Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 611/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) WSA Katarzyna Marasek - Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 marca 2023 r., nr SKO.GiK/4161/85/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie rozgraniczenia nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 9 marca 2023 r. nr SKO.GiK/4161/85/2022 działając na podstawie art. 61a oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia E. S. (dalej: skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z 14 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości położnej w B., obręb B., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] z nieruchomością:

położoną w B., obręb B., stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w O. prowadzona jest księga wieczysta nr [...]

położoną w B., obręb B., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w O. prowadzona jest księga wieczysta nr [...]

położoną w B., obręb B., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] dla której w Sądzie Rejonowym w O. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], - położoną w B., obręb B., stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] objętej aktem własności ziemi nr [...] z dnia 07.02.1976r.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 1 marca 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w B., obręb B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], z nieruchomością sąsiednią, położoną w B., obręb B., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], będącą własnością Powiatu O., w Zarządzie Drogowym w O., objętej [...] oraz z nieruchomością sąsiednią położoną w B., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], będącą własnością Gminy B., objętej [...].

W trakcie czynności wyjaśniających, ustalono na podstawie Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomościach-ZSIN, że jako właściciel działki nr [...] położonej w B. figuruje J. C. s. J. i A., który zmarł 30.07.1997 r. W związku z powyższym, w celu ustalenia spadkobierców organ, korzystając z Rejestru Aktów Poświadczenia Dziedziczenia prowadzonego przez Krajową Radę Notarialną, nie znalazł żadnych wpisów świadczących o sporządzeniu Aktu Poświadczenia Dziedziczenia po zmarłym J. C.

Skarżąca oświadczyła, że jest następcą prawnym po swoim ojcu J. C. oraz podatnikiem podatku od nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

W odpowiedzi na wezwanie organu, skarżąca wyjaśnił, że nie przeprowadzono i aktualnie nie toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po J. C. s. J. i A., a do dnia dzisiejszego nic wie o żadnym testamencie. Jednocześnie podniosła, że będąc posiadaczem samoistnym po tym jak otrzymała darowiznę od swojego ojca J. C., włada działką nr [...] jak swoją własnością, opłaca podatki a zarządcą w jej imieniu jest T. S. Ponadto rozszerzyła swój wniosek o wszystkie granice sąsiadujących działek.

Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Wójt Gminu B. postanowieniem z 23 maja 2022 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości.

Wyjaśniając motywy swego działania organ wskazał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku, złożonej z działki nr [...], obręb B., gmina B. W ocenie organu I instancji fakt dysponowania nieruchomością bez tytułu prawnego nie upoważnia do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego.

W wyniku zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 6 lipca 2022 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Realizując zalecenia zawarte w ww. postanowieniu, organ I instancji wezwał pełnomocnika skarżącą o wyjaśnienie w czyim imieniu występuje o rozgraniczenie działki nr [...] położonej w obrębie B., swojej żony - skarżącej, czy też Z. C., żony zmarłego J. C., przedłożenie kopii postanowienia Sądu Rejonowego w O. sygn. akt [...] na podstawie, którego J. C. jest wpisany w bazie EGiB jako właściciel oraz przedstawienie wykazu wszystkich zstępnych po zmarłym J. C. oraz ich danych adresowych.

W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że przedłożył pełnomocnictwo szczególe i występuje o rozgraniczenie działki nr [...] z wszystkimi nieruchomościami sąsiednimi w imieniu swojej żony będącej posiadaczem samoistnym, która płaci podatek za tę nieruchomość na podstawie decyzji znanej organowi z urzędu. Ponadto uznał, że kopia postanowienia nr [...], o którą został wezwany nie stanowi dokumentu, a więc nie jest dowodem w sprawie i w jego ocenie niezasadne jest wzywanie o jej dostarczenie. Ponadto zauważył, że jeśli organ koniecznie chce znać dane potencjalnych spadkobierców to powinien odszukać je w swoich rejestrach tym bardziej, że skarżąca korzysta z działki od 30 lat więc szukanie spadkobierców jest niezasadne.

