Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 171/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. a, art. 11 ust. 4
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Tomasz Smoleń /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. spraw ze skarg N. E. Sp. z o.o. z siedzibą w D. S. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2023 r. – nr 9009-2023-000065 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 rok, – nr 9009-2023-000066 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2021 rok, – nr 9009-2023-000067 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2021 rok oddala skargi.


UZASADNIENIE

"N" sp. z o.o. z/s w D.(dalej: skarżąca/wnioskodawca/beneficjent) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2023 r. :

1) nr 9009-2023-000065 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 (I SA/Rz 171/23),

2)nr 9009-2023-000066 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2021 r. (I SA/Rz 172/23),

3) nr 9009-2023-000067 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2021 (I SA/Rz 173/23).

Utrzymano nimi w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie:

1) z 28 października 2022 r., nr 0183-2022-005831 o odmowie przyznania spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021,

2) z 28 października 2022 r., nr 0183-2022-005843 o odmowie przyznania spółce płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2021 r.,

3) z 28 października 2022 r., nr 0183-2022-005844 o odmowie przyznania spółce płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2021.

Z akt sprawy wynika, że spółka ubiegała się o płatności na rok 2021 r. Do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zgłoszono obszar 53,76 ha, do płatności ONW zgłoszono obszar 40,76 ha, a do płatności PROW do wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże obszar 53,76 ha. Powodem podjętych, negatywnych dla niej, rozstrzygnięć było ustalenie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Wyjaśniono, że za sztuczne warunki uważa się m.in. sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonany w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności, ponad kwotę maksymalnego pułapu przeznaczonego dla pojedynczego beneficjenta.

W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że "N" Spółka z o.o. zgodnie z aktem notarialnym nr [...] powstała w dniu 5 października 2011 r. Spółka ma sześciu wspólników i są to następujące osoby A. O., J. O., W. O., J. O. , A. O. oraz J. D. W dniu 15 grudnia 2020 r. dokonano zmiany danych w rejestrze dotyczącej danych wspólników, z którego wykreślono A.O. "N" Spółkę z o.o. reprezentuje zarząd, w którego skład wchodzi tylko A. O. - Prezes zarządu. Zgodnie z danymi z bazy ARiMR Spółka ta od 2013 roku składa do ARiMR wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW oraz płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej.

Deklarowane do płatności gruntami spółka posiada na podstawie umów dzierżawy: jednej zawartej z A. O. na grunt o pow. 43,09 ha, drugiej zawartej z D. D. na grunt o pow. 2,89 ha, trzeciej z "F" S.A. na grunt o pow. 13,7765 ha. A. O. w roku 2021 zgłosiła do dopłat działki o łącznej pow. 332,45 ha, z czego pow. 132,17 ha stanowi Jej własność, a pow. 178,95 ha jest użytkowana na podstawie umów dzierżawy (z M. O. na pow. 30.59 ha, z Nadleśnictwem B. na pow. 106,77 ha, z Konferencją [...] na pow. 41.59 ha), dla pow. 21,33 ha brak informacji o podstawie do prawa posiadania (dz. nr 136 w miejscowości Ł.). Dodatkowo jest ona właścicielką innych działek, których nie zgłasza do dopłat, tj. pow. 459,34 ha. Analiza przeprowadzona przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie wykazała, że część gruntów stanowiących własność A.O., została zgłoszona do dopłat bezpośrednich na rok 2021 przez inne podmioty, min.:

- W. R. zgłosiła powierzchnię 1,37 ha (gmina D., miejscowość I.),

- P. K. zgłosił powierzchnię 1,01 ha (gmina B., miejscowość J.)

- "G" Sp. z o.o. - łącznie powierzchnia 1,78 ha (gmina B., miejscowość J.) - analogicznie do roku 2020,

- A. O. zgłosił powierzchnię 122.65 ha (gmina B., miejscowość J.; gmina S., miejscowość S.),

- W. O. zgłosił powierzchnię 3.72 ha (gmina D., miejscowość L.),

A. O. jest wspólnikiem w spółkach: "M" Sp. z o.o., "N" Sp. z o.o. (w której pełni funkcję prezesa zarządu), "E2" Sp. z o.o. (w której pełni funkcję członka zarządu), "E3" Sp. z o.o., "B" Sp. z o.o. (całość udziałów należy to "N" Sp. z o.o., a A. O. pełni funkcję prezesa zarządu "B"), "C" Sp. z o.o., "E3" Sp. z o.o. (całość udziałów należy to "N" Sp. z o.o., a A. O. pełni funkcję prezesa zarządu "E3").

