Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1777/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9x ust. 2 pkt 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 września 2023 r. nr SKO.OS/41.9/827/2023/18061/KK w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. (organ I instancji) decyzją z dnia 19 lipca 2023 r. nr [...] nałożył na F. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (strona skarżąca, Spółka) karę pieniężną w wysokości 3 451,00 zł za nieosiągnięcie w 2022r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wbrew obowiązkowi nałożonemu odniesieniu do poziomu wynikającego z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm. – dalej "u.cz.p.g.").

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przedstawił szczegółowe wyliczenie wymierzonej kary oraz przywołał podstawy normatywne wydanego rozstrzygnięcia. Podał m.in., że skarżąca Spółka odbierała w 2022 r. odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych i zobowiązana była do osiągnięcia w 2022 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Po weryfikacji ostatniego sprawozdania Spółki za 2022 r. stwierdził, że podmiot ten nie osiągnął wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, wyliczonego na 12,60 %. Końcowo organ I instancji rozważył możliwość zastosowania w sprawie przepisów Działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm. – dalej "k.p.a.") w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pozwolenia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła strona skarżąca wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia bądź odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Spółka poniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć (i miały) wpływ na treść wydanej decyzji, tj.

- art. 6 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady ogólnej praworządności przez wydanie przez organ I instancji decyzji naruszającej przepisy postępowania oraz prawa materialnego wskazane w zarzutach tego odwołania;

- art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a., przez:

a) zastosowanie przepisów prawa materialnego pomimo braku niezbędnych przesłanek tam określonych, jak również wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz wydanie decyzji zawierającej uzasadnienie nieodpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a.,

b) stwierdzenie, że w sprawie "nie wystąpimy żadne nadzwyczajne okoliczności, na które Strona nie miała wpływu, a które doprowadziły do naruszenia" (str. 5 decyzji) i tym samym, uznanie że stan zagrożenia epidemiologicznego i stan epidemii COVID-19 nie ma wpływu na obiektywną możliwość wywiązania się przez stronę z obowiązku osiągnięcia poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów;

c) oparcie decyzji o ustalenia nie wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego wpis strony skarżącej do prowadzonego przez Prezydenta Miasta B. rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a jedną z przesłanek do nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych stanowi zawarcie umowy z właścicielem nieruchomości przez przedsiębiorcę wpisanego do rejestru działalności regulowanej;

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. przez wydanie decyzji w oparciu o wadliwą podstawę prawną;

- art. 189c k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez nie zawarcie w decyzji analizy tego, które przepisy winny zostać zastosowane w celu orzeczenia administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy w dacie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązywała ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego została nałożona kara;

- art. 189e k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ I instancji nieprawidłowej oceny, że w sprawie "nie wystąpiły żadne nadzwyczajne okoliczności, na które Strona nie miała wpływu, a które doprowadziły do naruszenia" (str. 5 decyzji), podczas gdy stan zagrożenia epidemiologicznego i stan epidemii COVID-19 stanowi działanie siły wyższej, które miało wpływ na nieosiągnięcie przez stronę skarżącą w roku 2022 wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, a w konsekwencji nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, pomimo faktu, że w niniejszej sprawie do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, tym samym strona skarżąca nie powinna podlegać ukaraniu (postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe);

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. przez dokonanie nieprawidłowej oceny w uzasadnieniu decyzji możliwości zastosowania w niniejszej sprawie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Podczas, gdy w sprawie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu;

W odwołaniu zawarto także zarzuty naruszenia prawa materialnego:

- art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 u.cz.p.g. przez ich zastosowanie i bezzasadne nałożenie kary pieniężnej, w szczególności w sytuacji, gdy strona skarżąca nie miała obiektywnej możliwości wywiązania się z obowiązku ustawowego osiągnięcia poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2022;

- art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 221, ze zm. - dalej "p.p.") przez wydanie decyzji z naruszeniem zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz zasady przyjaznej interpretacji przepisów, co dotyczyło w szczególności niedokonania na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynika z przyczyn zależnych od strony skarżącej. Nadto, błędnej oceny, że: "W ocenie organu nie wystąpiły żadne nadzwyczajne okoliczności, na które Strona nie miała wpływu, a które doprowadziły do naruszenia." (str. 5 decyzji)

- art. 8 p.p. przez obciążenie strony skarżącej odpowiedzialnością (konsekwencjami) działań oraz zaniechań innych podmiotów, na które to działania i zaniechania nie miała ona wpływu.

