Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 562/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 54 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r.

nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późń. zm. zwanej dalej jako "p.p.s.a.") i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267

z późń. zm. zwanej dalej jako "k.p.a.") uwzględnił skargę złożoną przez Spółkę A (dalej zwaną również jako "Inwestor") i uchylił własną decyzję z [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w całości, stwierdził, że działanie stanowiące przedmiot wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi nie miało miejsca bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa, a także uchylił decyzję Starosty M. w części obejmującej punkt 2 i 3, a pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Starosta M. orzekł o ograniczeniu na rzecz Inwestora sposobu korzystania z nieruchomości tj. działki numer [...] z obrębu B. stanowiącej własność W.N. (zwanego dalej również jako "Skarżący").

W ocenie organu I instancji przewidziane przez Inwestora przedsięwzięcie polegające na budowie (przebudowie) urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm. zwanej dalej jako "u.g.n"). Jest ono zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionym dla Gminy M. w obrębach: M., B., D., W. oraz części obrębu M. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej M. z [...] grudnia 2007 r. ([...], zwanej dalej również jako "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego"). Przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] tereny rolnicze, dla którego zgodnie z § 71 ust. 1 pkt. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się inwestycje realizowane przez zarządców sieci: energetycznych.

W ocenie organu I instancji podanie złożone przez Inwestora spełniało wymogi nałożone przez art. 124 u.g.n., a mianowicie potwierdzało podjęcie rokowań z właścicielem nieruchomości, które zakończyły się niepowodzeniem.

W odwołaniu od decyzji Starosty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania albo odmowę ograniczenia sposobu korzystania. W ocenie Skarżącego organ I instancji pominął okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje jako inwestycje celu publicznego tylko niektóre z sieci oraz wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania w stosunku do inwestycji, która nie polega na budowie, a przebudowie urządzeń energetycznych. Skarżący zarzucił również organowi I instancji naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez bezpodstawne uznanie, iż odbyły się rokowania skoro pełnomocnik inwestora nie był upoważniony do zaciągania jakichkolwiek zobowiązań finansowych, a także art. 10 ust. 2 w zw. z art. 92 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o terminie rozprawy administracyjnej w sposób uniemożliwiający wzięcie w niej udziału; a także obrazę "zasady przekonywania poprzez dowolne przyjęcie 1-miesięcznego okresu prac".

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty z [...] kwietnia 2014 r. w całości i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] z obrębu B.. W ocenie Wojewody miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje lokalizacji przedmiotowej linii wysokiego napięcia na części działki nr [...] wprost.

Skargę na ww. decyzję Wojewody złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu Inwestor.

Decyzją z dnia z [...] października 2014 r. wydaną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Wojewoda [...] w całości uchylił własną decyzję z [...] sierpnia 2014 r.. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] ponownie rozpoznał odwołanie Skarżącego uchylając punkt 2 i 3 decyzji Starosty z [...] kwietnia 2014 r., a pozostałym zakresie utrzymując ją w mocy.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1232/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z [...] października 2014 r. wskazując, iż autokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. dokonuje się nie w formie dwóch decyzji (tj. pierwszej uwzględniającej skargę w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. i drugiej ponownie rozpoznającej odwołanie na zasadzie art. 138 § 1 lub 2 k.p.a., ale w formie jednej decyzji.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda [...] uchylił w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a decyzję z [...] marca 2015 r. Następnie wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 563/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2015 r. i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 2015 r.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił własną decyzję z [...] sierpnia 2014 r. w całości, stwierdził, że działanie stanowiące przedmiot wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi nie miało miejsca bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa, a także uchylił decyzję Starosty M. w części obejmującej punkt 2 i 3, a pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem: [...] - tereny rolne. Część graficzna tegoż miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ukazuje przebieg linii wysokiego napięcia o napięciu znamionowym [...] kV - relacji S.-M., który zgodnie z § 71 ust. 2 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wiążący dla linii istniejących lub orientacyjny dla linii projektowanych. Przez centralną część działki nr [...] przebiega obecnie jednotorowa linia napowietrzna[...] kV relacji S.-M. posiadająca trzy przewody robocze. Planowane przedsięwzięcie dotyczy przebudowy tejże linii wysokiego napięcia. Zaplanowana inwestycja polega na demontażu istniejących przewodów, słupów oraz fundamentów, budowie nowych fundamentów pod konstrukcje wsporcze, montażu nowych słupów, izolacji [...] kV, przewodów fazowych i odgromowych. W efekcie zaplanowanej inwestycji w miejscu istniejącej obecnie linii wysokiego napięcia powstanie nowa linia energetyczna, odznaczająca się szerokością rzutu poziomego skrajnego przewodów roboczych na poziomie 9 metrów. Nowa linia energetyczna będzie różnić się od dotychczas istniejącej tym, że dołożony zostanie dodatkowy (drugi) tor, zwiększy się liczba przewodów roboczych typu [...] z trzech do sześciu, zamontowane zostaną dwa przewody odgromowe, a także nastąpi wymiana słupów na nowe.