A. O. widnieje w zarządzie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów ("E3" Sp. z o.o., "B" Sp. z o.o., "N" Sp. z o.o., "M" Sp. z o.o., "E1" Sp. z o.o., "E4" Sp. z o.o., "C" Sp. z o.o.) i wnioskują o płatności do gruntów będących własnością m.in. A.O. Istotny jest również fakt, iż udziałowcem i prezesem lub z-cą prezesa zarządu spółek jest Pani A. O. , przez co ma ona istotny wpływ na ich działalność. We wszystkich tych spółkach występował taki sam schemat własnościowo-zarządczy. Oprócz wskazanych wyżej spółek kapitałowych o płatności na rok 2021 - jako osoby fizyczne - wystąpiły również pozostałe osoby znajdujące się w zarządzie tych spółek: W. O., J.O., A.O., M.O. oraz D.D., którzy osiągnęli już w swoich wnioskach limity kwotowe i powierzchniowe obowiązujące dla pojedynczego gospodarstwa. Osoby te wydzierżawiają swoje grunty ww. spółkom oraz są spokrewnione lub spowinowacone z A. O.

Organ odwoławczy stwierdził, iż motywem powołania spółki "N" Sp. z o.o., była chęć obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasad, iż płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z wzrostem jego powierzchni.

Prowadzenie działalności przez powiązane spółki, ich powiązania kapitałowe, osobowe i funkcjonalne dało uzasadnione postawy do stwierdzenia, iż stanowi to próbę obejścia przepisów dotyczących limitu kwoty pomocy, jaka może być przyznana i wypłacona jednemu beneficjentowi w okresie realizacji programu. Ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na istnienie bezpośrednich więzi pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności i daje podstawy do ustalenia, że doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowy w dążeniu

do uzyskania korzyści w postaci płatności w wysokości wyższej niż przysługiwałaby gdyby o płatność ubiegał się wyłącznie właściciel gruntów.

W ocenie organu analiza powiązań osobowych prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z grupą osób fizycznych, które poprzez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach prawa handlowego (w tym spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością) mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Korzystając z tego, w wyniku zawartych umów dzierżawy dokonano podziału gospodarstwa osób będących z zarządzie spółek, celem uzyskania korzyści wynikających z obejścia zasad degresywności. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, należących i zarządzanych pośrednio lub bezpośrednio przez te same osoby potwierdza cel takiego działania, jakim jest obejście zasady degresywności przy płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, płatności ONW, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Dlatego tez weryfikacja danych dokonana przez organ II instancji na etapie weryfikacji odwołania daje podstawy, by potwierdzić słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji w niniejszych sprawach jest prawidłowe, a postępowanie organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie w sposób prawidłowy ustalił na podstawie zgromadzonej dokumentacji oraz uwzględniając przepisy dotyczące limitów powierzchniowych, że spółka "N" Sp. z o.o. nie jest samodzielnym podmiotem i że została utworzona w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwe byłyby do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego.

W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, spółka domagając się uchylenia wydanych decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła:

1) obrazę przepisów prawa materialnego poprzez:

a. naruszenie przepisów art. 5, 6, 7 ust. 1 i 2, 8 oraz 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z treścią rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.) w zw. z art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia ll marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - poprzez ich błędne zastosowanie w drodze utrzymania w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania "N" Sp. z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 poprzez błędne uznanie przez organ II instancji, w ślad za organem I instancji, iż działanie w zakresie wniosku objętego postępowaniem dokonane ze strony Skarżącej "N" Sp. z o.o. miało na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie "N" Sp. z o.o. w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się opłatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania;

b. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady WE/1698 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania "N" Sp. z o.o. wnioskowanych płatności w całości, podczas gdy "N" Sp. z o.o. nie stworzyła sztucznie warunków w celu uzyskania korzyści pozostających sprzeczności z celami systemów wsparcia bezpośredniego;

c. w przypadku nieuwzględnienia powyżej wyartykułowanego zarzutu, zarzucono naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady WE/1698 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków skutkuje odmową przyznania płatności objętych wnioskiem w całości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie, iż w danej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków winno skutkować odmową przyznania płatności w zakresie wynikającym ze stworzenia sztucznych warunków (korzyści sprzecznej z systemami wsparcia bezpośredniego), nie zaś odmową przyznania wszelkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także należnych bez stworzenia sztucznych warunków).

2) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść wydanej decyzji poprzez:

a. naruszenie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) poprzez utrzymane w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

b. naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2020 r. poz. 1341) w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez całkowite pominięcie przez organy obu instancji znanych im z urzędu okoliczności wynikających z postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w R z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt [...] zgodnie, z którymi to osoby W. O., J. O. i A.O. nie stwarzały sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nienależnych im płatności od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień reprezentantów skarżącej przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji oraz w zakresie pominięcia z urzędu dowodu z przesłuchania w charakterze strony reprezentanta skarżącej "N" Sp. z o.o. - co końcowo doprowadziło do błędnego uznania przez organ I instancji, a w ślad za nim przez organ II instancji, iż "N" Sp. z o.o. miała na celu stworzenie ,,sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie "N" Sp. z o.o. w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania;

c. obrazę art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2020 r. poz. 1341) w zw. z art. 80 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień reprezentantów skarżącej przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji, a co końcowo doprowadziło do błędnego uznania przez organ I instancji, a w ślad za nim również przez organ II instancji, iż "N" Sp. z o.o. miała na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie "N" Sp. z o.o. w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania;

d. art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 144 kpa oraz art. 9 kpa i 10 kpa poprzez brak opisania w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania decyzji z uwagi na zawarcie w jej treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Spór w niniejszych sprawach, pomiędzy skarżącą a organami ARMiR, sprowadzał się do kwestii oceny zasadności odmowy przyznania spółce płatności bezpośrednich, płatności ONW i rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2021 r., z uwagi na stwierdzenie przez organy, że skarżąca działała w ramach stworzonych sztucznie warunków w celu uzyskania tych płatności w nieuzasadnionej wysokości. Do tak zarysowanego sporu, odnoszącego się do roku 2020, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odniósł się w wyroku z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 469/22. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko zajęte we wskazanym wyroku.

Dlatego wskazać należy, że spółka, dążąc do wykazania nielegalności zaskarżonych przez siebie decyzji podniosła szereg różnorakich zarzutów, związanych zarówno z mającym miejsce, jej zdaniem, naruszeniem, przez rozstrzygające je organy, we wszystkich trzech sprawach zarówno regulacji prawa materialnego, jak i formalnego. W tym zakresie zarzuciła niezasadne przyjęcie stworzenia przez nią, sztucznych warunków do uzyskania płatności, jak również brak podstaw prawnych do pozbawienia jej całych kwot płatności. W jej ocenie, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że do stworzenia sztucznych warunków faktycznie doszło, z czym spółka się nie zgadza, to mogłaby ona zostać pozbawiona jedynie kwoty płatności równej nadwyżce nad sumą płatności, która przypadała by jej bez stworzenia owych sztucznych warunków. Przez tą nadwyżkę skarżąca rozumie korzyść, o której pozbawieniu traktują przepisy unijne.

Jako podstawę prawną odmowy przyznania płatności organy wskazały przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Przepis ten wprawdzie został uchylony z dniem 1 stycznia 2015 r., jednakże norma prawna, niemalże o tożsamej treści, zawarta została w art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Opisana nieprawidłowość, co do podstawy prawnej wydanych rozstrzygnięć, choć niewątpliwa, to właśnie z uwagi na zbieżność treści uchylonej regulacji z aktualnie obowiązującą powoduje, że stwierdzonego uchybienia nie można uznać za takie, które miało czy też potencjalnie mogło mieć wpływ na treść wydanych decyzji.

