Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 320/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 § 1 pkt 4, art. 49 § 1, art. 58 § 1 pkt 3, art. 141 § 4, art. 149 § 1, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 326/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w W. na bezczynność Prokuratora Okręgowego [...] w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 11 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 326/21 zobowiązał Prokuratora Okręgowego [...] w W. (dalej także jako: organ) do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia P. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie) z dnia 22 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W piśmie z dnia 22 lutego 2021 r. Stowarzyszenie zwróciło się do organu, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy wszystkich prokuratorów (imię i nazwisko) z obszaru właściwości organu, w tym prokuratorów delegowanych do innych jednostek organizacyjnych Prokuratury, którym w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. przyznana została przez Prokuratora Generalnego lub Prokuratora Krajowego nagroda finansowa, o której mowa w art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze i w zarządzeniu nr 24/16 w sprawie ustalenia rodzajów wyróżnień i nagród dla prokuratorów oraz trybu ich przyznawania z dnia 26 kwietnia 2016 roku - wraz z wysokością tej nagrody oraz wskazaniem funkcji, jeśli nagrodzony prokurator pełni lub pełnił funkcję w ww. okresie.

W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 8 marca 2021 r. organ poinformował Stowarzyszenie, że nagrody w trybie i w okresie wskazanym we wniosku otrzymało łącznie trzech prokuratorów zatrudnionych w Prokuraturze Okręgowej [...] w W. i podległych jednostkach, w łącznej kwocie 24 000 złotych brutto. Z kolei co do pozostałych informacji wnioskowanych w piśmie Stowarzyszenia, organ uznał, że nie podlega ono rozpoznaniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, działanie Stowarzyszenia w zakresie, w jakim żąda udzielenia informacji o danych personalnych prokuratorów, którym zostały przyznane nagrody finansowe w okresie wskazanym we wniosku, nie jest podyktowane troską o dobro publiczne (przejrzyste państwo, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania podmiotów władzy publicznej) i nie służy zapewnieniu społecznej kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych przez podmioty władzy publicznej, lecz uzyskane informacje wykorzystywane są wyłącznie w celu realizacji partykularnych celów Stowarzyszenia i służą szykanowaniu prokuratorów oraz prowadzeniu polemiki z przyjętym modelem organizacji i funkcjonowania prokuratury. Organ wskazał, że świadczy o tym ponawianie co roku wniosków i korzystanie z uzyskanych informacji w skrajnie jednostronnych publikacjach szkalujących prokuratorów otrzymujących i przyznających nagrody. Jednocześnie organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych takie działania określane są jako nadużycie prawa do informacji publicznej.

