Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 845/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 § 1 i 2, art. 11, art. 28,  art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80,  art. 81, art. 107 § 3,  art. 138 § 1 pkt 2 , art. 139,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 5 i 7, art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 119 ust. 1 pkt 7, art. 128 ust. 1,  art. 129 ust. 1 i 5, art. 156 ust. 3 -5, art. 157 ust. 1 i 1a, art. 209,
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 153, art. 174 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3 ust. 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 1314
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: specjalista Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi A. A., P. K., D. R., P. R. oraz R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa zabudowy ustanowionego na nieruchomości gruntowej w prawo użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 listopada 2018 r. nr [...] w części tj. w punktach od [...] do [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących: A. A., P. K., D. R., P. R. solidarnie kwotę [...]- zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. S. kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z 5 listopada 2018 r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej: "k.p.a."), art. 71, art. 72 ust. 2 i 3 pkt 4, art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej: "u.g.n.") orzekł:

1. Przekształcić prawo zabudowy ustanowione na nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej własność Miasta [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], ark. mapy [...], działki nr [...] o pow. 798 m2, zapisanej w Kw nr [...], ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...], związane z prawem własności budynku, w którym wyodrębniono 4 odrębne własności lokali, dla których prowadzone są następujące księgi wieczystej:

1) KW nr [...] prowadzona dla lokalu nr [...] przy ul. [...], którego współwłaścicielami są p. D. R. w udziale [...] cz. oraz p. P. R. w udziale [...] cz. Udział związany z własnością przedmiotowego lokalu we współwłasności nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] wynosi [...] cz.,

2) KW nr [...] prowadzona dla lokalu nr [...] przy ul. [...], którego współwłaścicielami są p. P. K. i p. A. A. jako wspólność łączna spółki cywilnej w udziale [...] cz. Udział związany z własnością przedmiotowego lokalu we współwłasności nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] wynosi [...] cz.,

3) KW nr [...] prowadzona dla lokalu nr [...] przy ul. [...], którego właścicielem jest p. W. S. w udziale [...] cz. Udział związany z własnością przedmiotowego lokalu we współwłasności nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] wynosi [...] cz.,

4) KW nr [...] prowadzona dla lokalu nr [...] przy ul. [...], którego właścicielem jest p. R. S. w udziale [...] cz. Udział związany z własnością przedmiotowego lokalu we współwłasności nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] wynosi [...] cz., w prawo użytkowania wieczystego.

2. Budynek posadowiony na nieruchomości gruntowej, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...] stanowi własność właścicieli 4 wyodrębnionych lokali mieszkalnych wskazanych w pkt 1.

3. Okres użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej opisanej w pkt 1 ustala się na 99 lat ([...]), licząc od dnia wydania niniejszej decyzji.

4. Nieruchomość opisana w pkt 1 niniejszej decyzji zostaje oddana w użytkowanie wieczyste zgodnie z obecnym sposobem użytkowania tj. cel mieszkaniowy w stosunku do wyodrębnionych własności lokali nr [...] położonych w P. przy ul. [...] oraz na cel usługowy w stosunku do wyodrębnionych własności lokali nr [...] położonych w P. przy ul. [...].

5. Cena nieruchomości gruntowej opisanej w pkt 1 została ustalona na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 22.10.2018 r. na kwotę [...]zł (słownie: [...]).

6. Ustala się pierwsze opłaty z tytułu użytkowania wieczystego:

1) dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 1) ustala się w wysokości 25% ceny nieruchomości tj. dla p. D. R. za udział [...] cz. w [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...] [...]), a dla p. P. R. za udział [...] cz. w [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...]),

2) dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 2) ustala się w wysokości 25% ceny nieruchomości tj. dla p. P. A. i p. A. K. jako wspólność łączna spółki cywilnej za udział [...] cz. w udziale [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...]),

3) dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 3) ustala się w wysokości 15% ceny nieruchomości tj. dla p. W. S. za udział [...] cz. w [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...] którą zgodnie z wnioskiem strony należy uiścić w 10 ratach rocznych. Pierwszą ratę w wysokości [...] zł należy uiścić w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Natomiast każda z kolejnych 9 rat rocznych w wysokości [...] zł płatna jest wraz z oprocentowaniem w wysokości [...] zł (razem [...] zł), na konto Urzędu Miasta [...] [...] S.A. nr [...] do dnia 31 marca każdego roku, począwszy od roku 2019, dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 4) ustala się w wysokości 15% ceny nieruchomości tj. dla p. R. S. za udział [...] cz. w [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...]

3. Ustala się opłaty roczne z tytułu prawa użytkowania wieczystego:

1) dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 1) ustala się stawkę w wysokości 3% ceny nieruchomości tj. dla p. D. R. kiego za udział [...] cz. w [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...] a dla p. P. R. za udział [...] cz. w [...] a, wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...] złotych [...]),

2) dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 2) ustala się stawkę w wysokości 3% ceny nieruchomości tj. dla p. P. A. i p. A. K. jako wspólność łączna spółki cywilnej za udział [...] cz. w udziale [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...]

3) dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 3) ustala się stawkę w wysokości 1% ceny nieruchomości tj. dla p. W. S. za udział [...] cz. w [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...] [...]),

4) dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 4) ustala się stawkę w wysokości 1% ceny nieruchomości tj. dla p. R. S. za udział [...] cz. w [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...]

8. Pierwsze opłaty oraz pierwszą ratę z tytułu pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należy uiścić w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na konto Urzędu Miasta [...] - [...] S.A. w P. nr [...]. Natomiast opłaty roczne z tytułu prawa użytkowania wieczystego należy uiszczać na konto Urzędu Miasta [...] [...] S.A. nr [...] do dnia 31 marca każdego roku, począwszy od roku 2019. W razie opóźnienia w uiszczeniu opłaty zostaną naliczone odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

9. Niniejsza decyzja wraz z klauzulą ostateczności stanowi podstawę do dokonania wpisu praw do księgi wieczystej. Odstępuje się od protokolarnego przekazania, ponieważ nieruchomość opisana w pkt 1 jest już w posiadaniu współwłaścicieli lokali nr [...] i [...], położonych w P. przy ul. [...].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli P. K. i A. A. reprezentowani przez ad S., P. R., W. S., D. R. orasz R. S.

W swoich odwołaniach P. R. oraz D. R. decyzję Prezydenta Miasta [...] zaskarżyli w części, to jest w zakresie dotyczącym ustalenia ceny nieruchomości gruntowej oraz ustalenia wysokości pierwszej opłaty oraz opłat rocznych (punkt 5, 6 ppkt. 1 oraz 7 ppkt 1). Podnieśli zarzuty dotyczące niewłaściwej wyceny przedmiotowej nieruchomości. Wskazali, iż przygotowany w sprawie operat szacunkowy zawiera błędy metodologiczne, a ponadto został sporządzony z naruszeniem § 38 ust. 1, 2 i 4 oraz § 55 § 2 w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7-9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. P. R. oraz D. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie na nowo co do istoty sprawy, poprzez ustalenie na nowo wartości nieruchomości oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

P. K. i A. A. zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8, art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a oraz § 4 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 roku w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. i § 28 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. Zdaniem autorów odwołania sporządzony przez M. S. operat szacunkowy jest obarczony licznymi błędami, czego konsekwencją jest ustalenie zdecydowanie zawyżonej wartości nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...], co powoduje, iż operat nie może być wykorzystany. Wskazano też, iż wnioskodawcy zostali całkowicie pozbawieni możliwości zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a bardzo krótki czas jaki upłynął pomiędzy doręczeniem opinii do urzędu a wydaniem decyzji rodzi uzasadnione obawy, iż opinia nie została poddana jakiejkolwiek weryfikacji, a wnioski w niej zawarte zostały bezkrytycznie przyjęte przez organ. Następnie wskazano szereg błędów popełnionych przez biegłego w przedstawionej opinii.

W. S. w swoim odwołaniu zakwestionował wysokość ustalonych opłat do których ponoszenia został zobowiązany. Ponadto w jego opinii pierwsza opłata za przekształcenie nie powinna być ustalona.

Odwołanie wniósł także R. S., który stwierdził, że jest zmuszony zrezygnować z przejęcia nieruchomości w formie prawa użytkowania wieczystego. Wskazał, iż nałożone na niego opłaty przekraczają jego możliwości finansowe. Podniósł zarzuty dotyczące sporządzonego operatu. Wniósł o przyznanie mu bonifikaty lub ulgi.

Decyzją z 12 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

W ocenie organu skoro jedna z osób współuprawnionych z tytułu prawa zabudowy (R. S.) cofnęła swój wniosek o przekształcenie swojego udziału w odpowiedni udział w prawie użytkowania wieczystego, to przekształcenie takie stało się niemożliwe z uwagi na brak zgodnego współdziałania wszystkich osób uprawnionych. Po drugie, strony składające odwołanie od decyzji Prezydenta [...] uznały, że decyzja ta jest dla nich niekorzystna, zatem jej uchylenie jest zgodne z interesem osób odwołujących się. Decyzja organu I instancji nie mogła się ostać również z uwagi na naruszenie art. 209 u.g.n. Nadto, organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, gdyż wygasło prawo zabudowy, a R. S. zrezygnował z ubiegania się o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Tym samym postępowanie prowadzone przed Prezydentem [...] stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wnieśli P. K. wraz z A. A., a także D. R. i P. R. oraz R. S..

WSA w Poznaniu w dniu 19 września 2019 r. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Po 415/19, uznając skargi za uzasadnione. W ocenie Sądu, skoro skutki materialnoprawne decyzji o przekształceniu wystąpiły w chwili jej wydania to całkowicie chybione jest stanowisko SKO, iż w dacie rozpoznawania odwołania postępowanie było w całości bezprzedmiotowe z uwagi na upływ terminu na jaki ustanowiono prawo zabudowy. Nadto, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius) oraz art. 209 u.g.n. w zw. z art. 236 § 1 k.c.

