Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2708/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 38 ust. 2 pkt 3, art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1666
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 81a, art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 189/21 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 16 listopada 2020 r. nr RdU-828-4/S/16 w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 189/21 oddalił skargę A. C. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z 16 listopada 2020 r. RdU-828-4/S/16 w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Niniejsza sprawa dotyczy kolejnego – trzeciego wniosku A. C. (obywatelki Ukrainy, narodowości ukraińskiej) o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium RP.

A. C. pierwszy wniosek o udzielenie ochrony w Polsce złożyła 8 listopada 2015 r. Jako przyczyny opuszczenia kraju pochodzenia wskazała trudne warunki życia, ciągłe walki, prześladowanie z uwagi na to, że jest protestantką. Poza tym podniosła, że ludności z D. nikt nie chce "dać" mieszkania i pracy. Cudzoziemka wskazała, że mieszkała w miejscowości [...], w obwodzie donieckim. W latach 2000-2014 pracowała w [...] szpitalu jako pielęgniarka. Jest wyznania protestanckiego. Od 2000 r. należy do kościoła [...], którego wyznawcy są w D. prześladowani przez władze DNR. Ze względu na niebezpieczną sytuację w [...], wyjechała do D., gdzie podjęła pracę w szpitalu, w którym zmuszana była do podpisania dokumentu, że popiera DNR. Zeznała, że była poddawana przemocy psychicznej: "byłam prześladowana przez współpracowników w szpitalu w D., w związku z moją wiarą i poglądami politycznymi". Na początku grudnia 2014 r. wnioskodawczyni wyjechała do K., gdzie zarejestrowała się jako uchodźca wewnętrzny. Decyzję o wyjeździe do Polski podjęła ze względu na negatywny stosunek miejscowej ludności do jej osoby oraz ze względu na trudności w wynajęciu mieszkania i znalezieniu pracy przez przyjezdnych z Donbasu.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z 9 listopada 2016 r. nr DPU-420-4158/SU/2015 odmówił cudzoziemce nadania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej. Rada do Spraw Uchodźców (dalej: Rada) decyzją z 29 maja 2017 r. nr RdU-828-I/S/16 utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1716/17 oddalił skargę cudzoziemki na tę decyzję.

W dniu 11 lipca 2017 r. cudzoziemka złożyła drugi wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Podniosła w nim, że ze względów politycznych nie może mieszkać w D., jak również w innej części Ukrainy z uwagi na negatywny, agresywny stosunek do takich osób jak skarżąca. Wnioskodawczyni wyraziła ponadto obawę przed wcieleniem jej do wojska z uwagi na jej zawód. Wskazała także, że w rzeczywistości brak jest pomocy dla przesiedleńców. Cudzoziemka czuła się poddawana przemocy psychicznej, zarówno na terenie Donbasu, jak i po jego opuszczeniu i przeniesieniu się do centralnej Ukrainy.

Szef Urzędu decyzją z 23 kwietnia 2018 r. nr DPU.420.1171.2017 uznał ww. wniosek cudzoziemki o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny. Rada decyzją z 28 czerwca 2019 r. nr RdU-828-2/S/16 utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2264/19 oddalił skargę cudzoziemki na tę decyzję.

Trzeci, aktualnie rozpatrywany wniosek, cudzoziemka złożyła w dniu 19 lipca 2019 r. Uzasadniając go wyjaśniła, że na terenie całej Ukrainy grozi jej niebezpieczeństwo. Wskazała, że otrzymała anonimowe groźby związane z jej pracą jako pielęgniarki i z rzekomą współpracą z ukraińskimi żołnierzami. Ma ona być podejrzewana o to, że podczas pracy zbierała informacje od rosyjskich żołnierzy i przekazywała je ukraińskiej stronie. Do sprawy załączyła m.in. kserokopię gróźb, które dostała niedawno wraz ze zdjęciami oraz inne artykuły dotyczące jej sprawy. Wskazała, że jest wiary protestanckiej, a w DNR, gdzie wyznaje się prawosławie, ta wiara jest prześladowana. Wnioskodawczyni oświadczyła, że w kraju pochodzenia była poddawana przemocy: "koledzy byli bardziej prorosyjscy i mówili, że zadzwonią do władz DNR i komendantury i powiedzą, że pomagałam żołnierzom ukraińskim przekazując informacje od żołnierzy rosyjskich oraz, że jako wolontariusz pomagam finansowo żołnierzom ukraińskim (...). Traktowano mnie jak zdrajcę". Dalej podniosła, że "sąsiad, który mieszka nade mną na Ukrainie odnalazł mnie i powiedział, że do mojej skrzynki przychodzą dziwne listy z groźbami, a na drzwiach powieszono listy z wulgarnymi groźbami. W tych listach jest napisane, że jeżeli nie wrócę na Ukrainę, spalą mieszkanie moim rodzicom i zrobią im krzywdę". Cudzoziemka oświadczyła też, że obawia się powrotu do kraju pochodzenia, gdzie grozi jej aresztowanie i osadzenie w więzieniu w DNR. Cudzoziemka uważa, że władze Ukrainy nie są w stanie zapewnić jej bezpieczeństwa i nie ma możliwości znalezienia schronienia w innej części kraju. Zeznała, że z kraju pochodzenia wyjechała w 2015 r. i od tamtej pory nieprzerwanie przebywa na terytorium Polski. Cudzoziemka załączyła do wniosku kopię korespondencji od V. M. (dane z koperty), w której ww. informuje ją, że ludzie interesują się miejscem jej pobytu, a także zostawili w jej drzwiach list z pogróżkami i dwa koktajle Mołotowa. Do korespondencji załączono list z pogróżkami pod adresem cudzoziemki (brak podpisu) oraz dwie fotografie przedstawiające drzwi wejściowe do mieszkania z przyklejoną kartką zawierającą groźby. Ponadto cudzoziemka przedstawiła wydruki ze stron internetowych artykułów prasowych na temat sytuacji na Ukrainie, w tym sytuacji wewnętrznych przesiedleńców.

