Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 280/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-6; art. 53 ust.3, ust.4 pkt 9 i ust.5; art. 64 ust.1 i ust.4; art. 52 ust.1 i ust.2;
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c; art. 135;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skarg Ł. L., D. S., [...] ul. [...]/[...] [...] w Lublinie, [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2022 r. znak: SKO.41/4054/LI/2022 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr 417/22, znak: PL-LD-I.6730.14.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz skarżących Ł. L., D. S., [...] ul. [...]/ R. [...] w L., [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie kwoty po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r. nr SKO.41/4054/LI/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie – po rozpatrzeniu odwołań: P. K., D. S., Ł. Ł., E. o. [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] [...], od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dniu 12 sierpnia 2022 r. nr [...], znak: PL-LD-I.6730.14.2022, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania poddasza kamienicy usługowej na pomieszczenia siłowni hotelowej – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako "u.p.z.p.") - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku [...] P. [...] M. [...] Sp.j. z siedzibą [...] z dnia 8 czerwca 2022 r., Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania poddasza kamienicy usługowej na pomieszczenia siłowni hotelowej, na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] [...]. R. [...] [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w terenie planowanej inwestycji znajduje się śródmiejska zabudowa usługowo-mieszkaniowa. Teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską, w związku z czym projekt inwestycji został uzgodniony z Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ponadto uzyskał uzgodnienie zarządcy drogi. Na podstawie sporządzonej analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu organ określił na dotychczas istniejącym poziomie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku objętego inwestycją, przy czym dopuścił podwyższenie kalenicy do wysokości maksymalnie 17,4 m. W zakresie geometrii dachu przewidziano przekrycie budynku wielopołaciowe w układzie kalenicowym o nachyleniu do 45°. Odnośnie do pozostałych parametrów budynku, w tym linii i powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, organ stwierdził, że w wyniku realizacji projektowanej inwestycji nie ulegną one zmianie.

Decyzję organu pierwszej instancji zaskarżyli w drodze odwołania: P. K., D. S., Ł. Ł., E. o. [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] [...] reprezentowana przez zarządcę sądowego J. Ł..

P. K. w złożonym odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa oraz wyznaczenie rozprawy administracyjnej z uwagi na potrzebę uwzględnienia interesów stron. Kwestionowanej decyzji zarzuciła obrazę przepisów postępowania administracyjnego mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 k.p.a., poprzez nieuzasadnione zawężenie obszaru analizowanego skutkujące nierzetelną oceną oddziaływania na teren wokół działki inwestycyjnej i w konsekwencji podjęcie decyzji w oderwaniu od rzeczywistości, w szczególności przyjęcie, że nowa funkcja nie będzie stwarzać uciążliwości dla otaczającej zabudowy oraz mieszkańców (hałas i wibracje). Ponadto zarzuciła obrazę przepisów prawa administracyjnego mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8 i § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako "rozporządzenie") poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa.

Pozostali odwołujący się, tj. D. S., Ł. L., [...] Sp. z o.o. [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] [...] [...], wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Podjętemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

- art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez niewskazanie przez organ, czy zostały przeprowadzone uzgodnienia z właściwymi organami, które są niezbędne do wydania decyzji;

- art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że były podstawy do wydania decyzji;

- art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 4 k.p.a., przez zaniechanie podjęcia przez organ jakichkolwiek ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie w celu jej wyjaśnienia, a także niepodjęcie czynności niezbędnych do jej dokładnego wyjaśnienia, jak też niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w szczególności: niewskazanie powodów, dla których organ uznał, że zabudowa okien nie stanowi warunków, które powinny zostać uwzględnione w decyzji; niewskazanie powodów, dla których organ nie dokonał oględzin terenu inwestycji lub dodatkowych ekspertyz, a pomimo to dokonał analizy obszaru inwestycji, które to oględziny były niezbędne i konieczne do wydania decyzji; niewskazanie powodów, dla których organ uznał, że wydanie decyzji doprowadzi do zniszczenia zabytku, jakim jest kamienica posadowiona na działce numer [...] przy ul. [...], a także kamienice z nią sąsiadujące, w tym kamienica przy ul. [...]; niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, które z przepisów odrębnych zostały spełnione, a tym samym zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. w zw. z art. art. 52 u.p.z.p.; art. 83 ust. 2 w zw. z art. 80 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem decyzja organu pierwszej instancji odpowiada regulacjom normującym wstępny etap procesu budowlanego.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stawianymi w odwołaniach zarzutami o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, w tym w szczególności dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz uniemożliwienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w oparciu o tzw. analizę urbanistyczną obszaru znajdującego się w sąsiedztwie terenu inwestycji. W przedmiotowej sprawie teren analizy został prawidłowo ustalony na minimalnym poziomie określonym w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Po przygotowaniu projektu decyzji wszystkie strony postępowania w tym te, które złożyły odwołania, zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z ustaleniami organu. Strony postępowania uzyskały dostęp do akt sprawy oraz miały możliwość złożenia pism procesowych i wypowiedzenia się w zakresie prowadzonego postępowania. Jednocześnie projekt decyzji został uzgodniony z Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz zarządcą drogi. Wbrew zarzutom zawartym w odwołaniach, organ pierwszej instancji nie zaniechał uzgodnienia z organem ochrony zabytków, który uzgodnił treść decyzji w przewidziany przepisami ustawy sposób milczący.

