Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 285/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. e, g, j
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2114
law: Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
article: art. 134 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 275/22 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr 9013-2022-000942 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 275/22, oddalił skargę J. W., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach, zwanego dalej "Dyrektorem ARiMR" lub "organem odwoławczym", z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr 9013-2022-000942,, w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", polegające na błędnej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 lit g rozporządzenia nr 1307/2013, w sytuacji gdy prowadzona przez J. W. uprawa choinek na zadeklarowanych gruntach jest uprawą trwałą zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1307/2013, a zatem spełnia wymogi i kwalifikuje się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

b) art. 4 ust. 1 lit. j rozporządzenia nr 1307/2013 polegające na błędnej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 lit. j rozporządzenia nr 1307/2013, w sytuacji gdy prowadzona przez J. W. uprawa choinek na zadeklarowanych .gruntach jest szkółką zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. j rozporządzenia nr 1307/2013, a zatem spełnia wymogi i kwalifikuje się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

c) art. 4 ust. 1 lit. j rozporządzenia nr 1307/2013 polegające na błędnej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 lit. j rozporządzenia nr 1307/2013 i przyjęciu, że 27 letnie drzewa nie mieszczą się w definicji szkółki zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. j rozporządzenia nr 1307/2013, a tym samym nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

d) art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1307/2013 polegające na niezastosowaniu przepisu art. 4 ust. 1 lit g rozporządzenia nr 1307/2013, w sytuacji gdy drzewa mateczne uprawiane przez J. W. zajmują grunt przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony w postaci materiału rozmnożeniowego (sadzonek), a zatem są uprawą trwałą zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1307/2013 i spełniają wymogi oraz kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności:

a) art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów:

- uzyskiwania plonu z drzew matecznych w postaci nasion;

- wykopywania drzew w celu Ich posadzenia w innym miejscu;

b) art. 145 .§ 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo, iż decyzje te wydane zostały bez rozważenia przedstawionego przez skarżącego materiału dowodowego w postaci faktur dokumentujących sprzedaż drzew z bryłą korzeniową, co skutkowało niewskazaniem zarówno w uzasadnieniu decyzji, jak i uzasadnieniu wyroku, na jakich dowodach oparto ustalenia faktyczne w sprawie, a także dowolną, powierzchowną oceną materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek "o zmianę (...) zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji" Dyrektora ARiMR ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Sformułowano również wniosek o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału ARiMR w Łodzi zawnioskował o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 P.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Z art. 3 § 1 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi do zakresu właściwości sądów administracyjnych. Wobec funkcji oraz treści przywołanego przepisu prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że mógłby on stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wyłącznie w sytuacji odmowy rozpoznania przez sąd administracyjny prawidłowo wniesionej skargi, czy też orzekania przez ten sąd w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, czy też kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej przy zastosowaniu innych kryteriów, niż kryterium legalności lub na przykład zastosowania środków nieznanych ustawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18; 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21). Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji wymienionego przepisu prawa. Jeżeli przy tym podkreślić, że Sąd I instancji kontrolował akt organu administracji publicznej objęty zakresem jego kognicji (art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) pod względem jego zgodności z prawem oraz stosował środki przewidziane ustawą (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podstawy wnioskowania odnośnie do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów P.p.s.a. nie może stanowić sam fakt wydania rozstrzygnięcia, które nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, których źródłem jest krytyczna ocena tego rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie wiąże zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył jednak art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd ten odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów co do uzyskiwania plonu z drzew matecznych w postaci nasion oraz wykopywania drzew w celu ich posadzenia w innym miejscu, jakkolwiek uczynił to uwzględniając wiążące go wskazania art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który w sprawie nie miał zastosowania. W myśl art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie żadnego z powyższych zarzutów nie można postawić uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, to jest naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Zauważyć należy, że sprawa w znaczeniu materialnym dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 poz. 2114 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach", przepisu dotyczącego postępowania w sprawie przyznania płatności, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 79a i art. 81 K.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ust. 3 tego artykułu ustawodawca przewidział, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 omawianej ustawy, z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).

Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności, nie mogły zatem zostać naruszone w przedmiotowej sprawie zarówno w postępowaniu przed organami administracji, jak i przed Sądem I instancji Natomiast właściwych regulacji z art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego skarżący w złożonej skardze kasacyjnej jako naruszonych nie wskazał.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Uzasadnienia decyzji wydanych w toku instancji administracyjnych i zaskarżonych do Sądu I instancji wypełniają wskazane warunki. Natomiast prezentowana przez skarżącego kasacyjnie odmienna ocena stanu faktycznego w kontekście znajdujących zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego nie oznacza, że uzasadnieniu decyzji można przypisać niezgodność formalną.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia kwalifikacji działek, na których rosną drzewa, które nie są uprawiane w celu ich późniejszego przesadzenia, tylko służą jako drzewa mateczne, z których pozyskuje się materiał siewny. Skarżący kasacyjnie we wniosku złożonym do organu pierwszej instancji na działkach K2, K3, K4, K5, L2 i L3 zadeklarował szkółkę. Jego zdaniem, przyjęcie że znajdują się na nich 27-letnie drzewa jodły kaukaskiej i świerka srebrnego nie powinno prowadzić do odmowy płatności i nałożenia sankcji. Podkreślał, że wskazał na wiek drzew z uwagi na ich zdolność do produkcji nasion - co pozwala na pozyskanie i produkcję materiału siewnego: rozmnożeniowego i nasadzeniowego. Organ uznał natomiast - nie kwestionując faktu pozyskiwania materiału rozmnożeniowego - że wykluczone z płatności obszary stanowią teren leśny.

