Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 12/25
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Protokolant Starszy Referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Świerklany na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 października 2024 r. nr NPII.4131.1.851.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie szczególnych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Świerklany (dalej "Gmina" lub "Skarżąca") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej "Wojewoda" lub "organ nadzoru") z 25 października 2024 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. 19 czerwca 2024 r. Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 609 z późn. zm., dalej "u.s.g."), art. 59 ust. 2 i 3 i 59a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2023r., poz. 1270 z późn. zm., dalej "u.f.p."), podjęła uchwałę NR 13/III/24 w sprawie szczególnych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających Gminie Świerklany lub jej jednostkom organizacyjnym (dalej "Uchwała").

2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 października 2024 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., Wojewoda stwierdził nieważność Uchwały, jako sprzecznej z art. 59 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej jako "Konstytucja RP").

Wojewoda wskazał, że Uchwała została doręczona organowi nadzoru 27 września 2024 r. za pośrednictwem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach.

W ocenie organu nadzoru przyjęte przez Radę Gminy w § 4 ust. 2 i § 7 ust. 1 Uchwały przesłanki uzasadniające zastosowanie ulg zostały ustalone z modyfikacją upoważnienia ustawowego z art. 59 ust. 1 u.f.p. Rada Gminy uzależniła bowiem możliwość przyznania wskazanych ulg w spłacie należności od "uzasadnianych względów społecznych lub gospodarczych, w szczególności "możliwości płatniczych dłużnika" oraz "uzasadnionego interesu Gminy".

Tymczasem zgodnie z art. 59 ust. 1 u.f.p. tylko w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty.

Wojewoda podkreślił, iż pojęcia "ważnego interesu dłużnika" oraz "interesu publicznego" (przesłanki wymienione w art. 59 ust. 1 u.f.p.) są terminami nieostrymi, które mają charakter klauzul generalnych. Oznacza to, że ich treść powinna być oceniana w kontekście konkretnej, indywidualnej sprawy przez organ do tego uprawniony w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Zastosowanie takich przesłanek zostało więc pozostawione uznaniu organu rozstrzygającego. Zatem Rada Gminy nie może w żaden sposób określać i modyfikować przesłanek unormowanych w art. 59 ust. 1 u.f.p.

Ponadto, w § 7 ust. 2 zd. 2 Uchwały Rada Gminy postanowiła, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres rozłożenia na raty lub odroczenie terminu płatności może być dłuższy. Posłużenie się przez Radę Gminy pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest nieprecyzyjne i nie daje możliwości ustalenia jakie warunki należy spełnić, aby ubiegać się o możliwość odroczenia terminu płatności lub rozłożenia płatności na raty na okres dłuższy niż 12 miesięcy. Ponieważ Uchwała stanowi akt wykonawczy do ustawy, doprecyzowane w niej powinny zostać wszelkie wymagane kwestie, czego zaniechano.

W ocenie organu nadzoru zawarte w § 1 ust. 2 - 4 Uchwały definicje pojęć "należności", "ulgi", jednostki organizacyjnej Gminy Świerklany", są sprzeczne z art. 59 ust. 2 i ust. 3 u.f.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP, ponieważ organ uchwałodawczy nie dysponuje uprawnieniem do zdefiniowania ww. pojęć.

Organ nadzoru wyjaśnił, że zasadniczo nie wyklucza się możliwości definiowania w akcie prawa miejscowego używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z typowych środków techniki prawodawczej - przewidziany w § 146 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Należy jednak zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). W takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym samym w szczególności nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę - za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy (rozporządzenia) zawierającego potrzebną definicję i to zasadniczo tzw. odesłanie dynamiczne (w rozumieniu § 159 ww. rozporządzenia) - ani tym bardziej nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Za niedopuszczalne należy uznać również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca wprawdzie wprost nie objaśnił (nie zdefiniował), ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Potwierdza to § 149 ww. rozporządzenia.

