Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 842/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1580
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.319.2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.319.2024 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ nadzoru") stwierdził nieważność uchwały Nr LXXV/1572/24 Rady Miasta Katowice (dalej "Rada Miasta") z dnia 21 marca 2024 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice w 2024 roku (dalej "Program"), w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 8 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm.) – dalej "u.o.z."

Organ nadzoru wskazał, że podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały jest art. 11a ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tymi przepisami rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Natomiast jak wynika z treści art. 11a ust. 5 u.o.z. - Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

W ocenie Wojewody przyjęty przedmiotową uchwałą Program nie spełnia ustawowych przesłanek określonych w przepisach ustawy. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy enumeratywnie wskazał zakres regulacji, która winna być unormowana w powyższym programie. Ze sformułowania "program obejmuje w szczególności" oraz "program zawiera wskazanie" nie można wyprowadzać wniosku o fakultatywnym zakresie jego regulacji w odniesieniu do kwestii, które powinny być określone. Zakres swobody rady gminy w tym przypadku nie oznacza możliwości odstąpienia od uregulowania spraw, które powinny być określone w programie, lecz zobowiązuje do określenia w nim wszystkich wskazanych w delegacji ustawowej elementów.

Jak podniósł Wojewoda w § 27 pkt 1 pkt 8 Programu (Rozdział 8. Źródła finansowania oraz środki przeznaczone na realizację programu) nie wypełnia delegacji ustawowej z przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. w związku z art. 7 Konstytucji RP. W powyższej regulacji Programu wskazano, że "środki finansowe na realizację zadań wynikających z niniejszego programu zapewnione są w budżecie miasta w następujących kwotach:

1) koszty związane z zapewnieniem zwierzętom miejsca w Schronisku – 298.770,00 zł;

2) koszty związane z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt – 67.590,00 zł

3) koszty związane z sezonowym dokarmianiem kotów wolno żyjących - 40.000 zł;

4) koszty związane ze sterylizacją i kastracją kotów wolno żyjących (nie przebywających w Schronisku) oraz usypianiem ich ślepych miotów – 50.000,00zl;

5) koszty związane z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt - 11.770,00 zł;

6) koszty związane z transportem, przetrzymywaniem i opieką weterynaryjną zwierząt gospodarskich - 30.000,00 zł;

7) koszty związane z zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom przebywającym w Schronisku (w tym także ze sterylizacją, kastracją oraz usypianiem ślepych miotów tych zwierząt) oraz uczestniczących w zdarzeniach drogowych – 292.120,00 zł;

8) koszty związane ze znakowaniem zwierząt – 6.000,00zł.

W ocenie organu nadzoru w wymienionym wyżej § 27 pkt 1 - pkt 8 Programu Rada Miasta nie dokonała wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Ujęcie kwoty w sposób łączny dla zadań określonych w § 27 pkt 7 Programu nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu ww. regulacji Programu nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym, gdyż łącznie określono środki na finansowanie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (tj. z treści Programu nie można wywieść konkretnej kwoty przeznaczonej na realizację zadania: obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt; usypianie ślepych miotów oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt).

Uzasadniając swe stanowisko Wojewoda Śląski zacytował stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18 a także przywołał szereg innych orzeczeń sądów administracyjnych.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że § 20 Programu nie wypełnia delegacji ustawowej dotyczącej zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co stanowi istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 8 u.o.z. W powyższej regulacji Programu wskazano, że: "Zgodnie z przyjętym Regulaminem Schronisko przyjmuje zgłoszenia (także telefoniczne) o zwierzętach, które uległy wypadkom ulicznym i podejmuje natychmiastowe działania mające na celu udzielenie pomocy tym zwierzętom i przywiezienie ich do Schroniska. Poszkodowane w wypadkach drogowych zwierzęta gospodarskie przewożone będą przez Fundację [...] do gospodarstwa rolnego w C. na zlecenie Miasta Katowice. Schronisko zawiera umowę z przynajmniej jednym lekarzem weterynarii, który zobowiązany jest do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej dla zwierząt domowych i gospodarskich podejmowanych interwencyjnie (w tym poszkodowanych w wypadkach drogowych).

