Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1908/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratura Regionalnego w Warszawie oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2760/19 w sprawie ze skargi Prokuratura Regionalnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 października 2019 r. nr PR4.6400.123.2018.GNEY w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargi kasacyjne, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Ministra Finansów w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2760/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Regionalnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 października 2019 r. nr PR4.6400.123.2018.GNEY w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta m.st. Warszawy jako reprezentanta Skarbu Państwa oraz Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 2018 r., umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy, w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65, dalej: "ustawa z 1968 r.") w stosunku do nieruchomości w Warszawie, ul. [...], daw. hip. [...], obecnie KW [...]. Organ wyjaśnił, że nieruchomość leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret warszawski"), a jej właścicielkami były [...] w udziale 13/16 części oraz [...] z domu [...] (posługująca się później także nazwiskiem [...]) w udziale 3/16 części. [...] zmarła w dniu 5 maja 1946 r., a spadek po niej nabyła [...] (primo voto [...]) oraz [...]. [...] zmarła 29 sierpnia 1984 r. w Rotterdamie (Holandia), a obywatelstwo holenderskie uzyskała w dniu 1 kwietnia 1981 r. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie ustawy z 1968 r. jest ustalenie wystąpienia takiego stanu prawnego, w którym określone prawa przeszły na Skarb Państwa, a roszczenia wynikające z tego przejścia, przysługujące uprzednim właścicielom wygasły wskutek zawarcia układów indemnizacyjnych. Minister wskazał też, że przedmiotem postępowań prowadzonych na podstawie ustawy z 1968 r. jest nieruchomość objęta międzynarodową umową o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Skoro przedmiotowa nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], zgodnie z poczynionymi w toku postępowania ustaleniami, nie była objęta skutkami układu indemnizacyjnego, tym samym brak jest przedmiotu postępowania. Brak jest zatem podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. W tej sytuacji postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji deklaratoryjnej w oparciu o przepisy ustawy z 1968 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż organ nie miał żadnych podstaw do wydania takowego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Prokurator Regionalny w Warszawie.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, w sprawie nie zaistniały okoliczności niezbędne do zastosowania ustawy z 1968 r. W szczególności, co ma decydujące znaczenie żadna z osób uprawnionych do spornej nieruchomości przy ul. [...], hip. Nr [...] nie posiadała obywatelstwa holenderskiego w dacie, kiedy nieruchomość przeszła na własność gminy m.st. Warszawy (21 listopada 1945 r.), w dacie wydania orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej (27 lutego 1959 r.) ani w dacie podpisywania układu między Rządem Królestwa Holandii a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego odszkodowania za niektóre interesy holenderskie w Polsce (20 grudnia 1963 r.). To, czy nieruchomość mogła być objęta międzynarodową umową o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w ogóle posiada przedmiot, czy może się toczyć. Na powyższą ocenę nie może mieć wpływu okoliczność, że [...] uzyskała obywatelstwo holenderskie wiele lat po podpisaniu międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, w dniu 1 kwietnia 1981 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli: Prokurator Regionalny w Warszawie oraz Prezydent m.st. Warszawy.

Prokurator Regionalny w Warszawie w swojej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości i zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 105 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem postępowania przed Ministrem Finansów za bezprzedmiotowe i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu, podczas gdy brak było ku temu podstaw i organ winien wydać decyzję merytoryczną w sprawie.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie z żądaniem skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej przez uwzględnienie skargi, zrzekł się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Prokuratora wniósł Minister Finansów dochodząc jej oddalenia, rozpoznania sprawy na rozprawie i zasądzenia kosztów postępowania.