W piśmie z 21 listopada 2019 r. cudzoziemka potwierdziła swoje obawy związane z powrotem do kraju pochodzenia. Wskazała, że obawia się powrotu do Ukrainy również ze względu na zagrożenie zamachami terrorystycznymi, szantażem ze strony prorosyjskich separatystów na terytorium Ukrainy. Oświadczyła, że nadal otrzymuje groźby – listy, które są wrzucane do jej skrzynki lub wieszane na drzwiach jej mieszkania – i dlatego powrót na Ukrainę wiąże się dla niej z zagrożeniem utraty życia. Strona załączyła do pisma: informację z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych DNR o tym, że jest poszukiwana za szpiegostwo, składanie fałszywych zeznań i zdradę kraju, fotografię drzwi wejściowych do mieszkania, na których przyklejona jest kartka z pogróżkami oraz dziewięć artykułów prasowych dotyczących w głównej mierze naruszenia warunków rozejmu w rejonie [...], wyroków wydawanych przez DNR za szpiegostwo oraz zatrzymania w K. jednego z głównych sponsorów ŁRN.

Szef Urzędu decyzją z 2 stycznia 2020 r. nr DPU.420.973.2019 uznał ww. wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny.

Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemki Rada decyzją z 16 listopada 2020 r. RdU-828-4/S/16 utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Rada podtrzymała stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawczynię żadne nowe dowody lub okoliczności faktyczne lub prawne, które znacząco zwiększałyby prawdopodobieństwo udzielenia jej ochrony międzynarodowej. Rada podzieliła stanowisko, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki uznania kolejnego wniosku cudzoziemki za niedopuszczalny, na podstawie art. 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1666 ze zm., dalej: ustawa o ochronie).

Organ odwoławczy wskazał, że w aktualnie rozpatrywanym wniosku cudzoziemka kolejny raz powołuje się na te same okoliczności, czyli: sytuację na wchodzie Ukrainy (trwający konflikt zbrojny, prześladowania ze względu na protestanckie wyznanie i proukraińskie poglądy oraz problemy, jakich doświadczyła na tamtym obszarze z tych względów), a także trudną sytuację na Ukrainie przesiedleńców wewnętrznych (m.in. z powodu negatywnego stosunku mieszkańców zachodniej i centralnej Ukrainy do przesiedleńców oraz trudną sytuację ekonomiczną i brak zadowalającej pomocy państwa). Okoliczności te były podnoszone przez cudzoziemkę w toku wcześniejszych postępowań i były wówczas badane.

Odnosząc się do przytoczonych przez cudzoziemkę w toku tego postępowania zdarzeń dotyczących otrzymywania gróźb ze strony prorosyjskich separatystów, Rada podzieliła stanowisko organu I instancji, iż oświadczenia cudzoziemki w tym zakresie są niewiarygodne i stanowią przejaw tzw. "eskalacji" zeznań po otrzymaniu negatywnych decyzji w poprzednich postępowaniach. Organ zwrócił uwagę, że cudzoziemka na groźby kierowane względem jej osoby przez separatystów po raz pierwszy powołała się dopiero w 2018 r., a pogorszenie sytuacji (i kierowanie względem jej osoby gróźb bezpośrednio pod adres jej zamieszkania w kraju pochodzenia) dopiero w 2019 r., a więc 4 lata po wyjeździe z Ukrainy. W ocenie Rady nieprawdopodobnym jest, iż prorosyjscy separatyści zainteresowaliby się miejscem jej pobytu dopiero po 4 latach od wyjazdu. Organ uznał też, że przedłożony materiał dowodowy (list i oświadczenie od sąsiada, listy z groźbami od separatystów oraz fotografie drzwi mieszkania) charakteryzuje się niską wiarygodnością.