Kolegium podkreśliło, że złożony w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył wąskiego zakresu zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na nadbudowie kamienicy do wysokości dwóch kamienic sąsiadujących oraz zmiany sposobu użytkowania poddasza. Przy czym zmiana sposobu użytkowania polega na zmianie profilu prowadzonych usług i wprowadzeniu uzupełniającej usługi do usługi hotelowej - siłowni służącej gościom hotelowym. Dlatego też prowadzone w sprawie postępowanie dowodowe było prowadzone w tym zakresie, gdyż nie musiało odnosić się do innych okoliczności sprawy.

Zdaniem Kolegium, niezasadne jest w przedmiotowej sprawie prowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy administracyjnej, gdyż żadne przesłanki określone w art. 89 k.p.a. nie przemawiają za jej wyznaczeniem. Z akt zgromadzonych w sprawie nie wynika, że planowana inwestycja zmierza do legalizacji samowoli budowlanej, gdyż wnioskodawca nie dokonał zmiany sposobu użytkowania poddasza oraz nie nadbudował kamienicy znajdującej się przy ul. [...] [...]. Inne prace prowadzone na terenie działek nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...]ul[...] w [...] realizowane są w oparciu o wcześniej wydane decyzje o warunkach zabudowy oraz orzeczenia wydane przez uprawnione organy architektoniczno-budowlane.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że ewentualny nienormatywny wpływ planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie poprzez hałasy i wibracje lub innego rodzaju immisje, nie jest brany pod uwagę na etapie postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestie techniczne dotyczące planowanej inwestycji, odnoszące się również do zabudowy okien w budynku kamienicy sąsiadującej z terenem inwestycji, będą brane pod uwagę na etapie postępowania przed organem administracji budowlanej, natomiast zarzuty w tym zakresie zawarte w odwołaniach są przedwczesne.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż z uwagi na przedmiot wniosku (nadbudowa budynku usługowego oraz zmiana sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza na siłownię hotelową), większość parametrów istniejącego już budynku, warunkujących zachowanie ładu przestrzennego, zostaje zachowana. W ocenie Kolegium, bezsprzecznie też planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy, tj. zabudowy mieszkalno-usługowej. W sprawie należało ustalić przede wszystkim, czy planowana inwestycja jest możliwa do realizacji z punktu widzenia takich cech urbanistycznych jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu, w tym przede wszystkim wysokość głównej kalenicy. Ponadto należało rozważyć, czy w ramach funkcji mieszkalno-usługowej dominującej w obszarze analizowanym mieści się inwestycja w postaci siłowni hotelowej.

Wyznaczony w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu przedmiotowej działki (3x20 m, tj. 60 m) obszar analizy, zdaniem Kolegium, umożliwił odnalezienie analogii funkcjonalnej do wnioskowanej inwestycji w istniejącej zabudowie terenu. Inwestycja znajduje się bowiem w obszarze śródmiejskiej zabudowy usługowo-mieszkalnej. Materiał dowodowy wzbogacony został o dokumentację fotograficzną oraz szczegółowe wymiarowanie (tzw. "chmura punktów" pozyskiwanych dzięki skaningowi laserowemu). Uzyskane dane pozwoliły na zobrazowanie planowanej inwestycji w kontekście istniejącej zabudowy, przy czym zgodnie z obowiązującymi regulacjami, odnośnie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej posłużono się wielkościami względnymi - mierzonymi od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, zaś w zakresie głównej kalenicy zastosowano także wielkości bezwzględne (wysokość nad poziomem morza), co umożliwiło oddanie rzeczywistych wysokości budynków oraz relacji pomiędzy poszczególnymi budynkami.

