Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 732/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 138 par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 7b ust. 2  pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi J. K., F. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania F. K. i J. K. (zwanych dalej w skrócie skarżącymi) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obręb O jednostka ewidencyjna O dotyczących ujawnienia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...], [...], [...] na odcinku od punktu nr [...] należącego do działek nr [...], [...], [...] do punktu [...] należącego do działek nr [...], [...], [...] pozyskanych w wyniku geodezyjnego pomiaru terenowego, którego wyniki zawarte są w operacie wpisanym do ewidencji materiałów zasobu w dniu 10 grudnia 2014 r. identyfikator ewidencyjny [...] (nr kancelaryjny [...]).

Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j., Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.).

Z powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny:

Starosta O zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2015 r. znak: [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących ujawnienia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie O z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...] na odcinku pomiędzy punktami [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] pozyskanych w wyniku geodezyjnego pomiaru terenowego, którego wyniki zawarte zostały w operacie wpisanym do ewidencji materiałów zasobu w dniu 10 grudnia 2014 r. identyfikator ewidencyjny [...].

Zawiadomienie zostało ponowione w stosunku do spadkobierców stron postępowania S. i I. małżeństwa J. oraz spadkobierców A. J. (pismo z dnia 20 lipca 2015 r.).

Podstawę aktualizacji stanowić miała dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 grudnia 2014 r. Nr [...].

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Starostę O decyzji w dniu [...] 2015r. znak: [...], na podstawie której organ orzekł z urzędu o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zmiana dotyczyła ujawnienia numerycznego opisu przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] pozyskanego w wyniku geodezyjnego pomiaru terenowego, którego wyniki zawarte są w operacie technicznym wpisanym do ewidencji materiałów zasobu w dniu 10 grudnia 2014r. identyfikator ewidencyjny [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję.

Powyższe decyzje zostały poddane kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskutek skargi F. i J. K., który wydał w dniu 10 czerwca 2016r. wyrok o sygn. akt III SA/Kr 1686/15 stwierdzający nieważność decyzji obu instancji.

Uzasadnieniem stwierdzenia nieważności było rażące naruszenie prawa polegające na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej T. G.

Pismem z dnia 6 marca 2017 r. organ I instancji zawiadomił spadkobierców T. G.: B. G. i M. G. o wszczęciu z urzędu opisanego wyżej postępowania.

Pismem z dnia 15 maja 2017 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o tym, że prowadzone jak dotąd postępowanie pod sygnaturą [...] zostaje rozdzielone na niezależne postępowania :

1) dotyczące ujawnienia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...], [...] na odcinku pomiędzy punktami [...]- [...] - [...]-[...]- [...], które otrzymuje sygnaturę [...]

2) dotyczące ujawnienia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] na odcinku pomiędzy punktami [...] –[...], które otrzymuje sygnaturę [...]

3) dotyczące ujawnienia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...], [...] na odcinku pomiędzy punktami [...] – [...] – [...], które otrzymuje sygnaturę [...]

4) dotyczące ujawnienia przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] na odcinku pomiędzy punktami [...] – [...] – [...] – [...], które otrzymuje sygnaturę [...].

Postępowanie objęte sygnaturą [...] zakończyło się wydaniem przez Starostę decyzji w dniu [...] 2017 r., na podstawie której organ ten, działając z urzędu, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obręb O jednostka ewidencyjna O dotyczących ujawnienia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...], [...], [...] na odcinku od punktu nr [...] należącego do działek nr [...], [...], [...] do punktu [...] należącego do działek nr [...], [...], [...] pozyskanych w wyniku geodezyjnego pomiaru terenowego, którego wyniki zawarte są w operacie wpisanym do ewidencji materiałów zasobu w dniu 10 grudnia 2014 r. identyfikator ewidencyjny [...].

