Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 108/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 11
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 48 ust.1, art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi B. M. – [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. M. – [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 108/24

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, nr [...] z dnia 23 listopada 2023 roku biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( Dz.U 2023 roku, poz. 775 dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne( DZ.U z 2023 roku, poz. 682 ze zm. dalej jako prawo budowalne), po rozpatrzeniu zażalenia H. i L. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. nr [...] z dnia 9 października 2023 roku wstrzymujące prowadzenie robót budowalnych związanych z budową budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach 11,3 m x 6,65 i wysokości 2,5 -3,5 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], w miejscowości M. gmina G. oraz informujące o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia w/w postanowienia, wniosku o legalizację obiektu budowalnego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowalnego, a także zasadach jej obliczania – uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowania prowadzone przez organ pierwszej instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

W dniu 21.02.2023r. do [...] Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął wniosek B. M.- [...] "o sprawdzenie budynków znajdujących się na działce nr [...] (na mapie inwentaryzacji oznaczone jako g1) położonej w miejscowości M. obręb geod. [...] M. gmina G. pod względem posiadanych dokumentów niezbędnych do budowy, w tym pozwolenia na budowę. Wniosek dotyczy sprawdzenia budynku gospodarczego".

Wobec powyższego organ powiatowy przeprowadził w dniu 29.03.2023r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na działce o nr ew. [...] przy granicy z działką o nr ew. [...] (stanowiącą własność P. B. M.- [...]) położoną w miejscowości M. gm. G. znajdują się obiekty budowlane, w tym przedmiotowy budynek gospodarczy. Budynek posiada wymiary ok. 11,30 m X 6,65 m i wysokość 2,50 m - 3,50 m. Budynek jest murowany, parterowy z dachem jednospadowym kryty blachą trapezową, nieorynnowany ze spadkiem w kierunku działki o nr ew. [...]. Przedmiotowy budynek podzielony został funkcjonalnie na dwa pomieszczenia - pierwsze o wymiarach ok. 6,74 m x 4,90 m ze stropem wylewanym na belkach stalowych oraz drugie o wymiarach ok. 6,65 m x 5,84 m, w którym brak jest stropu. Przedmiotowy budynek gospodarczy jest połączony wspólnym dachem budynkiem mieszkalnym. Podczas kontroli nie zostały przedstawione dokumenty potwierdzające legalność w/w obiektu budowlanego. Według oświadczenia A. C. - pełnomocnika L. M. nieruchomość została nabyta przez obecnych właścicieli w 2020r. Podczas kontroli nie stwierdzono widocznych uszkodzeń, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Powyższe ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia, pismem z dnia 05.04.2023r., stron o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości M. gm. G.

Następnie PINB w K. pismem z dnia 14.04.2023r. wezwał strony postępowania do złożenia pisemnych oświadczeń dotyczących daty powstania przedmiotowego obiektu budowlanego.

W dniu 28.04.2023r. do organu powiatowego zostały złożone wyjaśnienia B. M.- [...] i T. M. zaś w dniu 11.05.2023r. wpłynęły wyjaśnienia A. C. reprezentującej L. M.

W dalszej kolejności PINB w K. pismem z dnia 15.05.2023r. zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie zdjęć lotniczych działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości M. gm. G.z lat 19982005. W dniu 01.06.2023r. do organu powiatowego wpłynęło zdjęcie lotnicze z 1997r. oraz z 2006r.

Pismem z dnia 13.06.2023r. zwrócono się do Starostwa Powiatowego w K. o udzielenie informacji, czy w zasobach urzędu znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Pismem z dnia 13.06.2023r. o tożsamej treści zwrócono się także do Urzędu Gminy w G. oraz do Archiwum Państwowego w R.

Z pisma Starostwa Powiatowego w K. z dnia 19.06.2023r. znak: [...] wynika, że nie odnaleziono żadnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku gospodarczego. Urząd Gminy G. w piśmie z dnia 23.06.2023r. znak: [...] wskazał, że w zasobach urzędu nie znajduje się dokumentacja dot. w/w obiektu. Archiwum Państwowe w R. w piśmie z dnia 29.06.2023r. znak: [...] wskazało, że w zasobie archiwum przechowywane są dokumenty z lat [1972] 1973-1990 [1991-1993].