Kolegium wskazało, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych po zachodniej stronie ul. [...] wynosi od 11 m do 15,5 m, natomiast wysokość kalenic nie przekracza 19 m. Organ zaznaczył jednocześnie, że inwestor nie wnioskował o zmianę wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, natomiast wysokość kalenicy na poziomie 17,4 m w pełni wpisuje się w zadaszenie okolicznych obiektów - przede wszystkim kamienic znajdujących się przy ul. [...] i [...]. W ocenie Kolegium, możliwe było zatem dopuszczenie podwyższenia kalenicy budynku znajdującego się przy ul. [...]. Geometria dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych rozbudowywanego budynku, ustalona została w oparciu o § 8 rozporządzania. Planowana inwestycja będzie zatem dostosowana do istniejącego, sąsiadującego z nią układu połaci dachowych.

W konsekwencji Kolegium uznało, że biorąc pod uwagę wszystkie ustalenia dokonane w sprawie nie można zasadnie twierdzić, iż rozwiązania przyjęte w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji naruszą istniejący ład urbanistyczny i stanowią odstępstwo od zlokalizowanej na danym terenie zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że w terenie analizowanym zlokalizowanych jest wiele budynków, które łączą elementy mieszkaniowe z usługowymi. Co więcej, usługi dominują w terenie sąsiadującym z inwestycją. Prowadzenie w ramach usług hotelarskich siłowni nie stanowi odstępstwa od sposobu użytkowania nieruchomości sąsiednich.

Powyższą decyzję organu odwoławczego w ustawowym terminie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie: Ł. L., D. S., Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w [...] (reprezentowana przez zarządcę sądowego J. L.) oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...]. W jednobrzmiących skargach skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

a) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy inwestor dokonał samowoli budowlanej, a organy pierwszej i drugiej instancji ustaliły warunki zabudowy dla istniejącej już inwestycji budowlanej polegającej na nielegalnej nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania poddasza kamienicy usługowej na pomieszczenia siłowni hotelowej;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1- 6 u.p.z.p. i art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

c) art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewskazanie przez organ, czy zostały przeprowadzone uzgodnienia z właściwymi organami, które są niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

d) art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ jakichkolwiek ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie w celu jej wyjaśnienia, a także niepodjęcia czynności niezbędnych do jej dokładnego wyjaśnienia, jak też niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w szczególności:

- niewskazanie powodów, dla których organ uznał, że zabudowa okien nie stanowi warunków, które powinny zostać uwzględnione w decyzji,

- niewskazanie powodów, dla których organ nie dokonał oględzin terenu inwestycji lub dodatkowych ekspertyz, a pomimo to dokonał analizy obszaru inwestycji, które to oględziny były niezbędne i konieczne do wydania decyzji,

- niewskazanie powodów, dla których organ uznał, że wydanie decyzji w kształcie, w którym projekt znajduje się w aktach postępowania, doprowadzi do zniszczenia zabytku, jakim jest kamienica posadowiona na działce nr ewid. [...] przy ulicy [...], podlegająca nadbudowie, lecz również kamienice z nią sąsiadujące (w tym kamienica przy ul. [...]),

- niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, które z przepisów odrębnych zostały spełnione, a tym samym zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1-6 w zw. z art. 52 u.p.z.p.;

e) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że:

- wszelkie ewentualne prace budowlane będą prowadzone dopiero po uzyskaniu stosownych pozwoleń oraz stanowiska organów administracji specjalnej zajmujących się ochroną zabytków,

- planowana inwestycja nie zmierza do legalizacji samowoli budowlanej, gdyż wnioskodawca nie dokonał zmiany sposoby użytkowania poddasza oraz nie nadbudował kamienicy znajdującej się przy ul. [...] w [...],

- inne prace prowadzone na terenach działek nr ewid. [...] i [...] realizowane są w oparciu o wcześniej wydane decyzje o warunkach zabudowy oraz orzeczenia wydane przez uprawnione organy architektoniczno- budowlane,

w sytuacji, gdy prace budowlane zostały już zrealizowane, zaś znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia przedmiotowej kamienicy oraz przylegającej do niej kamienicy przy ul. [...] nie odzwierciedlają stanu faktycznego, w szczególności nie ukazują dwóch okien znajdujących się w ścianie w kamienicy przyległej do kamienicy objętej wnioskiem, które na skutek wydania decyzji zostaną zabudowane;

- art. 83 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie powyższych okoliczności, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego;

f) art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości przez ten organ pomimo, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 12 sierpnia 2022 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie celem jej ponownego rozpatrzenia. Ponadto każdy ze skarżących zwrócił się o zasądzenie od organu drugiej instancji zwrotu kosztów postępowania.

