeństwo w załatwieniu wniosku skarżącej.

W konsekwencji, w aktach sprawy nie znajdziemy potwierdzenia działań Wojewody, które należało podjąć zarówno wtedy, gdy Wojewoda uznałby się za organ państwa mającego pierwszeństwo w rozpoznaniu wniosku skarżącej, jak też wówczas, gdy pierwszeństwa takiego by nie miał. W aktach sprawy brak jest dowodów na podjęcie przez Wojewodę działań, których obowiązek podjęcia wynika z powołanych wyżej przepisów rozporządzeń nr 883/2004 i 987/2009. W aktach sprawy brak jest zarówno dowodu na to, że Wojewoda przekazał wniosek skarżącej do rozpoznania instytucji niemieckiej, pomimo tego, że treść odpowiedzi na skargę na to wskazuje, jak również na to, że Wojewoda załatwił wniosek skarżącej w formie wymaganej art. 23a ust. 4 u.ś.r.

Czynności takiej nie może bowiem stanowić wystosowane do skarżącej przez Wojewodę w piśmie z 14 listopada 2022 r. wezwanie do dostarczenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, decyzji przyznającej lub odmawiającej świadczeń za granicą na dzieci D. Z. i L. Z., pod rygorem pozostawienia złożonego przez skarżącą wniosku bez rozpatrzenia.

Przede wszystkim bowiem, zastosowany przez Wojewodę w powyższym wezwaniu rygor pozostawienia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego bez rozpoznania, przewidziany został w zakresie wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego jedynie w art. 24a u.ś.r. Przy czym, zgodnie z treścią ust. 1 tego artykułu w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Nadto, zgodnie z ust. 2 tego artykułu w przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Jednakże, decyzje, o które Wojewoda wezwał skarżącą w wystosowanym wezwaniu nie stanowią dokumentów, które są wymagane do złożenia wraz z wnioskiem, jak również ich brak nie świadczy o złożeniu nieprawidłowo wypełnionego wniosku. Przepis art. 23 u.ś.r. w sposób wyczerpujący określa wymogi formalne wniosku, jak i załączniki, które powinien zawierać wniosek. W przepisie tym nie zostały wyodrębnione decyzje, których domaga się Wojewoda od skarżącej.

Nadto, w świetle przywołanego wyżej art. 68 rozporządzenia 883/2004, brak jest podstaw do uznania, aby decyzje, których żądał Wojewoda od skarżącej, mogły posłużyć do ustalenia pierwszeństwa Państwa do rozpoznania wniosku skarżącej czy były potrzebne w dalszej procedurze rozpoznawania wniosku. Z kolei, w aktach sprawy, znajduje się pismo z 4 listopada 2021 r., w którym instytucja niemiecka przekazała informacje, wskazujące wysokość zasiłków rodzinnych przyznawanych w Niemczech, które to dane są niezbędne w zakresie ustalenia potrzeby przyznania dodatku deferencyjnego.

Co więcej, zgodnie z treścią art. 2 rozporządzenia nr 987/2009 to instytucje niezwłocznie dostarczają lub wymieniają między sobą wszystkie dane niezbędne dla ustanowienia i określenia praw i obowiązków osób, do których ma zastosowanie rozporządzenie podstawowe. Przekazywanie tych danych między państwami członkowskimi odbywa się bezpośrednio pomiędzy samymi instytucjami lub za pośrednictwem instytucji łącznikowych. W sposób nieuprawniony zatem Wojewoda oczekiwał od skarżącej wystąpienia do instytucji niemieckiej o przyznanie jej świadczeń, uzależniając przyznanie skarżącej świadczenia według prawa polskiego od przedłożenia przez nią decyzji odmawiającej jej przyznania takiego świadczenia przez instytucję niemiecką. Jest to sprzeczne z przytoczonymi wyżej przepisami obu rozporządzeń, które nie wymagają od wnioskodawcy wiedzy, która z instytucji jest właściwa do wypłaty świadczenia. Z powyższych przepisów wynika, że skoro skarżąca złożyła wniosek do wojewody, to nie ma już obowiązku składania kolejnego wniosku do instytucji niemieckiej. To rolą instytucji polskich i niemieckich jest wyjaśnienie między sobą, która z nich jest zobowiązana do wypłaty świadczenia zgodnie z zasadą pierwszeństwa. W razie ustalenia, że zgodnie z tą zasadą to instytucja niemiecka jest zobowiązana do wypłaty świadczenia, Wojewoda powinien wniosek skarżącej przekazać tej instytucji (art. 68 ust. 3 rozporządzenia 883/2004 i art. 60 ust. 3 rozporządzenia 987/2009) i to ten wniosek będzie podstawą do wypłacenia jej świadczenia.

