Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 434/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2025-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 20, art. 9, art. 11 ust. 1-3, art. 12 ust. 1, 2, art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 4 pkt 16, art. 11 ust. 2, art. 31 ust., 1 i 4, art. 32 ust. 3, 4, 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 236 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2024 poz 1530
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Tadeusz Lipiński (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na czynność Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020r. oraz czynności przekazania dotacji oświatowej za styczeń 2020r. 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020r. w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez Stowarzyszenie [...]; 2. zasądza od Gminy na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ") 18 stycznia 2020 r. ustalił podstawową kwotę dotacji dla przedszkola prowadzonego przez Stowarzyszenie "[...] (dalej: "stowarzyszenie", "skarżący") na 2020 r.

W skardze na tę czynność, stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów, które miały w ocenie skarżącego, bezpośredni wpływ na zaniżenie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie gminy na 2020 r.:

1) art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203, dalej: "u.f.z.o.") przez niezgodne z prawem ustalenie liczby dzieci uczęszczających do przedszkola samorządowego [...] (dalej: przedszkole samorządowe),

2) art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 u.f.z.o. przez nieprawidłowe wyliczenie metrażu pomieszczeń zajmowanych przez przedszkole w stosunku powierzchni pomieszczeń wykorzystywanych przez Szkołę Podstawową [...] (dalej: szkoła podstawowa), które wchodzą w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] (dalej także: ZSP, zespół szkolno-przedszkolny),

3) art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 u.f.z.o. przez błędne wyliczenie proporcji wydatków zaplanowanych na prowadzenie stołówki zespole przypadającej na przedszkole samorządowe,

4) art. 21 ust. 3 w powiązaniu z art. 9 i art. 12 u.f.z.o. przez błędny i niezgodny z prawem sposób wyliczenia wydatków zaplanowanych na prowadzenie obsługi księgowej przedszkola samorządowego,

5) art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 u.f.z.o. przez nieuwzględnienie wydatków zaplanowanych na pokrycie kosztów dowozu i odwożenia dzieci do przedszkola samorządowego,

6) art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 u.f.z.o. nierzetelne ustalenie kwoty zaplanowanej na wynagrodzenie sekretarki, konserwatora/palacza i dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego w budżecie gminy na 2020 r. i przy ustalaniu kwoty zaplanowanej na prowadzenie przedszkola samorządowego w rozdziale 80104.

W punkcie nr 7 skargi stowarzyszenie zarzuciło Wójtowi naruszenie art. 34 ust. 1 u.f.z.o. i art. 42 ust. 5 ustawy z dnia sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1240) polegające na przekroczeniu dopuszczalnego prawem terminu przekazania dotacji oświatowej dla punktu przedszkolnego w styczniu 2020 r.

Natomiast z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu z pkt 1, skarżący zarzucił w punkcie nr 8 skargi naruszenie art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 u.f.z.o. przez nieuwzględnienie przy wyliczeniu wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na 2020 r. kosztu wynagrodzenia nauczyciela prowadzącego zajęcia z religii w oddziale rocznego przygotowania przedszkolnego.

Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności w całości i zobowiązanie organu do jej dokonania zgodnie z przepisami prawa, a także o zobowiązanie organu do wypłaty zaniżonej wysokości dotacji z odsetkami i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z pism załączonych do skargi oraz o wezwanie i przesłuchanie: Wójta, sekretarza gminy, dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego i skarżącego, a także powołanie biegłego w celu pomiaru pomieszczeń zespołu szkolno-przedszkolnego i dopuszczenie dowodu z raportu z przeprowadzonych czynności.

W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie stwierdziło, że Wójt zaniżył wysokość podstawowej kwoty dotacji na 2020 r. przez uznanie, że w roku szkolnym 2019/2020 do przedszkola samorządowego uczęszczały dzieci w dwóch oddziałach (oddziale dla dzieci młodszych w wieku 3-5 lat i oddziale rocznego przygotowania przedszkolnego). Podniosło, że do 31 sierpnia 2019 r. przedszkole to prowadziło jeden oddział dla dzieci w wieku 3-5 lat, zaś tzw. "zerówka" wchodziła w skład szkoły podstawowej jako oddział przedszkolny, co wynikało ze statutów tych jednostek. Stan ten uległ zmianie od 1 września 2019 r. na podstawie uchwały nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę. Ponadto uchwałami rady pedagogicznej ww. zespołu z 25 listopada 2019 r. nr 1ST/11/2019 i nr 2ST/11/2019 zmieniono statuty odpowiednio: szkoły podstawowej i przedszkola samorządowego. Stowarzyszenie zarzuciło, że uchwały te zostały podjęte z naruszeniem prawa. Stwierdziło, że w celu wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli należało przyjąć, że w roku szkolnym 2019/2020 do przedszkola samorządowego uczęszczało 18 dzieci w jednym oddziale, a oddział rocznego przygotowania przedszkolnego, do którego uczęszczało 22 dzieci, pozostawał w strukturze szkoły podstawowej.

Stowarzyszenie wyjaśniło, że przedszkole samorządowe funkcjonuje we wspólnym budynku ze szkołą podstawową, tworząc zespół szkolno-przedszkolny. W związku z tym na rzecz obu placówek ponoszone są tzw. koszty wspólne. Konieczne więc było przypisanie odpowiednich proporcji do poszczególnych jednostek, jeśli nie był możliwy rozdział tych kosztów.

Zarzuciło, że Wójt przyjął nieprawidłowe dane dotyczące metrażu obiektu. Stosując proporcję wynikającą z tych danych, podzielono następnie koszty przy ustalaniu wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na 2020 r. Jak ustaliło stowarzyszenie, powierzchnia budynku zajmowanego przez zespół szkolno-przedszkolny wynosiła 977,20 m2, z czego 135,45 m2 zajmowało przedszkole. Z pisma dyrektora zespołu z 18 listopada 2019 r. wynikało natomiast, że przedszkole zajmowało wydzieloną powierzchnię 137,79 m2 i korzystało również z innych pomieszczeń wspólnie ze szkołą podstawową (gabinet dyrektora, gabinet pielęgniarki, sala gimnastyczna, kuchnia, pomieszczenia kuchenne, stołówka, świetlica, pomieszczenie personelu, pokój nauczycielski), co nie zostało uwzględnione przy wyliczeniu udziału przedszkola. Skarżący podniósł ponadto, że łączna kubatura budynku wynosiła 857,09 m2, a nie jak przyjęto przy wyliczeniu podstawowej kwoty dotacji 977,20 m2. Wobec tego, prawidłowe ustalenie wysokości podstawowej kwoty dotacji wymagało przyjęcia rzeczywistego metrażu całego budynku (857,09 m2), pomieszczeń użytkowanych wyłącznie przez przedszkole (137,79 m2) i właściwego podziału metrażu pomieszczeń użytkowanych przez obie placówki.