Następnie organ powiatowy pismem z dnia 30.06.2023r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K. o udzielenie informacji, czy w zasobach urzędu znajduje się dokumentacja dotycząca budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na w/w pismo Urząd Gminy w K. pismem z dnia 11.07.2023r. wskazał, że nie posiada dokumentacji dot. obiektów budowlanych wybudowanych na terenie Gminy G.

Organ powiatowy pismami z dnia 20.07.2023r. wezwał M. Z., T. M., B. K. i H. M. do osobistego stawiennictwa w siedzibie PINB w K. celem złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej w sprawie daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego.

T. M. oświadczyła, że obiekt powstał ok. 2005r. i został wybudowany w kilku etapach. Pierwotny budynek gospodarczy powstał w latach 60- tych XX wieku. H. M. wskazał, że obiekt powstawał wieloetapowo. Obiekt istniał w 2005r., zaś pierwotny budynek powstał w latach 70-tych ubiegłego wieku. B. K. wskazała, że obiekt w pierwotnym kształcie został wybudowany przez jej rodziców w latach 60-tych XX wieku. Po przepisaniu w 1998r. nieruchomości na syna i synową, rozpoczęła się rozbudowa murowanej komórki. M. Z. wskazała, że obiekt powstał w latach 1998-2002. Po nabyciu w 1998r. nieruchomości przez H. i R. K. budynek został poddany rozbudowie.

PINB w K. pismem z dnia 01.09.2023r. zwrócił się do Urzędu Gminy w G. o przedłożenie dokumentów dot. działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości M. gm. G. potwierdzających opłaty podatkowe od nieruchomości w latach 1997-2005. Z pisma z dnia 14.09.2023r. znak: [...] wynika, że urząd gminy nie posiada w/w dokumentów.

Postanowieniem nr [...] z dnia 09.10.2023r. znak: [...], wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach ok. 11,30 m x 6,65 m i wysokości 2,50 m - 3,50 m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości M. gm. G. oraz poinformowano o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia w/w postanowienia, wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach jej obliczania.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyli H. i L. M. Do zażalenia dołączono m.in. kopię decyzji Starosty K. nr [...] z dnia 02.07.2002r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i R. K. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości M. gm. G..

Po przekazaniu w/w zażalenia do tut. organu, PINB w K. przekazał szczątkową dokumentację pozyskaną ze Starostwa Powiatowego w K. oraz z Urzędu Gminy G. dot. wydania w/w decyzji Nr [...] (pismo z dnia 26.10.2023r. oraz z dnia 02.11.2023 r.

Do zażalenia z dnia 16.10.2023r. strony odwołujące się – małżonkowie M. załączyły decyzję Starosty K. nr [...] z dnia 02.07.2002r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i R. K. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości M. gm. G. (o powierzchni zabudowy ok. 64 m ²) oraz decyzję Wójta Gminy G. z dnia 28.05.2002r. znak: [...] o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji. W toku postępowania zażaleniowego PINB w K. przekazał dokumentację potwierdzającą wydanie w/w decyzji nr [...]. Jakkolwiek Starostwo Powiatowe w K. nie posiada akt sprawy o sygn. [...], tak z rejestru pozwoleń na budowę dla G. z 2002r. pod nr [...] widnieje wpis dotyczący rozbudowy budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości M. gm. G. (inwestor H. i R. K., data zakończenia 02.07.2002r.). Natomiast Urząd Gminy G. przekazał dokumentację dotyczącą wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28.05.2002r. znak: [...].

Skoro obecna bryła budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości M. gm. G. powstała na skutek rozbudowy uprzednio istniejącego obiektu na tej nieruchomości, a rozbudowa ta miała charakter legalny (dot. jej decyzja nr [...]), to nie można mówić aby obiekt jako całość został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem tut. organu braku możliwości odnalezienia dokumentacji projektowej dotyczącej budowy spornego budynku gospodarczego nie można interpretować na niekorzyść obecnych właścicieli, tym bardziej, że z mapy do celów projektowych załączonej do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28,05.2002r. wynika, że w miejscu obecnie istniejącego budynku gospodarczego istniały zabudowania (w tym budynek gospodarczy o mniejszych wymiarach, który jak można domniemywać był przedmiotem rozbudowy wykonanej legalnie, obiekt ten opowiada zasadniczo wymiarom części opisanej jako "1" w protokole z dnia 29.03.2023r.). Aby organ mógł zastosować wobec inwestora czy też jego następców prawnych konsekwencje jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową, w pierwszej kolejności powinien w sposób jednoznaczny wykazać, w oparciu o istniejące w sprawie dowody, że samowolne działania inwestora rzeczywiście miały miejsce. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające po wydaniu zaskarżonego postanowienia nr [...] nie wykazało takich faktów, a zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na postawienie zarzutów co do samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wybudowania przedmiotowego obiektu.