Rada za nieuprawdopodobnione uznała również, że cudzoziemka jest poszukiwana przez władze DNR za szpiegostwo, składanie fałszywych zeznań i zdradę kraju. Organ zwrócił uwagę, że na żadnym etapie toczących się uprzednio postępowań wnioskodawczyni nie wskazywała, aby była wówczas o cokolwiek podejrzewana lub oskarżana (w tym o rzekomą współpracę z ukraińskimi żołnierzami). Za nieprawdopodobne uznano też, że władze DNR podjęły działania wobec cudzoziemki dopiero w 2019 r. po upływie kilku lat od jej wyjazdu, gdy nie wracała do kraju pochodzenia. W ocenie Rady przedłożone stronę dokumenty – informacje ("list gończy") z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych DNR o tym, że jest poszukiwana za szpiegostwo, składanie fałszywych zeznań i zdradę kraju, są nieautentyczne, a dodatkowo nie zawierają fotografii osoby poszukiwanej ani daty ich sporządzenia, co obniża ich wiarygodność. Okoliczności poszukiwania cudzoziemki przez władze DNR nie uprawdopodobniają również oświadczenia jej rzekomego sąsiada, a także artykuły prasowe oraz rozporządzenie Szefa DNR o pomocy i nagrodach w poszukiwaniu osób za popełnione przestępstwa, gdyż nie dotyczą one indywidualnej sytuacji cudzoziemki.

Niezależnie od powyższego Rada podkreśliła, że nawet gdyby okoliczność otrzymywania przez cudzoziemkę gróźb ze strony separatystów oraz poszukiwanie jej przez władze DNR uznać za wiarygodne, to okoliczności te nie zmieniałyby oceny zagrożenia cudzoziemki w kraju pochodzenia i nie stanowiłyby okoliczności znacząco zwiększających prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Rada nie neguje, że zdarzenia o wskazywanym przez wnioskodawczynię charakterze mogą mieć miejsce na terytorium DNR. Odwołując się do zgromadzonych w sprawie opracowań (w tym opracowania Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia UDSC z 31 lipca 2020 r., DPU-WIKP-424/286/2020) podkreśliła, że cudzoziemka ma możliwość zamieszkania na terenach kontrolowanych przez władze w Kijowie i brak jest podstaw do uznania, że władze kraju nie będą w stanie udzielić jej ochrony.

Zdaniem organu także ogólna sytuacja w kraju pochodzenia nie stanowi nowej okoliczności znacząco zwiększającej prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Rada podzieliła dokonaną przez organ I instancji ocenę sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemki, która pozostaje aktualna również w świetle najnowszych opracowań (opracowania z 18 sierpnia 2020 r. i 4 grudnia 2019 r.). Odnosząc się do ogólnej sytuacji bezpieczeństwa w kraju pochodzenia cudzoziemki Rada przyjęła, że sytuacja wewnętrznych przesiedleńców na Ukrainie (również w kontekście ich relacji z mieszkańcami zachodniej i centralnej Ukrainy) nie uległa istotnemu pogorszeniu od czasu wydania ostatecznej negatywnej decyzji w sprawie cudzoziemki. Podobnie oceniono sytuację osób wyznania protestanckiego.

Na podstawie oświadczeń złożonych w kolejnym wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak też na podstawie wniesionego odwołania i aktualnych informacji na temat sytuacji w kraju pochodzenia, brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że rozpatrywany obecnie wniosek daje podstawę do wydania kolejnej decyzji w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej, rozstrzygającej co do istoty. W sprawie cudzoziemki nie zaistniały nowe dowody bądź okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia cudzoziemce ochrony międzynarodowej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie.

Zdaniem Rady Szef Urzędu, wbrew zarzutom odwołania, zasadnie nie uwzględnił wniosku o przesłuchanie cudzoziemki. W toku niniejszego postępowania nie zostały bowiem przedstawione żadne nowe okoliczności istotne dla oceny zagrożenia cudzoziemki w kraju pochodzenia, które wymagałyby dalszego wyjaśnienia.

