Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 398/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 marca 2023 roku, nr SKO Gd/4882/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. D. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 6 marca 2023 r., nr SKO Gd/4882/22, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska (dalej jako: Prezydent) z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr GCŚ/DŚO/01127/SP/08/2022, o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad T. D.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Gdańska rozpatrywał wniosek I. D. z dnia 26 maja 2022 r. o ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem – T. D. Podstawą wniosku było orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr MZON.4061-1/3914/06, z którego wynikało, że syn wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, a niepełnosprawność ta datowana jest od 2001 r., kiedy skończył on 24 rok życia. Do wniosku dołączono także kserokopię decyzji o waloryzacji renty rodzinnej przyznanej I. D.

W toku postępowania wnioskodawczyni oświadczyła, że ukończyła szkołę zawodową i posiada wykształcenie jako sprzedawca, lecz nigdy nie pracowała, gdyż wychowywała ośmioro dzieci. Rezygnacja z pracy jest spowodowana stałą opieką nad niepełnosprawnym synem T. – w ciągu dnia wykonuje wszelkie niezbędne czynności i również w nocy pozostaje do dyspozycji syna. Syn wymaga pomocy przy wykonywaniu czynności higienicznych i samoobsługowych, jest pod opieką psychiatry, diabetologa, urologa, onkologa, hematologa, lekarza pierwszego kontaktu i okulisty. Nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, sam spożywa posiłki. Ze względu na schizofrenię co do zasady nie powinien pozostawać sam w domu, ani sam wychodzić. Skarżąca, oprócz dawkowania i podawania synowi leków, umawiania i towarzyszeniu w wizytach oraz załatwiania spraw urzędowych, zajmuje się domem, tj. sprząta, pierze, robi zakupy, przygotowuje posiłki, realizuje recepty i płaci rachunki. Wnioskodawczyni ma 72 lata. Nie pobiera emerytury, ale ma przyznaną po śmierci męża w 2018 r. rentę rodzinną. W momencie powstania niepełnosprawności syn uczył się w technikum, lecz zgubił dokumenty potwierdzające tę okoliczność. Wnioskodawczyni nie wskazała też dokumentów, z których wynikałoby pogorszenie się stanu zdrowia syna.

W tracie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił z kolei, że syn wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką i bratem. Choruje przewlekle na schizofrenię paranoidalną, cukrzycę (przyjmuje insulinę 3 razy dziennie), zgłasza problem z nietrzymaniem moczu, w związku z czym jest pampersowany, choruje też na niedosłuch – nosi aparat słuchowy. Porusza się jednak samodzielnie, samodzielnie korzysta z komunikacji miejskiej i cyklicznie jeździ na turnusy z matką jako opiekunem. Syn od lat korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w postaci zasiłku stałego, opłaty składek na ubezpieczenie zdrowotne, licznych zasiłków celowych, a także możliwości udziału w Klubie Samopomocy dla osób Przewlekle Psychicznie Chorych. Korzystał też z mieszkania wspomaganego, gdzie mieszkał bez matki, lecz ze wsparciem osób wykwalifikowanych. Syn podejmował też pracę zawodową od 1 grudnia 2010 r. do 11 lipca 2018 r. oraz od 6 lutego 2020 r. do 14 kwietnia 2020 r., a w związku z niezgłoszeniem tego faktu do MOPR zwracał następnie nienależnie pobrany zasiłek stały. Oceniono, że syn skarżącej może sam przygotowywać posiłki, lecz nie robi tego ze względu na wątpliwość, czy przygotuje właściwe posiłki i czy dopilnuje pory podawania insuliny. Może pozostawać w domu sam. Jednocześnie T. D. nie zgłaszał potrzeby korzystania z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Nie było też konieczności korzystania z usług asystenta osoby z zaburzeniami psychicznymi. W gospodarstwie domowym zamieszkuje też drugi syn skarżącej – D., który jest osobą agresywną, prawdopodobnie chorą psychicznie i zdarzało się, że stosował przemoc wobec swojego brata T.

Pracownik socjalny ustalił też, że wnioskodawczyni sama wymaga opieki, gdyż cierpi na choroby wieku starczego. W tym zakresie wnioskodawczyni wyjaśniała, że wykonuje wszystkie czynności, które wypisała w harmonogramie z rozpisanymi godzinami, choć syn wykonuje też czynności, które się mu każe. Wnioskodawczyni miała świadomość, że jeśli prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, to zostanie uchylony zasiłek stały z powodu przekroczonego kryterium dochodowego, jednak stwierdziła, że zasiłek ten jej się należy. Jednocześnie strona zgłaszała, że syn czynności wykonuje samodzielnie, lecz pod nadzorem, jak również oświadczyła, że syn nie może pozostawać sam w domu, lecz nie umiała uzasadnić tego stanowiska.

