Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 38/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 8, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 6 pkt 9c
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2023 r. nr XCI/1741/VIII/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulic R. Dmowskiego i Góreckiej" w Poznaniu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 24 października 2023 r. Rada Miasta Poznania (dalej jako "Rada Miasta" lub "Organ") podjęła uchwałę nr XCI/1741/VIII/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulic R. Dmowskiego i Góreckiej" w Poznaniu (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem z 22 grudnia 2023 r. M. S. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez r. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę, zaskarżając ją w części przeznaczającej działkę nr ewid. 19, ark. 09, obr. Górczyn i działkę nr ewid. 26, ark. 07, obr. Górczyn (dalej łącznie jako "Nieruchomości"), stanowiące własność Skarżącego, pod tereny zieleni urządzonej (§ 3 pkt 8, § 8 pkt 6 i § 16 Planu). Zarzuciwszy Uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.") w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 oraz art. 22 Konstytucji RP – przez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez nieuzasadnione i arbitralne wprowadzenie w Uchwale postanowień, które nie uwzględniają walorów ekonomicznych Nieruchomości i prawa właściciela do zagospodarowania nieruchomości na własne cele, prowadząc do faktycznego wywłaszczenia, jak również poprzez podejmowanie czynności nieracjonalnych z punktu widzenia organu planistycznego, co w konsekwencji stanowiło naruszenie naczelnych zasad takich jak zasada praworządności, podczas gdy organy winny działać w granicach ustalonych przepisami – Skarżący wniósł o (i) stwierdzenie nieważności Uchwały w części przeznaczającej Nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej; (ii) zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że:

- Skarżący jest właścicielem Nieruchomości objętych postanowieniami Uchwały, przeznaczającymi je pod tereny zieleni urządzonej (5ZP). Postanowienia te w sposób bezpośredni naruszają prawa Skarżącego, zatem doszło do naruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm., w skrócie "u.s.g.");

- brak jest, w ocenie Skarżącego, przesłanek uzasadniających tak daleko idącą ingerencję w jego prawa. Organ, mając władztwo planistyczne, nie może działać w sposób arbitralny, oderwany od konkretnego przypadku. Rozwiązania przestrzenne w Planie miejscowym wprowadzono w sposób pomijający interes publiczny ogółu mieszkańców i interes prywatnych właścicieli nieruchomości, wbrew temu, co wskazano w uzasadnieniu Uchwały. Skarżący w toku procedury planistycznej cały czas aktywnie w niej uczestniczył i sprzeciwiał się przeznaczeniu Nieruchomości pod zieleń. Podczas pierwszego wyłożenia projektu Planu do publicznego wglądu (05.01.-03.02.2023 r.) działka nr 26 przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową/usługową (MW/U), zgodnie z postanowieniami Studium z 2014 r. (uchwała nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z 23.09.2014 r.). W trakcie drugiego wyłożenia do publicznego wglądu (14.04.-18.05.2023 r.) już obie Nieruchomości przeznaczone zostały pod tereny zieleni, mimo wielokrotnie wyrażanego przez Skarżącego braku zgody na zmianę przeznaczenia Nieruchomości, zarówno w procedurze uchwalania Planu, jak i zmiany studium (dokonanej uchwałą nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z 11.07.2023 r., dalej jako "Studium"). Skarżący nie neguje władztwa planistycznego przysługującego Organowi, jednak nie jest ono absolutne i powinno uwzględniać interesy właścicieli nieruchomości objętych Uchwałą;

