Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2102/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 374/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niespełnienia przez grupę warunków uznania i wykreślenie grupy z rejestru grup producentów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 374/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niespełniania warunków uznania i wykreślenia z rejestru grup w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz spółki 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski 21 lipca 2005 r. stwierdził spełnienie przez [...] – dalej: skarżącej lub spółki - warunków określonych w art. 3 i 4 oraz przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1026, dalej: ustawa o grupach) i wpisał spółkę do rejestru grup producentów rolnych dla produktu: trzoda chlewna żywa i nadał numer ewidencyjny [...]

Spółka 16 grudnia 2016 r. złożyła wniosek o potwierdzenie spełniania warunków uznania złożony przez Grupę wraz z załącznikami. Do wniosku dołączono: m.in. listę wspólników Grupy, opis struktury Grupy na dzień 15 grudnia 2016 r., wypis aktu notarialnego Repertorium A nr [...] tekst ujednolicony umowy Spółki z 26 lutego 2005 r.

Organ zwrócił się do strony o złożenie wyjaśnień, w którym m.in. poinformował, że umowa spółki nie spełnia warunków uznania określonych w art. 2, art. 3 oraz art. 4 ustawy o grupach w zakresie celów realizowanych przez Grupę oraz sankcji.

W dniu 13 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła wyjaśnienia i uzupełniła dokumentację w niepełnym zakresie. Następnie w dniu 27 listopada 2017 r. strona złożyła do właściwego w sprawie Dyrektora Oddziału ARiMR kopię aktu notarialnego Repertorium A [...] z 26 października 2017 r.

Decyzją z 26 kwietnia 2018 r. Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził niespełnianie warunków uznania przez Grupę w zakresie produkcji produktu lub grupy produktów: trzoda chlewna żywa, ze względu na które grupa została utworzona i wykreślił ją z rejestru grup. Organ I instancji porównał cele grupy określone w umowie spółki z celami wskazanymi w ustawie o grupach i stwierdził, że w akcie założycielskim nie określono następujących ustawowych celów działalności grup producentów rolnych: rozwijania umiejętności biznesowych, marketingowych; organizowania i ułatwiania procesów wprowadzania innowacji. Dokonując dalszej analizy umowy spółki organ I instancji stwierdził także, że zapisy umowy nie spełniają warunków określonych w art. 4 ust. 1 pkt 7 lit. b ustawy o grupach, gdyż nie określają one sankcji wobec członka grupy, który nie spełnia warunków określonych w art. 2 i art. 3 ustawy. Tym samym, zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR, skarżąca nie dostosowała swojego aktu założycielskiego do wymogów znowelizowanej ustawy o grupach w ustawowym terminie, tj. do dnia 18.12.2016 r. i jej akt założycielski nie spełnia warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 7 lit. b ustawy o grupach.

Orzekając na skutek odwołania spółki Prezes ARMiR decyzją z 21 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zważył, że spółka do dnia 18 grudnia 2016 r. miała czas na dostosowanie się do warunków wynikających z ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1888, dalej: ustawa z 11 września 2015 r.), a więc powinna dostosować zapisy w akcie założycielskim w zakresie celów jak i sankcji wobec członka grupy, który nie spełnia warunków określonych w art. 2 i art. 3 ustawy o grupach.

Organ II instancji potwierdził, że zapisy w § 1 ust. 2 umowy spółki z o.o. w zakresie celów, jakie grupa realizuje są niezgodne z celami wskazanymi w art. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1) ustawy o grupach, w brzmieniu nadanym ustawą z 11 września 2015 r. W umowie spółki nie uwzględniono następujących celów: rozwijanie umiejętności biznesowych, marketingowych oraz organizowanie i ułatwianie procesów wprowadzania innowacji.

