Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 4/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 13 ust. 1-2, art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 § 1-2, art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność Partii R. z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Partię R. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 lipca 2021 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Partii R. z siedzibą w W. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) zł, 4. zasądza od Partii R. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem datowanym na dzień 9 lipca 2021 r. S. z siedzibą w W. wystąpiło do partii politycznej - Partii R. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie:

- informacji o wszystkich umowach zawartych przez partię z kontrahentami od 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku poprzez podanie strony każdej umowy, przedmiotu umowy, kwoty umowy oraz daty jej zawarcia;

- historii rachunków bankowych partii ze wszystkich kont od 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku;

- skanów uchwał podjętych w okresie od 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku dotyczących wysokości składek wraz ze zmieniającymi uchwałami;

- skanów umów i porozumień z innymi partiami politycznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, ruchami politycznymi zawartych w okresie od 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku.

Jednocześnie Stowarzyszenie podało, że wnosi o przesłanie żądanych informacji na wskazany adres poczty elektronicznej.

Wniosek został doręczony Partii R. w dniu 20 lipca 2021 r. pod adresem: ul. [...], G.

Wobec braku odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenie (pismem z 15 grudnia

2021 r.) skierowało, za pośrednictwem partii politycznej, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając partii politycznej naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, a tym samym nieuzasadnione ograniczenie skarżącemu prawa do informacji;

2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), powoływanej dalej także jako "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, a podmiot zobowiązany jest do powiadomienia w terminie określonym w ust. 1 o przyczynach opóźnienia oraz możliwości udostępnienia informacji, poprzez niezrealizowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i brak odpowiedzi na złożony wniosek, przy jednoczesnym zaniechaniu powiadomienia o przyczynach opóźnienia i formie, w jakiej informacja może być niezwłocznie udostępniona;

3) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 w zakresie, w jakim z konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez zaniechanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem, co prowadzi do ograniczenia debaty publicznej o finansach partii politycznych oraz działaniach partii politycznych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie partii politycznej do załatwienia w całości jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej; stwierdzenie, że bezczynność partii politycznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie partii politycznej grzywny oraz zasądzenie od partii politycznej na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podkreśliło, że partia polityczna jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a objęte wnioskiem informacje niewątpliwie stanowią informację publiczną, jak również informację jawną w rozumieniu Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 372 ze zm.).

Przekazując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Partia R. wniosła o jej oddalenie.

Partia R. podniosła, powołując się na przepisy art. 27a ustawy o partiach politycznych, że informacja dotycząca umów zawartych przez partię polityczną obecnie (od 1 lipca 2022 r.) nie jest informacją udzielaną na wniosek. Informacja ta podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej. Natomiast przed wejściem zmian w ustawie w ustawie o partiach politycznych żądana informacja była informacją przetworzoną, co wnioskodawca doskonale wiedział, albowiem wielokrotnie występował do partii politycznych o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępniania różnych zestawień i informacji dotyczących działalności partii politycznych, a w szczególności dotyczących wydatkowania środków finansowych. Zatem wnioskodawca już we wniosku powinien wykazać przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego, o czym jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Partia polityczna podkreśliła przy tym, że przedmiotowy przypadek nie należy do typowych przypadków, na gruncie których ugruntowało się orzecznictwo o powinności poinformowania wnioskodawcy o zakwalifikowaniu przez podmiot zobowiązany żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej i w konsekwencji wezwania wnioskodawcy do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Przedmiotowy przypadek nie dotyczy relacji pomiędzy wnioskodawcą - obywatelem a podmiotem zobowiązanym - organem administracji publicznej, gdzie organ zobowiązany jest informować i pouczać stronę na każdym etapie postępowania o jego prawach i obowiązkach a także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, czy też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Nadto, w ocenie Partii R., w kontekście przedstawionego stanu faktycznego sprawy oraz specyfiki partii politycznej, rozważyć należy, w przedmiotowej sprawie, fakt nadużycia prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania (sądowego, administracyjnego) lub podmiot przygotowujący się do wszczęcia takiego postępowania, a z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że składa go w związku z tym postępowaniem, np. celem zgromadzenia dowodów koniecznych do osiągnięcia korzystnego dla siebie wyniku postępowania. Wówczas wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których dotyczą bezpośrednio interesów prywatnych, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej.