- działania organu planistycznego od początku były nakierowane przeciwko Skarżącemu. Świadczy o tym zbycie przez Miasto Poznań (dalej jako "Miasto") na rzecz Skarżącego działki nr ewid. 19 w dniu 28 kwietnia 2021 r., ze wskazaniem w treści aktu notarialnego, że w wówczas obowiązującym Studium z 2014 r. nieruchomość ta znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem MW/U (teren zabudowy wielorodzinnej lub zabudowy usługowej jako kierunek przeznaczenia wiodący). Skarżący nabył tę nieruchomość dla poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej – działki nr 26. Jako kupujący został poinformowany, że jest opracowywany plan miejscowy dla tego terenu, ale nie został uprzedzony o planowanej zmianie studium. Nabył zatem od Miasta nieruchomość zakładając, że w przypadku uchwalenia planu miejscowego będzie mógł zagospodarować Nieruchomości w kierunku określonym w obowiązującym wówczas studium (MW/U). Zmiana studium i uchwalenie Planu uniemożliwiają Skarżącemu wykorzystanie Nieruchomości nie tylko zgodnie z założeniem znanym Miastu, wyrażonym w akcie notarialnym, lecz jakiekolwiek racjonalne wykorzystanie Nieruchomości na cele prywatne. Świadczy to o działaniu Miasta w złej wierze;

- organ planistyczny pominął również otoczenie Nieruchomości, w którym dominuje zabudowa mieszkaniowa wraz z uzupełniającymi ją usługami i przemysłem. Pierwotnie wytyczony w Planie pas zieleni był w pełni wystarczający. Organ winien wykazać, w jaki sposób przekształcenie Nieruchomości przyczyniło się do wymagań ładu przestrzennego i z uwagi na jakie uwarunkowania było konieczne. Z uzasadnienia Uchwały nie wynika, dlaczego Nieruchomości przeznaczono pod zieleń. Fragment uzasadnienia odnosi się tylko do terenów oznaczonych 3ZP i 4ZP. Miasto nie powinno lekceważyć zapotrzebowania na zabudowę mieszkaniową;

- brak jest racjonalnego uzasadnienia wprowadzenia zieleni na Nieruchomościach, które położone są jedynie w sąsiedztwie śladu staroberlińskiej linii kolejowej. Przeznaczenie ich pod tereny zieleni urządzonej bez realnej woli Miasta wykupu Nieruchomości stanowi faktyczne wywłaszczenie Skarżącego, w sytuacji, gdy dwa lata wcześniej Miasto samo sprzedało jedną z nieruchomości na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

W konkluzji autor skargi stwierdził, że prowadzona przez gminę polityka powinna uwzględniać interesy tak publiczne, jak i prywatne – istotne jest bowiem przestrzeganie zasady proporcjonalności. Rada Miasta, uchwalając Plan miejscowy, w ocenie Skarżącego przekroczyła uprawnienia wynikające z władztwa planistycznego, tym samym w sposób arbitralny i nieuzasadniony żadnymi obiektywnymi przesłankami przeznaczyła obie nieruchomości Skarżącego pod tereny zieleni urządzonej. Takie działanie jest przykładem nielegalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Pierwotnie Plan zakładał pas zieleni wzdłuż śladu staroberlińskiej linii kolejowej i planowane było w tym miejscu urządzenie parku linearnego. Rozszerzenie tego terenu o nieruchomości Skarżącego jest zbędne, gdyż początkowo wytyczony pas zieleni byłby wystarczający. Działania Miasta w tym aspekcie nie są spójne, a ponadto nie uwzględniają interesów podmiotów prywatnych

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez r. K., wniosła o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy, a także o przeprowadzenie wyszczególnionych dowodów z załączonej do Uchwały dokumentacji planistycznej, na okoliczności wskazane w treści pisma. Ustosunkowując się zaś do zarzutów skargi i ich uzasadnienia, pełnomocnik Organu wyjaśnił w szczególności, że:

- wskazane w skardze działki Skarżącego znajdują się na terenie oznaczonym w Planie symbolem 5ZP, dla którego określono przeznaczenie pod teren zieleni urządzonej (§ 3 pkt 8 Planu). Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla tego terenu ustalono w § 16 Planu;