Uzasadniając zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia proporcji kosztów prowadzenia stołówki w zespole szkolno-przedszkolnym, stowarzyszenie wskazało, że zaplanowaną kwotę przypadającą na przedszkole podzielono na wszystkich 98 (stan na 30 września 2019 r.) uczniów uczęszczających do przedszkola i szkoły, bez względu na to czy korzystały z posiłków. Skutkowało to zaniżeniem kosztu przypadającego na przedszkole. Skarżący zaznaczył, że wszystkie dzieci w przedszkolu korzystały ze stołówki trzykrotnie w ciągu dnia, otrzymując drugie śniadanie, obiad i podwieczorek, podczas gdy uczniowie szkoły otrzymywali jedynie obiad. Stowarzyszenie podniosło ponadto, że kwota zaplanowana na prowadzenie stołówki w 2020 r. (85.748,50 zł) była niższa niż kwota zaplanowana na ten cel w 2019 r. (126.609,25 zł). Zdaniem skarżącego, na potrzeby ustalenia proporcji tych kosztów należało ustalić rzeczywistą liczbę dzieci korzystających ze stołówki w konkretnym przedziale czasowym.

Uzasadniając zarzut z pkt 4, skarżący podał, że urząd gminy prowadzi księgowość i płace wszystkich publicznych placówek oświatowych, dla których Wójt jest organem prowadzącym. Z pisma Wójta z 10 lutego 2020 r. wynikało, że 4 osoby w urzędzie gminy zajmują się księgowaniem wydatków placówek oświatowych, natomiast w 2019 r. organ wskazywał, że jest to jedna osoba. Stowarzyszenie zarzuciło, że Wójt zmniejszył wysokości wydatków zaplanowanych na wynagrodzenie obsługi księgowej w stosunku do 2019 r., gdyż wówczas zaplanowano na obsługę księgową placówek oświatowych w wysokości 60.173,29 zł, natomiast w 2020 r. tylko 54.768,12 zł. Skarżący wniósł o przesłuchanie świadków w celu wyjaśnienia tych różnic.

Stowarzyszenie wywiodło, że koszty dowozu dzieci do i z przedszkola należało zakwalifikować do wydatków bieżących związanych z prowadzeniem tej placówki i uwzględnić przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Oświadczyło, że zapewniało dowóz dzieciom uczęszczającym do prowadzonego przez siebie punktu przedszkolnego, zaś organ zapewniał dowóz dzieciom uczęszczającym do przedszkola samorządowego. Stwierdziło, że nieuwzględnienie wydatków zaplanowanych w budżecie gminy na ten cel naruszało art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9, art. 12 u.f.z.o.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego uwzględnienia nieprawidłowej wysokości wynagrodzeń, skarżący podał, że wyliczając wysokość podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, organ zaplanował w budżecie na 2020 r. wynagrodzenie dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego w wysokości 95.577,72 zł, podczas gdy w 2019 r. kwota ta wynosiła 110.387,10 zł. Zauważył, że część wynagrodzenia dyrektora (stawka zasadnicza, dodatki wiejski i stażowy) mogła wyłącznie się zwiększyć w trakcie roku budżetowego. Wskazał, że zaniżono również wynagrodzenie zatrudnionej na pełen etat sekretarki (32.302,92 zł) i wynagrodzenie konserwatora/palacza (36.243,72 zł), podczas gdy w 2020 r. płaca minimalna z pozostałymi kosztami wynagrodzenia ponoszonymi przez pracodawcę wynosiła 37.589,76 zł rocznie. Zaznaczył ponadto, że organ przyjął w 2020 r. w rozdziale 80104 budżetu wynagrodzenie 2 nauczycieli i 1 osoby pracującej na stanowisku pomocy nauczyciela w kwocie 185.079 zł, zaś w 2019 r. w rozdziale tym zaplanowane były wynagrodzenia 1 nauczyciela i 1 pomocy nauczyciela w kwocie 158.184,65 zł. Porównanie tych kwot prowadzi do wniosku, że wynagrodzenie przeznaczone na dodatkowy etat zaplanowano w wysokości niższej niż wysokość płacy minimalnej. Zdaniem skarżącego, w przypadku sekretarki i konserwatora/palacza na potrzeby wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na 2020 r. należało zaplanować kwoty zgodne z przepisami o tzw. płacy minimalnej, zaś w przypadku dyrektora - kwotę obliczaną na podstawie rzetelnych i prawdziwych założeń. Nie podzielono ponadto argumentacji organu, że wielkość kwoty byłaby korygowana w trakcie roku przy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

Skarżący podał, że Wójt ustalił wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli 18 stycznia 2020 r., co opublikował w Biuletynie Informacji Publicznej 20 stycznia 2020 r. Dotację za styczeń 2020 r. przekazano na konto skarżącego 21 i 23 stycznia 2020 r., co naruszało art. 34 ust. 1 u.f.z.o., bez należnych odsetek, co naruszało art. 48 ust.1 u.f.z.o.

Zarzucił ponadto, że skoro oddział rocznego przygotowania przedszkolnego wchodzi w skład przedszkola samorządowego to do wyliczenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli należało uwzględnić koszt wynagrodzenia nauczyciela prowadzącego w tym oddziale zajęcia z religii.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania oraz o oddalenie wniosków dowodowych skarżącego, jako sprzecznych z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wyjaśnił, że według danych z Systemu Informacji Oświatowej na 30 września 2019 r. liczba dzieci wynosiła 39 i taką liczbę przyjął przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w styczniu 2020 r., co było zgodne z art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 u.f.z.o.

Organ potwierdził, że do wyliczenia "kosztów wspólnych" posłużył się metrażem budynku szkoły i wydzielonych w tym budynku pomieszczeń zajmowanych przez przedszkole. Powierzchnia użytkowa całego budynku zespołu szkolno-przedszkolnego wynosi 977,20 m2, co zostało zapisane w księdze obiektu. Informację dotyczącą metrażu organ otrzymał od dyrektora zespołu. Do metrażu przedszkola, która według informacji uzyskanej od dyrektora zespołu, wynosiła 135,45 m2, wliczona została wielkość pomieszczeń specjalnie w tym celu wydzielonych, z których w ciągu dnia korzystały wyłącznie dzieci uczęszczające do przedszkola, w tym: sale do zajęć, szatnia, korytarz i sanitariaty. Wójt poinformował, że zlecił ponowne przeliczenie ww. powierzchni.

