Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1203/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64d par. 1, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 5, art. 51 ust. 1, art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu spółki F. [...] z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji) – po rozpoznaniu odwołania K. S. od decyzji Wójta Gminy K. (dalej również: Wójt; organ I instancji) z dnia [...] 2017 r. znak [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie zespołu linii kablowych średniego napięcia wraz z liniami teletechnicznymi na działkach nr [...], [...], [...] obręb geod. [...] oraz nr [...], [...], [...] obręb geod. [...], gm. [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 4 maja 2017 r. spółka A sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również: inwestor; strona skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy K. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu linii kablowych średniego napięcia wraz z liniami teletechnicznymi na działkach nr [...], [...], [...], obręb geod. [...] oraz na działkach nr [...], [...], [...], obręb geod. [...] – w gminie [...]. Do wniosku załączona została kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, oraz obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, a także uproszczony wypis z rejestru gruntów obejmujący właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem, rysunek przekroju rowu dla ułożenia linii kablowych średniego napięcia.

Po uzyskaniu stanowiska społeczności lokalnej sołectwa [...] oraz uzgodnienia (postanowienia) z dnia [...] 2017 r. znak [...] Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. w odniesieniu do terenu górniczego, a także milczącego uzgodnienia projektu decyzji przez inne zawiadomione organy właściwe w zakresie odpowiednio – ochrony gruntów rolnych, melioracji wodnych i pasa drogowego, Wójt merytorycznie rozstrzygnął sprawę.

W tym względzie Wójt decyzją z dnia [...] 2017 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 i 2a, art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej: u.p.z.p., ustawa planistyczna), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie zespołu linii kablowych średniego napięcia wraz z liniami teletechnicznymi na wyżej wymienionych działkach; teren lokalizacji inwestycji przedstawiono na załączniku graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z wnioskiem i wyjaśnieniami inwestora przedsięwzięcie obejmuje budowę zespołu podziemnych elektroenergetycznych linii kablowych średniego napięcia (od 15 kV do 30 kV) wraz z równolegle do nich ułożonymi przewodami teletechnicznymi, służącymi do sterowania pracą zespołu elektrowni wiatrowych; przewidywana długość trasy inwestycji w części objętej wnioskiem wynosi [...] m; docelowo planowane jest włączenie zespołu linii kablowych do rozdzielni elektroenergetycznej projektowanej na dz. nr [...] na podstawie odrębnego opracowania (zgodnie z warunkami technicznymi gestora sieci po ich uzyskaniu). Ponadto podał, że lokalizacja zespołu elektrowni wiatrowych oraz pozostały odcinek linii kablowych i teletechnicznych odbywać się będzie na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem nie został objęty wnioskiem.

Wójt uznał, że przedsięwzięcie objęte rozpatrywanym wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego, zaś działki nr [...] [...] (obręb [...] i działka nr [...] (obręb [...] stanowią pas drogowy dróg gminnych, działka nr [...] stanowi pas drogowy drogi powiatowej nr [...], działka nr [...] (obręb [...]) i działka nr [...] (obręb [...] są gruntami rolnymi i stanowią własność osób prywatnych. Organ stwierdził również, że projektowany przebieg linii kablowych położony jest poza obszarami Natura 2000, jak i poza innymi terenami objętymi ochroną przyrody na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; ponadto wniosek nie dotyczy przedsięwzięcia należącego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; na terenie inwestycji nie występują lasy ani chronione grunty rolne.

Obwieszczeniem z dnia [...] 2017 r. organ I instancji na podstawie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. zawiadomił o wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie i możliwości zapoznania się jej treścią.

