Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 692/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 189f § 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 1, art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 846/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz A. Sp. z o.o. w O. 2.100 (dwa tysiące sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 846/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w O. (spółka, skarżąca, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (SKO) z dnia [...] września 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2022 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w Olsztynie, działając z upoważnienia Prezydenta Olsztyna (organ pierwszej instancji), nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 13.136,60 zł za zajęcie 125,11 m2 terenu zieleni pasa drogowego ulicy S. w O. (dz. nr [...] i nr [...] w obr.[...]), w okresie 15-21 lipca 2021 r. (przez 7 dni), poprzez wygrodzenie terenu dla potrzeb powiększenia placu budowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 79 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez uzależnienie rozstrzygnięcia decyzji od notatek służbowych, które nie mają istotnego znaczenia dla sprawy, o czym mowa w art. 72 § 1 k.p.a. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) oraz błędną interpretację definicji pasa drogowego. Spółka przyznała, że w dniu 15 lipca 2021 r. było ustawione ogrodzenie zajmujące częściowo trawiastą skarpę, która powstała w czasach budowy ulicy S. Jednak zdaniem skarżącej, ogrodzenie to nie zajmowało powierzchni wskazanej w protokole z 15 lipca 2021 r., a była to powierzchnia zdecydowanie mniejsza. Zdaniem spółki nieprawidłowo zostały przeprowadzone pomiary miejsca zajęcia pasa drogowego w dniach 15 lipca 2021 r. i 21 lipca 2021 r., z których sporządzono protokoły kontroli. Kontrole i pomiary przeprowadzone zostały przez dwóch różnych pracowników organu, a ponadto bez udziału strony postępowania, czym naruszono prawa strony, dlatego też protokoły te nie są dowodami w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., a jedynie notatkami służbowymi. Takie notatki nie mogą zawierać ustaleń, od których będzie zależało rozstrzygnięcie sprawy i nie mają istotnej mocy procesowej. Skarżąca oświadczyła, że w dniach: 16, 17, 18, 19 i 20 lipca 2021 r. ogrodzenie nie było ustawione w miejscu nasypu o powierzchni trawiastej, gdyż w dniu 15 lipca 2021 r. zostało przesunięte na miejsce granicy ewidencyjnej działki nr 10. Podano, że 21 lipca 2021 r. ogrodzenie zostało ponownie przesunięte zajmując częściowo nasyp o powierzchni trawiastej i zostało ustawione inaczej niż w dniu 15 lipca 2021 r., ale na pewno nie zajmowało powierzchni 125,1 m2, tylko powierzchnię kilkakrotnie mniejszą, a perspektywa wykonanych zdjęć nie ujmuje rzeczywistego zajęcia nasypu. Spółka zarzuciła, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 18 sierpnia 2021 r. stronie została okazana mapa z innymi oznaczeniami niż ta, która znajduje się w aktach sprawy i która wraz z protokołem została podpisana. Dodatkowe ustalenia i oznaczenia na mapie zostały dokonane bez obecności i wiedzy strony, a na mapie znajdującej się w aktach sprawy brak jest podpisu strony.