Pismem z dnia 20 września 2022 r. Starosta O. w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji poinformował, że działka nr [...] została wydzielona zgodnie z dokumentacją geodezyjną nr [...] (wpisaną do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu 24.03.1972r) do sprawy Sądu Powiatowego w O. sygn. akt [...] oraz [...] z wniosku J. C. o dział spadku. Nie toczy się i nie toczyło postępowanie administracyjne o ujawnienie skarżącej jako posiadacza samoistnego. Obecnie pod pozycją rejestrową nr 37 figuruje J. C. s. J. jako właściciel działki nr [...] o pow. 0,0058ha położonej w obrębie B. Przed wpisaniem do bazy EGiB J. C. jako jedynego właściciela, figurował on wraz z żoną Z. C. c. P. i A. jako właściciele działki nr [...] położonej w obrębie B. jednak nie ma daty ani podstaw takiego wpisu.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt Gminy B., postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości.

W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji podkreślił, że nie jest uprawniony do inicjowania postępowania spadkowego w imieniu domniemanej strony ani też nie posiada instrumentów prawnych do wyszukiwania osób będących ustawowymi spadkobiercami po zmarłym. Z kolei skarżąca, nie wykazała że włada działką nr [...] na zasadach posiadania samoistnego. W ewidencji gruntów jako właściciel przedmiotowej nieruchomości został ujawniony J. C. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 30 kwietnia 1971 r. sygn. akt [...] w przedmiocie działu spadku i zniesienia współwłasności. Skarżąca podstawę twierdzeń o władaniu działką nr [...] na zasadach posiadania samoistnego wywodzi przede wszystkim z uznania jej jako podatnika podatku od nieruchomości i w konsekwencji z opłacania podatku z tego tytułu. Dowodem potwierdzającym posiadanie samoistne wg skarżącej oprócz jej oświadczenia jest pismo Z. C. doręczone do Urzędu Gminy w B. w dniu 25.03.2003 r., że od roku 1980 nie włada działką nr [...]. Oświadczenie to nie wskazuje jednak kto jest osobą po niej władającą a ponadto nie pochodzi od osoby, która była w roku 1980 właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości. Ujawnienie w ewidencji gruntów Z. C. jako współwłaściciela działki nr [...] na prawach wspólności małżeńskiej nastąpiło na skutek błędu w zapisach ewidencji gruntów w okolicznościach, gdy wpis tego prawa był dokonany na podstawie tego samego postanowienia o dziale spadku będącego podstawą zmiany wpisu wyłącznie na rzecz J. C. Zmiana wpisu nastąpiła w dniu 09.03.2016 r. zgodnie z zawiadomieniem z dnia 09.03.2016 r. ze Starostwa Powiatowego w O. Wnioskodawcą tych zmian był pełnomocnik Z. C. co wprost wynika z pełnomocnictwa przedłożonego wraz z wnioskiem.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że J. C., ujawniony właściciel działki, zmarł w roku 1997 r. a jego żona Z. C. nie była współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości gdyż J. C. nabył działkę do majątku odrębnego na podstawie dziedziczenia, o czym świadczy ww. postanowienie sygn. akt [...], w którym stroną nie była Z. C. lecz jej mąż. Tym samym oświadczenie jakoby od roku 1980 r. nie władała nieruchomością, a jakoby władającą była od tego czasu skarżąca, nie zasługuje na uwzględnienie wobec faktu, że jej uprawniony właściciel tj. J. C. nie przekazał nawet nieformalnie działki [...] skarżącej we władanie, jak to uczynił co do działki nr [...], przed nabyciem jej przez skarżącą aktem własności ziemi.

Reasumując, zdaniem organu I instancji skarżąca, nie wykazała, że dokonuje innych czynności poza opłacaniem podatków, aby traktowała ją jako swoją własność. W związku z powyższym w trakcie prowadzenia postępowania wobec braku współpracy skarżącej z organem administracji nie ustalono jakie osoby należą do kręgu spadkobierców ustawowych.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła zażalenie, podnosząc, że jest samoistnym posiadaczem działki nr [...] położonej w B. i jako samoistny posiadacz jest uprawniona do złożenia wniosku o rozgraniczenie tej działki oraz przysługuje jej status strony w tym postępowaniu. W związku z powyższym wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Opisanym we wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia 14 listopada 2022 r.

