Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1573/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 14 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 971/19 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2019 r. znak DOA.7110.429.2018.AFI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r., VII SA/Wa 971/19, w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 22 lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 971/19 (punkt pierwszy wyroku) i oddalił skargę (punkt drugi wyroku).

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku H. M. z dnia 1 marca 2009 r. uzupełnionego pismem z dnia 21 maja 2009 r., Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda), po podjęciu zawieszonego postępowania, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 9 maja 2003 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego "[...]" na działce nr ewid. [...] w A., gm. C.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. M.

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody.

W skardze na tę decyzję H. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r. WSA oddalił tę skargę.

Pełnomocnik skarżącej złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną.

Badając dopuszczalność skargi kasacyjnej pod względem formalnym oraz jej merytoryczną zasadność, w kontekście brzmienia art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) WSA stwierdził, że w sprawie doszło do pozbawienia strony skarżącej kasacyjnie możności obrony swych praw, co stanowi, na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., okoliczność uzasadniającą stwierdzenie nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Sąd skorzystał z formuły orzeczenia autokontrolnego i – po uprzednim umożliwieniu pełnomocnikowi skarżącej zajęcia na piśmie stanowiska w sprawie – zaskarżonym wyrokiem uchylił swój wyrok z dnia 15 listopada 2019 r. i oddalił skargę.

Rozpoznając merytorycznie sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec eksponowanego w skardze zarzutu dotyczącego nierozpoznania przez GINB wniosku o wyłączenie pracownika organu Sąd wyjaśnił, że art. 24 k.p.a. przewiduje w § 1 przypadki obligatoryjnego wyłączenia pracownika, zaś w § 3 tego artykułu wyłączenie na żądanie strony lub z urzędu. Skarżąca wskazała, że wniosek o wyłączenie pracowników organu odwoławczego – A. F. i R. O. zawarła w piśmie z dnia 18 lutego 2018 r., zatem rozstrzygnięcie takiego wniosku można kwestionować nie w odwołaniu (które nie przysługuje od decyzji wydanych w II instancji), lecz w skardze do sądu administracyjnego. Skarżąca jednak nie zarzuca, że zaskarżona decyzja została wydana przez osobę, która powinna być wyłączona od rozpoznania sprawy, ale upatruje wady decyzji w nierozpoznaniu wniosku w odrębnym postanowieniu oraz nieodniesieniu się do istoty wniosku również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

W ocenie Sądu okoliczność, że GINB rozpoznając odwołanie nie wydał w trybie art. 24 § 3 k.p.a. postanowienia dotyczącego wyłączenia od udziału w postępowaniu ww. pracowników, nie dyskwalifikuje zaskarżonej decyzji. Powołanie się bowiem na wyłączenie pracownika jest skuteczne tylko wtedy, gdy występują okoliczności, o których mowa w treści art. 24 § 3 k.p.a., a które to okoliczności takie wyłączenie uzasadniają. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżąca nie uprawdopodobniła wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, natomiast przejaw subiektywnej oceny skarżącej o konieczności wyłączenia nie może stanowić podstawy zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. Sąd dokonując kontroli tej decyzji stwierdził, że A. F. nie brała udziału w wydaniu decyzji organu II instancji (decyzję tę podpisała zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno - Budowlanej – M. P.). Natomiast z akt sprawy i treści skargi wynika, że w obecności A. F. jak i R. O. - pracowników Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego skarżąca przeglądała akta sprawy w czytelni, w siedzibie organu, gdzie stwierdziła "agresywne zachowanie p. F.", natomiast "p. O. zaprezentował zachowania dyktatorskie, przemocowe". Nierozpoznanie wniosku o wyłącznie ww. pracowników pozostaje zdaniem Sądu bez związku z prawidłowością i zasadnością wydanego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi Sąd podał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wywołane zostało wnioskiem skarżącej, a zadaniem organów orzekających w tym postępowaniu było wyjaśnienie, czy decyzja z dnia 9 maja 2003 r. o pozwoleniu na budowę jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. W obu ww. decyzjach wydanych w niniejszej sprawie zgodnie przyjęto, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z tych wad, a ocena ta - zdaniem Sądu - jest prawidłowa. Organy orzekające dokonały bowiem właściwych ustaleń w sprawie, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego, a prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W konsekwencji dokonanej analizy prawidłowo przyjęły, że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i wyeliminowania z obrotu prawnego na jego podstawie decyzji Wójta Gminy C., czemu dały wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd stwierdził, że badana decyzja musiała być poprzedzona dokonaniem sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b. – w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania), w tym w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działku lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c), a jak stanowił art. 35 ust 4 p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i ust. 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W opinii WSA, badając kwestionowaną decyzję w tym zakresie prawidłowo GINB zauważył, że została ona poprzedzona decyzją Wójta Gminy C. z dnia 5 maja 2003 r. ustalającą warunki zabudowy. W ocenie Sądu, organ prawidłowo przy tym przyjął, że choć decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie była ostateczna w dacie wydania pozwolenia na budowę, to jednak okoliczność ta nie stanowi wady kwalifikowanej w sytuacji, gdy akt ten stał się ostateczny i uzyskał ten walor, bo nie był kwestionowany. Ocenę organu, że kwestionowana decyzja oparta na warunkach zabudowy nie naruszała rażąco ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., Sąd uznał za właściwą.