NSA wyrokiem z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 384/20 oddalił skargę kasacyjną SKO od powyższego wyroku WSA w Poznaniu.

Decyzją z 3 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania R. S., a w wyniku rozpoznania pozostałych odwołań utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności SKO zwróciło uwagę, że w postępowaniu przed WSA w Poznaniu zostało ujawnione, że z przedłożonej na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego wynika, iż M. B. oraz P. S. nabyli z dniem 1 sierpnia 2019 r. od R. S. lokal nr [...] przy ul. [...] w P., a zatem rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy dotyczy ich interesu prawnego. Wobec tego zdaniem organu R. S. utracił legitymację do bycia stroną niniejszego postępowania, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego z jego odwołania.

Organ podkreślił, że wyceny prawa własności gruntu dokonała w październiku 2018 r. rzeczoznawczyni majątkowa M. S., która w tym celu sporządziła operat szacunkowy z załącznikami. Okres ważności operatu szacunkowego nie jest ograniczony do 12 miesięcy. Przepis art. 209 u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., zatem wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. Wartość prawa własności nieruchomości gruntowej ustala się na dzień jej oddania w użytkowanie wieczyste, czyli na dzień 5 listopada 2018 r. Wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie (por. wyrok N. S. A. z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 152/22, Lex nr 3330710).

Kolegium stwierdziło, że kwestie wyceny działki nr [...] o pow. 798 nr przy ul. [...] w P., nie mogą zostać ograniczone do prostej negacji operatu szacunkowego. Część odwołujących z góry, niejako intuicyjnie - podaje że wartość prawa własności nieruchomości ustalona przez biegłą jest oczywiście zbyt wysoka. Merytoryczna część polemiki sprowadza się do kwestionowania prawidłowości wyboru poszczególnych nieruchomości, ze zbioru 11 działek, do porównania z nieruchomością wycenianą. Nadto odwołujący nie zgadzają się z tym jaką wartość nadaje biegła poszczególnym czynnikom korygującym.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy spełnia wymagania formalne tego typu opracowania. Rzeczoznawca nie dokonał w sposób dowolny wyboru podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, lecz wskazał na konkretne uwarunkowania odnoszące się do szacowanej nieruchomości. Organ podkreślił, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, a zatem kompetencji przypisanych organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Ta ostatnia, jako wymagająca wiadomości specjalnych, może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Wiąże się to bowiem z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości. Za ugruntowane organ uznał przy tym stanowisko, że organ prowadzący postępowanie jest zobligowany ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to oceny, czy operat szacunkowy jest logiczny i zupełny, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Zastrzeżono przy tym, że operat szacunkowy może być w procedurze administracyjnej poddany ocenie organu orzekającego jedynie w zakresie jego wartości dowodowej w myśl art. 80 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony przez M. S. jest dokumentem kompletnym, spójnym, zawierającym wszystkie elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Biegła sporządziła szczegółowy protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej dnia 18 października 2018 r. Zgromadziła materiały planistyczne, dokumentację fotograficzną i z ewidencji gruntów dotyczące lokalizacji oraz przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Zbadała stan prawny nieruchomości w oparciu o księgę wieczystą. Biegła w kolejnych krokach jasno przedstawiła przedmiot, zakres i cel wyceny. Następnie podała podstawy opracowania: podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, a także istotne daty dla wyceny przedmiotowej nieruchomości. Biegła określiła stan prawny nieruchomości, stan według ewidencji gruntów i budynków, przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, scharakteryzowała lokalizację i warunki środowiskowe położenia nieruchomości oraz opisała jej cechy. Biegła wyjaśniła dlaczego do wyceny wartości rynkowej nieruchomości przyjęła podejście porównawcze. Po wykonaniu analizy rynku nieruchomości z uwzględnieniem trendu czasowego biegła wskazała, że ze względu na niewielką ilość danych dotyczących obrotu wolnorynkowego nieruchomościami podobnymi, przyjęła do wyceny metodę korygowania ceny średniej. Biegła wzięła pod uwagę położenie nieruchomości, powierzchnię, ukształtowanie terenu, dostępność komunikacyjną i uzbrojenie w infrastrukturę techniczną, możliwości inwestycyjne oraz ewentualne ograniczenia (np. służebność przejazdu, kolizyjność wjazdu). Biegła przyjęła do porównania jedenaście nieruchomości podobnych, opisała ich cechy i do każdej cechy przypisała określoną wagę. Opisała cechy różniące nieruchomości i granice zakresu sumy współczynników korygujących. Wskazała wynik wyceny podając sposób jego ustalenia.

Na podstawie oceny treści operatu szacunkowego SKO wyprowadziło wniosek, że jest to dokument wiarygodny, sporządzony w sposób spójny, logiczny i możliwy do weryfikacji na każdym etapie procesu szacowania. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena wiarygodności operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, a nie ocena jego prawidłowości.