W piśmie z dnia 12 kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 22 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosło o zobowiązanie Prokuratora Okręgowego [...] w W. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 22 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że organ zamiast udzielić Stowarzyszeniu żądanej informacji publicznej dotyczącej nagród finansowych przyznanych prokuratorom pełniącym służbę w Prokuraturze Okręgowej [...] w W. i jednostkach jej podległych, pismem na które nie przysługuje odwołanie w trybie administracyjnym, wdał się w polemikę co do sposobu realizowania przez Stowarzyszenie jego celów statutowych, jednocześnie deprecjonując działania podejmowane przez Stowarzyszenie od 2016 roku na rzecz transparentności i praworządności prokuratury. W ocenie Stowarzyszenia informacje, o których udostępnienie wnioskowało, stanowią informację publiczną, a w przypadku odmiennej oceny prawnej organ winien wydać stosowną decyzję administracyjną wraz z pouczeniem o sposobie jej zaskarżenia, a nie kierować do uprawnionego podmiotu pisma, w którym polemizuje on ze sposobem wykorzystania informacji publicznej dotyczącej tego samego zagadnienia w poprzednich latach. Stowarzyszenie podkreśliło, że organ bezpodstawnie ograniczył mu prawo dostępu do informacji publicznej, uniemożliwiając możliwość realizacji jego celów statutowych. Z kolei uzyskanie i publiczne przestawienie informacji dotyczących prokuratorów szczególnie wyróżnionych przez władze prokuratury poprzez przyznanie im nagród finansowych ma ogromne znaczenie w kontekście funkcjonowania prokuratury i jej wewnętrznej sprawiedliwości, w szczególności, iż same władze prokuratury z niezrozumiałych powodów danych tych nie upubliczniają ani nie przedstawiają innym prokuratorom.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o wezwanie Stowarzyszenia na podstawie art. 49 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do uzupełnienia braku formalnego skargi uniemożliwiającego nadanie jej prawidłowego biegu, polegającego na podpisaniu skargi w imieniu Stowarzyszenia w sposób nieczyniący zadość zasadom reprezentowania Stowarzyszenia na zewnątrz (dotyczących czynności innych, niż składanie oświadczeń woli), wynikających z treści § 26 oraz § 28 pkt 1 statutu Stowarzyszenia, a to poprzez opatrzenie złożonej skargi podpisami jedynie dwóch osób wchodzących w skład 9-osobowego Zarządu Stowarzyszenia, tj.: podpisem Wiceprezesa Zarządu oraz podpisem członka Zarządu, podczas gdy - jak zauważył organ - z § 26 i § 28 pkt 1 statutu Stowarzyszenia wynikać ma, że reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz jest kompetencją Zarządu i w tej sferze statut nie zawiera przepisów szczególnych (poza § 30 statutu odnoszącym się wyłącznie do sfery oświadczeń woli), modyfikujących sposób reprezentacji Stowarzyszenia sensu largo określony w treści § 26 i § 28 pkt 1 statutu, a w konsekwencji konieczne jest podpisanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez wszystkich członków Zarządu, aby można było przyjąć, że zarząd dokonał tej czynności procesowej w imieniu Stowarzyszenia, przy czym wniesienie skargi nie stanowi złożenia oświadczenia woli, a zatem nie znajduje w tym przypadku zastosowania ujawniony w KRS sposób reprezentacji Stowarzyszenia wynikający z treści § 30 statutu Stowarzyszenia. Organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadku nieuzupełnienia przez Stowarzyszenie braków formalnych skargi wskazanych powyżej lub - w przypadku uzupełnienia braków formalnych skargi - o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organ podniósł, że wniesiona przez Stowarzyszenie skarga nie została podpisana w sposób czyniący zadość zasadom reprezentowania Stowarzyszenia na zewnątrz wynikających z treści § 26 oraz § 28 pkt 1 statutu Stowarzyszenia, tj. poprzez opatrzenie złożonej skargi podpisami jedynie dwóch osób wchodzących w skład 9-osobowego Zarządu Stowarzyszenia, tj. podpisem Wiceprezesa Zarządu oraz podpisem członka Zarządu, podczas gdy – jak wynika z § 26 i § 28 pkt 1 statutu Stowarzyszenia reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz jest kompetencją Zarządu, a więc konieczne jest podpisanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez wszystkich członków Zarządu, aby można było przyjąć, że Zarząd dokonał tej czynności w imieniu Stowarzyszenia. W ocenie organu wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stanowi złożenia oświadczenia woli, a zatem nie znajduje w tym przypadku zastosowania ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym sposób reprezentacji Stowarzyszenia wynikający z treści § 30 statutu Stowarzyszenia, zgodnie z którym oświadczenia woli w imieniu Stowarzyszenia składają dwaj członkowie Zarządu, w tym Prezes lub jeden z Wiceprezesów, a jeżeli wskutek złożenia oświadczenia woli powstaje po stronie Stowarzyszenia zobowiązanie majątkowe, jedną z osób je składających musi być Wiceprezes ds. finansowych. Treść statutu została wpisana do KRS w Dziale 2 w rubryce 1 w części "Sposób reprezentacji podmiotu". W ocenie organu, wynikający z treści § 30 statutu, ujawniony w KRS, sposób reprezentacji Stowarzyszenia dotyczy wyłącznie reprezentacji w sensie ścisłym, tj. w zakresie składania oświadczeń woli w stosunkach cywilnych. Zdaniem organu oświadczenie woli stanowi bowiem pojęcie z zakresu prawa cywilnego, oznaczające przejaw woli ludzkiej zmierzający do wywołania skutku prawnego w postaci powstania, zmiany, ustania stosunku prawnego, zaś sposób reprezentacji wynikający z § 30 statutu Stowarzyszenia nie dotyczy reprezentacji sensu largo, tj. dokonywania wszelkich czynności w stosunkach zewnętrznych w imieniu Stowarzyszenia, z którymi nie wiąże się (lub nie musi się wiązać) składanie oświadczeń woli w imieniu Stowarzyszenia. Dlatego w ocenie organu skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu powinno być poprzedzone opatrzeniem skargi podpisami wszystkich członków Zarządu Stowarzyszenia.

