Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1435/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 5,6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2023 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. Ł. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia 6 września 2023 r. Wójt Gminy C. na wniosek H. O. ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie sześciu wolnostojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. – dalej: "p.b."), na działce o nr. ewidencyjnym [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. , gmina C..

2. Na powyższą decyzję K. Ł. (dalej: skarżący, strona) wniósł odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie.

Skarżący podniósł, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."), ponieważ planowana funkcja rekreacji indywidualnej, o której stanowią parterowe budynki rekreacji indywidualnej, nie jest zgodna z funkcjami istniejącymi w obszarze analizowanym, tj. mieszkalną i zagrodową. Zdaniem skarżącego planowanej funkcji nie można uznać za uzupełnienie istniejącej zabudowy, gdyż w sposób istotny zmieni wymagania ładu przestrzennego. Skarżący uważa, że realizacja planowanej inwestycji świadczy o przedsięwzięciu komercyjnym, wykraczającym poza ramy zamierzenia polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. Charakter planowanej inwestycji odpowiada usługom hotelarskim, co w ocenie skarżącego wiązać się będzie ze stworzeniem odpowiedniej infrastruktury technicznej nieodpowiadającej warunkowi "dobrego sąsiedztwa".

Kolejnym zarzutem skarżącego było nieprawidłowe zestawienie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy ze względu na nieprecyzyjne i niekompletne dane. Ponadto organ nie wskazał na jakiej podstawie uzyskał dane dotyczące wysokości budynku. Dalej skarżący wskazał, iż organ nie uzasadnił twierdzenia, że na przedmiotowym terenie brak jest gruntów leśnych oraz gruntów rolnych wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Skarżący podniósł, że teren inwestycji zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów i budynków stanowi użytki rolne (R IVa i R IVb) oraz łąki ŁIV, a ponadto jest to teren podmokły z licznymi ciekami i oczkami wodnymi, zatem wyłączenie tych gruntów z produkcji na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu stosownej decyzji.

3. Decyzją z dnia 3 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z właściwymi przepisami prawa. Z analizy zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 88,5 m, zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 265,5 m od granic terenu inwestycji. W obszarze analizowanym występuje jezioro, tereny rolne i leśne, zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa. W ocenie organu prawidłowo wskazano, że wnioskowana inwestycja stanowi uzupełnienie ww. zabudowy. Ponadto prawidłowo wskazano linię zabudowy w odległości 6 m od granu terenu z drogą wewnętrzną, z uwagi na brak zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących, co stanowi minimalną odległość zabudowań od drogi publicznej.

Dalej organ wskazał, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 3,48%, podczas gdy minimalny wskaźnik wynosi 0,35%, zaś maksymalny 20,67%. Natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy planowanej inwestycji kształtować się ma w przedziale od 5,79% do 9,65%. Wskazano jednak, że średni wskaźnik dla działek o powierzchni do 1 ha, tj. działek o powierzchni podobnej do powierzchni terenu inwestycji, wynosi 7,56 %, co zawiera się w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę. W ocenie organu II instancji na podstawie powyższej analizy prawidłowo zastosowano odstępstwo od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy jako średniego w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 10,6 m, co z tolerancją 20% wynosi od 8 m do 13 m. Natomiast inwestor wskazał we wniosku szerokość elewacji w granicach od 6 m do 8 m. W ocenie organu uwzględniając, że na obszarze analizowanym występują zróżnicowane szerokości elewacji od 6 m do 18 m, wskazana przez inwestora szerokość jest prawidłowa. Zdaniem organu także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono prawidłowo jako maksymalnie 6 m, gdyż budynki mieszkalnej w obszarze analizowanym posiadają zróżnicowane wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w granicach od 2,8 m do 8 m. Organ II instancji wskazał także, że prawidłowo ustalono dla przedmiotowej inwestycji geometrię dachu jako dach dwuspadowy o kącie nachylenia od 25 do 45 stopni i wysokości kalenicy do 6 m, ponieważ w obszarze analizowanym występują budynki z dachami dwu- i wielospadowymi o kącie nachylenia połaci do 45 stopni i wysokości kalenicy od 6 m do 8 m. Ponadto w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi.

