Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 29/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę na bezczynność
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. A. i Z. A. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpatrzeniu wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 17 listopada 2022 r. (data wpływu do organu) K. A. i Z. A. (dalej jako "skarżący") wnieśli skargę na bezczynność lub przewlekłość Zarządu Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy Wydział Nieruchomości dla Dzielnicy Mokotów w sprawie prowadzonej z wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (garaż) oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Wnioskiem z 29 maja 2018 r. K. A. i Z. A. wnieśli o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (garaż nr [...]) oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...].

Postanowieniem z 20 grudnia 2018 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] (garaż nr [...]) oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0020 ha, w obrębie [...], do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. pod sygn. akt [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 15 września 1954 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...].

Wnioskiem z 17 czerwca 2021 r. skarżący wystąpili o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że w niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja zależności od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Postanowieniem z 30 września 2021 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania wskazując, że nie ustała przyczyna uzasadniająca jego zawieszenie.

Postanowieniem z 8 listopada 2021 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia Z. i K. A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło postanowienie z 30 września 2021 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pismem z 4 lutego 2022 r. (data wpływu do organu) skarżący wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. ponaglenie na bezczynność Zarządu Dzielnicy Mokotów w rozpoznaniu ich wniosku o przekształcenie nieruchomości.

Postanowieniem z 15 marca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, ze organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązało Zarząd Dzielnicy Mokotów do wydania rozstrzygnięcia do dnia 15 maja 2022 r.

Pismem z 16 listopada 2022 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność lub przewlekłość Zarządu Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy Wydział Nieruchomości dla Dzielnicy Mokotów w sprawie prowadzonej z wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (garaż) oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...].

W skardze zarzucono Zarządowi Dzielnicy Mokotów naruszenie art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub prowadził postępowanie przewlekle i że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie organ naruszył prawo w sposób oczywisty. Przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy, jest w sprawie znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Postanowieniem z 23 listopada 2022 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania wskazując, że wynik postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego z 15 września 1954 r. jest zagadnieniem wstępnym w przedmiotowym postępowaniu o przekształcenie użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego z 15 września 1954 r. w sprawie występuje przeszkoda do podjęcia zawieszonego postępowania, o czym orzeczono postanowieniem z 23 listopada 2022 r. o odmowie podjęcia postępowania. Organ podniósł, że zasada szybkości postępowania nie może mieć prymatu nad zasadą praworządności. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie może naruszać praw osób trzecich. W ocenie organu,, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed rozpoznaniem zagadnienia wstępnego byłoby sprzeczne z powołanym przepisem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie mogła zostać uwzględniona i jako taka podlega oddaleniu.

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), kognicja sądu administracyjnego obejmuje, między innymi, kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadku, gdy nie wydaje on decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych podlegających załatwieniu w trybie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako "k.p.a.").

Kontrola Sądu przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżone jako bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie narusza przepisów postępowania administracyjnego wskutek pozostawania organu w zwłoce w załatwieniu sprawy.

O bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację, w której organ działa w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70).

W niniejszej sprawie skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ została wniesiona w związku ze złożonym w dniu 29 maja 2018 r. przez Z. i K. A. wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (garaż nr [...]) oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...].

W skardze zarzucono organowi bezczynność lub przewlekłość w sprawie prowadzonej z wniosku skarżących o przekształcenie. Skarżący podnieśli, że postanowieniem z 20 grudnia 2018 r. organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie i do chwili obecnej, pomimo uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowienia z 30 września 2021 r. o odmowie podjęcia postępowania, organ nadal nie rozpatruje sprawy. Zdaniem skarżących, opisane działanie organu narusza w sposób oczywisty zasady i terminy wyrażone w art. 35 i 36 oraz art. 8, 9, 10, 11 i 12, a w konsekwencji art. 6 i 7 k.p.a..

Odnosząc się do powyższego podkreślić trzeba, że skuteczna skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona do sądu administracyjnego tylko w razie niepodejmowania przez organy nakazanych prawem aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Formę działania organu administracji w konkretnej sprawie administracyjnej określają przepisy prawa materialnego lub, w szczególnych przypadkach, przepisy proceduralne.

Zatem dla uznania bezczynności organu w niniejszej sprawie niezbędne będzie pozytywne ustalenie, że organ w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem w niniejszej sprawie doszło do wydania postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania. Jak bowiem wynika z akt sprawy, ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania organ wydał w dniu 20 grudnia 2018 r., a zatem jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, którą to skargę wniesiono w dniu 17 listopada 2022 r. Ponadto, akta sprawy potwierdzają, że powyższe postanowienie z 20 grudnia 2018 r. o zawieszeniu postępowania pozostaje w obrocie prawnym. Z akt sprawy wynika również, że postanowieniem z 23 listopada 2022 r. organ odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, a pismem z 6 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu) skarżący złożyli na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W..

Nie ulega wątpliwości, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma stanowić środek dyscyplinujący organ administracji publicznej służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w opisanych wyżej okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można jednak stwierdzić bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Jeżeli bowiem nawet taka bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistniałyby w toku postępowania administracyjnego, to na gruncie rozpoznawanej sprawy nie istniały one przynajmniej w dacie wniesienia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego, to jest w dniu 17 listopada 2022 r. Organ wydał bowiem w dniu 20 grudnia 2018 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreślić trzeba, że postępowanie w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania wyłącza możliwość merytorycznej oceny orzeczeń wydanych w innych postępowaniach. Oznacza to, że w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wyłączona jest możliwość oceny przez Sąd prawidłowości powyższego postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Zawieszenie postępowania administracyjnego jest takim stanem postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy lis pendens i - choć nadal istnieją powstałe w postępowaniu stosunki prawnoprocesowe - to tok tego postępowania ulega wstrzymaniu. Innymi słowy mówiąc, sprawa spoczywa bez nadawania jej biegu i żadne czynności procesowe nie mogą być podejmowane. Nie wnikając w istotę i cel zawieszenia postępowania – bowiem, jak już wskazano wyżej, nie stanowi to przedmiotu kontroli sądowej w niniejszej sprawie – zauważyć trzeba, że w świetle art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Stan zawieszenia postępowania administracyjnego eliminuje zatem możność powstania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ związanych z upływem terminu załatwienia sprawy. Oznacza to, że nieuzasadniona jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie organu z 20 grudnia 2018 r. o zawieszeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem z 29 maja 2018 r. lub dopóki przedmiotowe postępowanie nie zostanie podjęte w przewidzianym prawem trybie w formie postanowienia.

Z podanych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.