Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 804/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1432/21 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania B. Ż. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1432/21, oddalił skargę K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Poznański decyzją nr [...] z 12 października 2011 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. Z. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego na cele stolarni z lakiernią, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], przy ul. [...][...] w miejscowości [...], gmina [...]. W decyzji wskazano m.in., że obszar oddziaływania obiektu zawiera się w granicach działki nr ewid. [...].

Pismem z 24 lipca 2020 r. M. S.-S. oraz K. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku podniesiono, że wnioskodawcy są współwłaścicielami działek nr ewid. [...] i [...], położonych w odległości poniżej 2 m od budynku będącego przedmiotem ww. decyzji, usytuowanego na działce nr ewid. [...]. Wskazano przede wszystkim na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: P.b.). Starosta Poznański nie zbadał bowiem, czy przebudowa budynku gospodarczego, jego rozbudowa, a także częściowa rozbiórka istniejącego budynku, są zgodne z warunkami ustalonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu 16 czerwca 2011 r.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 11 grudnia 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty. Wojewoda stwierdził, że z uwagi na usytuowanie rozbudowanego budynku M. S.-S. oraz K. S. powinni być uznani za strony w przedmiotowym postępowaniu. Wyjaśnił też, że badana decyzja Starosty pozwalająca na przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek stolarni z lakiernią została wydana zgodnie z wnioskiem inwestora przy uwzględnieniu ustaleń decyzji Wójta Gminy [...] z 16 czerwca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzji Wójta Gminy [...] z 4 sierpnia 2011 r. o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Adresatami wskazanych decyzji były również strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego, tj. inwestor E. Z. oraz M. S.-S. i K. S.. Wskazane wyżej decyzje dotyczyły inwestycji odnoszącej się do obiektu już istniejącego, tj. budynku gospodarczego. Wojewoda podjął działania w celu zbadania dokumentacji, na podstawie której wybudowano ww. obiekt. Z uwagi na upływ czasu, nie udało się jednak pozyskać jej od inwestora, ani od właściwych organów (Starosty Poznańskiego, ani Wójta Gminy [...]). Urząd Gminy [...] przedłożył jedynie kopie dokumentów dotyczących innej inwestycji - decyzji wydanej w dniu 25 czerwca 1984 r. na rzecz E. Z. o pozwoleniu na budowę chlewni na działce nr ewid. [...]. W związku z tym Wojewoda uznał, że obecnie nie jest możliwe dokonanie oceny warunków i legalności wybudowania ww. budynku przeznaczonego do rozbudowy. W aktach Starosty Poznańskiego znajduje się jedynie oświadczenie inwestora, w którym wskazał on, że budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę oraz przekazany do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1995 r. Po tej dacie przedmiotowy budynek nie był rozbudowywany, przebudowywany, odbudowywany, ani nadbudowywany oraz nie podlegał częściowej ani całkowitej zmianie sposobu użytkowania.

Odnosząc się do treści wniosku o stwierdzenie nieważności Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniami wnioskodawców, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia miała węższy zakres. Organ stwierdził, że przedmiot ww. decyzji środowiskowej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę był docelowo identyczny: zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię z lakiernią. Ponadto od początku było jasne, że już po realizacji przedsięwzięcia inwestor miał obowiązek podjąć czynności mające na celu zapewnienie zgodności przedsięwzięcia z przepisami prawnymi z zakresu ochrony środowiska.