Organ przyjął, że przy ustalaniu przebiegu granicy nr [...] z działką nr [...] na odcinku pomiędzy punktami [...] skarżący złożyli zgodne oświadczenie woli co do przebiegu ustalonej granicy, składając podpis a protokół ustalenia granicy został włączony do operatu technicznego z dnia 10 grudnia 2014 r. identyfikator ewidencyjny [...]. W związku z tym organ przyjął, że postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...], [...], [...] na odcinku od punktu nr [...] należącego do działek nr [...], [...], [...] do punktu [...] należącego do działek nr [...], [...], [...] stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 18 października 2017r. znak: [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zarzucił, że nie jest możliwa ocena czy organ I instancji zakresie art. 28 i 10 kpa zrealizował zalecenia zawarte w wyroku Sądu z dnia 10 czerwca 2016 r. oraz czy powziął niezbędne czynności mające na celu ustalenie pełnego kręgu stron postępowania, to jest następców prawnych zmarłej strony T. G. Zarzucił następnie, że organ I instancji nie wyszczególnił współrzędnych punktów granicznych wyznaczających przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [....] w obecnie obowiązującym operacie ewidencyjnym dla miasta O (mapie cyfrowej), nie wyjaśnił czy zachowana została topologia działek, a także czy kwestionowany przez stronę przebieg ogrodzenia został pomierzony w oparciu o osnowę geodezyjną (dotyczy operatu nr [...]), ale nie ujawniono go na mapie zasadniczej, gdyż zlokalizowane jest w terenie zamkniętym. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że konieczna jest wnikliwa analiza, czy obowiązująca mapa cyfrowa ewidencyjna operatu dla obrębu O nie jest obarczona błędem, czy posiada wiarygodne dane określające przebieg granic i usytuowanie trwałego odgrodzenia przedmiotowych działek i czy jest zgodna z całością materiału źródłowego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy, Starosta, wydał w dniu [...] 2018 r. decyzję nr [...] na podstawie której ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obręb O jednostka ewidencyjna O dotyczących ujawnienia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...], [...], [...] na odcinku od punktu nr [...] należącego do działek nr [...], [...], [...] do punktu [...] należącego do działek nr [...], [...], [...] pozyskanych w wyniku geodezyjnego pomiaru terenowego, którego wyniki zawarte są w operacie wpisanym do ewidencji materiałów zasobu w dniu 10 grudnia 2014 r. identyfikator ewidencyjny [...].

W odwołaniu od ww. decyzji F. i J. K. podnieśli, że umorzenie postępowania jest decyzją przedwczesną w świetle przedstawionej argumentacji w odwołaniu z dnia 11 lipca 2017 r. oraz piśmie z dnia 14 lutego 2018 r.

W ocenie odwołujących się w postępowaniu administracyjnym toczącym się po wydaniu wyroku Sądu z dnia 10 czerwca 2016 r. stwierdzającym nieważność decyzji o aktualizacji (czyli decyzji merytorycznych) nie może być wydana decyzja umarzająca postępowanie administracyjne. Świadczą o tym również zalecenia organu odwoławczego.

Organ niezasadnie odmówił realizacji wniosku zawartego w piśmie z dnia 14 lutego 2018 r. dotyczącego konieczności zlecenia sporządzenia nowego operatu technicznego, ustalającego punkty graniczne pomiędzy działkami nr [...] i [...] lub poprawienia operatu. Sam organ stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że operat ewidencyjny [...] nie może stanowić podstawy wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków z uwagi na stwierdzone w nim nieprawidłowości polegające na tym, że na aktualnej mapie zasadniczej w południowej części działki nr [...] brak jest informacji o jakimkolwiek ogrodzeniu i nie zostało ono utrwalone w dzienniku jako wynik pomiaru szczegółu terenowego.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ przyjął, że na gruncie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j., Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) właściwym trybem, w jakim winna nastąpić aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu jest wydanie decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2 b pkt 2).

Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). W § od 36 do 39 rozporządzenia określa się rodzaj dokumentacji geodezyjnej, podstawę i tryb wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych w razie braku dokumentacji z § 36, bądź gdy zawarte w niej dane są niewiarygodne lub nie odpowiadają standardom. Wówczas pozyskuje się dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

Organ, który przyjmuje do zasobu dokumentację powstałą w wyniku wykonania pracy geodezyjnej i wprowadza w ewidencji gruntów i budynków zmiany w oparciu o tę dokumentację winien ocenić, czy rzeczywiście zaistniały przesłanki do ustalenia przebiegu granic w trybie § 37 - 39 ww. rozporządzenia.