W swoich rozważaniach, organ odwoławczy podkreślił, że istotą niniejszej sprawy jest to, czy skarżąca ma interes prawny i legitymację czynną do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...] położoną w B. z nieruchomościami sąsiednimi. Kolegium uznał, że z uwagi na brak przepisu szczególnego w postępowaniu rozgraniczeniowym należy stosować ogólną normę postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 28 k.p.a. Przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego jest rzecz w znaczeniu materialnym, tj. nieruchomość, rozumiana jako część powierzchni ziemi stanowiąca odrębny przedmiot własności (art. 46 § 1 k.c.). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że istotą postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic między nieruchomościami gruntowymi (nie działkami ewidencyjnymi) gdy albo nie zostały dotychczas ustalone, albo są one sporne, a w ten sposób ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do sąsiadujących ze sobą nieruchomości, tj. ustalenie do jakiego miejsca w terenie sięga prawo własności przysługujące właścicielom gruntów sąsiednich. W rezultacie rozgraniczenia następuje skonkretyzowanie nieruchomości jako odrębnego przedmiotu własności. Powyższe wskazuje zatem, że postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości związane jest z prawem własności nieruchomości.

W doktrynie wskazuje się, że odwołując się do celu i przedmiotu postępowania rozgraniczeniowego należy uznać, że legitymację czynną do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego mają właściciele i każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, a ponadto z pewnymi zastrzeżeniami i ograniczeniami: użytkownicy wieczyści i każdy ze współużytkowników, osoby którym przysługuje na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe oraz każda z osób współuprawnionych z tytułu tego prawa rzeczowego, jeżeli rozstrzygnięcie w sprawie o rozgraniczenie ma wpływ na zakres wykonywania tego prawa oraz władający gruntami na zasadzie samoistnego posiadania

W ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w O. jako właściciel tej działki figuruje J. C., który - jak wynika z akt sprawy - zmarł 30 lipca 1997 r. Do dnia dzisiejszego nie zostali ustaleni spadkobiercy po zmarłym Panu J. C. Skarżąca nie posiada zatem żadnego prawa rzeczowego w stosunku do wskazanej nieruchomości. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż jest ona posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości, ponieważ płaci podatki. W toku postępowania organ I instancji zwracał się do skarżącej o nadesłanie dokumentu potwierdzającego interes prawny w postępowaniu, tj. tytuł prawny do dysponowania działką nr [...] będącą przedmiotem postępowania. Pomimo wezwania dokumentu takiego nie nadesłano. Z akt sprawy wynika jedynie, że skarżąca płaci podatek od nieruchomości na przedmiotowej działce. Okoliczność ta nie może jednak świadczyć o posiadaniu legitymacji czynnej w sprawie, jako że nie wiąże się z posiadaniem jakiegokolwiek prawa rzeczowego do nieruchomości. W tym miejscu należy wskazać, że interes faktyczny nie daje jednak podstawy do zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. podstawę taką daje jedynie interes prawny.

Zdaniem Kolegium organ I instancji słusznie wskazał, że skarżąca nie wykazała jednak że włada działką nr [...] na zasadach posiadania samoistnego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a, poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, zebranie oraz nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, polegające na:

a) oparciu skarżonego postanowienia wyłącznie na dowodach w postaci: braku tytułu prawnego do posiadania samoistnego nieruchomości nr [...] obręb B., podczas gdy posiadacz samoistny jest stanem faktycznym a nie stanem prawnym i nie musi być ono ujawnione w żadnym dokumencie urzędowym, tym bardziej w ewidencji gruntów i budynków, co potwierdza jednolite i ugruntowane orzecznictwo Sądów Administracyjnych,