Prezes ARiMR podkreślił, że zgodnie z uzasadnieniem do ustawy z 11 września 2015 r., zmiana brzmienia przepisu art. 2 ustawy o grupach miała na celu dookreślenie katalogu celów, dla których mogą tworzyć się grupy producentów rolnych i uwzględnienie w nim także celów określonych w art. 27 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady WE nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, poz. 487), ze względu na realizację których grupy producentów rolnych miałyby możliwość otrzymania wsparcia finansowego ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Organ odwoławczy stwierdził, że strona nie dostosowała zapisów swojego aktu założycielskiego do wymogów znowelizowanej ustawy w zakresie celów działalności grupy w ustawowym terminie tj. do dnia 18 grudnia 2016 r. Prezes ARiMR zauważył, że spółka wprawdzie w toku prowadzonego postępowania dołączyła akt notarialny Repertorium A nr [...] z 22 października 2017 r., którym wprowadziła stosowne zmiany do umowy spółki, niemniej czynności te dokonała po terminie 1 roku od wejścia w życie przepisów ustawy z 11 września 2015 r. Spółka nie potwierdziła warunków uznania określonych w art. art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o grupach, który stanowi, że akt założycielski grupy powinien zawierać sankcje wobec członka grupy, który: a) nie wypełnia nałożonych na niego obowiązków, b) nie spełnia warunków określonych w art. 2 i art. 3 lub art. 2 i art. 3a. Akta założycielski strony takich sankcji nie zawierał.

Organ odwoławczy podkreślił, że termin 18 grudnia 2016 r., to termin prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Nowela do ustawy określiła skutki prawne zachowania terminu. W przypadku złożenia wniosku z zachowaniem terminu i zachowaniem zmian w akcie założycielskim zgodnie z nowymi, prawnymi wymaganiami, organ wydawał grupie zaświadczenie potwierdzające spełnianie przez grupę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym nowelą do ustawy (art. 4 ust. 6). Natomiast w przypadku nie złożenia wniosku w terminie bądź złożenia wniosku w terminie ale nie dokonania zmian merytorycznych wymaganych nową treścią przepisów ustawy o grupach producenckich, organ wydawał decyzję o stwierdzeniu niespełniania przez grupę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym nowelą do ustawy i wykreślał ją z rejestru grup (art. 4 ust.5).

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podkreślił, że akt założycielski (statut, umowa), jest tym dokumentem, w oparciu o który działa grupa i że akt ten musi zawierać podstawowe treści wymienione w przepisach unijnych i przepisach krajowych. Treści te są wiążące dla grupy i jej członków i nie mogą być one dowolnie regulowane, z pominięciem lub naruszeniem zasad wskazanych w przywołanych przepisach. Ustawa z 11 września 2015 r. nowelizująca z dniem 18 grudnia 2015 r., ustawę z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych, zawierała przepis art. 4 ust. 1 odnoszący się do grup już wpisanych do rejestru, określający roczny termin, liczony od dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych tą nowelą, do złożenia do organu wniosku o potwierdzenie spełniania przez nich warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym tą nowelą. Do wniosku zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy zmieniającej należało dołączyć m.in. akt założycielski grupy. Oznacza to, że zarejestrowana grupa producentów rolnych powinna złożyć we wskazanym terminie wniosek o jakim jest mowa w art. 4 ust. 1 oraz dokonać koniecznych zmian w akcie założycielskim, dostosowując treść swojego aktu do treści przepisów w wersji obowiązującej od 18 grudnia 2015 r. Termin dostosowania tych zmian i złożenia właściwego wniosku został określony jako roczny, liczony od dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych omawianą nowelą. Zatem termin ten upływał zarówno na dokonanie zmian w akcie założycielskim jak i na zgłoszenie stosownego wniosku w dniu 18 grudnia 2016 r. Przy tym był to termin prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Nowela do ustawy określiła skutki prawne zachowania terminu. W przypadku złożenia wniosku z zachowaniem terminu i zachowaniem zmian w akcie założycielskim zgodnie z nowymi, prawnymi wymaganiami, organ wydawał grupie zaświadczenie potwierdzające spełnianie przez grupę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym nowelą do ustawy (art. 4 ust. 6).