Od powyższej decyzji Wójta odwołanie w dniu 28 lipca 2017 r. (data wpływu pisma do organu) wniósł K. S. (dalej również: zainteresowany; strona), podnosząc, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia, które jest częścią przedsięwzięcia inwestora polegającego na budowie farmy wiatrowej [...] o łącznej maksymalnej mocy przyłączeniowej 21 MW, składającej się z [...] siłowni wiatrowych, a za pomocą linii kablowych oraz teletechnicznych o długości ok. [...] m inwestor planuje dostarczyć wyprodukowaną energię do rozdzielni elektroenergetycznej projektowanej na działce nr [...] obręb geod. [...], gm. [...]. Zdaniem zainteresowanego

Zdaniem zainteresowanego, w przedmiotowej decyzji Wójt poprzez błędne zakwalifikowanie zamierzenia budowlanego jako inwestycji celu publicznego wydał tę decyzję na podstawie wadliwej podstawy prawnej, gdyż z charakterystyki przedsięwzięcia oraz okoliczności towarzyszących wynika, że wyżej opisane przedsięwzięcia służą obejściu prawa, tj. przepisu art 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem przedmiotowa decyzja służyć ma wyłącznie do sterowania pracą zespołu elektrowni wiatrowych (26 turbin) oraz do dostarczenia do punktu odbioru (nabywcy/operatora) wytworzonej energii, w żadnym razie nie do mieszkańców wsi.

Zainteresowany uzupełniał dwukrotnie swoje odwołanie w toku postępowania odwoławczego, domagając się wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Ponadto inwestor również przedstawił swoje stanowisko, domagając się umorzenia postępowania odwoławczego w całości w związku z tym, że zainteresowanemu nie przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony, względnie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (stanowisko podtrzymane w kolejnym piśmie procesowym).

Kolegium, motywując swoje rozstrzygnięcie wyrażone w decyzji z dnia 7 listopada 2017 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.), w pierwszej kolejności odwołało się do treści art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a., przepisów Kodeksu cywilnego oraz art. 53 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p., a także stanowiska orzecznictwa co do tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy albo inwestycji celu publicznego stroną postępowania obok wnioskodawcy oraz właściciela i użytkownika wieczystego gruntu objętego zainwestowaniem są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych w dalszej odległości, jeżeli znajdują się one w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Stwierdzając, że K. S. nie jest inwestorem ani właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, organ odwoławczy wskazał zarazem na to, że zainteresowany właścicielem działek niezabudowanych o nr. [...], [...], [...] oraz [...], położonych w obrębie A., które graniczą z terenem objętym wnioskiem o ustalenie inwestycji celu publicznego, tj. z działką drogową nr [...], zatem ma interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę niniejszego postępowania, nawet jeżeli planowane linie średniego napięcia wraz z przewodami teletechnicznymi wykonane zostaną jako doziemne, co ograniczy do minimum ich oddziaływanie (pole elektromagnetyczne) na otoczenie, w tym na zdrowie ludzkie.

Organ II instancji stwierdził, że za inwestycję celu publicznego może być uznane takie zamierzenie, które prowadzi do realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przy czym pojęcie celu publicznego nie jest dowolne, bowiem zostało określone w art. 6 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm. – dalej: u.g.n.), który zawiera zamknięty katalog celów publicznych. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycję celu publicznego wydaje się wyłącznie na podstawie kryterium przedmiotowego i nie jest istotna ani podmiotowa kwalifikacja inwestora, ani źródła finansowania takiej inwestycji. Ponadto wskazał na to, że zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Odwołując się do charakterystyki i uwarunkowań funkcjonalnych planowanego przedsięwzięcia, Kolegium przedstawiło rozważania dotyczące dopuszczalności uznania przedsięwzięcia za służące realizacji celu publicznego. W tym względzie organ II instancji podniósł, że Wójt w kwestionowanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonując kwalifikacji przedmiotowej inwestycji, ograniczył swoje wyjaśnienie wyłącznie do powołania brzmienia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz wskazania, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu gminnym. Kolegium stwierdziło, że z wniosku inwestora nie wynika to, jakie przedmiotowa inwestycja ma znaczenie dla społeczności lokalnej, a w aktach sprawy oraz uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek analizy obu przesłanek, które w myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. determinują kwalifikację tej inwestycji jako celu publicznego. Zdaniem organu II instancji, taka ogólnikowość dotycząca uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji stanowi o naruszeniu wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję przedwcześnie, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (czego wymaga ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a.), co powoduje, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej [...] o łącznej maksymalnej mocy przyłączeniowej 21 MW, składającej się z [...] siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości [...] m n.p.t. i siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia na działkach o nr. geod.: [...] - obręb [...]; [...] - obręb [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb [...], dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w [...] nastąpi w odległości mniejszej niż dziesięciokrotność ich maksymalnej wysokości, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U z 2016 r., poz. 961 – ustawa o elektrowniach wiatrowych), Kolegium wyjaśniło, że kwestia ta nie może być rozpatrzona w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy stwierdził w tym względzie m.in., że to, czy ustawa o elektrowniach wiatrowych ma zastosowanie w przypadku realizacji przedmiotowej farmy wiatrowej podlegać będzie ocenie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydaniu pozwolenia na budowę. Zdaniem organu II instancji, na rozstrzygnięcie o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji nie ma wpływu przywołane w odwołaniu stanowisko organu Inspekcji Sanitarnej w sprawie bezpiecznej odległości farm wiatrowych od budynków mieszkalnych czy (telewizyjne) programy publicystyczne.