Niezależnie od powyższego, organ podniósł, że poza wskazanymi brakami formalnymi skargi, złożona skarga jest bezpodstawna i powinna zostać oddalona z uwagi na to, że żądane przez Stowarzyszenie informacje nie mają charakteru informacji publicznej, a żądanie udzielenia informacji publicznej w tym zakresie ma na celu wyłącznie realizację partykularnych interesów Stowarzyszenia, a nie troskę o poprawę funkcjonowania prokuratury. Natomiast skoro żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, to organ uznał za całkowicie chybiony zarzut Stowarzyszenia, że organ zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej wraz z pouczeniem o sposobie jej zaskarżenia. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika bowiem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno-technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Natomiast w formie pisma zawiadamia się wnioskodawcę, gdy żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy, przewidujący obowiązek wydania decyzji, ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji, a spełniony jest warunek przedmiotowy - informacja ma charakter informacji publicznej i podmiotowy - podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji lub gdy konieczne jest umorzenie postępowania. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, bowiem jej przepisy nie znajdują wówczas zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 11 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 326/21 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 22 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że Prokurator Okręgowy [...] w W. należy do podmiotów zobowiązanych, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Prokuratora Okręgowego [...] w W. nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził także, że nie może budzić wątpliwości to, że informacje objęte wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 22 lutego 2021 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że treść wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej jest w swej istocie zrozumiała, bowiem określa wyraźnie zarówno jego zakres podmiotowy, jak i zakres przedmiotowy, które spełniają warunki odnoszące się do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc uznać należało, że wniosek Stowarzyszenia z dnia 22 lutego 2021 r. podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym WSA w Warszawie wskazał, że obowiązkiem organu było udzielenie odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia z dnia 22 lutego 2021 r., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy, bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy), przy czym udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Natomiast przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16).

Dokonując oceny stanowiska organu, który zamiast udzielić wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji, uznał, że jego wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, Sąd I instancji zauważył, że sam fakt, iż wnioskodawca żąda informacji związanych z działalnością organizacyjną podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w tym informacji w zakresie, w jakim wykonuje on zadania publiczne oraz korzysta z funduszy publicznych, świadczy jedynie o tym, iż takie żądanie stanowi informację publiczną, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak powyższe ustalenie nie przesądza jeszcze tego, iż każda informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji, posiadająca teoretycznie walor informacji publicznej, może podlegać udostępnieniu w trybie tej ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kluczowym czynnikiem, który decydować będzie o możliwości zobowiązania takiego podmiotu, jak Prokurator Okręgowy [...] w W., do udzielenia żądanej informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest to, czy podmiot występujący o udostępnienie takiej informacji, posiadającej - co do zasady - znamiona (cechy) informacji publicznej, nie nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, a więc, czy w istocie - jak wskazał organ - jego działanie (wystąpienie z wnioskiem) polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, itp.

Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej była przedmiotem analizy w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych i wskazał, że dostrzegając to zjawisko składy orzekające uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; podobnie: m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 216/14). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Według sądów administracyjnych, celem prawa do informacji jest przede wszystkim troska o dobro publiczne, zaś owym dobrem jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, itp., dlatego uznać należy, że wnioskowane informacje nie tylko muszą posiadać status informacji publicznej, ale ich żądanie musi być również podyktowane interesem publicznym, albowiem w przeciwnym razie takie działanie może świadczyć o nadużywaniu konstytucyjnego prawa do informacji.

Mając powyższe na względzie, zdaniem Sądu I instancji, w realiach niniejszej sprawy uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie organ w sposób całkowicie nieuprawniony uznał, że Stowarzyszenie składając wniosek z dnia 22 lutego 2021 r. o udostepnienie informacji w zakresie nagród finansowych przyznanych prokuratorom, dopuściło się próby wykorzystania prawa do informacji publicznej w sposób sprzeczny z jego istotą, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego postawienia przez organ zarzutu nadużycia przez Stowarzyszenie prawa dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że Stowarzyszenie poprzez swoją szeroko zakrojoną dotychczasową działalność, jako niezależne stowarzyszenie skupiające prokuratorów, również w ramach Komitetu Obrony Sprawiedliwości - porozumienia organizacji zaangażowanych w obronę praworządności w Polsce, a także Europejskiego Stowarzyszenia Sędziów i Prokuratorów na Rzecz Wolności i Demokracji (MEDEL), wykazuje na forum publicum aktywne zaangażowanie w działania mające na celu przede wszystkim kształtowanie właściwego wizerunku szeroko pojętego wymiaru sprawiedliwości, a tym samym możliwości wpływu na wykorzystywanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania takich organów, jak Prokuratura Krajowa, w tym m.in. wydatkowania przez Prokuratora Krajowego, jak i przez Prokuratora Generalnego publicznych środków finansowych. W związku z tym Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ przyjmując w niniejszej sprawie, iż Stowarzyszenie nadużywa prawa do informacji publicznej, nie wykazał w żaden sposób, by Stowarzyszenie wykorzystywało dotychczas uzyskiwane informacje w sposób niezgodny z istotnym interesem społecznym.

W ocenie Sądu I instancji, organ zarówno w piśmie z dnia 8 marca 2021 r., jak i w odpowiedzi na skargę nie przeprowadził dokładnej analizy istoty funkcjonowania Stowarzyszenia, a także nie dokonał, działając również ex officio, jakiejkolwiek szerszej analizy dotychczasowej szeroko zakrojonej w sferze publicznej działalności Stowarzyszenia i istoty jego udziału w bieżących wydarzeniach, na podstawie których społeczeństwo obywatelskie kształtuje w ostatnich latach swój ogląd (obserwację), w tym również swój niepokój związany z wizerunkiem szeroko pojętego wymiaru sprawiedliwości (w szczególności wizerunku prokuratury), a zamiast tego, organ poprzestał na arbitralnym i bliżej nieuzasadnionym stwierdzeniu, iż Stowarzyszenie uzyskane wcześniej informacje w zakresie danych osobowych prokuratorów, którym przyznano nagrodę finansową wraz z jej wysokością, wykorzystywało w publikacjach rzekomo szkalujących i oczerniających prokuratorów przyznających i otrzymujących nagrody, co miało zmierzać do obniżenia zaufania do tych prokuratorów zarówno w odbiorze ogółu środowiska prokuratorów i innych środowisk związanych z wymiarem sprawiedliwości, jak też w odbiorze opinii publicznej.

