Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2362/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach oraz G. Spółka komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 173/22 w sprawie ze skarg G. Spółka komandytowa z siedzibą w K. oraz T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 21 lutego 2022 r., nr SKO.PZ-71/6525/650/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 173/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA w Kielcach", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skarg: G. Spółka komandytowa z siedzibą w K. oraz T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej także: "spółka", "T.") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: "Kolegium", "SKO", "skarżący kasacyjnie") z 21 lutego 2022 r., nr SKO.PZ-71/6525/650/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł w przedmiocie kosztów.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 2 października 2020 r. "P." w K. zwróciło się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami (w tym handel o łącznej powierzchni sprzedaży do 1800 m²), z garażami podziemnymi na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...] w rejonie ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w K. Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z 28 lipca 2021 r., nr 239/2021 ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Kolegium zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej: "k.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez T. odwołania od powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że w ustawowym terminie żadna ze stron nie złożyła od niej odwołania, który to termin upłynął 11 sierpnia 2021 r. Tego samego dnia, tj. 11 sierpnia 2021 r. spółka zgłosiła się w charakterze strony do przedmiotowego postępowania. Następnie 6 września 2021 r. organ I instancji doręczył jej skan decyzji z 28 lipca 2021 r. W odpowiedzi spółka złożyła odwołanie z 20 września 2021 r. SKO stwierdziło, że doręczenie skanu decyzji nie stanowi skutecznego jej doręczenia i tym samym ma charakter wyłącznie informacyjny. Prezydent nie doręczył spółce decyzji, bowiem o wstąpieniu w prawa i obowiązki strony postępowania został poinformowany już po zakończeniu postępowania w tej instancji. Podniesiono, że w okolicznościach sprawy odwołanie mogło zostać złożone przez strony, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, w terminie otwartym dla stron postępowania, które otrzymały tę decyzję. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że odwołanie spełnia przesłanki wniosku o wznowienie postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i dlatego, po zwrocie akt, organ I instancji podejmie stosowne działania w trybie postępowania wznowieniowego z udziałem spółki.

WSA w Kielcach stwierdził, że obydwie skargi okazały się zasadne. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 27 lipca 2021 r., a więc na jeden dzień przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, G. D. - właściciel nieruchomości oznaczonej numerami [...], [...] (wcześniej oznaczonej numerem [...]), będący stroną postępowania z racji położenia jego nieruchomości w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, sprzedał tę nieruchomość aktem notarialnym spółce. Sąd I instancji stwierdził zatem, że spółka stała się stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, o czym przesądza treść art. 30 § 4 k.p.a. (następca, podobnie jak jego poprzednik ma interes prawny decydujący o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym - art. 28 k.p.a.) a skutkiem, o jakim mowa w art. 30 § 4 k.p.a., jest jej wstąpienie do sprawy. Następnie podniesiono, że obowiązkiem organu było doręczenie stronie zapadłej decyzji, ze skutkiem otwierającym możliwość jej zaskarżenia w trybie zwykłym. Tym samym za wadliwe należało uznać przyjęcie, że doręczenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do rąk pełnomocnika spółki miało skutek wyłącznie informacyjny. Ponadto podniesiono, że nawet gdyby przyjąć, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji z 28 lipca 2021 r. spółce, to i tak złożone odwołanie nie mogło być uznane za niedopuszczalne. Stanowiło bowiem czynność podjętą z wyprzedzeniem.

Na zakończenie Sąd wojewódzki wskazał na wadliwość naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na niebezpieczeństwie prowadzenia postępowania w niewłaściwym trybie wznowieniowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, a mianowicie:

- obrazę przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a" w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez niezastosowanie i błędne uznanie, że skoro spółka zgłosiła swój udział w postępowaniu po wydaniu przez Prezydenta decyzji, tj. po zakończeniu postępowania przed organem I instancji, a nadto wniosła o doręczenie jej decyzji o warunkach zabudowy - to obowiązkiem organu było doręczenie ujawnionemu pełnomocnikowi tej strony owej decyzji ze skutkiem otwierającym możliwość jej zaskarżenia w trybie zwykłym, w sytuacji gdy doręczenie pełnomocnikowi w/w decyzji nie spełniało ustawowych wymogów doręczenia stronie aktu administracyjnego i wniesienie odwołania nastąpiło po upływie 14 - dniowego terminu do jego wniesienia dla wszystkich stron, które brały udział w postępowaniu przed organem I instancji i otrzymały w/w decyzję;