b) oparciu skarżonego postanowienia na informacji organu I instancji prowadzącego postępowanie niepopartą żadnym dowodem, iż wnioskodawczyni nie wykazała, że włada działką nr [...] na zasadach posiadacza samoistnego, pomimo złożenia oświadczenia przez skarżącą na podatek od nieruchomości dla działki [...] wskazując siebie jako posiadacza samoistnego oraz pomimo złożenia oświadczenia, iż włada tą działką jak właściciel od lat 70-tych do dnia dzisiejszego wskazując, iż działka służy jako miejsce parkingowe naszych ruchomości, fakt ten potwierdzi każdy sąsiad, nadto została podana ogólnodostępna strona internetowa ze zdjęciem z 2012 roku, gdzie jest widoczny nasz ówczesny pojazd zaparkowany na przedmiotowej działce,

c) odrzuceniu istotnych dowodów w postaci prawomocnych decyzji wydanych przez ten sam organ poprzedzonych obowiązkowym postępowaniem wyjaśniającym w sprawie podatku od nieruchomości wystawionych na skarżącą jako posiadacza samoistnego działki nr [...] obręb B. wraz z potwierdzeniami opłat.

2. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania Skarżącej do władzy publicznej, w szczególności z naruszeniem zasad bezstronności i równego traktowania tj.

a) poprzez uznawanie za wiarygodne wyłącznie niewiarygodnych dowodów oferowanych przez Wójta Gminy B. przy jednoczesnym ignorowaniu stanowiska i dowodów oferowanych przez Skarżącą między innymi w postaci prawomocnej decyzji w sprawie podatku od nieruchomości, którą poprzedza postępowanie wyjaśniające, opłatach, oświadczeniach czy wiarygodnych zdjęciach,

b) naruszenie art. 35 k.p.a. gdyż, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania,

c) naruszenie art. 36 k.p.a. uchybiając obowiązkowi o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia,

d) Samorządowe Kolegium Odwoławcze ewidentnie działało w pośpiechu i procedowało niedbale po złożeniu ponaglenia na bezczynność co przedłożyło się w sposób istotny na wynik sprawy, jako dowód pośpiechu i niedbalstwa można z całą pewnością wskazać mylenie E. S. z E. S.1

3. Błędne zastosowanie art. 28 k.p.a. w związku z art. 336 k.c. w związku z art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nie uznanie posiadacza samoistnego jako strony w postępowaniu rozgraniczeniowym pomimo, iż:

a) z posiadaniem rzeczy wiąże się domniemanie samoistności tego posiadania - konstrukcja domniemania zakłada, że dla ustalenia posiadania samoistnego wystarczy dowód faktycznego władania rzeczą (corpus) (Postanowienie SN z 7.12.2018 r., III CSK 150/18), co w tym przypadku zostało w pełni udowodnione, jako dowód również przedstawiam w załączeniu Zaświadczenie [...] z dnia 15.03.2023r. Wójta Gminy B., gdzie sam stwierdza, że decyzja [...] z dnia i2.01.2023r. została wydana na E. S. jako posiadacza samoistnego działki nr [...] obręb B. i oświadczenie Pana S. C. (syna nieżyjącego J. C. a zarazem brata E. S.) oraz Pana J. W., który oświadczają, iż skarżąca jest w posiadaniu działki [...] obręb B. i zarządza nią jako swoją,

b) brak obalenia faktu, iż skarżąca jako posiadacz samoistny włada działką nr [...] obręb B. - to osoba kwestionująca samoistny charakter posiadania rzeczy przez osobę, która nią faktycznie włada, musi wykazać okoliczności podważające taki charakter posiadania (Postanowienie SN z 29.05.2014 r., V CSK 386/13), co więcej wszystkie dowody w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, iż skarżąca jest posiadaczem samoistnym nieruchomości nr [...] obręb B.,

c) zgodnie z doktryną i ugruntowanym orzecznictwem w tym Wyrok WSA w Krakowie z 29.09.2017 r., I SA/Kr 704/17, Wyrok NSA z 3.12.2020 r., II FSK 1396/20, obowiązek podatkowy posiadacza samoistnego wyprzedza obowiązek podatkowy właściciela nieruchomości jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie brało tego faktu pod uwagę i nie wskazało w uzasadnienie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postępowania i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżąca wniosła o dołączenie do akt sprawy jako dowód na potwierdzenie faktu posiadania samoistnego działki nr [...] obręb B. przez skarżącą:

a) zaświadczenie [...] Wójta Gminy B. z dnia 15.03.2023r.

