Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 834/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 60
journal: Dz.U. 2023 poz 204
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 127/23 w sprawie ze skargi Gminy R. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 2 lutego 2023 r. nr 0102-67/23 w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Gminy R. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 24 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 127/23 – w sprawie ze skargi Gminy Ryn (dalej: skarżąca lub Gmina) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej: organ, Kolegium lub RIO) z dnia 2 lutego 2023 r., nr 0102-67/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Rynie z 4 stycznia 2023 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym na które przyznawana jest dotacja (dalej: uchwała żłobkowa) – uchylił zaskarżoną uchwałę.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

W zaskarżonej uchwale Kolegium stwierdziło przekroczenie przez Radę Miejską kompetencji prawotwórczych przewidzianych w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1324 ze zm.; dalej: u.o.d.) bowiem przepis ten, poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece, nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych. Zdaniem Kolegium w badanej uchwale Rada Miejska ustaliła wysokość dotacji tylko na dzieci objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, pomijając wysokość dotacji na dzieci objęte opieką przez opiekuna dziennego. W ocenie Kolegium wprowadzone ograniczenie podmiotowe przyznania dotacji stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.) stwierdzeniem nieważności badanej uchwały.

W skardze Gmina wniosła o uchylenie uchwały Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wskazał, że podejmując uchwałę żłobkową Rada Miejska nie przekroczyła kompetencji prawotwórczych przewidzianych w art. 60 ust. 1 u.o.d. Użycie w tym przepisie spójnika "lub" w odniesieniu do form opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 organizowanych przez podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.o.d., powoduje, że w tego rodzaju uchwale może występować każda z wymienionych form, niektóre z nich lub tylko jedna z nich. W aktualnym stanie prawnym dotacja ta nie przysługuje ponadto na każde dziecko, lecz stosownie do art. 60 ust. 2 u.o.d. na kategorie dzieci, które zostaną określone przez radę gminy w uchwale. W takiej uchwale określa się ponadto wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej. W ocenie WSA wszystkie te elementy zostały zawarte w uchwale żłobkowej Rady Miejskiej. Nie było zatem podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Regionalna Izba Obrachunkowa w Olsztynie, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 2 u.o.d. polegającą na błędnym przyjęciu, że rada gminy jest uprawniona do określenia w uchwale, wydanej na podstawie art. 60 ust. 2 u.o.d. formy lub form sprawowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 organizowanych przez podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.o.d., które otrzymają dotację, w sytuacji gdy przepis ten nie wprowadza ograniczeń podmiotowych, ani przedmiotowych, poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na dziecko objęte opieką.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom z art. 141 § 4 p.p.s.a., a polegające na powierzchownym rozpoznaniu sprawy i niedokonaniu wszechstronnej oceny prawnej argumentacji podniesionej przez Kolegium, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a Gmina nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na stwierdzenie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z powyżej przywołaną regulacją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku. Są nimi:

1) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

2) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

3) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Uzasadnienie wyroku winno zatem odzwierciedlać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W związku z tym powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; z 17 stycznia 2023 r., III OSK 1804/21; z 25 stycznia 2023 r., III FSK 1558/21; z 25 stycznia 2023 r., II GSK 908/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, albo nie stwierdził takiego naruszenia. Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., II OSK 1708/20).

Mając na względzie powyższe wytyczne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia wskazanych wymogów.

Słusznie skarżący kasacyjnie organ podnosi, że uzasadnienie prawne wyroku w przeważającej części odnosi się do kwestii fakultatywności dotacji celowej z budżetu gminy "na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna" dla podmiotów, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzących żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniających dziennych opiekunów oraz osób, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.d. Sąd I instancji wskazał w tym przedmiocie na wykładnię gramatyczną przepisu art. 60 ust. 1 u.o.d. (w którym użyto - w odniesieniu do grup podmiotów sprawujących opiekę nad dziećmi do lat 3. -sformułowania "mogą otrzymywać"), przywołując stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 14 listopada 2017 r., II GSK 2071/17, zgodnie z którym podjęcie uchwały w ww. przedmiocie należy do uprawnień dyskrecjonalnych gminy (s. 4 zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia). Jak wprost wynika z uzasadnienia wyroku ustalenia te doprowadziły do konstatacji "(...), że skoro gmina ma prawo wyboru czy udzieli dotacji czy nie, to tym bardziej ma prawo do określenia formy lub form sprawowania opieki nad dziećmi, które tę dotację otrzymają." (s. orzeczenia jw.). Ponadto Sąd I instancji, przyznając rację skarżącej Gminie, wskazał także i ten argument, że w art. 60 ust. 1 u.o.d. w odniesieniu do form opieki nad dziećmi do lat 3 użyto spójnika "lub", co "powoduje, że w tego rodzaju uchwale może występować każda z wymienionych form, niektóre z nich lub tylko jedna z nich."