Powyższe w ocenie tut. organu wypełnia dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 23.01.2020r. sygn. akt II SA/Wr 708/19; "Organ nadzoru budowlanego jest władny i uprawniony do umorzenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy w wyniku dokonanych czynności procesowych ustalone zostanie, że w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych brak jest podstaw prawnych do jakiejkolwiek władczej ingerencji organu. Umorzenie postępowania, stanowi więc następstwo ustaleń faktycznych oraz ocen dowodów pozyskanych przez organ w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego zgodnie z zasadami procesowymi określonymi w przepisach Kpa". Podobnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08.09.2021r. sygn. akt II OSK 542/21: "Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego".

W tym miejscu należy wskazać, że nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą z dnia 03.12.2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zmieniono art. 126 k.p.a., zgodnie z którym przepis art. 105 k.p.a. ma także zastosowanie do postanowień.

Organ podnosił, że na marginesie wskazać należy organowi powiatowemu, iż w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia nr [...] nie wskazał konkretnego adresata obowiązku wstrzymania robót budowlanych. Wskazać należy, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16.12.2021 r. sygn. akt II SA/Go 924/21: "Określenie adresata, z uwagi na skutki związane z nałożeniem określonych obowiązków, powinno zostać dokonane niewątpliwie w sposób wyraźny, czyli w sentencji orzeczenia, nie zaś wynikać z jego uzasadnienia". Tożsame stanowisko zajął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 20.04.2022r. sygn. akt II SA/OI 139/22, w którym sąd wskazał, że: "Rozstrzygnięcie, określane "osnową" lub "sentencją" decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.), jest bowiem zasadniczym elementem decyzji administracyjnej i stanowi o jej istocie. To rozstrzygnięcie decyzji, a nie jego Inne elementy, w szczególności uzasadnienie decyzji, określa I wyraża istotę oraz zakres obowiązków nałożonych na adresata decyzji. Określenie praw i obowiązków strony w postępowaniu administracyjnym następuje w sentencji decyzji administracyjnej, a nie w jej uzasadnieniu. Przyjmuje się, że o ile ewentualny brak spójności tych elementów decyzji czy też niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia może mleć znaczenie dla oceny legalności decyzji, to załatwienie sprawy znajduje swój wyraz w rozstrzygnięciu zawartym w osnowie decyzji, podczas gdy uzasadnienie służy tylko przedstawieniu okoliczności faktycznych i prawnych, które były podstawą podjętego rozstrzygnięcia".

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu [...]WINB wskazywał, że zasługiwały one na uwzględnienie, czemu wyraz dano w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia.

Reasumując, należało uchylić postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 09.10.2023r. i umorzyć postępowanie prowadzone przez organ I instancji.

Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniosła B. M. – [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a to art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a., art 76 § 3 k.p.a., art 76a § 4 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem wyczerpującego zgromadzenia, rozpatrzenia oraz dokonania oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie wobec oparcia zaskarżonego postanowienia:

1) bazując jedynie na znajdującej się w aktach sprawy kserokopii decyzji Starosty K. nr [...] z dnia 2 lipca 2002 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę na rzecz H. i R. małżonków K., podczas gdy przepisy prawa nakładają obowiązek wydania rozstrzygnięcia w oparciu o oryginał tego rodzaju dokumentu, bądź jego urzędowo poświadczony odpis,

2) pomimo świadomości organu, że w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w aktach Urzędu Gminy G. oraz w aktach Starostwa Powiatowego w K. nie istnieją jakiekolwiek dokumenty świadczące o przeprowadzeniu jakiegokolwiek postępowania będącego przedmiotem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zaś powyższe okoliczności stanowią oczywistą podstawę, że tego rodzaju postępowanie nigdy się nie toczyło, bowiem brak śladu w tym zakresie w trzech organach administracji publicznej prowadzi do wniosku, że nie sposób jest uznać, że w każdym z tych trzech organów administracji publicznej wszelkie dokumenty z tych akt zaginęły,

