Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1705/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1246/21 w sprawie ze skargi C.N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2021 r. nr 5/2021 w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C.N. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1246/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.N. (dalej "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy (dalej "organ") z dnia 28 lipca 2021 r. nr 5/2021 w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia 18 maja 2021 r. nr 15/2021 wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako "k.p.a.", art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji", oraz § 7 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 946), dalej jako "rozporządzenie MSWiA z 28.06.2002 r.", Komendant Miejski Policji w [...] zobowiązał skarżącego do zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie brutto 22.738,90 zł. Na skutek odwołania złożonego przez skarżącego Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy decyzją z dnia 28 lipca 2021 r. nr 5/2021 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że na podstawie decyzji z dnia 19 marca 1999 r. nr 17/99 wydanej przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] skarżący od dnia 20 lutego 1999 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla policjanta posiadającego członków rodziny z uwagi na zamieszkiwanie w domu rodziców w [...] przy ul. O. [...]. W złożonym 23 stycznia 2014 r. oświadczeniu mieszkaniowym do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości funkcjonariusz oświadczył, że od 1 stycznia 2013 r. zamieszkuje w budynku letniskowym w [...] przy ul. L. [...] na działce rekreacyjnej, którego wraz z żoną pozostaje właścicielem.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący dostarczył decyzję z dnia 1 lipca 2003 r. Wójta Gminy [...] dotyczącą pozwolenia na budowę budynku letniskowego. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji w [...] uznał, że policjant jest właścicielem budynku letniskowego i decyzją z dnia 5 marca 2014 r. nr 2/2014 na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W dniu 15 marca 2016 r. skarżący złożył wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. S. [...], w którym oświadczył, że razem z rodziną zamieszkuje w [...] przy ul. L. [...]. Następnie 29 marca 2016 r. dostarczył akt notarialny z dnia 17 września 2015 r., w którym widnieje zapis, że C. i B. N. sprzedają nieruchomość zabudowaną murowanym budynkiem mieszkalnym w [...] przy ul. L. [...] i wydanie przedmiotu sprzedaży nastąpi do 30 czerwca 2016 r. Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego przez Starostę [...] 1 czerwca 2016 r. wynika, że nieruchomość stanowią tereny mieszkaniowe. Wypis z kartoteki budynków sporządzony 1 czerwca 2016 r. przez Starostę [...] określa, że działka nr [...] położona przy ul. L. [...] według klasyfikacji środków trwałych stanowi budynki mieszkalne, klasa wg PKOB budynki mieszkalne jednorodzinne, główna funkcja dom letniskowy. W dziale - Oznaczenie nieruchomości księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisany jest budynek mieszkalny. Jednocześnie, jak wskazał Wójt Gminy [...] w piśmie z 23 maja 2016 r., budynek od 1 stycznia 2011 r. został opodatkowany jako typowo mieszkaniowy pomimo, że z dokumentów o zakończeniu budowy wynikało, iż jest to budynek letniskowy. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia 27 lipca 2016 r. nr 18/2016 odmówił skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. S. [...], argumentując to faktem posiadania i zbycia przez policjanta domu przy ul. L. [...] w [...], w którym miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy decyzją z dnia 19 września 2016 r. nr 2/2016 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ww. decyzja nie została zaskarżona, a więc skarżący nie podważał ustaleń w niej zawartych dotyczących faktu zbycia domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, o którym mowa w art. 95 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, który zaspokajał jego potrzeby mieszkaniowe.

Następnie decyzją z dnia 14 lutego 2017 r. nr 3/2017 Komendant Miejski Policji w [...] uchylił własną decyzję z dnia 19 marca 1999 r. nr 17/99 o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przewidzianej dla policjanta posiadającego członków rodziny i orzekł o cofnięciu uprawnień do przedmiotowego świadczenia. Decyzja stała się prawomocna w dniu 2 marca 2017 r.

