Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 465/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64 § 1 pkt 6, art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Rz 400/23 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 31 lipca 2018 r. nr 1801-IEW.4268.4.2018 w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Rz 400/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany także jako Zakład, ZUS, wierzyciel) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 31 lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie sprawy.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, pismem z 28 października 2013 r., zwrócił się do organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego w Tarnobrzegu o wszczęcie egzekucji z nieruchomości należącej do dłużnika. Ponieważ czynności egzekucyjne nie doprowadziły do wyegzekwowania należności objętych tytułami egzekucyjnymi organ egzekucyjny, postanowieniem z 3 listopada 2017 r., umorzył postępowanie egzekucyjne, które było prowadzone na podstawie 102 tytułów wykonawczych.

Organ egzekucyjny, zawiadomieniem z 4 grudnia 2017 r. o wysokości kosztów egzekucyjnych obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. W zawiadomieniu poinformowano wierzyciela o dokonanych czynnościach egzekucyjnych, od których naliczono koszty egzekucyjne, wskazując podstawę prawną, datę wykonania czynności, kwotę kosztów egzekucyjnych oraz poinformowano o możliwości wystąpienia, w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Wniosku takiego nie zgłoszono.

Wnioskiem z 19 grudnia 2017 r. ZUS na podstawie art. 64e § 1, 2, 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), zwrócił się o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z 20 lutego 2018 r. organ egzekucyjny odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, DIAS postanowieniem z 31 lipca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że koszty postępowania egzekucyjnego, co do zasady obciążają zobowiązanego (art. 64c § 1 zdanie drugie u.p.e.a.). Zasada ta jest w pewnych wypadkach ograniczona, a ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy. Stosownie do art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Wskazał, że dyspozycja art. 64e u.p.e.a. przewiduje możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych, stanowiąc w § 2, że koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli: stwierdzono nieściągalność po stronie zobowiązanego lub gdy wykaże on, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej; za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny; ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 64e § 3 u.p.e.a. koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Organ odwoławczy podkreślił, że ZUS nie kwestionował wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego, natomiast we wniosku zaakcentował, że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny związany z funkcją publiczną i społeczną jaką pełni.

W ocenie DIAS organ egzekucyjny rozważył i prawidłowo ocenił, czy w sprawie zachodzą przesłanki, których wystąpienie może prowadzić do umorzenia kosztów egzekucyjnych, którymi obciążono wierzyciela. Prawidłowo stwierdził, że przesłanka nieściągalności dochodzonego obowiązku od zobowiązanego (art. 64e § 2 pkt 1 zdanie pierwsze u.p.e.a.) nie ma zastosowania wobec wystąpienia z wnioskiem o umorzenie kosztów egzekucyjnych wierzyciela; z tej samej przyczyny podstawy do uwzględnienia wniosku nie może stanowić przesłanka z art. 64e § 2 pkt 1, zdanie drugie u.p.e.a.. DIAS podzielił również stanowisko organu egzekucyjnego, że ważny interes publiczny, który z perspektywy art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. mógłby stanowić podstawę umorzenia, ale tylko wówczas kiedy występowałyby okoliczności o szczególnym charakterze. Dodał, że w analizowanym stanie faktycznym nie wystąpiła również przesłanka, o której mowa w art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a. tj. przesłanka niewspółmierności poniesionych wydatków egzekucyjnych w stosunku do ściągnięcia tylko kosztów egzekucyjnych.

Organ odwoławczy w nawiązaniu do stanowiska wierzyciela o niewspółmierności kosztów egzekucyjnych wobec niewyegzekwowania zaległości zobowiązanego oraz w odniesieniu do rodzajów podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności, wspieranego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, podkreślił, że postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych nie jest postępowaniem, w którym dokonuje się weryfikacji wysokości powstałych kosztów egzekucyjnych. Zaznaczył, że ZUS mógł kwestionować wysokość tych kosztów w trybie art. 64c § 6a i 7 u.p.e.a. Niezależnie od tego organ zauważył, że wysokość opłaty za czynności egzekucyjne w postaci zajęcia nieruchomości ustalona została prawidłowo. Wskazał, że brak przesłanek z art. 64e § 2 i 3 u.p.e.a. uniemożliwia udzielenia wnioskowanej ulgi w formie umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., I SA/Rz 932/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Tarnobrzegu z 20 lutego 2018 r.