3) przy pominięciu okoliczności, że rzekoma decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to jest decyzja Starosty K. nr [...], która miałaby pochodzić z dnia 2 lipca 2002 roku - z wniosku złożonego w dniu 24 czerwca 2002 roku - została wydana w oparciu o decyzję Wójta Gminy G. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia 28 maja 2002 roku (znak [...]), to jest w terminie 29 dni, podczas gdy sporządzenie projektu budowlanego wraz ze wszystkimi uzgodnieniami oraz jego zbadanie i zatwierdzenie przez organ administracji publicznej w takim czasie technicznie nie było możliwe, zaś okoliczność ta świadczy niezbicie, że w rzeczywistości nie zaistniała procedura zmierzająca do zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę,

4) w obliczu zaniechania dochowania zasady należytej staranności poprzez odstąpienie od zwrócenia się do strony ówczesnego postępowania w osobie T. M. o potwierdzenie, że miała ona możność uczestniczenia w postępowaniu prowadzonym przez Starostę K. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją nr [...] z dnia 2 lipca 2002 roku i jako strona tego postępowania zrzekła się uprawnienia do wniesienia odwołania od tej decyzji, w sytuacji, w której organ 11 instancji w braku akt dysponował jedynie kserokopią rzekomego pozwolenia na budowę, zaś w rzeczywistości T. M. o takim postępowaniu nie miała wiedzy, nie była o nim powiadomiona, nawet gdyby istniało, w szczególności zaś nigdy nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się uprawnienia do odwołania od decyzji o zatwierdzeniu, projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę,.

5) pominięciu okoliczności, że poprzedzająca kserokopię decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę decyzja, Wójta Gminy G., która miała uzyskać walor decyzji ostatecznej wobec zrzeczenia się przez strony uprawnienia do odwołania od tej decyzji została : opatrzona oświadczeniem H. M., przy czym H. M. zakwestionował by położył podpis pod takim oświadczeniem, zaś T. M. będąc jedynym właścicielem sąsiedniej działki oraz stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. nigdy takiego oświadczenia nie złożyła, powołane zaś przez organ odwoławczy rejestry dotyczące pozwolenia na budowę w pozycji w szczególności 210 z 2 lipca 2002 roku oraz pozycji 30 mające stanowić odniesienia odpowiednio do złożenia przez H. i R. K. wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla działki nr [...] w miejscowości M. oraz wydania decyzji o zatwierdzeniu z tego wniosku projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wskazują w następstwie dokonania wglądu przez skarżącą do tych rejestrów elementy świadczące o użyciu korektora celem naniesienia treści na tak zwany "wybiałkowany" wpis o zupełnie innej treści,

6) w obliczu stwierdzenia istnienia wyłącznie kserokopii dokumentu mającego uchodzić za decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zaniechanie przesłuchania H. K. i R. K. celem potwierdzenia czy w ogóle złożony został przez nich wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę wraz ze wskazaniem autora projektu budowlanego w osobie architekta,

7) zaniechanie przesłuchania D. P., posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej nr [...] celem ustalenia czy osoba ta sporządziła projekt budowalny dla działki numer [...] w miejscowości M. gmina G.,

8) w obliczu zaniechania zażądania od A. C. oraz H. M. okazania dziennika budowy celem sprawdzenia czy dziennik budowy istnieje i czy wpisy dotyczące wykonywanych robót są autentyczne oraz potwierdzają wykonane czynności budowlane, bowiem decyzja o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu 2 lipca 2002 roku, zatem nawet gdyby decyzja ta została rzeczywiście wydana, to od chwili jej wydania minęło ponad 20 lat, zaś decyzja wygasa jeżeli od chwili jej wydania upłynęło dwa lata o ile nie podjęto prac budowlanych, bądź jeżeli przerwa w tych pracach wynosi ponad 2 lata, zatem podejmowanie w chwili obecnej działań budowlanych należy uznać za bezprawne jeżeli decyzja wygasła wobec jej niewykonania w określonym ustawą terminie.