Zaskarżoną decyzją z [... września 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i dokonał prawidłowych ustaleń. Fakt zajęcia pasa drogowego organ pierwszej instancji udokumentował w sposób niebudzący wątpliwości. Powyższe potwierdza dokumentacja fotograficzna, notatki służbowe oraz protokoły kontroli sporządzone w trakcie wizji w terenie przez pracowników organu w dniach: 15 lipca 2021 r., 21 lipca 2021 r. i 23 lipca 2021 r., w trakcie których ustalono, że wskazany odcinek pasa drogowego był wygrodzony jako zaplecze budowy realizowanej na działce [...[ 10 w obr. [...], a zajęty odcinek pasa drogowego stanowiła skarpa o nawierzchni trawiastej. Z przeprowadzonych kontroli sporządzane były protokoły wraz z dokumentacją fotograficzną oraz wyliczeniem powierzchni zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy stwierdził, że protokoły z kontroli pasa drogowego stanowią materiał dowodowy, którego nie można pominąć. Nie miało przy tym znaczenia, że materiał dowodowy został zgromadzony w toku czynności kontrolnych, które zostały przeprowadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Jakkolwiek kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., to jednak materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności mogą stanowić dowód w sprawie, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Kolegium uznało za oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu stwierdzą zajęcie pasa drogowego, to mogą sporządzić stosowną dokumentację, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Natomiast skarżąca na żadnym etapie postępowania nie przedstawiła dowodów potwierdzających dokonanie błędnych obliczeń przez organ I instancji. Bez znaczenia jest przy tym, że kontrole pasa drogowego w dniach 15 i 21 lipca 2021 r. oraz pomiary przeprowadzone były przez dwóch różnych pracowników organu. Fakt, że strona nie uczestniczyła w kontrolach z 15 i 21 lipca 2021 r. nie oznacza, iż zebrane w trakcie tych kontroli materiały i powzięte ustalenia nie stanowią materiału dowodowego, w oparciu o który mogła być wydana decyzja o nałożeniu kary. Bez znaczenia jest również to, czy dokumenty sporządzone z tych kontroli nazwane zostały "protokołami kontroli", czy "notatkami służbowymi". Nawet jeśli przedmiotowe kontrole pasa drogowego udokumentowane zostałyby notatkami służbowymi, to sama nazwa nie pozbawia dokumentów tych mocy dowodu potwierdzającego fakt niedopuszczalnego zajęcia pasa drogowego. Istotne jest w sprawie, że strona miała możliwość, po zawiadomieniu jej o wszczęciu postępowania, zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, z którego to prawa skorzystała. W ocenie organu II instancji w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, ponieważ strona postępowania nie została ukarana przez inny podmiot. Ponadto w sprawie tej nie można mówić o znikomości naruszenia, gdyż samowolne zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi albo z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu oznacza, iż waga tego naruszenia jest większa niż znikoma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę spółki, uznając ją za niezasadną. W ocenie WSA, wbrew zarzutom skargi, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że w toku postępowania nie były respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Materiał dowodowy jest wyczerpujący i został uzyskany w sposób nienaruszający przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, spółka powinna zdawać sobie sprawę, że jej działka, którą zabudowuje w ostrej granicy, sąsiaduje bezpośrednio z pasem drogowym. Okoliczność, iż Prezydent Olsztyna, który jest jednocześnie organem architektonicznobudowlanym oraz zarządcą dróg gminnych, udzielił skarżącej pozwolenia na budowę w ostrej granicy, nie dawało skarżącej uprawnienia do zajęcia sąsiadującego pasa drogowego, bez zwrócenia się o wymagane na ten cel odrębnymi przepisami zezwolenie. Skoro spółka otrzymała pozwolenie na budowę w ostrej granicy, to powinna zdawać sobie sprawę z jaką nieruchomością bezpośrednio sąsiaduje teren budowy. Z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącej, że pas drogowy nie był w tym miejscu oznaczony. Nie ma też racji skarżąca uważając, że skoro teren zajęty to skarpa, na której nie zlokalizowano żadnej infrastruktury technicznej, czy obiektów budowlanych związanych z potrzebami ruchu drogowego, to taki teren nie może być kwalifikowany jako pas drogowy. Organy orzekające prawidłowo wyjaśniły, że pas drogowy obejmuje teren znajdujący się pomiędzy liniami ustalającymi granice geodezyjne działek wchodzących w skład terenu pasa drogowego. Zdaniem WSA, dokonanego zajęcia nie usprawiedliwia twierdzenie skarżącej, że wykonywanie prac budowlanych w obrębie skarpy wymuszało zabezpieczenie realizowanej inwestycji przed potencjalnym zagrożeniem dla uczestników ruchu, a w szczególności osób, które korzystały z chodnika. Zajęcie nie było spowodowane nagłą awarią albo innym zdarzeniem losowym. Były to planowe działania, w celach komercyjnych, zaspokajające wyłącznie indywidualny interes skarżącej. Przed zajęciem pasa drogowego skarżąca miała czas na wystąpienie o wymaganą w tym zakresie zgodę, jednak zaniedbała tego obowiązku. Przed rozpoczęciem robót budowlanych skarżąca powinna była wyjaśnić możliwość zajęcia spornego terenu na własne potrzeby. Udzielone pozwolenie na budowę w żaden sposób nie upoważniało spółki i nie usprawiedliwiało samowolnego zajęcia terenu, do którego spółce nie przysługiwał żaden tytuł prawny. Zaniedbania spółki świadczą o braku zachowania należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw i lekceważeniu obowiązujących przepisów. WSA uznał zatem za bezsporne, że w czasie kontroli pasa drogowego w dniu 15 lipca 2021 r. Ponadto zasadnie organy orzekające nie zgodziły się na odstąpienie od wymierzenia kary, czyli na zastosowanie art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie może być spełniony w przypadku kary za zajęcie pasa drogowego, gdyż pełni ona funkcję represyjną, ale przede wszystkim prewencyjną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów w stopniu mający istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dokumentacja sporządzona przez pracowników organu wydającego decyzję nie posiadających uprawnień geodety i jednoczesne zarzucanie skarżącemu, że przedstawiane przez niego pomiary powierzchni zajęcia pasa drogowego nie mogą być brane w ogóle pod uwagę właśnie z tej przyczyny, że ten nie posiada wiadomości specjalnych, nie naruszają podstawowych zasad postępowania;