Poddając analizie podstawową kwestię, czy w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, organ odwoławczy zaznaczył, że w ponownie prowadzonym postępowaniu zachowane zostały wszelkie zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zostały zrealizowane wytyczne organu odwoławczego dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego.

Aktualnie ujawniona w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] o pow. 0,0737 ha objęta księgą wieczystą o nr [...], jednostką rejestrową [...] stanowi własność J. B. Działka [...] o pow. 0,0600 ha objęta jednostką rejestrową [...] i księgą wieczystą [...] (a ujawniona w tej księdze dawna działka nr [...] o pow. 0,0539 ha) stanowi własność skarżących na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Działka [...] o pow. 0,0630 ha ujawniona w księdze wieczystej [...], objęta jednostką rejestrową [...] stanowi własność S. Ł. Działka [...] o pow. 0,2891 ha ujawniona w księdze wieczystej [...], objęta jednostką rejestrową [....] stanowi własność Gminy O.

Stan prawny dla działek nr [...], [...], [...] i [...] ujęty w księgach wieczystych odpowiada stanowi prawnemu w operacie ewidencji gruntów i budynków dla miasta O.

Starosta O przeprowadził w dniu 8 stycznia 2018 r. oględziny południowej strony działki nr [...], na odcinku, na którym działka ta graniczy z działką nr [...] w celu ustalenia przebiegu ogrodzenia względem szczegółów terenowych położonych w jego sąsiedztwie. W protokole z oględzin w terenie działki nr [...] zapisano "obecny na gruncie P. P. W. (pełnomocnik skarżących) wnosi do protokołu, że ogrodzenie od strony południowej działki [...] przebiega po szczycie skarpy w kierunku południowym do ogrodzenia GS i biegnie w linii ciągłej z wyjątkiem działki P. Ł. S., która nie jest ogrodzona".

Podczas oględzin organ I instancji w obecności zainteresowanych stron na mapie zasadniczej wyplotowanej w skali 1:250 obrazującej przebieg granic i szczegółów sytuacyjnych działki nr [...] i graniczących z nią działek tj. [...], [...], [...] i [....] dokonał porównania treści tej mapy z terenem i pomiaru taśmą mierniczą przebiegu ogrodzenia od strony południowej działki nr [...] względem szczegółów sytuacyjnych tj. budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych, góry skarpy i ogrodzenia trwałego posadowionego w działkach [...] i [...]. Stwierdzono, że trwałe ogrodzenie działki nr [...] biegnie w terenie w kierunku południowym, aż do szczytu skarpy, poza granice tej działki przedstawione na mapie ewidencyjnej. Obejmuje części obszarów działek: nr [...] obj. księgą wieczystą Nr [...] i nr [...] obj. księgą wieczysta Nr [...]. stanowiących własność osób trzecich.

W ocenie organu wyniki powyższych pomiarów uniemożliwiają realizację żądania pełnomocnika skarżących.

Wskazano dalej, że z uwagi na okoliczność, że w terenie nie odnaleziono punktów poligonowych osnowy z 1947 r. nie było możliwości wyznaczenia granicznych punktów. Na podstawie zarysów pomiarowych pochodzących właśnie z roku 1947 obliczone zostały możliwe współrzędne punkty graniczne określające przebieg granic działki nr [...].

Kierując się treścią § 30 ust. 1 ww. rozporządzenia, ostatecznie dane dotyczące przebiegu granic działki nr [...] pozyskano w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem położenia punktów granicznych na gruncie, w trybie przepisów § 37 – 39 rozporządzenia, z wyłączeniem punktów granicznych pochodzących z operatów jednostkowych zachowujących standardy techniczne.

Organ zaznaczył przy tym, że w dacie ustalenia przebiegu granic (listopad-grudzień 2013r.) obowiązywały przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu sprzed jego nowelizacji, obowiązującej od dnia 31 grudnia 2013 r., w szczególności § 37 stanowiący, że (...) dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie i § 38 stanowiący z kolei, że ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie.

