Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 810/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: § 314
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: § 9
journal: Dz.U. 2005 nr 219 poz 1864
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi T. P. i A. P. na decyzję Wojewody z dnia 17 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 17 października 2022 r. nr [...] Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") - po rozpatrzeniu odwołania T. P. i A. P. od decyzji Starosty K. z 12 sierpnia 2022 r. nr [...] zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt zagospodarowania działki i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. Sp. z o.o. nr [...], na działce położonej w miejscowości M., obręb geod. O. , nr ewid. gruntów [...] – umorzył postępowanie odwoławcze.

Zaskarżona decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dnia 14 czerwca 2022 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej też dalej "Inwestorem") o pozwolenie na budowę ww. stacji bazowej (zwanej dalej "Inwestycją").

Przywołaną wyżej decyzją z 12 sierpnia 2022 r. Starosta K. (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji") zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt zagospodarowania działki i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę obejmujące Inwestycję.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli T. P. i A. P. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowani przez adw. I. G..

Umarzając postępowanie odwoławcze - przywołaną na wstępie decyzją z 17 października 2022 r. - Wojewoda zaznaczył w uzasadnieniu, że Skarżący zostali uznani za strony postępowania przez organ I instancji i odebrali decyzję Starosty w dniu 19 sierpnia 2022 r., zaś odwołanie wnieśli 02 września 2022 r., a więc w terminie. Kwestią wymagającą wyjaśnienia było jednak ustalenie, czy Skarżącym rzeczywiście przysługuje przymiot strony. Przywoławszy treść art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej w skrócie "k.p.a.") oraz szczególnego względem niego przepisu (lex specialis) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.b.") w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., Wojewoda wyjaśnił, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz że dla uzyskania statusu strony tego postępowania konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zabudowę. W niniejszej sprawie krąg stron postępowania - jak dalej wyjaśnił organ II instancji - został wyznaczony w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej w skrócie "rozporządzenie MI_2002"), przepisy środowiskowe, w tym rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448; dalej w skrócie "rozporządzenie MZ") i rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 258, z późn. zm.; dalej w skrócie "rozporządzenie MK"). Ponadto, z uwagi na złożenie wniosku o pozwolenia na budowę w dniu 14 czerwca 2022 r., w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić nowelizację przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dokonaną na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071), której skutkiem było m.in. uchylenie z dniem 4 czerwca 2022 r. zapisów dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Tym samym ww. inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych, wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co przekłada się na zawężenie kręgu stron postępowania – aktualnie nie ma potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego.

Wojewoda podkreślił, że merytorycznie decyzję o pozwoleniu na budowę podważyć może jedynie podmiot będący stroną postępowania, którego to przymiotu, w związku z ww. nowelizacją, Skarżący nie posiadają. Przywoławszy treść § 314 rozporządzenia MI_2022, pkt 11 załącznika do rozporządzenia MK oraz art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.o.ś."), Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie rozkład pionowy i poziomy mocy gęstości promieniowania elektromagnetycznego (dalej w skrócie "PEM") zawarty został w projekcie zagospodarowania terenu (rys. 01) oraz w załączniku do projektu budowlanego (rys. 3a, 3b, 3c) i uwzględnia obowiązujące przepisy rozporządzenia MZ. Analizując powyższe, przy uwzględnieniu wysokości zawieszenia anten oraz sposobu zagospodarowania terenu w otoczeniu stacji bazowej, organ II instancji stwierdził, że nie wystąpi ekspozycja ludności na ponadnormatywne PEM wytwarzane przez projektowane anteny. Promieniowanie to występować będzie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności na działce inwestycyjnej. PEM o poziomach większych od dopuszczalnych występować będzie w każdym z azymutów w odległości do 4,2 m od anteny oraz na wysokości minimalnej od poziomu terenu: 39,5 m (azymut 100°), 39,4 m (azymut 230°), 39,2 m (azymut 340°). Tym samym przyjęte parametry pracy anten nie spowodują ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich, w tym zwłaszcza nieruchomości Skarżących, oraz nie będą wpływać na zdrowie i życie ludzi. Również z projektu zagospodarowania terenu wynika, że obszar oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej będzie zamykał się wyłącznie na działce objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. W konsekwencji Wojewoda uznał, że w aktualnym stanie prawnym, nie można uznać Skarżących za stronę postępowania, gdyż brak jest normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla Skarżących bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę Inwestycji. Posiadany przez Skarżących interes faktyczny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody, T. i A. P., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika - zarzuciwszy naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. - przez uznanie, że Skarżący nie są stroną postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy powołana w zaskarżonej decyzji zmiana przepisów dotyczy konieczności uzyskania przez Inwestora decyzji środowiskowej, a nie wpływa na ocenę uprawnień Skarżących jako stron postępowania;

