Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 382/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 132 ust. 3 a, art. 134 ust. 1, art. 135 ust. 1, art. 154, art. 155
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 80, art. 84 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1196/14 w sprawie ze skargi M.S. i J.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 1196/14 oddalił skargę M.S. i J.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lutego 2014 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [..] października 1962 r., orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [..] o powierzchni [..] ha oznaczonej jako działki nr [..] i [..], stanowiącej własność J.S. i A.S. z przeznaczeniem pod urządzenie ogrodów działkowych, za odszkodowaniem w kwocie [..] złotych. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [..] marca 1963 r., nr [..].

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [..] czerwca 2002 r. nr [..] stwierdził nieważność powyższych orzeczeń w części dotyczącej ustalonego odszkodowania, a odmówił stwierdzenia ich nieważności w części dotyczącej wywłaszczenia. W związku z powyższym zaistniała konieczność ponownego ustalenia odszkodowania.

Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone w P. przy ul. [..] dawniej oznaczone jako działki nr [..] i [..] o łącznej powierzchni [..] ha zostało wszczęte na wniosek z dnia 22 lutego 2003 r. złożony przez M.S. w imieniu własnym oraz pozostałych wnioskodawców.

Po raz pierwszy w sprawie odszkodowania za część przedmiotowego gruntu stanowiącego wówczas własność gminy P. (o pow. [..] ha) rozstrzygał Starosta Gostyniński, który decyzją z dnia [..] grudnia 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] czerwca 2009 r. ustalił na rzecz spadkobierców J.S. i A.S., tj. M.S. i J.S. odszkodowanie w łącznej kwocie [..] złotych. W przedmiocie odszkodowania za pozostałą część nieruchomości o powierzchni [..] orzekał Prezydent Miasta Płocka. Obydwa organy zostały wskazane jako właściwe przez Wojewodę Mazowieckiego postanowieniem z dnia [..] listopada 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt: I SA/Wa 1287/09 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty Gostynińskiego oraz punkt I postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] listopada 2004 r. uznając, że z uwagi na to, iż do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Skarb Państwa, to nie istnieją przeszkody, aby Prezydent Miasta Płocka rozpatrzył sprawę ustalenia odszkodowania, mimo że nieruchomość stanowi własność Gminy Płock. Wskazał także na zasadność zastosowania w sprawie regulacji z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Prezydent Miasta Płocka decyzją z dnia [..] lutego 2012 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] kwietnia 2012 r. ustalił odszkodowanie za całą wywłaszczoną nieruchomość obejmującą aktualnie działki nr [..], nr [..] i [..], w łącznej kwocie [..] zł, uwzględniając w tym odszkodowaniu zwaloryzowaną kwotę wypłaconego już odszkodowania. Odszkodowanie to wraz z odsetkami zostało wypłacone M.S. i J.S.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt: I SA/Wa 1084/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił te decyzje z uwagi na brak możliwości wykorzystania jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z.M., który to rzeczoznawca powinien podlegać wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a.(w związku z zainicjowanym wobec niego postępowaniem dyscyplinarnym).

W wyroku tym - w kontekście zarzutu dotyczącego braku podstaw prawnych do orzekania w formie decyzji administracyjnej o zwrocie przez skarżących zwaloryzowanego odszkodowania oraz błędnego przyjęcia przez organ, że takowe odszkodowanie zostało wypłacone J.S. - Sąd zwrócił uwagę, że kwestia ta i zastosowanie w sprawie przepisu art. 132 ust. 3a u.g.n. została przesądzona prawomocnym wyrokiem z dnia 23 listopada 2009 r. Niezależnie od powyższego Sąd zgodził się z organem, że w niniejszej sprawie należało przyjąć, że odszkodowanie ustalone w decyzji z 1962 r. zostało stronie wypłacone. W wytycznych zaś Sąd zobowiązał organ do zlecenia wykonania na potrzeby postępowania operatu szacunkowego innemu biegłemu.

Prezydent Miasta Płocka w ponownie prowadzonym postępowaniu zlecił wycenę nieruchomości, jak też dokonanie waloryzacji kwoty wypłaconego byłym właścicielom odszkodowania, rzeczoznawcy majątkowemu J.S.-C. Na tę okoliczność sporządziła ona stosowny operat szacunkowy w dniu [..] lipca 2013 r., który uzupełniła aneksem z dnia [..] września 2013 r. Przy czym korekty wskazywane w aneksie odnosiły się do tych punktów operatu, w których zawarto informacje o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Płocka, którym objęty był teren wywłaszczonej nieruchomości. Jeśli zaś chodzi o samą wycenę, to rzeczoznawca majątkowy dokonała jej w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej i przy zastosowaniu art. 134 ust. 3 u.g.n. W charakterze materiału porównawczego wykorzystała transakcje nieruchomości rolnymi położonymi w strefie peryferyjnej Płocka, gdyż jej zdaniem odpowiadały one najbardziej ze względu na sposób wykorzystania, przeznaczenie i ówczesne położenie (także peryferyjne) wycenianej nieruchomości. Wskazywała także, że w dacie wywłaszczenia wyceniana nieruchomość wykorzystywana była rolniczo, a przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117 ze zm.) definiowały pojęcie pracowniczego ogrodu działkowego jako obszaru ziemi uprawnej, podzielonego na działki, wyposażonego w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne. Z tego względu ustalony rynek obrotu nieruchomościami rolnymi był miarodajny dla ustalenia wartości odjętego prawa. W następstwie przeprowadzonego procesu szacowania ustaliła ona wartość nieruchomości na kwotę [..] złotych, a podlegającą zwrotowi kwotę uprzednio wypłaconego odszkodowania, po jej waloryzacji, na poziomie [..] złotych. W toku postępowania ustosunkowując się do zastrzeżeń strony, rzeczoznawca przedłożyła obszerne wyjaśnienia co do przyjętej metodologii (pismo z dnia [..] grudnia 2013 r.). Przeprowadzono też rozprawę, na którą jednak nie stawili się ani strony, ani rzeczoznawca.

