Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1008/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), , Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Związku [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 15 marca 2023 r. nr POD.503.94.2022.AKW.9 w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Związku [...] kwotę 1497 zł (tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Związku [...] (dalej: "Z[...]", "Skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 15 marca 2023 r. nr POD.503.94.2022.AKW.9, utrzymująca w mocy w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O, (dalej: "WIF", "organ I instancji") z dnia 2 marca 2022 r. nr: WIFOL-III.8520.17.2021, przenoszącą na rzecz przedsiębiorcy [...] spółka jawna z siedzibą w B. zezwolenie nr WIF-OL.4020-27/07 z 6 sierpnia 2007 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w G. przy ul. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

W dniu 19 listopada 2021 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. wpłynął wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w G. przy ul. [...], uzupełniony w dniu 3 grudnia 2021 r.

Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2021 r. WIF dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony Związek [...].

Decyzją z dnia 2 marca 2022 r. WIF przeniósł na rzecz przedsiębiorcy [...] spółka jawna z siedzibą w B. zezwolenie nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w G. przy ul. [...], w związku z nabyciem wydzielonej z działalności spółki [...] spółka jawna z siedzibą w G., zorganizowanej części przedsiębiorstwa - apteki ogólnodostępnej jako zespół składników materialnych i niematerialnych w rozumieniu art. 55(1) Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu decyzji WIF przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa wskazując m.in., że organ zezwalający bada, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia wymogi, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4-4b i art. 101 pkt 2-5 ustawy Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2021 r., poz.1977 ze zm.), dalej: "u.p.f.". Organ podkreślił, że obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy nie zachodzą wskazane w art. 99 ust. 3 i 3a przeszkody do przeniesienia zezwolenia. Badaniu podlegają, także uprawnienia osoby lub osób ubiegających się o przeniesienie zezwolenia, a w myśl art. 99 ust. 4a ustawy - Prawo farmaceutyczne, podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Organ zwrócił uwagę, że badaniu podlegają również przesłanki przeniesienia zezwolenia zawarte w art. 101 pkt 2-5 u.p.f., są to przesłanki negatywne.

[...] WIF stwierdził, na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów, oświadczeń, a także dostępnych rejestrów m.in., że wspólnicy [...] spółka jawna z siedzibą w B., nabywcy ww. apteki ogólnodostępnej są farmaceutami posiadającymi prawo wykonywania zawodu, nie prowadzą żadnej apteki ogólnodostępnej, przyjęli w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu Nr: [...] z [...] sierpnia 2007 r., spełniają także pozostałe wymagania określone w art. 104a u.p.f.

Jednocześnie organ nie podzielił stanowiska Strony, co do konieczności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Związek [...] zarzucając organowi I instancji m.in. naruszenie zasad postepowania administracyjnego poprzez nie zbadanie ewentualnych powiązań wnioskodawców z sieciami aptek w sytuacji gdy Spółka zawiązała się zaledwie miesiąc przed dokonaną transakcją, a żaden ze wspólników nie przebywa zawodowo na terenie województwa [...].

Decyzją z 15 marca 2023 r. GIF utrzymał w mocy w całości decyzję [...] WIF uznając, że wystąpiły przesłanki pozytywne warunkujące przeniesienie zezwolenia, a jednocześnie nie wystąpiły żadne okoliczności, które uniemożliwiałyby jego przeniesienie.

W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. GIF wezwał Stronę do przedłożenia wszystkich umów łączących Stronę postępowania z [...] sp. z o.o. oraz innymi osobami trzecimi, w tym m.in. przez nadesłanie: porozumienia trójstronnego ws. umowy faktoringu, umowy faktoringu, czy umowy zastawu rejestrowego.