W wytycznych co od dalszego postępowania Kolegium stwierdziło, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien dokonać niezbędnych ustaleń co do charakterystyki technicznej oraz kwalifikacji prawnej wskazanego we wniosku zespołu linii kablowych średniego napięcia wraz z liniami technicznymi oraz wykazać, że realizacja przedmiotowej inwestycji ma znaczenie dla społeczności lokalnej, a wyniki tych ustaleń powinny znaleźć się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

W sprzeciwie od decyzji Kolegium, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Strona skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. , w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez podmiot, któremu nie przysługiwał w prowadzonym postępowaniu status strony, co z kolei przesądzało o konieczności umorzenia postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącej legitymacja procesowa podmiotu wnoszącego odwołanie nie może zatem zostać wykazana w inny sposób niż przez wskazanie przepisu prawa, który w związku z realizacją inwestycji objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym również w zabudowie, nieruchomości zainteresowanego. Inwestor podniósł, że zainteresowany nie przedstawił argumentów mogących wskazywać na ewentualne podstawy do uznania, że może być on stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na gruncie art. 28 k.p.a. W tym zakresie strona wytknęła, że Kolegium w decyzji z dnia 7 listopada 2017 r. w istocie nie przedstawiło przesłanek, na podstawie których uznało K. S. za stronę postępowania. Strona argumentowała, że w szczególności Kolegium nie przedstawiło rozważań co do tego, jaki zasięg i rodzaj oddziaływań wystąpi na nieruchomości zainteresowanego, stwierdzając jednocześnie, iż wnoszący odwołanie ma interes prawny uprawniający do uznania go za stronę postępowania. Strona skarżąca stwierdziła, że według Kolegium uznanie zainteresowanego za stronę nie wiąże się z oddziaływaniem planowanej inwestycji na jego nieruchomości i nie wynika z ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości, a wystarczającą przesłanką do uznania zainteresowanego za stronę postępowania jest posiadanie przez ten podmiot niezabudowanych nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji, co nastąpiło bez jakiejkolwiek próby weryfikacji przez organ zaistnienia wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości zainteresowanego. Ponadto w tym względzie skarżąca zarzuciła, że w pismach kierowanych do Kolegium w toku postępowania odwoławczego została przedstawiona argumentacja dotyczącą barku podstaw do uznania K. S. za stronę tego postępowania, jednakże organ odwoławczy w swym obszernym uzasadnieniu wydanej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji Spółki, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a.