W tym stanie rzeczy Prezydent Miast Płocka decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r., znak: [..] w oparciu o powyższą wycenę, którą ocenił jako wiarygodną, ustalił kwotę należnego odszkodowania (po potrąceniu zwaloryzowanej kwoty pierwotnie wypłaconego odszkodowania) na [..] złotych i zobowiązał do jego wypłaty organ reprezentujący Skarb Państwa w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W złożonym odwołaniu M.S. i J.S., kwestionowali wiarygodność operatu, a to ze względu na niewłaściwy dobór rynku porównawczego przy wycenie, tak pod względem przeznaczenia nieruchomości (rolniczego), jak i jego położenia. Kwestionowali także obowiązek uwzględnienia w odszkodowaniu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconej w oparciu o decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą.

W następstwie rozpoznania tego odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] lutego 2014 r., nr [..] utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Płocka, jak też argumenty podnoszone przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym i piśmie z dnia [..] września 2013 r., że do porównania na potrzeby wyceny wywłaszczonej nieruchomości należało wziąć pod uwagę nieruchomości znajdujące się w peryferyjnych dzielnicach Płocka, gdyż nie można porównywać znajdujących się obecnie blisko centrum nieruchomości – jak chcieliby odwołujący. Miasto bowiem od czasu wywłaszczenia rozrastało się w różnych kierunkach, a zwłaszcza wzdłuż Wisły. Zatem grunty znajdujące się obecnie na obrzeżach miasta odpowiadają wywłaszczonej w 1962 r. nieruchomości, która wówczas także znajdowała się na takich obrzeżach. Organ podniósł ponadto, że zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Płocka zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Płocka z dnia 21 kwietnia 1998 r. nr 967/LXIII/98, wyceniana nieruchomość znajduje się na terenie obszarów adaptacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Po wywłaszczeniu więc nadal grunty, jako przeznaczone pod ogrody działkowe, wykorzystywane były rolniczo. Wojewoda odwołał się przy tym do definicji pracowniczych ogrodów działkowych zawartej w ustawie z dnia 9 marca 1949 r. Wskazał również na uznawanie wywłaszczonych gruntów, w świetle unormowań zawartych w przepisach § 67 i 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) oraz pkt 1 ppkt 1 załącznika nr 6 do tego rozporządzenia, za grunty orne. W związku z powyższym za niezasadne uznał zarzuty odwołania dotyczące niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych. Organ nie podzielił też poglądu odwołujących się, że art. 132 ust. 3a u.g.n. nie mógł mieć zastosowania w sprawie. W sytuacji bowiem, w której doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, lecz samo wywłaszczenie nadal pozostaje w mocy, to przy ustaleniu należnego obecnie odszkodowania należy uwzględnić kwotę odszkodowania już wypłaconego w przeszłości, oczywiście po jego waloryzacji na dzień ponownego orzekania. Przeciwna argumentacja, podnoszona przez strony, jest zdaniem Wojewody, nie do przyjęcia. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, ze kwestia rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa a stronami z tytułu różnicy wypłaconego odszkodowania ustalonego decyzją z 2012 r., która to decyzja została uchylona wyrokiem Sądu, a obecnie ustalonym przez Prezydenta Miasta Płocka odszkodowaniem, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i w związku z tym organ odwoławczy do tych kwestii nie może się odnosić.

Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lutego 2014 r., nr [..] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M.S. i J.S., żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia [..] grudnia 2013 r.

Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucili rażące naruszenie art. art.: 7, 77, 78, 80, 84 i 107 k.p.a. oraz art. art.: 4 pkt 16 i 17, 118, 128 ust. 1, 129 ust. 5 pkt 3 , 130 ust. 1 zdanie drugie, 132 ust. 3a, 134 ust. 4, 153 154 ust. 1, 156 i 157 oraz art. 233 u.g.n., a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - mających w istotnym stopniu wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez:

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy przez Wojewodę Mazowieckiego i oparcie się na błędnych ustaleniach I instancji nie mających potwierdzenia w faktycznym i prawnym stanie tej sprawy, np. poprzez przyjęcie położenia wycenianej nieruchomości jakoby położonej na obrzeżach Miasta Płocka i wyszukiwanie jako nieruchomości podobnych nieruchomości położonych kilka kilometrów od nieruchomości wycenianej lub włączonych do Płocka w latach 1982 r. lub 1997 r., pomimo że z oglądu Planu Płocka wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest blisko śródmieścia;

- przyznanie odszkodowania niespełniającego warunku "słusznego odszkodowania" w rozumieniu art. 21 ust. 1 Konstytucji RP spowodowane bezkrytycznym przyjęciem błędnego operatu szacunkowego J.S.-C. jako podstawy ustalenia odszkodowania, a wydanego przez rzeczoznawcę z naruszeniem przepisów wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wskazanego rozporządzenia, a w szczególności błędne przyjęcie jako nieruchomości podobnych nieruchomości z peryferii obecnego Płocka (odległych o kilka kilometrów od wycenianej nieruchomości od granic Miasta, np. z terenu dzielnicy [..] włączonej do Płocka w 1997 r.), aby zaniżyć wysokość odszkodowania do cen z daty wywłaszczenia (1962 r.), zamiast zgodnie z art. 130 ust. 1 zd. 2 u.g.n. wycenić wg cen z dnia decyzji o odszkodowaniu, tj. z grudnia 2013 r.;

- nieustosunkowanie się w do zarzutów do operatu z dnia [..] lipca 2013 r. zawartych w pismach kierowanych do Prezydenta z dnia [..] sierpnia 2013 r., z dnia [..] października 2013 r. oraz z dnia [..] grudnia 2013 r.; niedokonanie jakiejkolwiek oceny prawidłowości i rzetelności operatu szacunkowego z dnia [..] lipca 2013 r. - pomimo wskazania w tych pismach dowodów w postaci wyrysów z planów Miasta zaprzeczających m.in. tezie, że przedmiotowa nieruchomość była na peryferiach (obrzeżach) ówczesnego Miasta Płocka i potwierdzających, że ówczesny plan zagospodarowania przestrzennego (z dnia 1 kwietnia 1961 r.) wskazywał przeznaczenie wywłaszczonego terenu na cele wypoczynkowe dla zaplanowanych do realizacji dużych osiedli mieszkaniowych dla potrzeb pracowników, budowanej od 1960 r. Petrochemii, stanowiąc infrastrukturę gospodarczą i społeczną planowanych w obrębie osiedli mieszkaniowych i będących warunkiem wywłaszczenia wg przepisów z 1949 r.;