- tereny oznaczone w Planie symbolem ZP określone są w obowiązującym Studium jako tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania – tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej. Dla terenów tych określono wiodący kierunek przeznaczenia w postaci zieleni urządzonej oraz uzupełniający kierunek przeznaczenia w postaci zabudowy usługowej o funkcji gastronomicznej, sportowo-rekreacyjnej, kultury, rozrywki, wraz z dodatkowymi elementami: toaletami publicznymi, wybiegami dla psów, oraz tereny komunikacji, w tym: promenady, ścieżki piesze i drogi rowerowe, a także tereny infrastruktury technicznej;

- teren oznaczony w Planie symbolem 5ZP, w obrębie którego zlokalizowane są działki Skarżącego, obejmuje obszar po dawnej trasie kolejowej tzw. "Kolei Staroberlińskiej". Przez teren ten przepływa również niewielki ciek wodny – Górczynka. Teren ten, w tym także działki Skarżącego, pozostaje od wielu lat niezabudowany i sąsiaduje z intensywną zabudową poznańskiej dzielnicy Górczyn. Od wielu dziesięcioleci spontanicznie rozwija się na nim roślinność. Potwierdza to uzasadnienie Planu, zgodnie z którym: "Obszar planu obejmuje tereny o dość zróżnicowanym stopniu zainwestowania i zróżnicowanej strukturze zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W północnej oraz zachodniej części obszaru objętego opracowaniem dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub zabudowa usługowa. Zlokalizowane są tu też kwartały zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami. W południowej oraz wschodniej części planu zrealizowana jest zabudowa usługowa, w tym usługi handlu wielkopowierzchniowego, oraz zabudowa produkcyjna, składów i magazynów. Te dwie rozległe struktury urbanistyczne rozdzielają tereny nieuporządkowanej zieleni, która porasta skarpę nieczynnej staroberlińskiej linii kolejowej oraz tereny wokół niej. Południowa część obszaru zieleni to istniejące ogrody działkowe, a w północnej części zlokalizowane są parterowe budynki magazynowe, które służyły obsłudze nieczynnej linii kolejowej". Ponadto "[p]rzez teren planu przepływa ciek wodny Górczynka, który został skanalizowany w pierwszej połowie XX wieku, ze względu na potrzebę przebudowy części osiedla Górczyn oraz rozbudowy infrastruktury technicznej m.in. z zakresu kanalizacji deszczowej. Ponadto w środkowej części planu znajduje się dawny system rowów melioracyjnych, który na działkach prywatnych został częściowo skanalizowany. Obecnie jest on niedrożny i znajduje się w złym stanie technicznym. Przyczyniło się to do powstania zastoisk wodnych zlokalizowanych wzdłuż nasypu kolejowego toru staroberlińskiego";

- ze sporządzonej na potrzeby procedury planistycznej Prognozy oddziaływania na środowisko wynika m.in., że warunki gruntowe zostały silnie przekształcone przez człowieka i wystąpiły istotne zmiany w szacie roślinnej, która skupiona jest głównie na nieruchomościach, na których panują trudne warunki hydrogeologiczne. Różnorodność gatunkowa fauny jest w dużym stopniu zależna od istniejących zbiorowisk roślinnych. Większym zróżnicowaniem gatunkowym fauny w obszarze opracowania wyróżnia się m.in. duży nieużytkowany teren po śladzie staroberlińskiej linii kolejowej i dawnej bocznicy kolejowej;

- działki Skarżącego znajdują się w sąsiedztwie terenów zabudowanych, aczkolwiek same te działki są niezabudowane i porośnięte spontanicznie powstałą roślinnością (zarówno w formie drzew, krzewów, jak i otwartych terenów trawiastych). Część działek znajduje się na terenie podmokłym;

