Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2948/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 poz. 267) - po rozpoznaniu wniosku A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] nakładającej na Miejski Zarząd Dróg i Mostów w [...] obowiązek przebudowy schodów terenowych na działce nr [...] w [...] przy ulicy [...]/[...] z zachowaniem właściwych wysokości i długości stopni schodowych oraz z zapewnieniem poręczy i odwodnienia schodów - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego d[...] z dnia [...] lutego 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 31 maja 2013 r. wpłynął wniosek A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] lutego 2013 r., w którym jako przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazano art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 Kpa.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Wskutek odwołania złożonego przez A. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchylił decyzję organu I Instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wyjaśnić, czy PINB [...] kwalifikując roboty budowlane wykonane na działce nr ewid. [...] (w wyniku których powstały schody terenowe) jako roboty budowlane wymagające zgłoszenia nie naruszył rażąco prawa stosując art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Rozpatrując ponownie sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że decyzja PINB [...] z dnia [...] lutego 2013 r. dotyczyła usunięcia skutków samowoli budowlanej innej niż budowa, a nie jak twierdzi A. Sz. kwestii naruszenia pasa drogowego, stąd też nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości.

Organ wskazał też, że grunt, na którym wykonano schody terenowe w ciągu pieszym między ulicami [...] i [...] jest drogą, co potwierdza oznaczenie na mapie ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy. Według legalnej definicji zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczoną do ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei w pkt 2 przywołanego przepisu ustawodawca zdefiniował również pojęcie chodnika, wskazując, że jest to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Kwestię warunków technicznych dotyczących sposobu budowy chodnika rozstrzyga Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Jak wskazał organ, według § 45 ust. 1 przy większych pochyleniach niż 6% należy wykonać schody, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na to, że roboty budowlane związane z wykonaniem schodów nie wykroczyły poza obrys drogi, a tym samym pasa drogowego, to zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty te stanowią przebudowę istniejącej drogi.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż wobec stwierdzenia samowoli budowlanej innej niż wskazana w art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., właściwym działaniem ze strony Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] było usunięcie skutków samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 tej ustawy. Organ stwierdził przy tym, iż kwestia ustalenia daty wykonania robót nie ma żadnego znaczenia, gdyż art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, na który powołuje się A. S., dotyczy robót zdefiniowanych jako budowa, czyli powstanie nowego obiektu, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Organ stwierdził też, że nie znajduje potwierdzenia zarzut skierowania decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wskazał, że art. 52 ustawy Prawo budowlane wśród adresatów obowiązków nakładanych decyzjami wydanymi na podstawie powołanych w nim przepisów wymienia również zarządcę.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego PINB [...] kwalifikując roboty budowlane wykonane na działce nr ewid. [...], w wyniku których powstały schody terenowe, nie naruszył rażąco prawa stosując regulacje zawarte w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z tego względu organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r.

A. S. złożyła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], zarzucając:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 Kpa poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skarżąca podniosła, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pomimo obszernego wyjaśnienia w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. celu postępowania nieważnościowego rozstrzygnął sprawę merytorycznie poprzez zmianę przedmiotu postępowania. Wskazała, że decyzja wobec której wnioskowała o zastosowanie trybu nadzwyczajnego określiła roboty budowlane jako te opisane w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, tj. utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Ponadto przedmiotem postępowania w toku którego wydane zostało ww. rozstrzygnięcie były roboty budowlane związane z wykonaniem schodów terenowych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]/ [...] w [...]. Tymczasem w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił przedmiot postępowania określając go jako przebudowę istniejącej drogi.

Skarżąca zarzuciła również, że organowi I instancji umknęła okoliczność, iż pierwotnie działka nr [...] przy ul. [...]/[...] stanowiła drogę dojazdową do posesji przy ul. [...]. To działania ówczesnego właściciela działki sąsiedniej doprowadziły do całkowitego pozbawienia tej funkcji. Ponadto, jak wskazała skarżąca, przebudowa istniejącej drogi nie może doprowadzić do pozbawienia jej takiego charakteru, tym bardziej, że jest to droga publiczna, do której dostęp powinien mieć zapewniony właściciel przyległych nieruchomości.

A. S. nie zgodziła się też z twierdzeniem organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z chodnikiem. Podkreśliła, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych chodnik jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych, natomiast w przedmiotowym przypadku "chodnik" nie jest częścią drogi (tj. budowli przeznaczonej do ruchu drogowego), gdyż jego budowa całkowicie wyłączyła ruch drogowy w tej części działki nr ewid. [...]. Tym samym przedmiotowych robót budowlanych nie można nazwać przebudową istniejącej drogi i odwoływać się do przepisów o drogach publicznych, skoro doprowadziły one do całkowitego wyłączenia funkcji, jaką przedmiotowa działka spełniała i powinna spełniać.

Zdaniem skarżącej wykonane roboty powinny zostać zakwalifikowane jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, tj. jako budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Budowa takiego obiektu wymagała natomiast przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, względnie w wyniku ustalenia wcześniejszej daty jej wybudowania - w trybie art. 37 ustawy z 1974 r.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r., którą organ - na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nałożył na Miejski Zarząd Dróg i Mostów w [...] obowiązek przebudowy schodów terenowych na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...]/[...] z zapewnieniem poręczy i odwodnienia schodów.

W związku z odwołaniem złożonym przez A. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że PINB [...] zakwalifikował roboty budowlane polegające na budowie schodów terenowych jako określone w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego roboty polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, wymagające zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. GINB zwrócił uwagę, że z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawu budowlanego wynika jednoznacznie, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu wyłącznie na działkach budowlanych, natomiast wykonywanie tego rodzaju robót na gruncie niebędącym działką budowlaną wymaga pozwolenia na budowę. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sporządzonej na dzień 11 czerwca 2012 r. wynikało, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną. W związku z powyższym, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB nakazał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy PINB dla miasta [...] kwalifikując sporne roboty budowlane jako wymagające zgłoszenia, nie naruszył rażąco prawa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] lutego 2013 r., uznając, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły przebudowę istniejącej drogi, a tego rodzaju roboty stanowią samowolę budowlaną inną niż wymieniona w art. 48 i 49 b Prawa budowlanego, co oznacza że PINB [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania A. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. i stwierdził nieważność decyzji PINB [...] z dnia [...] lutego 2013 r. GINB nie zgodził się z zakwalifikowaniem spornych robót jako przebudowy drogi. Wskazał, że aby można było zakwalifikować roboty budowlane jako przebudowę, przebudowywany obiekt musi wcześniej istnieć. Z materiału dowodowego sprawy nie wynikało natomiast, że przed rozpoczęciem inwestycji polegającej na budowie schodów terenowych na działce nr ewid. [...] istniała droga - budowla powstała wskutek wcześniejszych robót budowlanych. GINB wskazał, że organ powiatowy nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie i stwierdził, że decyzja organu powiatowego została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 7 i 77 Kpa.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. została zaskarżona przez Gminę [...] - Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 834/14 uchylił ww. decyzję. Sąd podzielając pogląd organu, że przebudowa obiektu może dotyczyć jedynie obiektu istniejącego, wskazał, że nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że taka przebudowa nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, że przed rozpoczęciem inwestycji polegającej na budowie schodów terenowych na działce nr [...] droga nie istniała. Zdaniem Sądu, skoro postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez PINB [...] nie dało podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że przed wykonaniem robót budowlanych nie istniał na działce obiekt budowlany, który podlegałby przebudowie, to nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że wykonane roboty zostały błędnie zakwalifikowane. Sąd stwierdził, że GINB w sposób wadliwy ocenił, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Sąd uznał także, że nie zostało wykazane, aby doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 7, 77 i 107 Kpa.

Ponownie rozpatrując odwołanie A. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] lutego 2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zweryfikował swoje poprzednie stanowisko w sprawie i uznał, że nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że w sprawie został zastosowany niewłaściwy tryb postępowania legalizacyjnego. Stwierdził, że organ powiatowy dokonał wadliwego zakwalifikowania wykonanych robót jako robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, tj. robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej. Jednocześnie GINB uznał, że należy jednak przychylić się do stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który ocenił, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły przebudowę drogi. Wskazał, że pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że przed wykonaniem robót budowlanych na działce istniała droga, która podlegałaby przebudowie, to zgodnie z tym, co stwierdził Sąd rozpatrując niniejszą sprawę, nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że taka przebudowa nie miała miejsca. Przypadek samowolnej przebudowy drogi stanowi inną samowolę budowlaną, niż wymieniona w art. 48 i 49b Prawa budowlanego, co oznacza, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że PINB [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W tej sytuacji GINB stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] lutego 2013 r., jest prawidłowa.

A. S. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] października 2014 r. zarzucając naruszenie:

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 834/14 dokonał oceny prawnej wykonanych robót budowlanych i zakwalifikował je jako przebudowę drogi, podczas gdy Sąd stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego wskazującego, czy w miejscu obecnie istniejących schodów terenowych była droga czy też jej nie było;

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i niewykazanie, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, a materiał dowodowy został dostatecznie zebrany i prawidłowo oceniony;

- art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić ani o utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych ani o przebudowie drogi;

- art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie;

- art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zarówno z wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 834/14, jak i z zaskarżonej decyzji wprost wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego przedwcześnie wydał decyzję stanowiącą przedmiot zaskarżenia.

A. S. podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zastosował art. 153 p.p.s.a. W ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lipca 2014 r. nie dokonał oceny prawnej wykonanych robót pod względem prawidłowości ich zakwalifikowania jako utwardzenie drogi budowlanej, czy też jako przebudowę drogi. Sąd wskazał jedynie na przedwczesne twierdzenie co do nieprawidłowości zastosowanego trybu postępowania ze względu na brak materiału dowodowego w tym zakresie. Wobec powyższego GINB powinien przeprowadzić ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie zastosować przepis art. 136 Kpa i przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Tymczasem organ II instancji ograniczył swoje działanie do zmiany kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych przywołując wydany w sprawie wyrok WSA w Warszawie. Dodatkowo GINB nie zastosował się do zaleceń Sądu, tj. nie dokonał oceny wadliwości naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 Kpa w zw. z art. 156 § 1 Kpa.

Zdaniem skarżącej oznacza to również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, gdyż ograniczenie się do powołania się na wyrok WSA w Warszawie stanowi o braku należytego wykazania, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. była zgodna z prawem. GINB w wydanej decyzji nie odniósł się również do zarzutów skarżącej, w tym do kwestii, czy organ rozstrzygający w trybie nadzwyczajnym może zmienić kwalifikację prawną wykonanej samowoli budowlanej, bez przeprowadzania jakichkolwiek dowodów w sprawie, a następnie stwierdzić, że decyzja PINB nie naruszała prawa. Skarżąca wskazała przy tym, że PINB [...] twierdząc, że wykonane roboty budowlane stanowią utwardzenie działki budowlanej przeprowadził postępowanie wyłącznie w tym kierunku. Tym samym zaliczenie wykonanych robót budowlanych do robót polegających na przebudowie drogi wymagało od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzenia obszernego postępowania dowodowego w celu wykazania, że w miejscu istniejących schodów istniała droga w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz w celu wykazania, że wykonane roboty stanowiły przebudowę drogi wymagającą jedynie zgłoszenia. Takiego postępowania nie przeprowadzono, co oznacza, zdaniem skarżącej, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa. Skarżąca wskazała ponadto, że zasadniczą przy tym zdaje się być kwestia, czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ I instancji w trybie nadzwyczajnym, a nie jako organ odwoławczy, miał legitymację do zmiany kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Zdaniem skarżącej tryb art. 156 Kpa takiej możliwości nie przewiduje.

A. S. podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ani z robotami określonymi w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane, ani też z robotami przewidzianymi w art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy, co wskazywałoby na prawidłowość zastosowanego trybu postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Skarżąca podniosła, że nie można mówić o utwardzeniu działki budowlanej, skoro działka, na której prowadzone były roboty, nie jest działką budowlaną. Wskazała, że już z dotychczas zebranego materiału dowodowego, w tym z przedstawionych przez nią zdjęć, wprost wynika, że przed przystąpieniem przez Z. D. do wykonania schodów terenowych istniała w tym miejscu droga gruntowa służąca do przejazdu między ulicami [...] i [...]. Dodała, że powyższe zapewne potwierdziłby zarządca drogi czy też jej właściciel, którzy jednak nawet nie zostali przesłuchani w sprawie. Dodatkowo żaden z organów nie ustalił zakresu wykonanych przez Z. D. robót budowlanych. Skarżąca podkreśliła, że inwestor przeprowadził m.in. niwelację terenu, wykonanie podbudowy, zawężenie pasa drogowego i wykonanie schodów terenowych. Wskazała, że brak jest więc podstaw do twierdzenia, że doszło do przebudowy drogi (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych), tj. wykonania robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Pojęcie przebudowy może odnosić się bowiem wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie drogi powstałej wskutek samego użytkowania.

Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego [...] błędnie zastosował tryb określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, podczas gdy zastosowanie winien mieć art. 48 tej ustawy, a zatem złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. był zasadny. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie dokonali analizy naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa. Podniosła, że brak przeprowadzenia postępowania dowodowego nawet w minimalnym stopniu (brak przesłuchania inwestora, zarządcy drogi, właściciela drogi, brak zapytania do organu architektoniczno-budowlanego, czy wydawana była decyzja o pozwoleniu na budowę drogi na działce nr ewid. [...], brak ustalenia zakresu wykonanych robót) nastąpiło w sposób rażący i oczywisty i pociągnęło za sobą skutki polegające na próbie legalizacji schodów, które zlikwidowały możliwość przejazdu między ulicami [...]/[...] oraz ograniczają dostęp do nieruchomości skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarga jest zasadna. Zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. jest słuszny jeśli zważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 834/14, dokonał oceny prawnej i wskazał, że organ pierwszej uznał, iż kwestionowane roboty stanowiły przebudowę istniejącej drogi, dlatego postępowanie naprawcze zakończone kwestionowaną decyzją, prawidłowo przeprowadzono w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił tego poglądu dokonując innej kwalifikacji przeprowadzonych robót - uznał, że aby można było zakwalifikować roboty budowlane jako przebudowę drogi, to "przebudowywany obiekt" musi wcześniej istnieć.

Sąd, podzielił pogląd, iż przebudowa obiektu może dotyczyć jedynie obiektu istniejącego, ale wskazał, że nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że taka przebudowa nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego nie wynika, aby przed rozpoczęciem budowy spornych schodów terenowych istniała tam droga - nie negując tej okoliczności Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynikają również przeciwne wnioski, to jest że taka droga nie istniała.

Reasumując Sąd stwierdził, że skoro postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], w powyższym zakresie nie dało podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że przed wykonaniem robót budowlanych nie istniał na działce obiekt budowlany, który podlegałby przebudowie, to nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że wykonane roboty zostały błędnie zakwalifikowane.

Nie zostało zdaniem Sądu przez organ odwoławczy wykazane, że doszło do kwalifikowanego naruszenia innego przepisu prawa. Wprawdzie organ wskazał, że PINB [...] nie poczynił żadnych ustaleń, czy na działce nr [...] przed rozpoczęciem przedmiotowej inwestycji istniała jakakolwiek budowla, jednakże tej wadliwości nie ocenił z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko bowiem rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. mogłoby stanowić o kwalifikowanej wadliwości decyzji, a takiej organ, zwłaszcza w kontekście oczywistości naruszenia, charakteru przepisów oraz skutków społeczno – gospodarczych, nie uzasadnił.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie. Gdyż nie zostało wykazane, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że w tym zakresie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po takich wytycznych Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu obecnie kontrolowanej decyzji z dnia [...] października 2014r. stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że w sprawie został zastosowany niewłaściwy tryb postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy tym razem stwierdził, że należy przychylić się do stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły przebudowę drogi. Pomimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że przed wykonaniem robót budowlanych na działce istniała droga, która podlegałaby przebudowie, to zgodnie z tym, co wskazał (w wyroku z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 834/14) Sąd, nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że taka przebudowa nie miała miejsca.

Tak dokonana ocena, kwestionowanej w trybie nieważności decyzji doprowadziła GINB do konstatacji, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] lutego 2013 r., jest prawidłowa.

Zdaniem Sądu treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest nie do pogodzenia z zasadami prawidłowego stosowania przepisów w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenie nieważności decyzji, jak również nie jest prawidłowym wykonaniem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku o sygn. VII SA/Wa 834/14. Wyrok ten wyraźnie nakazywał zbadać czy przy wydaniu kwestionowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nakładającej na Miejski Zarząd Dróg i Mostów w [...] obowiązek przebudowy schodów terenowych na działce nr [...] w [...], nie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Takiej analizy, kontrolowana po raz kolejny w postępowaniu sądowym decyzja organu odwoławczego nie zawiera. Zawiera natomiast gołosłowne stwierdzenie, iż Sąd Wojewódzki przesądził o tym, że w tej sprawie nie ma rażącego naruszania prawa. W tych okolicznościach i przy tak sformułowanym uzasadnieniu decyzji, zarzuty skargi musiały odnieść zamierzony skutek.

Sąd kontrolowaną obecnie decyzję uchylił, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie ponowne przeanalizować sprawę w kontekście wytycznych zawartych w wyroku o sygn. VII SA/Wa 834/14, który wiąże również Sąd rozpoznający aktualnie sprawę. Należy podkreślić, iż ewentualna ocena braku podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji powinna odbyć się w aspekcie kwalifikowanego naruszenia przez organ powiatowy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., tak jak było to wskazane przez Sąd po raz pierwszy rozpoznający sprawę.

Mając powyższe na uwadze – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.