Sąd I instancji wskazał, że w przypadku nie złożenia wniosku w terminie bądź złożenia wniosku w terminie ale nie dokonania zmian merytorycznych wymaganych nową treścią przepisów ustawy o grupach producenckich, organ na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy zmieniającej, wydawał decyzję o stwierdzeniu niespełniania przez grupę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym nowelą do ustawy i wykreślał ją z rejestru grup. W tym miejscu sąd nie podziela stanowiska prezentowanego przez spółkę wskazującego, że w dacie do 18 grudnia 2016 r. należało złożyć jedynie wniosek o potwierdzenie spełniania warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6. Natomiast spełnić warunki uznania strona miała obowiązek do daty wydania decyzji. Zdaniem strony skoro w dacie decyzji skarżąca spełniała już warunki, to organ nie był uprawniony do stwierdzenia niespełnienia warunków uznania i wykreślenia z rejestru grup. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzi, gdyż naruszałaby ona zasadę równości wobec prawa i powodowałaby, że treść rozstrzygnięcia (zaświadczenie lub decyzja) uzależniona byłaby od długości postępowania i woli urzędnika (możliwość przedłużanie postępowania celem dostosowania aktu założycielskiego do warunków ustawowych). Co więcej skarżąca składając wniosek o potwierdzenie spełniania warunków uznania składa oświadczenie, że spełnia wymagania określone m.in. w art. 2, art. 3. A więc przyjmując argumentację skarżącej, należałoby przyjąć, że nie zawsze składane oświadczenie jest prawdziwe. Innymi słowy strona zakłada rozbieżność między oświadczeniem a stanem faktycznym, co sąd w żaden sposób nie może zaakceptować. W ocenie sądu termin 18 grudnia 2016 r. dotyczył zarówno złożenia wniosku, jak również był datą graniczną na dostosowanie aktów założycielskich. Powołany przez skarżącą wyrok WSA w Warszawie, został wydany w określonym stanie faktycznym i co najważniejsze jest wyrokiem nieprawomocnym.

WSA zauważył, że w omawianych przepisach nie przewidziano instytucji przywrócenia terminu. Skarżąca, co jest bezsporne złożyła wniosek w terminie (16 grudnia 2016 r.) i obecnie sporne jest czy dostosowała (lub też nie musiała) zapisy swojego aktu założycielskiego do nowych treści prawnych, zawartych w art. 3 ustawy o grupach. W ocenie organu takich zapisów nie dostosowała. Przeciwnego zdania jest skarżąca i wskazuje, że akt założycielski spółki częściowo obejmował kwestionowane zapisy, a częściowo akt ten nie musiał obejmować tych zapisów, gdyż wynikają one wprost z ustawy i zatem mocą tej ustawy wiążą grupę.

Sąd podniósł, że strona miała obowiązek dostosować akt założycielski w szczególności w zakresie zapisów zmienionego art. 3 ustawy o grupach (art. 4 ust. 1 ustawy z 11 września 2015 r.), a nie w zakresie art. 2 ust. 1 ustawy o grupach, w którym to przepisie określono cele grupy producentów rolnych. Gdyby wolą ustawodawcy była konieczność, każdorazowego zmieniania celów działania grupy, to tę wolę prawodawca by jednoznacznie uzewnętrznił. Organ konieczność wpisywania nowych celów do aktów założycielskich wywodzi z rozszerzającej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach, w którym to przepisie prawodawca wskazał, że cyt. grupa producentów rolnych, prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem, że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego (...) w celach określonych w art. 2. W ocenie sądu jest to rozszerzająca wykładnia, gdyż art. 4 ust. 1 ustawy z 11 września 2015 r. wprost nakazuje dostosowanie aktów założycielskich tylko do art. 3 (lub art. 3a) ustawy o grupach oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6. Nie wskazuje na konieczność dokonywania zmian aktów w zakresie celów grupy. Co więcej w ocenie sądu słusznie wskazuje skarżąca, że każda grupa niezależnie od tego czy wpisze cele ustawowe do aktu założycielskiego, czy też nie - ma obowiązek ich realizacji, gdyż są to cele ustawowe. W art. 1 ust. 1 ustawy o grupach wprost wskazano, że ustawa określa zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów rolnych i ich związki. Tym samym sąd podziela stanowisko skarżącej wskazujące, że brak było konieczności powielania celów określonych w ustawie, która wiąże każdą grupę producentów rolnych, do aktu założycielskiego konkretnej grupy. Tym bardziej powyższe jest zasadne, że w § 34 aktu założycielskiego spółka wprost wskazała, że w sprawach nieuregulowanych stosuje się ustawę o grupach producentów rolnych oraz o zmianie innych ustaw, co także powoduje, że zbędne stawało się przepisywanie (powielanie) treści ustawy do aktu założycielskiego.

