Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1225/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37a, art. 37b
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. sp.k z siedzibą w W. na uchwałę Nr XXIV/308/2021 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 26 stycznia 2021 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oddala skargę.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga P. sp. komandytowa z siedzibą w W. na uchwałę nr XXIV/308/2021 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 26 stycznia 2021 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta i Gminy Olkusz obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (dalej "uchwała"). W skardze zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 37a ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."), poprzez wprowadzenie w Uchwale szeregu sprzecznych, niejasnych nakazów i zakazów, o zbieżnym zakresie zastosowania, co narusza zasady prawidłowej techniki prawodawczej, praworządności i pewności prawa oraz ogranicza prawa Skarżącego do nieskrępowanego prowadzenia działalności gospodarczej w warunkach zaufania do władzy publicznej i pewności prawa, przy czym konkretne naruszenia, jakie należy wskazać to:

- wprowadzenie w § 11 pkt. 2) (oraz odpowiednio w § 12 pkt 2) zasad i warunków sytuowania szyldów dla każdego podmiotu prowadzącego działalność w piwnicy lub w parterze budynku, bez jednoczesnego wskazania, czy szyldy takich podmiotów muszą spełniać dodatkowo wymagania wskazane w § 11 pkt. 3) (odpowiednio § 12 pkt 3), gdzie wskazano odrębnie na dopuszczalne formy szyldów; - wprowadzenie w § 11 pkt. 2) pojęcia podmiotu prowadzącego działalność w piwnicy lub w parterze budynku bez jednoczesnego wskazania, czy przez taki podmiot należy rozumieć każdy podmiot prowadzący działalność w parterze budynku, czy tylko podmiot, do lokalu którego wejście prowadzi bezpośrednio z ulicy, co prowadzi do sprzeczności lub co najmniej niejednoznaczności wprowadzanych regulacji, a w konsekwencji narusza zasady prawidłowej techniki prawodawczej, w szczególności § 6 tych zasad;

2. art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 37a ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7) u.p.z.p., poprzez wprowadzenie zakazów i ograniczeń kwalifikujących się jako nadużycie władztwa planistycznego, co równocześnie stanowi przejaw nadmiernego i ze względu na naruszenie proporcjonalności, prawnie nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącej.

W uzasadnieniu legitymacji skargowej wskazano, że skarżąca jest inwestorem i posiadaczem zespołu obiektów handlowo-usługowych położonych w Olkuszu przy ul [...], w skład którego wchodzą m.in. dwa budynki jednokondygnacyjne, w których najemcy prowadzą działalność gospodarczą na podstawie zawartych ze skarżącą umów najmu. Oba budynki zostały wybudowane na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. wydanej na rzecz skarżącej zmieniającej ostateczną decyzję Starosty [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków handlowo - usługowych z parkingiem naziemnym, drogami wewnętrznymi oraz infrastrukturą techniczną w Olkuszu przy ul. [...] na dz. ew. o nr. [...], [...], [...], [...]. Projekt podlegający zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę zawierał projekty elewacji, które przedstawiały umiejscowienie na elewacjach szyldy przyszłych najemców. Powyższą decyzją Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany w przedłożonej postaci. Po zawarciu umów najmu, najemcy umieścili za zgodą i w porozumieniu ze skarżącą swoje szyldy na elewacji budynków.

Skarżąca wskazuje, że z uwagi na daleko idące błędy i braki w treści Uchwały, w szczególności rażące naruszenie przez Organ zasad techniki prawodawczej, weryfikacja zgodności umiejscowienia powyższych szyldów jest albo niemożliwa, albo znacznie utrudniona. Uchwała, posługując się pojęciami nieprecyzyjnymi, powtarzając dane pojęcia w różnych kontekstach, stanowi daleko idącą ingerencję w prowadzenie działalności gospodarczej skarżącej. Taka ingerencja z pewnością nie jest w tym wypadku uzasadniona ważnym interesem publicznym. O ile bowiem sama Uchwała oraz przepisy upoważniające, tj. art. 37a i 37b u.p.z.p., zostały wprowadzone z uwagi na słuszną konieczność uporządkowania przestrzeni miejskich, to swój cel powinny spełniać poprzez wprowadzenie regulacji jasnych, szczelnych i precyzyjnych. W przyjętej formie Uchwała istotnie ogranicza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spółkę. Istotą zawartych umów najmu jest bowiem możliwość reklamowania swojej działalności. Sytuacja, w której najemcy nie będą mogli (lub będą mogli w ograniczonym zakresie) reklamować się na obiektach, w której prowadzą działalność, może mieć wpływ na osiągane przez nie przychody, a w konsekwencji na opłacalność ich działalności w obiektach skarżącej i chęć dalszego wynajmu określonych przestrzeni. Dokonuje się to nie ze względu na rygoryzm postanowień Uchwały, lecz brak poszanowania podstawowych zasad technik prawodawczych przy jej uchwalaniu. Bezpośrednia przyczyna ograniczenia swobody działalności gospodarczej jest zatem niezgodne z prawem działanie Organu. Takich naruszeń nie sposób zatem uzasadniać interesem publicznym. Wręcz przeciwnie, stoją one w oczywistej sprzeczności z tym interesem. Słuszny cel działania organów władzy publicznej nie może bowiem zwalniać tych organów z obowiązku działania w sposób rzetelny i sprawny oraz ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa, do czego zobowiązuje je Konstytucja RP.

Wobec powyższego należy uznać, że na skutek błędów legislacyjnych Organu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej w postaci prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej w warunkach zaufania do władzy publicznej i pewności prawa. Stosownie do art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu no ważny interes publiczny. Na gruncie art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców wskazano z kolei, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Interes prawny dotyczy zatem szeroko rozumianej sytuacji podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Wynikające z art. 22 Konstytucji RP oraz Prawa przedsiębiorców uprawnienie podmiotu do swobodnego prowadzenia wybranej przez siebie działalności gospodarczej stanowić będzie zatem o istnieniu interesu prawnego tego podmiotu wywodzonego z tych norm. Z zasady wolności gospodarczej wynikają określone obowiązki organów władzy publicznej i kierowane do nich zakazy w zakresie procesu stanowienia prawa, tj. obowiązek tworzenia materialnych warunków sprzyjających realizacji wolności gospodarczej (obowiązek pozytywny) oraz zakaz wydawania aktów prawnych sprzecznych z zasadą wolności gospodarczej (obowiązek negatywny). W przypadku Uchwały doszło do naruszenia powyżej wskazanego obowiązku negatywnego poprzez wprowadzenie w życie aktu niezrozumiałego, ograniczającego poprzez trudności w interpretacji swobodę działalności gospodarczej. Wprowadzając ograniczenia w zakresie działalności gospodarczej organ jest zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W związku z powyższym doszło nie tylko do nieuprawnionej ingerencji w konstytucyjne prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącej, ale jednocześnie uniemożliwiono skarżącej spółce działanie w warunkach zaufania do władzy publicznej i pewności prawa.

Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez to państwo prawa opiera się na jego pewności prawa, rozumianego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako zespół cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne. Dzięki tym cechom stanowionego prawa jednostka ma możliwość podejmowania decyzji o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych swojego zachowania. Jednostka powinna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych. Zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stanowieniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji. Reguła ta przejawia się również w przekonaniu, iż działania obywatela podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny. Powyższe działanie Organu doprowadziło zatem do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Postanowienia Uchwały, w zakresie w jakim odnoszą się do stanowiących własność skarżącej szyldów, modyfikując jednocześnie ukształtowany decyzjami administracyjnymi indywidualny stosunek prawny w zakresie tych obiektów istniejących przed jej wejściem w życie, świadczy nie tylko o posiadaniu przez nią interesu prawnego, ale także o jego naruszeniu, z uwagi na negatywny wpływ wprowadzonych zmian prawnych na jej sferę prawną, ukształtowaną ww. decyzjami administracyjnymi, związany z koniecznością dostosowania do skarżonej regulacji.

Skarżąca, nie podważając konieczności uporządkowania przestrzeni publicznej na terenie miasta O. wskazuje, że działania zmierzające do tego celu nie mogą naruszać przepisów prawa, opierać się na prawie stanowionym w sposób niedbały, który uniemożliwia tysiącom przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie miasta ustalenie w sposób jednoznaczny, co mogą, a czego nie mogą umieścić na nieruchomości gruntowej i budynkowej będącej ich własnością lub do której posiadają inny tytuł prawny. Tak stanowione prawo podważa zaufanie do władzy publicznej i pewności samego prawa. Praktyka organów władzy publicznej w tym zakresie nie powinna usprawiedliwiać dalszych błędów, w szczególności gdy błędy te mają bezpośredni wpływ na działania obywateli.

Uchwała w swojej treści zawiera szereg wadliwości, które w zasadzie uniemożliwiającej racjonalną wykładnię. W sprawie nie mamy zatem do czynienia wyłącznie z naruszeniem przez Organ dyrektyw techniki prawodawczej. Organ uchwalił akt prawa miejscowego w swej istocie tak wadliwy, że jego literalna wykładnia jest wysoce kłopotliwa, o czym świadczą wymieniana z Organem korespondencja. W § 11 pkt. 2) Organ wprowadził warunki i zasady sytuowania szyldów w strefie B dla podmiotów prowadzących działalność w piwnicy lub w parterze budynku. Są to w szczególności: a) maksymalna łączna powierzchnia szyldów umieszczonych no elewacji porteru w układzie równoległym nie może przekroczyć 40% powierzchni elewacji parteru, b) szyldy należy sytuować w obrębie elewacji porteru, w pasie ekspozycyjnym pionowym lub poziomym, lub dachu lub w obrębie górnej części elewacji ostatniej kondygnacji budynku. Dodatkowo w punkcie 3) Organ określa dopuszczalne formy szyldów, w tym pod lit. a) - tablice, kasetony, neony, litery lub znaki mocowane równolegle do ściany budynku lub wykonane bezpośrednio na ścianie, w obrębie pasa ekspozycyjnego; no długości do 80% danej elewacji i maks. wysokości 0,8 m; przy czym powierzchnio powinna być podzielono równo między poszczególne podmioty. Dodatkowo w punkcie 4) Organ określił warunki i zasady szyldów dla podmiotów prowadzących działalność poza piwnicą lub parterem budynku frontowego. Analogiczne uregulowanie znalazło się w § 12 poświęconym strefie C.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na pierwszą nieścisłość w treści Uchwały. § 11 pkt. 2) (i odpowiednio § 12 pkt. 2) posługuje się bowiem pojęciem piwnicy lub parteru budynku. Z kolei punkt 4) mówi już o "budynku frontowym". O ile zatem wydaje się, że oba punkty: 2) i 4), stanowią alternatywę rozłączną i wyczerpują zakres możliwości prowadzenia działalności w obiekcie, zastosowanie w ich przypadku odmiennych pojęć generuje problemy interpretacyjne mogące powodować odmienną kwalifikacje danych szyldów. Pojęcie "budynku frontowego" nie zostało zdefiniowane w Uchwale (tak jak ma to miejsce np. w przypadku elewacji frontowej parteru), zatem już samo wskazanie desygnatów tego pojęcia jest problematyczne - wydaje się, że Organ użył tego pojęcia w sposób przypadkowy, mieszając pojęcia elewacji frontowej i budynku. Nie rzadko zatem może wystąpić sytuacja, w której szyldy podmiotu prowadzącego działalność w parterze budynku, który nie zostanie zaklasyfikowany jako budynek frontowy, zostaną zakwalifikowane zarówno pod punkt 2), jak i 4). Co więcej, wydaje się że Organ interpretuje działalność w piwnicy lub w parterze budynku wskazaną w punkcie 2) jako działalność podmiotu, która jest prowadzona w lokalu do którego wejście znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej i w ten właśnie sposób interpretuje pojęcie "budynku frontowego".

Pomiędzy powiązanymi punktami 2) i 4) oraz przed punktem 5) regulującym warunki i zasady posadowienia szyldów dla obiektów określonej kategorii (m.in. stacje benzynowe itp.), Organ w punkcie 3) wskazał "dopuszczalne formy szyldów". Organ nie wskazał przy tym, czy przedmiotowe warunki mają charakter generalny i znajdują zastosowanie m.in. do szyldów umieszczonych na obiektach wskazanych w punkcie 2) i 4). Umiejscowienie generalnych warunków z punktu 3) pomiędzy punktami 2) i 4) może wskazywać, że nie taki bym zamysł Organu, jednak przedstawiana w pismach Organu interpretacja prowadzi do takiego wniosku. Organ w sposób wadliwy zaniechał zatem wskazania -jeśli taka była jego intencja - że szyldy na obiektach, o których mowa w punkcie 2) i 4) muszą przybrać formę określoną w punkcie 3). Punkt 3) powinien wtedy przybrać formę redakcyjnie nadrzędną wobec punktów 2), 4) i 5), tj. formę ustępu, zgodnie z § 55-56 z.t.p. Co więcej, należy zwrócić uwagę na inne błędy Organu, które uniemożliwiają dokonanie jednoznacznej wykładni literalnej Uchwały. I tak np. w § 10 (dotyczących strefy A) dopuszczalne formy szyldów oraz zasady ich sytuowania znalazły się w punkcie 2) pod lit. b) oraz punkcie 3) pod lit. b), podczas gdy analogiczna regulacja da stref B i C (§ 11 i 12) znalazła się już w oddzielnym punkcie 3). Mogłoby to wskazywać, że dla tych stref przedmiotowa regulacja nie ma charakteru generalnego (na co Skarżący zwraca uwagę powyżej). Ponadto § 11 i 12 w punktach 3 posiadają inne oznaczenia redakcyjne, tj. litery w § 11 oraz tiret w § 12, co narusza zasady przewidziane w § 59 ust. 1 z.t.p. Oprócz powyższych błędów Uchwała została zredagowana w sposób niedbały: zawiera literówki, błędy stylistyczne itp.

