Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2338/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 116
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi H.L i M. L. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz H.L. i M.L. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr 89/2016 (dalej "zaskarżoną decyzją") Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej "PKZGW"), po rozpatrzeniu odwołania Dolnośląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] i Starosty Powiatu [...], od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] (dalej także "DRZGW") z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], uchylił decyzję DRZGW i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez PKZGW zaskarżonej obecnie, kasatoryjnej decyzji odwoławczej z dnia [...] lipca 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Pismem z dnia [...] października 2014 r. H. Ł. i M. Ł. (dalej "skarżący"), reprezentowani przez [...], wnieśli do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., wskazując na obciążenie tej decyzji kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podnieśli zatem, iż w wyniku przeprowadzenia przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] (dalej także "DZMiUW") regulacji rzeki [...] doszło do stałego zajęcia gruntu, stanowiącego ich własność przez śródlądowe powierzchniowe wody płynące rzeki [...] na powierzchni [...] ha (działka nr [...], obręb [...], gm. [...], którą wnioskodawcy nabyli od [...] w [...]). We wniosku wskazano, że decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia 25 lipca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż obowiązujący w dacie wydania tej decyzji miejscowy plan zagospodarowania wsi Januszkowice nie przewidywał na działce nr [...] realizacji celu publicznego w postaci wykonania nowego koryta rzeki [...].

2. W/w wniosek, wniesiony przez skarżących, Wojewoda przekazał w trybie uregulowanym w art. 65 § 1 k.p.a., przy piśmie z dnia [...] października 2014 r., DRZGW.

3. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. DRZGW zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2005 r., informując jednocześnie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag i zastrzeżeń. W związku z powyższym wyjaśnienia i uwagi przy piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. zgłosił DZMiUW we [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo z dnia [...] grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżących również złożyła wyjaśnienia i odniosła się do uwag zgłoszonych przez DZMiUW we [...] (pismo z dnia [...] lutego 2015 r.).

4. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku H. Ł. i M. Ł. (dalej "skarżących"), reprezentowanych przez [...], DRZGW:

1) stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] (dalej także "Starosty") z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] (dalej także "pozwolenia") w części dotyczącej udzielenia [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] (dalej także "DZMiUW" albo "adresat pozwolenia") pozwolenia wodnoprawnego na regulację koryta rzeki [...] na odcinku km [...] dla potrzeb regulacji stosunków wodnych w dolinie oraz ochrony przed powodzią m. [...] (pkt I ppkt 2 lit. a pozwoleniai),

2) w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważność ww. decyzji Starosty Powiatu [...].

Uzasadniając w/w orzeczenie, DRZGW stwierdził, co następuje:

W dacie wydania kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego, na objętym nim terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi [...], przyjęty Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 143, poz. 2448), dalej także "plan". Z zapisów planu wynika zatem, iż działka nr [...], stanowiąca obecnie własność skarżących, znajdowała się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RR, dla którego przewidziano funkcję wiodącą: ośrodek obsługi i produkcji rybackiej w tym lokalizację stawów hodowlanych. Jednocześnie działka nr [...] położona była na terenie objętym planowaną regulacją koryta rz. [...] na odcinku km [...]. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na regulację koryta rzeki [...] na odcinku km [...] dla potrzeb regulacji stosunków wodnych w dolinie oraz ochrony przed powodzią m. [...] (tj. pkt I ppkt 2 a pozwolenia) było niezgodne z powołanym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec jednoznacznego brzmienia zarówno przepisu art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne, jak i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do przeznaczenia terenu, treść decyzji we wskazanym zakresie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów prawa, zaś charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Powyższe pozwala uznać, że decyzja Starosty Powiatu [...], wydana została w części z rażącym naruszeniem prawa (zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi podstawa do stwierdzenia jej nieważności w części pkt I ppkt 2).

5. DZMiUW, jako adresat pozwolenia oraz Starosta, jako podmiot władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, wniosły do PKZGW odwołania od decyzji DRZGW z dnia [...] marca 2015 r.

5.1. W swoim odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. DZMiUW wniósł o uchylenie pkt 1 decyzji Dyrektora RZGW we [...] z dnia [...] marca 2015 r. ze względu na:

- naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art.16, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że ww. decyzja Starosty Powiatu [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy decyzja ta nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 156 § 2 k.p.a., polegające na stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne;

3) art. 7 i 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji uwzględniającej interes strony, mimo jego kolizji z interesem społecznym, a tym samym działanie stojące w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że nieistotna regulacja rzeki stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym powinna stanowić podstawę do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego.

5.2. O uchylenie ww. decyzji DRZGW wniósł również w odwołaniu z dnia 8 kwietnia 2015 r. Starosta, wskazując iż regulacja rzeki, której dotyczy przedmiotowa decyzja została już wykonana.

6. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], PKZGW uchylił decyzje DRZGW z dnia [...] marca 2015 r. w całości i nie stwierdził nieważności przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.

7. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2817/15, tut. Sąd, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez skarżących, uchylił decyzję PKZGW z dnia [...] lipca 2015 r. Sąd uznał, że organ odwoławczy: (-) nie rozpatrzył sprawy ponownie, ograniczając się w to miejsce wyłącznie do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji, (-) nie ustalił stanu faktycznego sprawy, ani też nie wskazał dowodów, na podstawie których kluczowe dla sprawy ustalenia zostały poczynione.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. PKZGW rozpatrzył ponownie odwołania DZMiUW oraz Starosty do decyzji DRZGW z dnia [...] marca 2015 r., uchylając tę decyzję i przekazując DRZGW sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając zaskarżone obecnie kasatoryjne orzeczenie odwoławcze, PKZGW wskazał w szczególności, co następuje:

1. Jak wynika z akt sprawy Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], znak: [...] udzielił DZMiUW we [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie - w ramach realizacji inwestycji pn.: "[...]" prac w zakresie (punkt I decyzji):

- rozbiórki urządzeń wodnych: jazu w km [...], ujęcia wody do stawu w km [...], wylotu mnicha odpływowego ze stawu w km [...], wylotu syfonu w km [...], likwidację rowu o długości 20 m (ppkt 1 decyzji);

- regulacji koryta rzeki [...] w km [...] w obrębie [...], gm. [...] (ppkt 2 lit. a decyzji);

- regulacji koryta rzeki [...] w km [...] w obrębie [...], gm. [...] (ppkt 2 lit. b decyzji);

- przebudowy koryta rzeki [...] w km [...] oraz km [...] (ppkt 3 decyzji).

2. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. DRZGW stwierdził, iż decyzja Starosty Powiatu [...] wydana została w części z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zapis pkt I ppkt 2 lit. a decyzji był niezgodny miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności części decyzji. Uznać należy, że w/w rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło bez dokonania przez organ I instancji wyczerpującej kontroli kwestionowanego przez skarżących pozwolenia wodnoprawnego pod kątem rażącego naruszenia przez to pozwolenie prawa.

3. Uzasadnienie decyzji DRZGW z dnia [...] marca 2015 r. nie zostało poparte żadnymi wyjaśnieniami potwierdzającymi zaistnienie takiej rażącej wady, która wymaga wycofania decyzji z obrotu prawnego. Organ I instancji ograniczył się jedynie do sformułowania, że na terenie objętym decyzją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi [...], przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. i z jego zapisów wynika, iż część terenu objęta zaskarżoną decyzją (działka nr [...] stanowiąca obecnie własność skarżących) znajdowała się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RR, dla którego przewidziano funkcję wiodącą: ośrodek obsługi i produkcji rybackiej w tym lokalizację stawów hodowlanych oraz, że przedmiotowa działka nr [...] położona była na terenie objętym planowaną regulacją koryta rz. [...] na odcinku [...]. Na podstawie powyższego organ stwierdził, że "zapis zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie prac w części dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na regulację koryta rzeki [...] na odcinku km [...] dla potrzeb regulacji stosunków wodnych w dolinie oraz ochrony przed powodzią m. [...] - pkt I ppkt 2a decyzji byt niezgodny z przywołanym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Podkreślenia wymaga, iż powyższe stwierdzenia nie są wystarczające, a obowiązkiem organu było wyraźne wykazanie, jaki konkretny zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został naruszony i jakie przyczyny spowodowały uznanie, iż w tej konkretnej sprawie zachodzi "rażące" naruszenie prawa.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stosuje się art. 77 i art. 80 kpa, czyli przepisy nakładające na organ administracji obowiązek przeprowadzenia koniecznych dowodów (art. 77) i uwzględnienia podczas dokonywania ustaleń faktycznych wszystkich okoliczności (art. 80). Jednakże zakres koniecznych do ustalenia w tym postępowaniu faktów jest inny niż w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu zwykłym ustala się czy istnieją te fakty, które zgodnie z hipotezą normy prawa materialnego uzasadniają podjęcie określonej decyzji administracyjnej. Natomiast w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ustala się czy istnieją te fakty, które zgodnie z normą prawną wynikającą z art. 156 § 1 k.p.a. pozwalają wyeliminować, poprzez stwierdzenie nieważności, wcześniej wydaną decyzję administracyjną. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego, który niewątpliwie miał wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a mianowicie czy zgodnie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego regulacja koryta rzeki [...] (na spornym odcinku) miała zostać wykonana na działce nr [...] oznaczonej na rysunku mpzp symbolem WP, wówczas organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia powinien poddać analizie zapisy § 4 pkt 15 planu (wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolem WP, dla których obowiązują następujące ustalenia szczegółowe: 1. funkcja wiodąca terenów: wody otwarte płynące; 2. za zgodne z planem uznaje się ponadto: przekraczania cieków sieciami infrastruktury technicznej oraz infrastruktury drogowej, lokalizację urządzeń służących regulacji cieków oraz związanych z ochroną przeciwpowodziową.), czy regulacja ta obejmowała jednak działkę nr [...] (zlokalizowaną w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]). W tym drugim przypadku organ powinien ustalić, czy do zmiany przebiegu rzeki [...] i zajęcia gruntu działki nr [...] doszło w wyniku naturalnych procesów korytotwórczych (meandrowanie) lub po przejściu powodzi (rozmycia brzegów) i celem regulacji tej rzeki było doprowadzenie do stabilizacji dna i brzegów tak ukształtowanego koryta rzeki, czy do zajęcia gruntu działki nr [...] doszło dopiero w związku wykonaniem objętej pozwoleniem wodnoprawnym regulacji koryta rzeki [...].

4. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że również wyjaśnienia złożone przez strony w ww. pismach z dnia [...] grudnia 2014 r. i z dnia [...] lutego 2015 r. zawierają sprzeczne informacje. Mianowicie z wyjaśnień złożonych przez DZMiUW we [...] w punkcie 1 wynika, że inwestycja miała polegać na "rozbudowie koryta rzeki oraz na wykonaniu grobli oddzielającej ten teren od koryta rzeki", w punkcie 3 pojawia się sformułowanie "teren po byłym stawie przylegający do rzeki [...] śladowe fragmenty grobli wzdłuż granicy z rzeką", a w uzasadnieniu ww. wyjaśnień DZMiUW we [...] stwierdza, że "pozwolenie wodnoprawne obejmowało rozbiórkę nieczynnych i zdewastowanych urządzeń wodnych, a ponadto częściowo regulację istniejącej już rzeki". Z wyjaśnień złożonych przez skarżących w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. wynika natomiast, że "w wyniku przeprowadzonych prac dokonano przebudowy koryta rzeki i w sposób trwały zajęto część powierzchni działki pod wody płynące" (punkt 3 wyjaśnień).

5. Ponadto przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien mieć również na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 1040/86, w którym wskazano, że: "jeżeli obowiązujący w dacie wydania decyzji organu stopnia podstawowego o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza dany teren pod określone usługi, to o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, można by mówić wówczas, gdy realizacja budowy uniemożliwiłaby bądź znacznie utrudniła całościową realizację programu usług założonych w planie miejscowym." W związku z powyższym organ I instancji powinien przeanalizować czy wykonana regulacja rzeki [...] stanowiła przeszkodę lub uniemożliwiła prowadzenie przez właścicieli działki nr [...], zgodnie z jej przeznaczeniem, działalności hodowlanej.

IV. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję PKZGW z dnia [...] lipca 2016 r., zarzucając decyzji odwoławczej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne, w związku z zapisami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...].06.2004 r. nr [...], odnoszącymi się do działki [...] w Januszkowicach - poprzez jego niezastosowanie,

b. art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego niezastosowanie,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie pomimo braku zaistnienia przesłanek do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu (tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26.01.2016 r., IV SA/Wa 2817/16);

b. art. 15 ust. 9 prawa wodnego - poprzez jego niezastosowanie,

c. art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, pomimo że decyzja SP/OŚ/6224-64/2004/2005 zawierała wady kwalifikowane.

W uzasadnieniu w/w zarzutów skarga podnosi, co następuje:

1. Niezasadnie uznał organu odwoławczy, jakoby organ nadzorczy I instancji nie dokonał wyczerpującej kontroli pozwolenia wodnoprawnego na okoliczność rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wręcz przeciwnie - organ I instancji w sposób wyczerpujący podał wykładnię pojęcia "rażące naruszenie prawa", zaś przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, że "wobec jednoznacznego brzmienia zarówno przepisu art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne, jak i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do przeznaczenia terenu, treść decyzji we wskazanym zakresie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów prawa, zaś charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

2. Nietrafnie również zarzucił organ odwoławczy organowi I instancji nieustalenie stanu faktycznego sprawy.

3. Zarzut rażącego naruszenia prawa - sformułowany przez skarżących - odnosił się do faktu, że decyzją o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego w obrębie działki [...] rażąco naruszono ustalenia Rady Gminy [...] z [...].06.2004 r., nr [...]. Przeznaczenie działki [...] w planie miejscowym (RR - ośrodek obsługi i produkcji rybackiej, - stawy hodowlane, zgodne z funkcją wiodącą - lokalizacja stawów hodowlanych) zostało określone jednoznacznie i nie jest w jakikolwiek sposób zbieżne z tym, co w wyniku udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na działce faktycznie zlokalizowano. Przepis art. 125 pkt 2 ustawy prawo wodne wyraźnie wskazuje na konieczność zgodności udzielanego pozwolenia z planem miejscowym. Zatem jakiekolwiek ustalenia co do procesów korytotwórczych lub powodzi na obszarze działki [...] nie mają znaczenia, gdyż ustalenie stanu faktycznego winno odnieść się do prostego porównania - zapisów planu miejscowego i ustaleń wynikających z decyzji.