A. C. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła organowi:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80, art. 81, art. 10 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 38 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 3, art. 13 ust. 1, art. 15 ustawy o ochronie oraz art. 5 w zw. z art. 9 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W uzasadnieniu skargi cudzoziemka podniosła, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, bezzasadnie pomijając znaczenie dowodu z: kopii korespondencji od V. M., listu z pogróżkami pod adresem skarżącej, dwóch fotografii przedstawiających drzwi wejściowe do mieszkania z naklejoną kartką zawierającą groźby, wydruków ze stron internetowych artykułów prasowych na temat sytuacji na Ukrainie, w tym sytuacji wewnętrznych przesiedleńców, informacji z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych DNR, o tym że skarżąca jest poszukiwana, rozporządzenia Szefa DNR o pomocy i nagrodach dla osób w poszukiwaniu osób za popełnione przestępstwa, materiałów prasowych na temat sytuacji na wschodzie Ukrainy. Skarżąca w odwołaniu od decyzji wyraźnie wskazała, że potwierdzone ww. dowodami okoliczności po raz pierwszy miały miejsce właśnie przed złożeniem trzeciego wniosku. Organ naruszył także art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że przesłuchanie cudzoziemki nie jest niezbędne w niniejszej sprawie, gdy tymczasem bezpośrednie przesłuchanie skarżącej mogłoby zmienić całkowicie postrzeganie organu co do obecnie panującej sytuacji w kraju skarżącej, a tym bardziej co do grożącego jej niebezpieczeństwa. W konsekwencji powyższego Rada dopuściła się, zdaniem skarżącej, naruszenia art. 38 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Zdaniem Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym akt z wcześniejszych postępowań i informacji z kraju pochodzenia, pozwalała organom na przyjęcie, że w sprawie brak jest nowych dowodów czy też okoliczności faktycznych lub prawnych znacząco zwiększających prawdopodobieństwo udzielenia skarżącej ochrony międzynarodowej. Przedstawiona przez stronę argumentacja jest bowiem tożsama z argumentacją podnoszoną we wcześniejszych postępowaniach. Ogólnie wskazana przez skarżącą obawa przed prześladowaniem ukraińskich obywateli pochodzących z Donbasu, bez wykazania indywidualnych, zagrażających bezpośrednio skarżącej okoliczności, nie mogła stanowić samoistnej podstawy do uwzględnienia wniosku strony. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżąca była zagrożona bezpośrednio w kraju pochodzenia.

W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, iż w złożonym wniosku skarżąca nie wskazała na żadne nowe okoliczności, które mogłyby świadczyć, o konieczności merytorycznego rozpoznania tego wniosku. Organy właściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie i dokonały prawidłowej oceny materiału pod kątem przesłanek określonych w art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu decyzji Rada wskazała przyczyny, z powodu których odmówiła wiarygodności i mocy dowodowej oświadczeniom skarżącej oraz przedstawionym przez nią dokumentom i pozostałym materiałom, a Sąd ocenę tę w pełni podzielił.

W ocenie Sądu w sprawie nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o przesłuchanie cudzoziemki. Wskazał, że przesłuchanie skarżącej zostało przeprowadzone w toku pierwszego postępowania uchodźczego. W toku przedmiotowego postępowania nie zostały przedstawione żadne nowe okoliczności istotne dla oceny zagrożenia skarżącej w kraju pochodzenia, które wymagałyby dalszego wyjaśnienia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wyjaśnił, że postępowanie w sprawie przyznania ochrony międzynarodowej dotyczy uprawnienia, a nie nałożenia obowiązku. Z tego względu w tej sprawie nie znajdują zastosowania zasady rozstrzygania nie dających się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej oraz co do ustaleń faktycznych na korzyść strony (art. 7a oraz art. 81a k.p.a.).

A. C. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji zarzuciła:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności dowodowych zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poprzez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego przy ustaleniu wiarygodności stanu faktycznego prowadzenia represji wobec skarżącej oraz bezpodstawnym odmówieniu wiarygodności przedstawionym przez skarżącą dokumentów:

‒ korespondencji od V. M., w której sąsiad skarżącej informuje, że nieznani ludzie interesują się miejscem jej pobytu, a także zostawili w jej drzwiach list z pogróżkami oraz dwa koktajle Mołotowa,

‒ listu z pogróżkami pod adresem skarżącej, a także dwóch fotografii przedstawiających drzwi wejściowe do mieszkania z naklejoną kartką zawierającą groźby,

‒ wydruków ze stron internetowych artykułów prasowych na temat sytuacji na Ukrainie, w tym sytuacji wewnętrznych przesiedleńców,

‒ listu gończego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Donieckiej Republiki Ludowej wydanego za skarżącą,