- niezastosowanie art. 134 ust. 4 u.g.n. nakazującego zastosowanie alternatywnego ustalenia odszkodowania, czyli wycenę stosownie do charakteru ogrodów działkowych jako terenów rekreacyjno-wypoczynkowych i terenów wypoczynkowych przewidzianych w planie z dnia [..] kwietnia 1961 r. (wywłaszczeniowym) wbrew nawet opinii Komisji Arbitrażowej P.F.S. Rzeczoznawców Majątkowych nr [..] wydanej [..] września 2008 r. w tej sprawie;

- błędne zastosowanie art. 132 ust. 3a u.g.n., gdyż nawet wadliwie ustalone odszkodowanie w niniejszej sprawie jest wyższe niż dotychczas wszystkie razem wypłacone kwoty odszkodowania i powoduje to, że ten przepis nie ma zastosowania w sprawie;

- nieuwzględnienie wniosku skarżących o powołanie nowego rzeczoznawcy jako biegłego lub zlecenie dotychczasowej biegłej dokonanie wyceny tej nieruchomości z uwzględnieniem zasady prawnej o nieruchomościach podobnych jak najbliżej położonych nieruchomości wycenianej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, wyjaśniając, że przepis art. 130 ust. 1 u.g.n., stanowiąc o wysokości odszkodowania, nakazuje ustalanie go według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (zasada ta dotyczy także sytuacji, gdy o odszkodowaniu organ orzeka odrębna decyzją). Samo ustalenie wysokości następuje, w myśl ust. 2 ww. artykułu, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu była ocena poprawności sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – J.S.-C. operatu szacunkowego wywłaszczonej nieruchomości, jak też kwestii uwzględnienia, na zasadzie art. 132 ust.3a u.g.n., w kwocie ostatecznie ustalonego odszkodowania zwaloryzowanej kwoty odszkodowania ustalonej w decyzji z 1962 r., a wypłaconej byłym właścicielom. Skarżący bowiem stoją na stanowisku, że w procesie wyceny rzeczoznawca wadliwie wykorzystała w charakterze materiału porównawczego transakcje nieruchomościami, które nie spełniają kryterium podobieństwa, a to ze względu na ich położenie oraz przeznaczenie, a także błędnie zastosowała w sprawie tryb przewidziany w art. 134 ust. 3 u.g.n., zamiast oszacować nieruchomość zgodnie z ustanowioną w ust. 4 tego artykułu zasadą korzyści. Uważają również, że w sprawie nie znajduje zastosowania norma z art. 132 ust. 3a powołanej ustawy. W tym zaś zakresie odwołują się oni m.in. do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r. sygn. akt: OPS 12/00.

Sąd podkreślił, iż konieczność zastosowania w sprawie regulacji z art. 132 ust. 3a u.g.n., a więc uwzględnienia w kwocie ustalonego odszkodowania, zwaloryzowanej kwoty odszkodowania ustalonego wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją, została już przesądzona w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt: I SA/Wa 1287/09. Na ten aspekt zwracał również uwagę ten Sąd w kolejnym wydanym w sprawie wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt: I SA/Wa 1084/12, wskazując jednocześnie na wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanie sformułowaną w wyroku z 2009 r. oceną prawną tak organów administracji publicznej, jak i Sądu. W tym stanie rzeczy czynienie organom zarzutu, że bezprawnie zastosowały w sprawie ww. przepis, a w konsekwencji w sposób nieuprawniony pomniejszyły wartość ustalonego odszkodowania o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w roku 1962, nie znajduje jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw. Ponadto taki sposób działania organów nie pozostaje w żaden sposób w sprzeczności z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., gdyż uchwała ta podjęta została w odmiennym stanie prawnym, to jest w dacie gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierała regulacji zawartej w art. 132 ust. 3a.

Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo ustaliły także stan faktyczny i w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego z [..] lipca 2013 r., nie uchybiając w tym zakresie uregulowanej w art. 80 k.p.a. zasadzie swobodnej oceny dowodów. Okolicznością niesporną jest, że wywłaszczenie zrealizowane w roku 1962 miało na celu przeznaczenie nieruchomości stanowiących własność A. i J.S. pod utworzenie pracowniczych ogrodów działkowych i w dacie wywłaszczenia wykorzystywana była rolniczo. Wobec nieodnalezienia części graficznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Płocka, aktualnego na dzień wywłaszczenia, a zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [..] z [..] kwietnia 1961 r., rzeczoznawca przyjął na potrzeby wyceny, że przeznaczenie nieruchomości w dacie wywłaszczenia było zgodne z celem wywłaszczenia. Zważywszy bowiem na fakt, że w obowiązującym wówczas porządku prawnym pracownicze ogrody działkowe definiowane były jako obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, wyposażone w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne przeznaczone do uzyskiwania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego (por. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych – Dz.U. Nr 19, poz. 117 ze zm.), tereny te także po wywłaszczeniu wykorzystywane były rolniczo. Mając przy tym na względzie to, że samo przeznaczenie pod ogrody działkowe terenu, nie oznaczało, że wywłaszczony obszar został wyposażony w infrastrukturę właściwą dla tego typu działek, rzeczoznawca ocenił, że przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenie nie spowodowało zwiększenia wartości nieruchomości. Zatem zastosowanie w sprawie znajdowała zasada ustalania wartości nieruchomości według jej aktualnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Taki sposób podejścia do wyceny wywłaszczonej nieruchomości został przez organy uznany za zgodny z prawem i ocenę tę Sąd podzielił. Nie sposób bowiem uznać, jak chcieliby skarżący, że przeznaczenie nieruchomości pod ogrody działkowe spowodowało automatyczny wzrost jej wartości, a więc, że w sytuacji gdyby uwzględniając to przeznaczenie w roku 1962 właściciele nieruchomości dokonali zbycia gruntu uzyskaliby za niego z tego tylko tytułu wyższą cenę. A tylko w takim wypadku dopuszczalne jest stosowania ustanowionej w ust. 4 art. 134 u.g.n. tzw. zasady korzyści. Odwoływanie się zaś do aktualnego charakteru ogrodów działkowych jak terenów rekreacyjnych, a w konsekwencji uwzględnienie żądania skarżących przeprowadzenia wyceny według wartości gruntów o przeznaczeniu pod rekreację, prowadziłoby do ustalenia wartości odjętego prawa w oderwaniu od faktycznego uszczerbku majątkowego byłych właścicieli, jakiego doznali oni w efekcie wywłaszczenia, co stanowiłoby wręcz zaprzeczenie ustanowionej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasady słusznego odszkodowania, a więc odszkodowania odpowiadającego co do zasady wartości utraconego prawa.