Końcowo SKO wyjaśniło, że decyzja Prezydenta Miasta [...] zostaje utrzymana w mocy także w stosunku do R. S., gdyż w dniu 5 listopada 2018 r. był on właścicielem lokalu z udziałem w prawie zabudowy gruntu. Tymczasem WSA w Poznaniu jednoznacznie przesądził, że skutek w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego następuje na dzień 5 listopada 2018 r., a wówczas osobą uprawnioną był R. S..

Pełnomocnik skarżących: A. A., P. K., D. R. i P. R. złożył skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]. Pełnomocnik wniósł nadto o zasądzenie od SKO w [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez niewydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości, w sytuacji gdy, decyzja ta została wydana w wyniku szeregu niżej wyszczególnionych naruszeń przepisów prawa,

2) art. 8 k.p.a i art. 10 § 1 k.p.a., polegające na prowadzeniu sprawy w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a nadto uniemożliwienie faktycznego odniesienia się do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego (który jest głównym dowodem w sprawie i stanowi podstawę do określenia wysokości pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego oraz obliczenia opłaty rocznej z tytułu prawa użytkowania wieczystego), gdyż operat został złożony do akt sprawy w dniu 22 października 2018 r., a decyzja organu I instancji została wydana w dniu 5 listopada 2018 r. (tj. po 14 dniach, z czego okres od 1 do 4 listopada 2018 r. był dniami wolnymi od pracy);

3) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą M. S., na okoliczność określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...], czego konsekwencją było bezkrytyczne przyjęcie wartości nieruchomości określonej przez biegłą podczas gdy operat szacunkowy sporządzony został niezgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 roku (Dz. U. Nr 207 poz. 2109), a ustalona przez biegłą wartość nieruchomości jest zdecydowanie zawyżona;

4) przepisów prawa, poprzez nieuwzględnienie treści § 4 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 roku w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez określenie wartości nieruchomości przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, pomimo iż biegła nie dysponowała wystarczającą ilością danych o nieruchomościach będących przedmiotem transakcji dla zastosowania tej metody i przyjęciu do porównania nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny;

5) przepisów prawa, poprzez nieuwzględnienie treści § 28 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r., poprzez jego niezastosowanie i niewyodrębnienie wartości gruntu, budynków lub ich części oraz innych urządzeń.

Skargę na wyżej wskazaną decyzję SKO złożył również R. S., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a nadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na umorzenie postępowania odwoławczego z odwołania R. S., podczas gdy wszechstronna analiza sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący nadal posiada interes prawny w ostatecznym rozstrzygnięciu, a wskazane naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wyłącza skarżącego z dalszego toku sprawy,

2. art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oparcie się na wycenie wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 22 października 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., podczas gdy operat ten zawiera błędy metodologiczne i został sporządzony z naruszeniem:

1) art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegającym na doborze nieodpowiednich nieruchomości, które faktycznie nie były nieruchomościami o podobnych cechach względem nieruchomości będącej przedmiotem wyceny,

2) § 55 i § 56 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przejawiające się w tym, że biegła nie przeprowadziła dokładnej analizy rynku nieruchomości i nieruchomości będących przedmiotem obrotu na obszarze dzielnicy [...], pomimo takiego obowiązku,

3) § 28 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przejawiające się w tym, że biegła sporządzając operat nie określiła odrębnie wartości gruntu, budynków i innych części składowych gruntu, pomimo takiego obowiązku, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwie sporządzony operat szacunkowy stanowił podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie opłat z tytułu użytkowania wieczystego,

3. art. 77 k.p.a., poprzez zaniechania wyczerpującego i wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy przejawiające się w braku zobowiązania biegłego do uzupełnienia opinii, bądź powołania nowego biegłego celem wydania nowej opinii, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwy operat był podstawą do orzekania w przedmiocie opłat za ustanowione użytkowanie wieczystego.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas przedstawione stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z 5 listopada 2018 r. w części tj. w punktach od 5 do 8, czyli dotyczących wskazania ceny nieruchomości oraz w konsekwencji ustalenia pierwszych i rocznych opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., sygn. II SA/Po 415/19, który uchylił poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W związku z tym zarówno organ odwoławczy rozpoznający ponownie sprawę, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostają związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym wyroku WSA – zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

W rozumieniu tego przepisu przez "ocenę prawną" należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję tak rozumianej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2012, uw. 1 i 2 do art. 153; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, W. 2015, art. 153, Nb 1–3).