W obszernych uzasadnieniach skarg skarżący rozwinęli argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W dniu 10 lipca 2023 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego Ł. L., oznaczone jako "Uzupełnienie skargi". W piśmie tym skarżący rozwinął zarzut dotyczący wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Podniósł, że wielokrotnie zawiadamiał organ pierwszej instancji o dokonaniu przez inwestora samowolnej rozbiórki spadzistego dachu oraz wykonaniu w tym miejscu żelbetowego stropu, a tym samy wykonaniu już części robót budowlanych objętych projektem będącym załącznikiem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Mimo obfitego materiału dowodowego potwierdzającego tę okoliczność, organ nie dokonał jednak rzetelnej analizy stanu faktycznego i wydał decyzję o warunkach zabudowy, która stanowi pierwszy etap w działaniach mających na celu nielegalne sanowanie samowoli budowlanej. Skarżący Ł. L. wskazał jednocześnie, że ze względu na brak odpowiednich działań ze strony Wydziału Planowania Urzędu Miasta Lublin, w dniu 18 sierpnia 2022 r. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] zawiadomienie o popełnieniu samowoli budowlanej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]. W dniu 18 listopada 2022 r. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie ww. samowoli budowlanej. Na potwierdzenie opisanych okoliczności skarżący w złożonym piśmie procesowym zawarł skan m.in. zawiadomienia z dnia 22 listopada 2022 r., informującego o wszczęciu z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] postepowania w sprawie samowoli budowlanej na budynku przy ul. [...] w [...].

Na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi Ł. L. (II SA/Lu 280/23) ze sprawami ze skarg: D. S. (II SA/Lu 282/23), Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...]/[...] [...] (II SA/Lu 282/23) oraz E. o. z siedzibą w [...] (II SA/Lu 283/23) i prowadzić wszystkie te sprawy pod sygnaturą akt II SA/Lu 280/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Nie wszystkie jednak z podniesionych w skargach zarzutów co do legalności tych rozstrzygnięć uznać można za słuszne.

Oczywiście prawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wedle którego decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą decyzją wydawaną w procesie inwestycyjnym i jako taka ma ona charakter wstępny. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1859/18 (LEX nr 2723906), decyzja ta jedynie w sposób ogólny ustala warunki inwestowania i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji, a tylko określa, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna do realizacji w danym miejscu z punktu widzenia wymogów zagospodarowania przestrzennego. Na etapie ustalania warunków zabudowy rozstrzygane jest przeznaczenie danego terenu pod konkretną inwestycję. Fakt zaś, że określona inwestycja jest w danym miejscu dopuszczalna nie przesądza, że zostanie ona zrealizowana. Konieczne jest bowiem spełnienie szeregu innych warunków, takich jak warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też wynikających z prawa wodnego, bądź przepisów ochrony środowiska i ochrony przeciwpożarowej. Spełnienie tych warunków jest jednak badane dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. także wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1179/17, LEX nr 2705159).

Opisany wyżej charakter decyzji o warunkach zabudowy przesądza o bezzasadności zarzutów skargi dotyczących braku należytego zbadania przez organy wpływu projektowanej inwestycji na stan techniczny będącej jej przedmiotem kamienicy, a także oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie, w tym na należącą do skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej kamienicę przy [...] w [...]. Z tych samych względów na uwzględnienie nie zasługują zarzuty dotyczące pominięcia przez organy przy ustalaniu warunków zabudowy kwestii możliwości pogodzenia spornej inwestycji z otworami okiennymi w ścianie budynku kamienicy przy [...] w [...] stykającej się z budynkiem objętym przedmiotowym przedsięwzięciem. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie dopuszczalne parametry przyszłej inwestycji, natomiast - jako, że nie określa precyzyjnie kształtu zamierzenia budowlanego - nie przesądza o zgodności inwestycji z normami techniczno-budowlanymi. Oczywiste jest, że dla realizacji określonej inwestycji konieczne jest zachowanie również norm techniczno-budowlanych, w tym regulujących kwestie oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie, jednakowoż, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, te kwestie mogą zostać zbadane dopiero na podstawie analizy projektu budowlanego precyzyjnie określającego kształt zamierzenia budowlanego, a więc dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowe jest więc stanowisko organu odwoławczego, że zarzuty skarżących w powyższym zakresie, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy uznać należy za przedwczesne.