Powoływana natomiast w toku postępowania administracyjnego, jak też w skardze opinia Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w spr. [..] wydanej [..] września 2008 r. - wedle której przeznaczenie nieruchomości pod ogródki działkowe, spowodowało zwiększenie jej wartości - jako sformułowana na tle oceny operatu, który w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowił podstawy ustalenia odszkodowania, nie była dla organu wiążąca. Nie zachodziła bowiem w tym wypadku okoliczność, o której mowa w art. 157 ust. 1a u.g.n. (utrata ważności operatu).

Sąd ocenił także dobór próbki porównawczej na potrzeby wyceny, przyjęty przez rzeczoznawcę jako właściwy. Rzeczoznawca majątkowy – J.S.-C. po dokonaniu analizy lokalnego rynku, tj. z rejonu miasta Płocka (a więc terenu na którym posadowiona jest także wywłaszczona nieruchomość), wyodrębniła do porównania 14 transakcji nieruchomościami rolnymi, zrealizowanymi w latach 2011-2013, a więc nieruchomościami z punktu widzenia stanu nieruchomości podobnymi do wycenianej działki. Wszystkie transakcje dotyczyły nieruchomości położonych na obszarze peryferyjnym miast Płocka, a więc takim obszarze, który w aspekcie układu urbanistycznego miasta, jest porównywalny dla położenia wywłaszczonej nieruchomości w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku (tj. dzielnicy [..], który stanowił teren dawnej wsi [..] przyłączonej do granic administracyjnych miasta zaledwie dziewięć lat przed wywłaszczeniem). Taki sposób doboru nieruchomości podobnych Sąd I instancji uznał za nie budzący zastrzeżeń.

Sąd podkreślił, że położenie nieruchomości jako jedno z kryteriów podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., który musi być brany pod uwagę przy stosowaniu w toku wyceny podejścia porównawczego (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) nie może być rozumiane jedynie jako zlokalizowanie nieruchomości porównywanej w pobliżu nieruchomości wycenianej, ale musi również uwzględniać otoczenie, w jakim szacowane grunty się znajdowały w dacie wywłaszczenia - zwłaszcza w sytuacji, gdy o odszkodowaniu organ orzeka kilkadziesiąt lat po wywłaszczeniu. Zarówno w operacie szacunkowym, jak też w piśmie z [..] września 2013 r. rzeczoznawca majątkowy w sposób obszerny przedstawiła informacje o rozwoju miasta Płocka, począwszy od lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku do czasów współczesnych wskazując na umiejscowienie wycenianej nieruchomości w latach sześćdziesiątych w peryferyjnych częściach miasta. W procesie szacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosowała metodę korygowania ceny średniej, a więc metodę polegającą na korekcie średniej ceny nieruchomości podobnych (która w niniejszej sprawie wynosiła [..] zł/m2) współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości, takich jak lokalizacja, dostępność komunikacyjna, uzbrojenie i ukształtowanie terenu oraz powierzchnia nieruchomości. W następstwie przeprowadzenia ww. korekt ustaliła wartość rynkową prawa własności gruntu nieruchomości obejmującej dawne działki nr [..] i [..] o łącznej pow. [..] ha na kwotę [..] złotych, przy cenie jednostkowej [..] zł/m2. Wartość ta przewyższała cenę średnią uzyskiwaną na rynku lokalnym za nieruchomości podobne do wycenianej i zbliżona była do ceny maksymalnej, w przyjętym za punkt wyjścia do wyceny materiale porównawczym, wynoszącej [..] zł/m2. Waloryzacja kwoty wypłaconego odszkodowania, dokonana została na podstawie rocznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, co wobec braku opublikowania przez Prezesa GUS rocznych wskaźników zamian cen nieruchomości, było zgodne z art. 227 w zw. z art. 5 u.g.n.

Sąd podzielił stanowisko organów, że operat został sporządzony prawidłowo i przy poszanowaniu reguł ustanowionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak też rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), analizując poprawność wyceny, z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody oraz przyjętych w operacie założeń. Sąd stwierdził także, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, a w dacie wydawania kwestionowanych decyzji był aktualny. Zaistniałe w nim pomyłki, które nie rzutowały na ustaloną wartość szacowanej nieruchomości, zostały skorygowane sporządzonym na tę okoliczność stosownym aneksem. W toku postępowania strony miały możliwość zgłoszenia uwag do sporządzonej wyceny, a do tych uwag rzeczoznawca się obszernie ustosunkował. Przeprowadzono także rozprawę administracyjną, na którą skarżący się nie stawili. Zastrzeżenia skarżących w stosunku do operatu stanowią w istocie wyłącznie polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy, niepopartą przekonującymi dowodami, które mogłyby skutecznie podważać jego wiarygodność. Przede wszystkim skarżący nie przedłożyli własnego kontroperatu, jak też nie skorzystali z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n., tj. nie zwrócili się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu; zatem Sąd uznał zarzuty skargi odnoszące się do rzekomej jego wadliwości za niezasadne.