Powyższe nagromadzanie błędów prowadzi do konkluzji, że Organ naruszył w sposób oczywisty nie tylko dyrektywy prawidłowej techniki prawodawczej, lecz również konstytucyjne zasady praworządności, pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i organów władzy publicznej. Błędy te obecnie Organ próbuje konwalidować stosując niekorzystną dla Skarżącego - ale również innych podmiotów prowadzących działalność gospodarcza na terenie objętych Uchwałą - wykładnię Uchwały. Mamy zatem do czynienia z podwójnie bezprawnym działaniem Organu, który najpierw uchwalił prawo tak dalece wadliwie, że jest ono nieważne, a następnie dokonuje wykładni w taki sposób aby doprowadzić do zamierzonych -w ocenie Organu -skutków. Świadczy o tym fakt, że do dnia złożenia niniejszej skargi Organ nie potrafił w przekonujący sposób uargumentować, dlaczego jego zdaniem szyldy skarżącej są niezgodne z przepisami Uchwały, i na jakiej podstawie uznaje, że szyldy mogą być umieszczone jedynie na ścianie frontowej budynku i kiedy dana ściana jest uznawana przez Organ za frontową. W Uchwale brak jest przy tym definicji "elewacji frontowej", zaś definicja "elewacji frontowej parteru" nie pozwala na określenie, która ściana jest frontowa. Takie zaniechanie obciąża jednak Organ, który nie powinien z tego faktu wyciągać dla nikogo niekorzystnych skutków prawnych.

Organ, uchwalając akt prawa miejscowego w powyższej formie, dopuścił się naruszenia szeregu przepisów Konstytucji RP regulujących podstawowe zasady konstytucyjne, w tym zasadę praworządności, pewności prawa i zaufania obywateli do państwa. To z kolei doprowadziło do ograniczenia prawa Skarżącego do nieskrępowanego prowadzenia działalności gospodarczej w warunkach zaufania do władzy publicznej i pewności prawa. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły, chociaż nie zawsze, z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Dotyczy to obszaru, na którym może dojść do naruszenia praw i wolności jednostki ze strony władzy publicznej. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika z niej również obowiązek rzetelnego wykonywania przez organy władzy publicznej powierzonych im zadań. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie oraz przyjęte w formie nierzetelnej jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie ustawowego upoważnienia. Należy jednoczenie stwierdzić, że uchwalenie wadliwie skonstruowanego aktu prawa miejscowego przekracza upoważnienie zawarte w ustawie, a przez to narusza art. 7 Konstytucji RP. Naruszeniem art. 7 Konstytucji RP jest zatem stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań.

Wprowadzone w wadliwy sposób ograniczenia naruszają przede wszystkim zasadę proporcjonalności. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego podkreśla, że środki zastosowane przez prawodawcę muszą być w stanie doprowadzić do zamierzonych celów, muszą one być niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane, a ich efekty muszą pozostawać w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Nakaz konieczności oznacza skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ograniczenie praw jednostki musi być zatem ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja. Musi to więc być ograniczenie racjonalne. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny powinien unikać sytuacji, w której doszłoby do pozaustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, w tym swobody działalności gospodarczej i prawa własności. Ingerencja w te sfery musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W świetle powyższych tez należy dojść do wniosku, że uchwalenie przez Organ Uchwały w sposób uniemożlwiający jej odpowiednią wykładnię narusza powyższą zasadę proporcjonalności ograniczeń wolności działalności gospodarczej skarżącej. Sytuację, w której skarżąca nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, w jakim zakresie posiadane przez niego ruchomości - szyldy spełniają wymagania aktu prawa miejscowego z uwagi na sprzeczności w akcie należy uznać za niedopuszczalne ograniczenie praw skarżącej. Skarżąca powinna mieć możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w warunkach zaufania do racjonalności prawodawcy. Postępująca pauperyzacja uchwalanego prawa nie może usprawiedliwiać kolejnych działań czy to władz państwowych, czy samorządowych. W ścisłym związku z powyższym zarzutem pozostaje drugi zarzut, którego istotą jest nadużycie władztwa planistycznego prowadzące do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności Skarżącego Skarżący nie jest w stanie ustalić, które szyldy będą musiały zostać zdemontowane.

Wykładnia przepisów Uchwały nie daje jednoznacznej odpowiedzi na to, czy dany nośnik spełnia określone warunki. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych.

W przedmiotowej sprawie Organ nadużył władztwa planistycznego. Warunki uregulowane w Uchwale samoistnie stanowią wyjątkowo daleko idącą ingerencje w prawo własności. W połączeniu z możliwościami, jakie daje Organowi swobodna wykładnia niejednoznacznych przepisów może dojść do sytuacji, w której praw własności Skarżącego nie jest w żadnym stopniu chronione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że w świetle orzecznictwa w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może - pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa - samodzielnie kształtować i wdrażać rozwiązania, które zapewnią właściwy poziom ochrony, dzięki któremu społeczeństwo będzie miało możliwość funkcjonowania w estetycznej przestrzeni publicznej. Aby zachować ład reklamowy zostały radzie gminy przyznane kompetencje do ustalania w formie samodzielnego aktu prawa miejscowego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Wprowadzenie uchwały krajobrazowej na przedmiotowym terenie nie spowodowało, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone. W interesie publicznym jest więc uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego w przestrzeni, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą przy użyciu reklam-zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejscu poprzedniej dowolności. Ograniczenia te nie są sprzeczne z prawem jednakże i naruszają interes prawny przedsiębiorcy, który wiąże się z koniecznością zmiany umów, które wiążą przedsiębiorcę z innymi podmiotami w sferze związanej z działalnością prowadzoną przy użyciu reklam. Składający skargę na uchwały aktów prawa miejscowego nie może podnosić zarzutu nadużycia władztwa planistycznego gminy tylko na tej podstawie, że koncepcje te są niezgodne z jego interesem indywidualnym, tym bardziej, że w całym procesie przygotowania projektu uchwały, który trwał niespełna 4 lata, był bierny.