‒ rozporządzenia Naczelnika Donieckiej Republiki Ludowej, w oparciu o które wydany został list gończy za skarżącą,

‒ materiałów prasowych na temat sytuacji na wschodzie Ukrainy;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez Sąd niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na korzyść skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że przesłuchanie A. C. nie jest niezbędne w mniejszej sprawie, gdyż nie zaszły nowe okoliczności, co do których skarżąca winna się wypowiedzieć, co mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, gdyż bezpośrednie przesłuchanie skarżącej mogłoby zmienić całkowicie postrzeganie Sądu co do obecnie panującej sytuacji w kraju Skarżącej, a tymi bardziej co do grożącego jej niebezpieczeństwa, a także obaw, jakie żywi z uwagi na spotykające ją pogróżki ze strony obywateli Ukrainy,

co w konsekwencji skutkowało naruszeniem prawa materialnego:

‒ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 38 pkt 2 ust. 3 w zw. z art. 44 ustawy o ochronie poprzez niewłaściwe zastosowanie, że nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez skarżącą nowe dowody ani okoliczności faktyczne lub prawne znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej, a tym samym kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jest wnioskiem niedopuszczalnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada wniosła o jej oddalenie.

Przy piśmie z 14 listopada 2022 r. Szef Urzędu nadesłał wydaną przez siebie decyzję z 14 czerwca 2022 r. nr DPU.420.762.2022, którą – po rozpatrzeniu kolejnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego 11 lutego 2022 r. – odmówiono nadania A. C. statusu uchodźcy i udzielono ww. ochrony uzupełniającej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie.

Przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 ustawy o ochronie jeżeli do organu administracji wpływa kolejny wniosek cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej, to uruchamia on postępowanie wstępne, podczas którego organ ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, jakie okoliczności były podnoszone i rozważane w poprzednim postępowaniu. Zakres takiego postępowania wyjaśniającego na wstępnym etapie ogranicza się do zbadania, czy wniosek ten zawiera nowe dowody albo okoliczności faktyczne lub prawne znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Niestwierdzenie ich zaistnienia obliguje organ do stwierdzenia niedopuszczalności takiego kolejnego wniosku. Dla przyjęcia niedopuszczalności kolejnego wniosku nie jest konieczne powtórzenie przez wnioskodawcę dokładnie tych samych okoliczności, co we wniosku pierwotnym. Kluczowe jest natomiast, czy chodzi tu zasadniczo o te same zdarzenia, na podstawie których poprzednio wnioskodawca ubiegał się o ochronę międzynarodową. Ponadto, w razie przedstawienia przez wnioskodawcę nowych elementów lub ustaleń, muszą one znacząco zwiększać prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Nie chodzi zatem o jakiekolwiek nowe dowody czy okoliczności faktyczne lub prawne, ale o takie, które znacząco zwiększają prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Postępowanie wstępne winno zakończyć się albo decyzją o stwierdzeniu, że wniosek jest niedopuszczalny w oparciu o art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, albo postanowieniem wydanym na podstawie art. 38 ust. 5 tej ustawy, że nie zachodzi żadna z okoliczności, o których mowa w art. 38 ust. 2. Jedynie w drugim przypadku organ administracji ma obowiązek dalej prowadzić postępowanie wyjaśniające co do spełnienia przesłanek do udzielenia ochrony międzynarodowej. Przyjęcie natomiast, że wniosek jest niedopuszczalny, wyłącza możliwość prowadzenia postępowania merytorycznego.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności poddać wniosek skarżącej z dnia 19 lipca 2019 r. wstępnej analizie, a ta doprowadziła do trafnej konstatacji, że wniosek ten jest niedopuszczalny. Porównanie bowiem powodów ubiegania się ochronę, które były już przedmiotem poprzedniego postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, doprowadziło do prawidłowego uznania przez organy, a następnie przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku, że w kolejnym wniosku skarżąca nie podała nowych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów, które znacznie zwieszałyby prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej.