Wobec podniesionych zarzutów wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 23 listopada 2023 roku w całości. Nadto, wnosiła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, a to:

1) pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (znak; [...]) z dnia 20 grudnia 2023 roku skierowanego do skarżącej celem wykazania, że w aktach Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. nie znajdują się żadne dokumenty dotyczące postępowania o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], znajduje się tam jedynie kserokopia decyzji Starosty K. nr [...] z 2 lipca 2002 roku o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego, która została złożona przez A. C. będącą pełnomocnikiem L. M., a nadto celem wykazania, że w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przed wydaniem decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znajdowała się nawet taka kserokopia, bowiem została złożona przez stronę,

2) pisma Starostwa Powiatowego w K., Wydziału Budownictwa i Architektury (znak: [...]) z 14 grudnia 2023 roku skierowanego do skarżącej celem wykazania, że w aktach Starostwa Powiatowego w K. nie znajdują się dokumenty dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę: rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości M., gminie G. oraz celem wykazania, że Starostwo Powiatowe w K. powołało się na rejestr pozwoleń na budowę, w którym pod numerem [...] widnieje wpis dotyczący wniosku H. i R. K. z 24 czerwca 2002 roku, podczas, gdy H. K. w rozmowie z H. M. zaprzeczyła by kiedykolwiek kierowała wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, a nadto pod numerem [...] widnieje wpis dotyczący rzekomego wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę podczas, gdy skarżąca dokonując wglądu do akt sprawy ujawniła, że wpis pod tą pozycją został naniesiony na inną treść, która została zamazana korektorem,

3) dwóch kartek papieru stanowiących kserokopię rzekomej decyzji Starosty K. nr [...] z dnia 2 lipca 2002 roku celem wykazania, że organ odwoławczy posiadając dane rzekomego autora projektu budowlanego w osobie D. P. oraz dane ówczesnych stron rzekomego postępowania w osobach H. i R. K., T. i H. M. oraz H. N. zaniechał ich przesłuchania celem zweryfikowania:

czy H. i R. K. w dniu 24 czerwca 2002 roku złożyli wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę,

czy T. i H. M. byli stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości M., gmina G.,

czy T. i H. M. złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się uprawnienia do odwołania od decyzji Starosty K. nr [...] z 2 lipca 2002 roku.

4) zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z wystawienia Wójta Gminy G. z 17 maja 2002 roku (znak [...]) wraz z dowodem doręczenia w postaci potwierdzenia odbioru w dniu 20 maja 2002 roku przez T. M., które to potwierdzenie odbioru w rzeczywistości nie zostało podpisane przez T. M. tylko inną osobę, na okoliczność wykazania nierzetelnego postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu,

5) oświadczenia z dnia 29 maja 2002 roku o zrzeczeniu się przez H. M. uprawnienia do złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pod którym w rzeczywistości podpisu nie położył H. M. tylko inna osoba, celem wykazania nierzetelnego postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu,

6) pisemnego oświadczenia T. M., celem wykazania, że T. M. będąca poprzednikiem prawnym skarżącej- jedynym właścicielem działki [...]- została pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu w charakterze strony, zarówno w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w 2002 roku, jako też w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku gospodarczego, jeżeli takie postępowania w ogóle zostały przeprowadzone,

7) pisemnego oświadczenia H. M. celem wykazania, że H. M. został pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu w charakterze strony, zarówno w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w 2002 roku, jako też w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku gospodarczego, jeżeli takie postępowania w ogóle zostały przeprowadzone,

8) pisemnego oświadczenia H. M. z 2 stycznia 2024 roku na okoliczność, że wraz ze skarżącą uczestniczył w dniu 27 grudnia 2023 roku w rozmowie z H. K. w jej miejscu zamieszkania w K. i podczas tej rozmowy H. K. oświadczyła, że nigdy nie występowała z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jako też z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości M., gminie G.,.

9) dwóch zdjęć sporządzonych przez pracowników organów administracji publicznej w dniu 29 marca 2023 roku podczas oględzin nieruchomości, w szczególności budynku

gospodarczego położonego na działce nr [...] w miejscowości M., celem wykazania stanu zaawansowania robót budowlanych po 21 latach od wydania rzekomej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę,

10) pisma Wójta Gminy G. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 12 października 2023 roku (znak; [...]) informującego o tym, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 9 października 2023 roku o wstrzymaniu budowy budynku gospodarczego jest częścią przedmiotu postępowania z wniosku H. i L. M. o dalsze ustalenie warunków zabudowy działki [...] w miejscowości M.