Według skarżącej wprowadzenie w § 11 pkt 2 oraz odpowiednio w §12 pkt 2 zasad i warunków sytuowania szyldów dla każdego podmiotu prowadzącego działalność w piwnicy lub w parterze budynku, bez jednoczesnego wskazania, czy szyldy takich podmiotów muszą spełniać dodatkowo wymagania wskazane w §11 pkt.3 odpowiednio § 12 pkt 3 gdzie wskazano odrębnie na dopuszczalne formy szyldów, budzi wątpliwości czy szyldy podmiotów prowadzących działalność zgodnie z § 11 pkt 2 oraz § 12 pkt.2 muszą dodatkowo spełniać wymagania wskazane w odpowiednich § 11 pkt 3 oraz § 12 pkt. 3.

Odnosząc się do ww. zarzutu, Organ podnosi, iż konstrukcja zapisów §11 i § 12 jednoznacznie wskazuje, iż pkt 2 i 3 tych paragrafów należy stosować łącznie. Na powyższe wskazuje treść §11 i odpowiednio §12 czyli: "Dla strefy B dla strefy C ustala się następujące zasady i warunki sytuowania szyldów...". Następnie w pkt 1 i 2 objaśnione zostały zasady i warunki oraz liczba szyldów, natomiast w pkt 3 określono ich gabaryty. Z powyższego wynika, iż bez zachowania §11 pkt 3 i § 12 pkt 3 nie byłoby możliwe określenie gabarytów zastosowanych szyldów, czy parametrów.

Odnosząc się do treści § 12 uchwały organ wskazuje, że przepisy §3 ust. 1 pkt 20 i 21 ww. uchwały definiują co należy rozumieć przez:

- pas ekspozycyjny poziomy - należy przez to rozumieć część elewacji, zamykająca się między górną krawędzią otworów okiennych lub drzwiowych w parterze a elementem architektonicznym elewacji, takim jak: gzyms wieńczący pierwszą kondygnację nadziemną lub w przypadku braku gzymsu, dolną krawędzią otworów okiennych pierwszego piętra;

- pas ekspozycyjny pionowy – należy przez to rozumieć części elewacji między zamykająca się między otworami okiennymi lub drzwiowymi bądź miedzy otworem okiennym lub drzwiowym i brzegiem elewacji budynku.

Skarżąca zarzuca, że poprzez wprowadzenie w § 11 pkt 2 naruszenie pojęcia podmiotu prowadzącego działalność w piwnicy lub w parterze budynku bez jednoczesnego wskazania, czy przez taki podmiot należy rozumieć każdy podmiot prowadzący działalność w parterze budynku, czy tylko podmiot, do lokalu którego wejście prowadzi bezpośrednio z ulicy. Odnosząc się do tego argumentu organ podnosi, że pojęcie podmiotu prowadzącego działalność w piwnicy lub w parterze budynku odnosi się do podmiotu, który prowadzi swoją działalność w lokalu usytuowanym bezpośrednio przy przestrzeni publicznej jaką jest droga czy chodnik czyli podmiotu dla którego obowiązują zapisy § 11 pkt 4 i odpowiednio § 12 pkt 4. Ponadto jak już wcześniej wskazano, określenie formy (tablica, kaseton, litery) urządzenia reklamowego jest obligatoryjnymi elementem dla określenia warunków umieszczenia szyldu, a zapis § 11 pkt 2 i § 11 pkt 3 oraz §12 pkt 2 i § 12 pkt 3, należy stosować łącznie ponieważ tylko wtedy określone zostaną pełne wymagań a standardów jakościowych nośników reklamowych.

Skarżąca zarzuca naruszenie poprzez wprowadzenie w § 11 pkt 2 pojęcia podmiotu prowadzącego działalność w piwnicy lub w parterze budynku bez jednoczesnego wskazania, czy przez taki podmiot należy rozumieć każdy podmiot prowadzący działalność w parterze budynku, czy tylko podmiot, do lokalu którego wejście prowadzi bezpośrednio z ulicy.

Odnosząc się do tego argumentu organ podnosi, że pojęcie podmiotu prowadzącego działalność w piwnicy lub w parterze budynku odnosi się do podmiotu, który prowadzi swoją działalność w lokalu usytuowanym bezpośrednio przy przestrzeni publicznej jaką jest droga czy chodnik czyli podmiotu dla którego obowiązują zapisy § 11 pkt 4 i odpowiednio § 12 pkt 4. Ponadto jak już wcześniej wskazano, określenie formy (tablica, kaseton, litery...) urządzenia reklamowego jest obligatoryjnymi elementem dla określenia warunków umieszczenia szyldu, a zapis § 11 pkt 2 i § 11 pkt 3 oraz §12 pkt 2 i § 12 pkt 3, należy stosować łącznie ponieważ tylko wtedy określone zostaną pełne wymagań a standardów jakościowych nośników reklamowych.

Konkludując organ stwierdza, że zarzuty skargi dotyczące zasad techniki legislacyjnej w istocie nie dotyczą wad prawnych aktu prawa miejscowego skutkujących jego nieważnością, a sprowadzają się one do stosowania przepisów zaskarżonej uchwały w konkretnym przypadku, względnie ich wykładni w indywidulanej sprawie administracyjnej, której podstawę stanowi art 37d ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym.

Sam Skarżący wskazuje na trudności w interpretacji. Tymczasem żaden zwrot zawarty w zaskarżonej uchwale, w tym budynek, budynek frontowy, elewacja frontowa parteru, nie został, jak sugeruje skarżący, użyty przypadkiem. Skoro uchwałodawca nie zdecydował się na legalną definicję budynku frontowego to znaczy, że ustalenie zakresu tego pojęcia pozostawił wykładni językowej, względnie językowo-celowościowej. W zasadzie wykładni będzie podlegało słowo frontowy określające cechy danego budynku poddanego weryfikacji. Niewątpliwie za budynek frontowy należy uzna budynek przylegający do przestrzeni publicznej, której ład przestrzennych uchwałodawca chce utrzymać.