Tymczasem Sąd I instancji zauważył, że Stowarzyszenie wykazywało w toku postępowania, że wnioskowane informacje (dane dotyczące wypłaconych prokuratorom nagród pieniężnych pochodzących ze środków publicznych) wpisują się w szczególny interes społeczny w związku ze statutowymi celami, jakie stawia sobie wnioskodawca, jako stowarzyszenie skupiające prokuratorów różnych szczebli z obszaru całego kraju, a informacje te są niezbędne do realizacji owych celów statutowych. W tej sytuacji w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie sposób przyjąć, że Stowarzyszenie nie wykazało w toku zarówno swojej dotychczasowej działalności publicznej, jak i w ramach niniejszego postępowania, że ma realną możliwość uczynienia z uzyskanej informacji publicznej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza wspomnianej informacji. Sąd I instancji uznał, że organ zarzucając Stowarzyszeniu nadużycie prawa do informacji publicznej, dokonał nieuprawnionej oceny rzekomych zamiarów Stowarzyszenia, bez jednoczesnego odniesienia się do istoty (profilu) jego dotychczasowego działania w sferze publicznej i tym samym bezpodstawnie ograniczył Stowarzyszeniu prawo dostępu do informacji publicznej.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ zarówno na dzień złożenia skargi do Sądu, jak też na dzień wydania orzeczenia w niniejszej sprawie, znajdował się w stanie bezczynności, bowiem nie zastosował żadnego ze sposobów działania przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, zarzucając jednocześnie zaskarżonemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 46 § 1 pkt 4 w związku z art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie wezwania Stowarzyszenia do uzupełnienia braku formalnego skargi z dnia 12 kwietnia 2021 r., do jej podpisania w sposób zgodny § 26 i 28 pkt 1 statutu Stowarzyszenia, tj. przez wszystkich członków Zarządu Stowarzyszenia;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionej w odpowiedzi na skargę z dnia 5 maja 2021 r. kwestii braków formalnych skargi, tj. niepodpisania jej w sposób zgodny z § 26 i § 28 pkt 1 Statutu Stowarzyszenia, który stanowił argument istotny dla prawidłowej oceny rozpoznawanej sprawy;

3) art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności, a w konsekwencji zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 22 lutego 2021 r. w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, pomimo że opierając swój wniosek z dnia 22 lutego 2021 r. na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, Stowarzyszenie posłużyło się przepisami tejże ustawy w sposób sprzeczny z konstytucyjnym celem prawa do informacji publicznej, dopuszczając się do jego nadużycia, co nie może korzystać z ochrony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że skarga Stowarzyszenia została podpisana jedynie przez dwie osoby wchodzące w skład 9-osobowego Zarządu Stowarzyszenia, tj. przez Wiceprezesa Zarządu oraz członka Zarządu, podczas gdy jak wynika z § 26 i § 28 pkt 1 statutu Stowarzyszenia – reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz jest kompetencją Zarządu i w tej sferze statut Stowarzyszenia nie zawiera przepisów szczególnych, modyfikujących sposób reprezentacji Stowarzyszenia sensu largo określony w treści § 26 i § 28 pkt 1 statutu, a w konsekwencji zdaniem organu skarżącego kasacyjnie konieczne jest podpisanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez wszystkich członków Zarządu, aby można było przyjąć, że Zarząd dokonał tej czynności w imieniu Stowarzyszenia.

Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stanowi oświadczenia woli, a zatem nie znajduje w tym przypadku zastosowania ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym sposób reprezentacji Stowarzyszenia wynikający z brzmienia § 30 jego statutu, bowiem wskazany sposób reprezentacji dotyczy wyłącznie reprezentacji w sensie ścisłym, tj. w zakresie składania oświadczeń woli w stosunkach cywilnych, a tym samym nie dotyczy reprezentacji sensu largo, tj. dokonywania wszelkich czynności w stosunkach zewnętrznych w imieniu Stowarzyszenia.

Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 46 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, a jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 49 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Brak złożenia podpisu pod skargą zgodnie z § 30 statutu Stowarzyszenia może być zatem usunięty w trybie przewidzianym w art. 49 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo że skarga wywiedziona przez Stowarzyszenie nie spełniała warunków formalnych, nie wezwał Stowarzyszenia do jej uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, a dokonanie takiego wezwania, zgodnie z wymogami art. 49 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało do obowiązków Przewodniczącego, z którego to Przewodniczący nie wywiązał się, a powyższe zaniechanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie można wykluczyć, że brak formalny nie zostałby uzupełniony w prawidłowy sposób.