Jak wynika z treści pierwszego wniosku przyczyną, dla której cudzoziemka ubiegała się o ochronę międzynarodową, była sytuacja bezpieczeństwa w miejscu jej zamieszkania na wschodzie Ukrainy oraz problemy, z jakimi borykają się osoby wewnętrznie przesiedlone na terenach kontrolowanych przez ukraińskie władze. Organy administracji decyzjami z 9 listopada 2016 r. (Szef Urzędu) oraz z 29 maja 2017 r. (Rada) oceniając sytuację w kraju pochodzenia oraz indywidualną sytuację cudzoziemki uznały, iż nie zaistniała żadna z przesłanek uzasadniających zarówno nadanie statusu uchodźcy, jak i ochrony uzupełniającej. Decyzje te były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego – prawomocnym wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1716/7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę cudzoziemki. Powyższe okoliczności były też powodami złożenia przez skarżącą kolejnego – drugiego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce w dniu 11 lipca 2017 r. Wniosek ten uznano za niedopuszczalny decyzją Szefa Urzędu z 23 kwietnia 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją Rady z 28 czerwca 2019 r., a skarga na ostatnią wym. decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2264/19. Wskazywane w dwóch pierwszych wnioskach skarżącej przesłanki w postaci obawy przed zagrożeniem ludności cywilnej w Donbasie, braku pomocy dla osób relokowanych czy negatywnego nastawienia do przesiedleńców były zatem już przedmiotem merytorycznej oceny w toku pierwszego postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak również w toku kolejnego postępowania pod kątem dopuszczalności drugiego wniosku. Te same okoliczności, podniesione również w trzecim wniosku cudzoziemki złożonym 19 lipca 2019 r., nie mogły być ponownie przedmiotem analizy pod kątem przesłanek udzielenia stronie ochrony międzynarodowej, zatem uzasadniały uznanie ponownego wniosku za niedopuszczalny w rozumieniu art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie.

W trzecim wniosku skarżąca istotnie wskazała na nowe okoliczności faktyczne i dowody, które powstały dopiero przed złożeniem tego właśnie wniosku i których z tego względu nie mogła powołać w poprzednich postępowaniach. Wskazała mianowicie na obawę o swoje bezpieczeństwo wywołaną: po pierwsze – pogróżkami pod jej adresem, jakie nieznani ludzie mieli pozostawić w miejscu jej poprzedniego zamieszkania w Ukrainie, a po drugie – faktem, że jest oficjalnie poszukiwana przez władze DNR za szpiegostwo, składanie fałszywych zeznań i zdradę kraju. Nie można odmówić trafności dokonanej przez organy administracji i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji ocenie, że podane w obecnie rozpoznawanym wniosku okoliczności i przedłożone na ich poparcie dowody są "nowe" w stosunku do tych, które stanowiły podstawę ubiegania się o ochronę międzynarodową w pierwszym i drugim wniosku, jednakże nie spełniają drugiego warunku, którego zaistnienie obliguje organ do merytorycznego rozpoznania kolejnego wniosku – zwiększenia prawdopodobieństwa udzielenia żądanej ochrony. Słusznie wszak organ administracji zauważył, a Sąd pierwszej instancji przyjął te ustalenia za własne, że w tym zakresie oświadczenia cudzoziemki i przedłożone przez nią dowodowy są niewiarygodne, przez co nie mogą zostać uznane za zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że organy bezpodstawnie odmówiły wiarygodności przedstawionym przez skarżącą dokumentom, wymienionym w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko Rady i Szefa Urzędu co do niskiej wiarygodności oświadczeń i dowodów złożonych przez skarżącą. Dotyczy to w szczególności, ocenianych łącznie, takich okoliczności jak: (-) brak możliwości potwierdzenia jednoznacznie autora listów (gróźb), czy tego, że przedstawione na zdjęciu drzwi mieszkania należą do skarżącej; (-) fakt, że cudzoziemka nie powracała do kraju pochodzenia od wyjazdu do Polski w 2015 r. i dopiero po kilku latach władze DNR miały podjąć wobec niej działania; (-) wątpliwości co do autentyczności "listu gończego" rzekomo sporządzonego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych – brak w nim daty ani zdjęcia osoby poszukiwanej, niejasne okoliczności, a jakich mógł znaleźć się (w oryginale) w rękach osoby poszukiwanej; (-) ogólny charakter "rozporządzenia" o pomocy i nagrodach dla osób w poszukiwaniu osób za popełnione przestępstwa, z którego treści nie wynika, że dotyczy on skarżącej. W tym miejscu należy podkreślić, że dla skutecznego podważenia oceny dowodów, przeprowadzonej przez organ administracji publicznej, a zaakceptowanej następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, konieczne jest przedstawienie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną własnej wersji takiej oceny, a ponadto wykazanie, że granice swobodnej oceny dowodów, wyznaczone przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a., zostały wyraźnie przekroczone, a w szczególności, że wnioski wyprowadzone ze zgromadzonego materiału w sposób oczywisty są sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego lub regułami logicznego rozumowania (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2841/21, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy w rozpoznawanej skardze kasacyjnej takiego wywodu brak – nie tylko wykazującego oczywistą sprzeczność przeprowadzonej oceny dowodów z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, ale i nawet przedstawiającego własną wersję tej oceny.