Nadto z dokumentacji skarżącej wynika, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w zakresie dotyczącym szyldów, gdyż informuje, że po zawarciu umów najmu, najemcy umieścili za zgodą i w porozumieniu ze skarżącą swe szyldy, co jednoznacznie wynika, że właścicielami szyldów są najemcy a nie skarżąca. W związku z powyższym skarżący nie wykazał, by był właścicielem szyldów, a więc nie wykazał, w jaki sposób naruszony został jego interes prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935 ), dalej p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, ustanawiając akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 713, dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Z kolei w myśl art. 101 ust.1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art.91 ust.1 tej ustawy nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14. Stąd sąd wzywał skarżących o wykazanie interesu prawnego i trzeba przyjąć, że wszystkie podmioty go wykazały. Polegał on albo na posiadaniu tytułu do nieruchomości, gdzie umieszczano nośniki reklamowe, albo podmioty te zajmują się w ramach swojej działalności gospodarczej umieszczaniem reklam, albo wreszcie prowadzą taką działalność gospodarczą, gdzie reklamują ją za pomocą wskazanych przez siebie nośników (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn. II SA/Kr 647/20).

W ocenie Sądu skarżąca Spółka wykazała swój interes prawny w skardze i załączonych do niej dokumentów. Poza sporem pozostaje, że skarżąca jest posiadaczem zespołu obiektów handlowo-usługowych położonych w O. przy ul [...], w skład którego wchodzą m.in. dwa budynki jednokondygnacyjne, w których najemcy prowadzą działalność gospodarczą na podstawie zawartych ze Skarżącym umów najmu. Oba budynki zostały wybudowane na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. wydanej na rzecz Skarżącego zmieniającej ostateczną decyzję Starosty [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków handlowo - usługowych z parkingiem naziemnym, drogami wewnętrznymi oraz infrastrukturą techniczną w O. przy ul. [...] na dz. ew. o nr. [...], [...], [...], [...].

Wobec posiadania interesu prawnego należało zbadać, czy Uchwała nie narusza prawa materialnego. Zaakcentować w tym miejscu należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 grudnia 2023 r. II OSK 857/21, LEX nr 3703161, "Kontrola uchwały krajobrazowej podobnie jak kontrola planu miejscowego zainicjowana skargą wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wymaga dokonania oceny zgodności z prawem nie tylko samej zaskarżonej uchwały, ale również poprzedzającej ją całej procedury, począwszy od uchwały inicjującej tę procedurę". Sąd podzielił ten pogląd i zbadał procedurę uchwalenia Uchwały.

Projekt Uchwały krajobrazowej został sporządzony na podstawie art. 37b ust.1 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 30 maja 2017r. została podjęta Uchwała Nr XXXI/432/2017 Rady Miejskiej w Olkuszu w sprawie przygotowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz projektu uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (zakładka nr 1,2, 3 tom II administracyjnych akt sprawy).

Na podstawie art 37b ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ww. projekt Uchwały poddany był opiniowaniu i uzgodnieniom. Ww. ustawa nie ustanowiła obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych w ramach procedury tzw. uchwały krajobrazowej na wzór podobny przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz wydał zarządzenie Nr 0050.256.2019 z dnia 27.03.2019r., w którym został wyznaczony od 01-15.04.2019 r. termin na przeprowadzenie konsultacji społecznych dotyczących projektu uchwały ws. zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Konsultacje społeczne przeprowadzone zostały poprzez:

- sondaż internetowy, gdzie dokument wraz z ankietą dostępny był na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy Olkusz,

- sondaż przeprowadzony bezpośrednio z mieszkańcami lub przedsiębiorcami,

- udostępnienie dokumentów w formie papierowej w Wydziale Urbanistyki i Ochrony Zabytków.

Zgłaszanie opinii, wniosków i uwag możliwe było na formularzu konsultacyjnym, stanowiącym załącznik do ww. zarządzenia. Opinie, wnioski i uwagi składać można było w formie papierowej na biuro podawcze Urzędu Miasta i Gminy w Olkuszu lub na adres poczty elektronicznej. Badania ankietowe przeprowadzono na próbie 600 respondentów. Ogłoszenie dot. przeprowadzenia konsultacji społecznych zostało zamieszczone w sposób zwyczajowo przyjęty tj.: zamieszczenie w BIP, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy O. oraz w prasie lokalnej. Zgodnie z procedurą, w lokalnej gazecie ukazało się ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia projektu uchwały a na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta i Gminy oraz na stronie internetowej biuletynu informacji publicznej BIP zamieszczono stosowne obwieszczenie. (zakładka nr 4, 5, 6, tom II administracyjnych akt sprawy).

Opracowany projekt uchwały w dostosowaniu do wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych został poddany procedurze opiniowania i uzgadniania uzyskując pozytywne opinie i uzgodnienia (zakładka nr 7-14, tom II administracyjnych akt sprawy).

Ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu ukazało się dnia 21 lutego 2020 r. jako komunikat prasowy, komunikat w Internecie (zamieszczony na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy) oraz obwieszczenie zamieszczone na tablicy ogłoszeń urzędowych Urzędu Miasta i Gminy w Olkuszu. Projekt został wyłożony do publicznego i wglądu w okresie od 2 marca 2020 r. do 25 marca 2020 r. W terminie określonym w ogłoszeniu i obwieszczeniach dotyczących składania uwag (który upłynął z dniem 10 kwietnia 2020 r.) wpłynęła 1 uwaga, która została częściowo uwzględniona (k. 16-18, tom I administracyjnych akt sprawy).

W okresie od 26 czerwca 2020 r. do 24 lipca 2020 r. projekt został ponownie wyłożony do publicznego wglądu, o czym poinformowano w ogłoszeniu i obwieszczeniu Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz z dnia 19 czerwca 2020r. (komunikat prasowy oraz komunikat w Internecie zamieszczony na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy). W ramach wyłożenia w dniu 15 lipca 2020 r. o godzinie 15:00 zorganizowana została publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami, na której nie pojawił się żaden zainteresowany. W terminie określonym w ogłoszeniu i obwieszczeniach dotyczących składania uwag (który upłynął z dniem 10 sierpnia 2020 r.) nie wpłynęła też żadna uwaga. (zakładka nr 19-22, tom II administracyjnych akt sprawy).

Dnia 26 stycznia 2021 r. Rada Miejska w Olkuszu podjęła zaskarżoną uchwałę.

Badanie procedury uchwalania uchwały nie wykazało naruszeń prawa.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, co następuje.

Zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2020, poz. 293, dalej u.p.z.p.) Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W myśl art. 37a ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Zgodnie z art. 37a ust. 3 u.p.z.p. w uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Art. 37a ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 u.p.z.p.). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (art. 37a ust. 6 u.p.z.p.). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice. Zgodnie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. uchwała określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. W myśl art. 37a ust. 10 uchwała może:

1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale;

2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale.