Wojewoda Wielkopolski wziął pod uwagę również pismo wnioskodawców z 27 sierpnia 2020 r., w którym wskazano, że po zmianie sposobu użytkowania obiektu zanieczyszczenie powietrza i towarzyszący temu zapach lakieru i farb wydobywający się z lakierni, w sposób ponadprzeciętny oddziałuje na nieruchomość wnioskodawców. W ocenie organu wojewódzkiego adresatem wskazanych zarzutów, w kontekście funkcjonowania obiektu po wykonaniu robót i zmianie sposobu jego użytkowania, powinien być organ nadzoru budowlanego. W związku z powyższym ocena uciążliwości prowadzonej w obiekcie działalności, w kontekście wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na niego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz realizacji zamierzenia zgodnie z udzielonym pozwoleniem, leży poza kompetencjami organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W podsumowaniu Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że badana decyzja Starosty Poznańskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo że jest obarczona inną z wad wskazanych w art. 156 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 10 maja 2021 r., po rozpoznaniu odwołania K. S., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z 4 sierpnia 2011 r. ustalającą na jego wniosek warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. Organ odwoławczy nie stwierdził przy tym, aby sporna inwestycja naruszała rażąco ustalenia ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Organ podkreślił również, że wcześniej inwestor uzyskał także decyzję Wójta Gminy [...] z 16 czerwca 2011 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia opisanego jako "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię z lakiernią" na działce nr ewid. [...]. Działalność prowadzona w planowanym warsztacie stolarskim polegać będzie na przerobie surowca drzewnego na galanterię drewnianą, w zależności od indywidualnych zamówień klientów. Proces wytwórczy będzie obejmował przywóz i rozładunek surowca, cięcie, okleinowanie i lakierowanie. W ocenie GINB inwestycja objęta ww. decyzją Starosty Poznańskiego z 12 października 2011 r. nie naruszała rażąco ustaleń powyższej decyzji Wójta Gminy [...] z 16 czerwca 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej w powyższym zakresie, tj. zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię z lakiernią, nie powoduje wystąpienia przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa w przypadku spornego pozwolenia na budowę.

Organ drugiej instancji stwierdził również, że w sprawie nie doszło do takiej zmiany zakresu inwestycji, która wymagałaby przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko. GINB podzielił stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2770/17, w którym NSA stwierdził, że kwestia przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzależniona jest od wykazania, że zmienił się sposób negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie chodzi zatem o każdą zmianę oddziaływania, ale o wykazanie istnienia takiej zmiany zakresu inwestycji, która powoduje inne zakresowo negatywne oddziaływanie na środowisko, niż było to przedmiotem dotychczasowej oceny oddziaływania na stanowisko i zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej. W przedmiotowej sprawie w ocenie GINB nie doszło do zmiany zakresu inwestycji, która w negatywny sposób oddziaływałaby na środowisko.

GINB nie stwierdził również, że rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Odnosząc się do legalności pierwotnego budynku objętego sporną przebudową i rozbudową budynku gospodarczego na cele stolarni z lakiernią, GINB wyjaśnił, że obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy Prawa budowlanego nie zobowiązywały organu administracji architektoniczno-budowlanej do weryfikacji legalności budynku, względem którego zaprojektowana została przedmiotowa przebudowa i rozbudowa. Organy w takim przypadku korzystają z domniemania legalności obiektu budowlanego. Ponadto, inwestor złożył pismo z 23 września 2009 r. zawierające oświadczenie, że ww. budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę oraz przekazany do użytkowania przed dniem 1 stycznia 1995 r. Po tej dacie przedmiotowy budynek (obiekt budowlany) nie był rozbudowywany, przebudowywany, odbudowywany, ani nadbudowywany oraz nie podlegał częściowej ani całkowitej zmianie sposobu użytkowania. Mając na uwadze powyższe, GINB uznał jako bezzasadne zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., co miałoby polegać na niezwróceniu się do właściwego organu administracji z wnioskiem o przesłanie dokumentów potwierdzających legalność istniejącego budynku. Z tych powodów GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 11 grudnia 2020 r.

Skargą K. S. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 P.b.; art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Pismem z 18 października 2021 r. uczestnik postępowania B. Z. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że nie znajduje podstaw dla stwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji ani też dla samodzielnego uznania decyzji Starosty Poznańskiego nr [...] z 12 października 2011 r. za nieważną.

Zdaniem Sądu całkowicie niezasadny jest zarzut, według którego organy administracji rozpatrujące wniosek skarżącego nie zbadały legalności istniejącego w 2011 r. budynku gospodarczego, który miał podlegać rozbudowie, przebudowie, a częściowo również rozbiórce. Sąd stwierdził, że formułując taki zarzut skarżący pomylił dwa odrębne postępowania. Wniósł bowiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany odnoszący się do "nowej" (przyszłej) części budynku gospodarczego po rozbudowie i nadbudowie, ale jednocześnie dodał zarzut nielegalności części "starej", która miała pozostać, a której miała dotyczyć zmiana sposobu użytkowania. Błąd skarżącego polegał na tym, że nie wziął pod uwagę podziału zadań i kompetencji między różnymi organami administracji. Otóż, kontrola wydanego wcześniej pozwolenia na budowę na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zadanie i jednocześnie kompetencję organów architektoniczno-budowlanych, z tym tylko zastrzeżeniem, że organem pierwszej instancji w postępowaniu "nieważnościowym" jest właściwy miejscowo wojewoda, a nie starosta powiatu, tak jak w zwykłym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Takie postępowanie dotyczy wszakże "nowego obiektu" lub "nowej części" obiektu budowlanego. Natomiast, rozpatrzenie wniosku o sprawdzenie legalności istniejącego już budynku pozostaje w kompetencji organów nadzoru budowlanego: w pierwszej instancji – powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a w drugiej instancji (jako organu odwoławczego) – wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Z powyższych względów w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku skarżącego oraz jego żony z 24 lipca 2020 r. i prowadzonym przez Wojewodę Wielkopolskiego, jako organ pierwszej instancji, nie można było badać, czy "istniejący już obiekt budowlany objęty zakresem wniosku o pozwolenie na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania powstał legalnie". Takie badanie mogłoby być prowadzone na wniosek lub z urzędu w odrębnym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego.