W kwestii podstawy prawnej pozbawienia skarżącej płatności stwierdzić należy, że mający tego rodzaju cechy art. 60 rozporządzenia 1306/2013, wbrew twierdzeniom skarżącej, przewiduje pozbawienie "jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego" te podmioty, które dopuściły się stworzenia sztucznych warunków. Regulacja ta jest jednoznaczna w swojej treści, a przy tym brak jest również podstaw do przyjmowania jej odmiennej wykładni, innej niż rezultaty uzyskane w następstwie wykładni gramatycznej omawianego przepisu, w szczególności takiej, na którą wskazuje spółka, a więc sprowadzającej korzyść do samej nadwyżki płatności uzyskanej na podstawie sztucznie stworzonych warunków, w stosunku do wysokości płatności należnej z pominięciem tychże warunków. Tak samo bardzo wąskie rozumienie pojęcia korzyści, jedynie w odniesieniu do samej nieuzasadnionej nadwyżki płatności, nie wynika także z art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013. Ten ostatni przepis znajduje bowiem zastosowanie jedynie do płatności bezpośrednich przekraczających kwotę 150 000 euro, z czym na gruncie przedmiotowych spraw nie mamy do czynienia. Przepis art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, na gruncie przedmiotowych spraw, nie stanowi więc lex specialis, w stosunku do art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Analogiczny pogląd, oparty o wartość ocenianych płatności, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2021 r., sygn. I GSK 664/18 (dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym aspekcie dodać także należy, że rozporządzenie 1307/2013 w art. 5 stanowi, że Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013 oraz przepisy przyjęte na jego podstawie mają zastosowanie do systemów przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu. Tak więc brak jest podstaw do przyjmowania odmiennego znaczenia normy prawnej, zakodowanej w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, w oparciu o przepisy rozporządzenia 1307/2013. Rozumienie korzyści na gruncie art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, choć nie w pełni jednoznaczne, nie może być więc przenoszone na regulację mającą zastosowanie w przedmiotowych sprawach, tj. art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Odnosząc się do zarzutów skarg, opartych na tym, że nawet w sytuacji uznania sztucznych warunków, konsekwencją tego winna być co najwyżej odmowa przyznania płatności, w części wynikającej ze sztucznych warunków, a nie odmowa wszelkich korzyści, stwierdzić należy, że działania, które zmierzały w istocie rzeczy do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo - stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności rolnych, nie mogą być objęte ochroną prawną i mogą być odpowiednio sankcjonowane (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05, pkt 52 - 53).

Stwierdzić należy, że wykładnia przepisu art. 60 rozporządzenia 1306/2013 wskazuje na konieczność zastosowania sankcji polegającej na wykluczeniu ze wszystkich płatności na dany rok, albowiem, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, "nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego", a nie jedynie korzyści, rozumianej ściśle, wynikających ze stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zatem przepisy dotyczące pomniejszania płatności w niniejszych sprawach nie znajdują zastosowania. Podobne poglądy prezentowane są w orzecznictwie (np. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2017 r., III SA/Po 261/17 oraz z dnia 5 października 2017 r., III SA/Po 281/17 (wszystkie dostępne w CBOiS), w których stwierdzono, że skoro organy poczyniły ustalenia co do sztucznie stworzonych warunków, w zakresie regulacji art. 60 rozporządzenia 1306/2013, na potrzeby obejścia prawa, które ograniczają wysokość płatności, to trafnie uznały, że w takiej sytuacji aktualna pozostaje jedynie sankcja wykluczenia z systemu płatności na dany rok. W takiej sytuacji nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące zmniejszenia wysokości płatności. W przeciwnym razie stwarzający sztuczne warunki niczym by nie ryzykowali, gdyż co najwyżej zmniejszono by im płatności, które to zmniejszenie i tak w ich przypadku miałoby miejsce.

Z uwagi na podobieństwo treściowe art. 60 rozporządzenia 1306/2013, do brzmienia wcześniej obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011, zasadnym jest również odwołanie się w omawianym zakresie do wykładni pojęcia "sztucznych warunków", sformułowanej na gruncie art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia nr 65/2011 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). W przedmiotowym orzeczeniu TSUE wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

TSUE stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Zatem w świetle powołanego wyroku, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek:

1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności,

2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści,

3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Z treści powołanego wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C- 434/12 wynika, że do dokonania oceny czy stworzenia sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, koniecznym jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również (odnieść się należy) do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., II GSK 2576/14; dost. w CBOiS). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych, jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze.