4. Organ II instancji ponawia niejasne odwołania do zapisów § 4 pkt 15 planu i nakazuje organowi I instancji badanie, czy regulacja koryta miała zostać wykonana na działce [...] czy [...] i czy do zajęcia gruntu działki nr [...] doszło dopiero w związku z wykonaniem objętej pozwoleniem wodnoprawnym regulacji koryta rzeki [...]. Ustalenia powyższe zdaniem skarżących zmierzają jedynie do przedłużenia toczącej się sprawy - bowiem nie ulega wątpliwości, że pozwolenie na regulację rzeki [...] dotyczyło w swej treści również działki [...]. Również wzmiankowane przez organ II instancji rozbieżności co do skutków regulacji w odniesieniu do działki [...] są rzekome. Bezsprzecznie bowiem w wyniku przeprowadzonych prac nastąpiło trwałe zajęcie części działki pod wody płynące. Potwierdza to również w odwołaniu od decyzji datowanym na [...] kwietnia 2015 r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] ("w wyniku prowadzonych prac nastąpiła korekta przebiegu rzeki wykazana zarówno we wstępnym operacie wywłaszczeniowym, jak i w projekcie budowlanym i we wcześniejszych uzgodnieniach indywidualnych"). Potwierdzeniem tego faktu jest również wypis z rejestru gruntów (w załączeniu), z którego wynika że po przeprowadzeniu inwestycji dotychczasową działkę [...] podzielono na działki [...] i [...], przy czym działkę [...] pokrywają wody płynące (Wp).

5. W kontekście powyższego, tj. zajęcia [...] ha pod wody płynące bezprzedmiotowa jest sugestia organu II instancji, że należy zweryfikować czy regulacja rzeki [...] stanowiła przeszkodę lub uniemożliwiała właścicielom działki [...] prowadzenie działalności hodowlanej. Bez wątpienia bowiem w wyniku przeprowadzonych prac dokonano przebudowy koryta rzeki i w sposób trwały zajęto część powierzchni działki pod wody płynące. Woda płynąca zaś nie może być stawem hodowlanym, ani ośrodkiem rybackim. W sposób trwały i nieuprawniony zajęto obszar [...] m2, który zalano w sposób sztuczny wodami rzeki. Zatem nie sposób twierdzić, że na zajętym obszarze możliwa jest "realizacja programu usług założonych w planie miejscowym". Kwestia ta jako oczywista nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Wydana decyzja dotycząca regulacji koryta rzeki [...] uniemożliwiła użytkowanie przedmiotowej działki zgodnie z zapisami planu miejscowego, gdyż doprowadziła do zniszczenia mnichów wlotowych i wylotowych umożliwiających doprowadzenie i odprowadzenie wody ze stawu. Nie polega zatem na prawdzie, że na działce [...] może być kontynuowana gospodarka rybacka - gdyż przebudową koryta rzeki bezpowrotnie zniszczono ujęcie wody do stawu, co udaremnia jego gospodarcze wykorzystanie.

6. Organ II instancji ponownie ograniczył się jedynie do fragmentarycznej kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Pomimo wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ponownie zaniechał pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie odniósł się w sposób wyczerpujący do ustaleń organu I instancji i zaprezentowanej przez ten organ oceny. Zdaniem skarżących organ nadal nie wyjaśnił domniemanego związku treści § 4 pkt 15 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego z działką nr [...].

7. Wyrażenie w trakcie przygotowywania dokumentacji technicznej zgody przedstawiciela ówczesnego właściciela nieruchomości (tj. [...] w [...]) na "zajęcie za odszkodowaniem pasa terenu na wbudowanie koryta rzeki [...] wraz z przebudową wału" i na "odłożenie wg wskazań RSP mas ziemnych w otoczeniu stawu" nie świadczy o zgodności przeprowadzonych zmian z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, oświadczenie to nie powinno rodzić żadnych skutków prawnych i w istocie jest nieważne, gdyż zostało podpisane niezgodnie z zasadami reprezentacji [...] w [...].