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 Rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014. Warunki przyznania płatności dodatkowej określa art. 14 ustawy o płatnościach. Zgodnie z art. 32 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, "kwalifikujący się hektar" oznacza wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej. "Użytki rolne", zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia nr 1307/2013, oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Natomiast "uprawy trwałe", zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. g tego rozporządzenia, oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji. "Szkółki" to, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 1307/2013, następujące obszary młodych drzewiastych (drzewnych) uprawianych na otwartym powietrzu w celu późniejszego przesadzenia: szkółki winorośli oraz podkładek; szkółki drzew i roślin krzewów owocowych; szkółki roślin ozdobnych; komercyjne szkółki drzew leśnych z wyłączeniem rosnących w lesie szkółek przeznaczonych na potrzeby własne gospodarstwa (rolnego; szkółki drzew i krzewów do sadzenia w ogrodach, parkach, na poboczach dróg i na wałach (na przykład sadzonki żywopłotu, róże i inne krzewy ozdobne, ozdobne drzewa i krzewy iglaste), w tym we wszystkich przypadkach ich kłącza, rozłogi i młode sadzonki. W konsekwencji, aby uznać dany obszar uprawy trwałej w ramach użytku rolnego za szkółkę konieczne jest prowadzenie uprawy na gruncie przez okres pięciu lat lub dłużej, dawanie (uzyskiwanie) powtarzających się plonów oraz uprawa drzew (w szczególności młodych sadzonek) w celu ich późniejszego przesadzenia.

Skarżący nie spełnia łącznie tych warunków. Jak sam wskazuje, na gruntach zgłoszonych we wniosku rosną drzewa ((jodła kaukaska i świerk srebrny), które służą jako drzewa mateczne w celu pozyskiwania z nich materiału siewnego - rozmnożeniowego. Tą okoliczność potwierdzają również z przedstawione przez skarżącego dokumenty zbiorcze świadectwo uproszczonej oceny nasion Ośrodka Rozwojowo-Wdrożeniowego Lasów Państwowych z dnia 2 grudnia 2020 r., protokół kontroli Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia 8 października 2020 r. oraz zaświadczenie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia 17 stycznia 2022 r. Jakkolwiek pozyskiwanie materiału siewnego daje powtarzający się plon, to jednak tego rodzaju uprawa nie kwalifikuje się jako szkółka w rozumieniu przytoczonych wyżej regulacji rozporządzenia nr 1307/2013. W myśl tych regulacji powtarzającym się plonem w ramach uprawy muszą być drzewa (w szczególności młode sadzonki), który to plon uzyskiwany jest w celu późniejszego przesadzenia. Ten warunek nie został spełniony. Co więcej, skarżący w protokole z dnia 8 października 2020 r. zwraca uwagę, że plantacja została założona z 5-letnich sadzonek i nie prowadzi się sprzedaży drzew ozdobnych. Ponadto w skardze do Sądu I instancji oraz w skardze kasacyjnej wskazuje, że drzewa rosnące na działkach wskazanych we wniosku o przyznanie płatności mają około 27 lat. Oznacza to, że gdyby nawet w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy ograniczyć się do samych drzew, to i tak nie można byłoby uznać, że uprawa ta daje powtarzający się plon. Na gruntach znajdują się bowiem kilkudziesięcioletnie drzewa. Ich usunięcie – sprzedaż wraz z bryłą korzeniową – w istocie sprawi, że zostanie trwale usunięty element uprawy, a więc nie możliwe będzie uzyskanie powtarzalnego plonu. Z tego względu dla rozpoznawanej sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy skarżący sprzedawał rosnące na zgłaszanych gruntach drzewa wraz z bryłą korzeniową.

Reasumując, brak spełnienia przez uprawę wskazanych wyżej, a wynikających z art. 4 ust. 1 lit. e, g, j) rozporządzenia nr 1307/2013, warunków uznania jej za szkółkę wykluczał przyznanie wnioskowanych przez skarżącego płatności. Z tego względu organy administracji prawidłowo uznały, że wykluczone z płatności grunty stanowią obszar leśny. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Ze wskazanych wyżej powodów postawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się chybione. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.