Odnośnie do załączonych przez cudzoziemkę do akt sprawy artykułów internetowych i materiałów prasowych dotyczących sytuacji bezpieczeństwa na Ukrainie (w tym w DNR) Sąd I instancji trafnie wyjaśnił, że dotyczą one okoliczności, które organ rozpatrujący bada z urzędu. Na podstawie aktualnych opracowań ustalono, że ogólna sytuacja w kraju pochodzenia wnioskodawczyni nie uległa na tyle istotnej zmianie, iż doprowadziło to do dezaktualizacji oceny zagrożenia sformułowanej w ostatecznej decyzji negatywnej. Tym samym przedłożone przez skarżącą materiały prasowe i wydruki takich artykułów ze stron internetowych dotyczące sytuacji w Ukrainie żadną miarą nie mogły być zakwalifikowane jako nowe dowody ani okoliczności faktyczne znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia skarżącej ochrony międzynarodowej.

Bezzasadny okazał się zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący zebrania oraz oceny materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Za niezasadny należało również uznać zarzut postawiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, przy czym autor skargi kasacyjnej powielił tu błąd popełniony już w skardze, wskazując na naruszenie art. 81 k.p.a. zamiast art. 81a k.p.a. regulującego zasadę rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony, której naruszenie zarzuca. Mając na względzie, że autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnił szerzej zarzutu wadliwego zastosowania (niezastosowania) w sprawie przepisu art. 81a k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczy się do stwierdzenia, że w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zasada rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego nie ma w ogóle zastosowania w postępowaniu w sprawie przyznania ochrony międzynarodowej, które dotyczy uprawnienia, a nie nałożenia obowiązku. Regulacja art. 81a k.p.a. ma natomiast zastosowanie wyłącznie w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, co wprost wynika z § 1 tego przepisu.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie trafnie oceniły organy obu instancji, że w toku kontrolowanego postepowania nie było konieczności przeprowadzenia przesłuchania strony i prawidłowo uznał Sąd pierwszej i stancji, że niedopuszczenie tego dowodu, o co wnosiła skarżąca, nie stanowiło naruszenia przepisów w tym art. 10 § 1 k.p.a.

Z uwagi na ograniczony zakres postępowania prowadzonego na skutek złożenia kolejnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej należy uznać za dopuszczalne odstąpienie od obowiązku przesłuchania strony wskazanego w art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie. Przewidziany w tym przepisie obowiązek organu przesłuchania wnioskodawcy następuje bowiem, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, a nie można utożsamiać merytorycznego postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej z postępowaniem o uznanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny, które z natury swej jest postępowaniem o ograniczonym charakterze, pozwalającym na wstępne zbadanie okoliczności wskazanych w kolejnym wniosku (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 1287/21; CBOSA). Przeprowadzenie tego dowodu w postępowaniu zainicjowanym kolejnym wnioskiem cudzoziemca byłoby celowe, jeśli podczas analizy ponownego wniosku pojawiłyby się wątpliwości lub niejasności odnośnie do okoliczności tam wskazanych. W niniejszej sprawie organy obu instancji, jak wynika z uzasadnień ich decyzji, nie miały jednak jakichkolwiek wątpliwości, czy powoływane przez skarżącą okoliczności i dowody są nowymi i znacząco zwiększającymi prawdopodobieństwo udzielenia jej ochrony międzynarodowej i ocenę tę Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Niewątpliwie bowiem dokonanie oceny okoliczności podanych w trzecim wniosku pod kątem dopuszczalności wniosku, w rozumieniu art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie, było możliwe na podstawie porównania samego wniosku i akt postępowania zakończonego poprzednimi decyzjami, jak i analizy dokumentów przedłożonych przez stronę w toku kontrolowanego postępowania, bez konieczności składania przez cudzoziemkę ustnych wyjaśnień co do ich treści.

Prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego doprowadziło do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie (błędnie powołanego w skardze kasacyjnej jako art. 38 pkt 2 ust. 3 ww. ustawy). Zgodzić się należy z Sądem I instancji aprobującym ustalenia organów, że skarżąca składając trzeci wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej zagrożeń dla siebie upatruje w faktach już zbadanych, rozpatrzonych i ocenionych w poprzednich procedurach, co uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie jej kolejnego wniosku. Jako okoliczności ani dowody znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony nie mogły być uznane w sprawie także przedstawione przez skarżącego dokumenty dotyczące rzekomego otrzymywania pogróżek kierowanych przez nieznane osoby i poszukiwania listem gończym przez władze DNR. Prawidłowo oceniły to organy i za nimi Sąd pierwszej instancji, że twierdzenia strony i dowody przedstawione na tę okoliczność charakteryzuje niska wiarygodność, przez co nie można uznać, że znacząco zwiększałaby one prawdopodobieństwo udzielenia skarżącej ochrony międzynarodowej.