Obowiązek ustalenia pierwszeństwa ciąży zatem na wojewodzie i nie może być przerzucany na stronę wnioskującą o przyznanie świadczenia, do czego prowadzi stanowisko Wojewody. W preambule rozporządzenia 987/2009 wskazano, że "(...) ponieważ dziedzina zabezpieczenia społecznego jest z natury skomplikowana, wszystkie instytucje państw członkowskich powinny podjąć szczególne starania na rzecz udzielania pomocy ubezpieczonym, aby nie narazić na szkodę tych osób, które nie złożyły swojego wniosku lub nie przekazały niektórych informacji instytucji odpowiedzialnej za rozpatrzenia tego wniosku zgodnie z zasadami i procedurami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 883/2004 oraz w niniejszym rozporządzeniu (pkt 9). W celu określenia instytucji właściwej, tj. instytucji, której ustawodawstwo ma zastosowanie lub instytucji odpowiedzialnej za wypłacanie określonych świadczeń, potrzebna jest analiza sytuacji ubezpieczonego i członków jego rodziny przez instytucje więcej niż jednego państwa członkowskiego. Aby zapewnić zainteresowanemu ochronę podczas niezbędnej wymiany informacji między instytucjami, powinny zostać ustanowione przepisy pozwalające na jej tymczasowe przypisanie do systemu zabezpieczenia społecznego (pkt 10).". Postępowanie Wojewody w tej sprawie powyższym zasadom uchybiło.

Wobec tego Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z 30 sierpnia 2021 r. o przyznanie zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2021/2022 na syna D. Z. i córkę L. Z..

Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 32 ust. 2 u.ś.r. w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy k.p.a. Naczelną zaś zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie przy tym z treścią art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jednocześnie, w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

W każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., I OSK 2936/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., mamy do czynienia z bezczynnością organu (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 306/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność, jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., II OSK 2348/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy.

Wojewoda Pomorski zarówno zaś w terminach wynikających z k.p.a., jak i w terminach wynikających z przepisów powołanych rozporządzeń, nie podjął stosownych działań i nie załatwił wniosku skarżącej w żadnej z przewidzianych przepisami prawa formie. Nadto, Wojewoda nie zastosował art. 36 § 1 k.p.a.

Dlatego też, w punkcie 1 wyroku, Sąd zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Sąd podkreśla przy tym, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie wymagała poprzedzenia jej wniesieniem ponaglenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 32 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawach o świadczenia rodzinne realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się. Przepis ten wprost wyłącza stosowanie instytucji ponaglenia w sprawach o świadczenia rodzinne realizowane w związku z koordynacją systemów ubezpieczenia społecznego. Wyłącza więc stosowanie przepisu regulującego możliwość wniesienia ponaglenia na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w tego typu sprawach. Wyłączenie stosowania ponaglenia, nie wyłącza możliwości skarżenia przewlekłości czy bezczynności postępowania w tego typu sprawach do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Wojewoda Pomorski, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 wyroku.

Sąd uwzględnił przy tym, że dokonując oceny w powyższym zakresie należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r., I OSK 296/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt postępowania wynika, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego 30 sierpnia 2021 r. Pismem z 13 września 2021 r. Centrum Usług Społecznych Gminy Słupsk przekazało wniosek Wojewodzie Pomorskiemu. Postanowieniem z 11 października 2021 r. Wojewoda zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie, w zakresie dotyczącym D. Z. i D. Z.. Wojewoda podjął przy tym postępowanie postanowieniem z 21 lutego 2023 r. i tego samego dnia pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania.