W ocenie WSA zasadnym okazało się stanowisko ZUS, że skoro postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte wnioskiem złożonym w 2013 r., to wobec normy zawartej w art. 68 ustawy z 10 lipca 2015r. o administracji podatkowej, Dz.U. z 2015r., poz. 1269 ze zm.) powinno być ono prowadzone aż do zakończenia na podstawie przepisów u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015 r. Oznacza to zdaniem sądu pierwszej instancji, że organ podatkowy winien był wydać postanowienie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych, skoro koszty te mają obciążać wierzyciela.

Od ww. wyroku DIAS wniósł skargę kasacyjną. Po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 625/19, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie uwzględnił kwestii związanej ze zmianą treści przepisów art. 64c u.p.e.a. w tym zmianą brzmienia § 7 i dodania § 6a. Według NSA, organ pierwszej instancji oparł swoje rozważania o art. 64c § 7 u.p.e.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 1 stycznia 2016 r. pomijając nowe regulacje. Powyższe doprowadziło do błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że w sprawie naruszone zostały przepisy procesowe, bowiem nie zostało z urzędu wydane przez organ egzekucyjny postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych. To doprowadziło sąd do błędnego twierdzenia, że w sprawie doszło do przedwczesnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku wierzyciela o umorzenie kosztów egzekucyjnych. W związku z powyższym NSA uznało, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 64c § 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu iż ww. przepis w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r. ma zastosowanie w sprawie. W rezultacie wskazanych naruszeń sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny działań organu, zarzucając nieuzasadnione naruszenie przepisów proceduralnych.

Ponownie rozpoznając sprawę, wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Rzeszowie oddalił skargę ZUS.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") stwierdził, że związany jest dokonaną przez NSA oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania. Biorąc pod uwagę stan sprawy i chronologicznie podejmowanymi czynnościami przez strony postępowania, w ślad za wiążącym wskazaniem NSA w niniejszej sprawie, stwierdzić należało, że organ egzekucyjny prawidłowo zrealizował normę z art. 64c § 6a i 7 u.p.e.a. obowiązującą od 1 stycznia 2016 r. W związku z brakiem stosownego wniosku wierzyciela, złożonego w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, nie miał podstaw do wydania z urzędu postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

W świetle powyższych rozważań sąd pierwszej instancji przyjął, że kwestia istnienia oraz wysokości kosztów egzekucyjnych, które obciążają wierzyciela nie może być przedmiotem kontroli dokonywanej w tej sprawie przez sąd administracyjny. ZUS nie skorzystał z prawa polegającego na żądaniu wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, tym samym obecnie sąd nie ma podstaw prawnych do oceny, czy wysokość kosztów egzekucyjnych, w stosunku do podjętych czynności egzekucyjnych i nakładu pracy organu egzekucyjnego została przez Naczelnika US prawidłowo ustalona. Nie ma również żadnych podstaw do sprawdzania powodów dla których organ egzekucyjny nie miarkował tych kosztów egzekucyjnych. Strona mając wątpliwości, co do określonej przez organ kwoty kosztów egzekucyjnych mogła wystąpić ze stosownym wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

Sąd pierwszej instancji przyjął zatem, że w postępowaniu w przedmiocie wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych nie bada się istnienia oraz wysokości tych kosztów, gdyż umorzyć można jedynie należności, które istnieją. Sąd zauważa również, że złożenie przez ZUS wniosku o umorzenie należności z tytułu kosztów egzekucyjnych winno nastąpić dopiero wówczas, gdy zgadza się on z kwotą tych kosztów, a jedynie z różnych względów nie jest w skłonny tych kosztów pokryć. Tym samym podnoszona przez stronę w zażaleniu kwestia wysokości kosztów egzekucyjnych, poparta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 (art. 64 § 6 u.p.e.a. na mocy ww. wyroku, częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji z dniem 16 sierpnia 2016 r., w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej), czy też kwestia kosztów, które w ocenie strony nie znajdują odzwierciedlenia w faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny nakładach pracy - nie miała zasadniczego znaczenia w tym postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji po przybliżeniu instytucji umorzenia kosztów egzekucyjnych stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy i rzetelny, a także dokonały wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dały wyraz w uzasadnieniu postanowień, spełniających wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i nie przekraczając przy tym granic uznania.