Skoro zaś ustalona w oparciu o operat szacunkowy wysokość odszkodowania odpowiada wartości rynkowej odjętego prawa (pomniejszonego zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n. o wartość zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego i wypłaconego w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego, w części dotyczącej odszkodowania, decyzję z 1962 r.), to nie można takiemu rozstrzygnięciu zarzucić braku zgodności z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego, a także zasadą słusznego odszkodowania. "Słuszne odszkodowanie" bowiem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości, choć nie zawsze musi oznaczać pełną jego ekwiwalentność (por. wyroki TK z dnia 14 marca 2000 r. K 5/99, z dnia 16 października 2012 r. K 4/10).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M.S. i J.S. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania oraz zarzucając

1) naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 156 ust. 1 w związku z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia [..] lipca 2013 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się na niewłaściwym (arbitralnym i dowolnym) doborze nieruchomości jako podobnych nie z terenu przyległego do wycenianej nieruchomości, lecz biegły wybrał nieruchomości położone obecnie na skrajnych granicach miasta Płocka i o przeznaczeniu wyłącznie podstawowej produkcji rolnej obejmujące nieruchomości wiejskie włączone jako wiejskie do miasta Płocka w latach 1980 i 1990 o bardzo znacznie zaniżonej wartości do wycenianej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do znacznego zaniżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych pod tereny rekreacyjne i położone jak najbliżej wycenianej nieruchomości, np. transakcję Miasta Płocka kupna terenu w jarze rzeki B. po blisko [..] zł/m2 (dowód w aktach sprawy). Podobieństwo obiektów nie może bowiem budzić wątpliwości;

- art. 153 ust. 1 oraz art. 4 pkt. 16 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy mógł przyjąć do analizy porównawczej dowolne nieruchomości położone jak najdalej od wycenianej nieruchomości w obecnych granicach miasta Płocka (obrzeża), powstałych poprzez włączenie w latach 80 i 90 nowych terenów wiejskich, aczkolwiek te tereny były jako wsie w dacie wywłaszczenia (1962-63r.) poza granicami miasta Płocka (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt: VIII SA /Wa 669/2011);

- art. 134 ust. 4 u.g.n. poprzez błędne nieuwzględnienie faktu, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe nastąpiło na cel użyteczności publicznej z przeznaczeniem na cele wypoczynkowe z jednoczesnym uzyskiwaniem ziemiopłodów przez pracowników, a tym samym nie można postawić znaku równości pomiędzy terenem rolnym gospodarstwa rolnego (przyjętym przez rzeczoznawcę do ustalenia nieruchomości podobnych) a pracowniczym ogrodem działkowym wyposażonym w urządzenia techniczne, sanitarne i społeczne i na stałe ogrodzone i zaopatrzone w wodę oraz kanalizację i podzielone na działki do 300 metrów kwadratowych z drogami wewnętrznymi (art. 1 ust. 2 i 4 oraz art. 5 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, co potwierdził też Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt.: K.8/10 na str. 21-22-OTK 78/7/A/2012);

- art. 132 ust. 3a u.g.n. poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo wykonania decyzji ostatecznej z czerwca 2002 r. stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania, tj. dokonania zwrotu odszkodowania w dniu 9 września 2004 r. wg wartości nominalnej stosownie do treści uchwały 7-miu sędziów NSA z 2000 r. to jest przed wejściem w życie przepisu art. 132 ust. 3a. Nie było żadnych przeszkód prawnych, żeby dokonać zwrotu odszkodowania przed 20 września 2004 r. wg zasad wówczas obowiązujących. Nadto wprowadzony przepis o waloryzacji nie określał daty zwrotu odszkodowania, to prowadzenie postępowania odszkodowawczego przez 12 lat (od czerwca 2002 r.) i naliczanie waloryzacji jest też nadużyciem prawa przez organy administracyjne. Wpłata dnia 9 września 2004 r. równowartości odszkodowania wyklucza jakiekolwiek późniejsze stosowanie ar. 132 ust. 3a u.g.n.;

- art. 132 ust 3a u.g.n. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, gdyż przepis ten odnosi do sytuacji, w której uchylenie decyzji odszkodowawczej skutkuje nienależnością wypłaconego odszkodowania na podstawie tej decyzji, to jest w świetle kolejnej decyzji odszkodowawczej dotychczas wypłacona kwota odszkodowania jest należna i nie może być przedmiotem "zwrotu", co ma miejsce w niniejszej sprawie ( wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt: I OSK 2811/12);

- art. 154 i art. 155 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę istnienia planu zagospodarowania miasta Płocka z dnia [..] kwietnia 1961 r. (opracowany pod kierownictwem A.W.) uchwalonego przez PWRN w Warszawie i obowiązującego do 1984 r., uwzględniającego wyceniane nieruchomości jako tereny rekreacyjne, co potwierdza kserokopia tego planu w książce (Petrochemia a rozwój Płocka) byłego Wiceprzewodniczącego Prezydium Miejskiej Rady w Płocku z tego okresu (z lat 60-tych) J.C. (kopie w aktach sprawy);

- art. 153 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie położenia wycenianej nieruchomości w latach 1962-63 na obrzeżach Miasta Płocka, czemu zaprzeczają załączone do akt sprawy plany Miasta Płocka uwzględniające włączenie w 1961 r. do Płocka terenów między innymi T.M., gdzie wybudowano Petrochemię. Nadto jednym z warunków usytuowania ogrodów pracowniczych jest ich utworzenie na terenie osiedla mieszkaniowego zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, co miało miejsce w niniejszej sprawie, tj. chodzi o Osiedle Ł. wówczas jeszcze przewidziane w planie miejscowym z 1961 r. lecz wybudowane później w całości;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości w zakresie ustalenia położenia wycenianej nieruchomości i arbitralne dobieranie przez biegłą nieruchomości jako podobnych oraz odstąpienie przez organy administracji i WSA od oceny prawidłowości tego operatu pod względem formalnym i merytorycznym pomimo takiego obowiązku prawnego;