Jednocześnie Sąd uznał, że Wojewoda Wielkopolski nie naruszył obowiązujących przepisów prawa nie dokonując na podstawie art. 65 k.p.a. przekazania żądania skarżącego do powiatowego organu nadzoru budowlanego jako organu właściwego. Wojewoda Wielkopolski prowadził bowiem postępowanie nadzwyczajne, tzn. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z 12 października 2011 r. We wniosku skarżącego nie zostało też zawarte żądanie kontroli stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z 12 października 2011 r. Żądanie takie pojawiło się dopiero w uzasadnieniu odwołania i w skardze do Sądu. Natomiast we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący skoncentrował się na zależności między udzielonym pozwoleniem na budowę a decyzją o warunkach zabudowy i – przede wszystkim – decyzją z 16 czerwca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd podkreślił przy tym, że zasadą postępowania administracyjnego jest związanie organu administracji treścią żądania strony i organ nie jest ani zobowiązany, ani upoważniony, zwłaszcza w postępowaniach nadzwyczajnych, do poszukiwania za stronę alternatywnych argumentów lub innych możliwych sposobów rozwiązania istniejących konfliktów i sporów.

Sąd uznał również, że niezasadny jest zarzut, że organy administracji właściwe w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przyjęły "niedopuszczalne domniemanie legalności budynku" powstałego przed 1 stycznia 1995 r. Wbrew skarżącemu należy bowiem uznać, że wskazane domniemanie jest dopuszczalne i przyjęcie wniosku płynącego z takiego domniemania nie może być co do zasady poczytywane za naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie rozważano możliwość domniemywania przeciwnego rozwiązania, a mianowicie niezgodności z prawem określonego obiektu budowlanego. W praktyce ukształtował się pogląd, zasługujący na określenie linii orzeczniczej, a mianowicie, że jeśli inwestor lub aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995 r., to nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Oznacza to, że żaden przepis obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wprowadza "domniemania samowoli budowlanej", ani "domniemania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu", które byłoby uzasadniane tylko taką okolicznością, że inwestor lub zarządca nieruchomości po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. Teza ta zasługuje na aprobatę, zwłaszcza wtedy, gdy sam właściwy organ administracji takimi dokumentami również nie dysponuje. Zarówno przypadek samowoli budowlanej, jak i odstąpienie od projektu, muszą być stwierdzone, czyli udokumentowane i wprost potwierdzone przez organ administracji. Jak się zatem okazuje, zarzut skarżącego w niniejszej sprawie spotyka się z wyraźną odpowiedzią sądów administracyjnych. Jeśli bowiem nie można domniemywać samowoli, to uzasadnione jest wnioskowanie wywiedzione a contrario ze stanowiska przyjmowanego przez sądy, czyli można domniemywać legalność istniejącego obiektu, co najmniej do momentu, w którym nie zostanie przedstawiony dowód na zaistnienie przeciwnych okoliczności. Równoległym rozwiązaniem jest też w polskim prawie administracyjnym domniemanie legalności ostatecznej decyzji administracyjnej. Domniemanie to oznacza, że określona decyzja która stała się ostateczna, jest ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyraźnie między innymi, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Domniemanie legalności istniejącego obiektu budowlanego może więc być konstruowane nie tylko na podstawie przepisów prawa budowlanego na podstawie rozumowania a contrario wobec zakazu domniemywania samowoli budowlanej, a także na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, dzięki rozumowaniu per analogiam (z podobieństwa) domniemania legalności ostatecznej decyzji administracyjnej. Sąd podkreślił przy tym, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z domniemaniem faktycznym, a nie domniemaniem prawnym. Domniemanie legalności obiektu budowlanego nie wynika wprost z przepisu prawnego, ale co najwyżej z interpretacji różnych przepisów prawa, na przykład z faktu, że przed 1 stycznia 1995 r. inwestor nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej po zakończeniu budowy lub po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Dodatkowo, domniemanie legalności obiektu budowlanego nie jest wiążące