Uwzględniając te okoliczności organ zbadał kwestię rezygnacji lub niepodejmowania przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym synem. Zdaniem organu, wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających przebieg zatrudnienia i choć figuruje w Samorządowej Elektronicznej Platformie Informacyjnej to nie wynika, aby aktywnie poszukiwała pracy (brak jakiejkolwiek propozycji podjęcia zatrudnienia). Wobec tego nie można było uznać, aby wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w celu opiekowania się niepełnosprawnym synem, u którego niepełnosprawność istnieje od 24 roku życia. Zdaniem Prezydenta, z zasad doświadczenia życiowego wynika też, że osoba, która wiele lat nie była aktywna zawodowo, nie jest w stanie skutecznie ponownie wejść na rynek pracy. Wiek wnioskodawczyni jest kolejnym czynnikiem obniżającym zdolność do wykonywania pracy zarobkowej.

Organ uznał nadto, że syn wnioskodawczyni jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoje najpilniejsze, podstawowe potrzeby życiowe, a czas sprawowanej przez matkę opieki nie wymusza niepodejmowania przez nią z tego powodu zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. Nie istnieje zatem związek między sprawowaną przez I. D. opieką nad synem, a rezygnacją lub niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Dodatkowo zauważył organ, że w sprawie zachodzi przesłanka negatywna przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych poprzez wprowadzenie regulacji różnicującej sytuację prawną opiekunów osoby niepełnosprawnej z uwagi na wiek powstania niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny - orzekając w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie uchylił go. Trybunał orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Natomiast organ administracji zobligowany jest stosować przepisy prawa w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie ma charakteru uznaniowego. Do uzyskania tego świadczenia należy spełniać łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy jednoczesnym braku przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 5 tejże ustawy, a organ orzekający o przyznaniu bądź nieprzyznaniu świadczenia, nie posiada w tym zakresie swobody uznania administracyjnego.

W tej sytuacji, zdaniem Prezydenta, wnioskowane świadczenie I. D. nie przysługiwało, a o odmowie jego przyznania organ orzekł w decyzji z dnia 25 sierpnia 2022 r.

W odwołaniu od tej decyzji I. D. wniosła o jej uchylenie, zarzucając decyzji Prezydenta:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP,

b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez odwołującą a sprawowaną przez nią opieką nad synem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje, a także, iż zakres opieki świadczony przez odwołującą się nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy. W wyroku z dnia 21 października 2014 sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem, że przepis ten, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec tego należy uznać, że wydanie w sprawie decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Rozpatrywanie niniejszej sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego powinno więc następować bez uwzględnienia zastrzeżenia wynikającego z art. 17 ust. 1b ustawy. A zatem okoliczność, że niepełnosprawność syna wnioskodawczyni nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, której nie można potwierdzić, nie mogła stanowić przesłanki do odmowy przyznania świadczenia.

Odnosząc się zaś do kolejnej przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia lub rodzicielskiego świadczenia. Jednocześnie jednak, w orzecznictwie przyjmuje się, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może zostać zrealizowany poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury lub renty. Dlatego też, dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki pozytywne przyznania świadczenia i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty rodzinnej, organ powinien pouczyć wnioskodawcę o możliwości zawieszenia prawa do renty i wyboru świadczenia. W niniejszej sprawie nie było jednak podstaw do takiego działania.

Oceniając bowiem zebrany materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że niewątpliwie odwołująca się pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu. Jak sama oświadczyła nigdy nie pracowała, gdyż wychowywała ośmioro dzieci, a rezygnacja z podjęcia przez nią z pracy spowodowana jest opiekę, którą musi świadczyć w związku z niepełnosprawnością syna. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest jednak w niniejszej sprawie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad synem, a rezygnacją przez stronę z aktywności zawodowej, który to związek uprawniałby do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium wnioskodawczyni - podejmując się opieki nad synem, nie była zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej, gdyż do tej pory nie była aktywna zawodowo. Zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności, syn odwołującej się jest niepełnosprawny w stopniu znacznym od kwietnia 2001 r., a więc od 24 roku życia. Z ustaleń w sprawie wynika także, że syn był osobą aktywną zawodowo, a także sam mieszkał ze wsparciem osób wykwalifikowanych. W tym czasie odwołująca się nie podejmowała prób zatrudnienia, a więc brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki.

Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje zarówno złego stanu zdrowia psychicznego syna odwołującej się, związanego z specyfiką choroby jaką jest schizofrenia paranoidalną, oraz pozostałych jego schorzeń, jak i konieczności świadczenia pomocy przez odwołującą się w zakresie opisanym w jej oświadczeniach i wynikających z przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego, jednak fakt, że skarżąca nigdy nie pracowała, jej wiek (ukończenie 72 lat), a także jej własne problemy ze zdrowiem, o których mowa jest w wywiadzie środowiskowym, poddają w wątpliwość to, by aktualnie mogła podjąć pracę jako sprzedawca.