Zgodnie z § 11 uchwały:

Dla strefy B ustala się następujące zasady i warunki sytuowania szyldów, ich gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczane na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność:

1) dla każdego podmiotu, prowadzącego działalność na danej nieruchomości ustala się możliwość lokalizacji maksymalnie trzech szyldów z zastosowaniem nie więcej niż 2 form szyldów spośród określonych w pkt 3 przy czym dla obiektów typu drive thru dopuszcza się zwiększenie ilości szyldów do 6 z zastosowaniem nie więcej niż 3 form szyldów;

2) dla każdego podmiotu, prowadzącego działalność w piwnicy lub w parterze budynku ustala się:

a) maksymalna łączna powierzchnia szyldów umieszczonych na elewacji parteru w układzie równoległym nie może przekroczyć 40% powierzchni elewacji parteru,

b) szyldy należy sytuować w obrębie elewacji parteru, w pasie ekspozycyjnym pionowym lub poziomym, lub dachu lub w obrębie górnej części elewacji ostatniej kondygnacji budynku,

c) w przypadku braku przestrzeni ekspozycyjnej w obszarze określonym w pkt 1 dopuszcza się montowanie szyldu ponad gzymsem między kondygnacyjnym lub w przestrzeni drugiej kondygnacji, jednak co najmniej w odległości 20 cm od dolnej krawędzi okien drugiej kondygnacji,

d) wyjątek opisany w lit. c nie dotyczy budynków mieszkaniowo-usługowych, w których funkcja usługowa zlokalizowana jest wyłącznie w poziomie parteru;

3) dopuszczalne formy szyldów:

a) tablice, kasetony, neony, litery lub znaki mocowane równolegle do ściany budynku lub wykonane bezpośrednio na ścianie, w obrębie pasa ekspozycyjnego; na długości do 80% danej elewacji i maks. wysokości 0,8 m; przy czym powierzchnia powinna być podzielona równo między poszczególne podmioty,

b) semafor - tablica, kaseton, neon lub litery przestrzenne mocowane na wysięgniku, prostopadle do ściany budynku na wysokości od 2,5 m do 4 m od poziomu terenu, o maksymalnym wysięgu zewnętrznej krawędzi 0,9 m, grubości nie większej niż 0,15 m i łącznej powierzchni dwustronnej ekspozycji do 2 m2; w odległości co najmniej 3 m od kolejnego semafora,

c) wyklejenie szyb okien i/lub drzwi wejściowych lokalu usługowego na powierzchni nie większej niż 25% łącznej powierzchni okna i/lub drzwi,

d) litery/tablica/kaseton umieszczone w oknach lokalu usługowego w parterze budynku po wewnętrznej stronie szyby, przy czym powierzchnia szyldu nie może być większa niż 20% łącznej powierzchni pojedynczego okna,

e) szyld o pow. maks. 0,2 m2 - element zbiorczej tablicy o wymiarach maks. 2 m x 1 m,

f) szyld o pow. maks. 0,2 m2 - element zwartej kompozycji szyldów o łącznej powierzchni nie większej niż 2 m2,

g) neon, przestrzenne litery lub znaki umieszczane na dachu płaskim lub w obrębie ostatniej kondygnacji budynku na długości nie przekraczającej 25% długości tej elewacji, o maksymalnej wysokości urządzenia nie większej niż 1/5 wysokości budynku, jednocześnie nie więcej niż 2 m,

h) neon, przestrzenne litery lub znaki umieszczane w układzie pionowym jako szyld semaforowy na poziomie ostatniej kondygnacji, o maksymalnym wysięgu zewnętrznej krawędzi 0,9 m, grubości maks. 0,3 m,

i) dla obiektów typu drive thru - pylon typu G;

4) dla każdego podmiotu prowadzącego działalność poza piwnicą lub parterem budynku frontowego ustala się:

a) możliwość umieszczenia dwóch szyldów o powierzchni nie większej niż 0,2 m2 każdy, na elewacji przy wejściu do budynku frontowego,

b) dopuszczalne formy szyldów oraz zasady ich sytuowania:

– element w ramach zbiorczej tablicy o wymiarach maksymalnych 2 m x 0,8 m, element w ramach zwartej kompozycji szyldów o łącznej powierzchni maks. 1,6 m2,

– pojedynczy szyld,

c) dla każdego podmiotu prowadzącego działalność na drugiej kondygnacji dopuszcza się dodatkowo szyld w postaci wyklejenia szyb w oknach drugiej kondygnacji na powierzchni maks. 25% szyby od góry (litery i logo);

5) ustala się możliwość sytuowania szyldów w formie innej niż określona w pkt 3, zgodnie z zasadami:

a) dla budynku położonego w odległości większej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dopuszcza się dodatkowo jedną z form szyldu:

– tablica zbiorcza lub kaseton o grubości maks. 0,1 m, o wymiarach maksymalnych 2 m x 1 m w układzie pionowym, umieszczony na pełnej części ogrodzenia bezpośrednio przy wejściu lub wjeździe na nieruchomość, zawierające szyldy o jednolitym formacie, przy czym powierzchnia pojedynczego szyldu nie może być większa niż 0,2 m2,

– pojedynczy szyld umieszczony na pełnej części ogrodzenia bezpośrednio przy wejściu lub wjeździe na nieruchomość, przy czym powierzchnia szyldu nie może być większa niż 0,2 m2,

– szyld na pylonie zbiorczym typu D lub E, zlokalizowanym przy wejściu lub wjeździe na nieruchomość,

b) dla budynku usługowego, handlowego lub produkcyjnego o pow. użytkowej 400 m2-1500 m2 dopuszcza się dodatkowo pylon typu D-E, przy czym nie więcej niż dwa urządzenia reklamowe tego typu na nieruchomości,

c) dla budynku usługowego, handlowego lub produkcyjnego o pow. użytkowej powyżej 1500 m2 dopuszcza się dodatkowo pylon typu D-F, przy czym nie więcej niż dwa urządzenia reklamowe tego typu na nieruchomości,

d) dla budynku handlu wielkopowierzchniowego dopuszcza się następujące formy szyldów:

– tablice, litery lub znaki mocowane równolegle do ściany budynku lub wykonane bezpośrednio na ścianie, na wysokości nie mniejszej niż 2,5 m od poziomu terenu, przy czym wysokość maksymalna tablicy lub urządzenia reklamowego nie może być większa niż 3 m,