W świetle przywołanego art. 153 p.p.s.a. Sąd w obecnym składzie, z jednej strony, nie był władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wspomnianym wyroku WSA, a z drugiej – był zobligowany, w pierwszej kolejności, skontrolować zastosowanie się przez organy wydające rozstrzygnięcia w postępowaniu toczącym się po wyroku sądowym do ocen i wytycznych w tym wyroku zawartych.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w rzeczonym wyroku WSA wskazał, że poza sporem pozostaje, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tym przedmiocie stanowił przepis art. 209 u.g.n. Decyzja o której mowa w tym przepisie jest decyzja konstytutywną, zatem przekształcenie praw zabudowy w prawo użytkowania wieczystego następuje z mocy tej decyzji. Zdaniem Sądu nie mają racji skarżący twierdząc, iż dla przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego na podstawie ww. przepisu muszą być spełnione jedynie dwie przesłanki: prawo to powinno zostać ustanowione przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy oraz musi istnieć w chwili składania wniosku o jego przekształcenie. Niewątpliwie dodatkową konieczną przesłanką jest, aby w dacie wydania decyzji o przekształceniu prawa zabudowy wciąż przysługiwało wnioskodawcy (wnioskodawcom). Sąd uznał, że skoro decyzja, o której mowa w art. 209 u.g.n. ma charakter konstytutywny to wygaśniecie prawa zabudowy lub rozwiązanie umowy ustanawiającej to prawo, przed datą wydania decyzji przekształceniowej, czyniłoby postępowanie bezprzedmiotowym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Organ administracji wydając decyzję bierze bowiem pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty orzekania, a brak istnienia prawa zabudowy w dacie orzekania nie daje podstaw do stosowania normy będącej podstawą tego przekształcenia (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 280/15 – dostępny na stronie: bazy CBOSA ). W ocenie Sądu w dacie wydania decyzji o przekształceniu przez organ I instancji prawo zabudowy ustanowione na nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...], przysługiwało wnioskodawcom. Prawo to zostało ustanowione w dnia 5 listopad 1918 r. na 100 lat, a więc wygasło z upływem 5 listopada 2018 r. t.j z dniem w którym wydano decyzję przez organ I instancji. Sąd podkreślił, iż przepis art. 209 u.g.n. ani żaden inny przepis nie precyzują momentu, w którym dochodzi do przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Nie ma w tym zakresie uregulowania odpowiadającemu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2019 r. poz. 1314 ze zm.), który stanowi, że prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. W konsekwencji WSA uznał, że do przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego dochodzi już z chwilą wydania przez organ I instancji decyzji przekształceniowej, o ile została ona wprowadzona do obrotu prawnego. Decyzja ta wywołuje bowiem skutki materialnoprawne dotyczące stworzenia, zniesienia lub zmiany konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego zewnętrznego adresata, które należy odróżnić od kwestii wykonalności tej decyzji. Skutki materialnoprawne są efektem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji pierwszej instancji, aczkolwiek sytuacja w tym zakresie może ulec zmianie w toku postępowania odwoławczego. Czymś innym jest natomiast kwestia odroczonej wykonalności decyzji nieostatecznej (por. uzasadnienie uchwały N. S. A. z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09 – dostępne na CBOSA ).

WSA podkreślił również, że z treści wszystkich odwołań wynika jednoznacznie, że zarzuty dotyczące kwestii ustalenia opłat za użytkowanie wieczyste, nie dotyczyły w żadnym wypadku samego przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego jak też kwestii terminu na który ustalono prawo użytkowania wieczystego. Tym samym uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji w zakresie niekwestionowanego przez skarżących i korzystnego dla nich pkt 1, bez wskazania, iż zawarte w nim rozstrzygnięcie zapadło z rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego, należało uznać za naruszające ww. zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Uchylenie decyzji przekształceniowej prawo zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, po dniu 5 listopada 2018 r. zamykało bowiem skarżącym możliwość uzyskania pozytywnej dla siebie decyzji w tym zakresie.

Wskazać należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok N. S. A. w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 920/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) ocena prawna, o której tu mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego – uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75).

W wyroku z 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Po 415/19, Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste w tym w szczególności dotyczących nieprawidłowości w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym jak też zarzutów dotyczących niezastosowania art. 71 ust. 5 u.g.n. Rozpatrując wniesione odwołania Kolegium miało odnieść się szczegółowo do podniesionych w nich zarzutów, zgodnie z wskazanymi w uzasadnieniu wyroku zasadami postępowania administracyjnego.

Na tle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że nie zaistniały ww. przesłanki do odstąpienia od wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku WSA. Przechodząc zatem w opisanych warunkach do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, że organ II instancji merytorycznie rozpoznał sprawę, mając tym samym na względzie zasadę wyrażoną w art. 139 k.p.a. Rozpatrując wniesione odwołania Kolegium nie odniosło się jednak szczegółowo do podniesionych w nich zarzutów, a niektóre z nich nawet pominęło.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zaznaczyć też trzeba, iż zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony.

W ocenie Sądu, SKO podobnie jak w pierwotnie wydanej decyzji z 12 marca 2019 r., tak i w zaskarżonej decyzji z 3 października 2023 r. przedstawia bardzo ogólnikowe twierdzenia o prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Kolegium w dalszym ciągu nie wyjaśniło wystarczająco dlaczego nie uznało podniesionych przez strony zarzutów za zasadne. Kolegium podkreśliło, że zarzuty wskazane w odwołaniu sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości wyboru poszczególnych nieruchomości, ze zbioru 11 działek, do porównania z nieruchomością wycenianą. Zdaniem organu podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Wiąże się to bowiem z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości.