b) oświadczenie S. C. (syna J. C. a zarazem brata skarżącej),

c) oświadczenie J. W. (sąsiada),

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia 9 marca 2023 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z 14 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości położnej w B., obręb B. tj. działki ewidencyjnej nr [...], pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowił art. 61a k.p.a. Tym niemniej istotne w niniejszej sprawie były również przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a § 1 k.p.a.

Wskazać zatem należy, że z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Z tego względu w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyroki NSA z 13 stycznia 2022 r., I OSK 528/19, LEX nr 3288417; z 16 marca 2022 r., I OSK 1138/21, LEX nr 3327803; z 16 grudnia 2020 r., II FSK 1811/20, LEX nr 3122038; z 13 listopada 2020 r., I OSK 3193/18, LEX nr 3394044, wyrok NSA z 26.01.2023 r., II OSK 225/20, LEX nr 3513801). Skoro charakter postanowienia podejmowanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wyklucza prowadzenie przed jego wydaniem postępowania wyjaśniającego zarówno co do faktów, jak i co do przepisów prawa, gdyż postępowanie takie może się toczyć dopiero w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, to dokonywanie w sprawie ustaleń faktycznych przez organ przez pryzmat przepisów prawa materialnego, poza ramami postępowania, należy ocenić jako działanie wadliwe (wyroki NSA z 10 maja 2022 r., I OSK 911/19, LEX nr 3365666; z 7 września 2021 r., II OSK 3031/18, LEX nr 3279268, wyrok NSA z 26.01.2023 r., II OSK 225/20, LEX nr 3513801). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (wyroki NSA z 7 października 2021 r., II OSK 269/21, LEX nr 3331924; z 28 września 2021 r., II GSK 429/21, LEX nr 3264934; z 16 marca 2021 r., I OSK 2493/20, LEX nr 3150579, wyrok NSA z 26.01.2023 r., II OSK 225/20, LEX nr 3513801).

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy problem sprowadzał się do kwestii posiadania, bądź nie posiadania, przez skarżąca interesu prawnego w sprawie rozgraniczenia działki ewidencyjnej nr [...] z pozostałymi nieruchomościami, a więc czy może ona być podmiotem inicjującym takie postępowanie, a więc jego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Na gruncie procedury administracyjnej powszechnie akceptowane jest stanowisko J. Zimmermanna, który przyjął, że interes prawny ma charakter osobisty, własny i indywidualny, a zatem nie może to być interes osoby trzeciej. Interes ten jest konkretny czyli jest związany z daną sytuacją faktyczną podmiotu, który nim się legitymuje, nadto jest on aktualny, a zatem jest związany z obowiązującą normą prawną i dotyczy bieżącej sytuacji faktycznej. Interes ten oparty jest na normie prawnej, którą da się wyodrębnić i do końca ustalić, a to oznacza, że interes ten nie jest pochodny, czyli nie wynika z innych interesów prawnych (J. Zimmermann. Prawo administracyjne. Warszawa 2020, s. 374-375).