Po przytoczeniu regulacji prawnych dotyczących funkcjonowania ZUS oraz istoty ważnego interesu publicznego, sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że status skarżącego, jako jednostki sektora finansów publicznych, nie mógł zostać uznany za wystarczający do stwierdzenia, że w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego" pozwalająca na umorzenie w całości przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych. Okoliczność, że status ten nie został uwzględniony przez organy orzekające jako przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych nie stanowi naruszenia art. 64e § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. (por.np. wyrok NSA z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 319/08). Zdaniem WSA, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 64e § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym to przepisem koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Jeszcze raz powtórzyć należy, że wystąpienie przesłanki braku gospodarczego uzasadnienia w obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi odnosi się do sytuacji finansowej wierzyciela, ale skoro umorzenie jest instytucją nadzwyczajną, to należy to utożsamiać z sytuacją, gdy wierzyciel znajduje się w wyjątkowo złej takiej kondycji finansowej, co powinien wykazać.

Zdaniem sądu pierwszej instancji zarzut braku należytej oceny przesłanki wynikającej z art. 64e § 3 u.p.e.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że skarżący jako organ w swej działalności opiera się na stosowaniu przepisów prawa, w szczególności prawa administracyjnego. Dlatego też organ egzekucyjny w oparciu o wskazaną we wniosku podstawę prawną żądania oraz zawartą w nim argumentację dotyczącą przesłanki ważnego interesu publicznego, prawidłowo dokonał oceny wniosku uznając, że w świetle przedstawionych okoliczności przesłanka ważnego interesu publicznego nie występuje.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury administracyjnej sąd pierwszej instancji uznał je za całkowicie niezasadne. W sprawie bowiem uwzględniono informacje podane przez stronę we wniosku i w toku postępowania, zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, dokonano jego oceny, wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy, nie pominięto żadnego dowodu przedłożonego przez ZUS, ustosunkowano się do jego sytuacji finansowej oraz poddano analizie przedstawione argumenty. Także uzasadnienie postanowienia nie uchybia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż w jego uzasadnieniu przywołano treść przepisów oraz sposób ich rozumienia, a także wskazano okoliczności uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Wobec powyższego w sprawie nie zostały naruszone przepisy statuujące podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 9 i 107 § 3 k.p.a. oraz wynikające z nich obowiązki organu administracji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ZUS, zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 61a i art. 9 k.p.a. w związku z art. 18, 64c § 7, 64e § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że organ egzekucyjny był uprawniony do prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia - postanowienia w przedmiocie zastosowania ulgi - odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych, w sytuacji gdy należność z tytułu tych kosztów nie została ostatecznie ustalona przed wszczęciem postępowania o jej umorzenie oraz koszty te nie były wymagalne, zatem organ egzekucyjny zobowiązany był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia nieostatecznie ustalonych kosztów. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd nie powinien merytorycznie rozpoznawać sprawy poprzez oddalenie skargi. Sąd pierwszej instancji pomimo zarzutów skargi w tym przedmiocie nie zajął stanowiska w wyroku odnośnie tego elementu stanu faktycznego, co uniemożliwia kontrolę i merytoryczną polemikę;

2) naruszenie art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie przez sąd pierwszej instancji przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności odstąpienia przez organ egzekucyjny - Naczelnika Urzędu Skarbowego w Tarnobrzegu od wieloletniej, utrwalonej praktyki tego organu w przedmiocie umarzania kosztów egzekucyjnych nakładanych na ZUS Oddział w Rzeszowie Inspektorat w Tarnobrzegu w postępowaniach egzekucyjnych przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, przy identycznych przesłankach do umorzenia i braku poinformowania przez organ wierzyciela egzekucyjnego (ZUS) o zmianie praktyki, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w takim przypadku organ egzekucyjny powinien uzupełnić postępowanie administracyjne, a Zakład miałby możliwość przedstawienia dodatkowych argumentów, czy też podjąć decyzję o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów. Sąd pierwszej instancji pomimo zarzutów skargi w tym przedmiocie nie zajął stanowiska w wyroku odnośnie tego elementu stanu faktycznego, co uniemożliwia kontrolę i merytoryczną polemikę;