Przeprowadzone w niniejszych sprawach postępowania wykazały, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki przyjęcia stworzenia sztucznych warunków zostały spełnione. Stworzenie sztucznych warunków uzyskania płatności polegało na utworzeniu przez wąską grupę osób spółek, między innymi: "N" - powiązanych osobowo i kapitałowo, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do wspólników "N".

Wspólnicy ci, którzy sami również występują o płatności, w efekcie podejmowanych działań, doprowadzili do rozdrobnienia areału gruntów, nad którymi cały czas zachowywali kontrolę.

Zasadnie tutaj organ odwoławczy powołuje się na okoliczność, że A.O. jest wspólnikiem w spółkach: "M" Sp. z o.o., "N" Sp. z o.o. (w której pełni funkcję prezesa zarządu), "E1" Sp. z o.o. (w której pełni funkcję członka zarządu), "E2" Sp. z o.o., "B" Sp. z o.o. (całość udziałów należy to "N" Sp. z o.o., a A.O. pełni funkcję prezesa zarządu "B"), "C" Sp. z o.o., "E3" Sp. z o.o. (całość udziałów należy to "N" Sp. z o.o., a A. O. pełni funkcję prezesa zarządu "E3"). Spółki "E3", "B" i "N" uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów rolnych i wnioskują o płatności do gruntów będących własnością m.in. A. O. Głównym udziałowcem i prezesem zarządu spółek jest A. O., przez co ma ona istotny wpływ na ich działalność. O płatności występowali także: W. O., J. O., A. O. oraz D. D., którzy osiągnęli w swoich wnioskach limity kwotowe i powierzchniowe obowiązujące dla pojedynczego gospodarstwa; osoby te wydzierżawiają swoje grunty ww. spółkom oraz są spokrewnione lub spowinowacone z A. O.

W ocenie Sąd trafne jest stanowisko organów, że A. O. celowo dokonała podziału jednego gospodarstwa na mniejsze w taki sposób, aby ominąć limity przyznawanych płatności. Z kolei motywem powołania spółki "N" była chęć obejścia przepisów w sposób pozwalający na uzyskanie wyższych kwot płatności, poprzez ominięcie mechanizmów służących zapewnieniu degresywności tychże płatności. Organy w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć przedstawiły potencjalne korzyści, które zostały uzyskane poprzez złożenie wniosków o przyznanie płatności przez każdy z wyodrębnionych podmiotów tj. A. O. i spółkę "N".

W tym miejscu zaznaczyć należy, że wyliczenia organów pierwszej i drugiej instancji, co do kwot potencjalnych korzyści, nie należą do przesłanek pozbawienia płatności. Obowiązkiem organów jest bowiem jedynie wykazanie, że pewna korzyść w związku z wytworzonymi sztucznymi warunkami miałaby miejsce, niezależnie od jej wartości, co może nastąpić przez podanie orientacyjnych kwot.

Dokonana przez organy szczegółowa analiza powiązań pomiędzy poszczególnymi podmiotami, tj. skarżącą, "N" oraz jej wspólnikami, wśród których znajduje się osoba zarządzająca skarżącą, wskazująca na okoliczności ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, łączące je więzi osobowe i kapitałowe, pozwoliła zatem na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Nie było zatem innego uzasadnienia dla utworzenia m.in. skarżącej spółki, w każdym bądź razie skarżąca żadnych powodów tego nie wskazała.

Organy zasadnie uznały, że wszystkie powiązane ze sobą spółki, w tym skarżąca, powstały w celu podzielenia łącznie posiadanego przez udziałowców "N" areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa, w celu uzyskania wyższych płatności (a przez to wymiernych korzyści) do gruntów rolnych niż te, przysługujące w przypadku zgłoszenia gruntów przez jeden podmiot. Ponadto organy wskazały na brak uzasadnienia ekonomicznego - realizacji celu gospodarczego, podejmowanych działań. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków, przez utworzenie wielu podmiotów i dokonanie podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności, było uzyskanie korzyści polegających na otrzymaniu zawyżonych płatności, a to uzasadnia stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej) uzyskania takich korzyści.