Przy piśmie z dnia 1 lutego 2023 r. Strona przedłożyła umowy łączące ją z [...] sp. z o.o., tj.: porozumienie z dnia [...] stycznia 2023 r., umowę franczyzy z dnia [...] stycznia 2023 r. wraz z załącznikami oraz Księgą Standardów [...], umowę o świadczenie usług wspierających działalność apteczną z dnia [...] stycznia 2023 r. wraz z załącznikami, aneks nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. do umowy ramowej pożyczki wraz ze zmienioną i ujednoliconą wersją umowy ramowej pożyczki, aneks nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. do umowy zastawu rejestrowego na zbiorze rzeczy i praw wraz ze zmienioną i ujednoliconą wersją umowy zastawu rejestrowego na zbiorze rzeczy i praw, umowę powierzenia przetwarzania danych osobowych z dnia [...] października 2021 r., umowę zastawu rejestrowego na zbiorze rzeczy i praw zawartą z [...] S.A. z dnia [...] lipca 2022 r., porozumienie trójstronne z dnia [...] lipca 2022 r. ws. umowy faktoringu.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie wystąpiły przesłanki pozytywne warunkujące przeniesienie zezwolenia, o których mowa w art. 104a u.p.f., a jednocześnie nie wystąpiły żadne okoliczności, które uniemożliwiałyby jego przeniesienie. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem organ zezwalający przenosi zezwolenie, o którym mowa wart. 99 ust. 1 u.p.f., na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360), od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, jeżeli:

1) nabywca apteki spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4-4b i art. 101 pkt 2-5 u.p.f. oraz przyjmuje w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu;

2) adres prowadzenia apteki nie ulega zmianie.

GIF stwierdził, że materiał dowodowy, przede wszystkim w postaci oświadczeń wspólników Spółki, załączonych do wniosku oraz dokumentacji wytworzonej w systemie KRS [...], obrazującej powiązania wspólników tej Spółki z innymi osobami prawnymi działającymi na rynku, jak też z odpisu KRS Spółki i informacji znanych z urzędu w postaci nienałożenia wskazanych uprzednio kar administracyjnych dowodzi, że w sprawie wystąpiły przesłanki pozytywne warunkujące przeniesienie zezwolenia, o których mowa w art. 104a u.p.f.

Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych organ stwierdził, że sama umowa franczyzy nie prowadzi do przejęcia kontroli franczyzodawcy nad franczyzobiorcą. Każda umowa franczyzy wraz z umowami współistniejącymi (np. umową pożyczki udzielanej na rzecz franczyzobiorcy przez franczyzodawcę, umową najmu lokalu apteki, będącego własnością franczyzodawcy, umową o usługi centralne, czy inaczej usługi wspierające, itp.), powinna podlegać obligatoryjnej ocenie pod kątem umożliwienia kontroli jednego przedsiębiorcy nad innym. Nie można wykluczyć bowiem sytuacji, iż postanowienia umowy franczyzy i umów jej towarzyszących (wraz z nią obowiązujących i powiązanych) mogą prowadzić do pozytywnej oceny naruszenia przepisów antykoncentracyjnych, zawartych w u.p.f., jeżeli zasadniczo podporządkowują franczyzobiorcę franczyzodawcy tak, że jego możliwości kreowania własnej działalności gospodarczej są w rzeczywistości "iluzoryczne", gdyż podmiot nie może utracić samodzielności rynkowej. Nie można, także wykluczyć, że w konkretnym stanie faktycznym, franczyzodawca może uzyskać takie uprawnienia, które bezpośrednio lub pośrednio, osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na franczyzobiorcę, a zatem powodują powstanie stosunku zależności franczyzobiorcy względem franczyzodawcy.

GIF stwierdził, że stosunki Stron kształtowane są przez umowy i porozumienie z dnia [...] stycznia 2023 r. oraz umowę z dnia [...] października 2020 r. dotyczącą przetwarzania danych osobowych.

Organ odwoławczy przeprowadził analizę przedstawionych przez Spółkę umów i stwierdził, że na podstawie tak ukształtowanych stosunków prawnych, związanych z przedmiotową franczyzą, zarówno przez pryzmat konkretnych zapisów umów, jak i ich całokształtu, przy uwzględnieniu pozostałego materiału dowodowego, nie można stwierdzić istnienia stosunku "kontroli", czy kreowania "zależności".