Odnosząc się do zarzutu, że działka inwestora nr [...] nigdy nie miała legalnego dostępu do "rzeczywistej" drogi publicznej, bowiem gminna działka nr [...] nigdy nie była drogą, Sąd wyjaśnił, że w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.) sformułowano obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i budynku od drogi publicznej. Stosownie zaś do treści art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - według stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; dalej u.p.z.p.) przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Warunek "dostępu do drogi publicznej" jest spełniony wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową, albo stanowiących drogi wewnętrzne. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań, co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka. Sąd podkreślił, że przepisy prawa budowlanego, ani przepisy warunków technicznych nie określają wprost, z czego ma wynikać informacja zapewniająca, że dana nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Dodatkowo Sąd podniósł jako bardzo istotne, że dojście i dojazd do nieruchomości przewidzianej pod zabudowę to kwestia nieruchomości sąsiedniej wydzielonej pod drogę, której nie obejmuje bezpośrednio inwestycja. Nie dotyczy zatem nieruchomości, na której ma być wykonany zamierzony obiekt budowlany lub jakiekolwiek roboty związane z infrastrukturą, ani terenem budowy. Bezpodstawne jest więc i nie znajduje oparcia w przepisach ustawy Prawo budowlane, uzależnianie wydania pozwolenia na budowę od posiadania przez inwestora prawa do dysponowania terenem przeznaczonym na dojazd do miejsca planowanej inwestycji. Wymogu takiego nie zawiera § 14 ust. 1 r.w.t.