4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1589) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu występującej w obszarze przyjętym do analizy, albowiem budowa sześciu budynków rekreacji indywidualnej w sposób istotny zmieni wymagania ładu przestrzennego. Nieprawidłowo określona funkcja dla planowanego zamierzenia spowoduje chaos w zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w swoim charakterze jest to inwestycja o charakterze komercyjnym usługowym. Tym samym tego typu inwestycja wymaga dodatkowo stworzenia odpowiedniej liczby miejsc postojowych, spełnienia warunków p.poż., uzgodnienia pod względem wymagań higieniczno-sanitarnych, czy zapewnienia swobodnego dostępu osobom niepełnosprawnym. Zmieni to tym samym całą strukturę zabudowy, zatem nie spełni warunku "dobrego sąsiedztwa" określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

- § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) poprzez jego niezastosowanie. W sprawie bowiem projektowana inwestycja na nieruchomości nr [...] zlokalizowana jest w pobliżu lasu, a mianowicie sąsiaduje z działkami nr [...] W decyzji brak jest analizy w zakresie odległości projektowanej inwestycji od granicy lasu. Inwestycja, aby spełnić cytowany powyżej przepis Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, powinna być zlokalizowana w minimalnej odległości 12 m od granicy (konturu) lasu rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny (lub ww. grunty leśne nie są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2001 poz. 1804) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1703);

- art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej analizie uwarunkowań gruntu pod względem wodno-prawnym. Teren planowanej inwestycji stanowi teren podmokły z licznymi ciekami i oczkami wodnymi. Wydane zaś przez Starostę Powiatu Toruńskiego postanowienie z dnia 21 lipca 2023 r., nr OS.673.3.44.2023JW nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Organ wydający orzeczenie nie dokonał wizji w terenie, co skutkowało wydaniem orzeczenia w swojej treści błędnego.;

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierzetelny oraz naruszający podstawowe zasady praworządności, a także art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 k.p.a. polegające na niedokonaniu wnikliwej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy pod kątem zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa, bez wymaganego przez przepis art. 107 § 3 k.p.a. "wyjaśnienia" treści i zasadności zastosowania przepisu, na którym oparto rozstrzygnięcie, w szczególności bez omówienia wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b p.b., przez brak rozwinięcia jak należy rozumieć definicję "budynku rekreacji indywidualnej" i bez omówienia sposobu dokonanej subsumpcji stanu faktycznego niniejszej sprawy do tego przepisu oraz przez brak wyjaśnienia co należy rozumieć pod pojęciem "rekreacja indywidualna", a także poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów wskazanych w Odwołaniu z dnia 5 października 2023 r., tj,. zarzutu wskazanego w pkt 1, 3 i 4 odwołania;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego obejmującego wizję lokalną obejmującą działkę [...] w zakresie jej stanu faktycznego oraz wodno-prawnego, co pozwoliłoby określić stan nieruchomości, tj. istniejącą roślinność, liczne cieki wodne oraz określić, w jakiej odległości od planowanej inwestycji występuje las, a przez to dokonać prawidłowej analizy odległości ściany lasu od planowanej inwestycji;

- art. 61 § 4 k.p.a. poprzez nieustalanie kręgu osób zainteresowanych w sprawie i niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu właściciela nieruchomości nr [...].

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

6. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

7. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie administracyjne, w którym wydano orzeczenie objęte kontrolą Sądu, dotyczyło legalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu wolnostojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b p.b., na działce o nr. ewidencyjnym [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. , gmina C..

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) 227 strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z treści przywołanego przepisu jasno wynika, że dopiero łączne spełnienie ww. warunków uprawnia do ustalenia warunków zabudowy. Obowiązkiem orzekających w sprawach lokalizacyjnych organów jest zatem przeprowadzenie szczegółowego badania i dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające i jednocześnie zobowiązujące do ustalenia warunków zabudowy.

W rozstrzyganej sprawie organy administracji ustaliły warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia uzasadniono wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Tej dokonuje się zaś na tzw. obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. zgodnie z którym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia wniosku, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W rozpatrywanej sprawie szerokość działki od strony wjazdu wynosi 88,5 m, zatem trzykrotność szerokości działki wynosi 265,5 m. W ramach tak wyznaczonego obszaru przeprowadzona została analiza, której prawidłowość w ocenie Sądu jest wątpliwa.

W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma miejsce wówczas, gdy planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, bowiem w tzw. obszarze analizowanym nie ma zabudowy o funkcji zbieżnej do zabudowy planowanej przez inwestora i w konsekwencji nie jest możliwe określenie parametrów dla nowej inwestycji" (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2145/13).

Celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 61 u.p.z.p. jest zatem stwierdzenie, czy na konkretnej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji w sytuacji, gdy dla określonego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że podstawową regułą, która winna przyświecać organom wydającym decyzję o warunkach zabudowy terenu jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której istotą jest takie kształtowanie ładu przestrzennego, aby ta przestrzeń była spójna pod względem gabarytów, estetyki funkcji oraz sposobu zagospodarowania. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty, forma architektoniczna) zabudowy już istniejącej.

Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jedynym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

8. Dokonując oceny funkcji zabudowy sąsiedniej w tak wyznaczonym obszarze organy stwierdziły, że wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z rodzajem zagospodarowania występującym w sąsiedztwie omawianego terenu i stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji zagrodowej i mieszkaniowej. Z analizy urbanistycznej wynika, że w terenie występuje zabudowa mieszkaniowa oraz zagrodowa, natomiast planowana inwestycja polega na zabudowie budynkami rekreacji indywidualnej. W analizie wskazano, że z uwagi na sąsiedztwo jeziora i lasu planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy.

Odnosząc się do stanowiska orzekających organów oraz mając na uwadze zarzuty zawarte w skardze wskazać trzeba, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Przy czym, jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, pojęcie "kontynuacja funkcji", jakim posłużono się w tym przepisie nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07). Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 519/21). Kontynuacja nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług i umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało.

W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że co do zasady nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19). Niewątpliwie budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym. Jak wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) te dwa rodzaje zabudowy zostały osobno zdefiniowane. Zgodnie z § 3 pkt 7 tego rozporządzenia budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Stosownie natomiast do § 3 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia budynek jednorodzinny jest budynkiem mieszkalnym. Różne są zatem funkcje obu obiektów: rekreacyjna (wypoczynkowa) oraz mieszkaniowa. W ocenie Sądu choć podstawowym celem zabudowy rekreacji indywidualnej jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie stałe zamieszkanie, to jednak funkcja rekreacyjna jest w pewien sposób powiązana z mieszkaniową. Niewątpliwie bowiem okresowy wypoczynek wymaga tymczasowego zamieszkiwania w danym obiekcie. Funkcja mieszkaniowa oraz rekreacyjna nie kolidują ze sobą. W konsekwencji uznać należy, że choć budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym, to jednakże nie wyklucza to możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Nie ma zatem kolizji pomiędzy zabudową mieszkaniową a zabudową określaną jako letniskowa (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13). W konsekwencji nie można uznać, że istniejąca w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa nie stanowi kontynuacji funkcji dla objętej wnioskiem skarżącego zabudowy letniskowej.

9. W tym miejscu wskazać należy, że w ocenie Sądu sporne są ustalenia organu co do parametrów, cech i wskaźników określanych w trybie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w szczególności wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu inwestycji oraz parametr szerokości elewacji frontowej budynków.

W ocenie tut. Sądu nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że parametry zabudowy o jakich mowa w § 5 do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy ustalane zarówno poprzez wskazywanie konkretnych wielkości, jak i w formie ustalania wielkości minimalnych, bądź maksymalnych, względnie w formie tzw. "widełek". Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18).

Jednym z parametrów wyznaczanych na podstawie rozporządzenia jest wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu inwestycji. Jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym ustawodawca w myśl ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 3,48%, przy czym minimalny wskaźnik wynosi 0,35%, zaś maksymalny 20,67%. Zgodnie z wnioskiem skarżącego powierzchnia planowanej zabudowy wyniesienie od 180 do 300 m2 na działce o powierzchni 0,3108 ha, co stanowi wskaźnik powierzchni zabudowy w przedziale między 5,79% a 9,65%. W ocenie organu z analizy wynika możliwość przyjęcia innej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy z uwagi na dużą rozbieżność powierzchni działek, jak i zabudowy. W ten sposób organ przyjął, że przedmiotową działkę należy porównać jedynie do innych działek o powierzchni nie większej niż 1 ha, co po przeliczeniu dało średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek na poziomie 7,56%. Należy jednak wskazać, że w ten sposób do analizy organ wybrał jedynie trzy działki, w tym działkę nr [...], której wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 20,67% odbiega od pozostałych działek w obszarze analizowanym znacząco zawyżając średnią powierzchnię zabudowy działek w tym obszarze. W ocenie Sądu wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w powyższy sposób miało na celu jedynie zwiększenie średniego wskaźnika do poziomu odpowiadającego wskaźnikowi powierzchni zabudowy wskazanemu we wniosku inwestora. Nie ulega wątpliwości, że powierzchnia zabudowy działki nr [...] znacząco odbiega od reszty działek w obszarze analizowanym zawyżając wskaźnik średniej zabudowy, zaś w zestawieniu z jeszcze mniejszą liczbą działek, niż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, w sposób oczywisty prowadzi do wzrostu średniego wskaźnika zabudowy. W tym stanie rzeczy nie znajduje uzasadnienia zastosowanie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, gdyż z analizy nie wynika zasadność jego zastosowania w sposób, w jaki uczynił to organ.

