Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3786/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 140 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Paulina Gromulska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1189/17 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 września 2017 r., nr ZOO.4410.65.2017.1292 w przedmiocie odmowy wydania decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Po 1189/17 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M.P. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z 20 września 2017 r., nr ZOO.4410.65.2017.1292 w przedmiocie odmowy wydania decyzji, oddalił skargę w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że po otrzymaniu informacji o likwidacji stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego Starosta P. wszczął w dniu 20 lutego 2017 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji urządzenia wodnego - stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na dz. o nr ewid. [...], obręb [...], gm. R.

Starosta P. decyzją z 4 lipca 2017 r. wydaną na podstawie art. 64a ust. 5, art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 140 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, dalej: u.p.w.) oraz art. 104 i 107 § 1, 2, 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) odmówił wydania decyzji nakładającej obowiązek odtworzenia naturalnego zagłębienia terenu wypełnionego wodą, zlokalizowanego na dz. o nr ewid. [...], obręb [...], gm. R.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła skarżąca wskazując, że zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.w. zabrania się niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu decyzją z 20 września 2017 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy w całości organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Sąd I instancji oddalił skargę i odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż decyzja drugoinstancyjna oparta została jedynie na stanowisku organu I instancji pomijając całkowicie materiał dowodowy załączony przez skarżącą do akt sprawy tj.: płyta DVD, dokumentacja fotograficzna, mapa Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, zeznania świadków, w tym posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskie T.D., zwrócono uwagę, iż organ II instancji oparł swoje stanowisko również z uwzględnieniem załączników do pisma skarżącej z dnia 6 lutego 2017 r.

W skardze kasacyjnej skarżąca, reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji i wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i zastosowanie,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że problem prawny w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia kwestii charakteru prawnego pisma, którego treścią jest "wniosek o odtworzenie zlikwidowanego prze Gminę R. urządzenia wodnego - stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:

1. Naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 64a, ust. 5, art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 140 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne nastąpiło przez niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej dla wydania kwestionowanej decyzji i rozstrzygnięcia w sprawie "odtworzenia naturalnego zagłębienia terenu wypełnionego wodą". Przywołane przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej dla omawianego rozstrzygnięcia, bowiem przepisy te stricte odnoszą się do urządzeń wodnych. W treści decyzji Starosty P. sporne urządzenie zakwalifikowano jako naturalne "zagłębienie" terenu wypełnionego po brzegi wodą, natomiast wniosek skarżącej z 6 lutego 2017 r., wszczynający przedmiotowe postępowanie przekazany przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. przekazany do Starosty P. w swej treści zawierał: "wniosek o odtworzenie zlikwidowanego prze Gminę R. urządzenia wodnego - stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego".

2. Naruszenie prawa materialnego przez pominięcie przepisów art. 65 § 1 k.p.a. obowiązku przekazania podania do właściwego organu, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie i niezwłocznego przekazania do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Decyzja Starosty P. w treści swojego rozstrzygnięcia rozmija się ze składanym "przez skarżącą wnioskiem, bowiem decyzja odnosi się do zagłębienia terenu, a wniosek skarżącej odnosi się do żądania wydania decyzji w przedmiocie urządzenia wodnego - stawu. Sąd błędnie uznał, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe bowiem stoi to w sprzeczności z przywołanym "powyższej" art. 65 § 1 k.p.a. wydając decyzję w sprzeczności kompetencyjnej modyfikując zakres żądania skarżącej, wręcz zmieniając jej żądanie z "wniosek o odtworzenie urządzenia wodnego – stawu", na "odtworzenie naturalnego zagłębienia terenu wypełnionego wodą". Jeśli Starosta P. uznał już w toku postępowania, że zakres sprawy nie należy do jego kompetencji winien przekazać sprawę według właściwości wydając stosowne zawiadomienie wraz z rozstrzygnięciem, a czego nie uczyniono w niniejszej sprawie. Jedynie marginalnie można wskazać, że "stosownie do art. 29 ustawy prawa wodnego wskazuje organ gminy", jako właściwy dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dotyczącej zagłębienia terenu wypełnionego aż po brzegi wodą. Organ, jako zobowiązany jest do badania swojej właściwości w każdym stadium postępowania, jeżeli w trakcie toczącego się postępowania uzna, że nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, umarza postępowanie i przekazuje jego prowadzenie w trybie art. 65 k.p.a. organowi właściwemu. Wówczas wszystkie podjęte w danej sprawie czynności należy powtórzyć. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie prawa i w jego granicach. Czynności podejmowane przez organ niewłaściwy miejscowo nie wyczerpuje dyspozycji art. 7 Konstytucji RP, czyli naruszają w nim zasadę legalność, zatem podlegają one uchyleniu.

3. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez to, że nie będąc związany zarzutami skargi i wnioskiem skargi oraz powołaną podstawą skargi, a rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie stwierdził nieważności kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości i wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Samo stwierdzenie, że zarzuty skargi nie są uzasadnione, co do zasady nie stanowi wystarczającej podstawy oddalenie skargi, ponieważ sąd administracyjny nie jest nim związany. Obowiązkiem sądu jest zbadanie z urzędu, czy istnieją powody wzruszenia zaskarżonego aktu lub czynności, które zostały pominięte w skardze.

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt b) p.p.s..a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję, która rażąco narusza przepisy postępowania (art. 77 k.p.a.) wskutek niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie klasyfikacji obiektu budowlanego, niepowołanie biegłego z tego zakresu skutkuje tym, że sprawa nie jest wyjaśniona, tym samym sąd rozstrzygnął w zaskarżonym wyroku na podstawie niepełnego materiału dowodowego, nie posiadając wiadomości specjalnych w tym zakresie. Naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ sąd posiadałby pełną wiedzę o tym obiekcie, co z całą pewnością rzutowałoby na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do lub biegłych o wydanie opinii. Nie można przyjąć za wiarygodne stanowisko sądu w zaskarżonym wyroku, że dokumentacja i oględziny osób niewymienionych i nie posiadających wiadomości specjalnych ani wiedzy wskazanym zakresie są wystarczającym materiałem dowodowym do sprawy.

W zaskarżonym wyroku Sąd ma wątpliwości stwierdzając, że: "Sąd ponownie wskazuje, że sporne w sprawie jest to, czy przedmiotowe zagłębienie terenu wypełnione wodą, zlokalizowane na działce nr [...], obręb [...], gmina R. jest urządzeniem wodnym, czy też nie". Samo sformułowanie przez Sąd określenie "jest sporne" świadczy o tym, że w ocenie Sądu nadal kwestia ta jest sporną. Istota sprawy nie dostatecznie wyjaśniona, bowiem nie zostały przeprowadzone wszystkie i niezbędne dowody w sprawie - dowodu z opinii biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę i narzędzia niezbędne do ostatecznego rozstrzygnięcia spornych kwestii.

W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie można wskazać, żeby Sąd poczynił jakiekolwiek własne przemyślenia i zastosowanie przepisów prawa niż te wskazane w poprzedzających zaskarżonych decyzjach. Sąd ograniczył się tylko do powtórzenia "twierdzeń" wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wynika to z faktu, jak wcześniej stwierdzono, "nie powołaniem biegłego skutkujące tym", że sprawa nie jest wyjaśniona, tym samym Sąd rozstrzygnął w zaskarżonym wyroku na podstawie niepełnego materiału dowodowego, nie posiadając wiadomości specjalnych i specjalistycznej wiedzy w tym zakresie.

5. naruszenie przepisu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. że niewątpliwie strona postępowania Gmina R. została pozbawiona możności obrony swych praw poprzez nieuczestniczenie w postępowaniu administracyjno-sądowym. Zgodnie z art. 32 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W niniejszym postępowaniu całkowicie pominięto udział w postępowaniu administracyjno-sądowym Gminy R., która brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym oraz wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego bowiem jest właścicielem dz. o nr ewid. [...], obręb [...], gmina R. w księdze wieczystej, której dotyczy wniosek o odtworzenie zlikwidowanego urządzenia wodnego - stawu (zatem dotyczy jej uprawnień obowiązku indywidualnego podmiotu, jakim jest gmina R.).

W piśmie z 28 października 2020 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 181 p.p.s.a., wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że należy w skardze kasacyjnej wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest tym samym obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości orzeczenia, którego uchylenia domaga się strona skarżąca kasacyjnie, determinują zakres jego kontroli przez sąd kasacyjny.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10). Wyjaśnić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej, brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie wskazanego powyżej przepisu. Sąd I instancji orzekł "w granicach danej sprawy", dokonał bowiem oceny zgodności z prawem decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z 20 września 2017 r. nr ZOO.4410.65.2017.1292 w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakładającej obowiązek odtworzenia naturalnego zagłębienia terenu wypełnionego wodą. Sąd I instancji przeprowadził analizę przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie i odniósł je do stanu faktycznego, ustosunkowując się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi, rozpoznając tym samym istotę sprawy, co nie daje podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 4. uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepisy te nie mogą stanowić samoistnej podstawy skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, bo określają jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę. Ta pozostaje zawarta w przepisach regulujących postępowanie przed organami administracji. Niewskazanie takich unormowań w treści zarzutu czyni go nietrafnym (zob. wyrok NSA z 15.02.2023 r., I GSK 359/19, LEX nr 3505285).

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2. uzasadnienia skargi dotyczący "naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie przepisów art. 65 § 1 k.p.a.". W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano na naruszenie art. 29 u.p.w. oraz art. 7 Konstytucji.

Zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.

W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "Obowiązek prowadzenia postępowania przez organ właściwy dotyczy wszystkich kategorii właściwości. Zachowanie właściwości organu jest przesłanką procesową o charakterze relatywnym. Wniesienie bowiem podania do organu niewłaściwego nie powoduje automatycznie, że postępowanie nie zostanie uruchomione (J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 65). W niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przez organ art. 65 § 1 k.p.a. Starosta P. jako organ administracji, do którego wpłynęło podanie, prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie, w której był właściwy. Przypomnieć należy, że skarżąca w dniu 6 lutego 2017 r. wystąpiła do Starosty P. o wszczęcie postępowania w sprawie odtworzenia zlikwidowanego przez Gminę R. urządzenia wodnego - stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na dz. o nr ewid. [...], obręb [...]. Po otrzymaniu informacji o likwidacji stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego Starosta P. wszczął w dniu 20 lutego 2017 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji urządzenia wodnego - stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na dz. o nr ewid. [...], obręb [...], gm. R.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, dalej: u.p.w.), organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Artykuł 140 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo wodne ustala regułę w zakresie właściwości rzeczowej do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Organem właściwym jest starosta. Wyjątek od tej reguły wprowadza art. 140 ust. 2 powołanej ustawy - Prawo wodne. Ograniczenie właściwości wojewody do wydawania pozwoleń wodnoprawnych do enumeratywnie wyliczonych wyłącza wykładnię rozszerzającą" (zob. postanowienie NSA z 4.10.2005 r., II OW 37/05, LEX nr 501544).

W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 29 u.p.w., ponieważ przepis ten dotyczy zakazu zmiany stanu wody i odprowadzania wody, a nie dotyczy urządzenia wodnego.

Orzekające organy działały zgodnie z art. 7 Konstytucji. W konsekwencji zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie jest trafny zarzut przedstawiony w pkt 5. uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przepis art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, że nieważność postępowania zachodzi gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Oznacza to, że na taki zarzut może powoływać się osoba mająca w takim zarzucie interes prawny, pozbawiona możności obrony swoich własnych praw. Zarzutu nieważności postępowania sądowego, z powołaniem się na naruszenie praw innych osób, nie może skutecznie wysuwać strona która uruchomiła postępowanie sądowe skargą na decyzję i uczestniczyła w nim, a tym samym miała możność obrony swych praw (zob. wyrok NSA z 13.06.2023 r., II OSK 2042/20, LEX nr 3627577).

Na marginesie należy wskazać, że w niniejszej sprawie zarządzeniem z 13 września 2023 r. (k. 164 akt sądowych) uwzględniono Gminę R. jako uczestnika postępowania, zarządzając jednocześnie doręczenie jej odpisów pism procesowych oraz zawiadomienia o terminie rozprawy. Podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową i dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy, albo osoby upoważnione do wykonywania czynności w jej imieniu (zob. uchwała NSA 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1. uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, "w szczególności art. 64a ust. 5, art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne przez niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej dla wydania kwestionowanej decyzji i rozstrzygnięcia w sprawie «odtworzenia naturalnego zagłębienia terenu wypełnionego wodą»". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu z użyciem słów "w szczególności art.".

W orzecznictwie wyrażono pogląd, według którego zwrot "w szczególności", jest semantycznie pusty. "Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Użycie tego zwrotu nie pozwala także na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu jego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17). Ponadto sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi przez Skarżącą. Jest to jednak niedopuszczalne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem (...)" (zob. wyrok NSA z 7.06.2023 r., III FSK 2188/21, LEX nr 3608883).

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo odczytał istotę sporu i wskazał, że dotyczy ona czy przedmiotowe zagłębienie terenu wypełnione wodą, zlokalizowane na działce nr [...], obręb [...], gm. R. jest urządzeniem wodnym, czy też nie. W prawidłowej ocenie Sądu I, organy słusznie przyjęły, iż przedmiotowe zagłębienie w terenie wypełnione wodą ma charakter wód stojących, skoro nie powstało wskutek działalności człowieka, lecz z przyczyn naturalnych.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skarżąca nie ma racji wskazując, że na przedmiotowej działce znajduje się staw w rozumieniu przepisów prawa. Nie wynika to z zebranej dokumentacji i oględzin. Według tych ustaleń na działce znajdują się wody stojące zbierające się na skutek ukształtowania terenu, a zagłębienie zasilane jest opadami i roztopami. W przepisie art. 5 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego wskazano, że do wód stojących zalicza wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi.

Ma rację Sąd I instancji, że skarżąca nie dostrzega jednak tego, że staw, czyli urządzenie wodne nie jest tym samym, co wody stojące w świetle przepisów u.p.w. powołanych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.