Ustawa o finansach publicznych, a więc akt prawny zawierający delegację dla podjęcia Uchwały, posługuje się pojęciem należności (np. art. 34 ust. 1 pkt 8, art. 59 ust. 1 u.f.p.), przy czym go nie definiuje. W kontekście § 149 ww. rozporządzenia organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego bez wyraźnej delegacji ustawowej nie jest uprawniony do nadawania znaczenia pojęciu: "należności", a jak wynika z art. 59 ust. 2 i ust. 3 u.f.p. takie prawo nie zostało dane organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast w odniesieniu do pojęcia "ulga" organ nadzoru wskazał, że w art. 59 ust. 2 u.f.p. stwierdza się, że organ uchwałodawczy określa szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1. W ust. 1 wspomnianego art. 59 u.f.p. wymienia się natomiast: umarzanie należności, odraczanie terminów spłaty należności oraz rozkładanie na raty płatności należności. Tym samym przyjąć należy, że owe formy stanowią zakres przedmiotowy pojęcia "ulga". Skoro więc ustawodawca wyjaśnił znaczenie "ulgi", to Rada Gminy nie była uprawniona do zamieszczania w Uchwale definicji tego pojęcia.

Ponadto Wojewoda zauważył, że regulacja § 1 ust. 4 Uchwały stanowi modyfikację art. 59 ust. 1 w zw. z art. 9 pkt 3, 4 i 13 u.f.p. W art. 59 ust. 1 u.f.p. mowa o należnościach przypadającym jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3. 4 i 13 u.f.p. Jednostki organizacyjne wymienione w tych przepisach to jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe oraz samorządowe instytucje kultury. Tym samym regulacja § 1 ust. 4 Uchwały modyfikuje definicje jednostki organizacyjnej i wykracza poza zakres delegacji ustawowej.

Wojewoda wskazał, że Uchwała w § 2 stanowi, że przepisów niniejszej uchwały nie stosuje się do należności, w przypadku których odrębne przepisy regulują umarzanie, odraczanie terminów spłaty lub rozkładanie na raty spłaty tych należności.

Powyższa reguła wynika jednak z hierarchii źródeł prawa wskazanej w art. 87 Konstytucji. Rada Miejska nie jest uprawniona w drodze aktu prawa miejscowego do określenia, że akt prawa miejscowego ma pierwszeństwo (bądź nie) przed aktami prawnymi wyższego rzędu. Tym samym wskazanie w Uchwale, że nie ma ona zastosowania, w sytuacji gdy przepisy odrębne regulują umarzanie, odraczanie terminów spłaty lub rozkładanie na raty spłaty należności, stanowi naruszenie art. 87 Konstytucji RP i wykracza poza zakres delegacji ustawowej.

W ocenie organu nadzoru, § 12 Uchwały w zakresie sformułowania: "i kierownikom jednostek organizacyjnych" istotnie narusza art. 30 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru podniósł, że z art. 30 ust. 1 u.s.g. wynika, że to jedynie Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Uregulowanie takie w sposób jednoznaczny wyznacza wójta (burmistrz, prezydent miasta) jako, co do zasady, jedyny uprawniony podmiot do wykonywania uchwał rady gminy i nie daje kompetencji do powierzania wykonania uchwał innej osobie niż wójt (burmistrz, prezydent miasta). W świetle powyższego, brak jest podstaw do określenia przez Radę Gminy, że wykonanie Uchwały również powierza się kierownikom jednostek organizacyjnych.

Zdaniem Wojewody wyżej opisane uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, zatem konieczne było stwierdzenie nieważności Uchwały, czyli jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że Uchwała nie wywołuje skutków prawnych od daty jego podjęcia. Takie uprawnienie Wojewody wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina, działająca przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z 25 października 2024 r. w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

I przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 59 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 16 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie, że Rada Gminy Świerklany, określając w Uchwale szczegółowe przesłanki udzielania ulg w spłacie należności, przekroczyła delegację ustawową, wprowadzając modyfikację klauzul generalnych "ważnego interesu dłużnika" oraz "interesu publicznego" na przesłanki "względów społecznych i gospodarczych" oraz "możliwości płatniczych dłużnika", mimo że takie doprecyzowanie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego i autonomii samorządowej wynikającej z Konstytucji RP;

b) art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że § 12 Uchwały narusza ten przepis, gdyż przypisuje kierownikom jednostek organizacyjnych kompetencje do wykonywania uchwał, mimo że przepis ten nie wyłącza możliwości technicznego przekazania takich obowiązków podmiotom podlegającym nadzorowi wójta;

c) art. 87 Konstytucji RP oraz art. 59 ust. 2 i 3 u.f.p. poprzez nieprawidłową interpretację polegającą na uznaniu, że wprowadzenie przez Radę Gminy Świerklany definicji pojęć takich jak "należności" i "ulgi" stanowiło nieuprawnione nadanie znaczeń ustawowych, mimo że celem było doprecyzowanie treści Uchwały zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, co pozostawało w granicach przysługującej Radzie kompetencji uchwałodawczej;

II. naruszenie innych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z przekroczeniem ustawowego terminu 30 dni na dokonanie oceny zgodności z prawem Uchwały i wydanie rozstrzygnięcia, co skutkowało przekroczeniem kompetencji nadzorczych Wojewody oraz niezgodnym z prawem rozstrzygnięciem, wydanym ex post;

b) art. 91 ust. 1, 3 i 4 u.s.g. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż dostrzeżone przez organ naruszenia prawa mają charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności Uchwały;

c) art. 8 i 10 k.p.a. poprzez nieumożliwienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przejawiającego się w nieadekwatnym wyznaczeniu 1 - dniowego terminu na przygotowanie merytorycznej odpowiedzi i wyrażenia stanowiska na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, a w konsekwencji naruszenie również zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu.

Zdaniem Gminy Wojewoda błędnie uznał, iż wprowadzenie przez Radę Gminy przesłanek, takich jak: "uzasadnione względy społeczne i gospodarcze" oraz "możliwości płatnicze dłużnika" stanowi nieuprawnione przekroczenie delegacji ustawowej. Regulacja art. 59 ust. 2 u.f.p. przyznaje bowiem radom gmin szerokie uprawnienia do określenia szczegółowych zasad, co umożliwia im precyzowanie klauzul generalnych, dostosowując je do potrzeb legislacyjnych.

Skarżąca argumentowała, że art. 30 ust. 1 u.s.g. określa wójta jako organ odpowiedzialny za wykonanie uchwał, jednakże przekazanie zadań kierownikom jednostek organizacyjnych mieści się w granicach upoważnienia, gdyż kierownicy działają zgodnie z wytycznymi i pod nadzorem wójta. Wobec powyższego, należy wskazać, że takie postanowienie jest zgodne z racjonalnym jak i ekonomicznym zarządzaniem zasobami administracyjnymi gminy.

W ocenie Skarżącej wprowadzenie definicji pojęć było zgodne z zasadami techniki prawodawczej i miało na celu precyzyjne wskazanie zakresu Uchwały. Pojęcie "należności" ujęte w art. 59 ust. 1 u.f.p. oraz pojęcie "ulgi" zawarte w art. 59 ust. 2 u.f.p. nie zostały jednoznacznie zdefiniowane, co uprawniało Radę Gminy do ich dostosowania w Uchwale, w szczególności, że definicje te pozostają spójne z ustawowymi i nie wprowadzają nowych treści.

Odnosząc się do naruszeń prawa procesowego, Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru jest zobowiązany wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie 30 dni od doręczenia mu uchwały. Tymczasem Uchwała została podjęta 19 czerwca 2024 r., a opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewody Śląskiego 24 czerwca 2024 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało natomiast wydane dopiero 25 października 2024 r., czyli z naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g.

Zdaniem Skarżącej Wojewoda nie wykazał, że stwierdzone przez niego uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa, które uzasadniałyby unieważnienie Uchwały.

Skarżąca podniosła, że wyznaczenie jej wyłącznie jednego dnia na przygotowanie merytorycznej odpowiedzi i zajecie stanowiska w sprawie nie było przejawem realizacji zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. Co więcej, takie działanie organu w żadnym wypadku nie budzi zaufania do prowadzonego przez niego postępowania - a wręcz przeciwnie - pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą zawartą w art. 8 k.p.a.