WSA podniósł, że Organ nie zwrócił uwagi na konkretne zapisy aktu notarialnego, które wbrew twierdzeniom organów ARiMR wskazują na konkretną sankcję. Treść zmienionego art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o grupach wyraźnie wskazuje na to, że przepis ten od 18 grudnia 2015 r., do treści którego grupy powinny dostosować się do 18 grudnia 2016 r., przewidywał sankcje ze względu na brak wywiązywania się z obowiązków członka grupy oraz w przypadku braku spełnienia warunków określonych treścią art. 2 i art. 3 albo art. 2 i art. 3a ustawy. Z treści wspomnianego przepisu wynika zatem, że zmieniona treść przepisu wprowadzała obowiązek określenia sankcji za brak spełnienia przez członka grupy również warunków określonych ustawą. Skarżąca przewidziała jedną sankcję w postaci umorzenia przymusowego udziałów za: działanie na szkodę spółki; prowadzenie interesów konkurencyjnych oraz niewypełnianie przez członka nałożonych umową obowiązków (§ 10 ust. 3 i § 19 umowy). Słusznie strona w skardze podniosła, że warunki określone w art. 2 i 3 ustawy o grupach w części dotyczą samej grupy, tj. osoby prawnej (np. realizacja celów), a w części członka grupy. Członkowi grupy można przypisać, jak zasadnie wywiodła spółka następujące obowiązki: prowadzenie gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub działu specjalnego produkcji rolnej (art. 2 ust. 1 ustawy o grupach); produkowania produktu, dla którego powstała grupa (art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o grupach); zakazu posiadania więcej niż 20% głosów na walnym zgromadzeniu, zgromadzeniu wspólników lub walnym zebraniu członków (art. 3 ust. 1 pkt. 3 ustawy o grupach); przestrzeganie obowiązujących członków grupy zasady produkcji (art. 3 ust. 1 pkt. 5 ustawy o grupach); produkowania oraz sprzedawania do grupy co najmniej 80% wyprodukowanych przez siebie produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona (art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy o grupach); przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów (art. 3 ust. 1 pkt. 7 ustawy o grupach). Wszystkie te obowiązku zostały przeniesione do aktu założycielskiego i w kolejności zostały wymienione w §14; §1 i §14; § 7 ust. 2; §21 ust. 3; §18; §17 umowy spółki i co najważniejsze obowiązki te istniały już na dzień 16 grudnia 2016 r. Tym samym niezrozumiałe było wskazywanie przez organy ARiMR, że skarżąca nie wypełniła obowiązku nałożonego art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o grupach. Skarżąca ten obowiązek wypełniła i jako sankcję podała przymusowe umorzenie udziałów - §10 ust. 3 i §19 umowy spółki. Słusznie także strona wskazała, że powołany art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o grupach daje swobodę grupom w wyborze ilości, rodzaju i intensywności sankcji.

Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja narusza art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy z 11 września 2015 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu konieczności wpisywania określonych ustawą celów do aktów założycielskich, co miało wpływ na wynika sprawy. Natomiast w odniesieniu do sankcji organ naruszył przepisy postępowania regulujące kwestę oceny materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania poprzez niedokonanie pełnej analizy aktu założycielskiego spółki.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł skargę kasacyjną od powyższego domagając się jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Prawa materialnego tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 27 ust. 1 lit d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ((EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 487, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1305/2013) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2000r, o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2018r, poz. 1026 dalej: ustawa gpr) - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 września 2015r. (Dz.U. 2015 poz. 1888),, w związku z art. 157 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 września Kodeks spółek handlowych (Dz. U z 2019r., poz. 505) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu iż cele działalności wskazane w art. 27 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1305/2013 stanowią jedynie przykładowe wyliczenie innych zadań, które mogą być realizowane przez grupy na podstawie planu biznesowego, i powyższe cele spółka powinna realizować niezależnie od tego czy są one wpisane do aktu założycielskiego podczas gdy ww. przepis należy rozumieć w ten sposób, że w celu uzyskania pomocy muszą być realizowane co najmniej wszystkie cele określone w rozporządzeniu nr 1305/2013, co znalazło wyraz w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy gpr, a aktualne cele działania powinny znaleźć odzwierciedlenie w akcie założycielskim ponieważ cel działania spółki bezpośrednio przekłada się na przedmiot jej działalności,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2010 (Dz. U. z 2015r.poz. 1888) , przez błędne zastosowanie polegające na pominięciu zawartej w przedmiotowym przepisie regulacji nakazującej wykreślenie grupy z rejestru, jeżeli nie dostosuje się ona do zmienionych warunków prawnych w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do zastosowania ww. przepisu ponieważ Grupa w okresie dostosowania nie wprowadziła do statutu zmian, określonych ustawą zmieniającą.

II. Prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z, art. 77 § 1 kpa, oraz art. 80 kpa polegające na błędnym zarzuceniu organowi, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, w szczególności przez brak szczegółowego odniesienia się do zapisów umowy spółki, podczas gdy organy ustaliły bezspornie, że w okresie dostosowania spółka nie dokonała żadnych zamian w swoim

akcie założycielskim

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zrezygnowała z przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 26 czerwca 2019 r., V SA/Wa 374/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z 21 lipca 2005 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził spełnienie przez [...] warunków określonych w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach i wpisał spółkę do rejestru grup producentów rolnych dla produktu: trzoda chlewna żywa, nadał numer ewidencyjny. 16 grudnia 2016 r. spółka złożyła do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Bydgoszczy wniosek o potwierdzenie spełniania warunków uznania złożony przez Grupę wraz z załącznikami. Pismem z 26 maja 2017 r. Dyrektor OT ARR zwrócił się do spółki o złożenie wyjaśnień. 13 czerwca 2017 r. spółka złożyła wyjaśnienia i uzupełniła dokumentację w niepełnym zakresie. Następnie, 27 listopada 2017 r. spółka złożyła do właściwego w sprawie Dyrektora Oddziału ARiMR kopię aktu notarialnego Repertorium A [...] z 26 października 2017 r. Decyzją z 26 kwietnia 2018 r. Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził niespełnianie warunków uznania przez Grupę w zakresie produkcji produktu lub grupy produktów: trzoda chlewna żywa, ze względu na które grupa została utworzona i wykreślił ją z rejestru grup. Decyzją z 21 grudnia 2018 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 kpa oraz art 80 kpa polegające na błędnym zarzuceniu organowi, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazał, że [...] została wpisana do rejestru grup producentów rolnych województwa kujawsko - pomorskiego dla produktu: trzoda chlewna żywa 21 lipca 2005 r. przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach (...). 18 grudnia 2015 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która nałożyła na Grupy wpisane już do rejestru obowiązek złożenia w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy wniosku do właściwego Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego o potwierdzenie spełnienia warunków określonych w art. 3 albo 3a oraz w przepisach wydanych na postawie art. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu badanym niniejszą ustawą - zwanym dalej wnioskiem o potwierdzenie spełnienia warunków (art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r.). W toku postępowania, ustalono, że aktem notarialnym z 26 lutego 2005 r., rep A Nr [...] przyjęto umowę spółki. W okresie dostosowania nie wprowadzono do umowy spółki żadnych zmian. Ostatnia zmiana do umowy została wprowadzona po okresie dostosowania (po 18 grudnia 2016 r. ) 26 października 2017 r. aktem notarialnym Rep A nr 5412/2017. Uzasadniając zarzut naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 kpa oraz art 80 kpa kasator podniósł, że Sąd I instancji "nieprawidłowo uznał, że Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji nie przeanalizował w sposób wystarczająco wnikliwy zapisów umowy spółki w zakresie dostosowania do zmienionych warunków prawnych (zastosowanie sankcji) w sytuacji gdy Grupa nie dostosowała swojego aktu założycielskiego do zmienionych warunków prawnych w okresie dostosowawczym. Podkreślić bowiem należy, że tak przeprowadzona analiza nie wskaże jaka jest przykładowo jakie są zasady przyjmowania do grupy nowych członków oraz występowania nowych członków (wymóg co do aktu założycielskiego grupy - określony w art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy gpr)."

