Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1823/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 1 w zw. z art. 64a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: asesor WSA Aneta Żak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2023 r. nr 761/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 czerwca 2023 r. nr 761/2023 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 682), dalej jako: p.b., po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: PINB) z 4 kwietnia 2023 r. nr IOT/98/2023 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 11 stycznia 2023 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego obiektu budowlanego - ogrodzenia wraz z przylegającym do niego budynkiem kubaturowym, położonego przy ul. [...] w W., na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

W dniu 2 marca 2023 r. PINB przeprowadził oględziny ww. nieruchomości, podczas których stwierdził, że znajdują się na niej obiekty dawnej fabryki wyrobów metalowych W. C. sp. z o.o., tj. budynek produkcyjny oraz budynek biurowy (oba budynki wpisane do ewidencji zabytków), budynek magazynowy i inne budowle zlokalizowane w narożniku południowo - zachodnim działki oraz mur, który uległ zniszczeniu. PINB ustalił, że właścicielem działki jest Miasto [...], a dzierżawcą P. sp. z o.o. Do protokołu oględzin załączono opinię techniczną dotyczącą innych budowli, muru i stanu tynków z 27 lutego 2023 r., wedle której (pkt 9 opinii) "budynki - inne budowle nie nadają się do remontu, należy zgodnie z przepisami prawa budowlanego uzyskać stosowne pozwolenia i dokonać ich rozbiórki - w trybie pilnym. Mur ogrodzeniowy - częściowo zawalony, nie nadaje się do remontu. Uszkodzenia są tak duże, że należy przeznaczyć go do rozbiórki - uzyskując stosowne pozwolenia zgodnie z obowiązującymi przepisami w trybie pilnym. Tynki zewnętrzne - odspojone fragmenty należy usunąć — od strony północnej i zachodniej. Budynki nie mają odpowiednich zabezpieczeń przed wilgocią atmosferyczną i kondensacyjną, a elementy drewniane i ceglane i stalowe są niszczone przez biologiczne czynniki korozyjne. Stan techniczny w dniu oględzin zgody z opinią j.w. Od strony innych budowli wykonano wygrodzenie - oznaczenie występującego zagrożenia". W protokole odnotowano stwierdzone istnienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia: "uszkodzenia konstrukcji innych budowli, muru i budynków - tynków".

W dniu 31 marca 2023 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną, a następnie, decyzją z 4 kwietnia 2023 r. wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 p.b., nakazał P. sp. z o.o. rozbiórkę, w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji, obiektów budowlanych - muru ogrodzeniowego oraz związanych z murem dwóch budynków przy u. [...] w W. na terenie ww. działki (określonych na szkicu sytuacyjnym jako inna budowla zlokalizowana w narożniku południowo - zachodnim). Na podstawie art. 108 k.p.a. decyzji tej PINB nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W wyniku rozpatrzenia odwołania P. sp. z o.o., MWINB wydał opisaną na wstępie decyzję kasacyjną z 26 czerwca 2023 r. wskazując w niej, że zastosowany przez organ I instancji przepis art. 67 ust. 1 p.b. umożliwia nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się w nieodwracalnie złym stanie technicznym. W postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym na podstawie art. 67 p.b. właściwy organ, jak wyjaśnił MWINB, powinien ustalić zamiar właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a w przypadku złożenia przez niego deklaracji odremontowania, odbudowania lub wykończenia obiektu - gdy jest to możliwe w świetle oględzin lub ekspertyzy technicznej - podjęte działania organu nadzoru budowlanego mogą sprowadzić się jedynie do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 p.b. W odniesieniu do ustaleń faktycznych dokonanych przez PINB w sprawie, organ odwoławczy następnie wskazał, że zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji co do tego, iż przedmiot postępowania nie nadaje się do remontu i odbudowy, a w związku z powyższym podjęcie działań w ramach ustawowych kompetencji organu I instancji było właściwe. MWINB stwierdził jednak zarazem, że zarzuty zawarte w odwołaniu są zasadne, gdyż organ I instancji niewłaściwie określił adresata obowiązku. Odwołując się do treści art. 61 oraz art. 67 p.b. MWINB przypomniał, że obowiązki związane z zapewnieniem użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska, jak również związane z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, spoczywają na właścicielu lub zarządcy. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż właścicielem nieruchomości jest Miasto [...], zaś skarżąca spółka korzysta w nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej (umowy dzierżawy). Zdaniem MWINB, nakaz rozbiórki w oparciu o art. 67 p.b. w pierwszej kolejności powinien być kierowany do właściciela nieruchomości, w sytuacji kiedy jest on możliwy do ustalenia. Odwołując się do orzecznictwa sądowego MWINB stwierdził, że skoro w ww. przepisie ustawodawca posłużył się alternatywą to oznacza, że obowiązki w trybie art. 66 ust. 1 w związku z art. 61 b.p. mogą być nałożone również na oba wskazane w ww. przepisach podmioty łącznie, niemniej jednak, zdaniem organu, w sytuacji, gdy stan własnościowy jest jednoznaczny, adresatem nakazów nakładanych na podstawie powołanych przepisów p.b. powinien być właściciel obiektu.

