Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 441/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 90 poz 1005
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Małgorzata Borowiec (spr.) NSA Jacek Chlebny Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006r. sygn. akt II SA/Wa 1493/06 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podwyższenia dodatku specjalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz R. T. kwotę 435 zł (czterysta trzydzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1493/06 , oddalił skargę R. T. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podwyższenia dodatku specjalnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) i § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 11 pkt 4, § 31 ust.1 pkt 7, ust. 3 i 4, § 38 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.) podwyższył R. T. będącemu w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od dnia [...] lipca 2002 r. dodatek specjalny o 10 % kwoty należnego uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego do dnia zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu decyzji podał, iż od [...] marca 2002 r. R. T. na mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] został skierowany do wykonywania czynności służbowych w procesie likwidacji byłych jednostek wojskowych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji koordynowanych przez Pełnomocnika tegoż Ministra. Ze względu na duży zakres prac, posiadaną wiedzę, fachowość oraz duże poczucie odpowiedzialności, oprócz obowiązków wynikających z poprzednio zajmowanego stanowiska Szefa Sztabu Grupy Likwidacyjnej [...] Jednostek Wojskowych MSWiA oficer wykonuje dodatkowo zadania o wysokim stopniu złożoności i odpowiedzialności wiążące się z procesem likwidacji byłych jednostek podległych MSWiA.

Następnie, postanowieniem Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. na podstawie art. 157 § 2 i 141 § 1 kpa wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 127 § 1 i 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Departamentu Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2002 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 kpa.

W uzasadnienie, organ powołując się na art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy i § 31 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, stwierdził, iż przyznanie R. T. dodatku specjalnego nie było możliwe, gdyż w okresie, za który przyznano mu ten dodatek nie pełnił on służby wojskowej na stanowisku służbowym. Zatem wykonywane w tym okresie zadania, nie mogą być uznane za nowe lub dodatkowe o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności, bądź też wykraczające poza zwykłe obowiązki służbowe.

Zdaniem organu obowiązki wykonywane przez skarżącego były, w rozumieniu § 64 ust. 1, pkt 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.) zadaniami służbowymi doraźnie zleconymi przez organ wojskowy, w którego dyspozycji pozostawał, nie były to natomiast czynności wykraczające poza obowiązki służbowe.

W ocenie organu, podwyższenie dodatku specjalnego żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w dyspozycji i wykonującemu w tym czasie doraźne zadania służbowe zlecone w trybie § 64 ust. 1, pkt 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych rażąco narusza prawo uregulowane w § 31 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono zarzut naruszenia art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 3, art. 16 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa.

Zdaniem skarżącego zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, wydana została przez organ niewłaściwy, ponieważ organem wyższego stopnia uprawnionym do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Ponadto, w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że naruszono zasadę z art. 16 § 1 zdanie 2 kpa.

Wskazano, że błędna wykładnia przepisów nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Interpretacja przepisów dokonana przez Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonana w decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. nie przekracza granic błędnego rozumowania i nie stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym.

Minister Obrony Narodowej, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że Minister Obrony Narodowej był organem właściwym w rozpoznawanej sprawie, ponieważ został wskazany organem upoważnionym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy rozstrzygnięciem kompetencyjnym Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2005 r. Odnosząc się do zarzutu i wywodził jak w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę, uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy żołnierze zawodowi otrzymują dodatki do uposażenia: kwalifikacyjny, specjalny oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami służby wojskowej albo miejscem pełnienia służby.

Stosownie zaś do § 31 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, żołnierzowi zawodowemu przysługuje dodatek specjalny w określonej procentowo wysokości kwoty należnego uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego.

Przy czym, jak podkreślił Sąd, według ustępu 3 powołanego przepisu, dodatek, o którym mowa w ust. 1, może być podwyższony w związku z powierzeniem żołnierzowi zawodowemu nowych lub dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności i odpowiedzialności albo obowiązków wykraczających poza zwykłe obowiązki służbowe, za które żołnierzom nie przysługuje dodatkowe wynagrodzenie. W takim przypadku zwiększenie dodatku specjalnego nie może przekroczyć kwoty stanowiącej 10% uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego przysługującego żołnierzowi.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z przepisów tych jednoznacznie wynika, iż możliwość podwyższenia dodatku specjalnego dotyczy tylko żołnierza zawodowego wyznaczonego na stanowisko służbowe, a tym samym wykluczone jest przyznanie tego dodatku żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w dyspozycji. Tym samym nie można przyjąć, że wydanie przez Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lipca 2002 r. decyzji o podwyższeniu R. T. pozostającemu w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dodatku specjalnego o 10 % kwoty należnego uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego mieściło się w granicach dopuszczalnej interpretacji przepisów dotyczących dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy.