Wójt potwierdził również, że przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na 2020 r. rozdzielił koszty funkcjonowania stołówki, z której korzystają uczniowie szkoły oraz przedszkola i przyjął, że udział przedszkola stanowić będzie część całości zaplanowanych kosztów na prowadzenie stołówki przy uwzględnieniu proporcji ilości wszystkich uczniów/wychowanków uczęszczających do ww. placówki, stosownie do art. 11 ust. 1 u.f.z.o. Wydatki na stołówkę zostały zaplanowane i podzielone na wszystkich uczniów zespołu. Takie wyliczenie uznał za logiczne i sprawiedliwe, gdyż uwzględnia możliwość zapisania się każdego dziecka na obiady w stołówce w dowolnym miesiącu. Zauważył, że ilość dzieci korzystająca ze stołówki w każdym miesiącu może ulec zmianie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zaplanowanych na 2020 r. kosztów prowadzenia obsługi księgowej Wójt zauważył, że art. 12 u.f.z.o. nie wskazuje, że mają to być wydatki rzeczywiście ponoszone, lecz zaplanowane. Stwierdził, że koszty te zostały zaplanowane na podstawie wynagrodzeń z 2019 r. i w razie konieczności będą korygowane w trakcie roku budżetowego, co znajdzie odzwierciedlenie przy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonywanej na podstawie art. 43 i art. 44 u.f.z.o.

Stwierdził, że koszty dowozu dzieci do przedszkola nie stanowią wydatków bieżących, o których mowa w art. 9 u.f.z.o. Obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym do przedszkola, oddziału przedszkolnego lub innej formy wychowania przedszkolnego, które wchodzą do sieci przedszkolnej, oraz dzieci objętych obowiązkiem szkolnym jest zadaniem własnym Gminy. Konieczność uwzględnienia kosztów dowozu dzieci zaistniałaby, gdyby na terenie Gminy dowóz dzieci był organizowany nie bezpośrednio przez Gminę, lecz przez szkołę lub przedszkole, które w dokumentach statutowych przyjęły na siebie realizację tego obowiązku.

Podkreślił ponadto, że uchwała budżetowa nie została zaskarżona i skutecznie podważona w zakresie kwot zaplanowanych na wynagrodzenia wskazanych w skardze pracowników, zatem ma walor obowiązującego aktu prawa miejscowego. Plan na wynagrodzenia stanowisk sekretarki, konserwatora/palacza i dyrektora ZSP został ustalony w oparciu o zarobki na tych stanowiskach w roku poprzednim, gdyż projekt uchwały budżetowej, zgodnie z art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wójt powinien przedstawić radzie gminy do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Organ potwierdził, że w razie konieczności planowane kwoty zostaną skorygowane w trakcie roku budżetowego, co znajdzie odzwierciedlenie przy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola.

Za bezzasadny uznał zarzut nieterminowego wypłacenia dotacji. Stwierdził, że art. 34 ust. 1 u.f.z.o. nie nakazuje wypłaty dotacji w podanych terminach w ściśle określonej wysokości, lecz stanowi, że dotacja jest wypłacana 12 częściach, gdyż dotacja ma charakter roczny i najistotniejsze jest jej wypłacenie w pełnej wysokości w ciągu całego roku.

Oświadczył ponadto, że koszt wynagrodzenia nauczyciela prowadzącego zajęcia z religii zostanie wliczony do podstawowej kwoty dotacji przy aktualizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 16 lipca 2020 r. sygn. akt

I SA/Ol 195/20 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020 r. w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez stowarzyszenie.

WSA zauważył m.in., że w aktach administracyjnych sprawy brak było danych źródłowych, na podstawie których wyliczono podstawową kwotę dotacji dla punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżącego w 2020 r. i ustalono na jej podstawie wysokość podstawowej kwoty dotacji za styczeń 2020 r. Zauważył, że określenie wysokości podstawowej kwoty dotacji na 2020 r. znajduje się w piśmie z 18 stycznia 2020 r., zaś szczegółowy sposób wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola zawiera tabela "PKD dla przedszkola – styczeń 2020 r.", znajdująca się w aktach sprawy. Tabele te zawierają jednak tylko końcowe wyliczenia matematyczne bez wskazania zasad obliczenia poszczególnych składników dotacji. Brak było danych źródłowych, na podstawie których wyliczono podstawową kwotę dotacji dla punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżące stowarzyszenie w 2020 r.

WSA stwierdził ponadto, że organ oparł wyliczenia powierzchni zajmowanej przez przedszkole w oparciu o księgę obiektu budowlanego szkoły podstawowej i rozmowę telefoniczną z dyrektorem zespołu szkolno-przedszkolnego, bez jakichkolwiek dokumentów. Z rozmowy telefonicznej została sporządzona notatka, w oparciu o którą organ przyjął, że powierzchnia użytkowa całego budynku ZSP wynosi 977,20 m2 , a do metrażu przedszkola, która według informacji uzyskanej od dyrektora ZSP wynosiła 135,45 m2, wliczona została wielkość pomieszczeń specjalnie w tym celu wydzielonych, z których korzystały w ciągu dnia wyłącznie dzieci uczęszczające do przedszkola: sale do zajęć, szatnia, korytarz i sanitariaty. Ponadto WSA zaznaczył, że Wójt zlecił ponowne przeliczenie w najbliższym czasie powierzchni pomieszczeń ZSP, zatem organ miał świadomość, że dane, w oparciu o które obliczono podstawową kwotę dotacji, mogły być niewiarygodne.

Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1578/20, zaś sprawę przekazano do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie i zasądzono od stowarzyszenia na rzecz Wójta zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA wywiódł, że podstawową kwotę dotacji (dalej także "PKD") dla przedszkoli zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. ustala się w etapach:

1) ustala się kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli (z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących);

2) ustaloną w etapie pierwszym kwotę pomniejsza się o kwoty wymienione w kolejnych punktach art. 12 ust. 1 u.f.z.o.;

3) uzyskaną różnicę dzieli się przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

NSA wywiódł ponadto, że podstawą odniesienia przy ustalaniu PKD jest plan finansowy w postaci budżetu gminy. Stwierdził, że zważywszy, iż sprawa dotyczy ustalenia PKD na 2020 r. i uwzględniając, że w art. 12 ust. 1 u.f.z.o. użyto określeń dotyczących planu finansowego, oczywistym jest, że przy ustalaniu PKD bierze się pod uwagę kwoty zaplanowane w budżecie gminy (lub w jego projekcie – na zasadzie art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.).

Należy mieć przy tym na uwadze, że konstrukcja budżetu jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.), tj. wchodzącego w jego skład planów, oparta jest zgodnie z u.f.p. zarówno na kategoryzacji dochodów i wydatków (w tym przede wszystkim podziału na bieżące oraz majątkowe), jak i ich przedmiotowej klasyfikacji budżetowej (odpowiednio wynika to z: art. 236 ust. 2 i 3 oraz art. 235 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 u.f.p.), nie przewidując klasyfikowania podmiotowego.

