Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 282/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. H. na zarządzenie Prezydenta Wrocławia z dnia 16 listopada 2022 r. nr 8925/22 w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wrocław postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić na rzecz skarżącej M. H. ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. H. jest zarządzenie nr 8925/22 Prezydenta Wrocławia z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wrocław.

Jak wynikało z akt sprawy Skarżąca w dniu 14 lutego 2023 r. złożyła zgłoszenie oferty nabycia od Gminy Wrocław lokalu mieszkalnego przy "ul.[...]" we W. Pismem z dnia 30 maja 2023 r. Skarżąca została wezwana do złożenia umowy najmu lokalu, celem ustalenia możliwości jego zbycia w trybie bezprzetargowym opisanym w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.).

Po przedłożeniu żądanych dokumentów pismem z dnia 13 lipca 2023 r. Wydział Nabywania i Sprzedaży Nieruchomości Urzędu Miejskiego we Wrocławiu poinformował Skarżącą, że zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Wrocławia nr 8925/22 z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wrocławia wyłączone zostały ze sprzedaży lokale mieszkalne stanowiące własność Gminy w przypadku, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, co do stałego zaspokajania w nich swoich potrzeb mieszkaniowych przez najemców lub posiadania przez nich lub przez ich małżonków tytułu prawnego do położonego na terenie województwa dolnośląskiego innego lokalu mieszkalnego lub nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkaniowe w sytuacji, gdy nie stanowi to podstawy do wypowiedzenia umowy najmu lokalu. Organ wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, że mąż Skarżącej A. G. jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego we W. Przedłożona przez Stronę małżeńska umowa majątkowa z dnia 8 listopada 2011 r. dotyczy ustanowienia rozdzielności majątkowej małżonków, co nie wyklucza pozostawania w związku małżeńskim. Organ wskazał także, że faktyczna separacja nie pociąga za sobą skutków prawnych w postaci ustania małżeństwa. Tym samym ww. lokal nie może stanowić oferty sprzedaży na rzecz Skarżącej, co nie uchyla możliwości jego najmu na mocy dotychczasowej umowy.

W skardze na ww. zarządzenie Prezydenta Wrocławia nr 8925/22 z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wrocławia, wywiedzionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej u.s.g.), zaskarżając je w całości Strona domagała się stwierdzenie nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem ww. aktu i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucała istotne naruszenie prawa: art. 2, art. 7, art. 18, art. 32 ust. i ust. 2, art. 88 i art. 94 Konstytucji RP, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 42 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.g.n. oraz § 12 ust. 2 uchwały nr XLIX/697/98 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 27 lutego 1998 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Wrocław (Dz.Urz. Woj. Dol. z 2022 r., poz. 3796, dalej: uchwała).

Zarzucała brak podstawy prawnej od wydania zaskarżonego aktu przez Prezydenta, w szczególności przy braku upoważnienie dla organu wykonawczego do stanowienia tej materii przepisów o charakterze niewątpliwe generalnym i abstrakcyjnym (prawa miejscowego). Nadto działanie takie stanowi jawne obejście prawa pozbawiając pewną kategorię mieszkańców gminy uprawinień i czysto teoretycznej chociażby możliwości nabycia własności lokalu, prawa, które przysługuje wszystkim sąsiadom Skarżącej. Prowadzi to różnicowania obywateli i naruszenia art. 32 Konstytucji RP, nieakceptowalnej konieczności rozwiązania małżeństwa (art. 18 Konstytucji), gdyż tylko takie rozwiązanie gwarantuje Stronie możliwość starania się o własność mieszkania, co trudne jest do zaakceptowania. Strona przywołała konstytucyjną zasadę legalizmu i wynikające z niej dla organu obowiązki.

Odnosząc się do treści samego zarządzenia Strona wskazała, że żadna z powołanych w nim podstaw prawnych nie zawiera upoważnienia dla Prezydenta do stanowienia zasad prawnych, reguł o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przepis § 1 zarządzenia nie ma charakteru konkretnego i indywidualnego, odnosi się do wielu adresatów i używa dalekich od precyzji klauzul generalnych. W dalszych uwagach rozwijając tę myśl Skarżąca dowodziła, że treść zapisów zarządzenia niejednorazowego zastosowania, nie dotyczy konkretnego adresata, poza tym Strona jako jeden z adresatów ww. zapisu ma problem jak rozumieć użyte w nim pojęcia "uzasadnione wątpliwości, co do stałego zaspokajania w nich potrzeb mieszkaniowych". Brak dookreślenia tej sytuacji, procedury jej ustalenia. Odwołując się do poglądów orzecznictwa i piśmiennictwa Skarżąca wskazała na cechy aktów prawa miejscowego, zawierają one normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest to prawo dla wszystkich, co szeroko objaśniała. W opinii Skarżącej sporne zarządzenie ma wszelkie cechy aktu prawa miejscowego. Wskazując na konstytucyjną zasadę ogłaszania aktów prawnych, w tym prawa miejscowego, wywodziła konieczność ich opublikowania we właściwym Dzienniku Urzędowym, co w tej sprawie nie wystąpiło. Naruszenie tego wymogu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiego aktu, co zilustrowała poglądami orzecznictwa.