4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewoda w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z 25 października 2024 r. stwierdzającym nieważność Uchwały.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego niedochowania 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda argumentował, że 21 czerwca 2024 r. przesłano pismo z aktami do nadzoru prawnego Wojewody (w związku z art. 90 ust. 1 i u.s.g.), jednakże nie przedłożono Uchwały, pomimo takiego wymogu.

Natomiast 21 czerwca 2024 r. pismem znak W.0711.51.2024 Wójt Gminy Świerklany przesłał wniosek o ogłoszenie aktu w dzienniku urzędowym województwa, od którego dołączył m.in. Uchwałę.

Wojewoda podniósł, że Uchwała do ogłoszenia przekazana została na dedykowaną, elektroniczną skrzynkę podawczą dziennika urzędowego, a nie na skrzynkę podawczą Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego (pozostałe uchwały podlegające ogłoszeniu zostały przesłane dwutorowo) oraz mylnie została przekazana Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Zaznaczył, że wskazana wyżej dedykowana, elektroniczna skrzynka podawcza nie spełnia wymogów prawnych i technicznych do uznania jej za skrzynkę podawczą Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, ale stanowi wyłącznie kanał służący doręczeniu uchwał i zarządzeń do wojewódzkiego dziennika urzędowego celem publikacji. Także i z tego względu uznać należy, że termin na wydanie ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego biegnie Wojewodzie dopiero od dnia doręczenia mu uchwał w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Uchwała została przesłana wnioskiem z 27 września 2024 r. przez Regionalną Izbę Obrachunkową, zatem termin nadzoru upływał 27 października 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 wspomnianej regulacji kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Z treści art. 148 tej ustawy wynika natomiast, że sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Z kolei w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z przekroczeniem ustawowego terminu 30 dni. Wskazała, że Uchwała została podjęta 19 czerwca 2024 r. i 24 czerwca opublikowaną ją w Dzienniku Urzędowym Wojewody Śląskiego, a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane dopiero 25 października 2024 r.

Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę przyznał, że Uchwała została mu doręczona 21 czerwca 2024 r. w celu jej ogłoszenia Dzienniku Urzędowym Wojewody Śląskiego, natomiast Uchwała nie została doręczona do nadzoru prawnego Wojewody, pomimo takiego wymogu. Uchwała została przesłana organowi nadzoru wnioskiem z 27 września 2024 r. przez Regionalną Izbę Obrachunkową, zatem termin nadzoru upływał w dniu 27 października 2024 r.

Sąd podziela ocenę prawną i argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 222/24, że "poddanie działalności samorządu terytorialnego nadzorowi stanowi element ograniczający konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność (art. 165 Konstytucji), w tym również samodzielność finansową (art. 167 Konstytucji). Samo pojęcie nadzoru, chociaż niezdefiniowane przez ustrojodawcę, powinno być rozumiane zgodnie z ustaleniami doktrynalnymi. Akcentują one jego odmienność od pojęcia kontroli, której także jednostki samorządu terytorialnego są poddane (zob. komentarz do art. 203, uw. 4). Nadzór mieści w sobie zarówno kompetencje organu nadzorującego do ustalania zgodności stanu faktycznego z przyjętymi kryteriami, jak i uprawnienie do zastosowania władczych środków korygujących (wzruszających) podjęte przez podmiot nadzorowany akty lub czynności. Cechą nadzoru sprawowanego nad działalnością samorządu jest powierzenie go organom władzy publicznej niepowiązanym z samorządem więzią hierarchiczną. Nadzór może mieć zarówno charakter prewencyjny, jak i represyjny (MS, t. II, s. 953). W doktrynie podkreśla się ponadto dwojaką perspektywę istoty nadzoru, o którym mowa w komentowanym przepisie. Po pierwsze, z punktu widzenia jednostek samorządu instytucja nadzoru wyznacza i potwierdza granice gwarantowanej przez ustrojodawcę ich samodzielności. Prawne uregulowanie przesłanek zastosowania oraz środków i procedury wykonywania nadzoru chroni samorząd przed pozbawioną podstaw normatywnych ingerencją ze strony podmiotów sprawujących nadzór (MS, t. II, s. 952). Po drugie nadzór nad działalnością samorządu, zwłaszcza wykonywany przez organy administracji rządowej, gwarantuje integrację funkcjonowania wszystkich podmiotów sprawujących władzę publiczną (LG I, t. V, s. 1)." (B. Naleziński (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 171.). Podkreślenia wymaga, że ustawa o samorządzie gminnym stanowi kompleksową regulację dotyczącą trybu nadzoru nad działalnością gminy - z innych ustaw (włącznie z powoływaną przez Wojewodę ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, do której odsyła art. 42 u.s.g.) nie można wywodzić zmiany terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Niewątpliwie zaaprobowanie takiego stanowiska stanowiłoby bezprawne uprzywilejowanie Wojewody, gdyż dysponowałby on wtedy dłuższym terminem na wydanie ww. rozstrzygnięcia. Ponadto niejako na marginesie należy wskazać, iż przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją RP."