Na marginesie należy dodać, że analiza zabudowy i zagospodarowania terenu jest niespójna w zakresie powierzchni zabudowy przedmiotowych domków rekreacji indywidualnej, ponieważ w części dotyczącej kontynuacji funkcji wskazano, że powierzchnia zabudowy każdego z domków wynosić ma do 70 m˛, natomiast w części dotyczącej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wskazano, że planowana powierzchnia ww. domków mieścić się ma w zakresie od 30 m˛ do 50 m˛.

Kolejnym spornym parametrem jest szerokość elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 6 ust. 1). Z unormowania tego wynika zatem, że podobnie jak dla ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w analizie urbanistycznej dokonuje się wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, przy czym już w danym przepisie przewiduje się pewną tolerancję do uzyskanego wyniku, to jest wynoszącą do 20%. W § 6, analogicznie jak w poprzednich, w ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innej od określonej w zasadzie przewidzianej w ust. 1 szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie dla budynku frontowego organ zastosował § 6 ust. 2, gdyż w obszarze analizowanym występują bardzo zróżnicowane szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych, a ponadto budynki rekreacji indywidualnej charakteryzują się mniejszymi szerokościami elewacji frontowej niż budynki mieszkalne jednorodzinne. Dlatego organ, stosując wyjątek z § 6 ust. 2, dla budynku frontowego przyjął szerokość elewacji frontowej inną, niż wynikają z § 6 ust. 1.

W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wyjaśnienia wymaga, iż zasadą jest zastosowanie przepisu § 6 ust. 1, tj. wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% natomiast zastosowanie § 6 ust. 2 stanowi wyjątek w uzasadnionych analizą urbanistyczną przypadkach. W niniejszej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 10,6m, zaś z tolerancją 20% mieści się w zakresie od 8 m do 13 m. Natomiast wnioskowana szerokość elewacji frontowej budynków rekreacji indywidualnej wynosić ma od 6 m do 8 m. Nie można uznać za słuszne zastosowania § 6 ust. 2 uzasadnionego w ten sposób, że budynki rekreacji indywidualnej cechują się mniejszymi szerokościami elewacji frontowych niż budynki mieszkalnej jednorodzinne, bowiem to parametry nowej zabudowy powinny zostać dopasowane do zabudowy znajdującej się już wcześniej na danym obszarze analizowanym, a nie na odwrót. Natomiast wskazana w analizie szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji jest niższa niż średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, nawet z tolerancją do 20%. Należy zatem uznać, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami ww. rozporządzenia w zakresie szerokości elewacji frontowej.

10. Odnosząc się do parametru w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określanej zgodnie z § 7 rozporządzenia Sąd stwierdza, że wartość tego wskaźnika została określona przez organ zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia bowiem odpowiada ustaleniom analizy. Jak stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Wskazać należy, że na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] nie ma zabudowań, dlatego uznać należy za zasadne zastosowanie § 7 ust. 4 i wyznaczenie wysokości w odniesieniu do pozostałych zabudowań znajdujących się w obszarze analizowanym. W ten sposób wskazano prawidłowo, że wnioskowane parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w zakresie od 4 m do 6 m nie zaburzyłyby ładu przestrzennego, ponieważ wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym waha się w zakresie od 2,8 m do 8 m.

Na marginesie wskazać warto, że zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Budynki mieszkalne znajdujące się w obszarze analizowanym pokryte są dachem dwuspadowym i wielospadowym o kącie nachylenia połaci do 45 stopni oraz wysokości kalenicy do 6 m (jednokondygnacyjne) lub 8,5 m (dwukondygnacyjne). Zatem w ocenie Sądu prawidłowo organ uznał wnioskowane parametry dla planowanej inwestycji – dach dwuspadowy o kącie nachylenia do 45 stopni i wysokością kalenicy do 6 m – za zgodne z § 8 rozporządzenia.

Wyjaśnić również warto, że prawidłowo wyznaczono linie nowej zabudowy stosownie do § 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z uwagi jednak na brak zabudowy na działkach sąsiednich określono linię zabudowy w odległości 6 m od drogi, do której przedmiotowa działka ma dostęp. Powyższe uzasadniono treścią przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 320), zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w terenie zabudowy od drogi gminnej.

11. Za niezasadny uznać należy zarzut dotyczący naruszenia § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie. Podkreślenia wymaga, że rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (§ 1 cyt. rozporządzenia), a jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 (§ 2). Zatem organ nie mógł naruszyć ww. przepisu, jako że nie był on stosowany w toku sprawy o ustalenie warunków zabudowy.

12. W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.