Odnosząc się do podstaw prawnych zarządzenia, art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n., wskazywała, że zadania prezydenta obejmują gospodarowanie zasobem gminnym, w tym zbywania, nabywanie nieruchomości stanowiących zasób gminy. Powołane regulacje nie stanowią podstawy do stanowienia przepisów prawa miejscowego, będących wymówką do niepodjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych, ustaleń czy Skarżąca pomimo pozostawania w związku małżeńskim może istotnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe oraz poprzez błędne zrównanie uprawnienia do korzystania z lokalu z prawem do lokalu.

Skarżąca zawracała uwagę, że powołany w § 12 uchwały przepis luźno odnosi się do treści zarządzenia, tym samym nie uprawnia Prezydenta do stanowienia kolejnej zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, nadto z regulacji odnoszącej się do Wieloletniego Programu Gospodarowania Zasobem Mieszkaniowym Gminy Wrocław nie wynikają wskazane ograniczenia ani upoważnienia do ich stanowienia. Na poparcie swych racji Skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych negujące możliwość ustanawiania w uchwale wyłączeń odnoszących się do wykluczenia z kategorii najemców osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu. W spornym zarządzeniu Prezydent będący organem wykonawczym ustanowił zasady wykluczające pewne kategorie najemców z możliwości ubiegania się ostatecznie o uzyskanie własności lokali, w których mieszkali oni od dziecka. Posługuje się przy tym szerokimi i niedookreślonymi kryteriami, które nie mają odpowiednika w aktach normatywnych.

Uzasadniając argument o obejściu prawa przez organ ww. zarządzeniem Strona wskazała, że lokal, który chciałaby wykupić od zawsze stanowił jej centrum życiowe, zamieszkiwała tam z ojcem. Po jego śmierci wstąpiła w stosunek najmu na podstawie art. 691 k.c. Pismem z dnia 7 lutego 2022 r. Gmina poinformowała ją o wypowiedzeniu umowy najmu, gdyż posiada ona uprawnienie do korzystania z mieszkania przy "ul. [...]" we W., które stanowi własność męża Skarżącej. Na skutek wytoczonego powództwa Sąd Rejonowy dla Wrocławia Śródmieście wyrokiem z dnia 17 października 2022 r. sygn. akt I C 307/22 ustalił, że wypowiedzenie umowy było bezskuteczne i strony nadal wiąże stosunek najmu. Sąd ustalił, że doszło do faktycznego ustania więzi między małżonkami i możliwości używania przez Stronę lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność męża. Centrum życiowe Strony mieści się zatem przy "ul. [...]". W następstwie tego Prezydent działając w złej wierze wydał zaskarżone zarządzenie miesiąc później. Opisane okoliczności stanowią w opinii Skarżącej podstawę do wywodzenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Prezydent wydając zarządzenie działał w złej wierze, ustanowił akt prawa miejscowego, niezgodnie z prawem dokonał podziału najemców na dwie kategorie doprowadzając do dyskryminacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec niespełnienia przesłanek wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g. ewentualnie do jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał na przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzając, że prawo do ustalenia zasad gospodarowania mieniem komunalnym i jego gospodarowaniem należy do wskazanych tam organów gminy, powołał się też na zasady zbywania nieruchomości osobom posiadającym pierwszeństwo w ich zakupie. Dalej wskazał na akty prawa miejscowego i akty wydane na ich podstawie odnoszące się do nieruchomości Gminy Wrocław, w tym zaskarżone zarządzenie wyłączające ze sprzedaży opisane w nim nieruchomości. Mając na uwadze tryb sprzedaży nieruchomości osobom realizującym prawo pierwokupu organ stwierdził, że roszczenie w tym przypadku zostanie zrealizowane wówczas, gdy Gmina przedstawi ofertę sprzedaży, prawo pierwokupu nie kreuje po stronie nabywcy roszczenia o sprzedaż lokalu. Zatem w okolicznościach sprawy złożenie przez Stronę wniosku o wykup lokalu nie stanowi takiego roszczenia, a tym samym zaskarżony akt nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarżąca w podstawie prawnej skargi zasadnie wskazała na art. 101 ust. 1 u.s.g., otwierający drogę do zaskarżenia ww. aktów. Z treści tego zapisu wynika jednak, że rozpoznanie skargi, a zatem cena legalności takiego aktu i odniesienie się do treści zgłaszanych zarzutów jest możliwa dopiero po wykazaniu przez skarżącego przesłanek opisanych w powołanym przepisie, czyli interesu prawnego. Brak wystąpienia tej okoliczności, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skutkuje odrzuceniem skargi. Zgodnie bowiem z brzmieniem ww. przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W sprawie zainicjowanej skargą Strony nie wystąpiły okoliczności, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., co z kolei uzasadniało odrzucenie skargi. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści ww. zapisu wynika jednoznacznie, że prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 165/15 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z utrwalonego w tym względzie orzecznictwa wynika, że do wniesienia skargi na podstawie omawianej normy - art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on realnie istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14 dostępny w CBOSA).