W dniu 7 kwietnia 2017 r. Komendant Miejski Policji w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia 10 listopada 2017 r. nr 32/2017 zobowiązał skarżącego do zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie brutto 22738,90 zł za okres 1 stycznia 2011 r. – 29 lutego 2016 r. Od ww. decyzji policjant odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy decyzją z dnia 15 stycznia 2018 r. nr 1/2018 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazaną decyzję skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r. (sygn. Il SA/Bd 398/18), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z uwagi na brak zastosowania art. 107 ustawy o Policji, który stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić roszczenia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia lub uznanie roszczenia. Tym samym WSA w Bydgoszczy uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż roszczenie z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie podlega przedawnieniu. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżący nienależnie pobierał przedmiotowe świadczenie i zasadne pozostawało wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 451/19) oddalił skargę kasacyjną złożoną od wyżej wskazanego wyroku przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy podzielając stanowisko WSA w Bydgoszczy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 107 ustawy o Policji.

Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia 15 maja 2021 r. nr 15/2021 zobowiązał skarżącego do zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie brutto 22.738,90 zł. za okres 1 stycznia 2011 r. – 29 lutego 2016 r.

Decyzją z dnia 28 lipca 2021 r. nr 5/2021 Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Organ drugiej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uwzględnieniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy stwierdził, że na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W myśl § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r., równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji, nie posiadają domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. Natomiast w świetle § 6 cyt. rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnień do dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodziny.

Kwestie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego reguluje § 7 cyt. rozporządzenia. Decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego organ wydaje w sytuacji, gdy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Decyzja wydana w tym trybie ma charakter deklaratoryjny - nie tworzy ani nie zmienia istniejącego stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdza, że skutek taki nastąpił z mocy prawa w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Zatem decyzja wydana w tym trybie może wywoływać skutki wstecz (ex tunc).

Zgodnie z § 7 pkt 1 cyt. rozporządzenia, decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub jego wysokość. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący dopiero 29 marca 2016 r. dostarczył akt notarialny z dnia 17 września 2015 r., w którym widnieje zapis, że sprzedaje nieruchomość zabudowaną murowanym budynkiem mieszkalnym w [...] przy ul. L. [...]. Z dokumentacji zebranej podczas postępowania administracyjnego w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (do której organ wcześniej nie miał wglądu) wynika, że jest to budynek wolnostojący, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, a jego powierzchnia, technologia wykonania oraz zapewnienie dostępu do wszystkich mediów pozwalają na całoroczne zamieszkiwanie w nim. Jednocześnie w ewidencji budynków oraz księdze wieczystej dom figuruje jako dom mieszkalny. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy w ocenie organu odwoławczego stwierdzić, że podane przez skarżącego informacje w złożonym 23 stycznia 2014 r. oświadczeniu mieszkaniowym były nieprawdziwe (zamieszkiwany budynek był budynkiem mieszkalnym, a nie letniskowym), a więc w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka określona w § 7 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r. Organ odwoławczy podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r. podzielił stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w [...] i Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy, że skarżący zamieszkiwał wraz z rodziną w budynku mieszkalnym, który zapewniał przysługujące mu normy zaludnienia, a tym samym zaspokajał jego potrzeby mieszkaniowe. W związku z powyższym nie był on uprawniony do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a przyznanie świadczenia miało charakter nienależny. Tym samym zasadne pozostawało wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jednocześnie WSA w Bydgoszczy uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że roszczenie z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie podlega przedawnieniu. NSA w wyroku z 18 maja 2020 r. podzielił pogląd WSA w Bydgoszczy, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 107 ustawy o Policji.

Organ odwoławczy podniósł, że w związku z powyższym istotą przedmiotowej sprawy jest określenie, od jakiego dnia roszczenie dotyczące zwrotu przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stało się wymagalne i za jaki okres funkcjonariusz powinien zwrócić przedmiotową należność.

Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, bieg 3-letniego terminu przedawnienia rozpoczyna się z datą, w której roszczenie stało się wymagalne. Wymagalność świadczenia to stan, w którym wierzyciel uzyskuje możność żądania zaspokojenia, a dłużnik zostaje obarczony obowiązkiem spełnienia świadczenia. Obowiązek zwrotu wypłaconego równoważnika za brak mieszkania nie powstaje z mocy prawa, lecz jest orzekany na podstawie § 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r. w formie decyzji. Tym samym organ Policji może żądać zwrotu nienależnie wypłaconego równoważnika dopiero, gdy zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja przyznająca to świadczenia. W związku z powyższym dopiero z dniem uprawomocnienia się decyzji z dnia 14 lutego 2017 r. nr 3/2017 Komendanta Miejskiego Policji w [...], dotyczącej uchylenia własnej decyzji z dnia 19 marca 1999 r. nr 17/99 o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i cofnięcia uprawnień do przedmiotowego świadczenia, można mówić o początkowym terminie otwierającym bieg terminu przedawnienia dla roszczenia o zwrot wypłaconego świadczenia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że instytucja przedawnienia roszczeń powinna chronić interesy nie tylko dłużnika (skarżącego), ale także wierzyciela (organ), dla którego termin przedawnienia jest okresem, podczas którego może dochodzić swoich roszczeń. Inne stanowisko dotyczące przedawnienia stanowiłoby pozorną ochronę wierzyciela, gdyż pozbawiłoby go możliwości uzyskania zwrotu nienależnie wypłaconych świadczeń, ponieważ przed prawomocnym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie organ Policji nie ma tytułu do żądania zwrotu wypłaconego równoważnika. Jednocześnie na podstawie art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Przy czym zgodnie z przyjętą wykładnią nie ma znaczenia, czy powyższa czynność została podjęta przez funkcjonariusza, inny organ np. prokuratora, czy przez organ z urzędu. Tym samym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że w art. 107 ustawy o Policji chodzi wyłącznie o czynność funkcjonariusza Policji, a nie o czynność organu.

W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie termin przedawnienia roszczenia z art. 107 ustawy o Policji zaczął biec w dniu 2 marca 2017 r. (dzień, w którym stała się prawomocna decyzja o cofnięciu uprawnień do przedmiotowego świadczenia) i został po raz pierwszy przerwany 7 kwietnia 2017 r., kiedy to Komendant Miejski Policji w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu przez Skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wydana w dniu 15 stycznia 2018 r. ostateczna decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy została wydana z zachowaniem 3-letniego terminu określonego w art. 107 ustawy o Policji i ponownie przerywa bieg terminu przedawnienia, który zaczyna biec od nowa 16 stycznia 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 123 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Tym samym podstawowym sposobem przerwania biegu przedawnienia jest podjęcie przez wierzyciela przed właściwym organem i przeciwko dłużnikowi czynności zmierzającej do zaspokojenia roszczenia (rozpoznania sprawy albo egzekucji roszczenia). Bieg przedawnienia ma zmobilizować wierzyciela do dochodzenia zaspokojenia roszczenia. Przedawnienie nie może biec w czasie, gdy wierzyciel z niezależnych od siebie względów nie ma możliwości dochodzenia roszczenia. Po każdym przerwaniu przedawnienia biegnie ono na nowo, a w razie przerwania przedawnienia przez czynność w postępowaniu przed sądem przedawnienie nie biegnie na nowo, dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone (art. 124 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego). Powyższe przepisy Kodeksu cywilnego znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Tym samym w przedmiotowej sprawie termin z art. 107 ustawy o Policji biegnie na nowo od 18 maja 2020 r., tj. wydania i uprawomocnienia się wyroku NSA z dnia 18 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 451/19). Tym samym roszczenie nie uległo przedawnieniu i zasadne pozostaje utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