- art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku spowodowane błędnym przyjęciem jakoby operat szacunkowy był opracowany zgodnie z obowiązującymi zasadami, pomimo że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy dowód stosownie do art. 77 i 80 k.p.a. Ugruntowany jest pogląd, że organy i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu, czego WSA w niniejszej sprawie nie uczynił pisząc, że powinien to uczynić skarżący poprzez przedłożenie kontroperatu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i ograniczenie się przez Sąd do stwierdzenia, że skarga jest tylko "polemiką" skarżących z biegłą i nie ustosunkowanie się WSA do zarzutów skargi. Uzasadnienie WSA jest lakoniczne i ogólnikowo odnosi się tylko do niektórych zarzutów skargi (wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r., I OSK 20141/2012 i wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2013 r., I FSK 1204/2012);

- art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona w przypadku wyczerpującego i pełnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W szerokim uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł do większości zarzutów zawartych w skardze. Uzasadnienie zawiera błędy faktyczne i prawne i jest sporządzone w sposób utrudniający, a wręcz wykluczający, rzeczowe przedstawienie zarzutów merytorycznych. Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez Wojewodę bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny tym bardziej, że ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń strony.

Skarżący zarzucili, że WSA nie spełnił warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności:

- lakonicznie uzasadnił nieuwzględnienie zarzutu nieprzyjęcia alternatywnego wycenienia wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 134 ust. 4 u.g.n., a mianowicie Sąd napisał, że zespół rzeczoznawców z Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych nie uzasadnił swojego stanowiska co do szczególnego charakteru pracowniczych ogrodów działkowych. Zdaniem skarżących, stanowisko Sądu jest niezrozumiałe i nieuzasadnione, gdyż charakter pracowniczych ogrodów działkowych jest szczegółowo opisywany w licznych ustawach poczynając od ustawy z dnia 9 marca 1949 r., gdzie wyraźnie napisano, że ogrodem działkowym jest obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek i urządzenia społeczne i sanitarne przeznaczone m.in. do stworzenia ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia (art. 1 ustawy z 1949 r.). Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt: K 8/10 -OTK 78/7/A na str 20-22 opisał w rysie historycznym charakter i cele pracowniczych ogrodów działkowych w okresie od czasów przedwojennych w ciągłości tego ogrodnictwa pracowniczego do dnia dzisiejszego i reasumując to na stronie 22 uzasadnienia TK pisze: "W ostatnich latach zmienił się jednak kontekst społeczny ogrodnictwa działkowego, które pełni głównie funkcje rekreacyjne. W znacznej mierze korzystają z tej formy wypoczynku ludzie starsi, emeryci i renciści". Znalazło to odzwierciedlenie w preambule do ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz.40). Nadto w ustawie tej podano definicje ustawowe i w art. 2 pkt 3 wyraźnie napisano, że działki do 500 m2 służyć mają zaspakajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Tak więc pracownicze ogrody działkowe nie służą i nie służyły uprawom rolnym (produkcji rolniczej). Powyższe wskazuje, że zespół 3-ch doświadczonych rzeczoznawców z Komisji Arbitrażowej P.F.S.R.M., którzy znając te przepisy i charakter ogrodów pracowniczych, uznał za oczywiste stosowanie alternatywnej wyceny wywłaszczonej nieruchomości. Nieuzasadnione pominięcie alternatywnej wyceny przez biegłą w niniejszej sprawie spowodowało znaczne zaniżenie odszkodowania.

Biegła w swoim piśmie z dnia [..] września 2013 r. ustosunkowując się do zastrzeżeń potwierdziła, że nie brała pod uwagę jako nieruchomości podobnych nieruchomości najbliżej położonych, jak tego wymaga ustawa. Biegła i organy administracji w ogóle pominęli plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Płocka uchwalony [..] kwietnia 1961 r. przez PWRN w Warszawie. Plan ten obowiązywał do 1984 r. i przewidywał, że teren, gdzie położona jest wyceniana nieruchomość jest przeznaczony jako tereny rekreacyjne i zielone. Prawidłowa ocena położenia wycenianej nieruchomości nie może odbyć w oderwaniu od Planu z 1961 r., który wskazuje na usytuowanie pracowniczych ogródków działkowych, jak również ten plan określa charakter i ogromny stopień zurbanizowania Płocka w wyniku budowy Petrochemii, co nie pozostaje bez wpływu na prawidłowe ustalenie odszkodowania. WSA odstąpił natomiast od analizy prawidłowości tego operatu i bezkrytycznie uznał ten operat za prawidłowy, pomimo arbitralnego i dowolnego doboru nieruchomości podobnych, podczas gdy operat szacunkowy podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym, w tym na okoliczność zawartych w nim niejasności, pomyłek itp. (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., II OSK 2456/10). Oprócz tego, WSA pominął w swoim uzasadnieniu dotyczącym art. 132 ust. 3a u.g.n. fakt, że przepis ten nie przewiduje żadnego terminu, w jakim może być dochodzony zwrot wypłaconego odszkodowania. Co więcej, art. 132 ust. 3a u.g.n. został wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która to nowela weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Oznacza to, że w niniejszej sprawie decyzja z dnia [..] czerwca 2002 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej obowiązywała od czerwca 2002 r. i w okresie do dnia 22 września 2004 r. nie było art. 132 ust. 3a wprowadzającego obowiązek waloryzacji zwracanego odszkodowania. Oznacza to, że przez okres ponad 2 lat obowiązek zwrotu odszkodowania nie obejmował waloryzacji, gdyż w świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt: OPS 12/00 nie było obowiązku waloryzacji. Tak więc w okresie do dnia 22 września 2004 r. skarżący mogli zwrócić kwotę odszkodowania w wysokości nominalnej stosownie do zasady obowiązującej w obrocie cywilno-prawnym w oparciu o decyzję z czerwca 2002 r. Nadto w przedmiotowej sprawie nie było sytuacji, aby po stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [..] czerwca 2002 r. zachodziła sytuacja nienależności wypłaconego odszkodowania na podstawie uchylonej decyzji (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt: I OSK 2811/12) i jego zwrotu.