W obszernym uzasadnieniu odwołania przedstawione zostały argumenty dotyczące zasadności podniesionych zarzutów. Ponadto, strona skarżąca, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. wystąpiła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) odwołania tego nie uwzględniło i decyzją z dnia 18 września 2023 r. nr SKO.OS/41.9/827/2023/18061/KK, wydaną z powołaniem na treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się znajdujący się na stronie Urzędu Miejskiego w B. wykaz podmiotów posiadających wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy B., wskazano, że Spółka w 2022 r. odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych z terenu gminy B., jako podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie tej gminy. Na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości była ona zobowiązana do osiągnięcia w 2022 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych i we wskazanym terminie, tj. w 2022 r. nie wypełniła wskazanego obowiązku. Przedmiotowa kara została wyliczona w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 u.cz.p.g. Jednocześnie SKO w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji w odniesieniu do rozważań w zakresie braku wystąpienia w sprawie przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, podkreślając, że z art. 189f § 1 k.p.a. wynika, iż aby zastosować instytucję odstąpienia od nałożenia kary musza zaistnieć dwie przesłanki: znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. Nie można natomiast stwierdzić spełnienia przesłanki zaprzestania przez Spółkę naruszenia prawa, bowiem nie zaprzestała ona sama działalności polegającej na naruszeniu przepisów ustawy i zarówno w 2020 r., jak w 2021 r., a także w 2022 r. nie osiągnęła wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Końcowo, odnosząc się do treści odwołania, SKO nie stwierdziło zasadności podniesionych zarzutów, w tym uznania za tzw. "nadzwyczajną okoliczność" stanu epidemii COVID-19, jak i stanu zagrożenia epidemicznego COVID-19. Z kolei załączone do odwołania dowody, w ocenie SKO, pozostają bez znaczenia dla stanu faktycznego sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik strony skarżącej będący adwokatem, działając w imieniu Spółki, podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

- art. 6 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady ogólnej praworządności przez wydanie przez organ II instancji decyzji naruszającej przepisy postępowania oraz prawa materialnego wskazane w zarzutach niniejszej skargi;

- art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez oparcie uzasadnienia decyzji na nieprawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, co jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych oraz zasadą przekonywania;

- art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a., przez:

a) zastosowanie przepisów prawa materialnego pomimo braku niezbędnych przesłanek tam określonych, jak również wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie,

b) nieuwzględnienie wpływu stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii COVID-19 na obiektywną możliwość wywiązania się przez Spółkę z obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych,

c) oparcie decyzji o ustalenia nie wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – w uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że: "W 2021 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 17 czerwca 2021 roku znak [...] nakładająca na spółkę F. Sp. z o.o. (M. Sp. z o.o.) z siedzibą w Z. przy ul. [...] karę pieniężną w wysokości 4 139 zł za nieosiągnięcie w 2020 roku wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, wbrew obowiązkowi nałożonemu art 9g ustawy z dnia 13 wrześnio 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymierzono przez tut organ kara została przez spółkę uiszczona. Również w 2022 r. została wydana decyzjo Prezydenta Miasto B. z dnia 4 lipca 2022r. znak [...] nakładająca na spółkę F. (M.) Sp. z o.o. z siedzibą w Z. przy ul. [...] karę pieniężną w wysokości 3683 zł za nieosiągnięcie w 2021 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkło, wbrew obowiązkowi nałożonemu art 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach." (str. 10 decyzji) oraz, że: "Kolegium stwierdza, że strona za 2020 r. Jak i za 2021 rok również nie osiągnęło wymaganych poziomów recyklingu, a nałożone z tego tytułu administracyjne kary pieniężne uiściła, przy czym w tym okresie (tj. od dnia 20 marca 2020 r. do dnia 15 maja 2022 r.) obowiązywał już stan epidemii COVID-19." (str. 11 decyzji), podczas gdy w aktach sprawy brak jest decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącą Spółkę administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w roku 2020 i 2021;

