Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 253/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 5, art. 40 ust. 8, art. 40 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 176 par. 2, art. 182 par. 2 i 3, art. 3 par. 2 pkt 5, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Karsin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 606/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kościerzynie na uchwałę Rady Gminy Karsin z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 grudnia 2022 roku, sygn. akt III SA/Gd 606/22, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Kościerzynie na uchwałę Rady Gminy K. z [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, stwierdził nieważność § 3 ust. 2 uchwały.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Gminy K. działając na podstawie art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470; dalej jako: u.d.p.) podjęła 26 listopada 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. W § 3 ust. 2 uchwały organ stanowiący postanowił, co następuje: "Za umieszczenie urządzenia na drogowym obiekcie inżynierskim ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia – w wysokości 200,00 zł, z zastrzeżeniem § 5 ust. 3. Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2 obejmują pełny rok kalendarzowy. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczania urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim."

Prokurator Rejonowy w Kościerzynie zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej § 3 ust. 2 i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając istotne naruszenie art. 40 ust. 5 w związku z ust. 8 u.d.p., przez przekroczenie w § 3 ust. 2 uchwały "delegacji ustawowej, która uprawnia wyłącznie do określenia wysokości stawki i modyfikację sposobu naliczania opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przy użyciu parametrów wykraczających poza upoważnienie ustawowe, w postaci roku kalendarzowego w miejsce parametrów normatywnych w postaci roku oraz posłużeniu się dla ustalenia wysokości opłaty na okres krótszy niż rok, parametrem liczby miesięcy, w miejsce przewidzianej w ustawie liczby dni".

Rada Gminy K. wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 3 ust. 2 zdanie drugie i trzecie.

Sąd pierwszej instancji stwierdzając, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.), nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały podniósł, że rada gminy, przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, nie może brać pod uwagę innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści art. 40 ust. 9 u.d.p. Określenie przez organ uchwałodawczy gminy sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego proporcjonalnie do liczby miesięcy zamiast do liczby dni zajmowania pasa, jest niezgodne z literalnym brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p., co stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego. Podobnie w zakresie ustalenia stawek w okresie "roku kalendarzowego" zamiast ustawowego pojęcia "roku", co doprowadziło do modyfikacji treści ustawowego uregulowania "rok", jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku konieczne było stwierdzenie nieważności całego § 3 ust. 2 kontrolowanej uchwały z uwagi na obowiązek zachowania zgodnej z zasadami techniki prawodawczej spójności zaskarżonej regulacji prawnej, a pozostawienie jednego zdania z kwestionowanego przepisu uchwały naruszałoby tę spójność.

Rada Gminy K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Zaskarżonemu wyrokowi Rada Gminy K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na stwierdzeniu nieważności całego § 3 ust. 2 uchwały Rady Gminy K. z [...] listopada 2020 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, w sytuacji gdy możliwe i zasadne było uchylenie wyłącznie zdania drugiego i trzeciego zaskarżonego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy K., stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, zaś Prokurator Rejonowy w Kościerzynie, w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a., nie żądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji kontrolował zgodność z prawem aktu prawa miejscowego - uchwały Rady Gminy K. z [...] listopada 2020 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40; zwanej dalej u.s.g.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Wspomniane uchwały podlegają kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji powyższa regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W związku z tym art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować łącznie z art. 91 u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Na ogół przyjmuje się, że istotne wady uchwał to: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Gminy K. stanowiąc § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały uczyniła to z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Stanowisko to zostało uzasadnione odnośnie zdania drugiego i trzeciego analizowanego przepisu uchwały przez wykazanie, że określenie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej proporcjonalnie do liczby miesięcy zamiast do liczby dni oraz ustalenie stawek w okresie "roku kalendarzowego" a nie "roku" stanowi istotne naruszenie prawa, to jest art. 40 ust. 8 w związku z ust. 5 u.d.p., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w części. Z kolei w odniesieniu do zdania pierwszego § 3 ust. 2 kontrolowanej uchwały, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem na czym polegało istotne naruszenie prawa przy ustaleniu rocznej stawki opłaty za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia umieszczanego na drogowym obiekcie inżynierskim. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności całego § 3 ust. 2 uchwały, z uwagi na potrzebę zachowania zgodnej z zasadami techniki prawodawczej spójności zaskarżonej regulacji prawnej, a pozostawienie jednego zdania z powołanego przepisu uchwały "naruszałoby niewątpliwie tę spójność".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest trafne. Jak już wspomniano, stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, jest możliwe wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Tymczasem stwierdzając nieważność całego § 3 ust. 2 uchwały Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnego przepisu prawa, który w sposób istotny zostałby naruszony przez zdanie pierwsze analizowanego przepisu uchwały. Nie można podzielić poglądu WSA, że pozostawienie jednego zdania z § 3 ust. 2 uchwały naruszałoby spójność regulacji, zwłaszcza, że Sąd ten nie wyjaśnił w czym upatruje niespójności regulacji ustalającej roczną stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego. Należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził by wspomniana stawka została ustalona w sposób istotnie naruszający prawo, w szczególności by jej ustalenie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności całego § 3 ust. 2 kontrolowanej uchwały.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie taki stan rzeczy ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Stan faktyczny i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji wzorzec kontroli nie budzą wątpliwości. Nie kwestionując wyniku kontroli zgodności z prawem przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do § 3 ust. 2 zdanie drugie i trzecie kwestionowanej uchwały, należy zauważyć, że uchwała ta była już wcześniej kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, także w zakresie objętym skargą wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w Kościerzynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 3 listopada 2022 r., w sprawie sygn. akt III SA/Gd 1199/21, stwierdził nieważność, między innymi, § 3 ust. 2 zdanie drugie i trzecie uchwały Gminy K. z [...] listopada 2020 r., nr [...]. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii i stwierdził nieważność § 3 ust. 2 omawianej uchwały. Podkreślenia wymaga, że w sprawie sygn. akt III SA/Gd 1199/21, WSA w Gdańsku uznał za niezasadne żądanie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 zdanie pierwsze uchwały i w tym zakresie oddalił skargę, co także wymagało rozważenia przez Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Kościerzynie.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1199/21, jest prawomocny, albowiem skarga kasacyjna wniesiona od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 144/23.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w Kościerzynie nie mogła być uwzględniona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 zdanie pierwsze uchwały niezależnie od przyczyn już podanych, skarga nie była zasadna także z tego powodu, że Prokurator nie przedstawił żadnego argumentu przemawiającego za jego słusznością. W pozostałej części żądanie zawarte w skardze nie mogło być uwzględnione z powodu wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii zgodności z prawem § 3 ust. 2 zdanie drugie i trzecie uchwały Gminy K. z 26 listopada 2020 r., nr [....] (w sposób oczekiwany przez Prokuratora), w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 3 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1199/21.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.