W ocenie Wojewody decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie odpowiada prawu,

a w szczególności opiera się na błędnej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera ustaleń, z których wynikałby zakaz realizacji inwestycji polegającej na przebudowie linii wysokiego napięcia relacji S.-M. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Inwestora, iż § 71 ust. 7 pkt 1 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustaleniem szczegółowym dla linii średniego i niskiego napięcia, nie wyłączającym jednak ogólnego ustalenia dla linii wysokiego napięcia, a zawartego w § 71 ust. 1 pkt 2. Słuszne jest twierdzenie Inwestora, iż brak ustalenia planu wyłączającego możliwość modernizacji linii wysokiego napięcia, oznacza możliwość przeprowadzenia takiej modernizacji jako realizację inwestycji celu publicznego.

Wojewoda stwierdził, że z § 71 ust. 1 pkt. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż obszarem w jakim dopuszcza się możliwość dokonywania modernizacji i rozbudowy linii wysokiego napięcia jako inwestycji celu publicznego na terenach przeznaczonych pod realizację tych zamierzeń jest cały obszar objęty ustaleniami planu.

Zdaniem Wojewody [...] w niniejszej sprawie nie wystąpiło oczywiste naruszenie prawa - tj. rażące - albowiem problem prawny, który wyłonił się przy okazji wydania uchylonej decyzji dotyczył kwestii wykładni prawa miejscowego. Przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest rozbudowanym aktem prawnym budzącym uzasadnione wątpliwości prawne. Nie mogło zatem nastąpić rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy jego zapisy pozostawiają pewien margines niejednoznaczności, a odczytanie zawartej w nich normy prawnej wymaga skomplikowanego procesu interpretacji. W sprawie nie miało również miejsce działanie bez podstawy prawnej, albowiem uchyloną decyzję wydano nie bez podstawy prawnej, a wskutek błędnego zinterpretowania podstawy prawnej.

Wojewoda uznał, że w sprawie ziściły się przesłanki uprawniające do wydania zezwolenia na założenie i poprowadzenie przez nieruchomość stanowiącą własność Skarżącego urządzeń składających się na linię [...] kV relacji S.-M.. Inwestor przeprowadził ze Skarżącym rokowania i chociaż rokowania te przeprowadził pełnomocnik spółki A w osobie M.R. nieuprawniony do zaciągania na rzecz Inwestora zobowiązań finansowych, to nie pozbawia to rokowań przymiotu skuteczności. Organ zwrócił bowiem uwagę, iż w trakcie rokowań proponowaną właścicielowi kwotę wynagrodzenia zapłacić miała spółka B z siedzibą w G., której pracownikiem - osobą uprawnioną do zaciągania zobowiązań finansowych - jest .R.. Ponadto Wojewoda stwierdził, że dokonane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżącego odznacza się jak najmniejszą uciążliwością.