art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez przyjęcie, że niemożliwe jest skorzystanie z dobrodziejstwa wymienionego jako pierwszy przepisu w sytuacji zajęcia części pasa drogowego w postaci skarpy, w przypadku gdy usunięcie naruszenia miało miejsce jeszcze przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, samo naruszenie trwało 7 dni, a strona była przekonana o legalności własnego działania, co uzasadniało odstąpienie od nałożenia kary lub poprzestanie na pouczeniu;

c) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo tego, że skarga winna być uwzględniona;

d) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że samo oznaczenie w ewidencji gruntów nieruchomości symbolem "dr" uzasadnia wymierzenie kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2. prawa materialnego, a mianowicie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że samo oznaczenie nieruchomości jako "dr" uzasadnia wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy, natomiast skarpa nie jest w jakikolwiek sposób wykorzystywana na potrzeby ruchu, co oznacza, że w istocie do zajęcia pasa drogowego nie doszło.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Organ odwoławczy nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej, chyba że zostaną stwierdzone podstawy, o których mowa w art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności, stosownie do obowiązującej metodyki weryfikacji zarzutów kasacyjnych, ocenie poddano zarzuty naruszenia prawa procesowego, albowiem stwierdzenie ich bezzasadności lub braku cechy potencjalnego lub realnego oddziaływania na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi podstawę do weryfikacji zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przeprowadzona w granicach podniesionego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. kontrola zaskarżonego wyroku wykazała, że zarzut ten jest uzasadniony w zakresie, w jakim strona skarżąca zakwestionowała prawidłowość pozytywnej oceny legalnościowej Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do ustaleń faktycznych kontrolowanych organów w zakresie granic spornego pasa drogowego.

Analiza akt sprawy administracyjnej oraz rozważań Sądu Wojewódzkiego prowadzi do wniosku, że – pomimo braku wiarygodnych i wystarczających dowodów na okoliczność pewnego ustalenia na kopii mapy zasadniczej oraz w terenie granic pasa drogowego zgodnie z treścią źródłowego dokumentu będącego podstawą wyznaczenia jego parametrów granicznych i powierzchniowych – doszło do przyjęcia i zaakceptowania dowolnych i nieweryfikowalnych ustaleń administracyjnych w tym zakresie, co stanowi przeszkodę do uznania, że w sprawie dokonano pełnej i efektywnej kontroli legalności podstawy faktycznej zakwestionowanych rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji. Jakkolwiek kontrolowane organy dołączyły do akt sprawy kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi w sposób trudno czytelny liniami rozgraniczającymi pas drogowy ulicy S. w Olsztynie oraz obszarem jego zajęcia (zob. załącznik do protokołu kontroli pasa drogowego z dnia 23 lipca 2021 r.), jak również złożyły inne dokumenty kartograficzne (zob. wydruki z określonych programów informatycznych – np. programu Micromap lub Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej), to jednak brak w aktach sprawy pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic oraz powierzchni ww. pasa drogowego, dla których miarodajną podstawą jest dokument określający podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi. Nie jest zatem wiadome, czy organ wyznaczył na mapie oraz w terenie granicę oraz powierzchnię spornego pasa drogowego i – tym samym – granice i obszar jego zajęcia, na podstawie danych źródłowych z okresu ustalenia i wyznaczenia linii rozgraniczających pas drogowy, czy też uwzględnił jedynie wtórną dokumentację kartograficzną, która nie poddaje się kontroli legalnościowej ze względu na brak ujawnienia i załączenia dokumentów źródłowych.