MWINB uznał ponadto, że organ I instancji niewłaściwie określił termin wykonania przez adresata nałożonego obowiązku, tj. termin 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej decyzji, podczas gdy zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043), w decyzji, o której mowa w § 6, właściwy organ wyznacza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiedni, technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki. MWINB stwierdził, że organ I instancji wyznaczając termin wykonania rozbiórki nie zastosował się do ww. przepisu.

Z powyższych wskazanych względów MWINB uchylił decyzję PINB jako wydaną z naruszeniem przepisów procesowych oraz materialnych i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, uznając, że postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem MWINB, czynności wyjaśniające, jakie należy przeprowadzić w sprawie, wykraczają poza zakres określony art. 136 k.p.a., a przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

Sprzeciw od decyzji MWINB z 26 czerwca 2023 r. na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...], reprezentowane przez radcę prawnego, zarzucając wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Zdaniem strony, decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Strona wnosząca sprzeciw wniosła w nim o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci umowy dzierżawy z [...] maja 1994 r. oraz aneksów do tej umowy - na okoliczność wykazania, że Spółka V. prawidłowo została uznana przez PINB za zarządcę obiektu budowlanego, a co za tym idzie, że organ I instancji prawidłowo określił adresata wydanej przez siebie decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw MWINB wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której, stosownie do art. 64a p.p.s.a., przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego, rozpoznawany przed sąd na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 14 października 2021 r., I OSK 1535/21; z 12 czerwca 2019 r. II OSK 1961/17; z 7 września 2018 r., II OSK 2204/18; z 8 czerwca 2018 r. II OSK 1684/16). Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, niewątpliwie należy zaś oceniać w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że choć sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19).

Mając na uwadze powyżej wskazane kryteria rozpoznania sprawy wszczętej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniesiony sprzeciw uwzględnił, gdyż za zasadne uznał stanowisko strony go wnoszącej, że w niniejszej sprawie nie spełniły się przesłanki uzasadniające podjęcie przez MWINB decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniosek Sądu opiera się na stwierdzeniu, że wydanie objętej sprzeciwem decyzji organ odwoławczy uzasadnił wadliwym, jego zdaniem, określeniem przez PINB, po pierwsze, adresata nakazu rozbiórki, po drugie, terminu wykonania rozbiórki, przy czym obie te kwestie nie zostały powiązane przez organ odwoławczy ani ze wskazaniem, naruszenia jakich przepisów postępowania dopuścił się PINB podejmując swoje rozstrzygnięcie, ani wykazaniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jeśli chodzi o kwestię określenia adresata decyzji, to nie sposób przyjąć, że nie zostały ustalone istotne fakty w sprawie, skoro MWINB jednoznacznie ustalił, że właścicielem obiektu jest Miasto [...], a jego dzierżawcą P. sp. z o.o., i kwestia ta nie ma w sprawie, zdaniem Sądu, charakteru spornego. Sporne jest jedynie to, który z tych podmiotów w świetle dyspozycji art. 67 p.b. powinien być adresatem nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu, stanowisko PINB odnośnie do tego zagadnienia powinno podlegać merytorycznej ocenie organu odwoławczego, gdyż przedmiotowy spór dotyczy subsumpcji stanu faktycznego do dyspozycji art. 67 p.b. Sąd zauważa, że oceny takiej w istocie organ odwoławczy dokonał, gdyż stwierdził, że jego zdaniem, w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki w oparciu o art. 67 p.b. powinien być kierowany do właściciela nieruchomości, w sytuacji kiedy jest on możliwy do ustalenia, a w tej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że właścicielem obiektu jest Miasto [...]. Sąd wskazuje, że powyższe dowodzi, że nie chodzi tu o przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających przez organ I instancji, lecz orzeczenie co do istoty sprawy, do czego organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że istota decyzji reformacyjnej, o której mowa w ostatnio powołanym przepisie, wyraża się w dokonaniu zmiany w materialnoprawnej sytuacji strony postępowania, co nie uchybia zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Do pozytywnych przesłanek wydania decyzji reformacyjnej zalicza się, m.in., brak wątpliwości co do ustalonego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy administracyjnej i jednocześnie istotne naruszenie przepisów prawa materialnego (A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2021, art. 138). Decyzja kasacyjna nie może z kolei zostać wydana, jeśli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie. Z tego zaś rodzaju przypadkiem, zdaniem Sądu, MWINB miał do czynienia w tej sprawie.