- obrazę przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez niezastosowanie i błędne uznanie, że doręczenie przez organ I instancji skanu decyzji na adres ePuap T., otwierało podmiotowi nie biorącemu udziału w postępowaniu przed organem I instancji termin do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy doręczenie to miało charakter wyłącznie informacyjny, bowiem termin do złożenia odwołania dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji biegnie od dnia doręczenia decyzji stronom, które w postępowaniu brały udział i którym organ decyzję doręczył;

- obrazę przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wadliwie wskazano w uzasadnieniu postanowienia Kolegium, iż złożone przez spółkę pismo z 20 września 2021 r. zatytułowane "odwołanie" spełnia przesłanki wniosku o wznowienie postępowania, a organ pierwszej instancji ma podjąć stosowne działania w trybie postępowania wznowieniowego z udziałem tej spółki, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego, w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym tylko takie rozwiązanie przyjęte przez Kolegium jest właściwe, powyższe zaś skutkowało naruszeniem przez WSA w Kielcach przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegającym na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji jego uchylenie, pomimo że istniały podstawy do oddalenia skargi.

Na podstawie przywołanych zarzutów, SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Skargę kasacyjną wniosła również G. Spółka komandytowa z siedzibą w K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. przez bezzasadne zastosowanie w wyniku błędnej wykładni art. 129 § 2 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że złożenie przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji wniosku o doręczenie decyzji w ostatnim dniu terminu na wniesienie odwołania przez inną stronę postępowania, której doręczono decyzję, uniemożliwia nabycie przez decyzję przymiotu ostateczności i obliguje organ I instancji do doręczenia decyzji tej stronie z możliwością wniesienia przez nią odwołania.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżące kasacyjnie Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Obydwie skargi kasacyjne okazały się usprawiedliwione.

Kluczowym błędem w rozumowaniu Sądu wojewódzkiego było dopuszczenie otwarcia terminu na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji, która była ostateczna w administracyjnym toku instancji. Ustalenia stanu faktycznego nie zostały skutecznie zakwestionowane. Otóż jedną ze stron postępowania zwykłego o ustalenie warunków zabudowy był G. D. jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Przed wydaniem decyzji przez Prezydenta G. D. zbył przedmiot własności na rzecz T. Następnego dnia po tym zdarzeniu prawnym, postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem decyzji przez Prezydenta o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zatem na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, co zasadnie wywiódł Sąd wojewódzki, T. było stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i tym samym decyzja winna zostać doręczona także temu podmiotowi, co nie miało miejsca. Decyzja ta została natomiast doręczona innym stronom postępowania, w tym dotychczasowemu właścicielowi działki sąsiedniej do terenu inwestycji –G. D.

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Termin czternastodniowy liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 - 40 k.p.a. Takie doręczenie nie miało miejsca w stosunku do spółki bowiem organ I instancji nie miał wiedzy o zmianach własnościowych.

Ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko podmiotów, którym decyzja została doręczona. Natomiast termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym decyzja wydana w tym postępowaniu nie została doręczona. W takiej sytuacji strona postępowania administracyjnego, która została w tym postępowaniu pominięta wskutek niedoręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji (np. przez niewiedzę organu co do legitymacji) nie zostaje pozbawiona prawa do kwestionowania takiej decyzji w drodze odwołania. Może ona bowiem wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. W razie wielości stron – w terminie dla strony, której najpóźniej doręczono ową decyzję. Takie stanowisko jest jednolicie prezentowane zarówno w literaturze (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696; K. Glibowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963), jak i w orzecznictwie (przykładowo wyroki NSA: z 25 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 842/22, z 15 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 379/22, z 22 marca 2022 r. sygn. III OSK 983/21, z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2275/14 oraz z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2296/14). Oznacza to, że T. jako stronie postępowania zwykłego o ustalenie warunków zabudowy jak najbardziej przysługiwało prawo do wniesienia odwołania w terminie liczonym od dnia ostatniego doręczenia decyzji stronom, tj. od 28 lipca 2021 r. Termin 14 dni do wniesienia odwołania upływał spółce zatem z dniem 11 sierpnia 2021 r. Tego dnia, tj. 11 sierpnia 2021 r. zostało złożone pismo procesowe przez profesjonalnego pełnomocnika Spółki o zgłoszeniu udziału w niniejszym postępowaniu wraz z wnioskiem o doręczenie decyzji o warunkach zabudowy z 28 lipca 2021 r. Organ doręczył skan tej decyzji pełnomocnikowi zgodnie z prośbą, co błędnie WSA w Kielcach uznał za skuteczne doręczenie decyzji i tym samym otwarcie terminu do wniesienia odwołania dla tej strony. Stanowisko takie jest błędne.