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty skarg dotyczące braku uzyskania w kontrolowanym postępowaniu niezbędnych uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy. Bezsporne jest, że lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia w obszarze objętym ochroną konserwatorską przekładała się na konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków [...] (art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Nadto, wobec faktu, iż teren inwestycji przylega do pasa drogowego ul. [...] [...], konieczne było uzgodnienie projektu decyzji z Zarządem Dróg i Mostów [...] (art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji o uzgodnienie projektu decyzji wystąpił do ww. organów współdecydujących pismem z dnia 20 lipca 2022 r. (s. 124 akt adm. I inst.). Zarząd Dróg i Mostów [...] pozytywnie uzgodnił projekt decyzji, wyrażając swoje stanowisko w piśmie z dnia 28 lipca 2022 r. (s. 158 akt adm. I inst.). Z kolei [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zajął stanowiska w sprawie projektu decyzji, przez co uzgodnienie stało się dokonane wraz z upływem 2 tygodni od doręczenia mu projektu decyzji (art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do zakwestionowania słuszności oceny organów obu instancji, wedle której analizowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., w tym zwłaszcza pierwszy z tych warunków statuujący zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 564/11, LEX nr 1252108; z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 446/21, LEX nr 3505216; z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2385/20, LEX nr 3148437; z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2850/21, LEX nr 3516104).

Przypomnieć należy, że warunki zabudowy ustalone decyzją organu pierwszej instancji z dnia 12 sierpnia 2022 r. dotyczą inwestycji budowlanej określonej jako nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania poddasza kamienicy usługowej przy ul. [...]ul. R. [...] [...], na pomieszczenia siłowni hotelowej. Sąd podziela stanowisko organów, że tego rodzaju inwestycja nie koliduje z dotychczasową funkcją zabudowy dominującą w obszarze analizowanym, tj. funkcją mieszkalno-usługową. Co więcej, przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi uzupełnienie funkcji usługowej istniejącej już w obiekcie objętym planowaną inwestycją. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika wszakże, że w budynku tym funkcjonuje już hotel. Siłownia przeznaczona dla gości hotelowych jest uzupełnieniem usług hotelarskich i jako taka wpisuje się w funkcję usługową zastaną w obszarze analizowanym.

Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania parametrów spornej inwestycji ustalonych w decyzji organu pierwszej instancji. Jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, charakter przedmiotowego przedsięwzięcia powoduje, że jego realizacja wprowadza zmianę jedynie w zakresie geometrii dachu, tj. wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych. Pozostałe parametry budynku nie ulegną zaś zmianie. W ocenie Sądu, dopuszczenie w ramach ustalonych decyzją organu pierwszej instancji warunków zabudowy na podwyższenie wysokości głównej kalenicy dachu do poziomu 17,4 m, a także dopuszczenie zmiany układu połaci dachowych na przekrycie wielopołaciowe w układzie kalenicowym o nachyleniu do 45°, znajduje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej, która wykazała obecność w obszarze analizowanym (którego granice wyznaczono zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) budynków o analogicznej geometrii dachu. Parametr ten został tym samym ustalony zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Prawidłowość kontrolowanych decyzji w zakresie omówionym w dotychczasowej części uzasadnienia wyroku nie pozbawia jednak skarg zasadności, o czym zadecydowały następujące kwestie.