Natomiast u.f.z.o. posługuje się wyłącznie pojęciem wydatków bieżących, wskazując jednocześnie kategorię podmiotu, dla którego określone wydatki (a precyzyjnie: roczne limity wydatkowe) są ustalane. To zaś prowadzi do konstatacji, że dla celów obliczania PKD dla przedszkoli konieczne jest uwzględnienie bieżących wydatków budżetowych zaplanowanych w budżecie j.s.t. w poszczególnych, stosownie oznaczonych podziałkach klasyfikacji budżetowej, ale wyłącznie w tej ich części (wysokości), które mają być przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Przepisy nie wskazują przy tym sposobu (metodologii) obliczania podstawy wydatków bieżących w sytuacji, gdy dany limit wydatkowy (zawarty w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej) dotyczy nie tylko wydatków bieżących przewidzianych na prowadzenie gminnych przedszkoli.

NSA sformułował tezę, że skoro przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.f.o.z.o. in primodium i nie ustanawiają obowiązku organu określenia tej metodologii, to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń, stosując powszechnie przyjęte/ akceptowane reguły podziału planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne (w odniesieniu do zaplanowanych w budżecie limitów wydatkowych). NSA zaznaczył, że obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno, jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach.

Wyjaśnił ponadto, że według art. 11 ust. 1 i 3 u.f.z.o. statystyczna liczby dzieci (uczniów przedszkola) jest to liczba odpowiednio określonych dzieci ustalona na podstawie danych systemu informacji oświatowej (dalej: SIO) według stanu na dzień 30 września roku bazowego, w zaokrągleniu do wartości setnych. Przy czym, zgodnie z art. 2 pkt 25 u.f.z.o. rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy, czyli w rozpoznawanej sprawie jest to 2019 r.

NSA zarzucił, że bez ustosunkowania się do kwestii danych wynikających ze SIO czy zaplanowanych w budżecie j.s.t. wydatków bieżących, WSA uznał, że przy ustaleniu PKD błędnie ustalono liczbę dzieci w roku bazowym (2019), gdyż nie doszło 1 września 2019 r. do likwidacji punktu przedszkolnego, wbrew twierdzeniom organu. Stwierdził przy tym, że ocena prawna WSA kwestii likwidacji oddziału przedszkolnego została sformułowana z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a.

Za zasadniczo słuszny NSA uznał zarzut uznania przez WSA, że kopia księgi obiektu budowlanego (z której dane miałyby potwierdzać powierzchnię zajętą przez przedszkole) nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie książki obiektu budowlanego, a tym samym "dokument ten nie może być uznany za dowód w oparciu o który organ ustalił powierzchnię spornego budynku". NSA stwierdził, że WSA powinien był ocenić ten dowód na gruncie przepisów k.p.c., w szczególności art. 253 k.p.c., tym bardziej, że kopia księgi obiektu budowlanego - jako dokument prywatny - pochodziła od organu. Stwierdził też, że WSA uchylił się od oceny prawidłowości ustalenia PKD na 2020 r. w kontekście budżetu j.s.t. (w szczególności planowanych limitów wydatkowych) i informacji z SIO.

Następnie WSA w Olsztynie wyrokiem z 8 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 70/23 oddalił skargę.

NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej stowarzyszenia od tego wyroku, wyrokiem z 20 września 2024 r. sygn. akt I GSK 347/24, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądził od Wójta na rzecz stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty można uznać za uzasadnione.

Wskazał, że WSA powinien odnieść się szczegółowo do podniesionych kwestii. Zauważył, że skarżący w uzasadnieniu skargi operuje konkretnymi liczbami, co wymaga precyzyjnego odniesienia się do tej argumentacji. Zaznaczył, że pomocne mogą być w tym względzie rozważania WSA poczynione w uzasadnieniu wyroku z 16 lipca 2020 r. I SA/Ol 195/20, które stanowiły podstawę do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Stwierdził, że wprawdzie wyrok ten został uchylony, to jednak NSA nie podważył krytycznych konstatacji WSA w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w przedmiocie ustaleń faktycznych.

Oceniając zaskarżony wyrok, NSA tytułem przykładu podał, że za niezadowalające uznał rozważania co do zarzutu nr 6 skargi, to jest w odniesieniu do osób prowadzących zajęcia z religii, gdyż w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ przyznał, "iż w związku z aktualizacją PKDO w październiku 2020 r., gdzie uwzględniono dodatkowe koszty, dokonano odpowiedniego wyrównania, w związku z czym skarżący nie doznał rzeczywistego uszczerbku z tego powodu". Tymczasem WSA uznał, że zarzut dotyczący tej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie. NSA stwierdził, że ten fakt świadczy, że weryfikacja ustaleń faktycznych dokonana przez Sąd I instancji nosi znamiona dowolności, co jednocześnie może stanowić samoistną podstawę wydanego w sprawie przez NSA rozstrzygnięcia.

NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wnikliwie odnieść się do kwestii skutków pominięcia w obliczeniach dotacji, także wynagrodzenia nauczyciela prowadzącego zajęcia z religii. Jest bowiem oczywiste, że strona żąda przedstawienia precyzyjnego sposobu wyliczenia należnej dotacji za styczeń 2021 r. Wskazał, że powyższa kwestia, jako przykładowa, winna stanowić asumpt do odniesienia się do argumentacji skargi, zwłaszcza jej uzasadnienia, z uwzględnieniem wiążących wytycznych NSA.

Stwierdził ponadto, że strony mogą ponowić przed WSA wnioski dowodowe, które zawarto w skardze kasacyjnej.

Za przedwczesną NSA uznał ocenę zarzutów o charakterze materialnym, kiedy część z nich została skonstruowana wadliwie, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia kwestii braku bądź wadliwości ustaleń faktycznych.

W piśmie procesowym z 2 stycznia 2025 r. stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych Rb-28S Gminy [...] na 30 września 2019 r., pozwu złożonego do Sądu Rejonowego [...] i odpowiedzi Wójta na pozew oraz opracowanych przez organ tabel PKD dla przedszkola za styczeń, czerwiec i październik 2020 r. i planowanego wynagrodzenia dyrektora, sekretarki, konserwatora, nauczyciela języka angielskiego z ZSP i działu księgowości/płac w 2020 r., załączonych do skargi kasacyjnej z 3 stycznia 2024 r., a także protokołu z rozpraw przed Sądem Rejonowym w [...] sygn. akt I C 2160/22 z 15 grudnia 2023 r., 18 marca i 21 maja 2024 r. oraz pisma procesowego z 1 lutego 2024 r. złożonego w sprawie o sygn. I C 2160/22, których kopie załączył do pisma z 2 stycznia 2025 r.

