Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4467/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 468/20 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 17 stycznia 2020 r. nr 1/BRP/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Fundacji [...] z siedzibą w W. na rzecz Ministra Spraw Zagranicznych kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 468/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z 17 stycznia 2020 r. nr 1/BRP/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 9 marca 2017 r. skarżąca Fundacja zwróciła się do Ministra Spraw Zagranicznych o udostępnienie, w postaci kopii, dokumentu przekazanego do instytucji Unii Europejskiej potwierdzającego zgłoszenie kandydatury J. S. na Przewodniczącego Rady Europejskiej. W wyniku wyroku WSA w Warszawie z 17 października 2017 r. o sygn. akt lI SAB/Wa 211/17 i wyroku NSA z 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 659/18 zobowiązano organ do rozpatrzenia ww. wniosku. Wykonując powyższe orzeczenia organ wskazaną na wstępie decyzją odmówił udostępnienia dokumentu przekazanego do instytucji Unii Europejskiej potwierdzającego zgłoszenie kandydatury J. S. na Przewodniczącego Rady Europejskiej, mającego formę noty dyplomatycznej skierowanej do Ministerstwa Spraw Zagranicznych Republiki Malty. Organ powołał się na art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz.1330 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p", ponieważ nota dyplomatyczna, będąca przedmiotem wniosku skarżącej, z uwagi na formę nie może być udostępniona wnioskodawcy, jako objęta tajemnicą korespondencji dyplomatycznej.

Tę ocenę podzielił Sąd I instancji, wskazując że organ prawidłowo zaliczył wnioskowaną notę dyplomatyczną do informacji publicznej podlegającej ustawowej ochronie i odmówił jej udostępnienia w oparciu o art. 5 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na zaistnienie innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w tym przepisie. Zdaniem Sądu podstawę wywodzenia wskazanej tajemnicy są przepisy art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, sporządzonej 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. z 1965 r. nr 37, poz. 232) dalej zwanej "Konwencją wiedeńską" i statuującej zasadę nietykalności poczty dyplomatycznej misji. Sąd I instancji uznał za trafne stanowisko organu, iż z prawa międzynarodowego publicznego wynika obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych, o ile nie są to noty dotyczące ściśle określonych spraw publicznych. Obowiązek nieupublicznienia not dyplomatycznych, będących podstawowym sposobem komunikacji pomiędzy suwerennymi państwami, wynika z faktu, że jest to sposób, w jaki państwa mogą pomiędzy sobą wymieniać informacje o charakterze wrażliwym w przypadku, gdy nie obowiązują pomiędzy nimi umowy dwustronne w zakresie ochrony informacji niejawnych.

Skargę kasacyjną wniosła skarżąca Fundacja, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 27 ust. 2 Konwencji wiedeńskiej przez błędną wykładnię powyższych przepisów polegającą na uznaniu, że w sprawie będącej przedmiotem wniosku skarżącej z 9 marca 2017 r., treść noty dyplomatycznej stworzonej w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej nie podlega udostępnieniu z uwagi na objęcie jej "tajemnicą korespondencji dyplomatycznej", o której mowa w Konwencji, gdy tymczasem wskazany przepis konwencji nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy i nie może być uznany za wypełniający przesłankę tajemnicy, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez niedokonanie oceny proporcjonalności nałożonego na skarżącą ograniczenia prawa do informacji publicznej polegającego na tym, że automatycznie przyjęto - w oderwaniu od analizy treści informacji, że nota dyplomatyczna, o którą wnosiła skarżąca nie powinna zostać udostępniona, gdy tymczasem, ograniczenie dostępu do treści not dyplomatycznych nie zostało wprowadzone przepisami rangi ustawowej, a przyjęcie rozszerzającej interpretacji w rażący sposób wykracza poza dopuszczalne ograniczenia praw przewidziane w art. 61 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Ponadto Fundacja zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwie zastosowanie, polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się wyłącznie do powtórzenia argumentów Ministra Spraw Zagranicznych, natomiast nie wskazał, dlaczego podzielił stanowisko organu co do uznania, że w przedmiotowej sprawie uzasadniona jest odmowa udostępnienia żądanej informacji i nie przeprowadził własnej analizy prawnej w tym zakresie, a w efekcie nie odniósł się należycie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz przez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji przytoczonej w skardze,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż organ prawidłowo wskazał podstawę swojego rozstrzygnięcia i w konsekwencji było ono uzasadnione,

5. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi Fundacji na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych, a w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz Fundacji, zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W ocenie organu nie budzi żadnych wątpliwości fakt, iż Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ograniczenia w dostępie do informacji publicznej na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą wynikać z wiążącego RP prawa międzynarodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w przepisie tym, używając zwrotu "określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych", nie odnosi się expressis verbis do przepisów wyłącznie ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, ale do wszystkich przepisów dotyczących zakresowo ochrony informacji niejawnych. Gdyby wolą prawodawcy było odniesienie się w tej części omawianego przepisu tylko do przepisów u.o.i.n., zostałoby to wprost w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wskazane. Skoro zatem określone w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, to w konsekwencji przyjąć należy, iż ograniczenie takie może być wprowadzone w oparciu o inne źródła prawa regulujące przedmiotową materię.

Źródła prawa powszechnie obowiązującego są wymienione przede wszystkim w art. 87 Konstytucji RP i są to: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, regulującym daną materię, mogą być zatem ratyfikowane umowy międzynarodowe. Podkreślić należy, iż umowy międzynarodowe są częścią szerszego pojęcia prawa międzynarodowego. Obecnie nie ma już w zasadzie dziedziny, której prawo międzynarodowe nie obejmowałoby swoimi regulacjami, dlatego też zagadnienie miejsca i roli norm prawnomiędzynarodowych w wewnętrznym porządku prawnym zyskuje coraz większe znaczenie praktyczne. Ze względu na brak prawnie wiążącego i pełnego wykazu źródeł prawa międzynarodowego, za punkt wyjścia w tym zakresie przyjmuje się art. 38 ust. 1 Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. Przepis ten na pierwszym miejscu wymienia umowy międzynarodowe. Następnie, za normami umów międzynarodowych, art. 38 ust. 1 pkt b w/w Statutu nakazuje stosowanie prawa zwyczajowego. Zwyczaj międzynarodowy jest dowodem istnienia określonej praktyki uznanej za prawo. Definicja ta została sformułowana analogicznie do definicji umowy międzynarodowej, bowiem zwyczaj także jest wspólnym działaniem państw tworzącym prawo, z tą różnicą, iż powstaje on na skutek długotrwałego, zgodnego i jednolitego postępowania, czyli praktyki oraz przekonania, że ten sposób postępowania odpowiada normom prawnym (por. L. Gelberg, "Zarys prawa międzynarodowego", Warszawa 1977, s. 95). To właśnie prawo zwyczajowe przez długie lata dominowało na arenie międzynarodowej oraz było kwintesencją prawa międzynarodowego. Pod wpływem norm zwyczajowych ukształtowały się chociażby klasyczne zasady dotyczące nietykalności przedstawicieli dyplomatycznych (por. L. Antonowicz, "Podręcznik prawa międzynarodowego", Warszawa 2006, s. 31 oraz M. Masternak-Kubiak, "Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej", Zakamycze 2003, s. 42.). Należy również zwrócić uwagę na zasadę wynikającą z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. z 1965 r., poz.232) (umowa ta w świetle art. 241 Konstytucji RP stanowi umowę ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie), dotyczącą mocy wiążącej zwyczajowego prawa międzynarodowego w polskim porządku prawnym i jego znaczenia przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie noty dyplomatycznej (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3322/18). Przepis art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych statuuje zasadę nietykalności korespondencji urzędowej misji dyplomatycznej, a więc zasadę nietykalności wszelkiej korespondencji odnoszącą się do misji i jej funkcji (art. 27 ust. 2 zd. drugie). Użyte w art. 27 ust. 2 tej Konwencji, słowo "nietykalna" należy rozumieć jako "tajna i niepodlegająca ujawnieniu". Przepis ten statuuje wprawdzie zasadę nietykalności korespondencji misji dyplomatycznej, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, iż nie chodzi tu wyłącznie o "nietykalność" w rozumieniu zakazu fizycznej ingerencji w korespondencję misji dyplomatycznej, ale także o możliwość naruszenia nietykalności takiej korespondencji przez jedno państwo, rozumianej jako m.in. ujawnienie korespondencji wbrew woli drugiego państwa. Powyższą wykładnię wzmacnia treść art. 24 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, który stanowi, że "archiwa i dokumenty są nietykalne w każdym czasie i niezależnie od miejsca, gdzie się znajdują". Wywody skarżącej Fundacji dotyczące poczty dyplomatycznej, dotyczą kwestii jedynie pośrednio związanej z będącą przedmiotem sprawy problematyką korespondencji dyplomatycznej. Kwestia fizycznej ochrony przekazywanej korespondencji (a więc właśnie wskazana kwestia poczty czy bagażu dyplomatycznego) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Państwa, jako suwerenne podmioty prawa międzynarodowego, a konkretniej ich przedstawiciele, prowadzą między sobą wymianę pism określaną mianem korespondencji dyplomatycznej. Wymieniane w tym trybie pisma są aktami urzędowymi, służą rozwojowi i wypełnianiu treścią stosunków dyplomatycznych. Najbardziej powszechną formę korespondencji dyplomatycznej stanowią noty dyplomatyczne, które uważa się nawet za korespondencję dyplomatyczną w najwęższym i najściślejszym tego słowa znaczeniu (korespondencja dyplomatyczna sensu strictissimo) (por. Małgorzata Łakota-Micker, "Korespondencja służbowa i dyplomatyczna", Wrocław 2016 r., s. 20). Noty dyplomatyczne kierują do siebie między innymi ministerstwa spraw zagranicznych i akredytowane w nich przedstawicielstwa dyplomatyczne, organizacje międzynarodowe ze stałymi przedstawicielstwami państw członkowskich i pomiędzy sobą ambasady działające w tej samej stolicy.