Prezydent m.st. Warszawy w swojej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości i zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65), (dalej: ustawa z 1968 r.) w zw. z art. 105 kpa poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji, gdy organ stwierdzi, iż nieruchomość nie była objęta układem indemnizacyjnym, należy wydać decyzję umarzającą postępowanie, w sytuacji, gdy prawidłowym rozstrzygnięciem powinna być decyzja odmawiająca stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych układów o uregulowaniu roszczeń finansowych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 kpa poprzez błędne ustalenie, iż w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania,

- art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi Prokuratora Regionalnego w Warszawie w sytuacji, gdy w sprawie skarga powinna zostać uwzględniona w całości.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Prezydenta m.st. Warszawy wniósł Minister Finansów dochodząc jej oddalenia, rozpoznania sprawy na rozprawie i zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne (środki odwoławcze) – Prokuratora Regionalnego w Warszawie oraz Prezydenta Miasta st. Warszawy – zostały rozpoznane na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym ż polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesione skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji nie odpowiadają omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej mankamenty skarg kasacyjnych od wyroku Sądu wojewódzkiego można przywołać następujące istotne niestaranności.

Skarga kasacyjna Prokuratora Regionalnego w Warszawie pomimo, że kwestionuje orzeczenie sądowe (a nie decyzję administracyjnej organu), nie zarzuca Sądowi I instancji naruszenia konkretnych norm (przepisów) p.p.s.a. tylko wskazuje na naruszenie art. 105 § 1 k.p.a.

Z kolei środek odwoławczy wniesiony przez Prezydenta Miasta st. Warszawy zarzucając naruszenie art. 105 k.p.a. – w związku z odpowiednimi przepisami p.p.s.a oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65, dalej: "ustawa z 1968 r.") – wskazuje ogólnie na naruszenie art. 105 k.p.a., zupełnie pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna k.p.a. obejmuje dwa różnej treści jurydycznej paragrafy (§).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środków odwoławczych osłabiającymi ich skuteczność.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne. Zawarte zarzuty kasacyjne w środku odwoławczym wniesionym przez Prokuratora Regionalnego w Warszawie w istotnej części powtarzają treści zarzutów skierowanych wobec ostatecznej decyzji Ministra Finansów, które były przedmiotem oceny Sądu I instancji, co ma swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Kluczową kwestią – osią sporu jurydycznego – w rozpoznawanej sprawie jest to, czy Sąd wojewódzki zasadnie oddalił skargę Prokuratora Regionalnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji I Rozwoju z dnia 7 października 2019 r. nr PR4.6400.123.2018.GNEY (dalej też Minister Finansów), którą utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 2018 r., znak: PR3.6400.11.2018.6.LMD umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta st. Warszawy, w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie, ul. [...], daw. hip. [...], obecnie KW [...].

Kasatorzy przyjmują, że organ winien wydać w przedmiotowej sprawie decyzję merytoryczną, tj. odmawiająca dokonania wpisu w księgach wieczystych na rzecz Skarbu Państwa. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środkach odwoławczych – Prokuratora Regionalnego w Warszawie oraz Prezydenta Miasta st. Warszawy – wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej, dlatego zasadnym jest ich łączne rozpoznanie.