Należy zauważyć, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora, który winien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, w tym określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit "c" w zw. z art. 64 ust. 4 u.p.z.p.). Obowiązkiem organów orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest natomiast weryfikacja przedstawionej przez inwestora charakterystyki inwestycji i precyzyjne ustalenie przedmiotu (zakresu) zamierzenia inwestycyjnego. Dopiero bowiem precyzyjne ustalenie tych kwestii pozwala na rzetelną ocenę dopuszczalności realizacji inwestycji w kontekście zasad zagospodarowania przestrzennego. Ocena ta nie może przy tym abstrahować od stanu faktycznego, tj. od rzeczywistego, aktualnego stanu zagospodarowania terenu inwestycji. Ustalenie – w ramach weryfikacji charakterystyki inwestycji przedstawionej przez inwestora – aktualnego stanu zagospodarowania terenu inwestycji, który wraz z jej realizacją ma ulec zmianie, jest o tyle istotne, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może, co do zasady, dotyczyć jedynie przyszłej inwestycji, a więc takiej, w ramach której roboty budowlane nie zostały jeszcze zrealizowane, ani nawet rozpoczęte. Wynika to zarówno z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy określa wymagania dotyczące nowej, czyli przyszłej zabudowy, jak i z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wiążąca w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę, chyba że na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja, w której dopuszczalnym jest ustalenie warunków zabudowy dla już zrealizowanych robót budowlanych ma natomiast charakter wyjątkowy i jest możliwe jedynie w przypadku nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia takiej decyzji w ramach procedury legalizacyjnej zmierzającej do usunięcia stanu samowoli budowlanej (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 223/20, LEX nr 3281499; z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 825/22, LEX nr 3559741).

Uwzględniając powyższe rozważania w okolicznościach niniejszej sprawy należy zauważyć, że inwestor we wniosku z dnia 8 czerwca 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy (s. 1-9 akt adm. I inst.), przedmiot inwestycji oznaczył jako "nadbudowa i przebudowa kamienicy przy ul. [...]". W załączniku nr 1 do wniosku zatytułowanym jako "Charakterystyka przedsięwzięcia – [...], [...]" (s. 10-11 akt adm. I inst.) wskazano natomiast, że: "Inwestycja zakłada nadbudowę istniejącego budynku oraz przebudowę piętra +3 z zagospodarowaniem przestrzeni na potrzeby siłowni przyhotelowej. W zakresie wysokości i liczby kondygnacji w charakterystyce tej wskazano: jako stan istniejący – "4 kondygnacje nadziemne, 1 kondygnacja podziemna", zaś jako stan projektowany: "5 kondygnacji nadziemnych + antresola, jednak kondygnacja podziemna". Określając rodzaj dachu, geometrię, kształt i wysokość, inwestor w cytowanej charakterystyce wskazał natomiast, że: "W części od strony ul. [...] projektowany jest dach wielospadowy z kalenicą ułożoną równolegle do osi ulicy. Kąt nachylenia połaci dachowej nie przekracza 25 stopni. Od strony podwórza dach pulpitowy ze spadkiem w stronę dziedzińca."

Ponadto we wniosku wskazano, że zmianie ulec ma geometria dachu kamienicy zgodnie z załączonym do wniosku projektem A-A (k. 13 akt adm. I inst.). W projekcie tym przedstawiono projektowany kształt 3. piętra kamienicy, nadbudowanego piętra 4. w formie poddasza z zadaszeniem wielopołaciowym. Na projekcie jednocześnie oznaczono dotychczasowy kształt 3. pietra kamienicy oraz jej zadaszenia, które zobrazowano jako symetryczny dach dwuspadowy z otworem okiennym w części zadaszenia od strony ul. [...]. Taki sam kształt dotychczasowy ostatniego piętra budynku oraz jego zadaszenia inwestor przedstawił następnie w złożonym w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wniosku przekroju, mającym obrazować stan sprzed rozpoczęcia budowy (s. 90 akt adm. I inst.).

Jakkolwiek w toku postępowania administracyjnego inwestor nie wprowadził zmian w załączonej do wniosku "Charakterystyce przedsięwzięcia", to jednak zmodyfikował zakres inwestycji określając go jako: "nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania poddasza kamienicy usługowej" (zob. wydruk wiadomości e-mail M.. M. z dnia 4 lipca 2022 r. – s. 117 akt adm. I inst.). W konsekwencji w taki też sposób inwestycja została określona w decyzjach organów obu instancji.

Powyższe spostrzeżenia dotyczące dokumentacji przedłożonej przez inwestora, przy uwzględnieniu pozostałego zakresu materiału dowodowego zawartego w akta sprawy, prowadzą do następujących wniosków.