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że istotą sporu w sprawie nie jest zagadnienie fakultatywności dotowania z budżetu gminy zadań w zakresie sprawowania opieki nad dziećmi do lat 3. przez podmioty wymienione w art. 60 ust. 1 u.d.o. Jest nią kwestia kompetencji prawotwórczych rady gminy określona w art. 60 ust. 2 u.o.d. w zw. z ust. 1 tego artykułu. W tym właśnie, podstawowym dla sprawy zakresie, Sąd I instancji poprzestał jedynie na wskazaniu, że "W aktualnym stanie prawnym dotacja (...) nie przysługuje (...) na każde dziecko, lecz stosownie do art. 60 ust. 2 u.o.d. na kategorie dzieci, które zostaną określone przez radę gminy w uchwale. W takiej uchwale określa się ponadto wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej. Wszystkie te elementy zostały zawarte w uchwale żłobkowej Rady Miejskiej" (s. 3 zaskarżonego orzeczenia).

Jak już wskazano, dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe (w sensie: wyjściowe) znaczenie ma regulacja kompetencyjna zawarta w art. 60 ust. 2 u.d.o., zgodnie z którą: "Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały."

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę - na co słusznie wskazał także Sąd I instancji - że dotacja, o której mowa ma charakter dotacji celowej. To zaś oznacza, że przeznaczana jest ona nie na finansowanie/dofinansowanie działalności bieżącej danego podmiotu (co by świadczyło, że mamy do czynienia z dotacją o charakterze podmiotowym), ale na określone zadania o charakterze publicznym. W omawianej sprawie owymi zadaniem publicznym jest "objęcie opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna" przez określone podmioty - co wynika z dyspozycji art. 60 ust. 1 u.d.o. Przy czym podstawą "obliczania" dotacji jest "dziecko" objęte opieką. W tym ostatnim kontekście zwrócić należy uwagę, że z art. 60 ust. 2 u.d.o. wynika, że rada gminy określa w drodze uchwały: wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja. To zaś wskazuje, że zakres kompetencji rady gminy - o ile ta zdecyduje się na podjęcie uchwały dotacyjnej w omawianym przedmiocie (w ramach uprawnienia dyskrecjonalnego, o którym mowa w art. 60 ust. 1 u.d.o.) - obejmuje: a) wysokość i zasady ustalania dotacji celowej; b) zasady rozliczania dotacji celowej; c) kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja.

Skoro, jak wywiedziono, istota sporu w sprawie dotyczy kompetencji prawotwórczych rady gminy, a ściślej - możliwego (dopuszczalnego) określenia "kategorii dzieci, na które przyznawana jest dotacja", to ta właśnie kwestia powinna być rozważona przez Sąd I instancji, co nie miało miejsca. Trudno bowiem uznać, że przytoczone wcześniej twierdzenie WSA, że uchwała zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 60 ust. 2 u.d.o. stanowi wyjaśnienie zapadłego rozstrzygnięcia.

Analiza zaistniałego w sprawie sporu, w którym ocenie podlega prawidłowość wykorzystania kompetencji prawotwórczej gminy określonej w art. 60 ust. 2 w zw. z ust 1 tej regulacji u.d.o. musi uwzględniać celowy charakter dotacji - o czym była już mowa, a także to, że gmina może określać "kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja" (a nie: kategorie podmiotów sprawujących opiekę nad dziećmi). Pewien - jakkolwiek ograniczony - wyznacznik odnośnie tego poprzez jaki pryzmat/kontekst może być postrzegane pojęcie "kategorii dzieci" daje przy tym także dyspozycja art. 60 ust. 3 u.d.o.

Nie bez znaczenia dla ponownie dokonywanego przez WSA rozpoznania sprawy, w tym dokonania wykładni art. 60 ust. 2 u.d.o. może być także i treść rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin z dnia 7 czerwca 2017 r. oraz jego uzasadnienia (druk sejmowy nr 1625; dostępny na: www.sejm.gov.pl; prace sejmu VIII kadencji; uzasadnienie - w szczególności w zakresie tabeli na s. 33 in fine). Dotyczył on zmiany brzmienia art. 60 u.d.o., co nastąpiło w wyniku uchwalania w dniu 7 lipca 2017 r. ustawy, opubl. w Dz.U. pod poz. 1428 (v. art. 12 pkt 40 tej ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając ponownie sprawę uwzględni powyższe wskazania Naczelnego Sąd Administracyjnego.

Wobec ustalonych braków uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, odniesienie się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 2 u.d.o. byłoby przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu wyroku oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (240 zł) należny jest z tytułu sporządzenia skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, który uczestniczył w postępowaniu przed WSA.