Na rozprawie 8 stycznia 2025 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów złożonych przez pełnomocnika skarżącego do skargi kasacyjnej z 3 stycznia 2024 r. i do pisma procesowego z 2 stycznia 2025 r.

Pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Dodatkowo podniósł zarzut niezgodnego z prawem zaktualizowania wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, wynikającego z nieuwzględnienia w wyliczeniach jej wysokości wydatków zaplanowanych na wynagrodzenie nauczyciela prowadzącego zajęcia religii i sprzątaczek pracujących w przedszkolu, co skutkowało bezprawnym zaniżeniem wysokości przekazanych środków. Zarzut ten jest tożsamy z zarzutem zawartym w aktach sprawy (akta sądowe I SA/OI 434/24 k. 519 pkt 8).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość ustalenia wysokości podstawowej dotacji oświatowej na 2020 r. a w dalszej konsekwencji – prawidłowość przekazania stowarzyszeniu tej dotacji za styczeń 2020 r.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17, dalej: u.f.z.o.) przez podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli należy rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd miał na względzie, że była ona dwukrotnie przedmiotem rozstrzygania przez NSA.

Stosownie zaś do art. 190 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżący zakwestionował wysokość niektórych wydatków ujętych przez Wójta przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji (dalej także: "PKD") dla przedszkoli.

Zarzucił, że organ zawyżył statystyczną liczbę uczniów w przedszkolu przez uwzględnienie dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego, którego nie powinien był uwzględnić, gdyż uchwały, na podstawie których zmieniono struktury szkoły podstawowej i przedszkola, w wyniku których oddział przedszkolny istniejący w strukturze szkoły został zlikwidowany i przeniesiony do przedszkola, zostały podjęte niezgodnie z prawem.

Uwzględniając wskazania zawarte w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach NSA, należy stwierdzić, że kwestię prawidłowości ustalenia statystycznej liczby dzieci uczęszczających do przedszkola samorządowego wiążąco przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2022 r. I GSK 1578/20.

W powyższym zakresie NSA stwierdził, że "po pierwsze: uchwała [...] z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...] nie została, wbrew twierdzeniom WSA, wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru dotyczyło innej uchwały skarżącej kasacyjnie. Po drugie, przedmiotowa uchwała ma charakter deklaratoryjny (v. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., I OSK 1450/18), a zatem stwierdza ona zaistniały stan, niezależnie od tego, czy została zachowana określona przepisami procedura likwidacji (względnie utworzenia) placówki przewidziana, a nie określa stanu (sieci placówek) na przyszłość. Skoro tak, to przedmiotowa uchwała niebędąca aktem prawa miejscowego, skoro nie została wycofana z obrotu prawnego, stwierdzała stan na dzień jej podjęcia, tj. na dzień 29 sierpnia 2019 r. W tym kontekście bez znaczenia jest termin jej publikacji czy też określony w jej postanowieniach moment wejścia w życie. Po trzecie, w kontekście powyższych ustaleń, bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest kwestia zmiany statutu placówki".

Zaznaczyć trzeba, że ww. uchwała Rady Gminy jest aktem obowiązującym, gdyż wyrokiem z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 183/23 tutejszy Sąd oddalił skargę stowarzyszenia na tę uchwałę.

Mając na uwadze powyższe, należy przyjąć deklarację organów gminy o włączeniu oddziału przedszkolnego do struktur przedszkola, co ma znaczenie dla oceny prawidłowości przyjętej przez organ metodologii ustalenia wydatków bieżących, uwzględniającej połączenie oddziału przedszkolnego z przedszkolem.

Istotne jest również, że NSA w ww. wyroku jednoznacznie stwierdził, że statystyczna liczby dzieci (uczniów przedszkola) wedle dyspozycji art. 11 ust. 1 i 3 u.f.z.o. jest to liczba odpowiednio określonych dzieci ustalona na podstawie danych systemu informacji oświatowej (dalej: SIO) według stanu na dzień 30 września roku bazowego, w zaokrągleniu do wartości setnych.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.f.z.o. ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o statystycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, należy przez to rozumieć liczbę odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych wprowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach lub placówkach, ustaloną na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. W ust. 3 przewidziano, że statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizację, o której mowa w ust. 2, ustala się w zaokrągleniu do wartości setnych.

Podkreślić należy, że w cytowanych przepisach ustawodawca nie wyodrębnił uczniów przedszkola i oddziału przedszkolnego, lecz mówi m.in. o "placówkach wychowania przedszkolnego". Stosownie zaś do art. 2 pkt 20 u.f.z.o. pod pojęciem placówki wychowania przedszkolnego należy rozumieć przedszkole, oddział przedszkolny w szkole podstawowej oraz inną formę wychowania przedszkolnego. Przepis ten wprost zalicza do form wychowania przedszkolnego oddziały przedszkolne w szkołach. Jest to zgodne

z art. 31 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.), w myśl którego wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Stosownie do ust. 4 powołanego przepisu dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Nie może więc budzić wątpliwości, że w systemie informacji oświatowej są uwzględniane dzieci uczęszczające zarówno do przedszkola, jak i do oddziału przedszkolnego.

Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że w art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o. ustawodawca odrębnie definiuje pojęcia podstawowych kwot dotacji dla przedszkoli i podstawowych kwot dotacji dla szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, podobnie jak treść art. 21 ust. 3, który stanowi, że niepubliczna inna forma wychowania przedszkolnego niespełniająca warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 40% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego innej formy wychowania przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Wobec powyższego dla ustalenia liczby uczniów przedszkola uwzględnianej przy wyliczeniu podstawowej kwoty dotacji bez znaczenia pozostaje argumentacja skarżącego odwołująca się do nieprawomocnego wyroku tut. Sądu z 29 czerwca 2023 r. II SA/Ol 336/23, stwierdzającego nieważność uchwały [...] w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...]. Okoliczność, czy utworzenie Zespołu nastąpiło zgodnie z wymogami określonymi w ustawie Prawo oświatowe, pozostaje poza granicami niniejszej sprawy.

Jak podał Wójt w piśmie z 18 stycznia 2020 r., liczba dzieci w przedszkolach prowadzonych przez gminę według danych z Systemu Informacji Oświatowej na 30 września 2020 r. wynosiła 39. Taką też liczbę uwzględniał organ przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 21 ust. 3 w zw. z art. 9 i art. 12 u.f.z.o.