Zdaniem Wojewody przedmiotowa inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia szczegółowe dotyczące budowy systemów infrastruktury technicznej określone zostały w odrębnym dziale XVII miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do prac polegających na modernizacji i rozbudowie istniejących sieci i urządzeń elektroenergetycznych z treści planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że w § 71 ust. 1 pkt 2 dopuszcza on modernizację i rozbudowę sieci i urządzeń infrastruktury w obszarze objętym ustaleniami planu jako inwestycje realizowane przez zarządców sieci: energetycznych, gazowych i telekomunikacyjnych na zasadach ekonomicznej opłacalności wymienionych przedsięwzięć, a w § 71 ust. 2 pkt 1 - przebieg istniejących i planowanych sieci infrastruktury technicznej określono na rysunku planu jako wiążący dla przebiegów odcinków istniejących;

Na podstawie powyższych przepisów Wojewoda wywiódł, iż na obszarze nieruchomości Skarżącego ustalona jest lokalizacja inwestycji celu publicznego, ponieważ na rysunku planu wkreślony jest przebieg istniejących i planowanych sieci infrastruktury technicznej - w tym przedmiotowa linia [...] kV.

Uzasadniając podstawy do uchylenia pkt 2 i 3 decyzji Starosty Wojewoda wskazał, że nie istnieje w systemie prawnym kompetencyjna norma prawna, która uprawniałaby organ do nałożenia na jakikolwiek podmiot obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po przeprowadzeniu czynności wynikających z wydanej decyzji o jakiej mowa w art. 124 ust. 1. u.g.n. Obowiązek ten wynika wprost z obowiązującego prawa tj. art. 124 ust. 4. u.g.n. - zaś jego urzeczywistnienie jest ostatecznie zabezpieczone przez administracyjną procedurę ustalenia odszkodowania, przewidzianą w art. 128 ust. 4 u.g.n. za szkody powstałe wskutek zdarzeń wywołanych decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania. Z podobnych względów Wojewoda uchylił pkt 3 decyzji wyjaśniając, że o tym iż ostateczna decyzja administracyjna o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej, przesądza wprost przepis prawa, a mianowicie art. 124 ust. 7 u.g.n.

Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że uchylił punkty 2 i 3 zaskarżonej decyzji nie orzekając w tymże zakresie reformatoryjnie, gdyż nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby do orzekania w takim zakresie przez organy administracji publicznej w sprawie o wydanie decyzji o jakiej mowa wart. 124 ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy nie orzekł również w tym zakresie o umorzeniu postępowania, gdyż granice każdego postępowania wyznacza przede wszystkim podanie strony inicjującej sprawę administracyjną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. N. zarzucił decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r.:

- naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej, która nie uwzględnia skargi w całości,

- naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi mimo nieuwzględnienia jej w całości, przez pominięcie okoliczności, że w skardze żądano dokonania wyłącznie wykładni językowej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z wykorzystaniem wykładni systemowej i funkcjonalnej wyłącznie dla usunięcia niedających się usunąć wątpliwości - czego Wojewoda nie uwzględnił (i nie powinien był uwzględniać),

- naruszenie art. 132 w zw. z art. 146 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy w trybie autokontroli, w sytuacji gdy interesy stron postępowania były sprzeczne,

- naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 71 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na przyjęciu, że do ustalenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n. wystarczający jest brak sprzeczności z jego ustaleniami.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że decyzja autokontrolna może zostać wydana wyłącznie w wyniku uwzględnienia skargi w całości, a Wojewoda jedynie pozornie uznał słuszność zarzutu dokonania wykładni funkcjonalnej i systemowej mimo jasnych wyników wykładni literalnej. Skarżący stanął również na stanowisku, że w ogóle niedopuszczalne jest wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., w sytuacji gdy postępowanie administracyjne dotyczyło rozstrzygnięcia sprawy spornej między jego stronami.