- w toku procedury działka Skarżącego nr 19 od początku nie była przewidziana do zabudowy, natomiast działka nr 26 do etapu pierwszego wyłożenia projektu Planu do publicznego wglądu była przeznaczona w tym projekcie pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (11MW/U). W trakcie dyskusji publicznej w ramach pierwszego wyłożenia projektu Planu wielokrotnie, intensywnie i konsekwentnie podnoszono potrzebę zwiększenia ochrony istniejących terenów zieleni nieurządzonej, co potwierdza dokumentacja planistyczna. W trakcie zbierania uwag wpłynęło 40 pism, w których osoby fizyczne oraz Zarząd Osiedla Górczyn domagały się przeznaczenia w projekcie Planu większych terenów pod zieleń, wskazując wprost m.in. działki Skarżącego. Ponadto wpłynęło 6 pism od osób fizycznych i stowarzyszeń, w których wyrażono potrzebę przeznaczenia części terenu oznaczonego w projekcie ww. symbolem (11MW/U) pod zieleń oraz potrzebę ochrony niezabudowanych terenów zieleni i podmokłych. Na skutek rozpatrzenia uwag przez Prezydenta Miasta Poznania, należąca do Skarżącego działka nr 26 została przeznaczona pod teren zieleni urządzonej, a Rada Miasta podtrzymała rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta w zakresie tych uwag;

- mając na uwadze: (1) obecny stan zagospodarowania działek Skarżącego, które to działki są niezabudowane, porośnięte spontanicznie powstałą roślinnością; (2) lokalizację działek Skarżącego, które to działki położone są na pograniczu obszaru silnie zurbanizowanego, z niewielkimi enklawami zieleni, oraz obszaru niezagospodarowanego, porośniętego wieloletnią roślinnością; (3) wyrażoną w toku procedury planistycznej przez licznych mieszkańców i inne podmioty potrzebę zachowania jak największych obszarów istniejącej zieleni oraz równie silnie wyrażony sprzeciw przed przeznaczaniem pod zabudowę kolejnych terenów istniejącej zieleni; (4) zasadność ochrony terenów podmokłych i porośniętych wieloletnią roślinnością oraz istotne znaczenie takich terenów w walce z niekorzystnymi zmianami klimatycznymi na terenach zurbanizowanych – organ planistyczny dokonał wyważenia przeciwstawnych interesów: prywatnego (Skarżącego) i publicznego (potrzeby ochrony istniejących zasobów przyrodniczych i zapewnienia odpowiednich warunków życia mieszkańcom silnie zurbanizowanych terenów poznańskiego Górczyna), przyznając finalnie prymat interesowi publicznemu, co skutkowało określeniem przeznaczenia działek Skarżącego pod tereny zieleni urządzonej (5ZP). Przyjęte rozwiązanie planistyczne jest merytorycznie uzasadnione i było wypracowywane stopniowo, po rozważnej analizie różnorodnych uwarunkowań. Nie ma podstaw do uznania, że ingerencja w prawo własności Skarżącego była nieuzasadniona czy nieproporcjonalna, a Organ, uchwalając Plan, naruszył zasady i tryb jego sporządzania;

- określone w Planie przeznaczenie Nieruchomości jest zgodne z kierunkiem jego przeznaczenia w obowiązującym Studium. Natomiast nawet oznaczenie terenu Nieruchomości w Studium z 2014 r. symbolem MW/U nie determinowało ich bezwzględnego przeznaczenia pod zabudowę (mieszkaniową wielorodzinną lub usługową), bowiem dla tych terenów wyznaczono kierunek przeznaczenia: wiodący (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub usługową) oraz uzupełniający (zieleń, tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, tereny sportowo-rekreacyjne). Zatem Studium z 2014 r. zawierało znacznie szerszy opis kierunku zagospodarowania niż ten, który zdaje się dostrzegać Skarżący. Mając na uwadze, że w ramach kierunku uzupełniającego dla terenów oznaczonych w Studium z 2014 r. symbolem MW/U przewidywano tereny zieleni (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, tereny sportowo-rekreacyjne, to niedopuszczalne byłoby przyjęcie założenia, co zdaje się czynić Skarżący, iż Studium z 2014 r. jednoznacznie determinowało, że jego działki zostaną w planie miejscowym przeznaczone wyłącznie pod zabudowę.