Sąd zgodził się z GINB, że w tej sprawie nie doszło przy wydawaniu przez Wójta Gminy C. decyzji z dnia 9 maja 2003 r, o pozwoleniu na budowę do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 14 ust. 1 r.w.t.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła H. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku z 26 lutego 2021 r. w zakresie punktu II i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 14 ust. 1 i 2 r.w.t. (oba akty w brzmieniu na dzień 9 maja 2003 r.) - poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i uznanie, że warunek odpowiedniego dostępu do drogi publicznej jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do skorzystania z działki, przez którą wyznacza projektowaną drogę dojazdową do działki inwestycyjnej;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 14 ust. 1 i 2 r.w.t. (oba akty w brzmieniu na dzień 9 maja 2003 r.), poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż decyzja Wójta Gminy C. z dnia 9 maja 2003 r. wydana pomimo niespełnienia warunku odpowiedniego dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej, gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do skorzystania z działki, przez którą wyznacza projektowaną drogę dojazdową do działki inwestycyjnej oraz bez należytej weryfikacji przedłożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. "art. art." 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b. (w brzmieniu na dzień 9 maja 2003 r.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wydanie przez Wójta Gminy C. decyzji z dnia 9 maja 2003 r. nr 159/2003 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa pomimo braku przymiotu ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) naruszenie przepisów postępowania w postaci:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o niekompletne i nieuporządkowane akta sprawy, co uniemożliwiało prawidłową kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie, która to okoliczność wystąpiła w skutek niedochowania przez organ administracji obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. w ten sposób, że przekazane akta były niekompletne i nieuporządkowane;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organ II instancji naruszył art. 24 § 3 k.p.a. wobec nierozpoznania wniosku skarżącej o wyłączenie pracowników organu biorących udział w postępowaniu pomimo uzasadnionych podstaw do wyłączenia, a nadto zasadę obiektywizmu wynikającą z art. 7 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu wynikającą z art. 8 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z 9 maja 2003 r. art. 6, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z naruszeniem zasady praworządności, bez wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia wszelkich okoliczności faktycznych związanych z ocenianą decyzją, w sposób wybiórczy bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz z pominięciem wniosków skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie; oraz z zaniechaniem wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych w sprawie decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji organu II instancji przepisów art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i uniemożliwienie jej wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o odroczenie rozprawy w dniu 14 marca 2024 r. i wniosek ten został uwzględniony.

Ponowny wniosek skarżącej kasacyjnie o "odroczenie/odwołanie" rozprawy w dniu 24 kwietnia 2024 r. nie został uwzględniony i jej skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy przyczyny, które spowodowały, że pomimo złożenia przez skarżącą kasacyjnie wniosku o "odroczenie/odwołanie" rozprawy w dniu 24 kwietnia 2024 r. z powodu wypowiedzenia przez nią pełnomocnictwa pełnomocnikowi z urzędu oraz z uwagi na jej stan zdrowia, wniosek ten przez skład orzekający na rozprawie nie został uwzględniony i merytorycznie rozpoznano sprawę.

Podstawą prawną rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie sprawy pod nieobecność strony stanowią unormowania zawarte w art. 107 i art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Przepis art. 107 p.p.s.a. stanowi, że nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy.

W myśl zaś art. 109 p.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

W niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 109 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem należycie, by stan jej zdrowia oraz wypowiedzenie przez nią pełnomocnictwa pełnomocnikowi z urzędu mogły zostać uznane za nadzwyczajne wydarzenie w rozumieniu tego przepisu.

Podkreślić przy tym należy, że na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. uwzględniono wniosek skarżącej kasacyjnie o odroczenie rozprawy, aby zapewnić jej możliwość skontaktowania się z nowym pełnomocnikiem, a także by miała ona możliwość osobistego udziału w rozprawie. Wnosząc o odroczenie rozprawy w dniu 14 marca 2024 r. skarżąca kasacyjnie powołała się również na "zwolnienie wystawione przez lekarza sądowego" z powodu choroby. Nie przedstawiła jednak takiego zwolnienia, a jedynie dołączyła kserokopię zaświadczenia nr [...] r. podpisanego przez chirurga stomatologa M. K., w którym zamazano zapis zawierający datę niemożności stawienia się w Sądzie i zapis na wezwanie (zawiadomienie) jakiego Sądu i do sprawy o jakiej sygnaturze zaświadczenie to wystawiono. W zaświadczeniu tym podano, że numer statystyczny choroby zgodny z Międzynarodową Statystyczną Klasyfikacją Chorób i Problemów Zawodowych to [...], a przewidywany termin zdolności do stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie, to 2 kwietnia 2024 r. Pomimo że – wbrew oświadczeniu skarżącej kasacyjnie – przedłożona kserokopia nie była zwolnieniem wystawionym przez lekarza sądowego na potrzeby postępowania przed NSA, Sąd uwzględnił jej niezdolność do stawienia się w Sądzie do dnia 2 kwietnia 2024 r. i odroczył rozprawę na termin wyznaczony po tej dacie, by umożliwić jej udział w rozprawie i wcześniejszy kontakt z nowym pełnomocnikiem. Obecny na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. pełnomocnik z urzędu r.pr. R. D. wnioski skarżącej o odroczenie rozprawy pozostawił do uznania Sądu.