W związku z tym, fakt pobierania przez wnioskodawczynię renty rodzinnej nie był jedyną przyczyną odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia,

a w sytuacji jednoczesnego braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią pracy a koniecznością sprawowania opieki, nie było zasadne informowanie jej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty rodzinnej i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wpłaty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. D. zakwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 marca 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 25 sierpnia 2022 r., zarzucając organom je wydającym:

1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organy, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad synem podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad synem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W konsekwencji tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że sam organ zauważa, iż zajmuje się ona chorym synem całodobowo. Jednocześnie zauważyła, że chciałaby podjąć pracę gdyby to było możliwe. W orzecznictwie zaś wskazuje się, że samo wskazanie uprzedniej bierności zawodowej nie może być uznane za przesłankę uzasadniającą kategoryczny brak związku pomiędzy sprawowaną przez wnioskującą opieką, a niemożnością pojęcia zatrudnienia. Osoba obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lecz niepodejmująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie stałej opieki nad synem ma prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do kwestii naruszenia prawa materialnego skarżąca stwierdziła, że zastosowanie przez organ rozstrzygający w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winny był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. Natomiast prawidłowe odczytanie treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że skarżąca - opiekująca się niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Kontrola sądowa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 marca 2023 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 25 sierpnia 2022 r. wykazała, że decyzje te odpowiadają prawu. W szczególności, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych, który stanowił podstawę prawną orzekania organów.

Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z analizowanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą przedmiotowego świadczenia jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy jednak podkreślić, że świadczenie to nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi też wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

W związku z tym, w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu przyznanie lub odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązkiem organu jest ustalenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Organy winny były ustalić, czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącej, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Nie było w sprawie kwestią sporną to, że syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które to orzeczenie zostało wydane na stałe, i w którym wskazano, że syn jest znacznie ograniczony w samodzielnej egzystencji. Przy czym podkreślenia wymaga, że niepełnosprawność ta istnieje od roku 2001 r., tj. od czasu, gdy syn skarżącej ukończył 24 lata. Odnosząc się do tej kwestii wyjaśnić trzeba, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443). W konsekwencji organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części tego przepisu, która uznana została za niekonstytucyjną. Takich też ustaleń dokonano w niniejszej sprawie.

Wyjaśnić też jeszcze trzeba, na co zwróciło uwagę Kolegium, że przyznanie przedmiotowego świadczenia jest możliwe przy spełnieniu przesłanek pozytywnych, określonych w art. 17 ust. 1-1b ustawy, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, które ustawodawca zawarł w art. 17 ust. 5. Mianowicie, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia

b) ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) (uchylony);

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że wnioskodawczyni ma przyznaną rentę rodzinną po zmarłym mężu. W związku z tym, w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o świadczeniach emerytalnych i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251), dalej jako "u.ś.e.r.". W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że osoby mające ustalone prawo do renty mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istotne przy tym jest, aby organ administracji umożliwił osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne dokonanie ww. wyboru.

Wprawdzie w niniejszej sprawie działań takich nie podjęto, lecz zdaniem Sądu fakt ten nie narusza praw strony w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, gdyż niezależnie od tego, że skarżąca zrezygnowałaby z prawa do renty rodzinnej na rzecz wnioskowanego świadczenia, jego przyznanie nie byłoby możliwe z uwagi na brak spełnienia przesłanek pozytywnych jego przyznania.

Dokonując oceny okoliczności faktycznych sprawy Sąd zgodził się z organami obu instancji, że w rozważanym wypadku brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad synem. Przede wszystkim - zgodnie z treścią stosownego orzeczenia, trwała niepełnosprawność w stopniu znacznym syna skarżącej ma miejsce od 2001 r. Stan znacznej niepełnosprawności syna skarżącej nastąpił zatem w trakcie jej bierności zawodowej. Mając na uwadze stopniowe pogarszanie się stanu zdrowia syna wymagającego opieki, trudno jest uznać, że wieloletnie niepozostawanie w jakiejkolwiek formie zatrudnienia przez skarżącą było wywołane tylko i wyłącznie koniecznością sprawowania trwałej i nieprzerwanej opieki nad nim, skoro – jak wynika z akt sprawy – syn skarżącej sam podejmował pracę zawodową, a także przez pewien czas nie mieszkał nawet ze skarżącą. Jak bowiem wynika z akt, w okresach od 1 grudnia 2010 r. do 11 lipca 2018 r., a więc prawie 8 lat oraz w okresie od 6 lutego 2020 r. do 14 kwietnia 2020 r. i to już po stwierdzeniu u niego niepełnosprawności, syn skarżącej pracował. Jednocześnie, z ww. okresami nie koresponduje fakt aktywności zawodowej skarżącej. Przeciwnie, organy ustaliły, że od momentu ukończenia szkoły zawodowej i uzyskania wykształcenia wnioskodawczyni nie pracowała w żadnej formie. Wprawdzie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie, to jednak organy orzekają w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego i wszystkie elementy stanu faktycznego danej sprawy. W tym zaś zakresie nie można pominąć całkowitej bierności zawodowej skarżącej, która - mimo zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy, nigdy nie przyjęła żadnej propozycji zatrudnienia, nawet w częściowym zakresie. Okoliczność ta, w zestawieniu z faktem, że syn skarżącej przez kilka lat pracował, powoduje, że teza o niepodejmowaniu przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej tylko z tego względu, iż opiekuje się chorym synem, jest nie do obrony.

Co więcej, należy podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, nie istnieją takie straty finansowe, które wnioskowane świadczenie miałoby zrekompensować, gdyż wnioskodawczyni nigdy nie uzyskiwała wynagrodzenia, z którego musiała zrezygnować w celu opieki nad niepełnosprawnym synem. Okoliczności faktyczne wskazują raczej, że niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zawodowej przez skarżącą jest spowodowane innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie nie może pozostać bez wpływu fakt, iż skarżąca ma 72 lata i sama zmaga się z różnymi schorzeniami (co potwierdza wywiad środowiskowy), dlatego tym trudniej dać wiarę jej oświadczeniu, iż podjęłaby pracę, gdyby nie konieczność opieki nad synem. Doświadczenie życiowe wskazuje na to, że rozpoczęcie pracy zawodowej, lub powrót do jej wykonywania po wieloletniej przerwie, związany jest z dużym stresem oraz wysiłkiem umysłowym i fizycznym. Jest to wyzwanie nawet dla osób młodych, tym bardziej więc stanowiłoby to trudność dla osoby, która już wiele lat temu osiągnęła wiek emerytalny, a do tego nie jest w pełni sił witalnych. Nie znajdują więc uzasadnienia zarzuty strony, iż w sprawie należało uwzględnić jej chęć do podjęcia zatrudnienia, gdyż z racjonalnego i praktycznego punktu widzenia trudno przyjąć, iż skarżąca teraz – mając 72 lata, będąc osobą, która zmaga się z własnymi schorzeniami, i która nigdy nie weszła na rynek pracy, byłaby gotowa i zdolna do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.

Oceniając całokształt zebranego materiału dowodowego Sąd uznał, że celem złożenia wniosku z dnia 26 maja 2022 r. była chęć poprawy niewątpliwie trudnej sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawczyni (uzyskanie wyższego świadczenia), nie zaś uzyskanie świadczenia, którego celem jest rekompensata strat spowodowanych rezygnacją czy też niepodejmowaniem przez skarżącą aktywności zawodowej, które powodowane jest koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Tymczasem istotą przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie osobie uprawnionej - poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty – utraty dochodu na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec tego Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w sytuacji faktycznej strony brak jest podstaw do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z tym, wbrew zarzutom skargi, należało uznać, że orzekające organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, dochowując reguł określonych w art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. W toku postępowania w szczególności przeprowadzono wywiad środowiskowy w celu ustalenia sytuacji rodzinnej i zawodowej skarżącej oraz uzyskano jej wyjaśnienia. Następnie przeanalizowano przedstawione okoliczności, w tym zakres czynności pielęgnacyjnych i opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą przy synu, a także prawidłowo uwzględniono fakt, iż skarżąca de facto nigdy nie pracowała, zaś aktualnie – mimo deklarowanych chęci skarżącej – nie jest możliwe skuteczne wejście przez nią na rynek pracy.

Te okoliczności poddano ocenie w kontekście art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego wykładania dokonana przez organ odwoławczy nie budzi wątpliwości Sądu. W szczególności, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ uwzględnił celowościową wykładnię tego przepisu, gdyż miał na uwadze, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy - poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że celem uregulowania z art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy, jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Takie okoliczności w sprawie nie miały miejsca, gdyż oceniając całokształt sytuacji rodzinnej strony skarżącej nie było możliwe stwierdzenie, iż wnioskowane świadczenie ma stanowić rekompensatę za utratę dochodu za dotychczas wykonywaną pracę, lub którą wnioskodawca mógłby podejmować, gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Dlatego organy zasadnie uznały, że nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy między tym, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem, której zakres wyklucza aktywność zawodową matki. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, co wynika z wyżej poczynionych rozważań Sądu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku strony o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku żądania organu w zakresie przeprowadzenia rozprawy zgłoszonego w określonym przepisami terminie.