Ponadto, organ skarżący kasacyjnie zaznaczył, że analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął argumenty istotne dla prawidłowej oceny niniejszej sprawy, zgłoszone i obszernie uzasadnione przez organ w odpowiedzi na skargę. Jednym z głównych zarzutów podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę było bowiem wskazanie, że skarga Stowarzyszenia z dnia 12 kwietnia 2021 r. nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, polegających na podpisaniu skargi w imieniu Stowarzyszenia w sposób niweczący zadość zasadom reprezentowania Stowarzyszenia na zewnątrz. Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że powyższy argument, który został pominięty przez Sąd I instancji, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego wnikliwa ocena warunkuje prawidłowość wydanego w sprawie wyroku, a więc gdyby Sąd I instancji przeanalizował tę kwestię, skarga mogłaby podlegać oddaleniu.

Organ skarżący kasacyjnie podniósł także, że nie sposób zaakceptować stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w zakresie w jakim wskazuje, że organ w sposób całkowicie nieuprawniony uznał, że Stowarzyszenie, składając wniosek z dnia 22 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji w zakresie nagród finansowych przyznanych prokuratorom, dopuściło się próby wykorzystania prawa do informacji publicznej w sposób sprzeczny z jego istotą, jak również, że organ nie przeprowadził dokładnej analizy istoty funkcjonowania Stowarzyszenia, a także nie dokonał szerokiej analizy dotychczasowej szeroko zakrojonej w sferze publicznej działalności Stowarzyszenia i istoty jego udziału w bieżących wydarzeniach, na podstawie którego społeczeństwo obywatelskie kształtuje w ostatnich latach swój ogląd (obserwację), w tym swój niepokój związany z wizerunkiem szeroko pojętego wymiaru sprawiedliwości. Organ wskazał bowiem, że wnioski Stowarzyszenia w zakresie danych osobowych prokuratorów, którym przyznano nagrodę finansową wraz z jej wysokością, są regularnie składane do wszystkich jednostek organizacyjnych prokuratury na szczeblu regionalnym, a uzyskiwane w ten sposób informacje są wykorzystywane w publikacjach szkalujących i oczerniających prokuratorów przyznających i otrzymujących nagrody. Na potwierdzenie powyższego organ skarżący kasacyjnie podał jednocześnie przykłady publikacji opracowywanych przez Stowarzyszenie i udostępnianych na jego stronie internetowej. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że wykorzystywane przez Stowarzyszenie informacje stanowią działania bezprawne, naruszające dobre imię prokuratorów otrzymujących nagrody finansowe oraz zmierzają do obniżenia zaufania do tych prokuratorów zarówno w odbiorze ogółu środowiska prokuratorów i środowisk związanych z wymiarem sprawiedliwości, jak też w odbiorze opinii publicznej, a zatem wniosek Stowarzyszenia stanowi w jego ocenie nadużycie prawa do żądania udostępnienia informacji publicznej. Jak wyjaśnił organ skarżący kasacyjnie, nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystanie tej instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji, a w niniejszej sprawie złożenie przez Stowarzyszenie wniosku o dostęp do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji do osiągnięcia innych celów niż dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15). Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie żądanie Stowarzyszenia dotyczące udzielenia informacji publicznej w ww. zakresie ma na celu wyłącznie realizację jego partykularnych interesów, nie zaś troskę o poprawne funkcjonowanie prokuratury, a o tym, że żądanie Stowarzyszenia nie jest podyktowane troską o jawność i przejrzystość wydatkowania środków publicznych oraz nie służy - wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia – kształtowaniu pożądanych postaw wśród prokuratorów poprzez rozpowszechnianie wiedzy o tym, jakie działania są wyróżniane i odpowiednio nagradzane, świadczy to, że Stowarzyszenie domaga się ujawnienia jedynie danych osobowych prokuratorów, którym przyznano nagrodę finansową wraz z jej wysokością, a nie żąda udostępnienia uzasadnienia takiej decyzji. Organ skarżący kasacyjnie wskazał zatem, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zakres wnioskowanej informacji jest nieadekwatny do deklarowanego celu, któremu ma służyć.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), przy czym zarzuty te okazały się nieskuteczne.