8. Naruszenie w przedmiotowej sprawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ władzy państwowej należy uznać

za rażące, albowiem nie tylko sprzeczność kwestionowanego rozstrzygnięcia z konkretnym przepisem prawa miejscowego jest oczywista, lecz także narusza ono zarazem konstytucyjnie umocowane kompetencje samorządu terytorialnego do samodzielnego decydowania o sprawach powierzonych samorządowi przez ustawodawcę, w tym w zakresie formowania ładu przestrzennego. Ustalenia mpzp mają zawsze na celu kompleksową i ścisłą realizację koncepcji takiego ładu przestrzennego i nie należy ich traktować z dowolnością, są bowiem źródłem prawa. Przepisy przedmiotowego planu miejscowego nie wymagają nadto, jako klarowne, wykładni prawa, toteż ich naruszenie jest oczywiste.

9. Znamiona rażącego naruszenia prawa należy przypisać w niniejszej sprawie również zaniechaniu jednoczesnego przeprowadzenia, wraz z postępowaniem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 9 prawa wodnego, jeżeli ustalenie linii brzegu jest konieczne w związku z wykonaniem urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych, postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego". Nie ulega również wątpliwości, że ustalenie linii brzegu w przedmiotowej sprawie wynikało z wykonania urządzeń wodnych i nowego ukształtowania koryta cieku naturalnego - rzeki [...], a więc ustalenie to było konieczne w rozumieniu art. 15 ust. 9 prawa wodnego. Jednakże wbrew wyraźnemu brzmieniu tego przepisu postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu nie zostało przeprowadzone łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego (które zakończyło się wydaniem decyzji [...].07.2005 r.). Stało się tak pomimo, że ustalenie linii brzegu nastąpiło na skutek nowego ukształtowania koryta rzeki [...]. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19) prawa wodnego przez urządzenia wodne rozumie się "urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, [...] d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych". Decyzję w sprawie ustalenia linii brzegu rzeki [...] wydano dopiero [...] kwietnia 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 marca 2008 r. - tj. nieomal 3 lata później niż nakazują to powołane wyżej przepisy prawa wodnego. Regulacja rzeki [...] była działaniem zaplanowanym, nie wynikającym z nagle ujawnionych potrzeb, realizowanym na podstawie współfinansowanego z funduszy Unii Europejskiej projektu [...]", obr. [...] i [...] - gm. [...] i gm. [...] Obiekt I - Regulacja rzeki [...] - [...], gm. [...], realizowanego w latach 2004 - 2006. W tym kontekście, wobec wyraźnej dyspozycji art. 15 ust. 9 prawa wodnego, niezachowanie procedury i wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego z pominięciem przeprowadzenia postępowania o ustalenie linii brzegu stanowi rażące naruszenie prawa.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] września 2016 r., PKZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2016 r. zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 w związku z art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na zasadach i w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., w którym zaskarżoną obecnie decyzją orzekł PKZGW, było rozstrzygnięcie, czy decyzja Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], udzielająca DZMiUW we [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie szeregu prac w ramach realizacji inwestycji pn.: "[...]", jest dotknięta, w części odnoszącej się do należącej do skarżących działki nr [...], którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji organu nadzorczego I instancji, tj. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...] marca 2015 r., stwierdzającej nieważność pozwolenia w zakresie pkt I ppkt 2 lit. a pozwolenia (poprzednia decyzja odwoławcza z dnia z [...] lipca 2015 r. została uchylona wyrokiem tut. Sądu z dnia 26 stycznia 2016 r.), PKZGW na zasadzie art.138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wskazano powyżej, rozstrzygnięcie to jest przedwczesne, albowiem organ odwoławczy nie wykazał, że przesłanki z art.138 § 2 k.p.a. zostały w sprawie istotnie spełnione.

2. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miała konieczność rozstrzygnięcia, czy kwestionowane pozwolenie wodnoprawne zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. kwalifikowaną wada prawną, wymienioną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na rażącym naruszeniu art.125 pkt 2 Prawa wodnego, w myśl którego to przepisu pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak trafnie odnotowano w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2870/12: "Norma imperatywna art. 125 pkt 2 p.w. zakazuje wydawania pozwoleń wodnoprawnych sprzecznych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego - godzących w te ustalenia. Nie można, bowiem wydać decyzji administracyjnej, jeżeli sprzeciwia się temu przepis prawa powszechnie obowiązującego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. Każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu, w tym sposób zagospodarowania położonej na nim nieruchomości, musi być zgodna (niesprzeczna) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obliguje to, w każdym wypadku, organ orzekający w takiej sprawie do dokonywania, z urzędu, oceny zgodności wniosku o pozwolenie wodnoprawne, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do przewidzianej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady prawnej w decyzji administracyjnej, polegającej na rażącym naruszeniu prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), podkreślenia wymaga utrwalone stanowiska orzecznictwa sądowego, dotyczące właściwej wykładni tego pojęcia. W myśl powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. Z kolei w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z brzmienia tegoż przepisu wynika, że aby zastosować art. 138 § 2 k.p.a. organ obowiązany jest łącznie stwierdzić naruszenie przepisów postępowania oraz wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rezultacie możliwość rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprowadza się do tych przypadków, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art.136 k.p.a. Samo bowiem uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 324/15).

4. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. DRZGW, tj. organ nadzorczy I instancji stwierdził nieważność kwestionowanego przez skarżących pozwolenia wodnoprawnego w części dotyczącej udzielenia jego adresatowi pozwolenia na regulację koryta rzeki [...] na odcinku km [...] dla potrzeb regulacji stosunków wodnych w dolinie oraz ochrony przed powodzią m. [...] (pkt I ppkt 2 lit. a pozwolenia), uznając iż we w/w zakresie kontrolowane pozwolenie zostało wydane z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi Januszkowice, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. DRZGW dostrzegł zatem sprzeczność zachodzącą pomiędzy przedmiotem pozwolenia (regulacja koryta rzeki) a postanowieniami planu (teren oznaczony na rysunku planu symbolem RR, dla którego przewidziano funkcję wiodącą: ośrodek obsługi i produkcji rybackiej w tym lokalizację stawów hodowlanych).

W ocenie PKZGW stanowisko DRZGW jest gołosłowne, albowiem nie zostało poprzedzone wyjaśnieniem przez organ I instancji szeregu istotnych kwestii. Organ odwoławczy wskazał w tym kontekście na następujące zaniechania DRZGW: (-) niewskazanie przez DRZGW konkretnego przepisu planu miejscowego, który miałby zostać naruszony postanowieniami przedmiotowego pozwolenia oraz niewskazanie przesłanek, w oparciu o które ewentualne naruszenie tego rodzaju należałoby traktować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., (-) nieustalenie, czy wniosek DZMiUW o wydanie pozwolenia wodnoprawnego obejmował także działkę skarżących, (-) nieustalenie, przy założeniu że przedmiotowy wniosek obejmował również działkę skarżących, czy do zmiany przebiegu rzeki [...] i zajęcia gruntu działki nr [...] doszło w wyniku naturalnych procesów korytotwórczych (meandrowanie) lub po przejściu powodzi (rozmycia brzegów) i celem regulacji tej rzeki było doprowadzenie do stabilizacji dna i brzegów tak ukształtowanego koryta rzeki, czy do zajęcia gruntu działki nr [...] doszło dopiero w związku wykonaniem objętej pozwoleniem wodnoprawnym regulacji koryta rzeki [...], (-) zaniechanie dokonania analizy, czy wykonana regulacja rzeki [...] stanowiła przeszkodę lub uniemożliwiła prowadzenie przez właścicieli działki nr [...], zgodnie z jej przeznaczeniem, działalności hodowlanej.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że wydanie przezeń merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii legalności kwestionowanego pozwolenia (tj. utrzymanie w mocy decyzji DRZGW, ewentualnie jej zreformowanie) jest istotnie niemożliwe, w tym w szczególności, że ewentualnych uchybień organu I instancji w wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy nie da się usunąć w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (art.136 k.p.a.). O wadliwości decyzji odwoławczej w tym zakresie przesądza w pierwszej kolejności to, iż kwestionując kompletność ustaleń DRZGW w kwestii sprzeczności postanowień pozwolenia oraz planu miejscowego, PKZGW zaniechał po raz kolejny (co w odniesieniu do poprzedniej decyzji odwoławczej wytknął tut. Sąd w poprzednim wyroku) dokonania samodzielnych, skonkretyzowanych i czytelnych ustaleń na temat przeznaczenia działki skarżących, wynikającego z planu miejscowego (w sytuacji, w której DRZGW własne ustalenia w tym zakresie przedstawił).