Po pierwsze, organy orzekające w sprawie nie ustaliły w sposób prawidłowy przedmiotu planowanej inwestycji. Przyjęcie przez organy na podstawie wspomnianej wyżej wiadomości e-mail nadesłanej do organu pierwszej instancji przez M. M. (wspólnika spółki [...]), że inwestycja ograniczać się ma do "nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania poddasza kamienicy usługowej", koliduje z treścią załączonej do wniosku charakterystyki przedsięwzięcia, w świetle której projektowana inwestycja wymaga w pierwszej kolejności przebudowy dotychczasowego piętra 3. kamienicy – tj. wyrównania górnej krawędzi tej kondygnacji, a dopiero następnie nadbudowy kamienicy o dodatkową kondygnację i wykonania nowego zadaszenia o zmienionej geometrii. Nie sposób przy tym uznać, że realizacja tak scharakteryzowanej inwestycji w obrębie 3. piętra kamienicy ograniczy się do zmiany sposobu jego użytkowania, albowiem nadanie tej kondygnacji projektowanego kształtu niewątpliwie obejmuje ingerencję w elementy konstrukcyjne w obrębie tej kondygnacji, bez której to ingerencji nie będzie możliwa dalsza nadbudowa kamienicy zgodnie z wnioskiem.

Po drugie, organy nie zweryfikowały, czy dotychczasowy stan kamienicy (jej dotychczasowego piętra 3. i zadaszenia), przedstawiony w dokumentacji inwestora, jest zgodny z aktualnym stanem rzeczywistym. Do zaniechania zbadania tej kwestii doszło pomimo podnoszenia przez skarżących w całym toku postępowania administracyjnego licznych zarzutów wskazujących, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy obejmuje roboty budowlane zrealizowane już wcześniej w warunkach samowoli budowlanej i jako taki zmierza do nielegalnej sanacji tejże samowoli. Zauważyć należy, że na poparcie tych zarzutów skarżący Ł. L. przedstawił obszerną dokumentację fotograficzną (zob. m.in. fotografie zawarte w piśmie z dnia 1 sierpnia 2022 r. – s. 210-219 akt. adm. I inst.), której analiza w istocie potwierdza, że kształt 3. pietra kamienicy i jej zadaszenia, przedstawiony w dokumentacji inwestora, nie odzwierciedla stanu aktualnego. Fotografie te wskazują bowiem, że w przedmiotowym budynku, od strony ul. [...], doszło już do częściowej przebudowy 3 piętra i zmiany geometrii dachu spadzistego na płaski strop żelbetowy (będący zwieńczeniem wykonanej w tej części klatki schodowej), a także likwidacji otworu okiennego w dachu. Okoliczność wykonania w tym zakresie częściowej rozbiórki dachu i zmiany jego geometrii została zresztą potwierdzona przez wspólnika spółki [...] M. M. podczas rozprawy sądowej (zob. protokół rozprawy – k. 104 akt sądowych II SA/Lu [...]).

Pominięcie przez organy powyższych rozbieżności pomiędzy aktualnym stanem budynku wynikającym z materiału dowodowego a jego stanem zobrazowanym w dokumentacji załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a nadto zaniechanie precyzyjnego ustalenia przedmiotu (zakresu) inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem, świadczy o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy jedynie w sposób ogólny ustala warunki inwestowania i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji, nie zwalnia wszakże organów z obowiązku dokonania wnikliwej analizy wniosku inwestora oraz załączonej do niego charakterystyki inwestycji, a także rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i weryfikacji przedstawionej dokumentacji m.in. pod kątem jej aktualności. W przypadku inwestycji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a więc mającej polegać na wykonaniu robót budowlanych w budynku już istniejącym, jeżeli dotychczasowy stan tego budynku zobrazowany w dokumentacji inwestora budzi wątpliwości, organy winny wątpliwości te należycie wyjaśnić. Oczywiste jest, że w niniejszym postępowaniu organy nie są uprawnione do oceny legalności robót wykonanych wcześniej w budynku objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla dalszej inwestycji, jednak już sam fakt realizacji takich robót zobowiązane są uwzględnić oraz ocenić, czy w jakiejkolwiek części roboty już zrealizowane wpisują się w zakres przedmiotowy wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kwestie te mają istotne znaczenie, skoro nie jest dopuszczane ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już rozpoczętej.

Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią powyższe uwagi i wnioski.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie I. sentencji wyroku.

Zawarte w punkcie II. sentencji orzeczenie o zwrocie na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania obejmujących uiszczone wpisy od skarg w kwotach po 500 zł, znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.