Kolejne zarzuty skarżącego dotyczą prawidłowości niektórych kwot uwzględnionych przez Wójta przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

Nie jest sporne w sprawie, że przepisy u.f.z.o. nie ustalają dokładnie metodologii obliczenia PKD. Cytowany wyżej art. 12 ust. 1 u.f.z.o. przewiduje ogólnie, że przez podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli należy rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów tych przedszkoli pomniejszoną o wymienione w pkt 1-7 opłaty, subwencje i wydatki bieżące. Zgodnie z art. 9 u.f.z.o wydatki bieżące to wydatki, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2.

Zgodnie z art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 poz. 1530) przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Przepisy te wskazują na otwarty katalog wydatków bieżących, którymi są w szczególności wynagrodzenia i składki od nich naliczane, wydatki związane z realizacją statutowych zadań (art. 236 ust. 3 ustawy o finansach publicznych), koszty utrzymania, które w myśl art. 3 ust. 2 u.f.z.o. są zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Do wydatków bieżących art. 9 u.f.z.o. zalicza też wydatki na finansowanie wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek odpowiednio zaplanowane w budżecie.

Istotne przy tym jest, że w myśl ww. przepisów przy ustalaniu PKD uwzględnić należy wyłącznie wydatki bieżące "zaplanowane na rok budżetowy", "przewidziane na rok budżetowy" (art. 12 ust. 1 u.f.z.o.), a wiec ujęte w budżecie. Podkreślić zaś w tym miejscu należy, że poza granicami niniejszej sprawy jest ocena, czy budżet gminy obejmuje wszystkie wydatki niezbędne do realizacji zadań oświatowych przez gminę w zakresie prowadzenia przedszkola samorządowego i w prawidłowych kwotach.

Wskazać też trzeba, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia wysokości dotacji oświatowej, a jedynie do skontrolowania, czy ustalenie jej wysokości nastąpiło z naruszeniem prawa, czy też prawidłowo (por. wyrok NSA z 14.10.2021 r. I GSK 701/21, wyrok WSA w Gliwicach z 22.07.2024 r. III SA/Gl 121/24).

Jak wywiódł NSA w wyroku z 7 grudnia 2022 r. I GSK 1578/20, podstawą odniesienia przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji jest plan finansowy w postaci budżetu gminy, a dla celów obliczania PKD dla przedszkoli konieczne jest uwzględnienie bieżących wydatków budżetowych zaplanowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego w poszczególnych, stosownie oznaczonych podziałkach klasyfikacji budżetowej, wyłącznie w tej ich części (wysokości), które mają być przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Konsekwencją tej oceny jest to, że jeżeli określone wydatki nie zostały zaplanowane w budżecie na funkcjonowanie i utrzymanie analizowanej jednostki budżetowej, to takie wydatki nie mogą podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu PKD. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie.

W wyroku z 20 maja 2021 r. I GSK 688/18 (wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że określając podstawę obliczenia dotacji, ustawodawca wskazał na te wydatki, które zostały ustalone i wyodrębnione w budżecie ze względu na konkretny cel. NSA podkreślił, że w przepisach odwołano się do wydatków zaplanowanych, związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych i to niezależnie od ujęcia tych wydatków w różnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej. Pogląd ten wyrażony został na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943), które w podobny sposób określały zasady ustalania PKD dla przedszkoli, jak omawiane przepisy u.f.z.o. Dlatego przytoczone stanowisko należy uznać za aktualne.

Ze stanowiska tego wynika, że przy ustaleniu PKD dla przedszkoli uwzględnia się nie tylko wydatki wskazane w budżecie wprost jako wydatki przedszkola. Wydatki bieżące na przedszkole mogą wynikać z różnych rozdziałów klasyfikacji budżetowej. Istotne jest, czy dany wydatek zaplanowany w budżecie, bez względu na to, w jakim rozdziale został zamieszczony. Jeżeli został ujęty w budżecie, wówczas można uznać za wydatek bieżący na prowadzenie przedszkola. Ma to znaczenie w szczególności w przypadku kosztów wspólnych, które mogą zostać ujęte w różnych rozdziałach budżetu. W takim przypadku ważne jest ustalenie, czy wydatki wspólne można podzielić logicznie i uznać daną ich część za wydatki ponoszone wyłącznie na przedszkola publiczne.

Jeżeli przedszkole samorządowe, dla którego ustala się wydatki bieżące, ma zapewnioną własną siedzibę, własną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną, to ustalenie wydatków dla takiego przedszkola nie nasuwa wątpliwości, gdyż wszystkie wydatki dotyczą jednego podmiotu. Trudność powstaje, gdy tak jak w rozpatrywanym przypadku, przedszkole zajmuje pomieszczenia wydzielone na ten cel w budynku szkoły, a nadto obie placówki korzystają ze wspólnych pomieszczeń, stołówki, mają tego samego dyrektora, sekretariat, konserwatora, a pracownicy Urzędu Gminy prowadzący księgowość, rozliczają płace pracowników przedszkola. W takiej sytuacji organ wykonawczy gminy musi wyważyć koszty wspólne i wybrać metodologię wyodrębnienia w tych kosztach kwoty wydatków bieżących, którą można będzie racjonalnie przypisać wyłącznie na prowadzenie przedszkola.

NSA w wyroku z 7 grudnia 2022 r. I GSK 1578/20 zauważył, że przepisy nie wskazują sposobu (metodologii) obliczania podstawy wydatków bieżących w sytuacji, gdy dany limit wydatkowy (zawarty w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej) dotyczy nie tylko wydatków bieżących przewidzianych na prowadzenie gminnych przedszkoli. NSA sformułował tezę, że skoro przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o. in primodium i nie ustanawiają obowiązku organu określenia tej metodologii, to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń, stosując powszechnie przyjęte/akceptowane reguły podziału planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne (w odniesieniu do zaplanowanych w budżecie limitów wydatkowych). NSA zaznaczył, że obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno, jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach.

Mając na uwadze powyższe oraz przedłożone akta administracyjnie, w szczególności pismo organu z 18 stycznia 2020 r., przedstawiające przyjętą przez organ metodologię PKD dla przedszkola na 2020 r., a także przedłożone w toku postępowania sądowego dokumenty (dopuszczone jako dowód na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że niektóre zarzuty skargi są zasadne.

Zasadnie stowarzyszenie zarzuciło, że nieprawidłowo Wójt ustalił powierzchnię pomieszczeń zajmowanych przez przedszkole w stosunku powierzchni pomieszczeń wykorzystywanych przez szkołę podstawową, wchodzących w skład zespołu szkolno-przedszkolnego, uwzględnioną przy rozdziale kosztów wspólnych za media.

Jak już wyżej wskazano, w wyroku z 7 grudnia 2022 r. I GSK 1578/20, NSA sformułował tezę, że skoro przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o. in primodium oraz nie ustanawiają obowiązku organu określenia tej metodologii, to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń stosując powszechnie przyjęte/akceptowane reguły podziału planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne (w odniesieniu do zaplanowanych w budżecie limitów wydatkowych), a obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach.