Ponadto inwestor nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium co do tego, że organ I instancji nie zweryfikował należycie, czy przedsięwzięcie może zostać zakwalifikowane do kategorii inwestycji celu publicznego, podczas gdy z wniosku inwestora nie wynika znaczenie inwestycji dla lokalnej społeczności. W tym względzie strona skarżąca podniosła, że zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej wynika z niezawodnej pracy tysięcy elementów systemu elektroenergetycznego, w którego skład wejdzie również planowana inwestycja, linie kablowe transportować będą bowiem wyprodukowaną energię elektryczną do odbiorców poprzez elementy systemu elektroenergetycznego, z którego korzysta również społeczność lokalna, w tym sam zainteresowany. Zdaniem strony, do momentu definitywnego odcięcia się od sieci i przejścia na własny system zasilania lokalna społeczność korzysta z energii elektrycznej z Krajowego Systemu Elektroenergetycznego i dlatego energia ta ma dla tej społeczności istotne znaczenie. Ponadto podniósł, że wyprodukowana na farmie wiatrowej energia elektryczna nie będzie zużywana na potrzeby własne inwestora, ani nie będzie transportowana do konkretnego odbiorcy, z pominięciem innych użytkowników sieci elektroenergetycznej, będzie natomiast zużywana publicznie, w tym lokalnie, w zależności od stanu pracy systemu elektroenergetycznego, w którym kierunek przepływu energii elektrycznej jest zależny od wielu złożonych czynników, co powoduje, że brak jest możliwości rozgraniczenia obszaru zużycia tej energii. W ocenie strony, zrealizowanie inwestycji pozytywnie wpłynie na stabilność pracy sieci elektroenergetycznej na terenie gminy, zwiększy przy tym bezpieczeństwo energetyczne, w tym również na poziomie lokalnym. Zdaniem skarżącej, brak zwarcia w decyzji organu I instancji szczegółowego opisu przydatności i znaczenia planowanej inwestycji dla lokalnej społeczności wynika z jego oczywistości.

Ponadto strona skarżąca argumentowała, że inwestycja ponad wszelką wątpliwość mieści się w katalogu przedsięwzięć wskazanych w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż służyć będzie do przesyłu energii elektrycznej od producenta do jej odbiorców (użytkowników); energia elektryczna wyprodukowana przez elektrownie wiatrowe należące do inwestora przesyłana będzie za pomocą przedmiotowych linii kablowych do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Strona wskazała na uwarunkowania prawne dotyczące możliwości produkcji energii elektrycznej przez elektrownie wiatrowe, w tym wymogi koncesyjne. Podniosła też, że spółka przygotowująca inwestycję polegającą na wytwarzaniu i przesyłaniu energii elektrycznej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego wypełnia definicję przedsiębiorstwa energetycznego w rozumieniu art. 3 pkt. 12 Prawa energetycznego, dlatego też zasadne jest zaliczenie inwestora do przedsiębiorstw energetycznych wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej.

W przekonaniu strony skarżącej, planowany zespół linii kablowych średniego napięcia oraz związanych z nimi linii światłowodowych łącznie stanowią "urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania energii elektrycznej", o których mowa w definiującym urządzenia przesyłowe art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Strona podniosła również, że wykształcona linia orzecznicza sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, iż w przeciwieństwie do samych elektrowni wiatrowych, przewody wyprowadzające z nich wyprodukowaną energie elektryczną mają charakter inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw od decyzji jest zasadny.

Charakter złożonego środka zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., określnego w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego w ramach niniejszej sprawy tutejszy Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Wójta i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Trzeba mieć też na uwadze, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 639/15, dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Aktualnie obowiązujące zmiany prawa procesowego skłaniają do restrykcyjnego podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 k.p.a. w stosunku do tego, jakie było stosowane przed wprowadzeniem od dnia 1 czerwca 2017 r. instytucji sprzeciwu od decyzji. Jak wyjaśnił to już, z odwołaniem się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (orzeczenia dostępne jw.), celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

W obowiązującym stanie prawnym nie ma też podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli odpowiednio: decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz decyzji o warunkach zabudowy – art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) organ odwoławczy – analogicznie jak w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 443/08, dostępny jw.) – nie ma kompetencji do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy (wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora) w wyniku uzupełnienia materiału procesowego (przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego). Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego [Sąd posługuje się w dalszej części uzasadnienia również skrótem myślowym "decyzja lokalizacyjna", uwzględniając aspekt praktyczny, jak i brak ryzyka utożsamienia tego terminu z decyzją o warunkach zabudowy] nie może być przeniesiona na organ drugiej instancji, rozpatrujący odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Co więcej, w judykaturze przyjmuje się uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione nawet w przypadku, gdy organ I instancji odmówił wydania decyzji pozytywnej. Dopuszcza się zatem w takiej sytuacji wydanie przez organ odwoławczy nie tylko orzeczenia kasacyjnego, ale również merytoryczno-reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co jednak wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2198/15, dostępny jw.). Tym bardziej zatem należy uznać szeroką dopuszczalność stosowania rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjnego (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.) w sytuacji, gdy organ I instancji wydał decyzję pozytywną (tu: ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego). Problem w tym wypadku sprowadza się do odpowiedniego przeprowadzenia przez organ drugiej instancji postępowania wyjaśniającego w warunkach stosownego uzupełnienia materiału dowodowego, co z uwagi na brzmienie art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. nie powinno stanowić przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego w zastępstwie organu pierwszej instancji.

Istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem również na podstawie materiału dowodowego (procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy.

Jeszcze raz warto podkreślić, że omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Z charakteru unormowania dotyczącego zasad rozstrzygania sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika jedynie, że wydanie decyzji lokalizacyjnej musi być poprzedzone powołaniem osoby o odpowiednich kwalifikacjach, która sporządzi projekt decyzji lokalizacyjnej (art. 50 ust. 1 i 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p.), jak również wymagane jest wykonanie stosownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

Ze względu na rodzaj powołanych w skardze zarzutów Sąd, przechodząc po przedstawieniu rozważań ogólnych do oceny zakażonej decyzji, najpierw zwraca uwagę na niedostatki rozważań prawnych Kolegium dotyczących statusu wnoszącego odwołanie jako strony postępowania. Stanowisko organu II instancji jest bowiem w tym względzie kwestionowane przez stronę skarżącą.

Rozpatrzenie sprawy w instancji odwoławczej uwarunkowane jest ustaleniem dopuszczalności i terminowości wniesionego środka zaskarżenia. Kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza bowiem wszystkie pozostałe zagadnienia związane z wniesieniem środka odwoławczego (jak zbadanie terminowości wniesienia środka odwoławczego, a następnie jego merytorycznej zasadności). Przepis art. 129 k.p.a. określa sposób (§ 1), jak i termin (§ 2 i 3) wniesienia odwołania, który co do zasady wynosi 14 dni od dnia doręczenia lub odpowiednio ogłoszenia decyzji stronie. Z kolei art. 134 k.p.a. wskazuje obowiązki organu II instancji prowadzącego ten etap (odwoławczy) postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze składa się bowiem z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania rozstrzygnięcia (odpowiednio – decyzji lub postanowienia). Jak wynika z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a w tym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (patrz: B. Adamiak w B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 134, Nb 6 i powołane tam orzecznictwo).

Podstawowym obowiązkiem organu administracji jest w szczególności ustalenie, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepisy szczególne mogą zawierać modyfikacje i ograniczenia ustawowe w tym względzie (tak dotyczące kręgu stron postępowania, jak i aspektów proceduralnych). Przepisy ustawy planistycznej nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (w decyzji lokalizacyjnej lub w decyzji o warunkach zabudowy). W konsekwencji, zarówno w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a. Niemniej jednak art. 53 ust. 1 u.p.z.p. zawiera pewną modyfikację proceduralną, gdyż stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, natomiast inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Z brzmienia tego przepisu można wywieść wniosek, że poza inwestorem również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, są w zasadzie stronami postępowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej.

Idąc dalej, należy podkreślić, że to do organu odwoławczego należy przeprowadzenie analizy, czy podanie pochodzi od strony danego postępowania, czy też od osoby niemającej takiego statusu. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. jedynie stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania i to na tym etapie winna mieć miejsce analiza tego aspektu sprawy administracyjnej. Powinnością organu odwoławczego po wypłynięciu podania jest wstępne wyjaśnienie, czy osoba wnosząca odwołanie posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Konsekwencją braku przymiotu strony w postępowaniu głównym (odwoławczym) jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (patrz: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, publ. Wokanda 1999/11, s. 35 oraz przykładowo wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt: II OSK 515/05, postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt: I OSK 386/05, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt: II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50 – orzeczenia dostępne jw.).