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Jak z powyższego wynika wszczęcie takie postępowania jest możliwe także z urzędu. Przypadek ten odnosi się do sytuacji scalenia gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia We wszystkich innych przypadkach konieczny jest wniosek osoby posiadającej interes prawny w rozgraniczeniu. W doktrynie przyjmuje się, że "organ gminy nie może ingerować w prawo własności i nie jest w interesie gminy (jako interesie społecznym czy publicznym) dbanie o granice nieruchomości stanowiących własność podmiotów prywatnych (...)W XXI w., w dobie gospodarki wolnorynkowej i własności prywatnej, w praktyce trudno nawet znaleźć przykład uzasadniający działanie organu gminy z urzędu w oparciu o wynikający z ustawy "interes społeczny" czy "potrzeby gospodarki narodowej". Spór co do przebiegu granic określonych nieruchomości może mieć miejsce tylko między właścicielami (współwłaścicielami, wieczystymi użytkownikami). Działania organu gminy z urzędu nie uzasadnia też stwierdzony błąd w zapisach ewidencji gruntów i budynków, gdyż organem odpowiedzialnym za ten rejestr nieruchomości i aktualność zawartych w nim danych jest starosta (por. art. 22 ust. 1).

Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu podlega swobodzie uznania organu właściwego w sprawie. Innymi słowy, nie można zmusić organu administracji do prowadzenia postępowania z urzędu, gdy sam organ takiej potrzeby nie widzi" (M. Durzyńska [w:] A. Gryszczyńska, I. Kamińska, K. Mączewski, W. Radzio, G. Szpor, M. Durzyńska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2013, art. 30). W niniejszej sprawie postepowanie było prowadzone na wniosek, a organ administracyjny nie zdecydowała się na wszczęcie tego postepowania z urzędu.

Dalej należy zauważyć, że "prawo geodezyjne i kartograficzne nie definiuje pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Do terminu tego należy zatem stosować przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Chociaż pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że podstawą interesu prawnego może być tylko przepis prawa materialnego - jako tworzący dla określonego podmiotu legitymację procesową strony" (M. Durzyńska [w:] A. Gryszczyńska, I. Kamińska, K. Mączewski, W. Radzio, G. Szpor, M. Durzyńska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2013, art. 30). Dalej autorka stwierdza, ze "ustalenie interesu prawnego to w istocie ustalenie istnienia przepisu powszechnie obowiązującego prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu administracji z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. np. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, LexisNexis nr 332569; wyrok NSA z 27 września 2001 r., I SA 2326/2000, niepubl.). (...) Interes prawny może się wywodzić z przepisu prawa powszechnie obowiązującego - a więc nie tylko z przepisów prawa administracyjnego; może także wynikać z norm prawa cywilnego. Normy te powinny być w sposób bezpośredni powiązane z kształtowaną przez decyzję administracyjną sytuacją publicznoprawną podmiotu, którego dotyczą. Innymi słowy, podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli między jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony ((M. Durzyńska [w:] A. Gryszczyńska, I. Kamińska, K. Mączewski, W. Radzio, G. Szpor, M. Durzyńska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2013, art. 30).

Przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego jest rzecz w znaczeniu materialnym, tj. nieruchomość, rozumiana jako część powierzchni ziemi stanowiąca odrębny przedmiot własności (art. 46 § 1 k.c.). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że istotą postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic między nieruchomościami gruntowymi (nie działkami ewidencyjnymi) gdy albo nie zostały dotychczas ustalone, albo są one sporne, a w ten sposób ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do sąsiadujących ze sobą nieruchomości, tj. ustalenie do jakiego miejsca w terenie sięga prawo własności przysługujące właścicielom gruntów sąsiednich (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2451/17). W rezultacie rozgraniczenia następuje w odniesieniu do skonkretyzowanej nieruchomości jako odrębnego przedmiotu własności. Powyższe wskazuje zatem, że postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości związane jest z prawem własności nieruchomości. W postępowaniu tym są realizowane przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności, dochodzi w nim do ukształtowania treści stosunków cywilnoprawnych między właścicielami sąsiednich nieruchomości (Wyrok WSA w Warszawie z 20.02.2020 r., I SA/Wa 2148/19, LEX nr 2977034).