Uczestnik postępowania L. M. pismem procesowym z dnia 21 lutego 2024 roku wnosił o oddalenie skargi.

W przedmiotowym piśmie odnosił się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze uznając je za bezzasadne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się

z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Należy zauważyć, iż w odniesieniu do prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ winien tak prowadzić postępowanie wyjaśniające aby nie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Z zasady postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Spełnienie tych wymogów może skutkować zaufaniem obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie odpowiadają ich żądaniom. Brak zaufania obywateli jest zazwyczaj następstwem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza niektórych wartości, takich jak równość czy sprawiedliwość (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1868/17).

Unormowanie art. 9 k.p.a. zobowiązuje natomiast organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby biorące udział w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać im stosownych wskazówek i wyjaśnień. Nie zwalnia to jednak strony od dbałości o własne interesy i aktywności procesowej. Organ nie ma bowiem obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa, jego działalność powinna ograniczyć się jedynie do ogólnego ukierunkowania strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1788/16).

Natomiast zasada przekonywania określona w art. 11 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się załatwiając sprawę tak, aby doprowadzić do wykonania decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada ta polega, więc na właściwym motywowaniu wydawanych decyzji. Nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody, twierdzenia, wyjaśnienia strony bądź nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy czy też okoliczności podnoszonych przez stronę. W uzasadnieniu powinny zatem znaleźć się motywy podjętego rozstrzygnięcia, w tym odniesienia do żądań i twierdzeń stron (wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/GL 1242/17).

Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania aby mogło stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność naruszenia musi przejawiać się tym, iż tym, że brak tego uchybienia mógłby spowodować, że treść rozstrzygnięcia organu byłaby inna.

Istotą sporu w przedmiotowym postępowaniu jest ustalenie zaistnienia przesłanki do zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w związku art. 48 ust.1 prawa budowlanego.

Przepis art. 48 ust.1 stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowalnego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu tego zgłoszenia.

Organ badał i czynił ustalenia dotyczące legalnego wzniesienia na działce nr [...] położonej w miejscowości M. budynku gospodarczego o wymiarach 11,3 m x 6,65 m i wysokości 2,50 m do 3,5 m. Budynek jest murowany, parterowy z dachem jednospadowym kryty blachą trapezową, nieorynnowany ze spadkiem w kierunku działki nr [...]. Jest on podzielony funkcjonalnie na dwa pomieszczenia o wymiarach 6,74 m x 4,9 m ze stropem oraz 6,65 m x 5, 84 m bez stropu. Budynek gospodarczy połączony jest wspólnym dachem z budynkiem mieszkalnym. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez L. i H. M. w 2020 roku w trybie postępowania egzekucyjnego.

Organ ustalił, iż przedmiotowy budynek gospodarczy był budowany w dwóch etapach przez R. i H. K., którzy nabyli nieruchomość o nr ew. [...] z drewnianym domem mieszkalnym i komórką w 1998 roku. Na działce do roku 2001 została wybudowana pierwsza część budynku gospodarczego, a w latach 2002 – 2006 wybudowano drugą część budynku gospodarczego. W toku postępowania odwoławczego uczestnicy L. i H. małżonkowie M. załączyli kserokopie decyzji Starosty K. z dnia 2 lipca 2002 roku, nr [...] zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...], o powierzchni zabudowy ok. 64 m² oraz kserokopie decyzji wójta gminy G. z dnia 28 maja 2002 roku, znak: [...] o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji. Załączono rejestr wykazu pozwoleń na budowę ze Starostwa Powiatowego w K. z którego wynika, że pod numerem 30 widnieje wpis wydanego pozwolenia na rozbudowę.

Natomiast Gmina G. przekazała dokumentację dotyczącą wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28 maja 2002 roku. Jednocześnie ustalono, iż brak jest akt administracyjnych odnośnie obu wydanych decyzji.

W takim stanie faktycznym w ocenie organu odwoławczego zaistniały podstawy do wydania postanowienia uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji i umorzono postępowania w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu istota skargi sprowadza się do zakwestionowania dokonanej oceny organu, iż przedłożona dokumentacja kserokopii decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku i warunkach zabudowy dawała podstawy do uznania, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany legalnie.