Przy ustaleniu w trybie przepisów § 37-39 ww. rozporządzenia przebiegu granicy działki nr [...] między innymi z działką nr [...] integralną część stanowił szkic polowy nr 27, na którym ustalany przebieg opisano numerami punktów granicznych [... i [...]. Dane ewidencyjne dotyczące określenia położenia punktów granicznych wykonawca pozyskał z materiałów źródłowych- zarysów pomiarowych z roku 1947 i operatów technicznych. Ustalone punkty graniczne wyznaczające przebieg granic działki nr [...] pomierzono w nawiązaniu do osnowy geodezyjnej. Wówczas tym operatem technicznym działkę nr [...] o pow. 36,4750 ha podzielono na działki od nr [...] do nr [...], czyli działka nr [...] graniczyła z działką nr [...] o pow. 0,3013 ha. W aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w O z dnia [...] 2014 r. znak: [...] zatwierdzająca podział działki nr [...] o pow. 36,4750 ha położonej w O, ujawnionej w księdze wieczystej [...], która uległa podziałowi na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o pow. 0,3013 ha, [...], [...], [...], zgodnie ze sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgr inż. B. W. mapą projektu podziału, wchodzącą w skład operatu technicznego Nr P. [...], stanowiącą załącznik do ww. decyzji. Następnie, jak wynika z operatu technicznego nr [...], działkę nr [...] o pow. 0,3013 ha podzielono na działki: nr [...] o pow. 0,0122 ha i nr [...] o pow. 0,2891 ha. Działka nr [...] graniczy między innymi z działką nr [...]. Załącznik z wykazem współrzędnych punktów granicznych (w tym nr [...] i nr [...]), pozyskanych w drodze pomiaru geodezyjnego, poprzedzonego ustaleniem przebiegu granic, stanowił integralną część decyzji Starosty O z [...] 2015 r. znak: [...], orzekającej o aktualizacji informacji w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a wyeliminowanej z obrotu prawnego na skutek skierowania tej decyzji do osoby zmarłej. Ustalany wówczas przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] opisano numerami punktów granicznych [...], [...] a obecni na gruncie: J. B. - właściciel działki nr [...], skarżąca - współwłaścicielka działki nr [...] oraz przedstawiciel A S.A. złożyli do protokołu zgodne oświadczenie woli co do jej przebiegu składając swoje podpisy do protokołu. Skarżący - współwłaściciel działki [...] i S. Ł. - właściciel działki nr [...] nie uczestniczyli w czynnościach ustalenia przebiegu granicy i nie złożyli do protokołu oświadczenia co do przebiegu tej granicy.

Z powyższego względu w ocenie organu nie można uznać południowej granicy opisanej na szkicu polowym nr 27 zawartym w operacie technicznym nr [...] z 10.12.2014 r., punktami nr: [...] i [...], ustalonej w dniu 3 grudnia 2013 r. w trybie obowiązującego wówczas § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - za ustaloną na podstawie zgodnych wskazań stron na podstawie obecnie obowiązującego przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia, który wymaga dla skuteczności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnych wskazań właściciela lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzanych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Nieobecność skarżącego oraz S. Ł. uniemożliwiła ustalenie granic.

Dane zawarte w przedmiotowym operacie uzyskane zostały w wyniku pomiaru punktów granicznych ustalonych według zgodnych wskazań stron, ale zgodnie z przepisem § 38 ust. 2 rozporządzenia obowiązującego 3 grudnia 2013 r., który nie wymagał zgodnych wskazań wszystkich zainteresowanych, tylko obecnych.

Obecnie na mapie ewidencyjnej działka nr [...] (działka nr [...] o pow. 0,3013 ha została podzielona na działki [...] o pow. 0,0122 ha i [...] o pow. 0,2891 ha) graniczy z działką nr [...] na odcinku opisanym w bazie danych ewidencji gruntów i budynków punktami granicznymi o identyfikatorze [...] (dawny [...] wykazany w operacie odnowy [...]) wspólny punkt dla działek nr [...], [...], [...] i identyfikatorze [...] (dawny [...] wykazany w operacie odnowy [...]) wspólny punkt dla działek nr [...], [...], [...]. Zmiana numeracji punktów nastąpiła w wyniku automatycznego przenumerowania punktów granicznych przez system TurboEwid.