Pismami z dnia 19 i 23 kwietnia 2024 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o "odwołanie/odroczenie" rozprawy w dniu 24 kwietnia 2024 r. z powodu wypowiedzenia przez nią pełnomocnictwa pełnomocnikowi z urzędu oraz z uwagi na przebywanie "na zwolnieniu wystawionym przez lekarza sądowego z 18.04.24r. ważnym do najmniej 1.07.2024r.". Do wniosku z 19 kwietnia 2024 r. dołączyła kserokopię zaświadczenia nr [...] r. z dnia 18 kwietnia 2024 r. podpisanego przez M. K. – chirurga stomatologa z S. w W. Podobnie jak w uprzednio przedłożonej kserokopii zaświadczenia lekarskiego nr [...] r. z 26 stycznia 2024 r., w zaświadczeniu z dnia 18 kwietnia 2024 r. zamazano zapis zawierający datę niemożności stawienia się w Sądzie i zapis na wezwanie (zawiadomienie) jakiego Sądu i do sprawy o jakiej sygnaturze zaświadczenie to wystawiono. W zaświadczeniu tym podano, że numer statystyczny choroby zgodny z Międzynarodową Statystyczną Klasyfikacją Chorób i Problemów Zawodowych to "[...]", a przewidywany termin zdolności do stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie, to 1 lipca 2024 r.

W dniu 24 kwietnia 2024 r. skarżąca kasacyjnie nie stawiła się na rozprawie. Nie stawił się również jej pełnomocnik z urzędu. Nie przyznano mu wynagrodzenia. Abstrahując od zasadności przyznania wynagrodzenia konkretnemu pełnomocnikowi nadmienić wypada, że należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a., a nie przez NSA.

Przedstawione przez skarżącą kasacyjnie "zaświadczenia" lekarskie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości i dlatego nie mogły stanowić podstawy do odroczenia rozprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – nie zostały one wystawione przez lekarza sądowego, nie były oryginalne i zawierały zamazane informacje dotyczące daty niemożności stawienia się w Sądzie, zapisu na wezwanie (zawiadomienie) jakiego Sądu i do sprawy o jakiej sygnaturze zaświadczenia te wystawiono. W Międzynarodowej Statystycznej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zawodowych podano, że K08.1 to utrata zębów z powodu wypadku, usunięcia lub miejscowych chorób przyzębia, natomiast H90.1 to upośledzenie słuchu przewodzeniowe jednostronne bez upośledzenia słuchu po stronie przeciwnej. Skarżąca kasacyjnie w istocie nie wykazała więc, by posiadane przez nią schorzenia uniemożliwiały udział w rozprawie i to przez okres wielu miesięcy. Wątpliwości też budzi wystawienie zwolnienia lekarskiego z uwagi na chorobę H90.1 – upośledzenie słuchu – przez chirurga stomatologa. Uwzględniając ponadto fakt, że wypowiedzenie przez skarżącą kasacyjnie pełnomocnictwa pełnomocnikowi z urzędu było kolejnym takim wypowiedzeniem, bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca kasacyjnie trzykrotnie wypowiadała pełnomocnictwo pełnomocnikom z urzędu (w dniu 30 października 2019 r. – k. 35 akt sądowych, w dniu 29 lutego 2024 r. – k. 242 i w dniu 23 kwietnia 2024 r. – k. 269), co nie pozwalało na uznanie wypowiedzenia przez nią pełnomocnictwa pełnomocnikowi z urzędu za nadzwyczajne wydarzenie w rozumieniu art. 109 p.p.s.a. oraz mając na względzie uprzednie uwzględnienie wniosku skarżącej kasacyjnie o odroczenie rozprawy w dniu 14 marca 2024 r., na podstawie art. 107 i art. 109 p.p.s.a. nie uwzględniono kolejnego wniosku skarżącej kasacyjnie o "odwołanie/odroczenie" rozprawy. W konsekwencji powyższego przeprowadzono rozprawę stosownie do art. 108 p.p.s.a. i po rozpoznaniu wniesionej skargi kasacyjnej wydano wyrok.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego wyroku wskazać trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podkreślić przede wszystkim trzeba, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, to jest o stwierdzenie nieważności decyzji.

Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. W toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem nie postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie zaś, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Ponadto, traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. np. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., III OSK 2818/23, LEX nr 3692151).

Z treści podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie decyzja Wójta Gminy C. z dnia 9 maja 2003 r. rażąco narusza prawo. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w zakresie objętym podniesionymi w sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skardze kasacyjnej zarzutami, a nie w jej całokształcie. Poza rozważaniami NSA pozostaje zatem argumentacja przedstawiona w pismach sporządzonych przez stronę osobiście.

Z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy, decydujące znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma więc nie to, czy w sprawie tej doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz jedynie to, czy kontrolowana decyzja została pojęta z naruszeniem prawa o charakterze rażącym.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (np. wyroki NSA z 14 lutego 2024 r., I OSK 2014/20, LEX nr 3690461; z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21, LEX nr 3419253). Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., II OSK 3290/19, LEX nr 3419912). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (np. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Co do zasady nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa (wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., I GSK 1551/19, LEX nr 3595180).

W niniejszej sprawie ewentualna niezgodność kwestionowanej przez skarżącą kasacyjnie decyzji z wymienionymi w zarzutach skargi kasacyjnej przepisami nie jest widoczna "na pierwszy rzut oka", poprzez proste zestawienie treści tych przepisów z treścią kwestionowanej decyzji i wymaga rozbudowanej argumentacji oraz odwoływania się do wykładni przywoływanych przepisów. Zauważyć wypada, że podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego podano, iż miało dojść do tych naruszeń właśnie poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów. Tak więc już tylko z tego powodu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 14 ust. 1 i 2 r.w.t.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 14 ust. 1 i 2 r.w.t. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b. (wszystkie w brzmieniu na dzień 9 maja 2003 r.) poprzez ich błędną wykładnię nie mogły zostać uwzględnione.

Stosownie bowiem do obowiązującego w chwili podejmowania przez Wójta Gminy C. decyzji z dnia 9 maja 2003 r. brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

W myśl zaś obowiązującego wówczas brzmienia § 14 ust. 1 i 2 r.w.t., do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m (ust. 1). Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2).

Z brzmienia tych przepisów nie wynika, by kwestia tytułu prawnego do korzystania z działki, przez którą wyznaczono projektowaną drogę dojazdową do działki inwestycyjnej, unormowaniami tymi była regulowana. Abstrahując zatem od merytorycznej zasadności powyższego argumentu stwierdzić trzeba, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż z tego względu mogło dojść do rażącego – czyli niewątpliwego, od razu widocznego – naruszenia prawa.