Organ I instancji przyjął, opierając się w tym zakresie na jednoznacznej treści zaświadczenia z [...] kwietnia 2014 r., wydanego przez Urząd Gminy [...], że zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2004 r. Nr 143, poz. 2448), na dzień wydania kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego (tj. na dzień 25 lipca 2005 r.) działka skarżących, tj. działka nr [...], położona we wsi [...] w Gminie [...], znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem RR, przeznaczonym pod tereny ośrodka obsługi i produkcji rybackiej. Należy w tym kontekście przywołać przepis §4 ust.7 w/w planu, w myśl którego wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolem RR, dla których obowiązują następujące ustalenia szczegółowe: 1) funkcja wiodąca terenów: ośrodek obsługi i produkcji rybackiej z wykluczeniem zabudowy; 2) za zgodne z funkcją wiodącą terenu uznaje się: lokalizację stawów hodowlanych. Wbrew powyższym faktom organ odwoławczy, podobnie jak to miało miejsce w poprzedniej decyzji odwoławczej, uchylonej przez Sąd, czyni niedostatecznie jasno sformułowane sugestie (co istotne, nie poparte stosowną argumentacją) co do możliwości objęcia przedmiotowej działki zapisem § 4 pkt 15 planu (funkcja wiodąca: wody otwarte płynące). De facto zatem w obecnie rozpatrywanej sprawie ma miejsce taka sama sytuacja, jaka towarzyszyła wydaniu poprzedniej decyzji odwoławczej, do której tut. Sąd odniósł się w następujący sposób: "Organ II instancji wskazał jedynie niejako na marginesie swojego stanowiska na treść § 4 pkt 15 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2004 r., ale nie wyjaśnił, czy ma on zastosowanie do działki nr [...] oraz czy istnieje jakikolwiek związek treści § 4 pkt 15 ww. uchwały z działką nr [...].". Wprawdzie obecnie organ odwoławczy poszerzył nieco swoje stanowisko w tym zakresie, niemniej nie sformułował w tym zakresie żadnych jednoznacznych konkluzji, zlecając wyjaśnienie tej kwestii DRZGW. Stwierdzić należy, że bezwzględnym obowiązkiem PKZGW jest w tej sytuacji wyrażenie jasnego i należycie umotywowanego prawnie stanowiska, czy kwestionuje on prawidłowość stanowiska wyrażonego w zaświadczeniu Urząd Gminy Długołęka z [...] kwietnia 2014 r., iż działka nr [...] położona była na obszarze RR, wywodząc w to miejsce, iż w rzeczywistości działka ta stanowiła wody płynące stosownie do § 4 pkt 15 uchwały, czy też ostatecznie z treścią tego zaświadczenia się zgadza.

5. W oczywisty sposób nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że ocenę organu I instancji co do naruszenia przez pozwolenie zapisów planu dyskwalifikuje sam fakt, iż w swojej decyzji DRZGW nie wskazał "jaki konkretny zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został naruszony i jakie przyczyny spowodowały uznanie, iż w tej konkretnej sprawie zachodzi "rażące" naruszenie prawa". Ze stanowiska DRZGW wynika bowiem wyraźnie, że w ocenie organu pozwolenie narusza zapis planu, ustanawiający dla przedmiotowego terenu (symbol "RR") funkcję wiodącą w postaci lokalizacji ośrodka obsługi i produkcji rybackiej w tym lokalizacji stawów hodowlanych – niepowołanie w tej sytuacji konkretnej numeracji w/w zapisu nie zwalniało organu odwoławczego z obowiązku zarówno jej ustalenia, jak i merytorycznego odniesienia się do w/w oceny (abstrahując od faktu, iż w oczywisty sposób stanowisko DRZGW jest równoznaczne z wnioskiem, iż doszło naruszenia § 4 pkt 7 planu). Obowiązków tych organ odwoławczy nie dopełnił. Podobnie, o ile nie sposób zaprzeczyć prawdziwości uwagi PKZGW, iż literalnie rzecz ujmując DRZGW nie zawarł w swojej decyzji odrębnego, szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego kwalifikuje dostrzeżoną dysharmonię pomiędzy rozstrzygnięciem pozwolenia a zapisami planu jako rażące naruszenie prawa, niemniej powyższe zaniechanie nie stanowi w ocenie Sądu jakiejkolwiek przeszkody do odczytania intencji DRZGW, stojącego na pryncypialnym stanowisku, iż prowadzenie prac polegających na regulowaniu koryta rzeki (na które zezwolono w pozwoleniu) w oczywisty sposób nie daje się w ocenie tego organu pogodzić z zapisem planu, nie przewidującym takiej formy zagospodarowania terenu, a przewidującym w to miejsce ściśle określony, odmienny sposób takiego zagospodarowania (lokalizacja ośrodka obsługi i produkcji rybackiej w tym lokalizacji stawów hodowlanych). Tym samym także i to uchybienie uzasadnienia decyzji organu I instancji nie miało żadnego istotnego wpływu na możliwość ustalenia przesłanek, które doprowadziły organ I instancji do wniosku o rażącym naruszeniu przez pozwolenie (w stosownym zakresie) art. 125 pkt 2 ustawy Prawa wodnego. Oznacza to, że w/w okoliczności nie mogły stanowić dostatecznej podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art.138 § 2 k.p.a., a tym samym na organie tym spoczywał obowiązek merytorycznego zweryfikowania ocen DRZGW (chodzi o weryfikację będącą rezultatem samodzielnego, kompleksowego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy), obejmującego w szczególności dokonanie przez PKZGW samodzielnego porównania zapisów kwestionowanego pozwolenia oraz zapisów planu miejscowego, jak też wagi prawnej ewentualnych sprzeczności pomiędzy nimi. Stwierdzić należy, że działań takich organ odwoławczy nie podjął.