GIF wskazał m.in., że za uznaniem braku kontroli nad Spółką przemawia to, iż zgodnie z umową franczyzy każda ze stron ma prawo rozwiązania umowy z zachowaniem okresu wypowiedzenia, a kilkumiesięczny termin nie może zostać uznany za nieodpowiedni dla tego rodzaju stosunków gospodarczych. Należy mieć na względzie, że Strony umowy ustaliły, iż w przypadku konieczności dokonania niezbędnych zmian umowy, zostaną one uzupełnione po podjęciu negocjacji (§ 10 pkt 3 umowy franczyzy).

Podobnie postanowienia umowy pożyczki nie mogą być uznane za bezpośrednio kreujące stosunek zależności, czy kontroli.

Odnosząc się do relacji kontraktowych, wykreowanych przez umowę zastawu rejestrowego na zbiorze rzeczy i praw, GIF stwierdził, że nie sposób uznać, iż sama umowa stanowi narzędzie służące przejęciu kontroli nad zobowiązanym z dokumentów związanych z franczyzą. W ocenie organu odwoławczego umowa ta określa sposoby zabezpieczenia pożyczki przez zaspokojenie się ze zbioru rzeczy i praw i w sposób jasny wymienia poszczególne sposoby zaspokojenia się wierzyciela dając jednocześnie dłużnikowi "narzędzia" służące respektowaniu jego praw w trakcie egzekucji, m.in. poprzez sporządzenie wyceny przez osobę o kwalifikacjach zawodowych, przy określeniu podejmowanych czynności.

Odnosząc się do umowy o świadczenie usług wspierających działalność apteczną GIF stwierdził, że stanowi ona o rozwinięciu współpracy opartej na franczyzie, a nie o przejęciu kontroli przez [...] nad franczyzobiorcą.

Postanowienia umów, w ocenie GIF, nie prowadzą do stworzenia stosunku kontroli, czy zależności w rozumieniu przepisów u.o.k.k., pomiędzy Spółką a [...]. Podmioty te, na skutek wzajemnych powiązań, nie są zależne i nie tworzą grupy kapitałowej, w uprzednio wskazanym rozumieniu tego pojęcia. [...] nie może rozstrzygać o najistotniejszych sprawach franczyzobiorcy, a regulacje umowne nie powodują, że franczyzodawca ma decydujący wpływ na franczyzobiorcę, nawet przy założeniu, że ten ostatni korzysta ze wszystkich usług oferowanych przez [...] związanych z umową franczyzy. Jednocześnie sama umowa franczyzy, pożyczki czy o usługi wspierające, nie kreują sytuacji, że przedsiębiorca może zostać nagle i niezapowiedzianie obciążony wskutek niezależnych od niego okoliczności zobowiązaniami różnej natury, w taki sposób, że będzie zmuszony zaprzestać prowadzenia tej działalności. Nie może to nastąpić nawet w sytuacji, gdy jest to uzasadnione istotą gospodarczą zawartego kontraktu, w tym m.in. jego wykonywanie

w sposób wysoce nienależyty.

GIF podkreślił, że podziela stanowisko wskazane w wyrokach NSA z 17 października 2022 r. sygn. akt II GSK 1971/21, II GSK 2505/21 i II GSK 1756/21,

dotyczące relacji pomiędzy [...], a franczyzobiorcami, w których NSA uznał

istnienie kontroli nad tymi franczyzobiorcami ze strony [...]. Organ podkreślił przy tym, że miało to jednak miejsce na gruncie innych umów franczyzy i umów jej towarzyszących. Przedmiotowe relacje kształtowane są jednak między stronami na zasadzie swobody umów i należy brać pod uwagę wszelkie zmiany jakie w nich zachodzą na przestrzeni czasu. Stanowisko NSA wyrażone w wydanych orzeczeniach stanowiło istotne odniesienie dla GIF, jak w tego rodzaju sprawach należy interpretować "przepisy antykoncentracyjne", w szczególności art. 99 ust. 3a pkt 3 u.p.f. i łączące strony stosunku franczyzy relacje umowne.