W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta nie zrealizowała wykonawczego charakteru programu poprzez wskazanie podmiotu, któremu powierzono realizację konkretnych, wyszczególnionych zadań objętych programem, w sytuacji, gdy nie wykonuje ono tego zadania, lecz powierza je innemu podmiotowi – w weryfikowanym przypadku - lekarzowi weterynarii. Zdaniem Wojewody ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności w nim przewidzianych stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Niewskazanie podmiotów realizujących program pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a w konsekwencji uniemożliwia skuteczną realizację zadań ustawowych znajdujących konkretyzację w programie.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że w kontrolowanym Programie Rada Miasta nie wskazała konkretnego lekarza weterynarii (np. przychodni weterynaryjnej, gabinetu weterynaryjnego, ani innego podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne), który będzie zapewniał całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jego zdaniem Program nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji ustawowej sformułowanej w art.11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Rada Miasta powinna każdorazowo w treści przyjmowanego programu wskazać jednoznacznie podmiot (lekarza weterynarii, gabinet), któremu powierza realizację zadań przewidzianych w ww. przepisie. Wypełnienia delegacji ustawowej nie może stanowić wskazanie jako podmiotu zobowiązanego do zapewnienia opieki w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt podmiotu prowadzącego schronisko, który faktycznie zadania tego nie realizuje, ponieważ wykonywać opiekę weterynaryjną może wyłącznie lekarz weterynarii po spełnieniu wymogów wynikających z ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych. Zdaniem organu nadzoru, skoro program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, to odnalezienie tej informacji staje się niemożliwe, gdy kwestia ta nie jest wprost wskazana w programie.

Z uwagi na powyższe uchybienia Wojewoda stwierdził, że uchwała Nr LXXV/1572/24 Rady Miasta Katowice z dnia 21 marca 2024 r. została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa i w konsekwencji takiego ustalenia stwierdzenie jej nieważności w całości było uzasadnione i konieczne.

Skargę na to rozstrzygnięcie złożyło Miasto Katowice reprezentowane przez jego Prezydenta. Zarzuciło organowi nadzoru naruszenie prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 8 i ust. 5 u.o.z., poprzez wadliwą ich wykładnię i stwierdzenie, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice w 2024 r. nie czyni zadość wyszczególnionemu w art. 11a ust. 5 u.o.z. obligatoryjnemu obowiązkowi wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, a także nie czyni zadość art. 11a ust. 1 w zw. z ust, 2 pkt 8 u.o.z. poprzez nie wskazanie konkretnego lekarza weterynarii (np. przychodni weterynaryjnej, gabinetu weterynaryjnego, ani innego podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne), który będzie zapewniał całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi Wojewody w niniejszej sprawie jest uchwała Nr LXXV/1572/24 Rady Miasta Katowice (dalej "Rada Miasta") z dnia 21 marca 2024 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice w 2024 roku.

Dokonując w ramach wyżej zakreślonej kognicji kontroli zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40) – dalej "u.s.g." oraz art. 11a u.o.z., który określa, co obejmuje program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ponadto art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi, iż program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem uchwała rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego. Zauważyć należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślenia wymaga, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia wynikającego z przepisów rangi ustawowej w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji wszystkich zadań jej powierzonych. Uchwała rady gminy musi uwzględniać unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Jednocześnie akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie, co wynika z § 137 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), cytowanego dalej także w skrócie jako Rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do Załącznika do Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Powyższa regulacja zasadnym czyni odwoływanie się w dalszej części niniejszego uzasadnienia do ww. regulacji. W orzecznictwie wskazuje się, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16, CBOSA)

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi, w ocenie Sądu są one nieuzasadnione.

W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo uznał, że Rada Miasta naruszyła art. 11a ust. 5 u.o.z. nie dokonując wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania wynikające z Programu. Skład orzekający w sprawie ma świadomość istniejącej w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności w tym przedmiocie. Przyjmuje jako własny pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Sąd odwoła się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 60/22 z którego wynika, że "Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Ol 1030/21 i o sygn. II SA/O; 1075/21, z dnia 20 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Ol 1028/21, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, CBOSA). Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań.".

Zdaniem Sądu orzekającego § 27 pkt 7 Programu niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z i słusznie został zakwestionowany przez organ nadzoru.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu Prezydenta dotyczącego zastosowania przez organ nadzoru błędnej wykładni art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez nie wskazanie konkretnego lekarza weterynarii (np. przychodni weterynaryjnej, gabinetu weterynaryjnego, ani innego podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne), który będzie zapewniał całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody jest prawidłowe, ponieważ Rada Miasta nie wypełniła w sposób właściwy delegacji wynikającej z art. 11a ust.1 w zw. z ust.2 pkt 8 u.o.z., albowiem w § 20 Programu nie został wskazany konkretny lekarz weterynarii, gabinet weterynaryjny lub zakład leczniczy, który realizatorem zadania w zakresie opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Słusznie organ nadzoru podniósł, że ustalenie w Programie w sposób skonkretyzowany wykonawców Programu, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w Programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy. Wskazanie przez Radę Miasta w § 20 Programu, że schronisko "zawrze umowę z przynajmniej jednym lekarzem weterynarii" nie spełnia tego warunku. Zasadnie zatem organ nadzoru uznał w rozstrzygnięciu nadzorczym, że zaskarżony Program nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt. II SA/Ke 545/22, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1574/17, CBOSA).

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że brak jest podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody narusza przepisy prawa, które uzasadniałyby jego uchylenie i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.