Wobec powyższych rozważań, należy podzielić pogląd Ministra Spraw Zagranicznych oraz Sądu pierwszej instancji, że odmowa udostępnienia żądanej przez Fundację informacji publicznej w postaci wskazanej noty dyplomatycznej znajduje swoje oparcie w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku ze źródłami międzynarodowego prawa publicznego, a dokładnie w związku z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych oraz międzynarodowym prawem zwyczajowym w zakresie poufności not dyplomatycznych w sprawach nie mających charakteru powszechnego, a więc w sytuacji, jak w niniejszej sprawie. Wnioskowana nota dyplomatyczna, jako niewywierająca skutków powszechnych, ze wskazanych wyżej powodów, nie może w konsekwencji zostać udostępniona na wniosek Fundacji, bowiem objęta jest ochroną korespondencji dyplomatycznej, która w okolicznościach tej konkretnej sprawy spełnia przesłankę wynikającą z "przepisów o ochronie informacji niejawnych", o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji, prawidłowo wskazali jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jednak błędnie określili konkretną przesłankę, która zaistniała w ramach tego przepisu, bowiem nie chodziło tu o przesłankę wynikającą z "przepisów o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych", ale – jak już wskazano – o przesłankę wynikającą z "przepisów o ochronie informacji niejawnych", mających swoje źródło w prawie międzynarodowym. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, tj. w wyroku z 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 4002/21.