dla organów administracji, ani dla sądów. Jest to bowiem domniemanie, które uzasadnione jest zwykłym doświadczeniem życiowym. Tak też przedstawiały się okoliczności rozpatrywanej sprawy zorganizowania stolarni z lakiernią w nieznacznie rozbudowanym i przebudowanym oraz zreorganizowanym budynku gospodarczym. Domniemanie, albo innymi słowy założenie, przyjęte przez organy administracji właściwe w rozpatrywanej sprawie, że budynek gospodarczy na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], który inwestor zdecydował się przed laty rozbudować i przebudować powstał legalnie, było przyjęte ze względu na oświadczenie inwestora uprawdopodobnione także dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy i dotyczącymi - na przykład - decyzji z 4 sierpnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr ewid. [...]. Już wówczas bowiem organy administracji kontrolowały sposób zabudowy przedmiotowej działki. Gdyby więc wówczas ujawniono okoliczności sugerujące brak legalności istniejącego budynku gospodarczego, to inwestor nie uzyskałby ww. decyzji o warunkach zabudowy. Z drugiej strony z akt sprawy wynika, że skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił sugerowanej przez siebie okoliczności, czyli nielegalności istniejącego budynku gospodarczego. W związku z powyższym należało uznać, że omawiany zarzut przyjęcia domniemania legalności budynku gospodarczego i niezbadania tej okoliczności przez organy administracji prowadzące postępowanie nadzwyczajne nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest również zarzut niezgodności między kwestionowanym pozwoleniem na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego a wydaną wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...]. Sąd nie uznał tego zarzutu za trafny, gdyż nie ma żadnej podstawy, aby przyjąć, że decyzja środowiskowa rozstrzyga precyzyjnie o zakresie i charakterze robót budowlanych niezbędnych dla realizacji konkretnego zamierzenia gospodarczego. Te zagadnienia nie są co do zasady przedmiotem decyzji środowiskowych. Dodatkowo, formułując swój zarzut skarżący sugeruje, że projekt rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego polegał na istotnym powiększeniu obiektu, co skutkowało znacznie większym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, zwłaszcza immisjami w rozumieniu art. 144 Kodeksu cywilnego. Dlatego też – zdaniem skarżącego - należy uznać, że Starosta Poznański wydając pozwolenie na budowę orzekł w sposób rażąco niezgodny z decyzją środowiskową. Tymczasem, fakty potwierdzone przez materiały zgromadzone w aktach sprawy są zupełnie odmienne. W decyzji środowiskowej z 16 czerwca 2011 r. wskazuje się, że budynek gospodarczy, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania ma mieć powierzchnię 200 m2. Natomiast, w projekcie budowlanym wskazuje się, że powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego po rozbudowie i jednocześnie po planowanej częściowej rozbiórce będzie wynosić 205,33 m². Parametr taki znajduje również swoje potwierdzenie na planie zagospodarowania terenu dołączonym do projektu budowlanego, w którym znajduje się zestawienie powierzchni całej działki inwestycyjnej (1.709 m²) oraz m.in. powierzchni budynku stolarni – 200 m². W tym stanie rzeczy nie ma podstaw, aby twierdzić, że zatwierdzenie projektu budowlanego dokonało się z poważnym odstępstwem od wcześniejszej decyzji środowiskowej. Argument skarżącego jest zatem zdaniem Sądu niezasadny i nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zwiększenia immisji zapachowych spowodowanych przez działającą lakiernię Sąd wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w przypadku wystąpienia takich oddziaływań organem, który powinien zarzuty sąsiadów badać i po potwierdzeniu ich, podejmować odpowiednie działania, są organy państwowej inspekcji sanitarnej, albo organy odpowiedzialne za ochronę środowiska, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej. Gdyby natomiast podmiot prowadzący zakład lakierniczy uporczywie kontynuował swoje działania, wówczas sąsiad takiego podmiotu (przedsiębiorcy) może na podstawie art. 144 k.c. wystąpić z pozwem o zaniechania szkodliwych działań. Pozew taki składa się do sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego. Skarżący nietrafnie dokonał zatem wyboru sądu oraz trybu postępowania właściwego dla zgłaszanych przez niego zarzutów.

