Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1449/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 651/21 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od M. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (Kolegium) z [...] czerwca 2021 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. R. Do akt sprawy załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2020 r., zaliczające jej matkę do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzające, że mąż A. R. – W. R. jest trwale całkowicie niezdolny do pracy oraz zaświadczenie z Miejskiego Centrum Usług Socjalnych [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., informujące że W. R. przebywa w Domu Pomocy Społecznej przy ul. R. [...] we W. od dnia [...] maja 2008 r. na czas nieokreślony.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Prezydent W. (Prezydent) odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Wskazał, że zgodnie z załączonym do akt sprawy orzeczeniem, niepełnosprawność matki wnioskodawczyni istnieje od [...] stycznia 2020 r., a znaczny stopień niepełnosprawności od [...] marca 2020 r. Nie została zatem spełniona przesłanka dotycząca wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Ponadto matka wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z W. R., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Kolegium decyzją z [...]czerwca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, o czym rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Sytuacja strony powinna być rozpatrywana z pominięciem niekonstytucyjnej normy z art. 17 ust. 1b u.ś.r., a to pociąga za sobą konieczność oceny spełnienia kryteriów przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez odwoływania się do daty powstania niepełnosprawności.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie wystąpiła jednak negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ponieważ matka strony pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kwestia, czy małżonek osoby niepełnosprawnej nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana jest orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności małżonka. Ani organ administracji ani sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm tego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem Kolegium, dopiero uzyskanie przez męża osoby wymagającej opieki orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym będzie stanowiło podstawę do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez błędne przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka powinna być sprawowana przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Strona uznała, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy oraz przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z zamiarem ustawodawcy, stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy ze względu na stan zdrowia. Pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować opieki. Narusza to konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uchylając wydane w sprawie decyzje na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.

Sąd przypomniał na wstępie, że materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej u.ś.r. oraz przywołał brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust 1b oraz ust. 5 u.ś.r.

Odnosząc się do kwestii posiadania przez małżonka osoby wymagającej opieki znacznego stopnia niepełnosprawności, wyjaśnił, że regulację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia, a współmałżonkowie takich osób z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować tej opieki. Artykuł 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasadę tę spełniają w szczególności sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego przez Konstytucję porządku prawnego. Stosownie bowiem do Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, co oznacza, że sądy posiadają środki do zgodnego z Konstytucją rozstrzygnięcia sprawy. Do środków tych należy wykładnia rozszerzająca, oparta na założeniu racjonalnego ustawodawcy, w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności w sytuacji, gdy istnieją ważniejsze, niż literalne pojmowanie normy, zasady i wartości. Toteż kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale też przepisy ustawy zasadniczej, a w sytuacji w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych.

W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami".

W tym kontekście umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji (dziecku osoby niepełnosprawnej) tylko w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem skarżącej nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.. Organy winny zatem odnieść się do tej kwestii i ocenić, czy mąż osoby niepełnosprawnej (ojciec skarżącej) jest w stanie zapewnić żonie opiekę z uwagi na swoją sytuację życiową. Podkreślił, że organy obu instancji w ogóle nie oceniały możliwości sprawowania opieki nad żoną przez męża osoby niepełnosprawnej, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, mąż matki skarżącej zgodnie z zaświadczeniami z Miejskiego Centrum Usług Socjalnych [...]z [...] sierpnia 2020 r. i z [...] kwietnia 2021 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej przy ul. R. [...]we W. od [...] maja 2008 r. (tj. od 53 roku życia) na czas nieokreślony. DPS ten przeznaczony jest dla osób przewlekle somatycznie chorych. Okoliczność przebywania męża matki skarżącej w DPS została całkowicie pominięta przez organy obu instancji, pomimo że pobyt ten wynosi już 13 lat.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268) osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Do wydania skierowania konieczne jest kumulatywne spełnienie powyższych przesłanek. Wiek, choroba i niepełnosprawność nie są wystarczającymi powodami udzielenia świadczenia w postaci pobytu w domu pomocy społecznej. Są one okolicznościami wywołującymi trudną sytuację życiową, dopiero gdy powodują brak możliwości samodzielnego funkcjonowania w środowisku, stają się przyczynami skierowania do placówki całodobowej opieki. A zatem wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie muszą być tego rodzaju, że uniemożliwiają samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku i nie zmieni tego fakt udzielenia pomocy w miejscu zamieszkania. Skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga oceny stanu zdrowia danej osoby oraz możliwości korzystania przez nią z pomocy środowiskowej, w szczególności zaś zbadania możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia (Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna, Komentarz, wydanie VI, LEX/el.).

Usługi opiekuńcze świadczone wobec osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej są uzasadnione brakiem możliwości jakiegokolwiek funkcjonowania, nawet w ograniczonym do niezbędnego minimum zakresie, w codziennym życiu. Osoba korzystająca z usług opiekuńczych objętych świadczeniem polegającym na umieszczeniu w domu pomocy społecznej jest zupełnie nieporadna (Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wydanie IV, LEX/el.).