Sąd uwzględnił skargi, gdyż w jego ocenie - ustalając wysokość opłat za użytkowanie wieczyste - organ nie dokonał wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Pomimo, że organ odwoławczy wskazał, iż operat jako dowód z opinii biegłego podlega jego ocenie z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., to zasady tej nie uwzględnił przy ocenie wartości dowodowej operatu. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie znalazł odpowiedzi na postawione w odwołaniach zarzuty. W tym względzie należy dostrzec, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (por. wyrok NA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10, dostępny w CBOSA). Wobec tego organ obowiązany jest dokonać jego oceny, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie zarzutów strony. W niniejszym postępowaniu skarżący na etapie odwołania przedstawili szczegółowe zarzuty co do sporządzonej opinii.

Zasadnie skarżący zarzucili, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad tego postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasada ta realizowana jest przez szereg przepisów k.p.a., a zwłaszcza przez przepisy o postępowaniu dowodowym. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. W art. 79 § 1 i 2 k.p.a. zawarte są szczegółowe zasady dotyczące powiadamiania stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu oraz o ich udziale w jego przeprowadzaniu. Zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Art. 81 k.p.a. stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie skarżący pismem z 23 października 2018 r. zostali powiadomieni o prawie do zapoznania się co do zebranych materiałów dowodowych w terminie 3 dni. Powyższe pismo doręczono R. S. 12 listopada 2018 r. (doręczenie zastępcze), pozostali skarżący odebrali pismo wcześniej odpowiednio między 24 października, a 26 października 2018 r. Ponadto w piśmie z 30 października 2018 r. P. K. oraz A. A. zgłosili zastrzeżenia do wyceny gruntu zawartej w operacie szacunkowym, uznając ją za rażąco zawyżoną. Zastrzegli przy tym, że w terminie 14 dni prześlą szczegółowe zastrzeżenia do przedstawionej oceny. Jednakże organ I instancji nie czekając ani na odebranie pisma z 23 października 2018 r. przez wszystkie strony postępowania, ani na przedstawienie szczegółowych zastrzeżeń wydał 5 listopada 2018 r. decyzję, w której ustalił cenę nieruchomości w oparciu o dane wynikające z operatu szacunkowego, co do którego skarżący złożyli zastrzeżenia. Taki sposób przeprowadzenia dowodu uniemożliwił skarżącym uzyskanie odpowiedzi na podniesione przez nich uwagi i zarzuty, co niewątpliwie naruszało art. 10 § 1 k.p.a., zobowiązujący organy do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

SKO w [...] w pierwotnie wydanej decyzji nie wyjaśniło z jakich przyczyn nie uznało podniesionych przez strony w odwołaniach zarzutów za zasadne. Natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania w decyzji z 3 października 2023 r. organ argumentował, że jego zadaniem jest ocena wiarygodności operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, a nie ocena jego prawidłowości. Pomimo takiego stwierdzenia organ nie wezwał rzeczoznawcy do ustosunkowania się do postawionych w odwołaniach zarzutów wobec operatu. Tymczasem istotne zastrzeżenia skarżących budził m.in. dobór nieruchomości, mających służyć do porównań z nieruchomością wycenianą. W ich ocenie biegła dokonała błędnego przyjęcia cech rynkowych charakterystyki wycenianej nieruchomości, oraz nie wskazała na jakiej podstawie dokonała oceny poszczególnych cech. Nie przedstawiła też uzasadnienia przy określeniu współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych, co uniemożliwiło odniesienie się do dokonanych przez nią obliczeń. W ocenie skarżących przyjęcie metody korygowania ceny średniej było błędne, gdyż skorzystanie z tej metody możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy osoba sporządzająca operat szacunkowy dysponuje danymi o co najmniej kilkunastu transakcjach, których przedmiotem byty nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Kluczowy dla przyjętej metody jest dobór nieruchomości, które faktycznie są nieruchomościami o podobnych cechach jak nieruchomość będąca przedmiotem wyceny. Przyjęta metoda wymusiła na biegłej rozszerzenie analizy rynku na teren całego miasta [...], a w konsekwencji przyjęcie do porównania nieruchomości gruntowych o cechach znacznie odbiegających od cech nieruchomości wycenianej, czyli tym samym nieporównywalnych z nieruchomością wycenianą. Nadto nieruchomości przyjęte do porównania były bardzo zróżnicowane pod względem powierzchni działek gruntu, co czyniło je niejednakowo atrakcyjnymi dla potencjalnego nabywcy, pod względem możliwości inwestycyjnych. przykładowo do porównania przyjęto transakcje działkami o powierzchni powyżej 1000 m2 (transakcja nr [...] o powierzchni 1279m2), które posiadają znacznie większe możliwości inwestycyjne, a także działkami o znacznie mniejszych powierzchniach (transakcje nr [...]), a tym samym o mniejszych możliwościach inwestycyjnych. Skarżący wskazują, że zastosowano jedną poprawkę, korygującą jednocześnie trzy cechy nieruchomości (położenie, kształt i ukształtowanie terenu), z których każda z osobna ma znaczący wpływ na poziom wartości rynkowej. Jednocześnie wszystkie trzy wymienione cechy określono równorzędnie jako ,.bardzo dobre", gdy tymczasem powierzchnia wycenianej działki gruntowej mieści się w średniej spośród powierzchni działek gruntowych, których transakcje objęto analizą i przyjęto do porównania, więc można określić ją co najwyżej jako "przeciętną". Odwołujący wskazali, że możliwości inwestycyjne wycenianego terenu są mocno ograniczone, lecz nie ze względu na kształt działki, czy ukształtowanie terenu, ale z powodu rodzaju okolicznej zabudowy. Wszystkie sąsiednie działki gruntowe zabudowane są niskimi budynkami, w każdym z których znajduje się co najwyżej kilka lokali mieszkalnych. Działka wyceniana wraz z działką sąsiednią zabudowane są dodatkowo segmentami budynków w zabudowie bliźniaczej, co również wyklucza możliwość realizacji innego rodzaju zabudowy "wielorodzinnej". Do porównania natomiast przyjęto w większości transakcje działkami gruntowymi położonymi w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej o znacznie większej ilości kondygnacji nadziemnych. W ocenie odwołujących skoro biegła dostrzegła, że dysponuje ograniczoną ilością transakcji, niewątpliwie winna dokonać weryfikacji czy dane o transakcjach, którymi dysponuje faktycznie dotyczą nieruchomości podobnych, a nie dokonywać wyceny poprzez porównanie z nieruchomościami które nie mogą być uznane za nieruchomości podobne.