6. Nie można przyjąć, jak zdaje się sugerować dalsza część uzasadnienia zaskarżonej decyzji odwoławczej, że dokonywanie w/w ocen byłoby przedwczesne z racji niewyjaśnienia przez DRZGW istotnych elementów stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, tj.: (-) tego, czy przedmiotowe pozwolenie w rzeczywistości obejmowało działkę nr [...], (-) tego, czy do zajęcia działki nr [...] doszło w wyniku naturalnych procesów korytotwórczych, czy też dopiero na skutek skonsumowania pozwolenia.

6.1. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że formułując wątpliwości co do objęcia zakresem kwestionowanego pozwolenia działki nr [...] (należącej do skarżących), organ odwoławczy zaniechał jakichkolwiek własnych analiz w tym zakresie, pomimo posiadania w aktach sprawy zarówno samego pozwolenia, jak i operatu wodnoprawnego, stanowiącego podstawę jego wydania. Nie jest jednocześnie dostatecznie jasne to, czy w zamyśle PKZGW zadaniem DRZGW miałoby być ustalanie zakresu obszarowego pozwolenia (w kontekście działki nr [...]) wyłącznie w oparciu o treść wniosku o wydanie tegoż pozwolenia, czy też w oparciu o treść tej decyzji. Stanowczego podkreślenia w tym kontekście wymaga, że formułowanie na etapie postępowania odwoławczego wątpliwości dotyczących niekwestionowanej dotąd, zasadniczej okoliczności faktycznej, decydującej bezpośrednio o sensie inicjowania przez skarżących prowadzenia postępowania nadzorczego, winno było być poparte szczegółową argumentacją, bazującą na analizie dokumentacji sprawy, która wykazywałaby nie tylko zasadność tychże wątpliwości, ale również niemożność ich samodzielnego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W konkluzji powyższego stwierdzić należy, że na PKZGW spoczywa obowiązek jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowa działka została objęta pozwoleniem wodnoprawnym, czy też nie.

6.2. Organ odwoławczy nie wykazał również w żaden sposób celowości zaleconego organowi I instancji wyjaśnienia tej okoliczności, czy zajęcie działki skarżących pod koryto rzeki [...] należy wiązać z działaniem sił samej natury (procesy korytotwórcze, zmiany wywołane powodzią), czy też bezpośrednio ze skonsumowaniem pozwolenia wodnoprawnego przez jego adresata. Organ nie wykazał tym samym, że poczynienie zaleconych ustaleń miałoby jakikolwiek wpływ na ocenę tego, czy zapisy pozwolenia wodnoprawnego, dopuszczające przeprowadzenie regulacji rzeki [...] na działce skarżących, naruszają zapisy planu miejscowego, obowiązującego w dacie wydania pozwolenia, czy też nie.

7. Całkowicie trafnie podnieśli skarżący, że wyrażenie przez poprzedniego właściciela nieruchomości (tj. [...] w [...]) zgody na "zajęcie za odszkodowaniem pasa terenu na wbudowanie koryta rzeki [...] wraz z przebudową wału" i na "odłożenie wg wskazań RSP mas ziemnych w otoczeniu stawu" jest okolicznością pozostającą bez wpływu na ocenę zgodności pozwolenia wodnoprawnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

8. W kontekście zalecenia przez organ odwoławczy organowi I instancji zbadania, czy wykonana regulacja rzeki "stanowiła przeszkodę lub uniemożliwiła prowadzenie przez właścicieli działki nr [...], zgodnie z jej przeznaczeniem, działalności hodowlanej", stwierdzić należy (abstrahując w tym miejscu od faktu przyznania w tym miejscu przez organ, że przeznaczenie działki wyznacza obszar "RR" nie zaś § 4 pkt 15 uchwały), że dopuszczalność formułowania tego rodzaju zaleceń (z racji oczywistego małego prawdopodobieństwa potwierdzenia się przypuszczeń organu co do braku kolizji pomiędzy stanem na gruncie, wytworzonym na skutek wykonania kwestionowanego pozwolenia, a możliwością realizacji przez skarżących uprawnień wynikających z planu) była bezwzględnie uzależniona od przekonującego wykazania przez organ takiego prawdopodobieństwa w oparciu o szczegółową analizę zgromadzonej dokumentacji, nie mogła natomiast opierać się wyłącznie na abstrakcyjnych założeniach, oderwanych od stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu argumentacja skargi jednoznacznie dowodzi, że do wywodzenia zakładanego przez organ niekolidowania stanu faktycznego ukształtowanego pozwoleniem oraz z możliwościami zagospodarowania działki przez skarżących nie ma przekonujących podstaw.

9. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zachodzi konieczność rozpatrzenia przez organ odwoławczy podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez pozwolenie wodnoprawne art. 15 ust. 9 prawa wodnego.

10. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej ponownie rozpatrzy odwołania [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] i Starosty Powiatu [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...] marca 2015 r., stosując się do zaleceń, o których mowa powyżej.

Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art.145 § 1 pkt lit.c oraz art.200 p.p.s.a.