– zwarta kompozycja szyldów zblokowana na elewacji o łącznej powierzchni ekspozycji nie większej niż 20% powierzchni tej elewacji, jednocześnie nie więcej niż 80 m2,

– pylon typu D-G, przy czym odległość pomiędzy sąsiednimi pylonami typu F i G nie może być mniejsza niż 350 m, a maks. liczba pylonów to dwa na jednej nieruchomości,

e) dla obiektów gastronomii dopuszcza się dodatkowo szyldy umieszczane na lambrekinach markiz znajdujących się w parterach budynków, a także na meblach i lambrekinach parasoli a także na co drugim brycie czasz parasoli, stanowiących wyposażenie sezonowych ogródków gastronomicznych,

f) dla stacji benzynowych dopuszcza się dodatkowo:

– 1 szyld na każdej płaszczyźnie attyki zadaszenia nad dystrybutorami paliw (maks. pow. każdego szyldu 2 m2),

– 1 szyld na każdym dystrybutorze (maks. pow. 0,2 m2).

Zgodnie z § 12 uchwały:

Dla strefy C ustala się następujące zasady i warunki sytuowania szyldów, ich gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczane na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność:

1) dla każdego podmiotu, prowadzącego działalność na danej nieruchomości ustala się możliwość lokalizacji maksymalnie dwóch szyldów z zastosowaniem nie więcej niż 2 form szyldów spośród określonych w pkt 3;

2) dla każdego podmiotu, prowadzącego działalność w piwnicy lub w parterze budynku ustala się:

a) maksymalna łączna powierzchnia szyldów umieszczonych na elewacji parteru w układzie równoległym nie może przekroczyć 30% powierzchni elewacji parteru,

b) szyldy należy sytuować w obrębie elewacji parteru, w pasie ekspozycyjnym pionowym lub poziomym,

c) w przypadku braku przestrzeni ekspozycyjnej w obszarze określonym w pkt 1 dopuszcza się montowanie szyldu ponad gzymsem między kondygnacyjnym lub w przestrzeni drugiej kondygnacji, jednak co najmniej w odległości 20 cm od dolnej krawędzi okien drugiej kondygnacji,

d) wyjątek opisany w lit. c nie dotyczy budynków mieszkaniowo-usługowych, w których funkcja usługowa zlokalizowana jest wyłącznie w poziomie parteru;

3) dopuszczalne formy szyldów:

- tablice, kasetony, neony, litery lub znaki mocowane równolegle do ściany budynku lub wykonane bezpośrednio na ścianie, w obrębie pasa ekspozycyjnego; na długości do 80% danej elewacji i maks. wysokości 0,8 m; przy czym powierzchnia powinna być podzielona równo między poszczególne podmioty,

- semafor - tablica, kaseton, neon lub litery przestrzenne mocowane na wysięgniku, prostopadle do ściany budynku na wysokości od 2,5 m do 4 m od poziomu terenu, o maksymalnym wysięgu zewnętrznej krawędzi 0,8 m, grubości nie większej niż 0,15 m i łącznej powierzchni dwustronnej ekspozycji do 2 m2; w odległości co najmniej 3 m od kolejnego semafora,

- wyklejenie szyb okien i/lub drzwi wejściowych lokalu usługowego na powierzchni nie większej niż 25% łącznej powierzchni okna i/lub drzwi,

- litery/tablica/kaseton umieszczone w oknach lokalu usługowego w parterze budynku po wewnętrznej stronie szyby, przy czym powierzchnia szyldu nie może być większa niż 20% łącznej powierzchni pojedynczego okna,

- szyld o pow. maks. 0,2 m2 - element zbiorczej tablicy o wymiarach maks. 2 m x 1 m,

- szyld o pow. maks. 0,2 m2 - element zwartej kompozycji szyldów o łącznej powierzchni nie większej niż 2 m2;

4) dla każdego podmiotu prowadzącego działalność poza piwnicą lub parterem budynku frontowego ustala się:

a) możliwość umieszczenia dwóch szyldów o powierzchni nie większej niż 0,2 m2 każdy, na elewacji przy wejściu do budynku frontowego,

b) dopuszczalne formy szyldów oraz zasady ich sytuowania:

– element w ramach zbiorczej tablicy o wymiarach maksymalnych 2 m x 0,8 m, element w ramach zwartej kompozycji szyldów o łącznej powierzchni maks. 1,6 m2,

– pojedynczy szyld,

c) dla każdego podmiotu prowadzącego działalność na drugiej kondygnacji dopuszcza się dodatkowo szyld w postaci wyklejenia szyb w oknach drugiej kondygnacji na powierzchni maks. 20% szyby od góry (litery i logo);

5) ustala się możliwość sytuowania szyldów w formie innej niż określona w pkt 3, zgodnie z zasadami:

a) dla budynku położonego w odległości większej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dopuszcza się dodatkowo jedną z form szyldu:

– tablica zbiorcza lub kaseton o grubości maks. 0,1 m, o wymiarach maksymalnych 2 m x 1 m w układzie pionowym, umieszczony na pełnej części ogrodzenia bezpośrednio przy wejściu lub wjeździe na nieruchomość, zawierające szyldy o jednolitym formacie, przy czym powierzchnia pojedynczego szyldu nie może być większa niż 0,2 m2,

– pojedynczy szyld umieszczony na pełnej części ogrodzenia bezpośrednio przy wejściu lub wjeździe na nieruchomość, przy czym powierzchnia szyldu nie może być większa niż 0,2 m2,

– szyld na pylonie zbiorczym typu D, zlokalizowanym przy wejściu lub wjeździe na nieruchomość,

b) dla budynku usługowego, handlowego lub produkcyjnego o pow. użytkowej 400 m2-1500 m2 dopuszcza się dodatkowo pylon typu D, przy czym nie więcej niż dwa urządzenia reklamowe tego typu na nieruchomości,

c) dla budynku usługowego, handlowego lub produkcyjnego o pow. użytkowej powyżej 1500 m2 dopuszcza się dodatkowo pylon typu D-E, przy czym nie więcej niż dwa urządzenia reklamowe tego typu na nieruchomości,

d) dla budynku handlu wielkopowierzchniowego dopuszcza się następujące formy szyldów:

– tablice, litery lub znaki mocowane równolegle do ściany budynku lub wykonane bezpośrednio na ścianie, na wysokości nie mniejszej niż 2,5 m od poziomu terenu, przy czym wysokość maksymalna tablicy lub urządzenia reklamowego nie może być większa niż 3 m,

– zwarta kompozycja szyldów zblokowana na elewacji o łącznej powierzchni ekspozycji nie większej niż 20% powierzchni tej elewacji, jednocześnie nie więcej niż 80 m2,

– pylon typu D-F, przy czym odległość pomiędzy sąsiednimi pylonami typu E i F nie może być mniejsza niż 300 m, a maks. liczba pylonów to dwa na jednej nieruchomości,

e) dla obiektów gastronomii dopuszcza się dodatkowo szyldy umieszczane na lambrekinach markiz znajdujących się w parterach budynków, a także na meblach i lambrekinach parasoli a także na co drugim brycie czasz parasoli, stanowiących wyposażenie sezonowych ogródków gastronomicznych,

f) dla stacji benzynowych dopuszcza się dodatkowo:

– 1 szyld na każdej płaszczyźnie attyki zadaszenia nad dystrybutorami paliw (maks. pow. każdego szyldu 2 m2),

– 1 szyld na każdym dystrybutorze (maks. pow. 0,2 m2).

Dokonując oceny w/w przepisów stwierdzić należy, że nie wykraczają one poza ramy delegacji ustawowej określonej w art. 37a u.p.z.p. Wskazano w nich odpowiednio dla strefy B i C (§ 11 i 12) zasady i warunki sytuowania szyldów, ich gabaryty oraz liczbę. Przy czym z powołanych przepisów wynika, że zasady te zróżnicowano pod względem podmiotowym i określono je dla kilku kategorii podmiotów: dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą na nieruchomości (§ 11 pkt 1, § 12 pkt 1), dla podmiotu prowadzącego działalność w piwnicy lub w parterze budynku (§ 11 pkt 2, § 12 pkt 2) oraz podmiotu prowadzącego działalność poza piwnicą lub parterem budynku frontowego (§ 11 pkt 4, § 12 pkt 4). Dopuszczalne formy szyldów określono odpowiednio w § 11 pkt 3 i 5 oraz § 12 pkt 3 i 5.)

Interes prawny skarżącego wiąże się z wykonywaniem prawa działalności gospodarczej polegającej na wynajmowaniu powierzchni lokali w budynkach handlowo-usługowych położonych przy ul. [...] w Olkuszu, zlokalizowanych w strefie B i C wyznaczonych w skarżonej uchwale. Skarżący wynajmując lokale usługowe wyraża także zgodę na umieszczenie na budynku przez wynajmujących ich własnych szyldów i reklam.

Mając na uwadze interes skarżącego bezpośrednio dotyczy go § 11 pkt 1 i § 12 pkt 1 uchwały. Jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą na nieruchomości w strefie B i C wyznaczonej w uchwale może zlokalizować maksymalnie 3 szyldy. Treść przepisu nie budzi wątpliwości. Dodatkowo kolejne szyldy mogą lokalizować na podstawie § 11 pkt 2 i 4 i § 12 pkt 2 i 4 uchwały kontrahenci skarżącej spółki, będący również podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą w lokalach znajdujących się w budynku handlowo-usługowym. Zauważyć należy, że pojęcie podmiotu prowadzącego działalność w piwnicy i poza piwnicą, o którym mowa odpowiednio w § 11 pkt 2 i 4 i § 12 pkt 2 i 4 uchwały nie dotyczy z przyczyn konstrukcyjnych przedmiotowego budynku handlowo-usługowego, będącego budynkiem parterowym niepodpiwniczonym (co wynika m.in. z załącznika nr 3 do skargi). Należy także zwrócić uwagę, że z kolei determinujące umiejscowienie szyldów pojęcia pojawiające się w § 11 pkt 2 i 4 i § 12 pkt 2 i 4 uchwały (pasie ekspozycyjnym pionowym, pasie ekspozycyjnym poziomym) zostały zdefiniowane w § 3 pkt 21 i 22 uchwały.

Dokonując oceny w/w regulacji z perspektywy interesu prawnego skarżącego Sąd nie dopatrzył się jego naruszenia. Wynikający z w/w przepisów kierunek ich interpretacji wskazuje na brak ograniczeń skarżącej spółki w prowadzeniu przez nią działalności gospodarczej prowadzonej w związku z jej przedmiotem (wynajmowaniem przestrzeni usługowej innym podmiotom gospodarczym w budynkach handlowo-usługowych będących w jej posiadaniu w strefie B i C wyznaczonych w uchwale).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi stwierdzić należy, co następuje:

Jak wykazano powyżej, postanowienia uchwały, jakkolwiek mają charakter kazuistyczny, nie naruszają w ocenie Sądu zasady określoności regulacji prawnej w stopniu, który uzasadniałby stwierdzenie ich nieważności.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 października 2009 r. (sygn. akt Kp 3/09) wskazał, że na prawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślono, że wzmiankowany judykat odnosi się do tworzenia przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana w nim reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie tworzenia prawa miejscowego (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. II SA/Gd 62/19).

W orzecznictwie NSA wskazuje się jednakże, że przepisy rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.) określając te zasady (do aktów prawa miejscowego stosowane jedynie odpowiednio, przy czym pominięto w rozporządzeniu odniesienia do miejscowych aktów prawa wewnętrznego) nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych (zob. wyrok NSA z 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2705/16). Same Zasady Techniki Prawodawczej [rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"] są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one wprost ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. II OSK 127/18).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że jakkolwiek zaskarżone przepisy uchwały są bardzo szczegółowe, to jednak przy pomocy reguł wykładni poddają się interpretacji, co nastąpi na etapie stosowania prawa.

Wbrew zarzutom skargi, jak wykazano powyżej, w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżonej spółki nie doszło również wskutek uchwalenia w/w przepisów do naruszenia prawa przez ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą. Wręcz przeciwnie, mając na uwadze treść § 11 pkt 1 i odpowiednio § 12 pkt 1 uchwały, stawia ona skarżącą w pozycji uprzywilejowanej, bowiem pozwala na umieszczenie szyldów z racji prowadzenia przez nią samą działalności gospodarczej oraz dodatkowo na podstawie kolejnych przepisów, z racji działalności gospodarczej prowadzonej przez podmioty wynajmujące u skarżącej lokale usługowe. Nie dochodzi zatem do ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą.

Nie może natomiast odnieść skutku w postaci stwierdzenia nieważności skarżonych przepisów uchwały okoliczność, że w trakcie jej stosowania na tle okoliczności faktycznych konkretnej sprawy pojawiają się wątpliwości interpretacyjne. Ocenie w niniejszym postępowaniu poddawany jest akt prawa miejscowego z perspektywy przepisów prawa w granicach interesu prawnego skarżącego, który skarżoną uchwałą nie został naruszony.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.