Po pierwsze – jak już wskazano termin dla takiej strony liczony jest od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, którym tę decyzję doręczono. Po drugie - w kwestii doręczenia decyzji wydanej w formie papierowej i podpisanej tradycyjnie przez osobę upoważnioną do jej wydania - w najnowszym orzecznictwie postawiono tezę, którą skład orzekający w pełni podziela, że skan decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznej (tak: wyroki NSA: z 8 grudnia 2020r., sygn. akt II OSK 1906/20, z 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3720/21, z 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 281/22, z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1170/22, z 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1311/22, z 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 1780/22). Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że decyzja Prezydenta nie została doręczona pełnomocnikowi spółki. Przesłanie skanu miało wyłącznie walor informacyjny, bez skutku doręczenia, co prawidłowo podkreślono w skardze kasacyjnej Kolegium. Nie otworzyło ono terminu do wniesienia odwołania dla tej strony. Poza wszystkim nawet prawidłowa forma doręczenia tej decyzji nie zmieniłaby faktu, że doręczenie takie miałoby miejsce w warunkach, gdy decyzja o warunkach zabudowy miała walor ostateczności. Nie zostało bowiem wniesione odwołanie przez żadną ze stron postępowania, którym organ doręczył tę decyzję.

W razie nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim tym podmiotom, które winny być stronami. Słusznie zatem SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania T. W chwili wniesienia pisma spółki zatytułowanego "odwołanie" decyzja Prezydenta z 28 lipca 2021 r. była ostateczna, co oznacza, że było ono niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Jednocześnie należy podkreślić, że Kolegium zwróciło się do pełnomocnika spółki, czy pismo z 11 sierpnia 2021 r. z wnioskiem o doręczenie należy odczytywać jako odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy (wówczas byłoby wniesione z zachowaniem terminu), a z kolei pismo zatytułowane "odwołanie" jako uzupełnienie tego odwołania. Jednak w odpowiedzi pełnomocnik ten jednoznacznie stwierdził, że odwołaniem jest pismo z 20 września 2021 r., natomiast pismo z 11 sierpnia 2021 r. zawierało jedynie wniosek o doręczenie decyzji. Takie stanowisko profesjonalnego pełnomocnika uniemożliwiło Kolegium zakwalifikowanie pisma z 11 sierpnia 2021 r. jako odwołania i tym samym jego merytoryczne rozpatrzenie.

Na zakończenie raz jeszcze trzeba podkreślić, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że strona postępowania administracyjnego, która została w tym postępowaniu pominięta wskutek niedoręczenia jej decyzji organu I instancji może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. Dopiero po tym terminie odwołanie jej nie służy i swych praw może dochodzić w trybie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2275/14 oraz z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2296/14). Tym samym spółce w takiej sekwencji kolejnych czynności procesowych przysługiwało wyłącznie prawo do wnioskowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy i jako takie pismo z 20 września 2021 r. winno zostać odczytane, co zasadnie wskazało SKO. W dacie bowiem złożenia odwołania decyzja o warunkach zabudowy była ostateczna w administracyjnym toku instancji.

Wobec zasadności zarzutów obydwu skarg kasacyjnych, NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. NSA rozpatrzył obydwie skargi, tj. G. Spółka komandytowa z siedzibą w K. oraz T. Sp. z o.o. Uznając obydwie za bezzasadne, oddalił je na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2. sentencji na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając - ze względu na dotychczasowy przebieg postępowania - że odnośnie obydwu skarg kasacyjnych wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek. Na tej podstawie odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wobec tego, że strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.