Błędne jest powoływanie się na uzasadnienie wyroków WSA z 2009 r. i z 2013 r. w niniejszej sprawie mówiące o stosowaniu art. 132 ust. 3a u.g.n. Zapisy o waloryzacji pozostają bez związku z sentencjami wyroków, które dotyczyły w pierwszym przypadku stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego, a drugi wyrok dotyczył wyłączenia biegłego. Oba wyroki zapadły z przyczyn formalnych i nie dotyczyły badania merytorycznego sprawy. Stanowiska WSA w uzasadnieniach poprzednich wyroków nie mogły być wiążące dla zaskarżonego wyroku, gdyż same poglądy WSA na temat art. 132 ust. 3a zawarte w tych uzasadnieniach nie mogły być zaskarżone skargą kasacyjną, a rozstrzygnięcia były dla skarżących korzystne. Natomiast wobec wpłacenia kwoty odszkodowania przed dniem 22 września 2004 r. (wejście w życie art. 132 ust.3a u.g.n.) nie może powodować waloryzacji długu, który już nie istnieje wobec jego wpłaty w dniu 9 września 2004 r. z uwzględnieniem zasad wynikających z uchwały 7 sędziów NSA z 2000 r. wobec wymagalności roszczenia o zwrot powstałego wskutek uprawomocnienia się decyzji z dnia [..] czerwca 2002 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca w/w wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.), który opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Strony skarżące kasacyjnie w pierwszej kolejności podnoszą zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. upatrując samodzielnego naruszenia tego przepisu w lakoniczności i ogólnikowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym w braku oceny zarzutów skargi i ograniczeniu się przez Sąd do stwierdzenia, że skarga jest tylko "polemiką" skarżących z biegłą, a także naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, akceptację nieprawidłowości w zakresie ustalenia położenia wycenianej nieruchomości, arbitralne dobieranie przez biegłą nieruchomości jako podobnych, odstąpienie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji od oceny prawidłowości tego operatu pod względem formalnym i merytorycznym, oraz w powiązaniu z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku przejawiające się w zaakceptowaniu operatu szacunkowego, którego Sąd pierwszej instancji nie ocenił jako dowodu w sprawie wskazując, że powinien to uczynić skarżący poprzez przedłożenie kontroperatu.

Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów, należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie znaczenie norm prawnych mających zastosowanie w sprawie przyjął Sąd pierwszej instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżących nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie stron świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Sąd pierwszej instancji przeanalizował na tle podnoszonych zarzutów istotę problemu w niniejszej sprawie, tj. prawidłowość przyjęcia przez organy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jako podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, przy czym słusznie analizy tej dokonał z punktu widzenia formalnych wymogów, jakie musi spełniać operat szacunkowy, a nie z perspektywy oceny wiadomości specjalnych i opartej na nich merytorycznej treści operatu. W tym stanie rzeczy podnosząc, że podważenie merytorycznej wiarygodności operatu wymagałoby przedłożenia przez skarżących kontropertu, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w braku przedłożenia takiego kontroperatu, stanowisko skarżących zawarte w podnoszonych przez nich zarzutach ma charakter nieskutecznej polemiki z ustaleniami rzeczoznawcy. Sąd nie wyszedł w tym stanie rzeczy poza granice sprawy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz rozpoznał ją w tych granicach nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, trafnie w tym kontekście oceniając zarzuty skarżących i nie dostrzegając w postępowaniu administracyjnym uchybień na tyle istotnych i oczywistych, które bez względu na treść tych zarzutów, powinien był uwzględnić.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. rozważanego samodzielnie, jak w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowiącym, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną".

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). Nie mógł być zatem uwzględniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku przejawiające się w zaakceptowaniu operatu szacunkowego, którego Sąd pierwszej instancji nie ocenił jako dowodu w sprawie wskazując, że powinien to uczynić skarżący poprzez przedłożenie kontroperatu. Sąd pierwszej instancji poprzez dostrzeżenie lub niedostrzeżenie uchybień w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej do niego decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., I FSK 415/11, LEX nr 1136228; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1205/11, LEX nr 1109731).

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jego zastosowanie stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia wyrokiem art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, LEX nr 477267; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II FSK 1909/10, LEX nr 1410598; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 64/13,LEX nr 1517936; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387/10; wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11).

Strony skarżące kasacyjnie w treści zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie powiązały tego przepisu z jakimkolwiek innym przepisem. Nawet przy przyjęciu, że powiązanie takie da się zrekonstruować na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej z innym wskazanymi w niej przepisami, to skoro zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione, to również nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podczas gdy w ocenie skarżących kasacyjnie skarga powinna być uwzględniona w przypadku wyczerpującego i pełnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jak wyżej wskazano niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienionych w skardze kasacyjnej.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Jedna grupa tych zarzutów dotyczy przepisu art. 132 ust. 3a u.g.n., zgodnie z którym "Jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu". Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatrują w jego zastosowaniu w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy przed jego wejściem w życie i w związku z wykonaniem decyzji ostatecznej z czerwca 2002 r. stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania, dokonali w dniu 9 września 2004 r. zwrotu odszkodowania.