Podsumowując Sąd wskazał, że skarżący nie wskazał przepisu prawa obowiązującego, zwłaszcza prawa materialnego, który zostałby naruszony w sposób niewątpliwy i który to przepis miałby imperatywny charakter, tzn. wyznaczałby jasno określony obowiązek organu administracji. Równocześnie skarżący nie przedstawił racji ekonomicznych lub społecznych, które uniemożliwiały zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 12 października 2011 r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...]. W tym stanie rzeczy organy administracji tj. Wojewoda Wielkopolski oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie w ocenie Sądu orzekły o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 12 października 2011 r. Z tych względów Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną K. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: P.b.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji, gdy inwestor zamierza rozbudować, przebudować i zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego, którego legalność budowy nie została wyjaśniona, organ administracji architektoniczno-budowlanej uprawniony był do "domniemania legalności obiektu budowlanego" oraz przyjęcia legalności tej budowy w oparciu wyłącznie o oświadczenie inwestora, co mogło doprowadzić do sanowania (zalegalizowania) samowoli budowlanej przez niewłaściwy organ administracji publicznej;

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z w. z art. 7 i 77 § 1, a także art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dla merytorycznego rozpatrzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wniosku o pozwolenie na rozbudowę i przebudowę obiektu budowlanego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania wystarczające jest oświadczenie inwestora o legalności tego obiektu budowlanego bez potrzeby podjęcia działań wyjaśniających, mających na celu ustalenie dokładnego stanu faktycznego (tj. czy obiekt ten powstał legalnie),

3. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 7 i 77 § 1, a także art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie lakonicznej oceny rozbieżności zakresu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i szerszego od niej zakresu decyzji o pozwoleniu na budowę jako nie mających znaczenia dla prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę i wskazanie, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania (udowodnienia), że szerszy zakres pozwolenia na budowę skutkował potrzebą zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy to rolą i obowiązkiem organów jest analiza dokumentów i podjęcie działań wyjaśniających w przypadku pojawiających się rozbieżności (na etapie zwykłego lub nadzwyczajnego).