Konkludując, wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę tę należało oddalić.

Jednocześnie jednak nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że po wydaniu zaskarżonego wyroku, a tym bardziej kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji, zaistniały nowe okoliczności – agresja zbrojna Federacji Rosyjskiej na Ukrainę dnia 24 lutego 2022 r. – które ze względu na specyfikę postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej nie mogły nie być ocenione przez Sąd w niniejszym postępowaniu.

I tak, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 46 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. nr 2013/32/UE w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – wersja przekształcona (Dz. U. UE L 2013.180.96, dalej: dyrektywa proceduralna), aby spełnić wymogi zawarte w ust. 1, państwa członkowskie zapewniają, aby skuteczny środek zaskarżenia zapewnił pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzenie potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej na potrzeby dyrektywy 2011/95/UE, co najmniej w postępowaniach odwoławczych przed sądem pierwszej instancji. Obowiązek wymieniony w art. 46 ust. 3 dyrektywy proceduralnej odnosi się także do decyzji wydanych na skutek rozpoznania kolejnych wniosków cudzoziemca (por. wyrok NSA z 9 marca 2023 r., II OSK 2616/22; CBOSA).

Co do pojęcia "ex nunc" w rozumieniu tego przepisu Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił m.in. w wyroku z 25 lipca 2018 r. (C-585/16), że państwa członkowskie zobowiązane są do zorganizowania swego prawa krajowego tak, aby rozpoznawanie odnośnych skarg obejmowało rozpatrzenie przez sąd wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które umożliwiają mu przeprowadzenie zaktualizowanej oceny danego przypadku. W tej kwestii wyrażenie "ex nunc" uwydatnia obowiązek sądu polegający na przeprowadzeniu oceny uwzględniającej nowe okoliczności, które ujawniły się po wydaniu decyzji. Zawarty w art. 46 ust. 3 przymiotnik "pełne" potwierdza, że sąd ma obowiązek rozpatrzenia zarówno okoliczności, które organ rozstrzygający powinien był lub miał możliwość uwzględnić, jak i te, które wystąpiły po wydaniu decyzji przez ten organ. Takie stanowisko zajął Trybunał również w orzeczeniach z 29 lipca 2019 r., C-556/17 i z 19 marca 2020 r., C-564/18. Dodatkowo TSUE w wyroku z 29 lipca 2019 r., C-556/17 stwierdził, że niezgodne z wymogami wynikającymi z samej natury prawa Unii są wszelkie przepisy obowiązujące w krajowym porządku prawnym oraz wszelkie praktyki ustawodawcze, administracyjne lub sądowe powodujące ograniczenie skuteczności tego prawa poprzez odmowę przyznania sądowi, do którego właściwości należy jego zastosowanie, uprawnienia do uczynienia, w momencie stosowania tego prawa, wszystkiego, co niezbędne do odstąpienia od stosowania krajowych przepisów ustawowych mogących stać na przeszkodzie zapewnieniu pełnej skuteczności podlegających bezpośredniemu stosowaniu norm prawa Unii, takich jak art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32/UE w zw. z art. 47 KPP.

Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy rozpoczęcie działań wojennych na terenie Ukrainy nastąpiło na etapie postępowania kasacyjnego, to dopiero na tym etapie postępowania sąd mógł rozważać konieczność zastosowania art. 46 ust. 3 dyrektywy.

Uwzględniając powyższe stanowisko Sąd w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że ocena okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji – rozpoczęcie działań wojennych, o ile, co do zasady, nie może pozostawać bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, o tyle w niniejszej sprawie takiego wpływu na zaobserwowano. Jak bowiem wynika z akt sprawy decyzją z dnia 14 czerwca 2022 r. nr DPU.420.762.2022 – wydaną na skutek rozpoznania kolejnego wniosku A. C. z dnia 11 lutego 2022 r. – cudzoziemce udzielono ochrony uzupełniającej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 15 pkt 3 ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony, zaś jako podstawę faktyczną – zbrojną agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Tym samym w kolejnym postępowaniu skarżąca uzyskała wnioskowaną ochronę, co oznacza, że nie istnieje potrzeba bezpośredniego stosowania przepisów dyrektywy proceduralnej w celu ochrony praw cudzoziemca i uwzględniania ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, które zaistniały po wydaniu kontrolowanych rozstrzygnięć.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.