Zdaniem organu odwoławczego Starosta miał prawo odstąpić od wykazania parametrów dokładnościowych określających położenie punktów granicznych nr [...] [...] wyznaczających przebieg granicy działki nr [...] (obecnie [...]) z działką nr [...] (obecnie [...]) określonych w operacie technicznym Nr [...] przyjętym w dniu 10 grudnia 2014 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdyż operat w ww. zakresie nie realizuje obowiązujących przepisów dotyczących ustalenia na podstawie zgodnych wskazań stron. Z operatu technicznego wynika, że wykonawca prac geodezyjnych ustalił w trybie obowiązujących wówczas przepisów § 37-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków położenie punktów granicznych, pomierzył na osnowę geodezyjną i określił je za pomocą współrzędnych płaskich prostokątnych w obowiązującym układzie odniesienia "2000 pas 21". Informację tę potwierdził również załącznik do decyzji zawierający wykaz współrzędnych punktów granicznych wraz z legendą. Legenda wskazywała, że wszystkie punkty graniczne posiadają ZRD - źródło danych położenia punktu z atrybutem 1 - co oznacza geodezyjne pomiary terenowe poprzedzone ustaleniem stanu władania, a także określony błąd średni położenia punktu granicznego względem osnowy geodezyjnej 1 klasy z atrybutem - 1, co oznacza, że błąd ten wynosi od 0,00 - 0,10 m.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, w szczególności do żądania sporządzenia nowego operatu ustalającego punkty graniczne pomiędzy działkami nr [...] i [...] organ wskazał, że w tym zakresie operat ewidencyjny nie jest obarczony błędem. Trwałe ogrodzenie będące jedynie szczegółem sytuacyjnym w terenie usytuowane jest na części działki nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...] i części działki nr [....] ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...] stanowiących własność osób prawnych.

Odnosząc się z kolei do kwestii zasadności umorzenia postępowania, organ podniósł, że instytucja ta wiąże się z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa.

W niniejszej sprawie, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu O w odniesieniu do granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...], [...] w związku z przyjęciem do zasobu operatu technicznego identyfikator ewidencyjny [...]. W toku tego postępowania okazało się, że ww. opracowanie geodezyjne stanowiące przyczynę jego wszczęcia nie może doprowadzić do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w rozpoznawanym zakresie, z uwagi na fakt, iż w świetle obowiązujących przepisów wykonanie ustalenia przebiegu przedmiotowych granic nie może zostać uznane za prawidłowe. Ponadto przebieg przedmiotowych granic wykazany jest w operacie ewidencyjnym zgodnie z dokumentami posiadanymi przez Starostę O.

Powyższe okoliczności nie stwarzały podstaw do załatwienia sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (merytoryczne), w konsekwencji czego postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

Organ podkreślił przy tym rejestracyjny charakter ewidencji gruntów i budynków. W postepowaniu ewidencyjnym nie ustala się zasięgu własności nieruchomości, a jedynie odtwarza ustalony wcześniej przebieg granic dla nieruchomości na podstawie materiałów źródłowych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. K. i F. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący podnieśli zarzuty naruszenia :

1. przepisów prawa materialnego art. 140 Kodeksu cywilnego i § 36 – 39, § 44 – 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków;

2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 – 9, art. 77 – 78, 105 § 1 i 138 § 1 pkt 1 kpa.