- art. 77 § 1, art. 7, art. 14 § 1a, art. 15 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 72 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 189e k.p.a. przez:

a) uznanie, że pandemia COVID-19 nie stanowi nadzwyczajnej okoliczności oraz że pandemia COVID-19 nie miała wpływu na dopełnienie przez skarżącą Spółkę obowiązku osiągnięcia w 2022 roku w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonego w u.cz.p.g;

b) uznanie, że skoro Spółka uiściła administracyjną karę pieniężną za nieosiągnięcie w 2020 i 2021 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, pomimo, że w tym okresie, tj. w latach 2020 i 2021 obowiązywał stan epidemii COVID-19, to pandemia COVID-19 nie stanowi nadzwyczajnej okoliczności oraz pandemia COVID-19 nie miała wpływu na dopełnienie przez nią obowiązku osiągnięcia w 2022 roku w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;

- art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1. k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu i nie wyjaśnienie w żaden sposób dlaczego organ II instancji uznał, że dowody te "(...) pozostają bez znaczenia dla stanu faktycznego sprawy" (str. 12 decyzji), podczas gdy dowody te są istotne dla stanu faktycznego sprawy;

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zwiazku z art. 6 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o wadliwą podstawę prawną;

- art. 189c k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez akceptację działania organu I instancji związanego z nie zawarciem w uzasadnieniu decyzji ww. organu analizy tego, które przepisy winny zostać zastosowane w celu orzeczenia wobec Spółki administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy w dacie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązywała ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego została nałożona kara;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy zaistniały przesłanki warunkujące odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.

W skardze zawarto ponadto zarzuty naruszenia prawa materialnego:

- art. 9x ust. 2 pkt 1 w związku z art. 9g pkt 1 u.p.cz.g. przez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy Spółka nie miała obiektywnej możliwości wywiązania się z obowiązku osiągnięcia poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2022;

- art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 p.p. przez wydanie decyzji z naruszeniem zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz zasady przyjaznej interpretacji przepisów, co dotyczyło w szczególności:

a) niedokonania na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynika z przyczyn zależnych od strony skarżącej, podczas gdy nieosiągnięcie tych poziomów wynika wręcz z przyczyn od niej niezależnych;

b) uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjne kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, podczas gdy w sprawie ziściły się przesłanki warunkujące odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu;

c) uznanie, że w sprawie nie miało miejsca działalnie siły wyższej, podczas gdy Spółka nie miała obiektywnej możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2022 z uwagi na wystąpienie siły wyższej - pandemii COVID -19;

- art. 8 p.p. przez obciążenie Spółki odpowiedzialnością (konsekwencjami) działań oraz zaniechań innych podmiotów, na które to działania i zaniechania nie miała wpływu.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponowił także wniosek dowodowy zawarty w odwołaniu wskazując, że jego dopuszczenie jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości (istotnych, bo dotyczących prawidłowości zebrania materiału dowodowego przez organy w toku postępowania administracyjnego oraz kompletności tegoż materiału) i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (wszystkie dokumenty znajdują się w aktach sprawy, nie ma więc potrzeby występowania do podmiotów trzecich o przekazanie dokumentów).

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki przedstawił szeroką argumentację celem poparcia podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazano, że wydając zaskarżoną decyzję SKO miało na względzie obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisy ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie. Materiał ten, w ocenie organu II instancji, wbrew twierdzeniom skargi został szczegółowo i wnikliwie rozpatrzony przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (SKO) z dnia 18 września 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 19 lipca 2023 r. którą orzeczono karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości 3 451,00 zł.

Materialnoprawną podstawę podjętych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1469 ze zm. – dalej "u.cz.p.g."). W szczególności wskazać należy na przepis art. 9n ust. 1 i ust. 2 u.cz.p.g. zgodnie, z ktorym podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań, które są przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Informacje, jakie dane winno zawierać sprawozdanie, określa art. 9n ust. 3 u.cz.p.g. W art. 9n ust. 4 u.cz.p.g. wskazano, iż podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany zamieścić w sprawozdaniu także informacje o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomie składowania. Podmiot, o którym mowa w ust. 4, w sprawozdaniu podaje liczbę właścicieli nieruchomości, od których odebrał odpady komunalne, oraz dołącza do sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych, a także wykaz tych właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach zamieszcza się imię i nazwisko albo nazwę oraz adres właściciela nieruchomości, adres nieruchomości oraz w przypadku rozwiązania umowy - informację, do kiedy umowa obowiązywała (art. 9n ust. 5 u.cz.p.g.).

Zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za 2022 r. w wysokości co najmniej 25% wagowo.

W myśl art. 9g pkt 1 u.p.c.zg. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Natomiast stosownie do art. 9x ust. 2 pkt 1 u.p.cz.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Karę pieniężną, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.p.cz.g., oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.p.cz.g.). Jak stanowi przepis art. 291 ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska stawki opłat, ustalone w art. 290 ust. 1 oraz określone na podstawie art. 290 ust. 2, za rok poprzedni, podlegają z dniem 1 stycznia każdego roku podwyższeniu w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem ogłaszanemu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Minister właściwy do spraw klimatu, nie później niż do dnia 31 października każdego roku, ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokość stawek opłat na rok następny, uwzględniając dotychczasowe zmiany wysokości stawek oraz zasadę, o której mowa w ust. 1.

Zgodnie z załącznikiem nr 2 pkt II wiersz 1051 tabeli, obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 wydanym na podstawie art. 291 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stawka opłat za umieszczenie na składowisku zmieszanych odpadów komunalnych wynosi 285,60 zł/Mg.

W myśl art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Stosowanie zaś do treści art. 9x ust. 3 u.c.p.g. karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W ocenie Sądu brak jest zasadnych przesłanek do twierdzenia, że organ nieprawidłowo naliczył karę pieniężną. Zarówno poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia jak i rzeczywiście osiągnięty oraz wysokość wyliczonej kary pieniężnej, są wskazane prawidłowo. Zdaniem Sądu argumentacja strony skarżącej sprowadza się w istocie do kwestionowania zgromadzonego przez organy materiału dowodowego. W związku z tym wypada podkreślić, że przyjęta przez organy wielkość osiągniętego przez Spółkę w 2022 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynika wprost ze sporządzonego sprawozdania rocznego. Kwestionując tę wielkość, Spółka w istocie podważa rzetelność sprawozdania złożonego przez siebie, jako przez podmiot odbierający odpady komunalne, za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (art. 9n ust. 1 i 7 u.c.p.g.) - w którym to sprawozdaniu, zgodnie z art. 9n ust. 4 u.c.p.g., powinna się m.in. znaleźć informacja o osiągniętym przez podmiot odbierający odpady komunalne poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Abstrahując w tym miejscu od faktu, że przekazanie nierzetelnego sprawozdania jest deliktem administracyjnym, zagrożonym karą pieniężną (zob. art. 9x ust. 1 pkt 4 u.cz.p.g.), wypada zauważyć, że w kontrolowanej sprawie Spółka nie wskazała innej - jej zdaniem "faktycznej" - wartości osiągniętego poziomu recyklingu, ograniczając się do kwestionowania zasadności sięgania w tej mierze przez organ po dane z ww. sprawozdania oraz oczekując od organu, że ten, w drodze jakichś innych, bliżej przez stronę skarżącą nie sprecyzowanych, czynności wyjaśniających we własnym zakresie ustali, jakie poziomy recyklingu Spółka faktycznie uzyskała.

Podkreślenia wymaga, że Spółka, jako podmiot profesjonalny miał obowiązek znać przepisy prawne oraz wykonywać ciążące na nim obowiązki związane z odbieraniem odpadów. Podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinien liczyć się z ustawowymi wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów. Zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że podmiot który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Podmiot taki jak Spółka co do zasady, zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych miał możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Wymierzenie kary pieniężnej jest następstwem naruszenia prawa, a przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności, gdyż jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Powyższe oznacza, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego, podniesione w skardze, gdyż wymienione w tych punktach przepisy u.cz.p.g. zostały przez organy prawidłowo wyłożone oraz właściwie zastosowane.