Przez zaniechania wyjaśnienia możliwości sprawowania opieki nad matką skarżącej przez jej męża, organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujące organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd podkreślił, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie winien podejmować - tak na wniosek strony, jak i z urzędu - wszelkie czynności, które niezbędne są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do jej załatwienia (art. 7 k.p.a.). Po zebraniu potrzebnych dowodów organ zobligowany jest zaś do ich całościowej oceny (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a następnie przedstawienia w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu prawnym winien zaś wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy obu instancji dokonały również błędnej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przez przyjęcie, że tylko w sytuacji przedstawienia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie do prowadzenia postępowania zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i dokonania oceny możliwości sprawowania opieki na żoną przez ojca skarżącej z uwagi na jego długotrwały pobyt w DPS i brak zdolności do samodzielnego funkcjonowania w środowisku, a następnie ocenić spełnienie przesłanek przez skarżącą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej "u.ś.r."), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zstępnemu osoby, nad którą jest sprawowana opieka, w sytuacji, gdy osoba ta (niepełnoprawny) pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki z współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności;

3) niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r, .w związku z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnie interpretowanej normy wykluczającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy wypełniał hipotezę tej normy, to jest faktycznie osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim z współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z póżn. zm.; dalej "K.p.a."), gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, a w szczególności nie naruszając przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4, w związku z art. 153 p.p.s.a, poprzez zaniechanie ujęcia w uzasadnieniu wyroku szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie i pozostawienia ich do oceny organów administracji, co w konsekwencji uniemożliwia realnie związanie stanowiskiem Sądu pierwszej instancji zawartym w wyroku, skoro Sąd nie wyjaśnił, w jaki sposób organy administracji - nie posiadając wiadomości specjalnych z zakresu medycyny - mają ocenić stan zdrowia W.R. (męża A. R.) oraz warunkowaną nim zdolność do sprawowania opieki nad żoną;

3) art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż skarga skarżącej - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 i 153 p.p.s.a. - poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz sformułowanie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyznanie świadczenia.

Kolegium wniosło na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r oraz art, 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 poprzez jednoczesne nie zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Z zarzutami tymi łączą się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 i 153 p.p.s.a.

W ocenie składu orzekającego, zarzuty te okazały się usprawiedliwione.

Materialnoprawną podstawę, zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Kolegium, która utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką sprawowaną nad matką, stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Po myśli przy tym art. 17 ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, również Sąd Wojewódzki nie kwestionował literalnej treści wyżej przytoczonych regulacji prawnych, a jednak mając na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie współmałżonek osoby wymagającej opieki (a który legitymował się orzeczeniem o niezdolności do pracy odpowiadającym orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności), mógł być – zdaniem Sądu I instancji - potraktowany jako osoba, która nie jest zdolna do sprawowania nad taką osobą opieki przyjął, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2a) u.ś.r., należało odczytywać w sposób odmienny od jego treści literalnej. Z tego zatem powodu Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko odwoływał się wprost do norm zawartych w przepisach konstytucyjnych.

Sąd kasacyjny dostrzega, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni ww. przepisu dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Zagadnienia prawne wynikające z ww. przepisów nie były zatem rozstrzygane w sposób jednolity.

Powyższe wątpliwości zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wyjaśnił, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

Podkreślono także, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 K.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a ustawy powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 K.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z 14 listopada 2022 r. Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, objęty punktami I.1-3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za zasadny.

W konsekwencji, za zasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktami II. 1, 3, 4 petitum skargi kasacyjnej. Rację ma bowiem skarżące kasacyjnie Kolegium, że w świetle wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynikającej z przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego i podzielonej przez skład orzekający, nie można postawić Kolegium zarzutu zaniechania ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy, czy też dokonania wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego.

W zarzucie objętym punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej Kolegium kwestionuje prawidłowość uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego zwracając uwagę, że z wytycznych Sądu Wojewódzkiego nie wynika w jaki sposób organ nie posiadając wiadomości specjalnych z zakresu medycyny - ma ocenić stan zdrowia W. R. (męża A. R.) oraz warunkowaną nim zdolność do sprawowania opieki nad żoną.

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, ocena możliwości sprawowania opieki przez W. R. nad jego żoną A. wymagała wzięcia pod uwagę faktu przebywania przez niego od kilkunastu lat w Domu Pomocy Społecznej przeznaczonym dla osób przewlekle somatycznie chorych. W tym kontekście Sąd Wojewódzki wskazał na ustawowe przesłanki umieszczenia w domu pomocy społecznej wynikające z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268). Oznacza to, że wbrew stanowisku organu, Sąd wyjaśnił w jaki sposób organ ma ocenić zdolność W. R. do sprawowania opieki nad żoną. Zatem zarzut objęty punktem II. 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.