Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 442/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: [ art. 15zzzzzn[2]
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 stycznia 2022 r., nr 430000/71/0042678/2022/RED-U w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) decyzją z 2 listopada 2021 r. (nr 2467/2021) odmówił P. Ł. (dalej: skarżący, strona skarżąca, strona) umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Przesyłkę zawierającą tę decyzję z powodu nieobecności adresata pozostawiono w placówce pocztowej, o czym w dniu 8 listopada 2021 r. umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Przesyłka był awizowana powtórnie w dniu 16 listopada 2021 r. Z powodu nie podjęcia jej w terminie przesyłkę zwrócono nadawcy.

W dniu 4 stycznia 2022 r. (data nadania 3 stycznia 2022 r.) wpłynęły do organu przesłane przez skarżącego dowody wpłat z tytułu opłacenia należności z tytułu składek. Jak wskazał organ, skarżący nie dołączył pisma przewodniego.

Pismem z 30 grudnia 2021 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji nr 2467/2021 z dnia 2 listopada 2021 r. Według prezentaty organu, wniosek ten wpłynął do ZUS w dniu 24 stycznia 2022 r. Na wniosku znajduje się ręcznie napisana informacja: "pismo złożone ponownie 24.01.2022 r. wobec zagubienia tego pisma przez ZUS wysłanego w dniu 03.01.2022 r., potwierdzenie nadania".

Decyzją z 27 stycznia 2022 r. (nr 430000/71/0042678/2022/RED-U) ZUS stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 83b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., dalej: "u.s.u.s."). W uzasadnieniu wskazał, że decyzję z 2 listopada 2021 r. uznał za doręczoną skarżącemu w dniu 22 listopada 2021 r. Termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy minął w dniu 6 grudnia 2021 r., wniosek wpłynął 24 stycznia 2022 r., a więc po upływie terminu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 89 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 95 § 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu składania wyjaśnień, zarzutów i wniosków oraz ustosunkowania się do złożonych dokumentów, mimo że w sprawie zachodziła konieczność ustalenia wypłaconych składek i zajęcia stanowiska przez skarżącego,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez niedopełnienie czynności przez ZUS przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego, mimo że organ dysponował dowodami wpłat składek,

- art. 64 k.p.a. w zw. z art. 154 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ możliwości wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych mimo że ZUS w dniu 4 stycznia 2022 r. otrzymał od skarżącego dowody wpłat z tytułu opłacenia należności składek, bez pisma przewodniego, a toczące się poprzednio przed decyzją postępowanie jednocześnie zezwalało na uchylenie przedmiotowej decyzji ostatecznej, gdyż żadna ze stron nie nabyła prawa.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ZUS w całości oraz uchylenie decyzji z 2 listopada 2021 r. celem kontunuowania postępowania zgodnie z wnioskami skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzająca uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. W konsekwencji również sądowa kontrola tej decyzji musiała ograniczyć się do kwestii ściśle procesowej tj. zasadności stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast zakresem tej kontroli nie jest już objęte badanie legalności decyzji Zakładu z 2 listopada 2021 r.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia ZUS jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do "uchybienia terminu do wniesienia odwołania" (złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) należy wskazać, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z powyższym co do zasady każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu już stanowi jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie terminowi nastąpiło, to przy braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu - organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin do wniesienia odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy liczony jest od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do okoliczności stanu faktycznego w sprawie, należy wskazać, że z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca decyzję z 2 listopada 2021 r. została doręczona w trybie art. 44 k.p.a., zgodnie z którym w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji była dwukrotnie awizowana z zachowaniem terminów określonych w art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Przesyłkę w dniu 8 listopada 2021 r. pozostawiono w placówce pocztowej, o czym umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 16 listopada 2021 r. Doręczenie skarżącemu decyzji należy uznać za skuteczne z dniem 22 listopada 2021 r. Termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął zatem w dniu 6 grudnia 2021 r. W dniu 4 stycznia 2022 r. (data nadania 3 stycznia 2022 r.) do organu wpłynęły przesłane przez skarżącego dowody wpłat z tytułu opłacania należności z tytułu składek. Jak wskazał w zaskarżonej decyzji ZUS do dokumentów tych nie dołączono pisma przewodniego. W dniu 24 stycznia 2020 r. wpłynął do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym kontekście stanowisko prezentowane przez organ, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony po terminie jest prawidłowe, niemniej wydanie w niniejszej sprawie decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należało ocenić jako przedwczesne, bowiem miało miejsce z naruszeniem istotnych obowiązków informacyjnych, ciążących na organie prowadzącym postępowanie.

W sprawie pominięte zostały przepisy szczególne, jakie ustawodawca wprowadził w związku ze stanem epidemii, a jakie w zamyśle ustawodawcy miały zminimalizować negatywne skutki prawne związane z nadzwyczajną sytuacją, w tym w kwestii dotyczących biegu terminów prawa materialnego i procesowego. Chodzi o art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej ustawa COVID-19), który został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 - dalej jako: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie dnia 16 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W myśl natomiast art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten wprowadza szczególny obowiązek informacyjny organu, który aktualizuje się jeśli strona "uchybi terminowi" w znaczeniu przyjętym w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy zmieniającej. W takim przypadku organ ma obowiązek zawiadomić stronę o stwierdzonym uchybieniu. W zawiadomieniu tym organ ma obowiązek wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, przy czym bieg tego terminu rozpoczyna się od jego "wyznaczenia stronie" czyli, zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń pism (art. 39 i nast. k.p.a.), od daty doręczenia stronie stosownego zawiadomienia.

W sprawie termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy minął

6 grudnia 2021 r., czyli w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego z powodu Covid-19 i wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Zgodnie z tym rozporządzeniem, stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. do odwołania. Odwołanie stanu epidemii nastąpiło z dniem 16 maja 2022 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1027). Jednocześnie w rozporządzeniu tym ogłoszono (do odwołania) stan zagrożenia epidemicznego.

Jak wynika z akt sprawy, organ nie zawiadomił strony o stwierdzonym uchybieniu terminu, w którym to zawiadomieniu organ miał obowiązek wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. Kierując się wyrażoną w tym przepisie zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminu – udzielić stronie należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich czynności powinna dopełnić strona, aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł być merytorycznie procedowany (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Opolu z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 463/21). W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił stronie wyjaśnień, iż uchybiła ona terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz, że warunkiem skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Taka informacja powinna być skierowana do strony niezwłocznie po wpłynięciu do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero w przypadku braku takiego wniosku o przywrócenie terminu, organ był uprawniony i obowiązany do wydania decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, wszystko to w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu art. 9 k.p.a., organ w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mając na uwadze, że skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Organ powinien poinformować stronę, że wniosek o przywrócenie terminu powinien zawierać uzasadnienie, w którym uprawdopodobniłaby, że uchybienie nastąpiło bez winy strony.

Mając powyższe na uwadze Sąd ze względu na stwierdzone uchybienia proceduralne uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie złożył organ, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.