W toku postępowania nie doszło też do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organy obu instancji ustaliły prawidłowo wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również - stosownie do art. 80 k.p.a. – wnikliwie oceniły dowody zgromadzone w sprawie. Co do zarzutu orzekania w oparciu o niekompletne akta sprawy, a organ I instancji miał prawo opierać się na faktach znanych mu z urzędu, a więc mógł posiłkować się danymi ze sprawozdania, które skarżący -zgodnie z art. 9n ust. 1 i 7 u.cz.p.g. – obowiązany był sporządzić oraz przekazać właściwemu organowi za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Organy orzekające w sprawie nie były zatem zobowiązane do przeprowadzenia innych dowodów w celu ustalenia czy skarżący uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g u.cz.p.g. nie doszło.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynikające z art. 189f § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. W uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 63), stwierdzono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.cz.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a.

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. Strona skarżąca była podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie ww. Gminy. Bezsporne jest również, że we wskazanym okresie nie osiągnęła ona wymaganych prawem poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Zasadne było zatem wymierzenie kary. Sposób jej ustalenia i wysokość zostały przez organy szczegółowo wyjaśnione.

Niezasadne są w tym zakresie wszystkie zarzuty skargi dotyczące braku winy strony skarżącej odnośnie do nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia ze względu na wystąpienie siły wyższej - pandemii COVID -19. Jak wyżej wskazano, przesłanką wymierzenia kary jest obiektywnie pojęta bezprawność (tu – brak efektu, o którym mowa w art. 9g u.cz.p.g.). Wymagania ustawowe były i są jasne (stąd nie było podstaw do zastosowania art. 10 ust. 2 i 11 ust. 1 p.p.). Jeśli podmiot chce wykonywać tego rodzaju działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Spółka, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują i jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania prawem przewidziane. Nie można zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, iż pandemia COVID - 19 przyczyniła się do nieosiągnięcia przez Spółkę wymaganego poziomu odzysku. Pandemia innym podmiotom prowadzącym tego rodzaju działalność nie przeszkodziła w realizacji ich obowiązków ustawowych, a przynajmniej nie w takim stopniu, jak w przypadku strony skarżącej.

Organy przeanalizowały możliwość odstąpienia od wymierzenia kary i odniosły się do niezastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyć należy, że kary tego rodzaju mają charakter częściowo prewencyjny: "Kara administracyjna jest rodzajem sankcji administracyjnej (...). Podstawową funkcją kary administracyjnej jest funkcja represyjna. (...) Jednocześnie kary administracyjne pełnią funkcje prewencyjne – zarówno prewencji ogólnej, jak i indywidualnej (zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości przez inne podmioty prawa i przez podmiot ukarany)" (M. Laskowska, Kara administracyjna, w: E. Bojanowski, K. Żukowski [red.], Leksykon prawa administracyjnego. 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2009, s. 115-116). Ma to znaczenie zwłaszcza z tego powodu, że art. 3b ust. 1 u.cz.p.g. corocznie zwiększa wymagania wobec gmin, a tym samym wobec przedsiębiorców odbierających odpady. Kara taka ma zatem mobilizować adresatów norm do wypełniania obowiązków ustawowych w przyszłości.

Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ów obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na niewypełnienie go. Nie można doprowadzać do sytuacji, że zasadą stanie się odstępowanie od nakładania kar w tym zakresie, a wyjątkiem ich nakładanie.

Z uwagi na naruszenie prawa, które - w ocenie SKO i Sądu - nie miało charakteru znikomego, nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej.

Przywoływane w toku postępowania przez stronę skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w innych sprawach nie mają tu znaczenia, bowiem Sąd nie kontroluje tamtych spraw, rozstrzygając w granicach zaskarżenia. Nadto dotyczyły one innych sytuacji faktycznych. W toku postępowania nie pojawiały się takie wątpliwości co do stanu faktycznego oraz prawnego, które należałoby rozstrzygać na korzyść Spółki.

Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Fakty relewantne prawnie zostały ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów i nie było podstaw do zastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 §1 i 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wadliwie.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a, art. 11 k.p.a, art. 77 §1 k.p.a, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 189c k.p.a,, 189f §1 pkt 1 k.p.a., art. 8, art. 9x ust. 2 pkt. 1,u.cz.p.g., art 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, 12 ustawy – Prawo przedsiębiorców, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.