Wysokość uposażenia jest ściśle powiązana ze stanowiskiem służbowym. Skoro zatem w dniu [...] lipca 2002 r. nie zajmował stanowiska służbowego, gdyż był w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i wykonywał zlecone przez ten organ zadania doraźne, brak było podstaw do podwyższenia mu dodatku specjalnego za wykonywanie czynności wykraczających poza zakres zadań wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego

W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister Obrony Narodowej prawidłowo stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. przyznającej skarżącemu dodatek specjalny.

Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia właściwości przez Ministra Obrony Narodowej, ponieważ organ ten został ostatecznym rozstrzygnięciem kompetencyjnym Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2005 r. wskazany jako właściwy do rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2002 r.

Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. T. i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), to jest przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) przez nie uwzględnienie skargi mimo dającego się stwierdzić naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest z powodu dowolnej i niedostatecznie uzasadnionej oceny prawnej że nie doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów art. 157 § 1 kpa w związku z art. 17 pkt 3 kpa oraz art. 16 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa przy rozstrzyganiu sprawy skarżącego.

Powołując się na powyższe naruszenia prawa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący przywołując treść art. 157 § 1 kpa i art. 17 pkt 3 kpa stwierdził, że ponieważ stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, to organem wyższego stopnia w stosunku do tegoż dyrektora jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (i jako organ nadrzędny, i jako właściwy minister, i jako organ sprawujący nadzór nad tym dyrektorem). Tym samy, zdaniem skarżącego decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności wydał organ niewłaściwy.

Ponadto, zdaniem skarżącego, błędna interpretacja przepisów w sprawie dodatków nie może stanowić określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący stwierdził, iż zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Ocenę zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 k.p.a. i art. 17 pkt 3 k.p.a. przez uznanie, że Minister Obrony Narodowej, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji był organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego MSWiA należy poprzedzić uwagami natury ogólnej zawierającymi wyjaśnienie podstaw prawnych określających kompetencje obu ministrów w stosunku do żołnierzy zawodowych pełniących służbę w podległych im jednostkach wojskowych.

Akty prawne regulujące kompetencje tych organów w stosunku do żołnierzy to:

ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), która utraciła moc z dniem 1 lipca 2004 r. (art. 189 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Dz.U. Nr 179, poz. 1750);

ustawa z 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tekst jedn. Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 ze zm.); oraz wydane na ich podstawie rozporządzenia wykonawcze:

- Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. Nr 23, poz. 101) uchylone z dniem 1 lipca 2005 r. poprzez art. 159 pkt 9, art. 188 i art. 189 cyt. ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych,

- Ministra Obrony Narodowej z 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38) obowiązujące do dnia 30 czerwca 2005 r., uchylone przez art. 188 i art. 189 cyt. ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych,

- Rady Ministrów z dnia 7 października 1997 r. w sprawie służby wojskowej oraz uposażenia żołnierzy zawodowych wyznaczonych na stanowiska służbowe w jednostkach organizacyjnych poza resortem obrony narodowej (Dz.U. Nr 130, poz. 846 ze zm.) obowiązujące do dnia 30 czerwca 2004 r., uchylone przez art. 159 pkt 10, art. 188 i art. 189 cyt. ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych,

- Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1005) uchylone z dniem 1 marca przez § 14 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 lutego 2005 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy niezawodowych (Dz.U. Nr 28, poz. 242 ze zm.).

Kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do żołnierzy zawodowych pełniących służbę w podporządkowanych mu jednostkach określał art. 108 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowił, że wobec tych żołnierzy przysługują mu uprawnienia Ministra Obrony Narodowej przewidziane w ustawie. Z dniem 1 stycznia 2002 r. przepis ten został skreślony przez art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania Ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 1800).