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 79a k.p.a. w związku z art. 18 i art. 64j § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie stronie postępowania - Zakładowi przesłanek zależnych od ZUS, które nie zostały spełnione lub wykazane, z równoczesnym wskazaniem że może to skutkować wydaniem postanowienia o odmowie umorzenia należności, zwłaszcza w kontekście wcześniejszego umarzania kosztów w każdej sprawie na wniosek Zakładu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakład miałby możliwość przedstawienia dodatkowych argumentów, czy też podjąć decyzję o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów. Sąd pierwszej instancji pomimo zarzutów skargi w tym przedmiocie nie zajął stanowiska w wyroku odnośnie tego elementu stanu faktycznego, co uniemożliwia kontrolę i merytoryczną polemikę.

II. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art.174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1) naruszenie art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania postanowień przez organy egzekucyjne) poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie kwestia wysokości kosztów egzekucyjnych, które obciążają wierzyciela nie może być przedmiotem kontroli, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie o umorzeniu kosztów zawiera niezgodne z prawem określenie ich wysokości, a w sprawie wysokości kosztów nie zostało wydane wcześniej ostateczne postanowienie. Błędnie określona kwota kosztów stanowi rażące naruszenie prawa i powinna być przedmiotem badania przez sąd, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia od samego początku sprawy zarzutu przez Zakład w tym zakresie oraz w sytuacji, gdy czynność materialno - techniczna ustalenia tych kosztów nie podlega wzruszeniu w ramach trybów nadzwyczajnych k.p.a.;

2) naruszenie art. 64e § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 u.p.e.a. poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji braku zaistnienia przesłanek do umorzenia kosztów, w sytuacji gdy Zakład wykazał ważny interes publiczny oraz wykazał, że obciążenie wierzyciela - ZUS obowiązkiem uiszczenia kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione, zwłaszcza w kontekście gdy identyczne przesłanki wskazane przez ZUS stanowiły podstawę do umarzania kosztów egzekucyjnych w wielu sprawach i przez wiele lat przez ten sam organ egzekucyjny;

3) naruszenie art. 65a u.p.e.a., naruszenie art. 24 ust 2 i 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r., poz.1230 z późn.zm. – dalej "u.s.u.s.") poprzez nieuwzględnienie przez sąd pierwszej instancji upływu terminu przedawnienia należności z tytułu kosztów egzekucyjnych, co spowodowało wygaśnięcie obowiązku publiczno-prawnego i rozstrzyganie o umorzeniu tych kosztów przez sąd pierwszej instancji było bezprzedmiotowe.

Wskazując na powyższe, ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie od DIAS na rzecz ZUS kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, DIAS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie Zakład zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku DIAS - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40 wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Odnosząc się do postawionych zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania, wskazać przede wszystkim należy, że istota sporu w sprawie dotyczy oceny istnienia przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych określonej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. tj. "ważnego interesu publicznego" oraz w art. 64e § 3 u.p.e.a. – "braku gospodarczego uzasadnienia umorzenia kosztów" . Mając powyższą kwestię za główną oś sporu, ZUS zarzucił sądowi pierwszej instancji nie dość wnikliwą kontrolę wydanych w sprawie postanowień, w szczególności nie odniesienie się do szeregu zarzutów podniesionych w skardze co w jego ocenie stanowiło naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z szeregiem przepisów k.p.a. oraz u.p.e.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uniemożliwiło kontrolę i merytoryczną polemikę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za zasadne.