Przy czym co istotne wskazane w ww. przepisie naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała lub zarządzenie narusza jego własny indywidualny interes prawny; musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, a jego indywidualną sytuacja prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1273/13, publ. CBOSA).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że Gmina Wrocław, jako właściciel mienia komunalnego ma prawo wynikające m.in z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do ich właściciela. W tym uprawnieniu mieści się możliwość wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży. Natomiast organ wykonawczy gminy gospodarując mieniem komunalnym, w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., decyduje o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać, co ma utrwalony pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dania 15 października 2002 r. sygn. akt I OSK 632/02; z dnia 28 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2367/17, dostępne w CBOSA). Zatem niewątpliwe tylko i wyłącznie gmina (jako właściciel nieruchomości) jest uprawniona do określenia jakie jej mienie znajdujące się w zasobie komunalnym przeznaczone zostanie do sprzedaży. W ten sposób gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie.

Dalej wskazać trzeba, że zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. Powyższe pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający (por. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. akt III CZP 62/92, publ.: OSNCP 1992/12/214). Z tej przyczyny w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości. (por.: wyroki Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r. sygn. akt III CKN 857/00, dostępny w: Lex 78855; z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, dostępny w: Lex 1754050).

Zatem złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, w konsekwencji wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie narusza jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu. Wobec tego kwestionowane zarządzenie nie wpłynęło na zmianę posiadanego przez Skarżącą uprawnienia z tytułu najmu lokalu mieszkalnego, w szczególności nie wpłynęło na wynikające z umowy najmu uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Co więcej zaskarżony akt nie pozbawił Skarżącej przysługującego jej ustawowego pierwszeństwa w zakupie wynajmowanego lokalu. Według bowiem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienie najemcy aktualizuje się dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi swą wolę sprzedaży lokalu. Momentem tym nie jest skierowanie określonej nieruchomości do sprzedaży, ani nawet sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., lecz dopiero złożenie, w trybie art. 34 ust. 4 u.g.n., oświadczenia przez osobę korzystającą z pierwszeństwa, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie, a zatem określoną w wykazie sporządzonym na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. Pogląd ten ma uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1968/18 dostępny w CBOSA).

W sprawie nie jest sporne, że nieruchomość najmowana przez Skarżącą nie została przeznaczona przez Gminę do sprzedaży, czego dowodzi złożona przez Stronę skarga i akta sprawy. Tym samym nie można uznać, że interes prawny Skarżącej został bezprawnie naruszony powołanym zarządzeniem, co uchyla możliwość jego merytorycznej oceny przez Sąd. Jak już wspomniano, Gmina jako właściciel mienia komunalnego ma prawo do określenia zasad zbycia nieruchomości, co stanowi istotę uprawnień właścicielskich. Może swobodnie decydować, które nieruchomości ze swojego zasobu przeznaczyć do zbycia, a których z uwagi na interes gminy nie sprzedawać. Tak więc złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, a wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie narusza jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu. Skarżąca nadal posiada uprawnienia do nieograniczonego w czasie korzystania z najmowanego lokalu. Brak zatem podstaw do uznania, że zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny lub uprawnienie Skarżącej, co zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. uzasadniało odrzucenie skargi, z uwagi na brak wykazania okoliczności opisanych w art. 101 ust. 1 u.s.g.