Określenie uprawnień Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do żołnierzy zawodowych pełniących służbę w podległych mu jednostkach zawierał również rozdział 11 (§ 163-165) cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, a także § 18 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 1997 r. w sprawie służby wojskowej oraz uposażenia żołnierzy zawodowych wyznaczonych na stanowiska służbowe w jednostkach organizacyjnych poza resortem obrony narodowej.

W ustawie z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy uprawnienia Ministra Spraw Wewnętrznych regulował art. 48. Zgodnie z tym przepisem uprawnienia Ministra Obrony Narodowej i podległych mu organów, przewidziane w art. 11 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 6, art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 3 i art. 33 ust. 4, przysługują Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji i podległym mu organom w stosunku do żołnierzy pełniących służbę w podległych mu jednostkach oraz członków ich rodzin. Przepisy wykonawcze przewidziane w ustawie, które dotyczyły również żołnierzy jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, Minister Obrony Narodowej wydawał w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych. Przepis ten został uchylony z dniem 1 lipca 2004 r. na podstawie art. 159 pkt 22 cyt. ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Z kolei w § 38 cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy wskazano, że określone w rozporządzeniu uprawnienia Ministra Obrony Narodowej i dyrektora departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwego w sprawach kadr, w stosunku do żołnierzy pełniących służbę w jednostkach wojskowych podporządkowanych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, przysługują odpowiednio ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz dyrektorowi Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Jednostki wojskowe podporządkowane Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wymieniono w ustawie z dnia 22 grudnia 1999 r. o czasowym podporządkowaniu niektórych jednostek wojskowych (Dz.U. z 2000 r. Nr 2, poz. 6 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie z dniem 17 stycznia 2000 r. Były to: [...] Jednostki Wojskowe Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Jednostka Wojskowa nr [...] - Biuro Ochrony Rządu oraz jednostki podległe Szefowi Biura Ochrony Rządu - JW. [...], JW. [...], JW. [...], JW. [...] - zwane dalej "jednostkami wojskowymi", które w celu ich restrukturyzacji pozostały podporządkowane ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych do dnia 31 grudnia 2000 r., a zmianą dokonaną art. 74 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawanych aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120, poz. 1268), termin ten zastąpiono wyrazami "do dnia 31 marca 2001 r." Powyższa ustawa została uchylona z dniem 30 marca 2001 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz.U. Nr 27, poz. 298 ze zm., tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.).

A zatem od dnia 1 kwietnia 2001 r. podstawę prawną podporządkowania Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji jednostek wojskowych stanowił przepis art. 144 ust. 2 tej ustawy.

W myśl art. 144 ust. 1 cyt. ustawy o Biurze Ochrony Rządu jednostki wojskowe podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zwane dalej "jednostkami wojskowymi" podlegały likwidacji do dnia 31 grudnia 2001 r.

Stosownie do treści art. 144 ust. 2 tej ustawy w terminie określonym w ust. 1 jednostki wojskowe zostały podporządkowane ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.

Ta regulacja prawna wskazuje, iż przyjmowano, że jednostki wojskowe podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji zostaną w tym terminie zlikwidowane. Konsekwencją tego założenia było skreślenie z poszczególnych aktów prawnych przepisów przyznających temu Ministrowi określone uprawnienia w stosunku do żołnierzy zawodowych pełniących służbę w tych jednostkach. Dotyczyło to m.in. art. 108 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, którego skreślenie nastąpiło z dniem 1 stycznia 2002 r. Jednocześnie w art. 146 powołanej ustawy o Biurze Ochrony Rządu stwierdzono, że żołnierze zawodowi jednostek wojskowych, z którymi do dnia 31 grudnia 2001 r. nie rozwiązano stosunku służbowego, przechodzą do dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Przewidziano również możliwość przejścia tych żołnierzy do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej za jego zgodą. Jednakże postanowiono, że minister właściwy do spraw wewnętrznych zwalnia z zawodowej służby wojskowej żołnierzy, którzy w terminie wyżej określonym, nie przejdą do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej.