Organy orzekające w sprawach nakładania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; u.d.p.) są zobowiązane do uwzględnienia, że z jednej strony funkcjonuje ewidencja gruntów i budynków, która w zakresie gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; u.p.g.k.), z drugiej zaś strony granice pasa drogowego rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; u.d.p.), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi (szczególnie w odniesieniu do pasów drogowych wyznaczanych kilkadziesiąt lat temu), co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia powyższych linii rozgraniczających nie jest dopuszczalne przyjmowanie jakichkolwiek domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych. Wniosek ten jest uzasadniony także w świetle art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Przepis ten ogranicza zakres danych z ewidencji gruntów i budynków jako danych źródłowych jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Dane te nie są zatem rozstrzygające jako wyłączna podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Nie jest również wystarczające samo odwołanie się do treści Załącznika Nr 1 do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika bowiem, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się ściśle z granicami pasa drogowego.

Błędny jest zatem wyrażony w zaskarżonym wyroku ogólny pogląd, że linie rozgraniczające pasa drogowego są zawsze wyznaczone przez granice geodezyjne działek drogowych.

Dokonując kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p., trzeba także uwzględnić, że ustawodawca zmierzając do zapewnienia organom administracji drogowej określonej elastyczności i swobody w zakresie wyznaczania granic pasa drogowego, postanowił – uchylając art. 34 u.d.p. i wprowadzając w jego miejsce z mocą od dnia 21 września 2022 r. art. 34a – że rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. W związku z powyższym, weryfikacja przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy powinna się odbywać co do zasady w świetle dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej oraz założenia lub aktualizacji odpowiedniej ewidencji drogowej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje się najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych i której wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (zob. np. wyroki NSA z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 203/21, II GSK 120/21, II GSK 80/21; wyroki NSA z dnia z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 1097/21, II GSK 849/21, II GSK 838/21, II GSK 431/21, II GSK 992/21, II GSK 955/21; wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt: II GSK 1800/21 i II GSK 1044/21), aczkolwiek dane wynikające z tego rodzaju dokumentu muszą zostać – w razie potrzeby – powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej (np. mapy załącznikowe do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie; mapy będące podstawą geodezyjnego wyznaczenia obiektu budowlanego w terenie lub geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej), jeżeli nie można w sposób pewny ustalić granic pasa drogowego odpowiadających jego parametrom technicznym (szerokości i powierzchni) ujawnionym w książce drogi (zob. zawarte w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia z dnia 16 lutego 2005 r. objaśnienia do tabeli 8 książki drogi – parametry techniczne odcinka drogi: w kolumnie 35 /pas drogowy/ podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga /ulica/ oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska).

Odnosząc sformułowane wyżej uwagi do stanu przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w aktach sprawy nie tylko nie zamieszczono odpowiedniego wydruku z elektronicznej księgi spornej drogi, lecz także nie przedstawiono żadnych dokumentów źródłowych, z których wynikają granice (linie rozgraniczające) spornego pasa drogowego, natomiast – jak już podniesiono – ogólne twierdzenie, że granice te zawsze pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych zajętych w całości lub w części przez drogę lub oznaczonych w ewidencji gruntów jako drogi, jest błędne. Zauważenia wymaga ponadto fakt, że kontrolowany Sąd Wojewódzki nie odniósł się szczegółowo do zagadnienia pominięcia przez skarżony organ oceny zarzutu odwoławczego dotyczącego treści książki spornej drogi, pomimo jego istotnego znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy skarga.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie podniesionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak również stwierdzając przedwczesność oceny dalej idących zarzutów kasacyjnych oraz brak podstaw uznania, że istota sprawy w świetle art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1, art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwoty 2.100 (dwa tysiące sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.