Trudno podzielić stanowisko organu odwoławczego, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji dokonując samodzielnie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie, bez wezwania rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził przedmiotowy dokument, do ustosunkowania się do zarzutów jakie zostały podniesione w postępowaniu odwoławczym. Organ miał obowiązek odnieść się do wszystkich uwag i wątpliwości zgłoszonych przez strony. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie podjął zatem pełnego wysiłku względem dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście podniesionych zarzutów. Jakkolwiek organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy, to należy przyjąć, że tylko uzyskanie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego M. S., która sporządziła operat szacunkowy względem podniesionych pod jego adresem zastrzeżeń mogło umożliwić, zajęcie przez organ odwoławczy pełnego stanowiska nie budzącego wątpliwości stron. W istocie organ odwoławczy zaniechał pełnego odniesienia się do sporządzonego operatu będącego podstawą ustalenia wysokości opłat za wieczyste użytkowanie. Uwadze organu odwoławczego uszło, iż z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, przy czym ocena organu odwoławczego powinna uwzględniać także zarzuty oraz argumenty podniesione w trakcie postępowania odwoławczego. W szczególności powinna, mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie odniósł się w ogóle do argumentacji przedstawionej w odwołaniach, poprzestając jedynie na wskazaniu czynności jakich dokonała biegła i stwierdzając, ze operat jest wiarygodny, sporządzony w sposób spójny, logiczny i możliwy do weryfikacji na każdym etapie procesu szacowania. Zdaniem Sądu dopiero wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego posiadającego wiadomości specjalne z zakresu szacowania wartości nieruchomości mogły w pełni uzasadnić punkt odniesienia organu odwoławczego względem zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w zakresie ustalenia prawidłowej wysokości ceny przedmiotowej nieruchomości.

Sąd podnosi, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do treści art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w przepisach u.g.n. i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W razie wątpliwości organy administracji mogą żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień, co do jego treści, a w konsekwencji również mogą odmówić mu mocy dowodowej. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną specjalistyczną zawartość operatu, ale zobligowany jest ocenić, czy spełnia on wymogi zawarte w przepisach prawa oraz czy jest spójny, kompletny i logiczny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por.m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10). Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organ rozpoznający sprawę na podstawie tego dokumentu nie mógł samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści (wyrok NSA z 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 773/17).

Z uwagi na powyższe zastrzeżenia, które w ocenie Sądu mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste, w tym w szczególności dotyczących nieprawidłowości w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym jak też zarzutów dotyczących niezastosowania art. 71 ust.5 u.g.n.