W skardze na ww. decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wnosząc o jej uchylenie podniósł zarzut jej wydania z naruszeniem art. 107 § 1 ustawy o Policji oraz § 7 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w sprawie doszło do przedawnienia roszczenia. Stosownie do poglądu wyrażonego w doktrynie: "Wszelkie roszczenia z tytułu prawa do uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem terminu wskazanego w ustawie, jest to zasada, od której ustawa nie przewiduje żadnego wyjątku. Bieg terminu przedawnienia może jednak zostać przerwany. Ustawa wymienia dwie enumeratywnie wskazane w tym zakresie okoliczności. Pierwsza dotyczy czynności podejmowanej przez stronę przed kierownikiem właściwej jednostki organizacyjnej. Nie chodzi tu o czynność organu, lecz czynność funkcjonariusza Policji, która zostaje podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia." (Ł. Czebotar, komentarz do art. 107 ustawy o Policji, LEX). Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych "Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, bieg 3-letniego terminu przedawnienia rozpoczyna się z datą, w której roszczenie to stało się wymagalne. W przedmiocie zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego organ wydaje decyzję, zgodnie z przepisem § 7 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r. Podstawę do wydania takiej decyzji stanowi w szczególności, zgodnie z § 7 pkt 2 rozporządzenia, uprawomocnienie się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika, jest to początkowy termin otwierający organowi możliwość orzeczenia o obowiązku zwrotu, a jednocześnie otwierający bieg terminu przedawnienia dla roszczenia o zwrot wypłaconego świadczenia. Nie można pomijać, że instytucja przedawnienia roszczeń ma na celu stabilizuję sytuacji prawnej obu stron stosunku prawnego. Przedawnienie chroni interesy dłużnika, ograniczając w czasie skuteczność roszczeń, chroni także wierzyciela, dla którego termin przedawnienia jest okresem, w którym może swoich roszczeń dochodzić.

Dodatkowo skarżący podniósł, że z § 7 pkt 1 cyt. rozporządzenia wynika, iż przesłankami zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, są: wystąpienie zmian mających wpływ na istnienie lub wysokość uprawnienia do tego równoważnika, niepoinformowanie przez funkcjonariusza we właściwym trybie o tych zmianach, nienależne pobranie równoważnika pieniężnego oraz związek przyczynowy pomiędzy dwoma pierwszymi przesłankami a nienależnym pobraniem równoważnika. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z ww. przesłanek upoważniających do zwrotu równoważnika. Od wielu lat skarżący składał oświadczenie mieszkaniowe tej samej treści dotyczącej lokalu, w którym zamieszkiwał. W przedmiotowej kwestii od wielu lat nie zaszły żadne zmiany. Tym samym nie może być mowy o nienależnie pobranym równoważniku pieniężnym za brak mieszkania. Co więcej, równoważnik wypłacany był na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Skarżący podtrzymał nadto swoje dotychczasowe stanowisko, że budynek był budynkiem letniskowym. Podkreślił, że budynek letniskowy to również budynek mieszkalny. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki upoważniające organy Policji do zmiany decyzji w sprawie równoważnika za brak lokalu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "P.p.s.a.", wskazał, że zgodnie z art. 153 tej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przedmiotowej sprawie najpierw WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r. (sygn. akt Il SA/Bd 398/18), a następnie NSA w wyroku z dnia 18 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 451/19), wyraziły stanowisko, że skarżący w sposób nienależny pobierał równoważnik mieszkaniowy w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 29 lutego 2016 r. Powyższe rodziło po stronie organów Policji obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r. Zatem kwestia powyższa nie mogła być ponownie analizowana przez Sąd aktualnie rozpoznający sprawę.

W konsekwencji obecnie należało poddać analizie jedynie zagadnienie przedawnienia roszczenia będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. W tym zakresie NSA w cyt. wyroku wyjaśnił, że przedawnienie roszczeń, o którym mówi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, winno obejmować roszczenie z tytułu prawa do równoważnika pieniężnego i to zarówno wtedy, gdy policjant domaga się przyznania tego prawa, jak i gdy organ Policji żąda zwrotu świadczenia wypłaconego z tego tytułu, uznając je za nienależnie pobrane. Charakter roszczeń wskazanych w tym przepisie jasno pokazuje, że chodzi o przedawnienie roszczeń majątkowych. Charakter taki ma także roszczenie o zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji wiąże rozpoczęcie biegu przedawnienia roszczenia od dnia, w którym świadczenie stało się wymagalne. Policyjna ustawa pragmatyczna nie definiuje pojęcia wymagalności. Przyjmuje się jednak, że jest to stan, w którym wierzyciel uzyskuje możność żądania zaspokojenia, a dłużnik zostaje obarczony obowiązkiem spełnienia świadczenia. W przypadku żądania przez organ Policji zwrotu nienależnie wypłaconego funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wymagalność powstaje wówczas, gdy stosownym aktem administracyjnym zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją przyznająca przedmiotowe świadczenie.

Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy Sąd meriti podniósł, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego stała się prawomocna 2 marca 2017 r. wobec jej niezaskarżenia przez skarżącego. Tym samym stwierdzić należy, że organ uzyskał uprawnienie do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia dopiero od momentu, w którym decyzja o cofnięciu uprawnień stała się ostateczna. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Postępowanie w sprawie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wszczęto 7 kwietnia 2017 r., co spowodowało przerwanie biegu przedawnienia dochodzenia tegoż roszczenia. Zgodnie z art. 124 § 2 Kodeksu cywilnego, w razie przerwania przedawnienia przez czynność w postępowaniu przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym albo przez wszczęcie mediacji, przedawnienie nie biegnie na nowo, dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone.

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji wskazał, że roszczenie organu Policji o zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego stało się wymagalne i niewątpliwie nie uległo przedawnieniu, bowiem nie upłynął jeszcze okres trzech łat, o którym mowa w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, uwzględniając okoliczność przerwania biegu przedawnienia tegoż roszczenia wskutek wszczęcia postępowania w kwietniu 2017 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając wydane orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że został wydany z naruszeniem prawa materialnego, to jest:

1. art. 107 § 1 ustawy o Policji, poprzez niewłaściwe zastosowanie a tym samym błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do przedawnienia dochodzonej przez organy Policji należności z tytułu wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

2. § 7 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym błędne uznanie, że organy Policji zasadnie i prawidłowo dokonały oceny przesłanek umożliwiających żądanie zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wydanego wyroku w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasadzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając wniesiony obecnie środek odwoławczy przez pryzmat regulacji art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie organy Policji i Sąd pierwszej instancji orzekały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny wydanego w dniu 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 451/19, którym podzielono stanowisko WSA w Bydgoszczy wyrażone w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt Il SA/Bd 398/18, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w o odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.2019, komentarz do art. 153). Zarówno organ administracji, jak i sąd rozpoznając sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 P.p.s.a. muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną przez sąd administracyjny (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 920/10 oraz z dnia 28 lutego 2018 r.; sygn. akt II OSK 1690/17). Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną.

Ponadto zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane.

Należy odnotować, że we wskazanym na wstępie wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 451/19, zawarto ocenę, że skarżący w sposób nienależny pobierał równoważnik mieszkaniowy w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 29 lutego 2016 r. Powyższe po stronie organów Policji rodziło obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. We wskazanym judykacie podkreślono, że ogólna formuła użyta w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji posługująca się pojęciem roszczenia z tytułu "innych świadczeń oraz należności pieniężnych" pozwala uznać, iż regulacja ta odnosi się, oprócz roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, także do roszczeń z tytułu świadczeń oraz należności pieniężnych, które wynikają ze stosunku służby w Policji, nie wyłączając z tego jakichkolwiek świadczeń lub należności pieniężnych. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że przedawnienie roszczeń, o którym stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji winno obejmować roszczenie z tytułu prawa do równoważnika pieniężnego i to zarówno wtedy gdy policjant domaga się przyznania tego prawa, jak i gdy organ Policji żąda zwrotu świadczenia wypłaconego z tego tytułu, uznając je za nienależnie pobrane.