Natomiast w wyroku z 20 września 2024 r. I GSK 347/24, NSA zobowiązując WSA do szczegółowego odniesienia się do kwestii podniesionych przez skarżącego, stwierdził, że pomocne mogą być w tym względzie rozważania WSA poczynione w uzasadnieniu wyroku z 16 lipca 2020 r., I SA/Ol 195/20. W tym wyroku Sąd stwierdził, że organ oparł wyliczenia powierzchni zajmowanej przez przedszkole w oparciu o księgę obiektu budowlanego szkoły podstawowej i rozmowę telefoniczną z dyrektorem zespołu szkolno-przedszkolnego, bez jakichkolwiek dokumentów. Z rozmowy telefonicznej została sporządzona notatka, w oparciu o którą organ przyjął, że powierzchnia użytkowa całego budynku ZSP wynosi 977,20 m2 , a do metrażu przedszkola, która według informacji uzyskanej od dyrektora ZSP wynosi razem 135,45 m2, wliczona została wielkość pomieszczeń specjalnie w tym celu wydzielonych, z których korzystają w ciągu dnia wyłącznie dzieci uczęszczające do przedszkola w tym: sale do zajęć, szatnia, korytarz i sanitariaty. Ponadto WSA wskazał, że Wójt zlecił ponowne przeliczenie powierzchni pomieszczeń ZSP, zatem organ miał świadomość, że dane, w oparciu o które obliczana była podstawowa kwota dotacji, mogą być niewiarygodne.

Zaznaczyć należy, że przy piśmie z 1 sierpnia 2023 r. stowarzyszenie przedłożyło m.in. kopię dokumentacji z pomiaru 1 lipca 2020 r. powierzchni użytkowej pomieszczeń budynku szkoły podstawowej dokonane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w tym zakresie. Na tej podstawie Wójt w piśmie z 15 lipca 2020 r. poinformował stowarzyszenie, że powierzchnia użytkowa całego budynku szkoły wynosi 977,02 m2, natomiast wielkość pomieszczeń zajmowanych przez przedszkole to 141,06 m2, a szkołę podstawowa – 836,14 m2. O ile więc pomiar ten potwierdził prawidłowość przyjęcia przez organ powierzchni użytkowej całego budynku, to wykazał jednoznacznie, że powierzchnia pomieszczeń zajmowanych przez przedszkole była większa, niż pierwotnie przyjęto przy wyliczaniu PKD na 2020 r. Z powyższego wynika, że organ dowolnie ustalił wielkość powierzchni zajmowanej przez przedszkole na 135,45 m2.

Pomiary te potwierdzają dowolność ustaleń przyjętej przez organ przy ustalaniu PKD na 2020 r. powierzchni przedszkola. Sąd podziela również stanowisko, że pomieszczenia użytkowane wspólnie przez przedszkole i szkołę powinny zostać proporcjonalnie doliczone do powierzchni przedszkola. Skoro są wykorzystywane na potrzeby przedszkola, to należy uznać, że są one istotne dla organizacji i funkcjonowania tej placówki.

Odnośnie zaś do prawidłowości zaliczenia poszczególnych pomieszczeń jako użytkowanych wyłącznie lub częściowo na potrzeby przedszkola, bądź zasadności zaliczenia do powierzchni ZSP klatki schodowej i piwnicy z uwagi na treść przepisów ustaw: o podatkach i opłatach lojalnych, o podatku od spadków i darowizn oraz ustawy o ochronie lokatorów, zauważyć należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym zasięg definicji legalnej zawsze obejmuje zakres ustawy, w której jest ona zawarta (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 201-203; wyrok NSA z 16.02.2024 r. II FSK 1369/23).

W wyroku z 2 października 2019 r. I FSK 1061/17, NSA wyjaśnił, że jeżeli ustawodawca, posługując się określonym pojęciem w danej ustawie, nie odesłał w tym zakresie do stosowania definicji zawartych w innych ustawach, to oznacza to, że pojęcie takie zostało wprowadzone do tej ustawy w rozumieniu przyjętym w języku powszechnym. Odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. np. wyroki NSA: z 23.08.2007 r. II OSK 1118/06, 4.12.2008 r. II OSK 1536/07, 12.07.2024 r. I OSK 3/22).

Skoro ustawodawca nie określił metodologii obliczania kwoty PKD, a w szczególności nie odesłał w zakresie rozumienia pojęcia "powierzchni użytkowej" budynku do ww. ustaw, to nie można wywodzić wyłącznie na podstawie analogii z przepisów tych ustaw, że wadliwie organ zakwalifikował dane pomieszczenie jako część budynku ZSP czy też część przedszkola. Rekonstruowanie ograniczeń co do możliwości wyliczenia powierzchni użytkowej na podstawie przepisów tych ustaw byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby u.f.z.o. zawierała wyraźne odesłanie do nich.

Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania (zarzut postawiony na późniejszym etapie postępowania) zastosowanej przez organ metodologii rozdziału kosztów mediów, to jest ich podziału najpierw w odniesieniu do powierzchni budynku szkoły, ustalenie na tej podstawie wartości jednostkowej, następnie pomnożenie jej przez powierzchnię zajmowaną przez przedszkole. Powyższy sposób należy uznać za racjonalny i logiczny.

Sąd nie podziela zarzutu stowarzyszenia, że organ błędnie dokonał rozdziału kosztów związanych z korzystaniem ze stołówki, gdyż zdaniem stowarzyszenia w tym celu organ winien ustalać liczbę dzieci, które faktycznie skorzystały ze stołówki w konkretnym przedziale czasowym, a nadto uwzględniać różną ilość posiłków serwowanych w przedszkolu i szkole.

Powyższe stwierdzenie nie znajduje oparcia w przepisach u.f.z.o. Podkreślić należy, że art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 u.f.z.o. jednoznacznie wskazuje, że wydatki bieżące dzieli się przez statystyczną liczbę uczniów. Niezasadnie skarżący domaga się też, aby uwzględniono przy podziale tych kosztów, że uczniowie szkoły otrzymują jeden posiłek dwudaniowy, a przedszkola - trzy posiłki. Jest to kryterium, którego nie sposób przełożyć na konkretne wartości. Zasadnie więc organ rozdzielił kwotę przewidzianą w rozdziale 80148 (stołówki szkolne i przedszkolne), na wszystkich uczniów szkoły i przedszkola po równo, uwzględniając statystyczną, a nie rzeczywistą, liczbę dzieci.