Sąd jednocześnie za zasadne uznaje przypomnieć - w odniesieniu do uzasadnienia rozpoznawanego sprzeciwu, w którym jego autorka wywodzi, że adresatem decyzji w tej sprawie powinien być dzierżawca (jako zarządca), a nie właściciel obiektu - że na gruncie tej sprawy nie jest uprawiony do rozstrzygnięcia powyżej zidentyfikowanej kwestii spornej. Jak wskazano na wstępie, postępowanie sądowe zainicjowane sprzeciwem ogranicza się wyłącznie do oceny Sądu co do tego, czy organ odwoławczy w sposób uprawniony podstawą swojego rozstrzygnięcia uczynił art. 138 § 2 k.p.a. i w jego ramach Sąd nie może formułować ocen prawnych co do meritum sprawy, m.in. z tego względu, że w tego rodzaju postępowaniu sądowym jego stroną jest tylko podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, zatem udziału w nim jest pozbawiona Spółka będąca dzierżawcą obiektu. Określony zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tejże decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jest to stanowisko ugruntowane w aktualnym orzecznictwie sądowym, w którym jednolicie przyjmuje się, że Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej, zaś uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; OSP 2019, z. 4 poz. 42 z aprobująca glosą P. Daniela). Z powyższych względów na gruncie tej sprawy nie aktualizują się określone w art. 106 § 3 p.p.s.a. warunki uprawniające Sąd do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na potrzeby rozstrzygnięcia, która z pozostających w sporze stron postępowania prowadzonego przez organy w trybie art. 67 p.b. powinna być adresatem decyzji wydanej podstawie tego przepisu. Sąd jeszcze raz podkreśla, że powyższa kwestia sporna pozostaje poza zakresem rozstrzygania w tej sprawie.

Zdaniem Sądu, powrotu rozpoznawanej sprawy na etap postępowania pierwszoinstacyjnego nie uprawniało również zakwestionowanie przez organ odwoławczy trybu i terminu wykonania rozbiórki. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych i w ramach tych właśnie kompetencji MWINB uprawniony jest w tej sprawie zmienić określony przez PINB termin wykonania rozbiórki, jeśli przyjmuje, że taka korekta jest konieczna. Nie sposób nie zauważyć, że zmiana przez organy odwoławcze określonych przez organy I instancji terminów wykonania decyzji administracyjnej jest jedną ze zmian najczęściej dokonywanych przez organy II instancji w ramach posiadanych przez te organy uprawnień reformatoryjnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydanie decyzji kasacyjnej w realiach rozpoznawanej sprawy było nieprawidłowe. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że na jej gruncie nie zaistniały wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniające przekazanie przez ten organ sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż ani MWINB nie wykazał istnienia uprawnionych powodów łączących się z koniecznością przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ani Sąd takich okoliczności nie stwierdził.

Z powołanych względów, wobec uznania, że objęta sprzeciwem decyzja MWINB z 26 czerwca 2023 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę koszt wpisu od sprzeciwu w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony, ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1800 ze zm.) w wysokości 480 zł.