Trafnie Sąd pierwszej instancji argumentował, że obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych znajduje też umocowanie w zasadzie suwerennej równości państw, która jest jedną z podstawowych zasad prawa międzynarodowego, mającą charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens). W międzynarodowej przestrzeni publicznej brak jest swobodnego dostępu do not dyplomatycznych sporządzanych przez przedstawicieli poszczególnych państw. Obowiązek nieupublicznienia not dyplomatycznych, będących podstawowym sposobem komunikacji pomiędzy suwerennymi państwami, wynika z faktu, że jest to sposób, w jaki państwa te mogą pomiędzy sobą wymieniać informacje o charakterze wrażliwym w przypadku, gdy nie obowiązują pomiędzy nimi umowy dwustronne w zakresie ochrony informacji niejawnych. Ponadto, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, iż noty dyplomatyczne stanowią formę korespondencji pomiędzy suwerennymi państwami. Poszanowanie zasady równości państw będących stroną korespondencji oraz zasady poszanowania woli każdej ze stron takiej korespondencji, a zatem zwyczajowego prawa międzynarodowego w zakresie poufności not dyplomatycznych nie mających charakteru powszechnego, stanowi podstawę nieupublicznienia not dyplomatycznych.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Fundacji przy nałożeniu na skarżącą ograniczenia prawa do informacji publicznej nie została naruszona wynikająca z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada proporcjonalności. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom miedzy innymi na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tj. na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Norma ta została ustanowiona w zgodzie z wymogami art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Niewątpliwie przywołane wyżej ograniczenie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wynika z potrzeby ochrony bezpieczeństwa państwa i obywateli oraz porządku publicznego i w tym duchu należy oceniać ograniczenie dostępu do informacji publicznej jaką jest wnioskowana nota dyplomatyczna. Jak to już podano wyżej wynika to z faktu, iż jej ochrona została zagwarantowana ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi oraz ugruntowana i poparta zwyczajowym prawem międzynarodowym. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, jak to już wyjaśniono wyżej, ograniczenie dostępu do informacji publicznej w postaci not dyplomatycznych nie musi być wprowadzone tylko ustawą, może to być też wynik uregulowań zawartych w umowach międzynarodowych i w zwyczajowym prawie międzynarodowym.

Zarówno Minister Spraw Zagranicznych jak i Sąd I instancji zajęli swoje stanowiska z uwzględnieniem treści wnioskowanej noty dyplomatycznej. Jak już dostrzegł Sąd I instancji, w przedmiotowej sprawie brak dostępu do wnioskowanej noty dyplomatycznej w formie dokumentu nie ogranicza transparentności i jawności działania polskiej instytucji publicznej, ponieważ informacja zawarta we wnioskowanej nocie dyplomatycznej Ministra Spraw Zagranicznych RP wystosowanej do Ministra Spraw Zagranicznych Republiki Malty została w pełnym zakresie, co do jej treści, upubliczniona. Stanowisko Sądu I instancji znajduje potwierdzenie w treści złożonej przez organ do akt sprawy (do zapoznania się przez Sądy rozpoznające niniejszą sprawę) wnioskowanej noty dyplomatycznej. Wbrew twierdzeniom skarżącej Fundacji organ w odpowiedzi na wniosek Fundacji z 9 marca 2017 r., pismem z 10 marca 2017 r. przesłanym drogą e-mailową, poinformował Fundację o całej treści przedmiotowej noty.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może być bowiem skutecznie postawiony w przede wszystkim w przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Jest wewnętrznie spójne i za wyjątkiem jednej kwestii, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 824/12). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesienie się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd nie analizuje merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić tylko w sytuacji wykazania wpływu tego stanu rzeczy na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Co prawda Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, lecz jak już wyżej wykazano zarzut ten okazał się niezasadny. Zatem to uchybienie Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że co prawda Sąd I instancji podzielił stanowisko organu i w znacznej części powielił je w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednak nie można uznać tego za uchybienie skutkujące uchyleniem zaskarżonego wyroku. W sytuacji przedstawienia przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowej i wyczerpującej argumentacji, dopuszczalne jest zaakceptowanie jej i powielenie jej w znacznej części przez Sąd jako własnej. A taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje tego naruszenia w niedokonaniu wszechstronnych ustaleń faktycznych i tym samym w faktycznym nierozpoznaniu istoty sprawy.

O naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tego przepisu skarga kasacyjna nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1914/15).

Natomiast przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowi, że "[s]ąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o odmowie udostępnienia żądanej noty dyplomatycznej a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił, ponieważ takim przepisem, jak już wskazano, nie może być art. 3 § 1 p.p.s.a. Złamania omawianej normy nie powiązano z przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA w Warszawie powinien był uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Uznanie, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uprawniało Sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi i do powołania jako podstawy prawnej swojego działania art. 151 p.p.s.a., przewidującego w takiej sytuacji takie rozstrzygnięcie. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji szczegółowo wykazał zgodnie z jakimi przepisami prawa organ ograniczył prawo Fundacji do udostępnienia jej wnioskowanej noty dyplomatycznej, przedstawiając ich interpretację i ustalając, że znajdują one zastosowanie w ustalonych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy.

Zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (albo nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a. a tym bardziej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie Fundacji na rzecz organu orzeczono na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a.