Na rozprawie w dniu 07 marca 2024 r.:

- pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto podkreślił, że sprawa ma o tyle trudny charakter, iż dotyczy rozstrzygnięcia, czy w analizowanym przypadku doszło do naruszenia władztwa planistycznego gminy, czy nie, przy przeznaczaniu terenu działek Skarżącego na tereny zieleni urządzonej;

- pełnomocnik Organu podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę. Ponadto podkreślił, że obszar, na którym leżą działki Skarżącego, to teren podmokły. Z uwagi na to oraz na ochronę klimatu, przewidziano ten teren pod zieleń. Ponadto na terenie działki skarżącego nr 19 znajduje się relikt nasypu kolei staroberlińskiej, która zgodnie ze stanowiskiem Miejskiego Konserwatora Zabytków powinna podlegać ochronie. Pełnomocnik Organu podkreślił, że objęcie działek Skarżącego przeznaczeniem pod tereny zieleni czyni ten teren bardziej efektywnym (w przeciwnym razie w tym miejscu pozostałby tylko wąski pas zieleni) i bardziej adekwatnym do potrzeb mieszkańców. Wzięto w tym przypadków również pod uwagę zasadę równości, ponieważ na tereny zielone zostały przeznaczone nie tylko działki Skarżącego, ale także działka jego sąsiada oraz działka miejska;

- na pytanie Sądu pełnomocnik Skarżącego wyjaśnił, że Skarżący ubiegał się o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla obu jego działek, ale mówiąc wprost "nie zdążył jej uzyskać".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotowa uchwała nr XCI/1741/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulic R. Dmowskiego i Góreckiej" w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 06.12.2023 r. poz. 11207; w skrócie "Uchwała", "Plan miejscowy" lub "Plan"), która weszła w życie z dniem 21 grudnia 2023 r. (por. § 27 Uchwały), została zaskarżona jedynie w części, a mianowicie - jak to zostało określone w skardze – "w części przeznaczającej działkę nr ewid. 19, ark. 09, obr. Górczyn i działkę nr ewid. 26, ark. 07, obr. Górczyn (dalej łącznie: «Nieruchomości»), stanowiące własność Skarżącego, pod tereny zieleni urządzonej (§ 3 pkt 8, § 8 pkt 6 i § 16 MPZP)".

W konsekwencji tylko w tej części Sąd był władny poddać zaskarżoną Uchwałę kontroli w niniejszym postępowaniu.

A. Dopuszczalność skargi.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – a więc aktem zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy zauważyć, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), który stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

W świetle tego przepisu konieczne było zbadanie legitymacji Skarżącego do wniesienia przedmiotowej skargi, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie.

Godzi się podkreślić, że pod rządem art. 101 ust. 1 u.s.g. – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym, na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. przysługuje nie temu, kto (tylko) "ma" w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem (już) "naruszony" (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma takiego charakteru, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1, poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04, CBOSA; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16; CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Badając zatem, czy doszło do tak rozumianego naruszenia interesu prawnego Skarżącego zaskarżonymi ustaleniami Planu miejscowego, należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż ustalenia te, odnosząc się do terenu obejmującego nieruchomości (działki nr ewid. 19 i 26) stanowiące własność Skarżącego – w granicach tych nieruchomości (działek) – naruszają interes prawny Skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro bowiem jest on właścicielem ww. nieruchomości, to wprowadzenie w zaskarżonym Planie jakichkolwiek ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych nieruchomości (działek) oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania narusza interes prawny Skarżącego, wypływający z przysługującego jemu prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, z późn. zm.; w skrócie "k.c."). Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 06.07.2021 r., II GZ 400/20; dostępne w CBOSA). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75).