Z obowiązującego zaś w dniu 9 maja 2003 r. brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b. wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W unormowaniu tym nie zawarto jednoznacznego wymogu, by decyzja o warunkach zabudowy miała walor ostateczności. Mając natomiast na uwadze, co słusznie zauważył Sąd I instancji, podzielając w tym zakresie stanowisko organu administracyjnego, że choć decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie była ostateczna w dacie wydania pozwolenia na budowę, to okoliczność ta nie stanowi wady kwalifikowanej w sytuacji, gdy akt ten stał się ostateczny i nie był przez żadną ze stron kwestionowany.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie znalazły w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na już wyżej podkreślany fakt, że przedmiotem niniejszej sprawy jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, koncentrujące się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną i czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej, dla jej rozstrzygnięcia konieczne było jedynie ustalenie, czy decyzja Wójta Gminy C. z dnia 9 maja 2003 r. taką wadą jest dotknięta. Jak podkreślano w orzecznictwie NSA, zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA 14 lutego 2024 r., I OSK 2014/20, LEX nr 3690461). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie sprecyzowała, jakie okoliczności faktyczne i prawne w jej ocenie świadczą o nieważności ww. decyzji. W tym też zakresie prowadzone było postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, a następnie zaskarżonym wyrokiem.

W tych okolicznościach nie było potrzeby – ani prawnej możliwości – ponownego rozpatrywania wszystkich okoliczności sprawy poprzedzającej wydanie przez Wójta Gminy C. decyzji z dnia 9 maja 2003 r. W skardze kasacyjnej nie wykazano, jakie konkretnie dokumenty bądź części akt mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (nie zaś w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż sprawa o stwierdzenie nieważności nie rozstrzyga w III instancji sprawy zakończonej decyzją, która jest badana pod kątem jej ewentualnej nieważności) zostały pominięte. Zauważyć wypada, że w przywoływanych w motywach skargi kasacyjnej pismach skarżącej kasacyjnie podnoszona jest szeroka argumentacja dotycząca merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wójta Gminy C. z dnia 9 maja 2003 r. Tak szeroki zakres poruszanej w tych pismach problematyki nie był jednak przedmiotem sprawy dotyczącej jedynie tego, czy w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy C. z dnia 9 maja 2003 r. zostały spełnione przesłanki pozwalające na stwierdzenie jej nieważności.

Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 24 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. wskazać należy, że zaskarżona decyzja GINB została wydana z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno-Budowlanej M. P. Brak jest przy tym podstaw do stwierdzenia, że wnioskowani przez skarżącą kasacyjnie o wyłączenie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. pracownicy GINB A. F. oraz R. O. w jakikolwiek sposób mieli wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W szczególności użycie w znaku zaskarżonej decyzji liter "AFI" nie jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że – wbrew podpisowi zawartemu w decyzji – została ona podjęta nie przez M. P., lecz przez A. F. Brak wyłączenia ww. pracowników GINB nie miał w tej sytuacji wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż założenie, że zostało ono podjęte przez inną osobę niż podpisana byłoby jedynie gołosłowną insynuacją. Powyższy zarzut nie był w tych okolicznościach zasadny.

Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. ponownie wskazać należy, że rozpoznawana sprawa toczyła się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a nie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skoncentrowanie się zatem przez organy na kwestiach związanych jedynie ze ściśle rozumianym przedmiotem rozpatrywanej sprawy nie świadczy o wybiórczym gromadzeniu przez organy administracyjne materiału dowodowego, skoro kompetencje organów w rozpoznawanej sprawie są ograniczone. Oceniając zaś decyzję ostateczną pod kątem jej ewentualnej nieważności bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny zachodzący w chwili jej podejmowania, co sprawia, że na tę ocenę nie mogą wpływać dokumenty sporządzone po jej wydaniu. Sąd I instancji nie naruszył zatem powyższych przepisów.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (np. wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20, LEX nr 3604958). Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest więc wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., II OSK 563/21, LEX nr 3672801).

W skardze kasacyjnej nie wykazano, jakich konkretnych czynności procesowych strona nie miała możliwości dokonać, ani też jakie konkretnie dowody, co do których skarżąca kasacyjnie nie mogła się wypowiedzieć, stanowiły rzeczywistą podstawę pojętego rozstrzygnięcia, co sprawia, że zarzut ten nie podlegał uwzględnieniu.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej nie znalazły usprawiedliwionych postaw.

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.