W odniesieniu do trzeciej przesłanki, o której mowa w powołanym wyroku TSUE C-434/15, tj. sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia, należy zauważyć, że cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. W myśl art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

W wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1518/15 (dost. w CBOiS) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej, np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia, czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym, a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku.

Idea zrównoważonego rozwoju sprzeciwia się koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach, a jej realizacji mają służyć przepisy o degresywnych stawkach płatności. Ograniczenia kwot wsparcia oraz ograniczenia powierzchni upraw, do których przysługują płatności, miały zapewnić konkurencyjność i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw. Cele takie wynikają wprost z preambuły do rozporządzenia 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu (pkt 13).

Sąd podziela stanowisko organów, że działanie A. O. wspólnika "N", a w konsekwencji skarżącej, która wcieliła w życie jej i pozostałych wspólników ogólne założenia polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu, służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z wyżej opisanymi celami wsparcia.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej stwierdzić należy, że jedynie formalnie wypełnia ona definicję "rolnika" z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Jest ona wprawdzie osobą prawną, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, posiada wpis do ewidencji producentów rolnych i wykazuje przejawy aktywności rolniczej, w tym wypadku polegających na utrzymywaniu gruntów rolnych w odpowiednim stanie, poprzez dokonywanie odpowiednich, minimalnych zabiegów, jednakże dla oceny czy spółka prowadzi samodzielne gospodarstwo rolne, w rozumieniu przepisów prawa unijnego, nie jest wystarczające, jak sugeruje ona w skargach, ustalenie, iż działa ona w ramach organizacyjno-prawnego wyodrębnienia, jako spółka prawa handlowego i formalnie wykazuje się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo. Wbrew twierdzeniom skarżącej ocena istnienia odrębnego gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane w/w aspektami, ale również te, które wskazują na jej pozycję na rynku rolnym, jej relacje (powiązania) gospodarcze i organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku.

Tak więc całokształt okoliczności spraw, ujawniony przez organy wskazuje, że celem powołania i działania spółki było stworzenie oddzielnego gospodarstwa rolnego, wyłącznie w celu uzyskiwania do gruntów płatności, których nie uzyskano by na takim poziomie, w sytuacji wystąpienia z jednym wnioskiem, dotyczącym wszystkich gruntów. Sztuczne rozdzielenia gospodarstwa rolnego miało umożliwić uzyskanie nienależnej, sprzecznej z celami unijnego systemu wsparcia WPR korzyści.

Niezasadne są więc podniesione w skargach zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W ustalonych okolicznościach spraw istniały uzasadnione podstawy do pozbawienia skarżącej wnioskowanych przez nią płatności, z powodu stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że również one nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organy dokonały niepełnych ustaleń faktycznych i błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a decyzje są nieprawidłowo uzasadnione. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, udziela stronom wyłącznie na ich żądanie (art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu). Dotyczy to również umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a przepisów art. 79a oraz art. 81 kpa nie stosuje się.

W myśl art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W ramach przeprowadzonych postępowań organy zgromadziły materiał dowodowy, uprawniający do stwierdzenia zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Skarżąca tych twierdzeń skutecznie nie podważyła, nie wskazała także okoliczności, które by na to pozwalały. Spółka nie wyszczególniła także, jakie konkretnie okoliczności poszczególnych spraw pozostały niewyjaśnione i jakie "oczywiste dowody" zostały pominięte.

Prawidłowe ustalenia organów znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a sporządzone uzasadnienia decyzji są poprawne i nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wbrew zarzutom skargi na odmienną oceną zaskarżonych decyzji nie mają powoływane przez spółkę postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt 3036-2.Ds 13.2021.Sp(c) oraz Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II Kp I 14/22. Podkreślić należy, że orzeczenia te nie są wiążące dla organów, które są uprawnione i zobligowane do dokonania samodzielnych ustaleń i obowiązek ten w sposób prawidłowy zrealizowały. Ponadto zauważyć należy, że wskazane postanowienia dotyczą osób fizycznych w sytuacji gdy rozpoznawana sprawa dotyczy stworzenia przez spółkę sztucznych warunków do otrzymania płatności i obejścia zasady degresywności wyrażonej w przepisach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2021, płatności ONW i rolno-środowiskowo-klimatycznej.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.