W konsekwencji Sąd uznał, że Skarżący sprostał wymogowi wynikającemu z art. 101 ust. 1 u.s.g. i wykazał, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami Uchwały w zaskarżonej części, odnoszącej się do terenów położonych w granicach nieruchomości stanowiących własność Skarżącego, tj. działek nr ewid. 19 i 26.

B. Ocena zasadności skargi.

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego Skarżącego przez zaskarżone postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącego nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia jego skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).

Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; z 20.11.2018 r., II OSK 2828/16; z 12.10.2016 r., II OSK 3317/14; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; dostępne w CBOSA).

W skardze zarzucono istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p., które miało polegać na nieuzasadnionym i arbitralnym przeznaczeniu w Planie miejscowym należących do Skarżącego nieruchomości (działek nr 19 i 26) pod tereny zieleni urządzonej (5ZP), które to ustalenia – w ocenie autora skargi – nie uwzględniały walorów ekonomicznych tych nieruchomości oraz prawa właściciela do zagospodarowania nieruchomości na własne cele, prowadząc do faktycznego wywłaszczenia, a także stanowiły "czynności nieracjonalne z punktu widzenia organu planistycznego". W ocenie strony skarżącej pierwotnie zaplanowany pas zieleni wzdłuż śladu staroberlińskiej linii kolejowej "byłby wystarczający", natomiast jego późniejsze rozszerzenie o nieruchomości Skarżącego było nie tylko "zbędne", ale wręcz uniemożliwiło Skarżącemu "jakiekolwiek racjonalne wykorzystanie Nieruchomości na cele prywatne". Ponadto stanowiło przejaw działania Miasta Poznań "w złej wierze" względem Skarżącego.

W ocenie Sądu zarzuty i argumenty skargi są po części niezasadne, a po części chybione, jako niepoddające się weryfikacji w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W szczególności pozbawione prawnej relewancji przy ocenie legalności zaskarżonej Uchwały są opisane w skardze okoliczności, w jakich doszło do zakupu przez Skarżącego w 2021 r. od Miasta działki nr ewid. 19. Jeśli rzeczywiście – jak twierdzi Skarżący – został on przy tej transakcji wprowadzony w błąd, i to podstępnie ("w złej wierze"), przez kontrahenta (Miasto) co do przyszłego planistycznego przeznaczenia tej działki, to byłaby to niewątpliwie sprawa (spór) o charakterze cywilnoprawnym (np. z zakresu wad oświadczeń woli), do których rozpoznawania i rozstrzygania powołane są sądy powszechne (cywilne), a nie sądy administracyjne.

Nie jest również rzeczą sądu administracyjnego ocena, czy pierwotnie zaplanowany pas zieleni wzdłuż trasy tzw. Kolei Staroberlińskiej "byłby wystarczający" i czy jego późniejsze rozszerzenie o nieruchomości Skarżącego nie było "zbędne". Jest to bowiem w istocie pytanie o celowość przyjętych przez Radę Miasta konkretnych rozwiązań planistycznych. Tymczasem sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji publicznej wyłącznie pod kątem ich legalności (zgodności z prawem), a już nie z punktu widzenia innych kryteriów, jak np. celowości, gospodarności, itp.

Z perspektywy zaś legalności, zaskarżone postanowienia Uchwały nie naruszają, zdaniem Sądu, zasad sporządzania planu miejscowego, a w szczególności nie wykraczają poza granice tzw. władztwa planistycznego gminy, ani nie uchybiają zasadzie proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta wyczerpująco i w sposób przekonujący wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się organ planistyczny, przeznaczając działki Skarżącego pod tereny zieleni urządzonej. Szczególną uwagę zwrócił na aktualne uwarunkowania terenowe i sposób zagospodarowania obszaru obejmującego działki Skarżącego (obszar wokół dawnej trasy tzw. Kolei Staroberlińskiej, po części podmokły, niezabudowany, porośnięty spontanicznie rozwijającą się roślinnością), a także na liczne wystąpienia w toku procedury planistycznej członków lokalnej społeczności oraz stowarzyszeń, optujących za przeznaczeniem w Planie większych terenów pod zieleń. Zdaniem pełnomocnika Organu przeznaczenie m.in. nieruchomości Skarżącego pod tereny zieleni urządzonej ma nie tylko znaczenie dla zapewnienia odpowiednich warunków życia mieszkańcom sąsiednich, silnie zurbanizowanych terenów poznańskiego Górczyna, ale także z punktu widzenia potrzeby ochrony istniejących zasobów przyrodniczych oraz ochrony klimatu.