Rozwijając powyższą myśl, trzeba również zauważyć, że co do zasady – jeśli nie wystąpi konieczność wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., ze względu na niedopuszczalność odwołania wnikającą z oczywistego, a zatem niewymagającego głębszej analizy, braku interesu prawnego podmiotu domagającego się uruchomienia danego postępowania administracyjnego – organ powinien przeprowadzić postępowanie odwoławcze i ustalić zasadność legitymacji procesowej tego podmiotu w postępowaniu głównym (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12, dostępnym jw.). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych jest zaś dopuszczalne wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 321/11, dostępny jw.). Zatem stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest możliwe w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z tego odwołania (tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1774/11, dostępnym jw.).

W sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony – lub też zagrożony – postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który jednakże sam w sobie nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie określa sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Innymi słowy, na problematykę ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a zatem również decyzji lokalizacyjnej) należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 u.p.z.p., jednakże poszukiwać przepisów wskazujących na istnienie po stronie konkretnego podmiotu interesu prawnego trzeba poszukiwać gdzie indziej, nie wyłączając przepisów art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Zaznaczyć jednak trzeba, że przepisy te nie są źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zawsze, ale możliwość wywodzenia z nich interesu prawnego w danym postępowaniu zależy od konkretnych okoliczności ustalonych w konkretnej sprawie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 269/17, dostępny jw.). Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie są zagadnienia związane z przyszłym i niepewnym wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spodziewany spadek atrakcyjności lub wartości działki (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 1809/12, dostępny jw.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania zwykle uznaje się też właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, jednakże w przypadku takich nieruchomości, a tym bardziej nieruchomości położonych dalej – ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek (por. np. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 332/16 i z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 400/16, dostępne jw.). Trzeba mieć na uwadze, że krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie musi się pokrywać zawsze z kręgiem podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie innych rozstrzygnięć administracyjnych w procesie inwestycyjnym (np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia wodnoprawnego czy pozwolenia na budowę). W każdym postępowaniu należy oddzielnie badać interes prawny, opierając się na odpowiednich przepisach – co do zasady prawa materialnego – z których może być wywiedziony prawnie chroniony interes podmiotu wnoszącego podanie (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 615/08, dostępny jw.). Należy również pamiętać o tym, że czym innym jest realizowanie praw strony w ramach postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, a czym innym jest kwestia prawidłowej realizacji inwestycji. Prognozowanie ewentualnych późniejszych skutków wadliwie zrealizowanej inwestycji nie uzasadnia przyznania, na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, przymiotu strony tego postępowania (por. stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2578/13, dostępne jw.).

W niniejszej sprawie okoliczności uprawniające Kolegium do wydania rozstrzygnięcia formalnego na podstawie art. 134 k.p.a. w ogóle nie zachodziły, bowiem zainteresowany K. S. – również na wezwanie organu II instancji – w postępowaniu odwoławczym dodatkowo (pisma procesowe z dnia 13 sierpnia, 11 września i 2 października 2017 r.) uzasadniał okoliczności, z których wywodzi swój interes prawny w sprawie i legitymację do wniesienia odwołania od decyzji lokalizacyjnej. W takim wypadku weryfikacji statusu zainteresowanego należało dokonać w toku postępowania rozpoznawczego, co też miało miejsce, jednak finalnie okazało się niewystarczające dla uznania, że Kolegium było uprawnione do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej lub merytoryczno-refomatoryjnej, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. lub decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Do twierdzeń zainteresowanego Kolegium odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednakże w zasadzie pominęło ustosunkowanie się do przeciwnych twierdzeń inwestora zawartych w pismach procesowych z dnia 10 października 2017 r. Organ odwoławczy przyjął, że planowane linie średniego napięcia wraz z przewodami teletechnicznymi wykonane zostaną jako doziemne, co ograniczy do minimum ich oddziaływanie (pole elektromagnetyczne) na otoczenie, w tym na zdrowie ludzkie, jednak zarazem stwierdził, że mimo to posiadanie przez K. S. niezabudowanych nieruchomości w sąsiedztwie działki drogowej, przez którą przebiegać ma planowana inwestycja stanowi podstawę do uznania go za stronę postępowania.