GIF podkreślił, że ocenie podlegały przedłożone przez Stronę umowy, a nie sposób ich faktycznego wykonania, gdyż zawarte kontrakty stanowią podstawę ważnych i obowiązujących zobowiązań oraz relacji prawnych obu podmiotów, związanych z franczyzą. Faktyczny sposób wykonania umów jest następstwem podjętych zobowiązań. Poza tym strony uprawnione są do dochodzenia w sądzie powszechnym roszczeń z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązań, a to również przemawiać ma za powyżej wskazanym stanowiskiem. GIF dodał, że zbadał dowody z dokumentów, które łącznie lub osobno mogły stanowić podstawę do stworzenia między przedsiębiorcami stosunku zależności, czy kontroli lub kreowałyby istnienie grupy kapitałowej, i istnienia takiej kontroli nie stwierdził.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 15 marca 2023 r. złożył Związek [...] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 art. 80, art 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne przyjęcie przez organ, że nie doszło do sytuacji stanu kontroli,

2) art. 7, art. 77 § 1 art. 80, art 107 § 3 K.p.a. poprzez ocenę w oderwaniu poszczególnych postanowień umów zawartych pomiędzy [...] spółka jawna, a spółką [...] sp. z o.o. bez ich oceny całościowej,

3) art. 4 pkt 4 u.o.k.k. w związku z art. 99 ust. 3, 3a, 4-4b u.p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłową ocenę tego, czy spółka jest podmiotem zależnym.

Skarżąca podniosła, że badając zależności Spółki od [...] w celu stwierdzenia, czy należy ona do tej samej grupy kapitałowej, tj. czy jest podmiotem kontrolowanym przez [...] - organ II instancji nie mógł poprzestać na formalnej analizie przedstawionych mu umów, lecz powinien był ocenić całokształt tych zależności, w tym faktyczne powiązania istniejące między Spółką a [...] oraz - w kontekście tych powiązań – możliwość wywierania przez [...] na Spółkę decydującego wpływu w rozumieniu tego pojęcia przyjętym na gruncie orzecznictwa antymonopolowego.

Z uwagi na powyższe Z[...] wniosła o uchylenie w całości decyzji GIF i zasądzenie od tego organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 24 maja 2024 r. [...] spółka jawna przedstawiła stanowisko w sprawie wnosząc o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Jednocześnie Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – wydruku standardowej umowy wielowalutowego kredytu terminowego oraz odnawialnego, zatwierdzonej przez Zarząd Związku Banków Polskich na fakt, że wymóg przeznaczenia finansowania na określony cel oraz zabezpieczenia majątku dłużnika stanowią standardowe klauzule stosowane przy finansowaniu dłużnym, wydruku informacji z KRS [...] sp.j. na fakt, że podmiot ten już nie istnieje.

Pismem z dnia 29 maja 2024 r. do udziału w postępowaniu zgłosił się Związek [...] (dalej: "Z.[...]"), przedstawiając swoje stanowisko w sprawie i wnosząc o oddalenie skargi.

W toku rozprawy w dniu 5 czerwca 2024 r. Sąd postanowił dopuścić Z.[...] do udziału w postępowaniu oraz oddalił wniosek Spółki o odroczenie rozprawy. Ponadto Sąd uwzględnił wnioski dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy orzekający w sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 15 marca 2023 r., utrzymująca w mocy w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. z [...] marca 2022 r. przenoszącą na rzecz przedsiębiorcy [...] spółka jawna z siedzibą w B. zezwolenie nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w G. przy ul. [...].

Zaskarżona decyzja GIF została wydana na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 104a ust.1 u.p.f. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.).

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 104a ust. 1 u.p.f., organ zezwalający przenosi zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1, na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, jeżeli:

1) nabywca apteki spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4–4b i art. 101 pkt 2–5 oraz przyjmuje w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu;

2) adres prowadzenia apteki nie ulega zmianie.