Odnosząc się do pozostałych informacji, o które wnioskowało Stowarzyszenie, Partia R. wskazała, że żądanie zawarte we wniosku nie ogranicza się do informacji o wydatkowanych środkach finansowych i ich celu, lecz do udostępnienia dokumentów, będących nośnikami tych informacji i nie tylko tych. Stwierdziła, że prawo do uzyskania informacji publicznej dotyczy co prawda informacji o sprawach publicznych zawartych w dokumentach, nie tylko w dokumentach urzędowych, ale również w dokumentach prywatnych, jednak prawo wglądu do dokumentów zawierających informację publiczną (udostępnienia dokumentu jako nośnika tej informacji, udostępnienia postaci tego dokumentu) jest stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. ograniczone do dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem kwalifikując żądane przez wnioskodawcę dokumenty jako urzędowe albo prywatne należało przede wszystkim ustalić, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty nie są podpisane przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego i to działającego w ramach swoich kompetencji. Osoba składająca oświadczenia woli w imieniu partii politycznej, działającej jako podmiot stosunków cywilnoprawnych, nigdy nie będzie działała jako funkcjonariusz publiczny, podpisujący dokument w ramach jego kompetencji. Nie reprezentuje on bowiem władzy publicznej ani nie realizuje zadań władzy publicznej. Osoba reprezentująca partię polityczną nie jest wymieniona w art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego, zatem nie może być uznana za funkcjonariusza publicznego. Gdyby nawet osoba, która dokonała takiej czynności, była funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego, to składanie oświadczeń woli w imieniu partii politycznej nie mieści się w zakresie kompetencji żadnego funkcjonariusza publicznego. W rezultacie żądane dokumenty, nie są dokumentami urzędowymi, lecz dokumentami prywatnymi. Zatem nie podlegają udostępnieniu przez ich wgląd na podstawie art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Należy bowiem wyraźnie odróżnić samą informację publiczną od zawierającego ją nośnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 października 2023 r. o sygn. akt II SAB/Wa 790/22 stwierdzając są niewłaściwość przekazał sprawę do rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku. Sąd uzasadniając swoje postanowienie wskazał, że w chwili wniesienia skargi, tj. w dniu 15 grudnia 2021 r., właściwy do jej rozpoznania był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, albowiem na terenie właściwości tego Sądu siedzibę miała wówczas Partia R. Zmianę siedziby Partii z adresu w G., ul. [...] na adres w W., ul. [...] ujawniono w rejestrze partii w dniu 28 marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt. 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotem skargi była bezczynność Partii R. w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 9 lipca 2021 r. (data wpływu wniosku do partii politycznej – 20 lipca 2021 r.)

Wskazać należy, że z punktu widzenia oceny bezczynności, kwestią istotną jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że partia polityczna należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jej posiadaniu i jest uprawniona do jej udostępnienia. Wynika to jednoznacznie z art. 4 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne.

Pojęcie informacji publicznej zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Zaznaczyć należy, że norma art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie odwołuje się do pojęcia sprawowania władzy publicznej, lecz do pojęcia sprawy publicznej, przez co nadaje ona pojęciu informacji publicznej znacznie szersze znaczenie.

W ocenie Sądu, żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja ta dotyczy w znacznym zakresie finansów partii politycznej. Jawność finansowania działalności partyjnej traktowana jest jako instrument zwalczania korupcji i innych negatywnych zjawisk, stwarzających zagrożenia dla stabilności politycznej państwa i demokratycznej gry wyborczej. Partie są zatem zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 916/21).

Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że historia rachunków bankowych partii politycznej i informacja o wydatkach (wpływach) do kasy partii (ich wysokości i źródle) są informacjami publicznymi. Według art. 23a ustawy o partiach politycznych, źródła finansowania partii politycznych są jawne. Bez względu na źródła pochodzenia środków finansowych partii politycznej, sposób ich wydatkowania stanowi sprawę publiczną (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 678/19). Do finansowych wpływów partii politycznej należą także składki członkowskie, zatem informacje w o ich wysokości stanowią informację publiczną.

Także umowy i porozumienia zawarte z innymi partiami politycznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, ruchami politycznymi stanowią informację publiczną. Partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o partiach politycznych). W doktrynie przyjmuje się, że partia polityczna to dobrowolna, formalna, celowo zorientowana organizacja społeczna działająca w przestrzeni publicznej, definiująca swoje cele i metody ich urzeczywistniania za pośrednictwem ideologii lub/i programu politycznego, stanowiących dla niej podstawę do uzyskania szerszego poparcia społecznego, dzięki któremu możliwe będzie zdobycie, utrzymanie lub wywieranie wpływu na władzę przede wszystkim poprzez regularny udział w wyborach (Michalak Bartłomiej, Sokala Andrzej, Leksykon prawa wyborczego i systemów wyborczych, System informacji prawnej Lex, Komentarz do art. 1 ust 1 ustawy o partiach politycznych.) Porozumienia partii politycznych z innym podmiotami, także niedotyczące kwestii finansowych, stanowią informację publiczną, dotyczą bowiem podmiotów działających w przestrzeni publicznej, w celu publicznym wywierania wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowania władzy publicznej. Działania tych podmiotów, mimo, że nie są one organami władzy publicznej, ukierunkowane są na realizację celów publicznych. Porozumienia zawierane przez te podmioty dotyczą zatem spraw publicznych. Partie polityczna sprawują władzę, wywierają wpływ na władzę albo ukierunkowane są na jej zdobycie. Ich działalność stanowi sprawę publiczną, także w kontekście prawa wyborczego obywateli, którzy w celu podjęcia świadomych wyborów maja prawo posiadać wiedze o działalności danej partii politycznej, także w kontekście jej porozumień z innymi podmiotami. Interpretację tę potwierdza unormowanie art. 27a ustawy o partiach politycznych, który wprowadza obowiązek rejestrowania wszystkich umów, w tym także umów, które nie dotyczą finansów partii politycznej, co umożliwia społeczeństwu powzięcie informacji o zawarciu wszystkich umów, w tym porozumień z partiami politycznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, ruchami politycznymi, nie mających charakteru finansowego.

W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może:

1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające jej udostępnienie określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.);

2) poinformować wnioskodawcę, że

- jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej,

- podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.),

- w sprawie obowiązuje odrębny tryb udostępnienia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

3) odmówić w formie decyzji udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p.,

4) odmówić w formie decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.,

5) umorzyć w formie decyzji postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Przepis art. 16 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnieniu informacji, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). Odpowiednie stosowanie przepisów art. 16 u.d.i.p. oznacza, że odmowa udostępnienia informacji publicznej także przez podmioty niebędące organami władzy publicznej następuje w formie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 603/15). Chodzi w tym przypadku o zachowanie formy decyzji administracyjnej jako pisma procesowego oraz zagwarantowanie możliwości dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata, a następnie ochrony sądowoadministracyjnej, a nie o kwalifikowanie rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej jako indywidualnych aktów administracyjnych.

Adresat wniosku powinien podjąć powyższe działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, skutkuje bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności partii politycznej.

Stowarzyszenie wystosowało do partii politycznej wniosek z dnia 9 lipca

2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, który nie doczekał się reakcji partii politycznej, zgodnie z formą przyjętą w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz wypracowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Partia R. nie zareagowała na wniosek Stowarzyszenia także po otrzymaniu skargi.