W ocenie Skarżącego planowana Inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a co najwyżej nie jest z nim sprzeczna. Konstrukcja § 71 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza, że jako inwestycje celu publicznego realizowane mogą być jedynie sieć wodociągowa i kanalizacyjna. Inwestycje w zakresie sieci energetycznych, polegające na modernizacji i rozbudowie, ograniczone są do inwestycji własnych ich gestorów, a nadto dotyczą wyłącznie linii niskiego i średniego napięcia. Skoro zatem rozróżniono inwestycje celu publicznego od innych rozbudów sieci - to dokonując wykładni dalszych ustaleń planu, nie można tego rozróżnienia pominąć

Nie ma również podstaw by traktować § 71 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako przepis ogólny w odniesieniu do którego jedynie lex specialis stanowi przepis ust. 7 przywołanego paragrafu. Tak konstrukcja przywołanego paragrafu, jak i zasady wykładni prawa, nakazują ust. 1 traktować jako przepis zrębowy wymagający uzupełnienia treścią pozostałych ustępów przywołanego paragrafu w celu zrekonstruowania zawartej w nim normy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Inwestor wniósł o oddalenie skargi, odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie rozprawy na podstawie

art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie Inwestora chybiony jest zarzut dotyczący nieuwzględnienia skargi w całości. Przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy chyba, że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona w całości, bowiem rozstrzygnięcie skarżonej decyzji jest tożsame ze stanowiskiem inwestora.

Zdaniem Inwestora nie można również wykluczyć możliwości zastosowania

art. 54 § 3 p.p.s.a w sprawach, w których uczestniczą strony o sprzecznych interesach. W sprawach, w których występują strony o sprzecznych interesach, należy natomiast brać pod uwagę taką możliwość, że decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 może zostać zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez inną stronę niż ta, która zaskarżyła decyzję ostateczną wydaną w toku instancji. Organ nie może wówczas skorzystać powtórnie z uprawnień z art. 54 § 3 i "uwzględnić w całości skargi" wniesionej na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu.

Inwestor stwierdził, że skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określono ogólne zasady modernizacji wszystkich sieci energetycznych (§ 71 ust. 1 pkt 2), ze szczegółowym określeniem tych zasad dla niektórych z nich (§ 71 ust. 7 pkt 1 lit. "b"), to szczególne dla niektórych z nich nie wyłączają tych ogólnych dla pozostałych. Ustalenia szczegółowe dla linii średniego i niskiego napięcia nie wyłączają ustaleń ogólnych dla linii wysokiego napięcia. Dla stwierdzenia niedopuszczalności modernizacji linii wysokiego napięcia niezbędne byłoby wskazanie ustalenia planu, które wprost modernizację tą, mimo ogólnego jej dopuszczenia, wyklucza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270), zwanej dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.

Decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. służy realizacji zasady szybkości postępowania prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem wnoszącego skargę. Warunkiem skorzystania z ww. trybu, jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy, należy odnosić do meritum sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 810/10, wyrok WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10, wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1115/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1023/12, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji pod kątem możliwości wydania przez Wojewodę decyzji autokontrolnej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w skardze z dnia [...] września 2014 r. Inwestor wnosił o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylającej decyzję Starosty i odmawiającą ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Jeśli natomiast chodzi o argumentację przedstawioną przez Inwestora to sprowadzała się ona do zakwestionowania stanowiska organu, jakoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał jakichkolwiek modernizacji lub rozbudowy sieci energetycznej, której lokalizacja i przebieg zostały ustalone zapisami tego planu gdy redakcja § 71 ust. 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny określa możliwość modernizacji i rozbudowy wszystkich rodzajów infrastruktury i sieci w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło Wojewodę do uznania, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 124 u.g.n.