Na kanwie realizowanej kontroli sądowoadministracyjnej należy przypomnieć, za ugruntowanym orzecznictwem i piśmiennictwem, że układy indemnizacyjne – międzynarodowe umowy o jakich stanowi ustawa z 1968 r. – formowały ogólne ramy prawne dla określenia zakresu objętych nim roszczeń, za które należało się odszkodowanie: stwierdzały, że chodzi o roszczenia obywateli i osób prawnych państw–stron układów (w myśl zasady ciągłości obywatelstwa osoba poszkodowana musiała je posiadać w dniu wejścia w życie stosownych polskich przepisów prawnych oraz w dniu zawarcia układu); posiadanie lub nie paralelnie obywatelstwa polskiego nie odgrywało żadnej roli. Jeśli chodzi natomiast o skonkretyzowanie roszczeń, układy odsyłały do właściwego prawa polskiego, na mocy którego dokonano nacjonalizacji lub wywłaszczenia, wydanego również przed ich zawarciem. Jest to tzw. zasada ciągłości obywatelstwa, która stanowi niezbędną przesłankę wystąpienia przez państwo, którego obywatelem jest osoba poszkodowana, w jej imieniu, o odszkodowanie w stosunku do państwa, które w wyniku działań nacjonalizacyjnych spowodowało szkodę. Państwo występujące w imieniu interesów własnego obywatela działa w ramach tzw. ochrony dyplomatycznej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 maja 1999r. sygn. akt I OSA 2/98; 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 595/11; 19 maja 2022r. sygn. I OSK 1453/21; 31 sierpnia 2022r. sygn. akt I OSK 904/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznanej przez Sąd odwoławczy sprawy przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych uprzednio rozstrzygnięć organów i następnie orzeczenia Sądu I instancji stanowiły przywoływane w ich treści przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych związku z układem między Rządem Królestwa Holandii a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym odszkodowania za niektóre interesy holenderskie w Polsce zawartym w dniu 20 grudnia 1963r. W myśl art. 2 ust. 1 w/w układu indemnizacyjnego za holenderskie mienie, prawa i interesy uważa się mienie, prawa i interesy, które zarówno w dniu wejścia w życie przepisów polskich, które dotknęły ich mienie, prawa i interesy, jak i w dniu podpisania niniejszego układu, należały do holenderskich osób fizycznych lub prawnych. W ramach tego układu, Rząd Polski zobowiązał się zapłacić Rządowi Holenderskiemu kwotę 9 050 000 florenów holenderskich, jako globalne i zryczałtowane odszkodowanie za m.in. mienie, prawa i interesy holenderskie, dotknięte polskimi przepisami nacjonalizacyjnymi, albo przepisami o charakterze podobnym, wydanymi lub wprowadzonymi przed podpisaniem niniejszego układu (art. 1 pkt a). Jednocześnie art. 4 ust. 1 układu przewidywał, że całkowite uregulowanie przez Rząd Polski globalnego i ryczałtowego odszkodowania, o którym mowa w art. 1, zwolni Państwo Polskie, jak również wszystkie osoby fizyczne i prawne od odpowiedzialności za całość roszczeń holenderskich. Podział odszkodowania pomiędzy holenderskie osoby zainteresowane należał wyłącznie do kompetencji Rządu Holenderskiego, za który wziął on całkowitą odpowiedzialność (art. 6 układu).

W sprawie niespornym jest przede wszystkim to, że nie zaistniały okoliczności niezbędne do zastosowania ustawy z 1968 r., tj. brak jest podstaw do stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości na podstawie właściwej międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. W szczególności, co ma decydujące znaczenie żadna z osób uprawnionych do spornej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. Nr [...] nie posiadała obywatelstwa holenderskiego w dacie, kiedy nieruchomość (grunt) przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy (21 listopada 1945 r.), w dacie wydania orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej (27 lutego 1959 r.) ani w dacie podpisywania układu między Rządem Królestwa Holandii a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego odszkodowania za niektóre interesy holenderskie w Polsce (20 grudnia 1963 r.). [...] uzyskała obywatelstwo holenderskie dopiero w dniu 1 kwietnia 1981 r. W konsekwencji czego prawa wynikające z nieruchomości przy ul. [...] nie mogły zostać objęte układem między Rządem Królestwa Holandii a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

Zaskarżony wyrok ostatecznie przyjął, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie w/w międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych okazało się bezprzedmiotowe i zasadnie zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Według Sądu wojewódzkiego, skoro sporna nieruchomość nie mogła zostać objęta układem między Rządem Królestwa Holandii a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, to nie było podstaw do stosowania ustawy z 1968 r. i wydania decyzji merytorycznej w zakresie załatwianej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta st. Warszawy.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne umarza się, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (por. A. Wróbel, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 570–576). Sąd odwoławczy rozpoznając zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie obowiązany jest podkreślić, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzającej do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania traktowane jest jako "środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2022, s. 681). Rozstrzygnięcie co do istoty stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki nie podporządkowanej organowi. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy może mieć postać zarówno decyzji pozytywnej, jak i negatywnej, które można wyróżnić przy użyciu kryterium uwzględnienia żądania strony. W pierwszym wypadku decyzja spełnia żądania strony zawarte w podaniu, natomiast w drugim nie (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, Opublikowano: LEX 2010). W Komentarzu do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka (Opublikowano: WKP 2019, teza 3), wprost stwierdzono, że "Najmniej wątpliwości budzi podział na decyzje pozytywne i negatywne, wyróżnione przy użyciu kryterium uwzględnienia żądania strony. Każda z tych decyzji ma charakter rozstrzygnięcia co do istoty, mimo że decyzja negatywna stanowi wyraz odmowy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony postępowania." (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 904/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za powyższym stanowiskiem wskazującym, że zarówno decyzja pozytywna, jak i negatywna ma charakter rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, mimo że decyzja negatywna stanowi wyraz odmowy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony postępowania.

