Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2561/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 34 § 4, art. 33 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 84 § 1, art 78 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 403/23 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 21 listopada 2017 r., nr WOP.7722.71.2017.PB w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. B. na rzecz Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 403/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 21 listopada 2017 r., nr WOP.7722.71.2017.PB utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 9 października 2017 r., nr NB.51.1.2017, którym organ, działając na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 z późn. zm., dalej "u.p.e.a.") – nie uwzględnił zgłoszonego przez skarżącego zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., co do prowadzonej egzekucji obowiązków określonych w tytule wykonawczym z dnia 13 września 2017 r. nr NB.51.2.2017. Organ zaznaczył, że techniczne wykonanie nakazanej rozbiórki zgodnie ze schematem rozbiórki, stanowiącym załącznik do decyzji rozbiórkowej, przy zachowaniu wymogów bezpieczeństwa pod nadzorem właściwej osoby, jest wykonalne i nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B. zarzucając naruszenie:

1. art. 2 Konstytucji RP definiującego zasadę demokratycznego państwa prawnego;

2. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej "K.p.a.") – zasady praworządności-prawdy obiektywnej, art. 8 K.p.a. – zasady budowania zaufania obywateli do organów władzy publicznej) i art. 77 § 1 i 2 K.p.a. – obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. – poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa z doświadczeniem zawodowym w zakresie wykonywania rozbiórki części budynków mieszkalnych, zarówno na wniosek skarżącego, wielokrotnie składany na różnych etapach i w rożnych aspektach prawnych postępowania sądowego dotyczącego decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 5 lipca 2012 r., nr 7355-28-4/2009/12, nakazującej skarżącemu wykonanie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Suwałkach, ani też z urzędu, oraz przez organ w postępowaniu kontrolnym w zakresie legalności tej decyzji, toczących się przez łącznie 14 lat, w celu zweryfikowania argumentacji skarżącego sformułowanej po raz kolejny w roku 2017 po odmowie 2 profesjonalnych firm wykonujących rozbiórki konsekwentnie podtrzymywanej na wszystkich etapach tych postępowań, że rozbiórka części budynku przy ul. [...] nr [...] w Suwałkach zgodnie z decyzją rozbiórkową Powiatowego Inspektora, a także zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia 13 września 2017 r., nr NB.51.2.2017 jest technicznie w rzeczywistości niewykonalna, gdyż grozi katastrofą budowlaną zasadniczej części budynku Zdaniem skarżącego w świetle przytoczonych wyżej przepisów K.p.a. nie może budzić wątpliwości, że dokonanie wszechstronnej oceny faktycznej możliwości rozbiórki spornej części budynku przy ul. [...] w Suwałkach wymaga specjalistycznej wiedzy z zakresu budownictwa, nie tylko teoretycznej, ale także doświadczenia praktycznego w wykonywaniu rozbiórek części budynków mieszkalnych. J. B. zaznaczył, że zgodnie z zasadą praworządności, w celu ustalenia prawdy obiektywnej w kwestii bezpiecznego w każdym aspekcie wykonania obowiązku rozbiórki wymagana być powinna wiedza praktyczna, bazująca na doświadczeniu w profesjonalnym wykonywaniu tego typu rozbiórek części budynku i to po uprzednim dokonaniu przez biegłego specjalistę oględzin budynku (art. 85 § 1 K.p.a.);

3. art 78 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa z urzędu na odpowiednim etapie postępowania kontrolnego przed wskazanym organem nadzoru budowlanego, jak też przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o bezpośrednie zastosowanie przy ocenie prawnej sprawy art. 2 Konstytucji RP i uchylenie zaskarżonego wyroku, jako niezgodnego z zasadą demokratycznego państwa prawnego, dopuszczenie dowodu z trzech załączonych do skargi kasacyjnej ocen technicznych wykonania rozbiórki części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Suwałkach i wreszcie umorzenie postępowania egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym, określonych w tytule wykonawczym z dnia 13 września 2017 r.

Jako ewentualny skarżący złożył wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania z zaleceniem dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa.

W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o przedstawienie na podstawie art 187 § 1 P.p.s.a. zagadnienia prawnego mogącego budzić poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia, czy dopuszczalne jest bezpośrednie zastosowanie jako podstawy wyrokowania w niniejszej sprawie, materialnoprawnej normy art 2 Konstytucji RP, w sytuacji prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu przed sądami obu instancji legalności decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 5 lipca 2012 r.

Jako ewentualny skarżący złożył wniosek o przyjęcie do rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów.

J. B. wystąpił wreszcie o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej, wszystkie, poza pierwszym dotyczącym art. 2 Konstytucji, skoncentrowano na kwestii potrzeby technicznego badania, w drodze opinii biegłego, możliwości wykonania rozbiórki określonej w tytule wykonawczym z dnia 13 września 2017 r., nr NB.51.2.2017.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są nie do przyjęcia.

W niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1091/20, uchylił poprzednio wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Sąd drugiej instancji przedstawił czytelną, wiążącą wykładnię prawa (art. 190 P.p.s.a.). Wyjaśnił, że gdy chodzi o aspekt zarzutu niewykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, to niewykonalność tę można wiązać z niewykonalnością aktu, z którego obowiązek ten wynika. W przypadku egzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej ocena, czy dany obowiązek jest niewykonalny, nie może pomijać przysługującego decyzji domniemania zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 1091/20) wyjaśnił dalej, że niewykonalność decyzji istniejąca w dniu jej wydania stanowi wadę kwalifikowaną, która powinna pociągać za sobą stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). Zatem przy potwierdzeniu, że postępowanie zainicjowane zarzutami zgłoszonymi przez zobowiązaną zostało ukierunkowane na przesłankę wymienioną w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., co do zasady uniemożliwiać powinno to rozpatrywanie argumentów skarżącego akcentujących "rzeczywistą niewykonalność" nałożonego na nią obowiązku z pominięciem ocen sformułowanych w prawomocnych orzeczeniach wydanych w związku z przeprowadzoną przez sądy administracyjne kontrolą legalności aktu albo aktów wydanych w toku postępowań nadzwyczajnych prowadzonych w granicach sprawy.

Przenosząc to na realia sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ocena wykonalności decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 5 lipca 2012 r. o nakazie rozbiórki, która podlega egzekucji, prawidłowo została odniesiona do prawomocnego wyroku z dnia 13 listopada 2019 r., o sygn. akt II OSK 3197/17. Zaznaczył jednak, że zastrzeżenia skarżącego, koncentrujące się na wykazaniu powiązania części legalnej budynku z częścią rozbudowaną i braku możliwości przypisania tej ostatniej charakteru samodzielnego, stanowiły także przedmiot wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2081/13 oraz w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 3153/17. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie zaznaczył, że do tych wszystkich orzeczeń należało się odnieść.

W uzasadnieniu obecnie zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na stronach 14 i 15 odniósł się do wszystkich prawomocnych orzeczeń, jakie wydano w odniesieniu do decyzji rozbiórkowej (wymienionych w poprzednim akapicie) i wykazał, że nie ma obecnie możliwości uwzględnienia zarzutu egzekucyjnego z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Zarzut ten oparty na tej podstawie "nie może bowiem zmierzać do ponownej merytorycznej weryfikacji decyzji nakazującej rozbiórkę, a tego de facto oczekiwałaby strona zobowiązana".

Obecnie złożona skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia choćby art. 190, czy art. 141 § 4 P.p.s.a., stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje, że skarżący nie podważył wywodu Sądu pierwszej instancji dotyczącego istnienia relacji pomiędzy niewykonalnością, która jest przedmiotem zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., a niewykonalnością decyzji podlegającej egzekucji administracyjnej. W wyroku wykazano, że decyzja rozbiórkowa, pomimo jej kilkukrotnej kontroli w prawomocnych orzeczeniach sądów, nie została uznana za niewykonalną. W takim kontekście – w odniesieniu do tego samego aspektu wykonalności obowiązku – inaczej nie można ocenić zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

Wobec powyższego nie ma podstaw do uwzględnienia któregokolwiek z zarzutów skargi kasacyjnej, które łączą się z naruszeniem przepisów K.p.a., a poparto je argumentami o konieczności przeprowadzenia kolejnych dowodów na okoliczność technicznej niewykonalności obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, zmierzałoby to do niedopuszczalnej, ponownej merytorycznej weryfikacji decyzji nakazującej rozbiórkę.

Nieusprawiedliwiony jest także odrębnie podniesiony zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można twierdzić o naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawa w sytuacji, gdy dochodzi do egzekucji ostatecznej i prawomocnej decyzji rozbiórkowej. Skarżący miał możliwość, na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego podnosić zastrzeżenia dotyczące legalności wydanej decyzji. Na obecnym etapie skarżący chciałaby podważyć decyzję kwestionując jej wykonalność na etapie egzekucji administracyjnej. Nie jest to jednak etap, w którym prawo do merytorycznego badania egzekwowanego obowiązku musi być przyznane. Skuteczna i efektywna ochrona sądowa jest elementem państwa prawa, jednak należy mieć świadomość, że skarżący z ochrony takiej skorzystał kwestionując decyzję rozbiórkową, tyle tylko, że nie przyniosło to zamierzonego efektu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił wniosków o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się pełnomocnik organu – radca prawny, który złożył stosowny wniosek o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Na zasądzone na rzecz organu koszty postepowania kasacyjnego złożyło się więc wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935)