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przed uzupełnieniem postępowania wyjaśniająco-dowodowego i wyjaśnieniem wątpliwości nigdy nie można mieć a priori pewności, że uchybienia, o których mowa, istotnie miały wpływ na wynik sprawy" (J. Świątkiewicz, Naczelny..., 2001, s. 129). Wskazany przepis normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Tak jest, kiedy wojewódzki sąd administracyjny bezzasadnie zarzuci organowi administracji publicznej naruszenie przepisów postępowania, które w sprawie miały zastosowanie. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., V SA/Wa 374/19 inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uwzględnił skargę i wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia: "Natomiast w odniesieniu do sankcji organ naruszył przepisy postępowania regulujące kwestię oceny materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania poprzez niedokonanie pełnej analizy aktu założycielskiego spółki."

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny winien odnieść się w zależności od zastosowanej podstawy do mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Przyjmuje się, że w uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu takiego przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej lub innego działania. Przez ocenę prawną dotyczącą przepisów postępowania, wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał zaskarżony akt, zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencje oceny prawnej. Ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, jako naruszone przez organ administracji publicznej przepisy art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, przy czym w sposób jasny i czytelny nie wyjaśnił, na czym konkretnie polegało naruszenie każdego z nich z osobna, używając przy tym zwrotu "poprzez niedokonanie pełnej analizy aktu założycielskiego spółki." Ponadto, jeszcze przed ponownym rozpatrzeniem sprawy i ewentualnym uzupełnieniem postępowania dowodowego Sąd I instancji posłużył się pozaustawowym zwrotem "w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania."

Uzasadnienie faktyczne decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR w Toruniu z 26 kwietnia 2018 r. na stronach 5 i 6 zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł (art. 107 § 3 kpa). W tych ramach organ administracji publicznej szczegółowo przedstawił (zacytował) zapisy § 10 ust. 3 i § 19 umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w brzmieniu nadanym aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z 26 lutego 2005 r. W uzasadnieniu decyzji z 21 grudnia 2018 r. Prezes ARiMR analizował zapisy wskazanej umowy pod kątem aktualności i zgodności jej zapisów z wymogami ustawowymi. Na końcu, organ odwoławczy stwierdził: "(...) postępowanie w sprawie było prowadzone zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, albowiem organ I instancji w sposób wyczerpujący zbadał sprawę i uzasadnił wydaną decyzję, a także obszernie wyjaśnił Stronie, stosownie do przepisów Kpa jak i przepisów unijnych, zasadność przesłanek, które stanowiły o podjętym rozstrzygnięciu, wskazując, które okoliczności faktyczne wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy oraz zawarł analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego."

Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w kpa zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Przyjmuje się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w dowolną musi być dokonana zgodnie z przepisami postępowania oraz z zachowaniem reguł tej oceny: opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ: ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego,

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zaakceptował stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji publicznej bezzasadnie zarzucając im naruszenie zasady postępowania dowodowego z art. 77 § 1 kpa, w sytuacji kiedy umowa spółki będąca jednym z dowodów w sprawie została oceniona (rozpatrzona) w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, przedwczesnym jest odniesienie się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Akt notarialny z 26 lutego 2005 r., którym przyjęto umowę spółki od początku postępowania znajduje się w aktach sprawy, a niekwestionowane zapisy tej umowy stanowią element stanu faktycznego sprawy. Kwestią sporną jest jedynie to, czy te zapisy nie zmienione w okresie dostosowawczym przystają do zmienionych warunków prawnych. Chodzi zatem o subsumpcję przepisu sankcyjnego do wynikającego z zapisów umowy stanu faktycznego.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).