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 46 § 1 pkt 4 w związku z art. 49 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wezwania Stowarzyszenia do uzupełnienia braku formalnego skargi z dnia 12 kwietnia 2021 r., poprzez jej podpisanie w sposób zgodny § 26 i 28 pkt 1 statutu Stowarzyszenia, tj. przez wszystkich członków Zarządu Stowarzyszenia.

Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Natomiast z art. 49 § 1 p.p.s.a. wynika, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Biorąc powyższe pod uwagę wskazać należy przede wszystkim, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązując w zaskarżonym wyroku organ do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz stwierdzając, że bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., nie stosował art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 46 § 1 pkt 4 w związku z art. 49 § 1 p.p.s.a. i argumentów organu w kwestii braków formalnych skargi w postaci niewłaściwego podpisu pod skargą Stowarzyszenia i ewentualnych podstaw do jej odrzucenia należy wskazać, że podnoszony zarzut jest nieskuteczny z uwagi na to, że wbrew stanowisku organu, skarga Stowarzyszenia z dnia 12 kwietnia 2021 r. została podpisana w sposób prawidłowy i zgodny zarówno z zasadami reprezentowania Stowarzyszenia na zewnątrz zawartymi w jego statucie, jak i sposobem reprezentacji wskazanym we wpisie Stowarzyszenia w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zgodnie z § 28 statutu Stowarzyszenia, załączonego do skargi, reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz należy do kompetencji jego Zarządu, zaś z § 30 ust. 1 statutu wynika, że oświadczenia woli w imieniu Stowarzyszenia składają dwaj członkowie Zarządu, w tym Prezes lub jeden z Wiceprezesów. Z kolei w § 30 ust. 2 wskazano, że jeżeli wskutek oświadczenia woli powstaje po stronie Stowarzyszenia zobowiązanie majątkowe, jedną z osób je składających musi być Wiceprezes ds. finansowych. Tożsamy zapis znalazł się we wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego Stowarzyszenia, gdzie w miejscu, w którym wskazano nazwę organu uprawnionego do reprezentowania tego podmiotu wpisano Zarząd Stowarzyszenia, zaś w rubryce określającej sposób reprezentacji podmiotu wskazano, że oświadczenia woli w imieniu Stowarzyszenia składają dwaj członkowie Zarządu, w tym Prezes lub jeden z Wiceprezesów, a jeżeli wskutek złożenia oświadczenia woli powstaje po stronie Stowarzyszenia zobowiązanie majątkowe, jedną z osób je składających musi być Wiceprezes ds. finansowych. Powyższe oznacza, że skarga Stowarzyszenia podpisana przez D. K. widniejącego we wpisie do KRS jako Wiceprezes Zarządu ds. finansowych Stowarzyszenia oraz K. G. będącą – jak wynika z wpisu do KRS – członkinią Zarządu Stowarzyszenia, została podpisana w sposób prawidłowy. Błędne jest natomiast stanowisko organu jakoby w sprawie nie znajdował zastosowania sposób reprezentacji ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym z uwagi na to, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi oświadczenia woli, bowiem nie stanowi reprezentacji w sensie ścisłym, tj. w zakresie składania oświadczeń woli w stosunkach cywilnych. Takiego ograniczenia nie zawarto bowiem w statucie Stowarzyszenia, a pojęcie oświadczenia woli odnosi się do kwestii nawiązania stosunku prawnego w każdej gałęzi prawa, nie wykluczając prawa administracyjnego i nie ma podstaw do tego, aby twierdzić, że pojęcie to odnosi się wyłącznie do stosunków cywilnoprawnych. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego następuje bowiem wskutek wyrażenia woli jej wniesienia przez dany podmiot – w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie, a wyrazem tej woli jest właśnie oświadczenie woli. Uznać zatem należało, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie była dotknięta brakiem formalnym, a więc nie było podstaw do wzywania Stowarzyszenia do jego uzupełnienia, co czyni jednocześnie omawiany zarzut nieskutecznym.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a., którego organ skarżący kasacyjnie upatruje w nieodniesieniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionej w odpowiedzi na skargę z dnia 5 maja 2021 r. kwestii braków formalnych skargi, tj. niepodpisania jej w sposób zgodny z § 26 i § 28 pkt 1 statutu Stowarzyszenia, który stanowił argument istotny dla prawidłowej oceny rozpoznawanej sprawy, należy przypomnieć – z uwagi na konstrukcję omawianego zarzutu - że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Organ skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, które normują kwestie dotyczące uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Przepis ten podzielony jest na cztery paragrafy, natomiast zaskarżony paragraf pierwszy składa się z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że wyrok ten został wydany w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. i zobowiązał on organ na tej podstawie do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.

Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. podobnie, jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 czy 151 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. (ze wskazaniem konkretnej mniejszej jednostki redakcyjnej) zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie w/w przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Skutecznego powiązania nie mogło stanowić w realiach niniejszej sprawie wskazanie przez organ skarżący kasacyjnie na art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć bowiem należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Stowarzyszenia zasługiwała na uwzględnienie. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany z art. 149 § 1 p.p.s.a., z treści którego wynika, że organ skarżący kasacyjnie podnosi na jego podstawie nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do podnoszonych przez organ kwestii braków formalnych skargi nie mógł odnieść skutku. Wstępna analiza skargi przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonana również pod kątem ewentualnych braków formalnych skargi, skutkowała wydaniem przez Zastępcę Przewodniczącego Wydziału II WSA w Warszawie zarządzenia z dnia 24 sierpnia 2021 r., z którego punktu 3 wynika, że wskutek niedostrzeżenia braków formalnych skargi, sprawa została przygotowana do wyznaczenia terminu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Dlatego też podnoszone przez organ wątpliwości co do prawidłowości złożonych pod skargą Stowarzyszenia podpisów nie stanowiły kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, których omówienie winno znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Odnosząc się zaś do ostatniego z zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., na mocy którego organ skarżący kasacyjnie wytknął naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a., którego upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ pozostaje w bezczynności, a w konsekwencji zobowiązaniu go do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 22 lutego 2021 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., pomimo że opierając swój wniosek z dnia 22 lutego 2021 r. na przepisach u.d.i.p., Stowarzyszenie posłużyło się przepisami tejże ustawy w sposób sprzeczny z konstytucyjnym celem prawa do informacji publicznej, dopuszczając się do jego nadużycia, co nie może w ocenie organu skarżącego kasacyjnie, korzystać z ochrony, wskazać należy, że aktualne pozostają w tym kontekście rozważania poczynione w ramach omówienia drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, które uzasadniają także nieskuteczność przedmiotowego zarzutu, a ponadto powtórzyć należy, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a analiza treści omawianego zarzutu wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie kwestionując prawidłowość stanowiska Sądu I instancji co do nieodnalezienia podstaw do uznania, że Stowarzyszenie nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, nie podziela dokonanej przez Sąd oceny okoliczności faktycznych sprawy, w tym oceny złożonego w sprawie wniosku z perspektywy celów i motywów leżących u podstaw jego złożenia. Jak już wskazywano przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Jednak w kontekście podnoszonego przez organ skarżący kasacyjnie rzekomego nadużywania prawa do informacji publicznej przez Stowarzyszenie dodać trzeba, co następuje.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co nie miało miejsca w realiach niniejszej sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).

Na tle powyższych uwag należy zatem stwierdzić, że omawiany zarzut również z tych względów nie mógł odnieść skutku.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.