2. art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219 poz. 1864; dalej w skrócie "rozporządzenie MI_2005);

II. przepisów postępowania, a to:

1. art. 7 i art. 77 k.p.a. - przez brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego do stwierdzenia zgodności Inwestycji z prawem w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.;

2. art. 8 k.p.a. - przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wyrażające się w udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, która spowoduje uciążliwości dla właściciela nieruchomości sąsiedniej i stanowi znaczną ingerencję w prawo własności przysługujące Skarżącym w stosunku do ich nieruchomości;

3. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. - przez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji i ograniczenie się wyłącznie do zbadania okoliczności przewidzianych w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., bez należytej weryfikacji zgodności projektu z wymaganiami technicznymi;

4. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo posiadania przez Skarżących przymiotu strony niniejszego postępowania

- wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie 2) zmianę zaskarżonej decyzji przez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę; 3) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; 4) przeprowadzenie rozprawy; 5) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności podkreślił, że zakwalifikowanie Inwestycji jako mogącej zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., lecz wyłącznie w zakresie merytorycznej analizy wniosku. Nie ma więc znaczenia, że Inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Znaczenie ma natomiast okoliczność, że PEM może oddziaływać na nieruchomość Skarżących, choćby nawet to oddziaływanie było zgodne z prawem. Zdaniem Skarżących organ II instancji nie dokonał rzeczywistej analizy zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto organy nie zweryfikowały kwestii bezpieczeństwa posadowienia stacji bazowej, gdy tymczasem w przypadku przewrócenia się stacji, wejdzie ona w kolizję z innymi budynkami posadowionymi na terenie działki. W ocenie autora skargi "wykonanie inwestycji tych rozmiarów będzie stanowiło istotne utrudnienie dla właściciela działki sąsiadującej, ze względu na wspomniane wcześniej oddziaływanie elektromagnetyczne, które wpływać będzie na oddziaływanie na ludzi, ale również potencjalnych nabywców Nieruchomości co wpływa na wartość Nieruchomości sąsiednich, których właścicielami są A. i T. P.". W konkluzji pełnomocnik Skarżących stwierdził, że decyzja jest błędna zarówno w kwestii formalnej - uznania Skarżących za strony postępowania - jak i merytorycznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 24 stycznia 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 810/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2023 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi, z tym że cofnął wniosek ewentualny o zmianę zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 17 października 2022 r. [...]) umarzająca postępowania odwoławcze po rozpatrzeniu "odwołania" wniesionego przez T. P. i A. P. od decyzji Starosty K. z 12 sierpnia 2022 r. ([...]) zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt zagospodarowania działki i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. Sp. z o.o. nr [...], na działce położonej w miejscowości M., jedn. ewid. [...] - obszar wiejski, obręb [...], dz. nr ewid. gruntów [...] (zwanej dalej "Decyzją PnB").

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze.

Podstawę orzeczonego przez Wojewodę umorzenia stanowiło stwierdzenie tego organu, że Skarżący, którzy wnieśli "odwołanie" (a ściślej: pismo nazwane "odwołaniem", bo odwołaniem w technicznoprawnym znaczeniu jest środek zaskarżenia wniesiony wyłącznie przez stronę postępowania; por. art. 127 § 1 k.p.a.) nie mają przymiotu strony postępowania zakończonego Decyzją PnB.