W ocenie Sądu, argumentacja podniesiona w odpowiedzi na skargę nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 27a ustawy o partiach politycznych, na który powołuje się Partia R., w oczywisty sposób nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu z uwagi na inny tryb jej udostępnienia. Przepis art. 27a ust. 1, 2 i 3 ustawy o partiach politycznych stanowi, że partia polityczna jest obowiązana do prowadzenia i bieżącego aktualizowania rejestru umów. Rejestr umów jest zbiorczym zestawieniem informacji o umowach zawartych przez partię polityczną. Rejestr umów prowadzi się w formie elektronicznej. Partia polityczna udostępnia rejestr umów na swojej stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej.

Przepis ten został dodany do ustawy o partiach politycznych przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 14 października 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2054) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 lipca 2022 r. Zarówno zatem w czasie, którego wniosek dotyczył (od dnia 1 stycznia 2020 r.) jak i w czasie w jakim wniosek powinien być rozpoznany (3 sierpnia 2021 r.), przepis ten nie obowiązywał. Nie może on zatem uzasadniać zaniechania przez organ rozpoznania wniosku.

Dodatkowo wskazać należy, że partia polityczna może powołać się na normę art. 27a ustawy o partiach politycznych jedynie wówczas, jeżeli zgodnie z wynikającym z niej obowiązkiem, dokonała publikacji w Biuletynie wszystkich danych za wskazany we wniosku okres. Brak takiej publikacji uniemożliwia powołanie się na argument, że informacja publiczna podlega udostępnieniu w innej formie. Partia R. nie wykazała, że obowiązek ten został zrealizowany.

Ustosunkowując się do stanowiska Partii R., że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że informacja publiczna przetworzona to między innymi taka informacja publiczna, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia znacznej liczby dokumentów. Informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji; w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. I OSK 792/11, z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12, z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14). Przyjmuje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznana za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2791/16, z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2349/17, z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1526/16).

W przypadku zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej, Partia R. winna w wezwaniu skierowanym do wnioskodawcy poinformować go o takim charakterze żądanej informacji i zobowiązać do wykazania, że jej uzyskanie jest związane z wykazaniem szczególnie istotnego interesu publicznego.

Podkreślić należy, że składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie ma obowiązku jego uzasadnienia, ani obowiązku oceny czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. A zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi on wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na etapie składania wniosku wnioskodawca nie jest w stanie ocenić nakładu pracy niezbędnego, by zgromadzić i opracować żądaną przez niego informację. Wymaga to bowiem odniesienia się do konkretnych danych dotyczących ilości dokumentów podlegających analizie i opracowaniu, a także charakteru koniecznych czynności.

Obowiązek ustalenia, czy objęta wnioskiem informacja ma taki charakter, ciąży na podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a odmowa jej udostępnienia może nastąpić wówczas, gdy wnioskodawca, zobowiązany do wykazania szczególnej istotności żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego, nie wykaże istnienia takiego interesu.

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, w przypadku wykazania szczególnej istotności żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego, winien taką informację udostępnić, natomiast w przypadku gdy istnienie takiego interesu nie zostanie wykazane, wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W decyzji takiej, podmiot ten winien wykazać przetworzony charakter informacji oraz brak wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Okoliczność, że Partia R. nie jest organem władzy publicznej w żaden sposób nie wpływa na zakres wskazanych wyżej obowiązków i tryb postępowania. Ustawodawca nie przewidział bowiem odrębności w tym zakresie w stosunku do organów administracji publicznej oraz innych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Na marginesie wskazać należy, że wykazanie przetworzenia informacji publicznej wymaga podania zakresu niezbędnych dla tego procesu czynności, które zakłócają normalne funkcjonowanie podmiotu mającego informacje udostępnić. Podmiot ten powinien wskazać czas niezbędny do przeprowadzenia koniecznych czynności, liczbę pracowników zaangażowanych w realizację tych czynności w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, konkretną ilość dokumentów podlegających analizie oraz każdą inną okoliczność, potwierdzającą zaangażowanie w przygotowanie informacji wnioskowanych do udostępnienia. Udzielanie informacji publicznej wiąże się w każdym przypadku z zaangażowaniem pracowników (członków) danego podmiotu - w mniejszym czy większym wymiarze - w czynności związane z załatwianiem wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Nie chodzi wobec tego o wykazanie jakiegokolwiek zaangażowania w przygotowanie informacji publicznej, ale zaangażowania ponadstandardowego.