Odnosząc się do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa - lub istotnie ograniczona - gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Ponadto - co również nie jest bez znaczenia - jakkolwiek brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17). Stanowisko to zresztą koresponduje z regulacją art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który dla podważenia wyroku sądu pierwszej instancji z przyczyn natury procesowej wymaga, by podnoszone naruszenie prawa (w tym przypadku art. 141 § 4 p.p.s.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do tego rodzaju uchybień zaliczyć należy nierozważenie istotnych dla konstrukcji wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) zarzutów skargi. Wspomniany przepis stanowi o obligatoryjnych elementach uzasadnienia, zaliczając do nich m.in. zarzuty skargi oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, które do stanowiska skarżącego powinno nawiązywać. Zreferowanie zarzutów skargi nie może pozostać w próżni, bez pochylenia się nad ich zasadnością.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy ze skarżącym ZUS, że w niniejszej sprawie istotne dla rozpoznania skargi zarzuty nie zostały rozpoznane. Konstatacja ta dotyczy przede wszystkim zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. w kontekście zasadności i podstawy prawnej wydania w sprawie postanowienia odmawiającego umorzenia kosztów egzekucyjnych (zarzut z pkt 3 skargi, ponownie opisany w pkt. I.1. petitum skargi kasacyjnej), naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności braku uzasadnienia odstąpienia od długoletniej, utrwalonej praktyki organu w zakresie umarzania ZUS kosztów egzekucyjnych (zarzut z pkt 5 skargi, ponownie opisany w pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenia art. 79a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie (zarzut nr 6 skargi, ponownie opisany w pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej). Podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji w sposób zbiorczy, bardzo ogólny, by nie powiedzieć lakoniczny ustosunkował się do zarzutów naruszenia procedury administracyjnej (str. 15 uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji), uznając je za całkowicie niezasadne.

Rozpoznając sprawę ponownie należy pochylić się nad powyższą problematyką i w odpowiedzi na zarzuty skargi ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia pod względem zarówno podstawy prawnej jak i ewentualnego naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. wraz z oceną, czy takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, regulującego wysokość opłat za czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu nieruchomości – uznać należy go za niezasadny. Zgodzić się należy z DIAS jak również sądem pierwszej instancji, że kwestia istnienia oraz wysokości kosztów egzekucyjnych, które obciążają wierzyciela nie może być przedmiotem kontroli dokonywanej w sprawie dotyczącej ich umorzenia, gdyż poza ramami postępowania dotyczącego umorzenia kosztów egzekucyjnych, znajduje się kwestia prawidłowości, zasadności i wysokości ich ustalenia. Powyższe jest domeną odrębnego postępowania.

W rozpoznawanym przypadku mamy jednak do czynienia z wyjątkową sytuacją - niekonstytucyjnością przepisów odnoszącą się do określania wysokości opłat egzekucyjnych i manipulacyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku 28 czerwca 2016 r. SK 31/14 orzekł m.in., że art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a ponadto, że art. 64 § 6 ww. ustawy w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości), następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.

W świetle powyższego przyjąć należy, że w pojęciu "ważnego interesu publicznego" jako przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych powinno mieścić się zachowanie stanu zgodnego z Konstytucją RP i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w postępowaniu w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych organ, w ramach przesłanki "ważnego interesu publicznego", powinien również zbadać, czy koszty egzekucyjne nie przekształciły się w dokuczliwą sankcję, w sposób nieuzasadniony obciążającą stronę zobowiązaną do ich poniesienia (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2017 r., I SA/Kr 1291/16). W wyroku NSA z 28 lutego 2019 r., II FSK 3498/18 podkreślono, że skoro ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego może stanowić podstawę do wznowienia postępowania i ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku, które powinny być uwzględnione przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji, to tym bardziej powinien być rozważony w ramach przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w interesie publicznym jest to, by przestrzegane były normy konstytucyjne oraz to, by organy państwa usuwały skutki niezgodności przepisów z Konstytucją w każdy przewidziany prawem sposób. Konsekwentnie rozważając zakres i treść pojęcia "ważnego interesu publicznego" należy uwzględnić argumentację Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którą zobowiązanego (odpowiednio wierzyciela) w postępowaniu egzekucyjnym powinny obciążać tylko takie koszty, które pozostają w związku z kosztami działania organu egzekucyjnego, co może wyrażać się w konieczności ich miarkowania.

Mając na uwadze powyższe, za częściowo zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 64e § 2 pkt 2 i 3 u.p.e.a. Ponownie rozpoznając sprawę, sąd pierwszej instancji ustosunkuje się również do zarzutu naruszenia art. 65a u.p.e.a. w zw. z art. 24 ust. 2 i 4 u.s.u.s. regulujących kwestię przedawnienia, bowiem powyższy zarzut po raz pierwszy pojawił się w sprawie dopiero na etapie skargi kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, wobec czego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 240 zł za reprezentowanie skarżącego przed sądem drugiej instancji.