W związku z tym należy od razu poczynić dwie uwagi.

Po pierwsze, organ II instancji w zaskarżonej decyzji rozważał wyłącznie kwestię możliwości uznania Skarżących za stronę ww. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji również Sąd był władny rozpoznawać i rozstrzygać jedynie tę kwestię. Dlatego poza zakresem niniejszego postępowania sądowego pozostaje ocena prawidłowości decyzji organu I instancji (Decyzji PnB), w tym podniesione względem niej zarzuty zawarte przez Skarżących w odwołaniu i podtrzymane w skardze.

Po drugie, okoliczność, że organ I instancji uznał Skarżących za strony postępowania i doręczył im Decyzję PnB nie stała na przeszkodzie ponownemu badaniu tej kwestii przez organ II instancji. Wręcz przeciwnie, w orzecznictwie zasadnie podkreśla się bowiem, że na każdym etapie postępowania - a więc, wyraźnie to zaznaczmy, także w każdej instancji - organ administracji jest obowiązany badać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania [tu: postępowania odwoławczego] jest do tego legitymowany, a zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17.03.2015 r., I OSK 1471/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Przechodząc do weryfikacji prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy wyjaśnić - w ślad za wywodami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r. o sygn. akt II OSK 2860/19 (CBOSA) - że organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (tj. uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części) zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, np. w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną jej wydania (w razie braku odmiennych przepisów przejściowych). Natomiast przesłanką wydania decyzji na podstawie - zastosowanego w kontrolowanej tu sprawie - przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W zasadzie mogą spowodować ją dwie sytuacje: (i) skuteczne cofnięcie odwołania albo (ii) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania (w rozumieniu art. 28 k.p.a., ewentualnie przepisu szczególnego). Nadto organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli w toku postępowania na skutek zmiany przepisów określających właściwość instancyjną organ ten przestał być właściwy do rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji (por. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Sudyki, Warszawa 2019, uw. 6 do art. 138).

Jedna z ww. sytuacji - a mianowicie bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, z uwagi na brak przymiotu strony u podmiotów wnoszących "odwołanie" - w ocenie Wojewody zaszła w niniejszej sprawie, bowiem, jak stwierdził ten organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, "w aktualnym stanie prawnym, nie można uznać odwołujących za stronę postępowania. Innymi słowy brak jest normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla skarżących bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. Posiadany przez skarżących interes faktyczny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślić trzeba, iż nie każdy związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu, a sprawą administracyjną oznacza, iż podmiot ma w danej sprawie interes prawny".

Powyższe twierdzenie organu II instancji jest zgodne z poglądami orzecznictwa, w którym w szczególności podkreśla się, że interes prawny pozwalający na uznanie danego podmiotu za stronę postępowania musi być "własny", to znaczy, że akt administracyjny (decyzja) zapadający w danym postępowaniu rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby (por. np. wyrok NSA z 16.07.2020 r., II OSK 495/20, CBOSA).

Prawidłowo także Wojewoda przyjął, że podstawę ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie zakończonej Decyzją PnB winien stanowić art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 682; w skrócie "p.b."). W myśl art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który to obszar – zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 p.b. (w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r.) – musi być rozumiany jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu".

Z cytowanych przepisów wynikają dwa istotne dla tej sprawy wnioski. Po pierwsze, krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę został określony przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. znacznie węziej w porównaniu z ogólną formułą użytą w art. 28 k.p.a. ("Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek"). Po drugie, na tle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. nie chodzi o jakiekolwiek oddziaływanie projektowanego obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie – czyli o "oddziaływanie" w znaczeniu potocznym, faktycznym – lecz tylko o oddziaływanie w sensie prawnym, wyrażające się w tym, że realizacja projektowanej inwestycji pociągnie za sobą określone ograniczenia w zabudowie danej (sąsiedniej) nieruchomości, wynikające z przepisów odrębnych.