W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Taki dokument nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu( uchwała SN z 29 marca 1994 roku, syg. III CZP 37/94, wyrok NSA z 21 września 1999 roku, syg. akt III SA7375/98). Kserokopia dokumentu nieuwierzytelniona nie korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, a taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy oceny wiarygodności przedmiotowych kserokopii dokumentów w całokształcie materiału nie przeprowadził, ale w kontekście przedstawionych przez organ rejestrów wydanych decyzji nie można w żadnym stopniu powiedzieć, że przedmiotowe decyzje dotyczące rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości M. nie zostały nigdy wydane.

W ocenie Sądu nie można się zgodzić, iż dokumentacja dotycząca legalnej rozbudowy automatycznie przesądza, że budynek gospodarczy istniejący przed rozbudową został wybudowany legalnie. Co prawda żaden przepis prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli budowlanej tylko dlatego, że inwestor, bądź zarządca po latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. Jednocześnie budowa budynku gospodarczego( części przed rozbudową) miała miejsce kilka lat przed rozbudową. Na pewno budowa budynku gospodarczego i jego rozbudowa odbywały się na podstawie przepisów prawa budowanego z 1994 roku.

Stosownie bowiem do art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w tym przepisie ma zatem zastosowanie do robót budowlanych polegających na "budowie" obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozbudowa oznacza zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (tak NSA w wyroku z 18 V 2018 r., II GSK 1318/16 - publ. CBOSA).

Projekt rozbudowy budynku powinien nawiązywać do rozwiązań istniejącego obiektu. Istniejący obiekt powinien być legalnym obiektem budowlanym. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji że część obiektu wybudowana byłaby w legalnie, a część stanowiła samowolę budowlaną. Z literalnego brzmienia art. 32 ust.4 i art. 35 prawa budowalnego nie wynika, że warunkiem udzielenia pozwolenia na rozbudowę lub nadbudowę jest legalność istniejącego obiektu budowlanego. Za takim rozumieniem przepisów przemawiałaby wykładnia systemowa.

Organ w swoim postępowaniu nie przeprowadził postępowania i nie ustalił jakiej procedurze w świetle przepisów prawa budowlanego podlegała budowa budynku gospodarczego na działce nr [...] przed jego rozbudową w roku 2002 i czy w tym zakresie przeprowadzona została legalna procedura. Zarówno art. 48 jak i art. 51 prawa budowalnego przewidują możliwość legalizacji albo rozbiórki części obiektu budowalnego( por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 roku, II OSK 767/16).

Organ również nie ustalił kiedy zakończyła się budowa budynku gospodarczego przed przebudową, bo jeśli nawet jeśli został on wybudowany w warunkach samowoli budowlanej to niewykluczone, że upłynęło już 20 lat od zakończenia budowy i możliwa byłaby legalizacja uproszczona co do budowy pierwszej części budynku gospodarczego w trybie art. 49f prawa budowlanego.

W ocenie Sądu organ winien jeszcze raz ocenić zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie uzupełnić go o dowody z zeznań świadków, stron, tak aby zostały w pełni zachowane wyżej opisane zasady postępowania dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Zwrócić należy uwagę, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego rozróżniają pomiędzy dowodem z przesłuchania świadków (art. 83 k.p.a.) czy stron (art. 86 k.p.a.) a składaniem przez stronę wyjaśnień (art. 95 k.p.a.), których kodeks nie zalicza do dowodów. Oznacza to, że aby przesłuchanie miało walor dowodu, organ obowiązany jest pouczyć o prawie odmowy poddania się przesłuchaniu i odmowy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 w związku z art. 86 zdanie drugie k.p.a.).

Organ winien w zakresie budowy pierwotnego budynku gospodarczego ocenić i ustalić - ( dokumentacja, kiedy zakończono budowę), a w zakresie legalności budowy rozbudowy budynku gospodarczego winien dokonać pełnej oceny złożonych kserokopii dokumentów( decyzja o warunkach zabudowy, pozwolenie na rozbudowę, dokumentacja z rejestrów z organów) w całokształcie dowodów zgromadzonych w sprawie.

Dopiero przeprowadzone w pełnym zakresie postępowanie dowodowe winno wskazać czy i w jakim zakresie budynek gospodarczy na działce nr [...] w miejscowości M. jest albo nie jest samowolą budowlaną.

Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składają się uiszczony wpis, wynagrodzenie pełnomocnika, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa.