Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 128/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z 13 grudnia 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO") po rozpoznaniu odwołania A. P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z 10 października 2022 r. znak: [...], którą odmówiono A. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem – J. P..

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało za organem I instancji, że J. P. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. o całkowitej niezdolności do pracy oraz samodzielnej egzystencji do dnia [...] r., jego małżonka E. P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast córka – wnioskodawczyni nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej, socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego, świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Nadto znaczny stopień niepełnosprawności J. P. powstał po ukończeniu przez niego 25 roku życia. Kolegium wskazało, że w sprawie nie zachodzi przesłanka negatywna wynikająca z art.17 ust.5 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej "u.ś.r.", ponieważ osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. P. reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła decyzję w całości zarzucając jej naruszenie art.17 ust.5 pkt 2 lit. a u.ś.r. polegające na przyjęciu, że pozostawanie ojca skarżącej w związku małżeńskim stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1.06.2010r., P38/09 pozbawienie innych członków rodziny możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że osoba jest w związku małżeńskim, zostało uznane za naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony rodziny i pozostawania małżonków w gorszej sytuacji niż osoby niebędące w tym związku; naruszenie art. 17 ust.1 pkt 4 w zw. z art.17 ust.1a u.ś.r. w zw. z art.128 i 132 k.r.i.o. poprzez błędną wykładnię zakresie ustalenia kręgu osób w pierwszej kolejności zobowiązanych do świadczeń na rzecz osoby niepełnosprawnej; naruszenie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.77 § 1, art.,80 i art.107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, polegające na przyjęciu, iż sam fakt pozostawania ojca skarżącej w związku małżeńskim, skutkuje brakiem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, legitymującym się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji do dnia 31.08.2025r.

Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej "u.ś.r.", zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że J. P. (wymagający opieki) posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pozostaje on też w związku małżeńskim z E. P., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej - córce prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem, ze względu na to, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stan faktyczny sprawy nie budzi w ocenie Sadu wątpliwości.

W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej w dniu 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), skład poszerzony stwierdził, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie w pełni popiera to stanowisko.

W ocenie NSA zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.(...). Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym.

W ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym u.ś.r., związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020r., I OSK 237/20; B. Chludziński (w:) Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17). Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a u.ś.r. nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16a ust. 8 pkt 1d u.ś.r.). To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej. W aspekcie zewnętrznym jako kontekst systemowy wskazywane są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zwanego dalej "K.r.o.", w szczególności art. 132, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten określa kolejność oraz przesłanki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny kolejno zobowiązanych. Obowiązek alimentacyjny jest wyznaczany potrzebami uprawnionego, wobec czego zobowiązani w dalszej kolejności mają obowiązek świadczyć w granicach potrzeb niezaspokojonych przez zobowiązanych w pierwszej kolejności (wyrok SN z 20 stycznia 2000 r., I CKN 1187/99). Obowiązek alimentacyjny dalszych krewnych określany jest z tego powodu jako "subsydiarny" lub "posiłkowy" (G. Jędrejek (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, art. 132, teza 5). Nie w każdym przypadku wobec tego osoba obowiązana w dalszej kolejności świadczy w miejsce zobowiązanego w pierwszej kolejności, a świadczenie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności nie jest tożsame ze zwolnieniem z obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności. Zgodnie z art. 135 § 2 K.r.o., wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego, w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Wskazuje się przy tym, że sposób wypełniania obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 135 § 2 K.r.o., zależy od woli osoby zobowiązanej. Przepis ten ma charakter przywileju dla zobowiązanego do alimentów, który nie pracuje lub osiąga niewielkie dochody, a chce wypełnić obowiązek alimentacyjny. Nie można jednak wymusić "osobistych starań" osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, w tej formie obowiązek alimentacyjny nie może zostać orzeczony, nie podlega też egzekucji. Związek między przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje swój wyraz w aspekcie podmiotowym. Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów K.r.o. wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się oświadczenie. Z uwzględnieniem przepisów K.r.o. ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. Kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest zatem co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej.

W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów K.r.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach K.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów K.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 K.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 K.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Prawidłowo zatem organ II instancji ustalił, że w powyższych okolicznościach zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bowiem świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać może skarżącej wyłącznie w sytuacji, gdy małżonek wymagającego opieki ojca skarżącej legitymować się będzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze, że ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony (okoliczność bezsporna), nie sposób było uwzględnić skargi. Nie sposób było również podzielić stanowiska strony o naruszeniu przez SKO przepisów postępowania administracyjnego takich jak art.77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.