Należy przyjąć, że w postępowaniu rozgraniczeniowym osobie, jedynie faktycznie korzystającej z nieruchomości będącej przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, nie przysługuje status strony ww. postępowania. Wprawdzie do podmiotów posiadających interes prawny w orzecznictwie sądów administracyjnych zalicza się także dzierżawcę nieruchomości (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 28 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 734/06) czy też władającego nią faktycznie jako posiadacz zależny, zgodnie z art. 336 k.c. to jednak należy zwrócić uwagę na uchwałę SN z 10 maja 1994 r. sygn. akt III CZP 62/94. Na jej podstawie do osób mających interes prawny w takim postępowaniu zalicza się osobę używającą nieruchomości, niebędącą jej właścicielem, lecz wówczas do udziału w sprawie trzeba wezwać właściciela. W powołanym wyroku Sąd Najwyższy niezbicie stwierdził, że w sprawie o rozgraniczenie działki zaliczonej do dróg gminnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), której stan prawny nie jest uregulowany, konieczne jest ustalenie właściciela tej działki i wezwanie go do udziału w sprawie jako uczestnika postępowania. Tak więc nie wystarczy samo bycie dzierżawcą, czy też posiadaczem zależnym, ale konieczne jest wskazanie na właściciela nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu, tak aby mógł on wziąć udział w toczącym się postępowaniu.

Należy zgodzić się także z poglądem, że legitymację czynną do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego mają właściciele i każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, a ponadto, z pewnymi zastrzeżeniami i ograniczeniami: użytkownicy wieczyści i każdy ze współużytkowników, osoby którym przysługuje na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe oraz każda z osób współuprawnionych z tytułu tego prawa rzeczowego, jeżeli rozstrzygnięcie w sprawie o rozgraniczenie ma wpływ na zakres wykonywania tego prawa oraz władający gruntami na zasadzie samoistnego posiadania. Badając bowiem legitymację czynną do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego należy odwołać się do celu i przedmiotu tego postępowania, które związane jest z prawem własności. Stronami więc postępowania o rozgraniczenie są wszyscy ci, których uprawnienia wynikają bezpośrednio z praw podmiotowych do gruntów (nieruchomości) przyległych do przedmiotu rozgraniczenia (por. St. Rudnicki Komentarz do kodeksu cywilnego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2003, str. 121). Samo posiadanie zaś co do zasady nie jest zaliczane do praw podmiotowych, a ze względu na swoją skomplikowaną naturę nie zawsze łatwo jest ustalić, czy określone posiadanie jest związane z prawem, czy też jest posiadaniem bezprawnym (zob. wyrok NSA z 26.04.2021 r., I OSK 2558/20, LEX nr 3169094).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy skarżąca musiałaby wskazać żyjącego właściciela nieruchomości, który mógłby brać udział w toczącym się postępowaniu, skoro ona sama jedynie faktycznie posiadała nieruchomość (tego ostatniego oczywiście nie można przesądzić w niniejszym postępowaniu). Jednak właściciel działki [...] niewątpliwie zmarł. Co więcej, z analizy akt administracyjnych wynika, że to skarżąca chce być traktowana jako jego następca prawny. Tym niemniej nie przedłożyła żadnego dokumentu, który by pozwalał organowi na przyjęcie takiego założenia.