W nawiązaniu do postawionych w obecnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów podnieść należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję wypełnił obowiązki z art. 170 w związku z art. 153 P.p.s.a. Uwzględnił bowiem w pełni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z wyroku z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 398/18, zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że obowiązek zwrotu wypłaconego równoważnika nie powstaje z mocy prawa, lecz w następstwie wydania stosownej decyzji, podobnie jak na podstawie decyzji przyznawane jest prawo do tego równoważnika. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia momentu wymagalności roszczenia z tytułu obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji wiąże rozpoczęcie biegu przedawnienia roszczenia z dniem, w którym świadczenie stało się wymagalne. W przypadku żądania przez organ Policji zwrotu nienależnie wypłaconego funkcjonariuszowi równoważnika wymagalność taka powstaje wówczas, gdy ostateczną decyzją zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja przyznająca dane świadczenie.

W rozpoznawanej sprawie skutek taki należy wiązać z uzyskaniem waloru ostateczności decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W realiach rozpatrywanej sprawy taka decyzja została wydana i wobec jej niezaskarżenia przez skarżącego stała się ostateczna w dniu 2 marca 2017 r. Zatem organ Policji uzyskał uprawnienie do żądania zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia.

Postępowanie w sprawie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wszczęto w dniu 7 kwietnia 2017 r., co spowodowało przerwanie biegu przedawnienia tego roszczenia. Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę zasadnie uznał, że roszczenie organu Policji nie uległo przedawnieniu. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 124 § 2 ustawy – Kodeks cywilny w razie przerwania przedawnienia przez czynność w postępowaniu przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym przedawnienie nie biegnie na nowo, dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone. Zakończenie przerwy biegu terminu przedawnienia należy łączyć z prawomocnością orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie w najściślejszym tego słowa znaczeniu. Z uwagi na to, że ustawa o Policji milczy w zakresie skutków przerwania przedawnienia należy przyjąć za regulacją art. 124 § 2 ustawy - Kodeks cywilny, że w razie przerwania przedawnienia przez czynność podjętą w celu dochodzenia roszczenia, przedawnienie nie biegnie na nowo, dopóki postępowanie to nie zostanie definitywnie zakończone. W rozpatrywanej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 451/19) nie zakończył definitywnie postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika, gdyż wyrokiem tym oddalono skargę kasacyjną organu od wyroku Sądu pierwszej instancji uchylającego decyzje wydane przez organy Policji. Fundamentalne znaczenie w sprawie ma jednakże samo wszczęcie w dniu 7 kwietnia 2017 r. postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika, która to czynność spowodowała przerwanie biegu przedawnienia tego roszczenia.

W odniesieniu do treści zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia wymaga zaakcentowania, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wyjaśnił, że działa w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 451/19, i w czym owo związanie się wyraża. Tymczasem skarżący kasacyjnie zarzuty kasacyjne w skardze kasacyjnej datowanej na dzień 23 maja 2022 r. sformułował w taki sposób, jakby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 451/19) w ogóle nie zapadł, dążąc do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Skarżący kasacyjnie nadal akcentuje, że nie wystąpiła żadna z przesłanek obligujących do zwrotu równoważnika, jednakże podkreślenia wymaga, że kwestia ta została już przesądzona w tej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 451/19. Jak wskazano na wstępie rozważań prawnych zawartych w niniejszym uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący, wbrew spoczywającemu nań obowiązkowi, nie powiadomił organów Policji o zmianie okoliczności istotnych z punktu widzenia przyznanego mu prawa do równoważnika mieszkaniowego, a w konsekwencji w sposób nienależny pobierał równoważnik mieszkaniowy w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do 29 lutego 2016 r. Jak wskazał dalej Naczelny Sąd Administracyjny powyższe rodziło po stronie organów Policji obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (§ 7 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r.).

Dokonaną oceną - jak wskazano powyżej - związany był zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny obecnie orzekający w składzie rozpoznającym sprawę. Stwierdzić zatem należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące kwestii już rozstrzygniętych prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego z oczywistych względów uchylają się spod kontroli orzekającego w niniejszej sprawie Sądu odwoławczego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu należne za sporządzenie i wniesienie w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (240 zł).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.