Podnieśli, że brak podstaw do umorzenia postępowania wynika z okoliczności, iż postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte z urzędu a podstawa aktualizacji, którą stanowiła dokumentacja geodezyjna nr [...] okazała się wadliwa, natomiast skarżący domagali się wydania decyzji merytorycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 30 lipca 2018 r. pełnomocnik uczestnika Gminy O nie zgodził się z twierdzeniami i wnioskami skargi. Wskazał, że postępowanie administracyjne, w szczególności oględziny południowej strony działki nr [...] oraz składane tam oświadczenia stron (pełnomocnika skarżących) ujawniły spór co do własności nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter rejestrowy, to jest wtórny względem zdarzeń prawnych stanowiących podstawę zmian w ewidencji. Jeżeli zaistnieje zatem spór co do własności nieruchomości, jego rozstrzygniecie powinno nastąpić w drodze procesu cywilnego a następnie powinno dojść do ujawnienia stosownego orzeczenia sądu w operacie ewidencyjnym. Przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzanych ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mające stanowić podstawę wprowadzonej zmiany.

W niniejszej sprawie postępowanie przed organem I i II instancji wykazało wadliwość operatu technicznego [...] w zakresie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy zainteresowanymi działkami,.

Tym samym należało umorzyć postępowanie w tym zakresie, gdyż było ono prowadzone z urzędu. Gdyby było prowadzone na wniosek, właściwą formą byłoby odmówienie wprowadzenia żądanej zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrolą Sądu objęta była decyzja wydana w trybie przepisu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), stanowiącego podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części.

Postępowanie dotyczyło aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obręb O jednostka ewidencyjna O dotyczących ujawnienia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką [...], [...], [...] na odcinku od punktu nr [...] należącego do działek [...], [...], [...] do punktu [...] należącego do działek nr [...], [...], [...] pozyskanych w wyniku geodezyjnego pomiaru terenowego, którego wyniki zawarte zostały w operacie wpisanym do ewidencji materiałów zasobu w dniu 10 grudnia 2014 r. identyfikator ew. [...].

Postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte z urzędu i stanowiło przejaw realizacji zasady aktualności wyrażonej w § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 1034) wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej jako rozporządzenie.

Zasada aktualności oznacza nakaz utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, zaś dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, o których mowa w § 10 i 11 (§ 46 ust. 1).

Starosta O stanął przed koniecznością weryfikacji danych ewidencyjnych z treścią operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 grudnia 2014 r. pod nr [...].

Postępowanie zostało wszczęte w dniu 3 czerwca 2015 r., pierwotnie prowadzone było pod sygn. akt sprawy [...] i obejmowało aktualizację działki ewidencyjnej o nr [...] z działkami sąsiadującymi o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], natomiast ostatecznie, w dniu 15 maja 2017 r. organ rozdzielił postępowanie na cztery odrębne postępowania, w tym na postępowanie o sygn. [...]. Dotyczyło ono ujawnienia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] na odcinku pomiędzy punktami [...] - [...]. Wśród tych działek, ta o nr [...] należy do skarżących, natomiast działka o nr [...] należy do Gminy O i powstała z podziału działki [...], która z kolei powstała z działki [...] (dane wynikające z operatu [...]).

Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów może stanowić opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych.

Dysponując zatem powyższym opracowaniem Starosta miał podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji.

Treść powyższego przepisu nie zwalnia jednak organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków od obowiązku dokonania oceny dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Ocena ta musi polegać na dokonaniu kontroli, czy dokumentacja taka stanowi wystarczającą podstawę wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot (por. wyrok WSA w Krakowie, z dnia 16.04.2008r, III SA/Kr 119/08, ONSAiWSA 2010/2/26 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 14.03.2013 r. sygn. akt III SA/Kr 684/12, cbois.nsa.gov.pl).

Istnienie tego obowiązku zostało słusznie zauważone przez organy orzekające w sprawie.

Wynikiem przeprowadzonej przez organy kontroli operatu [...] było uznanie, że nie może on stanowić podstawy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] na odcinku pomiędzy punktami [...] z uwagi na okoliczność, że południowa granica opisana na szkicu polowym nr 27 punktami nr [...] i [...] nie została ustalona w wyniku pomiaru punktów granicznych ustalonych według zgodnych wskazań wszystkich stron postępowania, czego wymaga obecnie obowiązująca treść § 39 ust. 1 rozporządzenia. Obowiązujący w dacie 3 grudnia 2013 r. (w dacie ustalania przebiegu granic listopad – grudzień 2013 r.) § 38 ust. 2 rozporządzenia nie wymagał zgodnych wskazań wszystkich zainteresowanych, jedynie obecnych.