Taka konkluzja organu odwoławczego, w kontekście zarzutów i wniosków formułowanych przez inwestora, uznana być musi za przedwczesną. Tym bardziej, że Kolegium samo wskazuje na ograniczenie do minimum [...] [oddziaływanie] planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Dodać należy, że należące do zainteresowanego grunty sąsiednie wobec nieruchomości drogowej, przez którą przebiegać mają przewodowy energetyczne, stanowią przy tym – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – aktualnie działki niezabudowane. Kolegium odnotowało taki stan rzeczy, jednakże nie poddało go analizie pod kątem występowania ograniczeń w zakresie korzystania i zagospodarowania nieruchomości wnoszącego odwołanie. Słusznie zatem skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie w tym względzie przepisów art. 7 i art. 28 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowało jej merytoryczne rozpatrzenie.

Przechodząc do następnej części rozważań, należy wskazać na to, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie kasacyjne zostało umotywowane przez Kolegium dwoma następującymi argumentami: 1) niezbędne jest poczynienie ustaleń co do charakterystyki technicznej oraz kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia wskazanego we wniosku inwestora ("zespołu linii kablowych średniego napięcia wraz z liniami technicznymi") oraz wykazania, że realizacja przedmiotowej inwestycji ma znaczenie dla społeczności lokalnej; 2) stwierdzone po stronie organu I instancji naruszenie przepisów postępowania wskazuje na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, w ocenie organu II instancji wyjaśnienie wskazanych przez organ II instancji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekracza określone w art. 136 k.p.a. granice uzupełniającego postępowania dowodowego.

Takie stanowisko Kolegium w niniejszej sprawie nie może być uznane za uprawnione, stąd też zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. okazało się niezasadne. Przyjęcie, że zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego), jaki miałby przeprowadzić organ II instancji, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., musiałoby w tych warunkach zostać poprzedzone szczegółową analizą okoliczności sprawy, czego po stronie Kolegium zabrakło. Tymczasem postępowanie administracyjne w obydwu instancjach ma w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia przez organ II instancji analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., i wydania decyzji co do meritum sprawy. Wobec tego przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz dokonanie oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (por. R. Sawuła, glosa krytyczna do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Charakterystyka przedsięwzięcia została przedstawiona we wniosku inwestora, jak i w decyzji organu I instancji. Kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia wskazanego we wniosku inwestora – "zespołu linii kablowych średniego napięcia wraz z liniami technicznymi" może zaś dokonać samodzielnie organ odwoławczy. Podobnie należy się odnieść do wykazania, że realizacja przedmiotowej inwestycji ma znaczenie dla społeczności lokalnej, celem weryfikacji stanowiska organu I instancji, że przedmiotowa decyzja dotyczy ustalenia "lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym". Przypomnieć jeszcze raz należy, że stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 u.p.z.p. wójt pozostaje organem właściwym tak w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim (pkt 1), jak i inwestycji o znaczeniu powiatowym i gminnym (pkt 2), z tym, że w odniesieniu do pierwszego przypadku wymagane jest uzgodnienie decyzji z marszałkiem województwa. Zatem nawet w razie przyjęcia, że przedmiotem postępowania jest ustalenie lokalizacji dla inwestycji o znaczeniu szerszym niż gminne, wciąż te same organy będą właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś ewentualne uzgodnienie decyzji z marszałkiem województwa nie przekroczy granic postępowania odwoławczego. Należy również podkreślić, że Kolegium nie zakwestionowało prawidłowości dotychczas poczynionych przez organ I instancji uzgodnień w sprawie, stąd też ich ewentualne ponowienie – nawet na etapie postępowania odwoławczego – nie może być uznane za przeprowadzenie postępowania uzupełniającego z przekroczeniem dyspozycji przepisu art. 136 k.p.a. (istotnie rozbudowanego wskutek wejścia w życie nowelizacji ustawy dnia 7 czerwca 2017 r.).