Na podstawie art. 99 ust. 3a pkt 3 u.p.f., zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli wnioskodawca, wspólnik lub partner spółki będącej wnioskodawcą: jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne.

Powyższy, antykoncentracyjny przepis odwołuje się do unormowania art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2007 r. nr 50, poz. 331 z późn. zm.), dalej: "u.o.k.k.", definiującego pojęcie grupy kapitałowej jako "wszystkich przedsiębiorców, którzy są kontrolowani w sposób bezpośredni lub pośredni przez jednego przedsiębiorcę, w tym również tego przedsiębiorcę".

Art. 4 pkt 4 u.o.k.k., definiuje pojęcie "przejęcia kontroli", jako wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności:

a) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

b) uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

c) członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

d) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami,

e) prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

f) umowa przewidująca zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że wykładnia art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. (tak samo jak w przypadku ust. 3a pkt 3 z uwagi na adekwatną treść) w zakresie pojęcia "podmiotów kontrolowanych sposób bezpośredni lub pośredni" powinna mieścić się w granicach siatki pojęciowej zawartej w przepisach o ochronie konkurencji i konsumentów, do której to ustawy odesłanie dynamiczne, a więc uwzględniające każdorazowe brzmienie tych przepisów.

Z art. 4 pkt 4 u.o.k.k. w związku z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 u.p.f. wynika, że źródła i przejawy stanu kontroli mogą być różne, w tym m.in. powiązania majątkowe i osobowe, ale także zależności umowne. Ustawodawca mówi bowiem o "wszelkich formach bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę", a wymieniony w tym przepisie katalog jest jedynie przykładowy.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył tego, czy przedsiębiorcy [...] spółka jawna można przypisać cechy, o których mowa w art. 99 ust. 3a pkt 3 u.p.f., stanowiące – z mocy odwołującego się do art. 104a ust. 1 pkt 1 u.p.f. – przeszkodę przeniesienia zezwolenia.

O zakresie postępowania wyjaśniającego, które w rozpoznawanej sprawie powinno być przeprowadzone, decydują zatem wskazane wyżej przepisy prawa materialnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że organ zezwalający bada, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia wymogi, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4-4b i art. 101 pkt 2-5 u.p.f. oraz podkreślił, że obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy nie zachodzą wskazane w art. 99 ust. 3 i 3a przeszkody do przeniesienia zezwolenia.

Jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji WIF zawarł jedynie stwierdzenie, iż na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów, oświadczeń, a także dostępnych rejestrów uznał, że wspólnicy [...] spółka jawna, nabywcy ww. apteki ogólnodostępnej są farmaceutami posiadającymi prawo wykonywania zawodu, nie prowadzą żadnej apteki ogólnodostępnej, przyjęli w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu Nr: [...] z [...] sierpnia 2007 r. spełniają, także pozostałe wymagania określone w art. 104a u.p.f.

Zdaniem Sądu, organ I instancji, mimo odwołania się do wskazanych wyżej przepisów prawa, nie przeprowadził postępowania w rozpoznawanej sprawie w wymaganym zakresie. Postępowanie w tym zakresie przeprowadził dopiero organ II instancji.

Sąd wskazuje, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), realizowana jest poprzez odwołanie, które skutecznie wniesione gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w publikacji autorstwa Zbigniewa Romualda Kmiecika pt. "Dwuinstancyjność ogólnego postępowania administracyjnego w świetle przepisów Konstytucji RP i Kodeksu postępowania administracyjnego", wyd. AUMC-S Lublin-Polonia, 2017 (str. 94, 95): "Postępowanie odwoławcze ma zatem dwa cele, przy czym aktualizacja (i konieczność realizacji) drugiego z nich jest uzależniona od wyniku realizacji pierwszego. Można wobec tego powiedzieć, że pierwszy z celów musi być zrealizowany przez organ w toku postępowania odwoławczego, a drugi ma charakter warunkowy. Bezwarunkowym celem postępowania odwoławczego jest weryfikacja decyzji organu I instancji, czyli sprawdzenie jej prawidłowości, rozumianej