W zakresie dotyczącym rozliczenia przez organ kosztów wspólnych obejmujących wynagrodzenie: dyrektora ZSP, sekretarki, konserwatora/palacza i księgowej, skarżący zarzucił, że: wynagrodzenie tych osób ustalono poniżej minimalnego wynagrodzenia; nadto uwzględniono pracę tylko jednej księgowej, podczas gdy w Urzędzie Gminy obsługę finansową wykonuje więcej osób i pominięto pracownika Urzędu Gminy, który rozlicza płace pracowników przedszkola. Zauważyć należy, że metodologia rozdziału kosztów, polegająca na podzieleniu wynagrodzenia poszczególnych osób obsługujących przedszkole i szkołę przez statystyczną liczbę uczniów, nie budzi wątpliwości. Jednakże nie wiadomo, na jakiej podstawie, w oparciu o jakie dokumenty, organ przyjął podane sumy wynagrodzeń. Organ nie podał żadnych wyjaśnień w tym zakresie. W związku z tym nie sposób zweryfikować, czy są to dane prawidłowe i czy wydatki na te cele zostały zaplanowane w budżecie i w jakiej ewentualnie wysokości.

Zaznaczyć przy tym należy, że co do zasady Sąd zgadza się z organem, że nie ma podstaw do uwzględniania przy ustalaniu PKD dla przedszkoli wydatków na wynagrodzenie pracowników Urzędu Gminy, których zakres obowiązków znacznie wykracza poza obsługę przedszkola, a czynności podejmowane na rzecz przedszkola są tak sporadyczne, że trudno je przełożyć na proporcje i konkretne kwoty. Z wyjaśnień organu wynika, że pracownik Urzędu Gminy raz w miesiącu nalicza wypłaty dla osób pracujących w przedszkolu. Niezależnie od liczby osób, nie zajmuje to tyle czasu, aby te czynności przeliczać na konkretne proporcje i kwoty. Zasadnie organ argumentował, że osoba na stanowisku ds. ewidencji działalności gospodarczej i naliczania płac, nalicza pensje dla wszystkich pracowników urzędu gminy, Gminnego Ośrodka Kultury, placówek oświatowych, pracowników hydroforni, palaczy, itp. Prowadzi też ewidencję działalności gospodarczej i wydaje koncesje na sprzedaż alkoholu. Organ wyjaśnił, że w Urzędzie Gminy nie ma oddzielnej komórki czy zespołu, który zajmowałby się wyłącznie naliczaniem pensji dla szkół i przedszkoli. W związku z powyższym wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie na wynagrodzenie tego pracownika Urzędu Gminy nie można uznać za wydatki bieżące na prowadzenie przedszkola.

Z tych samych przyczyn niezasadnie skarżący domaga się uwzględnienia, że obsługę księgową w Urzędzie Gminy wykonuje więcej osób, tj. zatrudnionych jest więcej księgowych. Organ logicznie wyjaśnił, że obsługą księgową przedszkola zajmuje się konkretnie jeden pracownik. To znaczy, że praca jednej osoby jest wystarczająca do obsługi księgowej przedszkola. Sąd nie ma podstaw, aby wyjaśnienia organu w tym zakresie negować.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku uwzględnienia przy ustalaniu PKD na 2020 r. wynagrodzenia nauczyciela religii należy stwierdzić, że już porównanie pism z 18 stycznia 2020 r. (PKD dla przedszkola – styczeń 2020 r.), oraz 24 czerwca 2020 r. (aktualizacja PKD przedszkola – czerwiec 2020 r.) i 27 października 2020 r. (aktualizacja PKD przedszkola – październik 2020 r.) wskazuje, że organ pominął w pierwotnym wyliczeniu te wydatki. Wydatki na planowane wynagrodzenie tego nauczyciela stanowiły bezspornie wydatki bieżące przedszkola.

Niezasadnie skarżący domaga się weryfikacji, dla jakich stanowisk zaplanowano wynagrodzenie w rozdziale 80104. Nie budzi wątpliwości Sądu, że rozdział ten dotyczy pracowników przedszkola, natomiast poza granicami niniejszej sprawy jest dochodzenie, czy w rozdziale tym ujęto wszystkie etaty, a więc w istocie - kontrola prawidłowości budżetu Gminy.

Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1668) w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: procedury uchwalania budżetu i jego zmian oraz budżetu i jego zmian. Wobec tego kwestia prawidłowości ujęcia w budżecie gminy kwot na wynagrodzenie dyrektora i niektórych pracowników czy ilości nauczycieli w przedszkolu pozostaje poza zakresem oceny sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Wójt miał obowiązek uwzględnienia przy wyliczaniu PKD wydatków ujętych w budżecie gminy na 2020 r. na ww. cele w wysokości uwzględnionej w budżecie nie zaś dowolnej kwoty, wyliczonej w sposób wskazany przez skarżącego.

W zakresie zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wydatków na dowóz dzieci do przedszkola, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe sieć publicznych przedszkoli powinna zapewniać dzieciom, o których mowa w art. 31 ust. 1, zamieszkałym na obszarze gminy, możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego. Droga dziecka spełniającego obowiązek, o którym mowa w art. 31 ust. 4, i dziecka pięcioletniego z domu do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej, nie powinna przekraczać 3 km.

Art. 32 ust. 5 tej ustawy stanowi, że jeżeli droga, o której mowa w ust. 3, przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice.

Stosownie do tych unormowań gmina ma obowiązek zorganizowania dowozu do przedszkola dzieciom w wieku 5 i 6 lat. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy Prawo oświatowe to gmina jest organem prowadzącym przedszkole publiczne. Do zadań gminy należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego (art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe). W związku z tym błędne jest stanowisko organu, że dowóz mógłby zostać uznany za wydatek bieżący przedszkola, gdyby przedszkole przyjęło takie zadanie w statucie. To gmina jest organem prowadzącym przedszkole publiczne i to gmina zabezpiecza środki na ten cel w budżecie.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że transport mający na celu zapewnienie dzieciom możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego, można zakwalifikować do wydatków bieżących na prowadzenie przedszkola. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków wskazuje tylko jeden rozdział dotyczący dowozu uczniów do szkół - 80113. Rozdział 80113 został ujęty w budżecie Gminy na 2020 r. Jeżeli takie wydatki zostały zaplanowane, to istnieją podstawy do uwzględnienia kosztów transportu dzieci do/z przedszkola.

Skarżący wycofał się z zarzutu opóźnienia w przekazaniu dotacji w 2020 r. (zob. protokół rozprawy z 8 listopada 2023 r. w sprawie I SA/Ol 70/23), wobec czego ustosunkowywanie się do tej kwestii jest zbędne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020 r. w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez stowarzyszenie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie związany dokonaną przez Sąd oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego stowarzyszenia wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem, orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).