Zgodnie zaś z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. W razie zawieszenia postępowania nie można zatem co do zasady skutecznie zarzucić organowi administracji publicznej bezczynności w sprawie. Uwzględnienia jednak wymaga, że w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania Wojewoda wskazał, że zagadnienie wstępne stanowi "ustalenie nabycia prawa do świadczeń rodzinnych na terenie Niemiec w okresie od 1 listopada 2021 r." Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nadto zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Przepis art. 97 § 2 k.p.a. wskazuje natomiast, że gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Z treści art. 97 § 2 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji podjęcia zawieszonego postępowania, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniającego zawieszenie postępowania lub gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia i błędnie je zawieszono uznając, iż konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

Wojewoda wystąpił do organu niemieckiego Familienkasse Sachsen i otrzymał odpowiedź 4 listopada 2021 r. Odpowiedź zawierała pismo Familienkasse Sachsen z 4 listopada 2021 r. skierowane do Magdaleny B. oraz pismo z 31 stycznia 2019 r. skierowane do A.a Z., oba sporządzone w języku niemieckim. Wojewoda wystąpił następnie, po upływie ponad 12 miesięcy, w dniu 14 listopada 2022 r. do skarżącej o dostarczenie dokumentów decyzji w przedmiocie świadczeń za granicą na dzieci Lilianę Z. i D. Z.. W ocenie Sądu, trwające kilkanaście miesięcy zawieszenie prowadzonego przez Wojewodę postępowania uznać należy za nieuzasadnione.

Z konstrukcji instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego wynika, że instytucja ta jest stosowana jedynie na czas konieczny do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania. Usunięcie jej bądź jej brak obliguje zatem organ do niezwłocznego podjęcia postępowania. Już na marginesie wskazania wymaga, że Sąd z urzędu posiada wiedzę o innych postępowaniach (por. sygn. II SAB/Gd 103/23), w których w toku ich prowadzenia Wojewoda nie dokonał zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Zwlekając przy tym przez kilkanaście miesięcy z podjęciem zawieszonego postępowania, Wojewoda pozostawał w stanie bezczynności, a ta przybiera ma w tym wypadku postać kwalifikowaną, to jest rażąco narusza prawo. Taki sposób procedowania sprawy pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z dyspozycją normy prawnej zawartej w przywołanym wyżej przepisie art. 97 § 2 k.p.a., a przy tym godzi drastycznie w ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Tym bardziej, że nie zachodziły w tym wypadku żadne obiektywnie weryfikowalne okoliczności, które ten sposób działania organu mogłyby tłumaczyć (por. Wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 611/17, CBOSA).

Jednocześnie, uwzględnić należy, że wprowadzenie systemu opartego na koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego miało na celu aby osoby objęte niniejszym rozporządzeniem mogły otrzymywać w odpowiednim czasie od właściwej instytucji odpowiedź na swoje wnioski. Jak wskazano w rozporządzeniu nr 883/2004 odpowiedzi należy udzielać najpóźniej w terminach określonych w ustawodawstwie dotyczącym zabezpieczenia społecznego danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy takie terminy w nim obowiązują. Pożądane jest, aby te państwa członkowskie, których ustawodawstwo dotyczące zabezpieczenia społecznego nie przewiduje takich terminów, rozważyły ich przyjęcie oraz udostępnienie ich w razie potrzeby zainteresowanym. Procedury stosowane między instytucjami w celu wzajemnej pomocy w odzyskiwaniu należności z tytułu zabezpieczeń społecznych należy usprawnić tak, aby zapewnić skuteczniejsze odzyskiwanie należności i sprawne funkcjonowanie zasad koordynacji. Skuteczne odzyskiwanie należności jest również sposobem przeciwdziałania nadużyciom i oszustwom oraz ich zwalczania, a także sposobem zapewnienia stabilności systemów zabezpieczeń społecznych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że bezczynność miała charakter kwalifikowany.

Powyższe szczególne okoliczności uzasadniały też, w ocenie Sądu, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Podstawę prawną stanowił art. 149 § 2 p.p.s.a., w myśl którego sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie okres bezczynności organu nie znajduje wytłumaczenia w stopniu jej skomplikowania i jest zawiniony przez organ oraz że ze względu na jej przedmiot organ zobowiązany był do szczególnej staranności w jej jak najszybszym rozstrzygnięciu. Zasadne jest zrekompensowanie skarżącej negatywnych przeżyć psychicznych związanych z tą sytuacją oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W ocenie Sądu, suma pieniężna w wysokości 1000 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy, zaniedbania organu i zrekompensuje negatywne przeżycia związane z naruszeniem prawa skarżącej do rozpoznania sprawy w terminie. Wysokość przyznanej sumy pieniężnej spełnia kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.