Oceniając ten zarzut należy w realiach niniejszej sprawy mieć na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". W granicach rozpoznawanej sprawy zapadły już bowiem prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych, w których wskazano na konieczność stosowania w tej sprawie art. 132 ust. 3a u.g.n. W wyroku z dnia 23 listopada 2009 r., I SA/Wa 1287/09 WSA w Warszawie wskazał, że "istotnym zagadnieniem pozostaje wskazanie podmiotu (gminy lub Skarbu Państwa) zobowiązanego do zapłaty na rzecz spadkobierców byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania, za jednoczesnym zwrotem wypłaconego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu stosownie do ogólnej regulacji wynikającej z art. 133 ust. 3a u.g.n. (oczywistość omyłki we wskazaniu art. 133 ust. 3a u.g.n. zamiast art. 132 ust. 3a u.g.n. nie budzi wątpliwości ze względu na konstrukcję art. 133 u.g.n. nie zawierającego ust. 3a oraz treść wywodów WSA w Warszawie – przyp. NSA) (...) Zobowiązania wynikające z bezprawnej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [..] października 1962 r., nr [..] w części ustalającej odszkodowanie przejął Skarb Państwa (...) Także zwrot wypłaconego odszkodowania na podstawie tej decyzji po jego waloryzacji winien być dokonany na rzecz Skarbu Państwa". Z kolei w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1084/12 WSA w Warszawie stwierdził – w nawiązaniu do powyższego wyroku z dnia 23 listopada 2009 r., I SA/Wa 1287/09, że "organy prawidłowo przyjęły, że odszkodowanie za wywłaszczenie zostało wypłacone i wobec tego miał zastosowanie przepis art. 132 ust. 3a u.g.n.". Należy podkreślić, że – jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1084/12 – Sąd wyrażając powyższą ocenę prawną miał na uwadze okoliczność, że w dniu 9 września 2004 r. M.S. dokonał zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na konto Urzędu Miasta Płocka w wysokości ustalonej przez stronę – [..] zł, bowiem według wiedzy skarżącego odszkodowanie takie było właścicielom wypłacone, czyli okoliczność aktualnie podnoszoną w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut polegający na zastosowaniu w sprawie art. 132 ust. 3a u.g.n. nie mógł być uwzględniony. Wskazywany przez strony skarżące kasacyjnie wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt: I OSK 2811/12 zapadł w odmiennym od niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym, gdzie dodatkowo kwestia orzeczenia o odszkodowaniu rozpatrywana była w kontekście administracyjnego toku instancji, a nie w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie odszkodowania. Niezależnie od tego w treści uzasadnienia powyższego wyroku Sąd wskazał, że art. 132 ust. 3a u.g.n., należy odnieść do sytuacji, w której uchylenie decyzji odszkodowawczej skutkuje nienależnością wypłaconego na podstawie tej decyzji odszkodowania, tj. do sytuacji występującej w realiach niniejszej sprawy.

Analiza drugiej grupy zarzutów naruszenia prawa materialnego wykazuje, że przy pomocy tych zarzutów strony skarżące kasacyjnie zmierzają do podważenia prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, jak i oceny tego operatu dokonanej przez organy, a następnie przez Sąd pierwszej instancji kontrolujący prawidłowość działania organów, które wydały decyzje w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie zarzucają bowiem:

- błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia [..] lipca 2013 r. został sporządzony prawidłowo, podczas gdy opierał się na niewłaściwym (arbitralnym i dowolnym) doborze nieruchomości jako podobnych (zarzut naruszenia art. 156 ust. 1 w związku z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.);

- błędne przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy mógł przyjąć do analizy porównawczej dowolne nieruchomości położone jak najdalej od wycenianej nieruchomości (zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 oraz art. 4 pkt. 16 u.g.n.);

- błędną ocenę rzeczoznawcy w zakresie wyboru nieruchomości podobnych poprzez uznanie, że nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wywłaszczonych pod pracownicze ogrody działkowe są tereny gospodarstw rolnych (zarzut naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n.);

- nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę istnienia planu zagospodarowania miasta Płocka z dnia [..] kwietnia 1961 r. uchwalonego przez PWRN w Warszawie i obowiązującego do 1984 r., uwzględniającego wyceniane nieruchomości jako tereny rekreacyjne (zarzut naruszenia art. 154 i art. 155 u.g.n.);

- błędne przyjęcie położenia wycenianej nieruchomości w latach 1962-63 na obrzeżach Miasta Płocka (zarzut naruszenia art. 153 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n.).

W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Analiza powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego wykazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przytoczonych w ramach tych zarzutów przepisów art. 156 ust. 1, art. 129 pkt 3, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 4, art. 154 i art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2010 r. Nr 102, poz. 651) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich określonego rozumienia. W istocie strony skarżące kasacyjnie zarzucają błędne ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wyceny dokonanej przez biegłego rzeczoznawcę, a tym samym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Strony skarżące kasacyjnie nie odnosząc się do treści powyższych przepisów i ich rozumienia przez Sąd pierwszej instancji, a podnosząc, że naruszenie tych przepisów polega na błędnym zaakceptowaniu operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, który opierał się na wadliwie ustalonych przez rzeczoznawcę faktach mających znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości, kwestionują w istocie sposób zastosowania tych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie stron skarżących kasacyjnie nieprawidłowe.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyli skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionują w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Niezakwestionowane przez strony skarżące kasacyjnie rozumienie przytoczonych wyżej przepisów objętych zarzutami skargi kasacyjnej odniesione do przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy, również nie podważonego skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, wskazuje na prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) nie wskazują na konkretne przepisy tego rozporządzenia, które miały być w sprawie naruszone, a zarzucając naruszenie art. 153 (w ramach siódmego zarzutu naruszenia prawa materialnego) art. 154, art. 155 u.g.n. nie dostrzegają, że przepisy te składają się z kilku jednostek redakcyjnych ujętych w ustępy. Tymczasem przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. Przy tym, nawet w odniesieniu do konkretnego przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Tym bardziej nie jest dopuszczalne poprzestanie wyłącznie na ogólnym wskazaniu całego aktu prawnego bez sprecyzowania konkretnych przepisów, których naruszenia miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji.

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na specyfikę regulacji w zakresie ustalenia i wysokości odszkodowania zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy), który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Należy podkreślić, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "W sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie swoich zarzutów, powinna zgodnie z art. 157 u.g.n., przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Nie sposób natomiast zgodzić się z argumentem (...), że wystarczającym było przedłożenie innego operatu, wykonanego przez kolejnego rzeczoznawcę. Z brzmienia przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n. wynika bowiem, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu, o którym w ust. 1 art. 157 u.g.n. (...). Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych" (wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 2938/14); "Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n." (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.