Kolegium może w razie potrzeby uzupełnić materiał dowodowy celem uzyskania dodatkowych informacji niezbędnych dla kwalifikacji prawnej przedmiotowej inwestycji. Przede wszystkim jednak powinno na podstawie już zgromadzanych materiałów sprawy, jak i ustalonych okoliczności rozstrzygnąć, czy co do publicznego charakteru inwestycji polegającej na budowie infrastruktury technicznej obsługującej elektrownie wiatrowe. W tym względzie powinno zaś mieć na uwadze, że nie każda inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a to dlatego, że nie każde przedsięwzięcie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/15 (dostępnym jw.), znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Przy ustalaniu znaczenia poszczególnych zwrotów występujących w art. 6 u.g.n. odwołać się należy do treści przepisów ustaw szczególnych, regulujących dziedzinę z którą związany jest dany cel publiczny. Takie podejście do interpretacji przepisu art. 6 u.g.n. jest konieczne z uwagi na wymogi jednolitości terminologicznej całego systemu prawa.

To do Kolegium będzie w tych warunkach należała ocena, czy w przypadku infrastruktury technicznej obsługującej elektrownie wiatrowe wystarczające jest np. przyjęcie faktu wytwarzania energii elektrycznej, jako uzasadniającego uznanie budowy linii kablowej służącej do przesyłu tak wyprodukowanej energii za inwestycję o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym, jak również, czy całokształt argumentacji inwestora (w tym przedstawione uwarunkowania inwestycji) przemawia za uznaniem przedmiotowego przedsięwzięcia za inwestycję celu publicznego. Rozstrzygnięcie tych kwestii, z uwagi na granice kontroli sądowej dotyczące decyzji kasacyjnej zaskarżonej sprzeciwem, nie mogło należeć do tutejszego Sądu.

Wobec powyższego, powtórnie rozpatrując przedmiotową sprawę, Kolegium – w razie wyjściowego stwierdzania interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie i braku podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – powinno rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku strony skarżącej w zakresie infrastruktury technicznej służącej do przesyłu energii elektrycznej wytworzonej przez zespół elektrowni wiatrowych. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego Kolegium uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający powinno uzupełnić materiał procesowy przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), w tym może w szczególności zlecić Wójtowi jego uzupełnienie.

To do Kolegium będzie należało również rozważenie ewentualnej kwestii sporządzenia projektu nowej decyzji lokalizacyjnej, jak i dodatkowych (uzupełniających) uzgodnień, jakich może wymagać wydanie decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie. Powołanie – w razie potrzeby – osoby o odpowiednich kwalifikacjach dla sporządzenia projektu nowej decyzji lokalizacyjnej nie powinno budzić poważniejszych wątpliwości. Może uczynić to Kolegium we własnym zakresie lub zlecić organowi I instancji, w zależności od oceny sytuacji. Z uwagi na zakres przeprowadzonych uzgodnień przez organ I instancji, ewentualne poddanie projektu nowej decyzji lokalizacyjnej odpowiednim uzgodnieniom uzupełniającym, jak również ewentualnemu uzgodnieniu decyzji z marszałkiem województwa w warunkach, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 12 u.p.z.p., a także ocena zgodności decyzji z przepisami odrębnymi – nie przekracza granic postępowania odwoławczego.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a. Kolegium w niedostateczny sposób wyjaśniło te aspekty sprawy, które stały się powodem wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Ponadto organ II instancji w niewystarczający sposób umotywował ustalenia dotyczące wniesienia odwołania przez stronę postępowania oraz nie ustosunkował się do twierdzeń strony skarżącej, kwestionującej legitymację procesową zainteresowanego podmiotu, który zainicjował postępowanie odwoławcze. Ten aspekt sprawy wymaga szczególnie wnikliwego omówienia przez organ, skoro warunkuje przystąpienie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w instancji odwoławczej. W szczególności jednak zabrakło po stronie organu odwoławczego podjęcia skutecznej próby merytorycznego załatwienia sprawy w drugiej instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd, po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.), uchylił na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 5 oraz art. 209 i art. 210 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy i wysokość poniesionych przez stronę skarżącą kosztów sądowych (kwota uiszczonego wpisu w wysokości 100 zł).

/-/ J. Zieliński