W związku z powyższym organ doszedł do wniosku, że postępowanie aktualizacyjne w zakresie ujawnienia zmian w odniesieniu do granicy pomiędzy działką o nr [...] a działkami nr [...], [...], [...] w związku z przyjęciem operatu technicznego o nr [...] jest bezprzedmiotowe.

Sąd uznaje stanowisko orzekających w sprawie organów za słuszne, zwłaszcza, że przebieg opisanych granic wykazany w operacie ewidencyjnym był zgodny z dokumentami posiadanymi przez Starostę, w szczególności stan prawny dla działek nr [...], [...], [...] i [...] ujęty w księgach wieczystych odpowiadał stanowi prawnemu operatu ewidencji gruntów i budynków dla miasta O.

Przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2579/17, Lex nr 2493501).

Bezprzedmiotowość postępowania oznacza sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszącego się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 836/17, Lex nr 2474027).

Istotne w sprawie jest, że kontrolowana decyzja kończyła postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu. Wynikiem tak wszczętego i prowadzonego postępowania mogło być ostateczne wprowadzenie zmian, albo w przypadku twierdzenia, że brak jest podstaw do ich wprowadzenia – umorzenie postępowania administracyjnego.

Odmiennie kształtowałaby się sytuacja wówczas, gdyby postępowanie wszczęte byłoby z wniosku stron. Negatywny wynik postępowania skutkowałby odmową dokonania aktualizacji, gdyż w postępowaniu administracyjnym na wniosek dokonuje się oceny, czy żądanie wprowadzenia danej zmiany jest zasadne z punktu widzenia przepisów.

Brak natomiast podstaw do prowadzenia kontrolowanego postępowania wynika z braku warunków wynikających z treści § 12 ust. 1 rozporządzenia.

W zaistniałym stanie nie mogły odnieść rezultatu zarzuty skargi sprowadzające się w istocie do modyfikacji przebiegu ustalonych już granic. Pomijając okoliczność, że skarżący nie przedstawili żadnego z wymaganych ww. przepisem dokumentów, w oparciu o który aktualizacja miałaby nastąpić, co w zasadzie w postępowaniu prowadzonym z urzędu nie ma znaczenia, to wyraźnie należy wskazać, że w tle zarzutów skarżących ujawnił się spór co do granicy ich działki o nr [...] z pozostałymi działkami i faktycznego położenia ogrodzenia działki. Spór tego rodzaju może być rozwiązany jedynie na drodze postępowania cywilnego, a w razie uzyskania stosownego orzeczenia sądu, skarżący mogliby wnosić o dokonanie aktualizacji ewidencji.

Jak słusznie orzekające w sprawie organy zwróciły uwagę, ewidencja gruntów i budynków ma jedynie rejestracyjny charakter. W postępowaniu ewidencyjnym nie ustala się zasięgu własności nieruchomości.

Podniesiona przez uczestnika S. Ł. kwestia ogrodzenia i jego rozbiórki oraz dostępu do jego działki potwierdza cywilnoprawny charakter sporu , co wyklucza dokonanie na tym etapie postepowania żądanych przez skarżących zmian w ewidencji.

Odnosząc się na koniec do zarzutu skarżących, że konsekwencją wyroku Sądu z dnia 10 czerwca 2016 r. stwierdzającego nieważność decyzji o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (decyzji merytorycznej) powinno być również wydanie tego rodzaju decyzji rozstrzygającej o słuszności argumentów strony skarżącej, należy zwrócić uwagę, że stwierdzenie nieważności nastąpiło ze względów proceduralnych (wadliwie ustalony krąg stron). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zrealizował wytyczne Sądu w zakresie stron postępowania a ponadto kwestię ewentualnej aktualizacji działki strony skarżącej poddał ocenie w wyodrębnionym postępowaniu o sygn. [...].

Mając na uwadze powyższe, Sad oddalił skargę J. K. oraz F. K. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.