Błędnie SKO przyjęło, że R. S. nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie jest od 1 sierpnia 2019 r. użytkownikiem wieczystym lokalu nr [...] przy ul. [...] w P.. Lokal ten nabyli bowiem od R. S. M. B. oraz P. S., a zatem rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy dotyczy ich interesu prawnego. Wobec powyższego zdaniem organu R. S. utracił legitymację do bycia stroną niniejszego postępowania, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego z jego odwołania. Jednocześnie organ uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] zostaje utrzymana w mocy także w stosunku do R. S., gdyż w dniu 5 listopada 2018 r. był on właścicielem lokalu z udziałem w prawie zabudowy gruntu. Z decyzji nie wynika, czy organ uznał M. B. oraz P. S. za stronę postępowania, skoro za stronę nie uznał R. S. i kto jest zobowiązany do zapłaty opłat za wieczyste użytkowanie za lokal nr [...] przy ul. [...] w P.. Zgodnie z art. 71 ust. 7 u.g.n. w przypadku gdy nastąpiła zmiana użytkownika wieczystego w wyniku przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, opłatę roczną pobiera się w całości od osoby będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 1 stycznia roku, za który obowiązuje opłata. Skoro M. B. oraz P. S. są zobowiązani płacić sporne opłaty od 1 stycznia 2020 r., to kto w takim razie jest zobowiązany do opłacania wcześniejszych opłat. Jeżeli organ uznał, że obowiązek ten ciąży na skarżącym, to niewątpliwe jest on stroną postępowania w ustaleniu tych opłat. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli organ uznał, że do zapłaty zobowiązani są wyłącznie M. B. oraz P. S., to powinno to wynikać wprost z decyzji.

Dodatkowo wskazać należy, że decyzja SKO zawiera sprzeczności. Z jednej bowiem strony SKO umarza postępowanie wobec R. S., a w końcowej części uzasadnienia twierdzi, że decyzja Prezydenta Miasta [...] zostaje utrzymana w mocy także w stosunku do R. S., gdyż w dniu 5 listopada 2018 r. był on właścicielem lokalu z udziałem w prawie zabudowy gruntu. Tymczasem WSA w Poznaniu jednoznacznie przesądził, że skutek w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego następuje na dzień 5 listopada 2018 r., a wówczas osobą uprawnioną był R. S..

Prawidłowo organ zauważył natomiast, że okres ważności operatu szacunkowego nie jest ograniczony do 12 miesięcy. Przepis art. 209 u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., zatem wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. Wartość prawa własności nieruchomości gruntowej ustala się na dzień jej oddania w użytkowanie wieczyste, czyli na dzień 5 listopada 2018 r. Wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie (por. wyrok N. S. A. z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 152/22, Lex nr 3330710).

Nadto wyjaśnić trzeba, że rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego i opłacie z tego tytułu mogą mieć (wyjątkowo) samodzielny byt, zatem mogą podlegać odrębnemu zaskarżeniu. Co prawda art. 209 u.g.n. stanowi się, że przekształcenie następuje w drodze decyzji właściwego organu, w której określa się także warunki użytkowania wieczystego, jednak nie jest to wystarczający powód do twierdzenia, że taka decyzja musi wskazywać też cenę nieruchomości i opłaty z tytułu wieczystego użytkowania, stanowiąc jedną całość. Nie neguje on możliwości odrębnego funkcjonowania w obrocie obu części i odrębnego ich zaskarżenia, co oczywiście nie oznacza wykluczenia konieczności ustalenia opłaty w razie przekształcenia. Ustalenie to może przecież nastąpić oddzielnie. Przepisy procedury administracyjnej nie regulują prima facie ani dopuszczalności wydania decyzji częściowej ani dopuszczalności częściowego zaskarżenia decyzji, lecz niepodobna takiej możliwości wyłączyć. Jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia (uniemożliwia) organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy (w niezaskarżonym zakresie). Trzeba przy tym zwrócić uwagę na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Zatem od zasad ogólnych w konkretnych sprawach i konkretnych okolicznościach mogą wystąpić pewne odstępstwa. Przede wszystkim jest tak m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (p. m.in. wyroki N. S. A.: z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12, niepublikowany, z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 309/12, publ. w C. B. O. S. A.). Przykładem może tu być sama regulacja u.g.n. Wedle brzmienia jej art. 119 ust. 1 pkt 7 i art. 129 ust. 1 decyzja o wywłaszczeniu winna m.in. zawierać ustalenie wysokości odszkodowania, bo wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem (art. 128 ust. 1). Z reguły zatem wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie winno nastąpić jednocześnie. Jednakowoż już sama ta ustawa dopuszcza odstępstwa od niej, przykładowo w art. 129 ust. 5, czy w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1. W orzecznictwie odrębność obu tych elementów decyzji wywłaszczeniowej nie jest kwestionowana, co dosadnie wynika z treści uchwały N. S. A. z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 4, poz. 55). Wywody tamże zaprezentowane, akcentujące podzielność decyzji z powodu choćby tylko wadliwego ustalenia kwoty odszkodowania można przenieść na grunt niniejszej sprawy.

Reasumując Sąd uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z 5 listopada 2018 r. w części tj. w punktach od 5 do 8, czyli dotyczących wskazania ceny nieruchomości oraz w konsekwencji ustalenia pierwszych i rocznych opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu (tj. odnieść się do zarzutów stron przez pryzmat stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził w sprawie operat szacunkowy), podejmując stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania. Ponadto rozpatrując wniesione odwołania odniesie się szczegółowo do podniesionych w nich zarzutów, zgodnie z wskazanymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie II i III sentencji wyroku.