W praktyce oznaczało to przedłużenie okresu likwidacji jednostek wojskowych i przejście żołnierzy zawodowych tych jednostek (z którymi nie rozwiązano stosunku służbowego do dnia 31 grudnia 2001 r. i którzy nie przeszli do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej za jego zgodą) do dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji aż do czasu zwolnienia ich przez niego z tej służby. Oznaczało to, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do tych żołnierzy posiadał nadal uprawnienia Ministra Obrony Narodowej. Tak więc przepis art. 146 ust. 3 cyt. ustawy o Biurze Ochrony Rządu był jedynym przepisem kompetencyjnym określającym właściwość tego Ministra wobec tych żołnierzy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach I OSK 111/05 i I OSK 317/06 podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzając, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji był uprawniony do podjęcia wobec żołnierzy zawodowych pełniących służbę w podległych mu uprzednio jednostkach wojskowych decyzji o wypowiedzeniu im stosunków służbowych. Przepis art. 146 ust. 3 ustawy o Biurze Ochrony Rządu jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 74 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że skreślenie art. 108 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych pozbawiło Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uprawnień do wydawania decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego i zwolnieniu ze służby wobec żołnierzy zlikwidowanych jednostek wojskowych oraz uznanie, że te uprawnienia przeszły na Ministra Obrony Narodowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uprawnienia te bowiem nadal posiadał, zaś kompetencje Ministra Obrony Narodowej były w tym zakresie wyłączone.

Przyjęcie takiego rozumowania było podstawą unormowania przyjętego w § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 stycznia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U Nr 5, poz. 54), które weszło w życie z dniem 6 lutego 2002 r. Przepis ten stanowi, że przepisy § 1 pkt 24, a więc rozdziału 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych stosuje się do żołnierzy zawodowych, którzy w dniu 31 grudnia 2001 r. pełnili czynną służbę wojskową w jednostkach wojskowych podporządkowanych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych albo pozostali do dyspozycji tego ministra do czasu ich przejścia do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej, albo zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Wskazać należy, iż cyt. rozdział 11 (§ 163-165) rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej dotyczył służby wojskowej żołnierzy zawodowych w jednostkach podporządkowanych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. W myśl § 163 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia, przewidziane w rozporządzeniu uprawnienia Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej przysługują Dyrektorowi Biura Kadr i Szkolenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zachował wobec żołnierzy zawodowych zlikwidowanych jednostek wojskowych pozostających w jego dyspozycji wszelkie kompetencje, aż do czasu ich zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Nie oznacza to jednak, że po dniu 1 stycznia 2002 r. był on również uprawniony do orzekania w trybach nadzwyczajnych, np. do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana zgodnie z obowiązującą poprzednio właściwością organu. Od 1 stycznia 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest już organem właściwym w sprawach żołnierzy zawodowych zwolnionych ze służby. A zatem organem uprawnionym do wzruszenia decyzji administracyjnych dotyczących żołnierzy zawodowych zwolnionych ze służby podlegających uprzednio Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji jest obecnie Minister Obrony Narodowej.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że decyzja Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2002 r. o przyznaniu R. T. podwyższonego dodatku specjalnego została podjęta w czasie, gdy pozostawał on w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a więc przez organ właściwy w sprawie. Zwolnienie R. T. przez tego Ministra z zawodowej służby wojskowej nastąpiło z dniem 31 sierpnia 2002 r.

Oznaczało to, że dopiero po tej dacie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utracił wobec tego żołnierza zawodowego jakiekolwiek uprawnienia, w tym do wzruszania w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności wydanych uprzednio decyzji. Organem tym był bowiem Minister Obrony Narodowej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny zarzut autora skargi kasacyjnej dotyczący m.in. naruszenia art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 k.p.a., dotyczący właściwości organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Natomiast jako zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., dotyczący przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji i wymaga bezpośredniego ustalenia, że decyzja będąca przedmiotem oceny dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. za nieważną należy uznać decyzję, która narusza prawo w sposób rażący. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane są następujące koncepcje rozumienia rażącego naruszenia prawa. Według jednej z nich "decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem" (por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu przed NSA, "Nowe Prawo" 1984, nr 1, s. 25). Według drugiej koncepcji o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Nie ma tu zatem rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony (wyrok NSA z dnia 6 września 1984 r., GP 1984, nr 20).

Trzecia z koncepcji łączy w sobie elementy obu uprzednio wskazanych. O tym czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne i gospodarcze wywołane decyzją (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 206).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra Obrony Narodowej, który uznał, iż decyzja Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2002 r. o podwyższeniu R. T. dodatku specjalnego została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu § 31 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.) i stwierdził jej nieważność.