Z kolei zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. uwzględniając zarzuty błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda w pełni podzielił stanowisko Inwestora, iż "wykładnia literalna unormowania § 71 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wskazuje na to, że dotyczy on terenów z całego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie tylko objętych zapisami działu XVII planu miejscowego. W ocenie Wojewody użyty w § 71 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwrot "w obszarze objętym ustaleniami planu" nie przedstawia najmniejszej wątpliwości, iż oznacza on obszar odpowiadający wymienionym w poprzedniej sekcji obrębom".

Powyższe nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości, iż w pkt 1 zaskarżonej decyzji Wojewoda uwzględnił skargę Inwestora z dnia [...] września 2014 r. w całości podzielając argumentację przedstawioną w skardze oraz wnioski w niej zawarte. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że uwzględnienie skargi uczyniło zadość oczekiwaniom Inwestora dotyczącym ostatecznego załatwienia sprawy. Pamiętać bowiem trzeba, że Wojewoda uwzględniając skargę z dnia [...] września 2014 r. jednocześnie co do meritum utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ograniczeniu na rzecz Inwestora sposobu korzystania z nieruchomości, uchylając ją jedynie w części nie mającej znaczenia dla końcowego załatwienia sprawy. Sąd za niezasadne uznał postawione przez Skarżącego zarzuty naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości. Jak już wskazano w niniejszym wyroku celem instytucji z art. 54 § 3 p.p.s.a jest doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie o czym najdobitniej świadczy stanowisko Inwestora zajęte w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Ponadto nie można podzielić stanowiska Skarżącego w zakresie niedopuszczalności stosowania trybu z art. 54 § 3 p.p.s.a. w sytuacji gdy postępowanie administracyjne dotyczyło rozstrzygnięcia sprawy spornej między stronami. Przede wszystkim wskazać trzeba, że przepisy regulujące tryb uwzględnienia skargi w trybie autokontroli nie wykluczają możliwości zastosowania tej instytucji do spraw spornych między stronami. W ocenie Sądu stanowisko przedstawione przez Skarżącego nie zasługuje na aprobatę. Całkowicie niezrozumiałe jest powoływanie się przez Skarżącego na treść przepisów art. 132 i 146 k.p.a., bowiem w żadnym wypadku nie można ich odnosić do trybu autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów dotyczy bowiem uwzględnienia odwołania przez organ I instancji w postępowaniu administracyjnym, a drugi upływu czasu jako negatywnej przesłanki wznowienia postępowania.

Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko Wojewody w zakresie stwierdzenia, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa ani też działania bez podstawy prawnej. Nie można bowiem za takie uznać sytuacji, gdy odczytanie normy prawnej zawartej w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga skomplikowanego procesu interpretacji.

Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji niezbędnym było również odniesienie się do jej meritum, a więc okoliczności uzasadniających utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia Starosty w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. wprowadza dodatkową przesłankę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazując, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, CBOSA). Jednocześnie zaznaczyć należy, że decyzja wydana w trybie art. 124 u.g.n. nie pozbawia właściciela nieruchomości przysługującego mu prawa własności, a jedynie ogranicza to prawo poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości określonych przewodów i urządzeń.

Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości uzależnione jest od spełnienia dwóch podstawowych warunków. Po pierwsze jak wynika z art. 124 ust. 1 u.g.n. właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na realizację inwestycji, a ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości musi nastąpić zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji inwestycji calu publicznego i dotyczyć może tylko konkretnie wskazanych w tym przepisie urządzeń przesyłowych. Ponadto jak wynika z art. 124 ust. 3 u.g.n. podmiot wnoszący o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi wykazać, iż stosowny wniosek poprzedził rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Ustawodawca daje więc pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania nieruchomością związanego z realizacją wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. inwestycji celu publicznego. Dopiero nieosiągnięcie porozumienia między właścicielem nieruchomości, a inwestorem, pozwala organowi administracji na rozstrzygnięcie spornej kwestii w formie decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w drodze rokowań, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 357/11, CBOSA). Brak wypracowania wspólnego stanowiska, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań". W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r. I OSK 296/13, CBOSA).

Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09, CBOSA). Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest również okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. (wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Po 268/15, z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 358/15, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać trzeba, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Przedmiotowa inwestycja dotyczy wykonania przebudowy jednotorowa linia napowietrzna [...] kV relacji S.-M.. Zaplanowana inwestycja polega na demontażu istniejących przewodów, słupów oraz fundamentów, budowie nowych fundamentów pod konstrukcje wsporcze, montażu nowych słupów, izolacji [...] kV, przewodów fazowych i odgromowych, a zatem urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Przedmiotowe roboty stanowią inwestycję celu publicznego, o jakiej mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. W rozumieniu tego przepisu celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Ponadto w ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie spełniony został również warunek o którym mowa w art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. Obowiązujący dla nieruchomości na jakiej planowane jest zrealizowanie przedmiotowego przedsięwzięcia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 71 ust. 1 pkt 2 dopuszcza modernizację i przebudowę sieci i urządzeń infrastruktury jako inwestycje realizowane przez zarządców sieci: energetycznych, gazowych i telekomunikacyjnych na zasadach ekonomicznej opłacalności wymienionych przedsięwzięć. Zgodnie z § 71 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przebieg istniejących i planowanych sieci infrastruktury technicznej określono na rysunku planu w sposób wiążący dla przebiegów odcinków istniejących. Tym samym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zezwalają na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a jak trafnie uznał Wojewoda jego przebieg planowanego przedsięwzięcia odpowiada przebiegowi oznaczonemu na rysunku planu.

Jeśli natomiast chodzi o podniesioną w skardze kwestię treści § 71 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to wskazać trzeba, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji z § 71 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Lokalny prawodawca w § 71 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na zasadach ogólnych dopuścił modernizację i rozbudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, natomiast w ust. 7 zawarł szczególną regulację dotyczącą sieci energetycznej średniego i niskiego napięcia. Brak szczególnej regulacji w zakresie linii wysokiego napięcia w świetle § 71 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może jednak świadczyć o niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego niezasadny okazał się również podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 71 ust.1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie ziściła się również przesłanka z art. 124 ust. 3 u.g.n. Przed wszczęciem postępowania Inwestor zaproponował Skarżącemu określoną kwotę pieniędzy w zamian za ustanowienie służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem, które uległo podwyższeniu z proponowanej pierwotnie kwoty [...] złotych do kwoty [...] złotych. Skarżący nie przystał na takie warunki, co jednak nie miało wpływu na sam fakt przeprowadzenia rokowań. Z punktu widzenia spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. istotnym jest, że przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości rokowania miały miejsce, a strony nie doszły do porozumienia. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Końcowo wskazać również trzeba, że prawidłowo Wojewoda orzekł o uchyleniu pkt 2 i 3 bowiem Starosta nie posiadał kompetencji do określenia w decyzji obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego - ten wynika wprost z art. 124 ust. 4 u.g.n. Podobnie Starosta nie był uprawniony do zawarcia w decyzji adnotacji, iż ostateczna decyzja stanowi podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej, gdyż okoliczność ta wynika z art. 124 ust. 7 u.g.n. Sąd w pełni podzielił również stanowisko Wojewody w zakresie wykładni art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Pomimo, iż przepis ten przewiduje, że organ odwoławczy uchylając decyzję w całości albo w części, w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, to w specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw do wydawania dodatkowego rozstrzygnięcia w zakresie uchylonych pkt 2 i 3 decyzji Starosty.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd wskazuje, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Inwestora o zasądzenie kosztów postępowania bowiem przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości żądania zwrotu kosztów postępowania przez uczestnika postępowania przez sądem I instancji.