Także podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut nadużycia prawa do informacji publicznej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Instytucja nadużycia prawa do informacji publicznej nie jest unormowana przepisami prawa, została ona wypracowana przez doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjne. Przez nadużycie prawa do informacji publicznej rozumie się zachowanie, które polega na próbie wykorzystania tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, przede wszystkim dla zaspokajania indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż prawo do przejrzystego państwa, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności administracji i innych organów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej (zob. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15, z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 181/22, z dnia 12 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 4024/21, z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 7224/21). W orzecznictwie wskazano, że nadużycie prawa wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie, chęć wykorzystania informacji dla prywatnych interesów. W orzecznictwie wskazano, że postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (art. 61 ust. 1 Konstytucji) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ - jego siły i środki, w tym osobowe - co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa (zob. NSA w wyroku z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 86/21, konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej.

Partia R. nie wykazała żadnych okoliczności, które mogłyby wskazywać na zaistnienie w niniejszej sprawie nadużycia prawa udostępnienia informacji publicznej.

Partia R. wskazywała nadto, że żądanie zawarte we wniosku nie ogranicza się do informacji o wydatkowanych środkach finansowych i ich celu, lecz do udostępnienia dokumentów, będących nośnikami tych informacji, a prawo wglądu do dokumentów zawierających informację publiczną (udostępnienia dokumentu jako nośnika tej informacji) jest stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. ograniczone do dokumentów urzędowych. Żądane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi, lecz dokumentami prywatnymi, zatem nie podlegają udostępnieniu do wglądu na podstawie art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Należy bowiem wyraźnie odróżnić samą informację publiczną od zawierającego ją nośnika.

W ocenie Sądu, podniesiona w tym zakresie argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano stanowisko, że odróżnić należy informację publiczną od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny, a żądanie takie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. W wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 683/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy odróżnić informację publiczną od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny i wskazać, że o ile udostępnieniu lub odmowie udostępnienia w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają informacje, o których mowa w art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, to nie jest informacją publiczną nośnik w formie papierowego dokumentu prywatnego. Przepis art. 13 ust. 4 ustawy z 2008 r. o pracownikach samorządowych stanowi, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Zatem żądanie udostępnienia kserokopii dokumentów potwierdzających wykształcenie, staż pracy i kwalifikacje kandydatów, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, bowiem tak sformułowany wniosek oznacza, że wnioskodawca nie żądał informacji - o których mowa w tym przepisie - dotyczących kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze.

W orzecznictwie wskazano, że różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a prywatnym w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadzać się będzie do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, podczas, gdy w przypadku dokumentu prywatnego dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do treści. Adresat wniosku nie jest więc bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się przez wnioskującego z formą informacji. Udostępnienie dokumentu prywatnego wymaga bowiem większej dbałości o zapewnienie właściwej ochrony danych osobowych (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 281/11).

W takiej sytuacji organ nie ma obowiązku przesłać kserokopii dokumentów ani też wydać decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, a jedynie poinformować, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej.