W związku z tym należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości – podkreślały to także zgodnie obie strony postępowania sądowego – że na organie podejmującym działania w dziedzinie władztwa planistycznego spoczywa obowiązek ważenia interesu indywidualnego (tu: Skarżącego) oraz interesu mieszkańców gminy (tu: mieszkańców Miasta, a w szczególności dzielnicy Górczyn). Ów interes społeczności mieszkańców powinien być przy tym postrzegany jako wyraz interesu społecznego, jako przejaw dominującego we współczesnych społeczeństwach trendu, czego ewidentnym dowodem są akty prawa unijnego w zakresie ochrony środowiska, a wręcz prawa człowieka do życia w bezpiecznym dla człowieka i jego zdrowia środowisku. Konsekwencją dążenia do zapewnienia bezpiecznych i zdrowych dla człowieka warunków są podejmowane liczne i różnorodne środki, mające zachować czyste powietrze, walory przyrodnicze i środowiskowe dla przyszłych pokoleń. Jest to ważki argument w tej sprawie. Trudno jest odmówić zasadności ustaleniu przez Miasto, iż niektóre z położonych na jego terytorium obszarów winny być przeznaczone pod tereny zielone i wyłączone z zabudowy mieszkaniowej lub usługowej, w celu spełnienia funkcji rekreacyjnych, środowiskowych czy krajobrazowo-przyrodniczych. Wyodrębnienie i utrzymywanie takich terenów jawi się, z uwagi na niezbędność ochrony człowieka przez szkodliwymi wpływami zewnętrznymi, przeznaczeniem słusznym i uznanym przez organy władzy publicznej, a działania w tym zakresie są podejmowane niewątpliwie w interesie społecznym. Z tychże powodów ustalenie, że niektóre z terenów przeznaczone zostaną na funkcję zieleni urządzonej, z wyłączoną możliwością ich zabudowy mieszkaniowo-usługowej (której to możliwości domagał się Skarżący), może być uznane za działanie uprawnione, przemyślane i proporcjonalne, podjęte w granicach przysługującego Miastu władztwa planistycznego – zwłaszcza z uwagi na korzyści, jakie płyną z takich obszarów dla całej wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA z 15.02.2023 r., II SA/Gd 827/22, CBOSA).

Jest to szczególnie istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, w których – co bezsporne – teren, w tym działki Skarżącego, przeznaczony w Planie pod zieleń urządzoną, oznaczony symbolem 5ZP, sąsiaduje z intensywną zabudową (mieszkaniową i przemysłową) poznańskiej dzielnicy Górczyn, a wespół z kolejnymi terenami zielonymi 4ZP i ZD tworzy zwarty obszar (klin) zieleni wchodzący w tę zabudowę (por. materiał planistyczny na k. 139 akt sądowych).

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni krajobrazowej (urządzonej) w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura, czyli w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska (tak np. NSA w wyrokach: z 08.11.2022 r., II OSK 1742/22; z 20.12.2022 r., II OSK 2150/21; dostępnych w CBOSA). Rozwijając te myśl, Naczelny Sąd administracyjny wyjaśnił w ww. wyroku o sygn. akt II OSK 2150/21, że: "[w] kontekście art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. trzeba podkreślić, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, kluczową rolę odgrywa zwiększenie powierzchni terenów zieleni urządzonej. Funkcjonowanie takich terenów w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej (...) w zasadniczy sposób wpływa na poziom życia (...) mieszkańców (...). W tym kontekście należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280)".