szeroko, tj. w aspekcie legalności (zgodności z prawem) i celowości, słuszności (zgodności z interesem społecznym i jednostkowym). Drugim warunkowym celem postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne załatwienie sprawy, czyli ponowne zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego w odniesieniu do adresata decyzji. Aktualizuje się on wtedy, gdy w wyniku realizacji pierwszego z celów okaże się, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą istotną, a jednocześnie nie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania ani do stwierdzenia nieważności decyzji. Ten drugi cel zrealizuje bądź organ odwoławczy, bądź organ I instancji, w zależności od tego, czy materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy czy też wydanie takiego rozstrzygnięcia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.(...) Organ odwoławczy nie może zatem wyręczać organu I instancji w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Jeśli organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stopniu niewystarczającym, sprawa powinna być mu zwrócona przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania.".

Naruszenie zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje strony i musi być oceniane jako naruszenie przepisów postepowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. uchw. SN z 1 grudnia 1994 r. III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7).

Zdaniem Sądu, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez GIF w rozpoznawanej sprawie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Jak wynika z treści

art. 136 § 1 przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności; przeprowadzenie postępowania dowodowego w zasadniczej części należy do organu I instancji, organ odwoławczy w tym zakresie ma możliwość jedynie uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (por. wyr. NSA z 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97).

Skarżąca podnosi, że organ odwoławczy niewystarczająco zbadał zależności Spółki od [...] sp. z o.o. pod względem wyjaśnienia, czy Spółka należy ona do tej samej grupy kapitałowej, tj. czy Spółka jest podmiotem kontrolowanym przez [...], czy [...] ma możliwość wywierania na Spółkę decydującego wpływu.

W rozpoznawanej sprawie GIF uznał, że umowy łączące Spółkę z [...] sp. z o.o., tj.: porozumienie z dnia [...] stycznia 2023 r., umowa franczyzy z dnia [...] stycznia 2023 r. wraz z załącznikami oraz Księgą Standardów [...], umowa o świadczenie usług wspierających działalność apteczną z dnia [...] stycznia 2023 r. wraz z załącznikami, aneks nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. do umowy ramowej pożyczki wraz ze zmienioną i ujednoliconą wersją umowy ramowej pożyczki, aneks nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. do umowy zastawu rejestrowego na zbiorze rzeczy i praw wraz ze zmienioną i ujednoliconą wersją umowy zastawu rejestrowego na zbiorze rzeczy i praw, umowa powierzenia przetwarzania danych osobowych z dnia [...] października 2021 r., umowa zastawu rejestrowego na zbiorze rzeczy i praw zawartą z [...] S.A. z dnia [...] lipca 2022 r., porozumienie trójstronne z dnia [...] lipca 2022 r. ws. umowy faktoringu, ukształtowały te stosunki tak, iż nie spełniają przesłanek z art. 4 pkt 4 i 14 u.o.k.k.

Sąd zwraca uwagę, że w treści umowy franczyzy z dnia [...] stycznia 2023 r. zawarto zapis, że umowa nie rodzi między stronami stosunku zależności żadnego rodzaju ani nie może prowadzić w sposób pośredni ani bezpośredni do ich wzajemnej kontroli (§ 3 ust. 1 umowy zd. drugie). Jednakże z treści § 8 ust. 2 umowy franczyzy z dnia 27 stycznia 2023 r. wynika, że Spółka (franczyzobiorca) przyznała [...], jako franczyzodawcy, lub podmiotowi przez niego wskazanemu prawo pierwszeństwa nabycia przedsiębiorstwa, co zdaniem Sądu może wskazywać na zależność pod względem ekonomicznym i prawnym, skoro Spółka nie może dysponować w sposób wolnorynkowy swoim przedsiębiorstwem.