Mając na uwadze powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na ostateczną decyzję GINB z dnia 10 maja 2021 r. oraz uchylenie tej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a w każdym przypadku zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik B. Z. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawany przedmiotowy środek odwoławczy, w okolicznościach tej sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. W ocenie Sądu odwoławczego, WSA w Warszawie przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie oddalił skargę strony stosując konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy czy też innego naruszenia przepisów postępowania które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem nie było uzasadnionych podstaw do stosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji była decyzja GINB z dnia 10 maja 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 11 grudnia 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 12 października 2011 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. Z. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego na cele stolarni z lakiernią w [...], gm. [...], przy ul. [...][...], działka nr [...]. Powołaną wyżej decyzją GINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji przyjmując, iż żadna z wad kwalifikowanych ujawnionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie wystąpiła w odniesieniu do decyzji z dnia 12 października 2011 r., w tym przede wszystkim nie została wydana ona z rażącym naruszeniem prawa o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając tak zakreślony przedmiot niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o wskazywaną w tej sprawie przez skarżącego normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. przesłankę rażącego naruszenia prawa, powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej, gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 12 października 2011 r. nr [...] z uwagi na rażące – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podnosząc taki zarzut i łącząc go z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazuje, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja dotyczyła przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego, którego legalność nie została przez organy wyjaśniona a jedynie oparta na "domniemaniu legalności obiektu budowlanego" w oparciu wyłącznie o oświadczenie inwestora, co mogło doprowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej przez niewłaściwy organ administracji publicznej.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nielegitymowanie się obecnie przez inwestora pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu gospodarczego, nie może świadczyć o nielegalnej jego realizacji. Należy bowiem zauważyć, że zarówno przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 7, poz. 46) jak i przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, jak czyni to obecnie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że obowiązki wynikające z art. 63 ust. 1 nie mogą odnosić się ani do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie powołanej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., ani do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to brak obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1143/17, z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt 2888/17, z dnia 19 września 2013 r. sygn. II OSK 1004/12, z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 1886/14). Skoro zatem inwestor (właściciel) obiektu budowlanego zrealizowanego przed 1 stycznia 1995 r. nie musiał przechowywać dokumentacji budowy, to nieokazanie decyzji o pozwoleniu na budowę takiego obiektu samo w sobie nie może oznaczać, że doszło do samowoli budowlanej. W takiej sytuacji proces zdobycia wiedzy o stanie prawnym obiektu budowlanego powinien polegać na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu zgromadzenie dowodów związanych z szeroko rozumianym procesem inwestycyjnym dotyczącym danego obiektu. Przy czym na gruncie przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Mając zatem na uwadze przywołane kryteria gromadzenia i oceny materiału dowodowego w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym, należy zauważyć, że inwestor na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę złożył oświadczenie z dnia 23 września 2009 r., iż budynek gospodarczy objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, zlokalizowany w [...] przy ul. [...][...] na działce nr [...], którego jest współwłaścicielem, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę oraz przekazany do użytkowania przed 1 stycznia 1995 r. Po tej dacie – zgodnie z oświadczeniem - przedmiotowy budynek nie był rozbudowywany, przebudowywany, odbudowywany, ani nadbudowywany oraz nie podlegał częściowej lub całkowitej zmianie sposobu użytkowania. Jednocześnie z pozostałego zebranego w tej sprawie materiału dowodowego nie wynikały okoliczności przeczące powyższemu oświadczeniu. Słusznie w tych okolicznościach – mając na względzie przywołany powyżej brak obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. wykluczający możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia takiej dokumentacji – orzekające w sprawie organy uznały, iż brak jest podstaw do podważenia legalności istniejącego obiektu budowlanego, którego przedmiotowe postępowanie dotyczy. Nie można w tych okolicznościach – mając na względzie wskazany powyżej ograniczony zakres postępowania dowodowego na tym etapie postępowania – uznać by organy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie wyjaśniły tej kwestii. Podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia powyższych przepisów w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane - nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez organy lakonicznych ustaleń w kwestii rozbieżności zakresu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie słusznie doprowadziło bowiem orzekające w sprawie organy do stwierdzenia, że zakres kontrolowanego w trybie nieważnościowym pozwolenia na przebudowę i rozbudowę nie jest niezgodny z wydaną na potrzeby przedmiotowej inwestycji decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Trafnie w sprawie uznano, że przez sporną przebudowę i rozbudowę nie nastąpiła zmiana charakteru i zakresu inwestycji ocenianej w decyzji środowiskowej.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z treści wydanej na potrzeby spornej inwestycji decyzji z dnia 16 czerwca 2011 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię z lakiernią na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], wynika, że objęta nią zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię z lakiernią dotyczy budynku gospodarczego o powierzchni 200 m2. W stanowiącym natomiast załącznik do kontrolowanej decyzji projekcie budowlanym przedmiotowego budynku gospodarczego, w projekcie zagospodarowania terenu (k. 66) wskazano, że powierzchnia tego budynku gospodarczego wynosi właśnie 200 m2, tyle tylko że w projekcie jest mowa o przebudowie i rozbudowie budynku gospodarczego na cele stolarni z lakiernią, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...][...] w miejscowości [...], gmina [...]. Wskazywanie z tej przyczyny na kwalifikowane naruszenie prawa nie mogło w ocenie Sądu odwoławczego odnieść zamierzonego skutku. Jak słusznie zwrócono na to bowiem uwagę w zaskarżonym wyroku, brak jest podstaw do uznania, że przywołana powyżej decyzja środowiskowa, która dotyczyła przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na stolarnię z lakiernią, powinna precyzyjnie rozstrzygać o zakresie i charakterze robót budowlanych niezbędnych dla realizacji objętego nią zamierzenia inwestycyjnego, o czym natomiast orzeczono już w spornym pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia prawa doszłoby, gdyby na potrzeby spornej inwestycji nie wydano decyzji środowiskowej. Jednak w tej sprawie taka decyzja jest i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego została ona praktycznie wprost przeniesiona do projektu budowlanego. Sporna przebudowa i rozbudowa - zdaniem Sądu odwoławczego - mieściła się w ramach parametrów określonych ww. decyzją środowiskową. W konsekwencji nie można w tych okolicznościach przyjąć, że doszło do naruszenia w tym zakresie przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a tym bardziej w stopniu rażącym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego nie podlegał uwzględnieniu, stąd też zamieszczono rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wyroku. Przepis art. 204 p.p.s.a. stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, zobowiązana jest do zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez: organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (pkt 1) lub przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę (pkt 2). Ustawa nie przewiduje natomiast zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.