W świetle dotychczasowych uwag można stwierdzić, że przeznaczenie należących do Skarżącego działek nr 19 i 26 pod tereny zieleni urządzonej (5ZP) nie uchybia prawidłowemu zastosowaniu zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności, stanowiących podstawę planowania przestrzennego.

Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skargi, takie przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości nie uniemożliwia ich "jakiegokolwiek racjonalnego wykorzystania na cele prywatne", ani tym bardziej nie stanowi "wywłaszczenia faktycznego", pod którym to pojęciem rozumie się zwykle zupełną i nieodwracalną redukcję możliwości korzystania z atrybutów własności bez formalnego pozbawienia tytułu prawnego (zob. C. Mik, Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, "Państwo i Prawo" 1993, nr 5, s. 30).

Po pierwsze, Plan miejscowy nie wyklucza całkowicie takiego zagospodarowania terenu 5ZP, który polegałaby na jego zabudowie, także obiektami kubaturowymi. Wprawdzie w zaskarżonym § 8 pkt 6 Planu został sformułowany generalny zakaz lokalizacji budynków na terenach ZP, ale § 16 pkt 2 Planu wprowadza od tego zakazu istotne i dość szerokie wyjątki – właśnie w odniesieniu do terenu 5ZP. W myśl bowiem tego ostatniego przepisu na terenie 5ZP ustala się:

"a) dopuszczenie lokalizacji budynków o funkcji kultury, gastronomii i sportu oraz zaplecza socjalnego i administracyjnego dla obiektów sportowo-rekreacyjnych, zgodnie z maksymalnymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, wyznaczonymi na rysunku planu,

b) powierzchnię zabudowy nie większą niż 3% powierzchni terenu,

c) wysokość budynków nie większą niż 5,0 m,

d) dachy o dowolnym kącie nachylenia połaci dachowych,

e) intensywność zabudowy nie mniejszą niż 0,01 i nie większą niż 0,3".

W konsekwencji twierdzenie skargi, że od momentu wejścia w życie Planu miejscowego Skarżący "nie ma możliwości zagospodarowania terenu na cele prywatne", jawi się jako nazbyt kategoryczne i nie uwzględniające cytowanych ustaleń Planu.

Po drugie, w ocenie autora skargi, skoro należące do Skarżącego nieruchomości stanowią własność prywatną, to "ich przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej, bez realnej woli ze strony Miasta Poznania wykupu Nieruchomości i faktycznego urządzenia tam zieleni" oznacza "faktyczne wywłaszczenie" (wywłaszczenie de facto). Nie jest rzeczą Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygać, czy Miasto ma, czy nie ma "realnej woli" wykupu przedmiotowych nieruchomości. Sąd jedynie zauważa, że u podstaw takiego stwierdzenia Skarżącego zdaje się leżeć założenie, że określone w Planie przeznaczenie tych terenów "pod teren zieleni urządzonej" w ogóle wyklucza realizację na tym terenie celu publicznego, który mógłby legitymizować wywłaszczenie de iure – jak choćby celu określonego w art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n.") jako: "wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa". Nie przesądzając stanowczo tej kwestii – jako wykraczającej poza granice niniejszej sprawy – wypada jedynie ubocznie zwrócić uwagę na wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym dla spełnienia warunku przeznaczenia danego terenu zielonego pod cel publiczny określony w art. 6 pkt 9c u.g.n. nie zawsze jest konieczne użycie w planie miejscowym słowa "park". W określonych przypadkach o przewidywanej funkcji parkowej danego terenu można już wnioskować z faktu przeznaczenia go pod teren "zieleni urządzonej", zajmującej pewien (większy) obszar, np. ok. 1 ha (por. wyrok NSA z 08.11.2022 r., II OSK 1742/22, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.