W ocenie Sądu kwestia kierowania aktów normatywnych do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym pozostaje bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, ponieważ kwestią zasadniczą jest tu data otrzymania przez Wojewodę Uchwały.

W postępowaniu nadzorczym uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają ocenie wojewody w zakresie ich zgodności z prawem. Wymóg ochrony samodzielności samorządu terytorialnego spowodował, że postępowanie nadzorcze wojewody zostało ograniczone czasowo, a na wojewodę został nałożony 30-dniowy termin na wydanie ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 222/24, z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 658/18).

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że rozróżnić należy doręczenie Uchwały, jako podmiotowi odpowiedzialnemu za jej publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa, od doręczenia mu jej, jako organowi uprawnionemu do wydania ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego. W konsekwencji, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z: 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 222/24, 11 grudnia 2020 r. I GSK 1193/20, jak również w wyroku NSA z 15 marca 2019 r. I GSK 939/18, że brak jest podstaw do przyjęcia, by Wojewoda, jako organ uprawniony do publikacji aktów normatywnych i jako organ nadzoru, mógł domagać się przekazania uchwały dwukrotnie - raz jako organowi uprawnionemu do nadzoru i raz jako organowi zobowiązanemu do jej publikacji.

Art. 90 ust. 1 u.s.g. nie zawiera warunku, aby uchwała lub zarządzenie gminy były doręczone wojewodzie jako organowi nadzoru, tj. niejako w specjalnym trybie. Przepis mówi o doręczeniu uchwały.

W sprawie Wojewoda wskazał, że datą pierwszego przedstawienia Wojewodzie Uchwały był 21 czerwca 2024 r. Oznacza to, że termin dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego upływał 22 lipca 2024 r. Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło tymczasem 25 października 2024 r., a więc po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że termin wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. ma charakter prekluzyjny, co oznacza, że nie podlega on przywróceniu ani nie może być przerwany lub zawieszony przez czynność organu nadzoru. Wojewoda po upływie terminu przeprowadzenia postępowania nadzorczego traci kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a chcąc doprowadzić do wyeliminowania ocenianego aktu z obrotu prawnego powinien wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. terminu do podjęcia rozstrzygnięcia powoduje, że jest to termin ustawowy, a po jego upływie kompetencja nadzorcza wygasa.

Zatem akt nadzoru z 25 października 2024 r. stwierdzający nieważność Uchwały, jako wydany po terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g., podlega uchyleniu.

Mając powyższe na względzie, najdalej idący zarzut skargi dotyczący wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest uzasadniony, choć Skarżąca błędnie zarzuciła w tym zakresie naruszenie przepisów prawa procesowego. Przewidziany bowiem w art. 90 ust. 1 u.s.g. termin ma charakter materialnoprawny.

W tym stanie rzeczy odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi nie byłoby zasadne.

Przez wzgląd na powyższe, Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a, zasądzając na rzecz Gminy kwotę 480 zł (wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym).