Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 922/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 46 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
article: Art. 4 pkt 1, art. 93, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: Art. 24
journal: Dz.U. 2023 poz 146
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece t.j.
article: Art. 6, art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: Art. 119 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi K. J. i T. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 18 sierpnia 2023 r. znak: KO.4116.30.2023 w przedmiocie negatywnej opinii o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2023 r., znak: KO.4116.30.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a.") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Skierniewice z dnia 10 lipca 2023 r., znak: [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2023 r. K.J. i T.J. zwrócili się do Wójta Gminy Skierniewice o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości - działek nr [...] o powierzchni 0,2119 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,5725 ha, obr. S., gm. S., na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej również jako: "u.g.n.") w zakresie zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wyniku projektu podziału powstałoby jedenaście działek. Projektowane działki oznaczone nr ewid.: [...] o powierzchni ok. [...] ha, [...] o powierzchni ok. 0,0198 ha (droga wewnętrzna szer. 7,0 m), [...] o powierzchni ok. [...] ha, [...] o powierzchni ok. 0,0651 ha, [...] o powierzchni ok. 0,0562 ha, [...] o powierzchni ok. 0,0401 ha (droga wewnętrzna szer. 7,0 m), [...] o powierzchni ok. 0,0478 ha, [...] o powierzchni ok. 0,0472 ha, [...] o powierzchni ok. 0,1236 ha, [...] o powierzchni ok. 0,1239 ha, [...] o powierzchni ok. 0,1337 ha. Nowo wydzielone nieruchomości przeznaczone byłyby pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w zabudowie wolnostojącej i składałyby się z działek nr:

1) [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1199 ha;

2) [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1111 ha;

3) [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1123 ha;

4) [...] o powierzchni 0,1236 ha;

5) [...] o powierzchni 0,1239 ha;

6) [...] o powierzchni 0,1337 ha.

Projektowane działki nr [...] i [...] stanowić będą drogę wewnętrzną zapewniającą dojazd do pozostałych działek. Działka nr [...] i [...] łącznie, nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...] łącznie posiadać będą bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Teren będący przedmiotem podziału, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., uchwalonym Uchwałą Nr [...] z dnia 27 października 2004 r. Rady Gminy w S. (Dz. Urz. woj. łódzkiego z dnia 13.01.2005 r. Nr 7, poz. [...], dalej również jako: "plan miejscowy", lub "m.p.z.p."), z późniejszą zmianą uchwaloną Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia 30 marca 2007 r. (Dz. Urz. woj. łódzkiego z dnia 14.05.2007 r. Nr 137, poz. [...]) – położony jest w jednostkach oznaczonych symbolami:

1. "5 MNu" (na mapie ze wstępnym projektem podziału oznaczone kolorem fioletowym):

a) przeznaczenie: tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej oraz usług nieuciążliwych wraz z zielenią towarzyszącą i izolacyjną oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi towarzyszącymi usługom;

b) informacje o istotnych szczegółowych warunkach zagospodarowania: tereny położone częściowo w zasięgu oddziaływania transportu kolejowego;

c) szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania:

– dojazd drogami gminnymi oznaczonymi symbolami 5 KP i 6 KP i dojazdami oraz drogami wewnętrznymi;

– nieprzekraczalna linia zabudowy - 15,0 m od krawędzi jezdni dróg gminnych, 8,0 m - od krawędzi jezdni dróg dojazdowych oraz 20,0 m od granicy terenów kolejowych;

– wskazana zorganizowana działalność inwestycyjna,

2. "11 KG" (kolor szary):

a) przeznaczenie: tereny komunikacji kołowej - ulica gminna klasy technicznej D;

b) informacje o istotnych szczegółowych warunkach zagospodarowania: tereny położone częściowo w strefie ochrony stanowisk archeologicznych;

c) szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania:

– szerokość w liniach rozgraniczających - 10,0 m,

– szerokość jezdni 6,0 m,

– obustronne poszerzenie istniejącej drogi o pas terenu niezbędny dla uzyskania ustalonej planem szerokości w liniach rozgraniczających.

Postanowieniem z dnia 10 lipca 2023 r., znak: [...] Wójt Gminy Skierniewice negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż projekt podziału nie uwzględnia ustalonego planem zagospodarowania przestrzennego poszerzenia istniejącej drogi gminnej oznaczonej symbolem "11 KG" o pas terenu (3,0 m) niezbędny dla uzyskania ustalonej planem szerokości w liniach rozgraniczających - 10,0 m. Ponadto w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi wykonuje się plac do zawracania samochodów o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 m x 12,5 m (zaprojektowano 7,0 m x 12,5 m).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli K.J. oraz T.J.. W ocenie wnioskodawców, złożony projekt podziału ich nieruchomości jest zgodny z ustalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S., ponieważ nowo powstałe działki będą przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą. Przy udzielaniu pozwolenia na budowę, organ samorządowy może określić warunki zabudowy na tak powstałych działkach jak np. minimalna odległość ogrodzenia od granicy działki, na której znajduje się droga gminna i w ten sposób pozostawić pas terenu, który może być w przyszłości przez Gminę wydzielony i przejęty pod drogę gminną.

Ponadto art. 93 ust 1-5 u.g.n. określa, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, ale nie nakłada na właścicieli nieruchomości prywatnej doprowadzenia działek publicznych do szerokości zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez podział swojej nieruchomości tak, aby spełniał te ustalenia. Oczekiwanie przez organ samorządowy wydzielenia działki dla poszerzenia istniejącej drogi gminnej, jest ingerencją w uprawnienia właściciela do dysponowania swoją nieruchomością i wiąże się z wydłużeniem czasu oraz wzrostem kosztów związanych z opracowaniem nowego podziału. W opinii wnioskodawców doprowadzanie do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających dla działek publicznych, należy do obowiązków organu samorządowego, w tym przypadku Gminy S., a nie podmiotów prywatnych. Niezrozumiałe jest zatem, dlaczego Gmina Skierniewice próbuje narzucić wnioskodawcom podział nieruchomości niezgodny z ich interesem, gdyż mają oni prawo oczekiwać, aby organ samorządowy wypełniał swoje zadania we własnym zakresie, bez przerzucania kosztów realizacji tych zadań na swoich mieszkańców. Jednocześnie wnioskodawcy dopuszczają rozwiązanie uwzględniające wydzielenie dodatkowej działki, w przypadku jasnej deklaracji Gminy S. partycypacji w kosztach związanych z przygotowaniem nowego projektu.

Skarżący wskazali również, iż organ rozpatrujący wniosek poinformował, że w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi wykonuje się plac do zawracania samochodów o wymiarach nie mniejszych niż 12,5m x 12,5m, przy czym nie przytoczył przepisu, który zawierałby zapis o konieczności spełnienia takiego warunku, w związku z tym wnioskodawcy nie wiedzą do czego mogliby się odnieść. Takiego zapisu w przepisach dotyczących dróg publicznych, dróg pożarowych i budynków nie ma. Jedynym aktem prawnym, w którym istnieje taki zapis, jest rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1[...]9 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jednak jest to dokument, który dotyczył dróg publicznych i został uchylony we wrześniu 2022 roku, a więc jest nieobowiązujący. W złożonym projekcie podziału nieruchomości, działki [...] i [...] będą stanowić drogę wewnętrzną prywatną i niezrozumiała jest próba ingerencji w taki podział i narzucenie zastosowania w tym przypadku przepisów dla dróg publicznych. Dostępne przepisy nie określają parametrów placów do zawracania na drogach wewnętrznych, a jedynie minimalną szerokość dla dróg wewnętrznych. Przyjęte w projekcie wymiary drogi wewnętrznej są zgodne z tymi przepisami, zaś wymiary placu do zawracania są wystarczające do swobodnego korzystania z niego. Ponadto przyjęte parametry są korzystniejsze od podobnych rozwiązań stosowanych na terenie Gminy S. Wymaganie przez organ samorządowy zastosowania parametrów jak dla dróg publicznych, wnioskodawcy oceniają jako deklarację Gminy S. do chęci przejęcia tak wydzielonej działki pod gminną drogę publiczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2023 r., znak: KO.4116.30.2023 utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż pojęcie działki ewidencyjnej nie zawsze jest tożsame z pojęciem nieruchomości. Przepisy Działu III Rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą nieruchomości, a nie działek ewidencyjnych. Działka ewidencyjna może odpowiadać nieruchomości jako przedmiotowi własności albo wraz z innymi działkami wchodzić w skład większej nieruchomości, obejmującej kompleks takich działek. Definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu oraz działki budowlanej są zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ramach podziału geodezyjnego realizowanego w trybie administracyjnym dochodzi do wydzielenia z istniejącej nieruchomości większej liczby działek ewidencyjnych bez zmiany ich właściciela (z pewnymi wyjątkami). Celem takiego podziału jest nie tylko ujawnienie jego skutków w istniejącej księdze wieczystej, lecz przede wszystkim stworzenie możliwości zbycia wydzielonych działek lub założenia dla nich nowych ksiąg wieczystych. Podział geodezyjny służy dokonaniu w przyszłości prawnego (cywilnego) podziału nieruchomości, w wyniku którego wyodrębnione zostaną nowe nieruchomości w ujęciu prawnorzeczowym, stanowiące przedmiot odrębnej własności. Nawet graniczące z sobą działki gruntu, będące własnością tej samej osoby, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią dwie odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej również jako: "k.c."). Odrębność tę tracą w razie połączenia w jednej księdze wieczystej, obowiązuje bowiem reguła jedna księga - jedna nieruchomość. Organ powołał stanowisko judykatury, zgodnie z którym zawarta w art. 4 pkt 1 u.g.n. legalna definicja nieruchomości pokrywa się z pojęciem nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. - jako części powierzchni ziemskiej stanowiącej odrębny przedmiot własności - oraz art. 24 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1984). Jeżeli księga wieczysta obejmuje więcej niż jedną działkę ewidencyjną, to w sensie prawnym istnieje jedna nieruchomość. Natomiast dwie niezabudowane działki gruntu i należące do tego samego właściciela, dla których urządzona jest jedna księga wieczysta, stanowią - w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. - jedną nieruchomość gruntową.

Nieruchomość oznaczona nr działki [...] i nieruchomość oznaczona nr działki [...] mają odrębne księgi wieczyste i stanowią odrębne nieruchomości, a fakt, że właścicielami nieruchomości sąsiadujących ze sobą są te same osoby nie powoduje, że jest to jedna nieruchomość. Zatem w rozpatrywanej sprawie proponowany podział nieruchomości dotyczy stanowiących własność tych samych podmiotów dwóch odrębnych nieruchomości, składających się - każda z tych nieruchomości - z jednej działki ewidencyjnej, których stan prawny uregulowany jest w odrębnych księgach wieczystych.

Jak wynika ze sporządzonego na dzień 28 lipca 2023 r. wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, teren, na którym położone są działki nr [...] oraz [...], w przeważającej części oznaczony jest symbolem 5MNu z przeznaczeniem mi.in. pod tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, jednorodzinnej i bliźniaczej oraz usług nieuciążliwych wraz z zielenią towarzyszącą i izolacyjną oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi towarzyszącymi usługom. W części położony jest zaś na obszarze oznaczonym symbolem 11 KG przeznaczonym pod tereny komunikacji kołowej - ulica gminna klasy technicznej D. W terenach oznaczonych symbolem: MN, MNu i Mu, dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalona została minimalna powierzchnia nowo tworzonej działki: w zabudowie wolnostojącej - 600 m2, w zabudowie bliźniaczej - 450 m2, w zabudowie szeregowej - 350 m2, przy zachowaniu minimalnej szerokości działki, odpowiednio: 18,0 m dla zabudowy wolnostojącej, 12,0 m dla zabudowy bliźniaczej i 7,2 m - dla zabudowy szeregowej.

Symbolem "KG" oznaczone są drogi (ulice) gminne klasy D lub L. Tereny komunikacji "K" przeznaczone są do użytkowania istniejących oraz realizacji nowych dróg publicznych oraz wewnętrznych w obrębie pasa terenu pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogi (ulicy) publicznej, przy zachowaniu następujących klas dróg publicznych (...) oraz na tereny użytkowania i realizacji miejsc postojowych wydzielonych z tras w postaci parkingów, a także tereny obiektów obsługi komunikacji i transportu.

Obszar oznaczony symbolem "11.KG" przeznaczony jest pod "tereny komunikacji kołowej. Ulica gminna klasy technicznej D. Szerokość w liniach rozgraniczających - 10,0 m. Szerokość jezdni 6,0 m. Obustronne poszerzenie istniejącej drogi o pas terenu niezbędny dla uzyskania ustalonej planem szerokości w liniach rozgraniczających". Szerokość dróg wewnętrznych w przypadku podziału terenów związanych z wydzieleniem działki przeznaczonej pod drogi wynosi 6 m - dla dróg (ulic) niezaliczanych do klasyfikacji dróg publicznych, stanowiących - dojazdy wewnętrzne do działek mieszkaniowych w terenach oznaczonych symbolem MN, MNu, MRj, Mu i 5 m - dla dojazdów stanowiących ciągi pieszo - jezdne (dział 8 pkt 14 lit.a i b m.p.z.p.). Z działu 10 pkt 1 planu miejscowego wynika, że warunki techniczne dróg winny być zachowane na etapie ich realizacji.

Kolegium podkreśliło, iż postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości i ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości, albowiem przesądza ono o tym, czy proponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego i jest wiążące dla organu zatwierdzającego podział nieruchomości. Pojęcie "zgodności z ustaleniami planu" oznacza, że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Zatem w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu należy ustalić, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Opinia o zgodności podziału nieruchomości powinna opierać się na ustaleniach celu podziału oraz zamierzeń, co do dalszego zagospodarowania działek, tak by powstałe jednostki geodezyjne nie stały w sprzeczności z możliwością racjonalnego wykorzystania gruntów, określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oceny tej należy więc dokonać przez pryzmat skutku podziału nieruchomości, w wyniku czego dochodzi do powstania odrębnych nieruchomości. Postępowanie administracyjne mające na celu wydanie opinii co do zgodności wstępnie proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy wyłącznie stwierdzenia, czy proponowany podział jest zgodny z planem czy też jest z nim niezgodny.

W sprawie sporna pozostaje kwestia przeznaczenia fragmentu działki nr ewid. [...] na cele poszerzenia drogi gminnej przebiegającej przez działkę nr ewid. [...] oznaczonej nr [...]. Nieruchomość oznaczona nr ewid. działki [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 5MNu oraz 11.KG, a nieruchomość oznaczona nr ewid. działki [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 5MNu. Zatem przeznaczenie działki nr ewid. [...] i działki nr ewid. [...] nie jest tożsame. W sprawie w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] znajduje zastosowanie art. 98 u.g.n., zgodnie z którym grunty wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Kolegium przywołało stanowisko judykatury i doktryny, zgodnie z którym wydzielenie działki pod drogę publiczną może w omawianym przypadku nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie chodzi przy tym ani o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. W przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela organ jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie mają przy tym znaczenia plany inwestycyjne zarządcy drogi, a jedynie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem dokonania takiego podziału, następującym z mocy prawa, stosownie do cytowanego wyżej art. 98 u.g.n., jest przejście nieruchomości na własność odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa oraz w konsekwencji powstały po stronie nabywcy obowiązek zapłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość. Samo zachowanie rezerwy terenu w wydzielonej działce na ten cel nie realizuje postanowień art. 98 u.g.n. Prawidłowy projekt podziału powinien zawierać wyodrębnione działki drogowe, stosownie do zapisu planu zagospodarowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż załącznik do postanowienia, będący fragmentem mapy zasadniczej w skali 1:500, a obrazujący wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...] i nr [...], nie przewiduje wydzielenia pasa gruntu z przeznaczeniem na poszerzenie drogi publicznej. Brak wydzielenia terenu z przeznaczeniem na poszerzenie drogi publicznej stał się przyczyną negatywnego zaopiniowania projektu podziału przez organ pierwszej instancji, które to kryterium odnosi się do nieruchomości nr działki [...] i którego brak stanowi przeszkodę do pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wskazało także na pozostałe kwestie, których nie podniósł organ pierwszej instancji, a które w ocenie Kolegium także stanowią przeszkodę do pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału tj. zasady dotyczące kryterium powierzchni nowo tworzonych działek. Przepisy działu 8 planu miejscowego, jak wskazuje jego tytuł, dotyczą scalania i wtórnego podziału nieruchomości. NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 706/12 wyjaśnił, że nie ma istotnej różnicy, jeżeli chodzi o funkcje, pomiędzy scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 u.g.n. a podziałem, który jest uregulowany w art. 92-99 tej ustawy. Powodem zróżnicowania tych trybów są okoliczności faktyczne, mianowicie fakt, że w przypadku scalania i podziału nieruchomości są tak rozdrobnione i niekorzystnie ukształtowane, że w celu ich podziału trzeba je wpierw scalić, podczas gdy w przypadku podziału, o którym mowa w art. 92-99 u.g.n. uprzedniej konieczności scalenia nie ma. Ustawodawca także w art. 98b u.g.n. przewiduje scalanie i następnie podział nieruchomości, przy czym warunkiem takiego podziału jest to, aby właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości dokonali w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek. Jest to więc, w pewnym uproszczeniu, scalanie i podział nieruchomości w sytuacji, gdy wszyscy właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości są co do scalenia i podziału zgodni, co powoduje, że nie jest konieczny przymus ze strony organów władzy publicznej, charakterystyczny dla scalania i podziału, o którym mowa w art. 101-108 u.g.n. W świetle przedstawionego wyżej porównania scalania i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 u.g.n. i podziału nieruchomości uregulowanego w art. 92-99 tej ustawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia różnicowanie uprawnień gminy w zakresie określania tego, jakie parametry mają mieć działki uzyskane w wyniku każdej z tej procedury. Można w związku z tym powiedzieć, że skoro gmina może w planie miejscowym określić minimalną powierzchnię nowo tworzonych działek, które uzyskuje się w wyniku podziału i scalania, o którym mowa w art. 101-108 u.g.n, to także może takie parametry ustalić w tym planie w przypadku działek uzyskiwanych w wyniku podziału uregulowanego w art. 92-99 tej ustawy. Prawnej podstawy dla takiego uprawnienia należy poszukiwać w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p."). To wyjaśnienie pozwala na zastosowanie przepisów tego działu do działek tworzonych na podstawie niniejszego podziału. Nie jest przy tym rzeczą organów administracji, ani sądu administracyjnego, aby w postępowaniu dotyczącym zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, dokonywać oceny dopuszczalności - pod względem prawnym - zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego konkretnych zapisów.

Z wniosku stron wynika, że nowo tworzone działki z podziału działki nr ewid. [...] i [...], przeznaczone będą pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w zabudowie wolnostojącej. Plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje minimalną powierzchnię dla działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojąca, która wynosi 600 m2. Powierzchnia nowo tworzonych działek (z wyłączeniem tych, które przeznaczone są pod projektowaną drogę wewnętrzną) przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą w rozpatrywanej sprawie wynosi dla działek powstałych w wyniku podziału działki nr ewid. [...] : [...] - [...] ha, [...] - [...] ha i [...] - 0,0661 ha, a dla działek powstałych z podziału działki nr ewid. [...] : [...] - 0,0562 ha, [...] - 0,0478 ha, [...] - 0,0472 ha, [...] - 0,1236 ha, [...]- 0,1239 ha i [...]- 0,1337 ha. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej nr działki ewid. [...] minimalna norma obszarowa jest spełniona w przypadku nie przewidującym przeznaczenia części z tych projektowanych działek pod drogę publiczną. W przypadku zaś wydzielenia części powierzchni pod poszerzenie drogi publicznej normatyw ten byłby zachowany tylko wówczas, gdyby część z tej nieruchomości, która przeznaczona jest pod poszerzenie drogi publicznej, pozwoliłaby na zachowanie dla nowo powstałych działek powierzchni minimum 600 m2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej. W odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr działki ewid. [...] minimalnej normy obszarowej nie spełniają działki nr: [...], [...] i [...] dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej. W tej konfiguracji działka nr [...] pochodząca z podziału działki nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej.

Jak wynika z wniosku stron, którego treść determinuje zakres niniejszego postępowania, wnioskodawcy zamierzają połączyć w jedną nieruchomość działkę nr [...] z działką nr [...], działkę nr [...] z działką nr [...] i działkę nr [...] z działką nr [...], co "dopełniłoby" obszar proponowanych nowo powstałych działek do powierzchni większej, niż wymagana przepisami planu. Należy mieć jednak na uwadze, że proponowany podział dotyczy dwóch odrębnych nieruchomości i jednocześnie dwóch odrębnych działek, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste. Dlatego spełnienie normatywów powierzchniowych przez proponowane do wydzielenia działki należy ocenić odrębnie dla dzielonej nieruchomości oznaczonej nr działki ewid. [...] i nieruchomości oznaczonej nr działki ewid. [...]. Każda z powstałych w wyniku podziału działek ewidencyjnych winna spełniać warunki określone w planie miejscowym jeżeli taki obowiązuje, jak w niniejszej sprawie. Podział nieruchomości, o którym mowa w art. 92, 93 i następnych u.g.n. dotyczy podziału geodezyjnego - ewidencyjnego danej nieruchomości, który to podział poprzedzać musi ewentualny podział danej nieruchomości na kilka nieruchomości. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że każda z powstałych w wyniku podziału działek ewidencyjnych musi spełniać warunki określone w planie miejscowym, jeżeli taki obowiązuje, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Podział ten umożliwia bowiem dokonanie podziału cywilnego nieruchomości poprzez odłączenie konkretnych działek ewidencyjnych danej nieruchomości. Podział ma więc określone cele, nie jest celem samym w sobie i spełnia określone funkcje. Ponadto zamiar połączenia niektórych działek pochodzących z podziału tych nieruchomości, jest zdarzeniem przyszłym i zdaniem Kolegium nie podlega opiniowaniu w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponieważ organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia zawarł informację odnosząca się do warunków technicznych drogi wewnętrznej o nieprzelotowym zakończeniu, Kolegium wskazało, iż problematyka dotycząca parametrów zabudowy jest co do zasady wtórna w stosunku do podziału gruntu. Oczywiste jest, że inwestor już na etapie planowania przedsięwzięcia budowlanego winien perspektywicznie oceniać możliwości zagospodarowania terenu i zapewnić wszelkie warunki techniczne wymagane przez przepisy dla danej inwestycji. Na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości nie można jednak ograniczać właściciela w planowaniu zagospodarowania działki poprzez wskazanie, że jakkolwiek propozycja podziału nie sprzeciwia się przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym, ale według innych przepisów istnieje na niej potencjalna możliwość zabudowy szczególnej wymagającej spełnienia dla uzyskania pozwolenia na budowę dodatkowych warunków. Na etapie opiniowania propozycji podziału gruntu nie jest wymagane ponadto przedstawienie przez właściciela szczegółowego projektu zagospodarowania nieruchomości. A zatem na tym etapie postępowania nie można mówić o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, gdyż np. zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1[...]4 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Kolegium wskazało, że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji zawiera wady, bowiem organ wskazując na okoliczność braku wydzielenia pod poszerzenie drogi publicznej uznał, ze jest ona wystarczająca do negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału. Pominął przy tym kwestię nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...], która stanowi odrębną nieruchomość. W rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy jest jednak kompletny i nie ma potrzeby jego uzupełnienia. Zaistniało wprawdzie naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie postanowienia, ale naruszenie to nie wywarło istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W postępowaniu zażaleniowym organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do niespełnienia przez przedłożony wstępny projekt podziału warunku zgodności z planem miejscowym w odniesieniu do przeznaczenia terenu pod poszerzenie drogi publicznej. Ponadto przedłożony materiał dowodowy wskazuje, że niektóre działki nie spełniają określonego w planie miejscowym kryterium minimalnej powierzchni dla nowo tworzonych działek, zatem ewentualne uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wydłużyłoby jedynie postępowanie w sprawie wobec tak jednoznacznych dowodów.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli K.J. i T.J., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n., poprzez uznanie, że samo zachowanie rezerwy terenu w wydzielonej działce nie realizuje postanowień wskazanego przepisu, podczas gdy z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika istotnie, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (w niniejszej sprawie pod poszerzenie drogi publicznej) przechodzą z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, na własność gminy, ale żaden przepis nie obliguje właściciela nieruchomości do uprzedniego wyodrębnienia takiej działki drogowej, przy czym przerzucenie tego obowiązku i związanych z jego wykonaniem kosztów z jednostki samorządu terytorialnego na właściciela działki byłoby nieuprawnione, a ponadto sprzeczne z zasadą legalizmu i zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie, że w związku z tym, że proponowany podział dotyczy dwóch odrębnych nieruchomości i jednocześnie dwóch różnych działek dla których prowadzone są dwie niezależne księgi wieczyste, spełnienie zawartego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego warunku w zakresie minimalnej powierzchni (600 m2) powinno mieć miejsce dla działek wyodrębnionych z każdej nieruchomości oddzielnie, a zamiar połączenia działek jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, podczas gdy ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku i załączonej do niego mapy zasadniczej wynika, że działki [...] i [...], działki [...] i [...], a także [...] i [...] stanowić mają faktycznie trzy większe parcele, w związku z czym wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymóg minimalnej powierzchni jest spełniony, a pod uwagę należy brać kompleksowo wszystkie działania prowadzące do ukształtowania się końcowego stanu faktycznego i prawnego;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że przedstawiony przez skarżących wstępny podział nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości S. należy zaopiniować w sposób negatywny, podczas gdy postanowieniem Wójta Gminy Skierniewice z dnia 21 marca 2018 r. (znak: [...]), a także na mocy decyzji Wójta Gminy Skierniewice z dnia 7 czerwca 2018 r. (znak: RGK.6831.14.2018) pozytywnie zaopiniowano, a następnie zatwierdzono podział nieruchomości graniczących bezpośrednio z nieruchomościami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania, przy czym stan faktyczny i stan prawny w obydwu sprawach jest niemal identyczny, a negatywne zaopiniowanie przedstawionego przez skarżących wstępnego planu podziału sprzeczne jest z wyrażoną w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równego traktowania;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie wydanego w dniu 10 lipca 2023 r. postanowienia Wójta Gminy Skierniewice w mocy, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach powinno to postanowienie uchylić w całości, orzec co do istoty sprawy i zaopiniować pozytywnie wstępny podział nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości S., ewentualnie postanowienie uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy Skierniewice.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach do wydania postanowienia, na mocy którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach uchyli w całości postanowienie Wójta Gminy Skierniewice z dnia 10 lipca 2023 r., orzeknie co do istoty sprawy i zaopiniuje pozytywnie wstępny podział nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości S.. Ewentualnie o uchylenie także postanowienia Wójta Gminy Skierniewice z dnia 10 lipca 2023 r. w całości. Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci postanowienia Wójta Gminy Skierniewice z dnia 21 marca 2018 r. (znak: [...]), a także decyzji Wójta Gminy Skierniewice z dnia 7 czerwca 2018 r. (znak: [...]), na okoliczność pozytywnego rozpatrzenia wniosku o podział nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami stanowiącymi przedmiot niniejszej sprawy w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, zaznaczając, że jest to niezbędne w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości (w kontekście zasady równego traktowania wyrażonej w art. 8 k.p.a. i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wreszcie skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada poszerzenie ulicy kosztem zlokalizowanych przy niej nieruchomości - m.in. tych które należą do skarżących. W przepisie art. 98 u.g.n. nie sposób jednak doszukać się zobowiązania właścicieli nieruchomości do uprzedniego wyodrębnienia odpowiedniej części działki drogowej. Zobowiązania takiego nie można przecież utożsamiać z samym faktem przejścia własności odpowiedniej jej części na gminę. Organ z jednej strony powołuje się na obowiązek wytyczenia rezerwy terenu, ale z drugiej nie wskazuje podstawy prawnej, z której ma on wynikać. Przerzucenia zadania geodezyjnego i związanych z nim kosztów z jednostki samorządu terytorialnego na właściciela działki nie można przecież domniemywać. Wniosek przeciwny stałby w sprzeczności z zasadą legalizmu i zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej. Skarżący wskazali również, że aktualny plan miejscowy obowiązuje w zasadzie w niezmienionym kształcie od 2004 r. (niewielka modyfikacja została poczyniona w 2007 r.), a gmina od tego czasu nie zrealizowała planowanej inwestycji drogowej. Co więcej, skarżący nie dysponują wiedzą na temat jakichkolwiek planów czy perspektyw na rozpoczęcie takiej inwestycji w przyszłości. Ulica, przy której znajdują się nieruchomości skarżących, jest szutrową drogą dojazdową, z której korzystają przede wszystkim mieszkańcy usytuowanych przy niej posesji, nie stanowiąc z całą pewnością powszechnie uczęszczanego szlaku komunikacyjnego.

Ponadto, w ocenie skarżących, organ błędnie przyjął, że zaproponowany podział nie spełnia zawartego w planie miejscowym wymogu w zakresie minimalnej powierzchni wydzielonych działek ukształtowany na poziomie 600 m2. Powyższa konkluzja, zdaniem skarżących, wynika z błędnego założenia, zgodnie z którym w związku z tym, że proponowany podział dotyczy dwóch odrębnych nieruchomości i jednocześnie dwóch różnych działek dla których prowadzone są dwie niezależne księgi wieczyste, powyższy warunek musi być spełniony dla działek wyodrębnionych z każdej nieruchomości oddzielnie, a zamiar połączenia działek jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku i załączonej do niego mapy zasadniczej wynika, że działki [...] i [...], działki [...] i [...], a także [...] i [...] stanowić mają faktycznie trzy większe parcele, w związku z czym wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymóg minimalnej powierzchni jest spełniony, a pod uwagę należy brać kompleksowo wszystkie działania prowadzące do ukształtowania się końcowego stanu faktycznego i prawnego. Twierdzenie, zgodnie z którym zabronione jest wydzielenie działek z dwóch różnych nieruchomości (w ramach których mogą powstać wspólne działki - obejmujące swoją powierzchnią jedną, jak i drugą nieruchomość) nie znajduje poparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Niezwykle istotne dla prawidłowego rozpatrzenia niniejszej sprawy jest, w ocenie skarżących, wydane 21 marca 2018 r. postanowienie Wójta Gminy Skierniewice, a także decyzja tego samego organu z dnia 7 czerwca 2018 r. Otóż obydwa dokumenty dotyczą pozytywnego zaopiniowania, a następnie zatwierdzenia podziału dwóch nieruchomości - położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działek stanowiących przedmiot niniejszej sprawy. Jednymi z uczestników (jako współwłaścicieli) tego postępowania byli skarżący w przedmiotowej sprawie - obecnie, w wyniku przeprowadzonych z sąsiadami transakcji, właścicielami już nie są. W ramach zakończonego skutecznie postępowania działowego, z dwóch rożnych nieruchomości (dla których prowadzone były dwie odrębne księgi wieczyste), powstały dwadzieścia trzy działki, przy czym część z nich została ze sobą połączona (także w ramach dwóch różnych nieruchomości), tak aby spełnić wymagany na mocy m.p.z.p. warunek minimalnej powierzchni 600 m2. Nie sposób nie dostrzec, że organ pozytywnie zaopiniował propozycję podziału, pomimo braku uprzedniego wyodrębnienia odpowiedniej części działki drogowej. A przecież nieruchomości te leżą dokładnie przy tej samej ulicy i w tej samej strefie obowiązywania miejscowego planu. Innymi słowy, przeszkodą do wydania w 2018 r. (w analogicznym stanie faktycznym i prawnym) pozytywnych decyzji podziałowych nie był ani brak wydzielenia odpowiedniej części działki drogowej (pomimo, że działka leży przy tej samej ulicy, dla której m.p.z.p. przewiduje dokładnie takie same wymagania, co do potencjalnego poszerzenia drogi), ani połączenie ze sobą działek z dwóch różnych nieruchomości, w ramach którego powstały większe parcele spełniające postawiony w m.p.z.p. minimalny wymóg powierzchniowy. Powyższe, zdaniem skarżących, stanowi naruszenie wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady równego traktowania oraz zawartego w art. 8 § 2 k.p.a. zakazu odstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co bez wątpienia obniża poziom zaufania do prowadzącego postępowania administracyjne organu. Skarżący mieli i mają pełne prawo oczekiwać, że wydane w stosunku do nich postanowienie nie będzie odbiegało swoim kierunkiem od postanowienia wydanego kilka lat wcześniej - tym bardziej, że jak zasygnalizowano w zarzucie 1 i 2, postawione przez organ wymogi nie znajdują poparcia w treści przytoczonych przepisów prawa, a naruszona zasada wywodzi się z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Konsekwencją przedstawionych powyżej okoliczności było niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, co naruszało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno to postanowienie uchylić w całości, orzec co do istoty sprawy i zaopiniować pozytywnie wstępny podział nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości S., ewentualnie postanowienie uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy Skierniewice.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach podtrzymało argumentację wskazaną w zaskarżonym postanowieniu i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., Kolegium podkreśliło, iż nie mogło naruszyć tego przepisu, bowiem akty administracyjne, wydane w 2018 r., na które powołują się skarżący, nie były przedmiotem postępowania przed Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż powyższa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi K. J. i T. J. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 18 sierpnia 2023 r., znak: KO.4116.30.2023, zatem skarga na powyższy akt mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu, jak wskazano powyżej, jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 18 sierpnia 2023 r., znak: KO.4116.30.2023, utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Skierniewice z dnia 10 lipca 2023 r., znak: [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienia, mimo dostrzeżonych przez Kolegium wad uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, odpowiadają prawu, wobec czego brak jest powodów do usunięcia ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, choć istotne dla niego są również postanowienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z powyższych unormowań wynika, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów jego zagospodarowania. Stosownie do treści art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Właściciel nieruchomości może zatem korzystać z przysługującego mu prawa własności nieruchomości w granicach określonych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż działki nr ewid. [...] oraz [...], obr. S., gm. S. położone są na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Gminy w S. Nr [...] z dnia 27 października 2004 r., zmienioną Uchwałą Rady G. w Skierniewicach Nr [...] z dnia 30 marca 2007 r.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Art. 93 ust. 2 u.g.n. stanowi, iż zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Stosownie zaś do art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Z art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest postępowaniem dwuetapowym. W pierwszym etapie wójt, burmistrz lub prezydent miasta opiniuje w formie postanowienia zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, a następnie po uostatecznieniu się (lub uprawomocnieniu) tego postanowienia, orzeka w przedmiocie podziału nieruchomości. Postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., jest częścią postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, a jego wydanie stanowi etap wstępny tego postępowania. Nie jest ono bowiem opinią wydawaną w odrębnym postępowaniu przez inny organ, o której mowa w art. 106 k.p.a. lecz jest ono wydawane przez ten sam organ, który wydaje decyzję zatwierdzającą podział. Organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany tym postanowieniem (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 1795/15 dostępny, podobnie jak inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej również jako: "CBOSA").

Z przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie i czy służy temu przeznaczeniu. Wójt, burmistrz, czy też prezydent miasta w trakcie opiniowania zgodności projektu podziału nieruchomościami z ustaleniami planu miejscowego musi zatem ustalić, czy opiniowany projekt stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Co istotne, ocena ta dotyczy całości nieruchomości, a więc każdej z działek, które miałyby powstać z tego podziału. Taka wykładnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma na celu uniknięcie tworzenia stanów sprzecznych z aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. I OSK 717/13; wyrok WSA w Olsztynie z 18 października 2022 r., sygn. II SA/Ol 670/22; wyrok WSA w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Kr 474/21, publ. CBOSA).

Jak prawidłowo ustalił organ drugiej instancji, przedmiotowe działki położone są na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i leżą w jednostkach oznaczonych symbolami "5MNu" oraz "11KG". Należy przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Skierniewicach, iż organ pierwszej instancji przy wydawaniu swojego postanowienia nie wziął pod uwagę przepisów działu 8 pkt 2 lit. 1 m.p.z.p., zgodnie z którym w terenach oznaczonych symbolem MN, MNu i Mu ustala się dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimalną powierzchnię nowotworzonej działki – 600 m2 w zabudowie wolnostojącej. Skarżący w swoim wniosku o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości wyraźnie wskazali, iż nowo wydzielone nieruchomości przeznaczone zostaną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w zabudowie wolnostojącej, zatem każda z nowo wydzielanych działek winna spełnić wymóg minimalnej powierzchni (600 m2). Organ odwoławczy trafnie zaś dostrzegł, że projektowane działki o nr ewid. [...], [...], [...] nie spełniają powyższych warunków i miałyby powierzchnię mniejszą niż 600 m2. Skoro zaś, biorąc pod uwagę wskazane powyżej poglądy judykatury, oceniać należy zgodność każdej z nowopowstałych działek z postanowieniami planu miejscowego, organ drugiej instancji doszedł do słusznego wniosku, iż wstępny plan podziału nie mógł zostać zaakceptowany pozytywnie. Należy przy tym podzielić argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach, zgodnie z którą planowane w przyszłości scalenie wybranych działek nie mogło wpłynąć na ocenę organów w przedmiocie zaopiniowania planu podziału nieruchomości. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem wyłącznie ocena planu podziału nieruchomości, zaś ewentualne połącznie wskazanych działek mogłoby zostać dokonane dopiero w odrębnym postępowaniu, przy czym właściciele działek wcale nie byliby do niego zobligowani. Zaś w razie niedokonania scalenia nowopowstałych działek doszłoby do sytuacji, w której w obrocie istnieją działki niezgodne z obowiązującym aktem prawa miejscowego – miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie zauważył również, iż w konfiguracji podziału działek przedstawionej przez skarżących działka nr [...] byłaby pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowi, iż za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Skarżący w niniejszej sprawie od początku jednak wskazywali, iż działka nr [...] miałaby zostać w przyszłości połączona w jedną nieruchomość z działką o nr ewid. [...] i w ten sposób uzyskać dostęp do drogi publicznej. Nie brali pod uwagę ustanowienia dla tej działki służebności drogowej na działkach o nr [...], [...] lub [...]. Jak natomiast wskazuje się w orzecznictwie, celowe jest tworzenie tylko takich nowych działek, które poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego, będą jednocześnie spełniały wymogi określone przepisami szczególnymi oraz posiadały samodzielny dojazd do drogi publicznej. Sama zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego nie gwarantuje jeszcze, że wskutek podziału powstaną pełnowartościowe nieruchomości. Podział nieruchomości prowadzi bowiem do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Wobec tego zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wymagane przepisami prawa warunki samodzielności. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2197/19, publ. CBOSA).

Konkludując, należy podkreślić, iż podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podział ewidencyjny poprzedza bowiem podział prawny nieruchomości, następujący na skutek przeniesienia własności wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego działek ewidencyjnych gruntu. Jak wskazano powyżej, wskutek podziału powstają działki, mogące stać się odrębnymi nieruchomościami. Podział geodezyjny działek musi zatem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby korzystanie z działek w przyszłości było zgodne z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie miejscowym. Na tym właśnie polega zachowanie kryterium zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 93 u.g.n. Organ drugiej instancji trafnie zatem uznał, iż każda z nowo powstałych działek winna być zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś projektowane działki o nr ewid. [...], [...], [...] nie spełniają wyznaczonego w planie miejscowym normatywu powierzchni minimalnej, natomiast działki projektowane z podziału działki nr [...] spełniają go wyłącznie w przypadku nie przewidującym przeznaczenia ich części pod drogę publiczną, a ponadto projektowana działka o nr ewid. [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, projekt nie mógł zostać zaopiniowany pozytywnie.

Należy również podzielić stanowisko organu drugiej instancji, zgodnie z którym brak wydzielenia we wstępnym planie podziału terenu z przeznaczeniem na poszerzenie drogi publicznej stanowi przeszkodę w pozytywnym zaopiniowaniu planu, choć nie wszystkie argumenty wskazane przez Kolegium zasługują na aprobatę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2016 r., sygn. I OSK 1375/16 wskazał, iż "uchwalając plan miejscowy, gmina może przeznaczyć na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. Nie można jednak z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyprowadzać, w przypadku braku wyraźnych, jasnych i jednoznacznych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego w tym względzie, uprawnienia organu do żądania, w przypadku zamiaru właściciela podziału nieruchomości, wyznaczenia na dzielonej nieruchomości części pod poszerzenie istniejącej już drogi publicznej do parametrów drogi publicznej określonej kategorii wynikającej z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. z 2015 r. Dz. U. poz. 460, ze zm.). Opiniowanie projektu podziału jest bowiem wstępnym etapem postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, którego wyłącznym celem jest ustalenie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, a nie rozstrzygnięcie o kształcie, wielkości i przebiegu ewentualnej przyszłej inwestycji drogowej. Skoro projektowany wstępny podział nieruchomości nie zmienia istniejącego przeznaczenia nieruchomości i nie stoi na przeszkodzie przeprowadzenia w przyszłości postępowania podziałowego w celu poszerzenia istniejącej drogi publicznej, którą to inwestycję przewiduje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, to brak jest podstaw, by na tym etapie postępowania organ władczo ograniczał uprawnienia właściciela nieruchomości w zakresie kształtowania struktury jego nieruchomości. Skoro, jak wynika z akt sprawy, projektowany wstępny podział nieruchomości nie zmienia istniejącego przeznaczenia nieruchomości i nie stoi na przeszkodzie przeprowadzenia w przyszłości postępowania podziałowego w celu poszerzenia istniejącej drogi publicznej, którą to inwestycję przewiduje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, to brak jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw, by na tym etapie postępowania organ władczo ograniczał uprawnienia właściciela nieruchomości w zakresie kształtowania struktury jego nieruchomości". Należy więc przyjąć, iż brak wydzielenia we wstępnym planie podziału nieruchomości terenu z przeznaczeniem na poszerzenie drogi publicznej nie może sam w sobie stanowić o niezgodności projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie plan miejscowy nie przewiduje bowiem obowiązku wydzielenia z działek leżących na tym obszarze ich części celem przyszłego poszerzenia drogi publicznej usytuowanej przy tych działkach. Wskazuje jedynie, w zakresie zasad i standardów zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem "11KG", szerokość w liniach rozgraniczających (10 m), szerokość jezdni (6 m) oraz obustronne poszerzenie istniejącej drogi o pas terenu niezbędny dla uzyskania ustalonej planem szerokości w liniach rozgraniczających.

W niniejszej sprawie jednak, co trafnie wychwycił organ drugiej instancji, przeznaczenie w przyszłości części projektowanych działek nr [...], [...] i [...] na poszerzenie drogi sprawi, że działki te nie będą spełniać minimalnej normy obszarowej dla nowo tworzonej działki dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej (600 m2), a w konsekwencji plan podziału również z tego powodu jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organy administracji zasady równego traktowania i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, Sąd wskazuje, iż przywołane przez skarżących postanowienie Wójta Gminy Skierniewice z dnia 21 marca 2018 roku, znak: [...] oraz decyzja Wójta Gminy Skierniewice z dnia 7 czerwca 2018 roku, znak: [...] nie były przedmiotem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Skierniewicach, zatem trudno zarzucić temu organowi naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. Konstytucji RP. Podkreślić należy bowiem, że przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wójta Gminy Skierniewice z dnia 10 lipca 2023 r., znak: [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 18 sierpnia 2023 r., znak: KO.4116.30.2023. Treść decyzji czy postanowień administracyjnych, wydanych w toku innych postępowań, nie może wpływać na ocenę zgodności z prawem postanowień badanych w niniejszej sprawie. Ponadto okoliczność, iż w podobnym stanie faktycznym organ pierwszej instancji w innym postępowaniu wydał postanowienie i decyzję pozytywne dla skarżących, nie znaczy że akty te były prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. Kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem, a przyjęte w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw nie mogą chronić i usprawiedliwiać niezgodnych z prawem, kontrolowanych przez sąd administracyjny konkretnych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., sygn. II GSK 2629/21, publ. CBOSA).

W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie procedowały w sposób prawidłowy. Zgromadziły i oceniły materiał dowodowy z poszanowaniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wprawdzie uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji naruszało art. 107 § 3 k.p.a., co nie uszło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach, jednak powyższe uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd uchyla zaś zaskarżoną decyzję lub postanowienie na podstawie art. 145 p.p.s.a. wyłącznie w razie zaistnienia w przeprowadzonym postępowaniu istotnych wad, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich uchybień, brak było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Z uwagi na powyższe okoliczności, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.