Istota sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy były wystarczające podstawy do przyjęcia takiego stanowiska.

Zgodnie ze wskazanym przepisem § 31 ust. 3 rozporządzenia, dodatek specjalny mógł być podwyższony w związku z powierzeniem żołnierzowi zawodowemu nowych lub dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności i odpowiedzialności albo obowiązków wykraczających poza zwykłe obowiązki służbowe, za które żołnierzowi nie przysługuje dodatkowe wynagrodzenie. W takim przypadku zwiększenie dodatku specjalnego nie może przekroczyć kwoty stanowiącej 10% uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego przysługującego żołnierzowi.

Z uzasadnienia decyzji podwyższającej R. T. dodatek specjalny od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia zwolnienia ze służby wynika, iż podwyższono ten dodatek, uzasadniając to tym, że powierzono skarżącemu wykonywanie przez niego dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności i odpowiedzialności, wiążących się z procesem likwidacji byłych jednostek wojskowych podlegających MSWiA, wykraczających poza zakres zadań wynikających z poprzednio zajmowanego przez niego stanowiska służbowego w Grupie Likwidacyjnej Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych MSWiA. Natomiast Minister Obrony Narodowej stwierdzając nieważność tej decyzji uznał, że skoro skarżący pozostawał w dyspozycji to nie posiadał w przeciwieństwie do żołnierza pełniącego służbę na stanowisku służbowym, określonego zakresu obowiązków, który pozwalałby na ustalenie, czy wykonywane zadania, za które przyznano mu podwyższony dodatek specjalny, były w stosunku do zadań wynikających ze stanowiska służbowego zadaniami nowymi lub dodatkowymi o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności, bądź wykraczającymi poza zwykłe obowiązki służbowe, za które nie przysługiwało dodatkowe uposażenie.

W ocenie Ministra Obrony Narodowej zadania wykonywane przez skarżącego w okresie pozostawania w dyspozycji były zadaniami doraźnie stawianymi a nie zadaniami określonymi w powołanym przepisie.

Wbrew stanowisku Ministra Obrony Narodowej wskazać należy, iż analiza cytowanego § 31 ust. 3 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy nie pozwala na uznanie, że przepis ten nie miał zastosowania do żołnierza zawodowego pozostającego w dyspozycji organu wojskowego. Wskazywał on jedynie za jakie zadania mógł być podwyższony dodatek specjalny. Nie stanowił on zatem podstawy do przyjęcia, iż żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w dyspozycji nie mógł być on przyznany. Oznacza to, że żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w dyspozycji organu wojskowego wykonującemu określone w tym przepisie zadanie taki dodatek mógł być przyznany. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano, iż warunki określone w cyt. przepisie rozporządzenia nie zostały spełnione. Brak było zatem podstaw do uznania, iż przyznanie skarżącemu podwyższonego dodatku specjalnego rażąco naruszało § 31 ust. 3 cyt. rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy.

Dopiero w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lutego 2003 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. Nr 33, poz. 275), w § 1 pkt 7c dodano z dniem 26 lutego 2003 r. § 31 ust. 4a, który stanowił, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do żołnierzy zawodowych pozostających w dyspozycji lub rezerwie kadrowej. Następnie przepis ten został zmieniony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 grudnia 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 55) i z dniem 30 stycznia 2004 r. przepis § 31 ust. 4a otrzymał brzmienie: "Przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do żołnierzy zawodowych pozostających w dyspozycji lub rezerwie kadrowej albo w okresie wypowiedzenia stosunku służbowego". Podkreślić jednak należy, iż dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa chodzi o stan prawny w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Zatem późniejsza zmiana prawa nie może być podstawą oceny kwestionowanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał wniesioną skargę, uznając, że wbrew stanowisku Ministra Obrony Narodowej, decyzji Dyrektorowi Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2002 r. wydanej na podstawie § 31 ust. 3 cyt. rozporządzenia nie można przypisać żadnej z cech rażącego naruszenia prawa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 135 cyt. ustawy uchylił obie decyzje.

O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono na mocy art. 200 i art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 powołanej ustawy a ich wysokość określono na podstawie § 14 ust. 2 lit. c/ i pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).