Do "przepisów odrębnych" w rozumieniu przywołanego art. 3 pkt 20 p.b. - w przypadku inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej - zalicza się przede wszystkim, wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przepisy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; w skrócie "rozporządzenie MI_2002"), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448; w skrócie "rozporządzenie MZ") oraz rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 258, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MK").

Do czasu wejścia w życie nowelizacji opisanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do katalogu omawianych "przepisów odrębnych" zaliczano również przepisy kolejnych rozporządzeń dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (por. np. wyrok WSA z 22.01.2020 r., IV SA/Po 618/19, CBOSA), w tym aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (poz. 1839; w skrócie "rozporządzenie RM").

Tym zapewne oraz poglądami wyrażanymi w aktualnym orzecznictwie można tłumaczyć szczególnie mocne (by nie rzec: nadmierne, co zaczepiono w skardze) akcentowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktu owej nowelizacji ww. rozporządzenia - dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071) - oraz stwierdzenie, że z dniem wejścia w życie tych przepisów nowelizacyjnych (tj. 04.06.2022 r.) uchylono "zapisy" § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Tym samym ww. inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych, wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co przekłada się na zawężenie kręgu stron postępowania, ponieważ nie ma aktualnie potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego (por. m.in. wyroki WSA: z 20.10.2022 r., IV SA/Po 546/22; z 08.02.2023 r., II SA/Łd 760/22; z 10.02.2023 r., II SA/Po 593/22; z 15.03.2023 r., II SA/Gd 949/22; dostępne w CBOSA).

Tym niemniej w przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za kluczową przesłankę pozwalającą ustalić obszar oddziaływania takiej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., uznawano, i nadal uznaje się, zasięg ponadnormatywnego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego. Przy tym przez ponadnormatywne ("szkodliwe") promieniowanie elektromagnetyczne należy rozumieć promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne ("PEM") przekraczające wartość dopuszczalną. Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludności. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej będzie, oprócz inwestora oraz właściciela (odpowiednio: użytkownika wieczystego lub zarządcy) nieruchomości obejmującej teren inwestycji, także właściciel (odpowiednio: użytkownik wieczysty / zarządca) nieruchomości sąsiedniej, o ile znalazła się ona w strefie, gdzie będzie występować przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania PEM. Możliwość zabudowy takiej nieruchomości, po zrealizowaniu projektowanej stacji bazowej, budynkiem z przeznaczeniem dla ludzi byłaby bowiem niewątpliwie ograniczona - do wysokości, na której występować będzie owo ponadnormatywne oddziaływanie.

Zgodnie z § 314 rozporządzenia MI_2002 budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Zakres częstotliwości PEM oraz odpowiadające im dopuszczalne poziomy tych pól dla miejsc dostępnych dla ludności (gęstość mocy) określone zostały w rozporządzeniu MZ.

Analiza przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy potwierdza ustalenia organu II instancji, że z zawartych w nich graficznych ujęć rozkładu pionowego i poziomów mocy gęstości promieniowania elektromagnetycznego (zob.: projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 01; załącznik do projektu budowlanego - rys. nr 3a, 3b, 3c) wynika, iż nie wystąpi ekspozycja ludności na ponadnormatywne PEM wytwarzane przez projektowane anteny. Pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych bądź równych odnośnym wartościom określonym w rozporządzeniu MZ, pochodzące od anten sektorowych (odpowiednio dla częstotliwości: 800 MHz; 900 MHz, 1800 MHz i powyżej 2000 MHz), występować będzie wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności na działce inwestycyjnej (nr ewid. [...]), w każdym z azymutów w odległości maksymalnej 4,2 m od anteny oraz na wysokości minimalnej od poziomu terenu: 39,5 m (2+37,5m; azymut 100°), 39,4 m (2+37,4m; azymut 230°), 39,2 m (2+37,2m; azymut 340°). Oznacza to, że zasięg ponadnormatywnego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego nie obejmuje należącej do Skarżących działki nr ewid. [...].

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi (z pkt [...] i [...] jej petitum) powyższe kwestie zostały w dostateczny sposób wyjaśnione i ustalone przez organ II instancji.

Wszystko to prowadzi do wniosku o zasadności stanowiska Wojewody, że brak jest normatywnych podstaw do uznania Skarżących za strony postępowania, w którym zapadła Decyzja PnB, oraz o niezasadności kwestionującego to stanowisko zarzutu z pkt I.1. petitum skargi.

Odnosząc się z kolei do zarzutu z pkt I.2. petitum skargi - dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MI_2005") - należy wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z przywołanym przepisem § 9 rozporządzenia MI_2005: "Przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności:

1) ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku;

2) bezpieczeństwa i higieny pracy w pobliżu urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne."

Na tle tego przepisu Skarżący jedynie gołosłownie zarzucili, że "ze względu na istniejącą na działce [nr [...]] zabudowę posadowienie w sposób bezpieczny stacji bazowej o projektowanej wysokości na ter[e]nie wyżej wskazanej działki nie jest możliwe. W przypadku bowiem przewrócenia się tej stacji wejdzie ona w kolizję z innymi budynkami posadowionymi na ter[e]nie działki".

Zarówno wskazany zarzut skargi, jak i argumentacja Skarżących przytoczona na jego poparcie, jawią się jako chybione.

Po pierwsze, cytowana argumentacja o "przewróceniu się stacji" dotyczy, literalnie rzecz ujmując, "kolizji" z budynkami posadowionymi na działce nr [...], a więc "szkodliwego oddziaływania" na tę właśnie działkę, a nie na działkę Skarżących.

Po drugie, nie sposób, zdaniem Sądu, mówić sensownie o "oddziaływaniu" Inwestycji w znaczeniu prawnym - o jakie zasadniczo chodzi w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. - w przypadku tak dalece hipotetycznego, zupełnie wyjątkowego i jednostkowego "skutku" realizacji projektowanej stacji bazowej, jakim byłoby wieszczone przez Skarżących "przewrócenie się" jej masztu - a więc zdarzenie o znamionach katastrofy budowlanej, zdefiniowanej w art. 73 p.b.

Po trzecie, analizowany przepis § 9 rozporządzenia MI_2005 statuuje wymóg odpowiedniego zaprojektowania usytuowania (lokalizacji) wolno stojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych, a więc w istocie dotyczy już kwestii merytorycznej, wiążącej się bezpośrednio z prawidłowością projektu zagospodarowania terenu, a nie z formalnym zagadnieniem legitymacji procesowej Skarżących do wniesienia odwołania.

To spostrzeżenie pozwala przejść do kolejnego - analogicznego co do charakteru, a równie chybionego co do skutku - zarzutu braku "należytej weryfikacji zgodności projektu z wymaganiami technicznymi" (pkt [...] petitum skargi).

Otóż, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (por. m.in. wyroki NSA: z 30.09.2014 r., II GSK 1164/13; z 01.04.2022 r., I OSK 25/21; por. też wyrok WSA z 23.03.2021 r., II SA/Lu 757/20; dostępne w CBOSA) - które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela - decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. kończy bez merytorycznego rozstrzygnięcia etap postępowania kontrolnego, a tym samym decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna (o ile oczywiście nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego).

W świetle powyższych uwag Wojewoda, wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie był władny do merytorycznego rozpoznania zarzutów "odwołania" od Decyzji PnB wniesionego przez Skarżących, skoro – co prawidłowo stwierdzono i wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – nie posiadali oni w tej sprawie statusu strony postępowania.

Końcowo Sąd stwierdza, mając na uwadze dyspozycję art. 134 p.p.s.a., że nie dopatrzył się w kontrolowanej sprawie także innych, niż zarzucane w skardze, naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.