GIF nie uwzględnił również faktu, że zastrzegając sobie takie prawo [...] zmierza do obejścia prawa, ponieważ jako nabywca przedsiębiorstwa spółka ta nie może uzyskać zezwolenia na prowadzenie apteki w trybie jego przeniesienia, o którym mowa w art. 104a ust. 1 u.p.f.

Uwagę zwracają również zapisy § 9 ust. 3 umowy franczyzy, z których wynika, że franczyzodawca może rozwiązać umowę ze skutkiem natychmiastowym bez wezwania w szeregu wskazanych przypadków m.in. w przypadku prowadzenia przez [...] spółka jawna działalności konkurencyjnej. Podkreślenia wymaga, że umowa nie definiuje zastosowanych w tym przepisie pojęć, w tym m.in. działalności konkurencyjnej, co wyklucza zdefiniowanie obszaru niedozwolonej umownie działalności. W tym kontekście zwraca również uwagę zapis, iż przyczynę rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym może stanowić nieprzestrzeganie postanowień Księgi Standardów (§ 9 ust. 3 pkt j umowy franczyzy), co wobec faktu, iż Standardy regulują szereg szczegółowych wymagań, w tym m.in. w zakresie umeblowania apteki, rozmieszczenia regałów w magazynie, wymagań dotyczących infrastruktury informatycznej, co daje szerokie podstawy do definiowania obszaru niedozwolonej umownie działalności Spółki.

Jak wynika z § 1 ust. 2 pkt 1 umowy pożyczki, pożyczkobiorca zobowiązuje się wykorzystać pożyczkę wedle swojego wyboru, wyłącznie na cele wskazane poniżej: nabycie lub otwarcie Apteki z wyłączeniem kosztów przeprowadzenia remontu w lokalu aptecznym, w którym prowadzona jest apteka oraz dostosowania go do standardów franczyzy [...].

Sąd zwraca uwagę, że nie jest regułą rynkową, że franczyzodawca równocześnie finansuje działalność gospodarczą franczyzobiorcy w formie pożyczki, szczególnie, że ma to miejsce w chwili wejścia franczyzobiorcy na rynek. Wywieranie wpływu na spółkę umożliwia również zastrzeżenie na rzecz pożyczkodawcy uprawnienia do kontroli wydatkowania udzielonej pożyczki pod rygorem jej wypowiedzenia. W typowym stosunku pożyczkowym pożyczkodawca zainteresowany jest przede wszystkim tym, aby pożyczka została zwrócona. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 17 października 2022 r. sygn. akt: II GSK 1756/21, II GSK 1971/21, II GSK 2505/21.

W umowie zastawu rejestrowego, którą również należy ocenić w całokształcie związania gospodarczego [...] spółka jawna i [...], zwraca uwagę m.in. zakaz rozporządzania Zbiorem Rzeczy i Praw, a także zasady wyceny Zbioru Rzeczy i Praw w przypadku naruszenia umowy.

Te okoliczności pozostały poza zakresem badania GIF.

Sąd podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w wyrokach tut. Sądu m.in. z dnia 9 lutego 2024 r. sygn. akt 1456/23, 20 lutego 2024 r. sygn. akt 861/23, 21 lutego 2024 r. sygn. akt 919/23, 22 lutego 2024 r. sygn. akt 922/23, że prowadzenie współpracy przez aptekę na podstawie franczyzy i umów z nią związanych jest prawnie dopuszczalne, jednak istotny jest zakres takiej współpracy, czy nie przybiera ona postaci nierównej, w której franczyzobiorca jest niemalże w pełni podporządkowany franczyzodawcy, a więc w istocie staje się członkiem grupy kapitałowej, o jakiej mowa w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wobec powyższego umowy te powinny zostać poddane szczegółowej analizie, nie tylko w zakresie poszczególnych postanowień, lecz również całości powiązań. W części stanów faktycznych porozumień może bowiem zaistnieć sytuacja, w której poszczególne postanowienia umowne (czytane oddzielnie) nie mają antykonkurencyjnego charakteru, ale biorąc pod uwagę całą treść umowy, jej cel, można uznać, że doprowadzi ona do działań sprzecznych z przepisami ustawy.

W wyroku z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 707/20, WSA dokonując analizy powiązań wnioskującego o przeniesienie zezwolenia stwierdził, że jest on silnie powiązany z [...] z uwagi na relacje związane z wykonywaniem umów franczyzy, pożyczki i związanej z nią zabezpieczeniem w postaci zastawu na zbiorze rzeczy i praw, a także współpracę na podstawie umowy o świadczenie usług centralnych. Przy czym zaznaczono, że forma współpracy gospodarczej w postaci franczyzy sama w sobie nie musi świadczyć o tym, że pomiędzy stronami umowy franczyzowej zachodzi stosunek zależności, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.o.k.k. I to nie samoistny wynik analizy postanowień umowy franczyzy stanowił podstawę odmowy przeniesienia zezwolenia lecz całościowa relacja silnego podporządkowania gospodarczego pomiędzy skarżącym a [...]. Ocena tej relacji doprowadziła do wniosku, że wiążące skarżącego stosunki zobowiązaniowe generują taki zakres obowiązków względem [...], że utracił on wymaganą przez art. 99 ust. 3 pkt 3 u.p.f. samodzielność rynkową i zaliczony być musi w poczet grupy kapitałowej. WSA zaliczył wówczas do tych przewag [...] nad skarżącym, powodujących jego zależność, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.o.k.k., m.in. takie okoliczności jak: raportowanie danych sprzedażowych i dostosowanie systemów informatycznych w taki sposób, by dane z systemu skarżącego były regularnie przekazywane franczyzodawcy, przekazywanie wszelkich informacji i danych niezbędnych dla realizacji umowy; przejęcie przez [...] uprawnień do podejmowania za skarżącego czynności faktycznych i prawnych w sferze zobowiązań podatkowych, kadrowych, a także ustrojowych i inwestycyjnych; uprawnienia skarżącego wobec przedmiotu pożyczki ukształtowane zawartą z [...] umową pożyczki zostały rygorystycznie ograniczone, włącznie z precyzyjnie określonym celem przeznaczenia uzyskiwanych na tej podstawie środków pieniężnych; cały majątek skarżącego został objęty wskazanym zabezpieczeniem rzeczowym.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony we wskazanych wyżej orzeczeniach, iż o skutkach prawnych jakie rodzi umowa nie decyduje jej nazwa, ani wyrażone w niej przez strony oświadczenia lub deklaracje, tylko całokształt treści normatywnej. Ponadto stan kontroli nie jest pojęciem cywilistycznym, tylko administracyjnym. Zatem nie można zredukować znaczenia i zakresu tego pojęcia do kwestii umowy. Oznacza to, że strony nie mogą w drodze umowy w sposób przesądzający umówić się na to, że umowa nie rodzi przesłanki administracyjnej. W tym zakresie umowa podlega ocenie przez pryzmat prawa administracyjnego przez właściwy organ.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zasadnie zarzucono w skardze, iż w rozpoznawanej sprawie GIF nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie wymaganym dla wyczerpującej oceny, czy pomiędzy ww. spółkami zachodzi stan kontroli. GIF dokonał bowiem jedynie analizy postanowień przedstawionych umów, przy tym analiza każdej z umów była dokonywana w sposób abstrakcyjny i w zasadzie w oderwaniu od treści pozostałych umów.

Za uzasadnione Sąd uznał zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.

Sąd podkreśla, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a.

Podsumowując Sąd stwierdza, że uwzględniając treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji, postępowanie dowodowe było niewystarczające. Organ był zobowiązany do dokonania całościowej oceny relacji gospodarczych, prawnych, organizacyjnych, finansowych, a także faktycznych, która jest konieczna dla oceny, czy pomiędzy tymi podmiotami zachodzi stan kontroli.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy orzekające w sprawie organy zobowiązane będą uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Złożyły się nań: wpis od skargi (1000 złotych), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 złotych) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 złotych).