Na gruncie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy nie można zgodzić się z stwierdzeniem Sądu I instancji, że "(...). w tej sprawie doszło do bezprzedmiotowości postępowania, a zatem prawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Elementem warunkującym przedmiotowość postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 2 ustawy z 1968 r., tj. warunkującym skuteczne powstanie sprawy administracyjnej w tym przedmiocie jest objęcie nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania stosownym układem indemnizacyjnym. Stwierdzenie przez organ, iż warunek ten nie jest spełniony, obliguje organ do umorzenia postępowania. (...)".

Należy przypomnieć, że o bezprzedmiotowości postępowania można byłoby mówić wówczas, gdyby nie było podmiotu lub przedmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję. Taka sytuacja w niniejszej sprawie zaś nie zaistniała. Istnieją następcy prawni osoby, do której należała nieruchomość wymieniona w decyzji Ministra Finansów, a także istnieje Skarb Państwa, na rzecz którego miała zostać wydana decyzja. Nie zaistniały więc podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z przyczyn podmiotowych. Nie zaistniały też przesłanki do umorzenia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Istnieje nieruchomość, w odniesieniu do której miała być wydana decyzja. Nie ma wątpliwości, że istniały przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które mogły stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest ustawa z 1968 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację należało przyznać skarżącym kasacyjnie – Prokuratorowi Regionalnemu w Warszawie oraz Prezydentowi Miasta st. Warszawy, że organ nie miał podstaw do tego, by umorzyć postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie, ul. [...], daw. hip. [...], obecnie KW [...]. Minister Finansów miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Tym samym należy zgodzić się z kasatorami, że organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, naruszył art. 105 § 1 k.p.a. (zob. art. 2 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2185).

Nie można jednak podzielić oceny środków odwoławczych wynikających z sformułowanych zarzutów, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego może zatem nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd. Innymi słowy, Sąd, uchylając decyzję w oparciu o odpowiednie podstawy ulokowane art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., musiałby wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej najprawdopodobniej byłoby inne (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 407/05, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 750–761).

W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo wadliwego sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny legalności kwestionowanej decyzji Ministra Finansów w zakresie żądania objętego wnioskiem Prezydenta Miasta st. Warszawy, a także w granicach sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest prawidłowa, jak wskazano to powyżej. W takiej sytuacji uwzględnienie skargi, w oparciu o wskazywane wyżej odpowiednie podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. mogłoby mieć znaczenie wówczas, gdy po wycofaniu decyzji z obrotu prawnego, mogłoby to doprowadzić do innego (korzystnego dla skarżącego) wyniku sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji takiego związku nie wykazał, a ponadto, mając na uwadze wynik merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, nie mógł wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne, gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Z uwagi zaś na powagę orzeczeń sądowych sąd administracyjny nie powinien wydawać wyroku stwarzającego pozory ochrony prawnej (zob. wyroki NSA z dnia: 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 904/19; 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 2207/19, 19 września 2023r. sygn. akt I OSK 1114/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a tym samym Sąd I instancji zasadnie oddalił skargi kasacyjne – nie doszło więc do naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Wobec uznania, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na rzecz Ministra Finansów, ponieważ zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2017 r. sygn. akt I OPS 1/17 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Ministra Finansów (por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2020, s. 731–762).