W niniejszej sprawie skarżąca jest córką zmarłego właściciela działki nr [...]. Działka ta jest niezabudowana. Organy ustaliły, że w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w O. jako właściciel tej działki figuruje J. C., ojciec skarżącej, który - jak wynika z akt sprawy - zmarł 30 lipca 1997 r. Został on tam wpisany jako właściciel na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 30 kwietnia 1971 r. sygn. akt [...] w przedmiocie działu spadku i zniesienia współwłasności. Skarżąca zamiast okazać odpowiednie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku próbuje wykazać swój interes prawny na podstawie dokumentów poświadczających płacenie przez nią podatku od tejże nieruchomości (dz. Nr [...]). Ponadto jako dowód ma służyć pismo Z. C. (żony J. C. ojca skarżącej) w którym wskazuje ona, że od roku 1980 nie włada działką nr [...]. Trafnie jednak organ zauwazył, że oświadczenie to nie pochodzi od właściciela działki, gdyż jedynym właścicielem działki do swojej śmierci był J. C. Pomimo odpowiedniego wezwania organu nie zostali natomiast ustaleni spadkobiercy po zmarłym J. C. na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Stąd trafnie organy uznały, że skarżąca nie posiada żadnego prawa rzeczowego w stosunku do wskazanej nieruchomości, a co najwyżej legitymuje się interesem faktycznym, który nie daje podstawy do zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, że do akt administracyjnych zostały również dołączone fotografie pochodzące z mapy google, na których widać zaparkowany samochód – w skardze pełnomocnik skarżącej twierdzi, że to jest jego stary samochód - na przedmiotowej działce. Te same fotografie znajdują się obecnie na mapach google i pochodzą z 2012r. Nie mają one znaczenia dla niniejszej sprawy, jak również oświadczenia załączone do akt sądowych, z których wynika jedynie, że skarżąca korzysta z przedmiotowej działki, gdyż nie wskazują na zgodność z prawem owego korzystania. Ciągle bowiem nie doszło do zmiany właściciela działki [...]. Należy również stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenie oświadczenie złożone przez S. C., syna J. C., że ojciec podarował skarżącej również tę działkę i że działka ta jest w jej posiadaniu. Nie ma bowiem w aktach żadnego dokumentu, który by potwierdzał fakt darowizny działki nr [...] na rzecz skarżącej. Nie jest nawet wiadome, ilu J. C. faktycznie miał następców prawnych i w jaki sposób, spadek po nim został podzielony z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku. Organy administracyjne ani nie mogą, ani nie są zobligowane do przeprowadzenia odpowiedniego postępowania o stwierdzenie nabycia spadku za skarżącą celem ustalenia jej interesu prawnego. Warto zaznaczyć, że w jednym z wyroków z 5.01.2012 r. (I OSK 148/11, LEX nr 1120598) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Nie można się więc zgodzić, że dla ustalenia spadkobierców poprzednich właścicieli przejętej nieruchomości wystarczające jest oparcie się przez organ na oświadczeniach "zainteresowanych osób, czy też informacjach uzyskanych od instytucji publicznych", albo ustalenie następstwa prawnego w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Chociaż obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji, a ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe, przy czym przepisy kpa nie ograniczają inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie, to w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia (Wyrok NSA z 11.03.2014 r., II OSK 2468/12, LEX nr 1490540). Stosując wyżej wymienione orzeczenie do niniejszej sprawy, to osoba inicjująca postępowanie ma obowiązek wykazać swój interes prawny, a w tym przypadku należało dostarczyć organowi postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadu po zmarłym J. C. przez skarżącą. Tylko wówczas bowiem jej interes jest oparty na prawie własności i wywodzi się z odpowiedniego przepisu prawnego.

Wobec powyższego zarzut skarżącej naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne należy uznać za chybiony.

W odniesieniu do wskazanych w skardze naruszeń przepisów postępowania administracyjnego nie można zgodzić się, że doszło do ich naruszenia. Organ jest wprawdzie zobowiązany, w myśl art. 7 k.p.a., do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. W postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1131/10). W toku postępowania wyjaśniającego organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Określiły z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego. Ustaliły stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem o rozgraniczenie, zwróciły się do pełnomocnika skarżącej w piśmie z 13 kwietnia 2022r. o nadesłanie dokumentu potwierdzającego interes prawny skarżącej, a więc postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. C. lub Aktu Poświadczenia Dziedziczenia. Pełnomocnik skarżącej swoją aktywność w toku postępowania administracyjnego ograniczył natomiast do pouczania organu, jak ten powinien postąpić oraz wskazywania, że organ ma z urzędu przeprowadzić postępowanie. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2022r. wprost wskazał, że organ ma poszukać spadkobierców J. C. (k. 96 akt administracyjnych). Obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie organy administracji przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zebrały cały materiał dowodowy, który mogły zebrać oraz prawidłowo go oceniły. Organy natomiast nie mogą wytwarzać na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego dokumentów, które jeszcze nie powstały, a które są konieczne do wszczęcia takiego postępowania wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej.

Za nieusprawiedliwione należy uznać zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych postanowień w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia, a zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.