Wskazać należy, że dokonana przez Partię R. ocena, że żądane dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej nie uzasadniała jej bezczynności w rozpoznaniu wniosku, bowiem winna ona powiadomić wnioskodawcę o przyczynie nieudostępnienia żądanej informacji. Partia R. nie wykonała tego obowiązku w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, przedstawiona wyżej argumentacja nie powinna znajdować zastosowania w niniejszej sprawie. Podstawą sformułowania przytoczonego poglądu o udostępnianiu treści dokumentu prywatnego była sytuacja, w której treść dokumentów prywatnych nie zwierała w przeważającym zakresie informacji publicznej i zachodziła potrzeba dbałości o zapewnienie właściwej ochrony danych osobowych. Z okoliczności sprawy nie wynika, by dokumenty, których skanów domagał się skarżący nie zawierały treści stanowiącej informację publiczną, bądź jedynie część ich treści zwierała taką informację. Między treścią umów i porozumień zawartych przez Partię z innymi podmiotami a skanami tych umów nie istnieje żadna praktyczna różnica. Niezależnie od sposobu sformułowania wniosku o udostępnienie informacji w postaci treści umów lub skanu umów mamy do czynienia z takim samym zakresem żądanej informacji. W takiej sytuacji okoliczność, że art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p zapewnia dostęp do dokumentów urzędowych, nie niweczy wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawa do uzyskania informacji publicznej. Złożony wniosek winien zatem zostać rozpoznany, przy czym w sytuacji wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. organ może wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zaznaczyć należy, że Sąd rozpoznając skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, podobnie jak w przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej, nie jest uprawniony do oceny merytorycznej zasadności żądania wniosku i nie ocenia prawidłowości argumentacji podniesionej w kwestii merytorycznej oceny wniosku dotyczącego informacji publicznej. Kwestia ta może być przedmiotem ewentualnej oceny Sądu w przypadku wydania przez organ stosownej decyzji administracyjnej i jej zaskarżenia przez uprawniony podmiot.

Reasumując, Partia R. zobowiązana była rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, zawarty w piśmie z dnia 9 lipca 2021 r. z zachowaniem trybu, formy i terminu, przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczyniła, naruszając normę art. 13 ust. 1 tej ustawy. Uzasadniało to uwzględnienie wniesionej skargi.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Partię R. do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 9 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i stosownie do art. 153 p.p.s.a. wiążą Partię R. w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny charakteru zaistniałej bezczynności, Sąd stwierdził że bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie zachowania organu jako bezczynności naruszającej prawo w sposób rażący jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 4016/19). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3237/14 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12).

Wskazać należy, że postępowanie Partii R. w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak, w oczywisty sposób jest naganne i ma cechy rażącego naruszenia prawa. Partia R. po otrzymaniu wniosku, ograniczyła się do wystosowania pisma z dnia 3 sierpnia 2021 r. o przedłużeniu terminu odpowiedzi na wniosek do dnia 20 września 2021 r. Zlekceważyła ona wniosek Stowarzyszenia i w ogóle nie odpowiedziała na niego merytorycznie. Termin 14-dniowy na udostępnienie informacji upłynął w dniu 3 sierpnia 2021 r. Opóźnienie w udostępnieniu informacji bądź podjęciu innych czynności w celu załatwienia wniosku jest więc znaczne (ponad dwa lata), co jest istotnie sprzeczne z założeniami ustawy o udostępnianiu informacji publicznej, przewidującej, co do zasady, krótki 14-dniowy termin udostępniania informacji. Zaistniała bezczynność niewątpliwie ma zatem cechy rażącego naruszenia prawa.

Sąd przychylił się do wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny i na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył Partii R. grzywnę w wysokości 500 złotych.

Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. sąd administracyjny wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Możliwość wymierzenia grzywny w określonym wyżej przedziale pozwala na miarkowanie jej wysokości, w szczególności z uwzględnieniem stopnia winy organu oraz celu w postaci zmobilizowania organu do podjęcia działania i rozpoznania wniosku.

W okolicznościach rozstrzyganej sprawy, Sąd uznał orzeczoną wysokość grzywny za adekwatną i wystarczającą do osiągnięcia założonych celów. Fakt wymierzenia grzywny za bezczynność powinien stanowić dla podmiotu zobowiązanego wyraz napiętnowania jego niewłaściwego działania oraz zmobilizować go do terminowego realizowania wynikających z przepisów prawa obowiązków. Orzekając o wysokości grzywny, Sąd wziął pod uwagę, że podmiot do którego skierowano wniosek o udostepnienie informacji publicznej nie jest organem administracji publicznej a brak udostępnienia informacji w znacznej części wynikał z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa.

O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Partii R. na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).