Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 884/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1a, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 646/21 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 646/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] (zwanego dalej "Kolegium"), którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, drogi wewnętrznej i niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z budynkami na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. R. zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 "pkt 1a" [powinno być "pkt 1 lit. a" – uw. NSA] ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") przez błędne uznanie, że planowana przez skarżącego inwestycja podlega przewidzianym w tym przepisie uzgodnieniom. Zdaniem skarżącego ze względu na położenie nieruchomości poza pasem przyległym do drogi krajowej nr [...], uzgodnienie projektu warunków zabudowy z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad było zbędne;

2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania skargi w granicach sprawy w zakresie obejmującym stwierdzenie wymogu dokonywania uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad.

Wskazując na powyższe skarżący na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Tytułem wprowadzenia należy przypomnieć, że D. R. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Organ stwierdził, że teren inwestycji nie posiada właściwego dostępu do drogi publicznej, co miało znaleźć potwierdzenie w stanowisku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Podobnie wypowiedziało się Kolegium rozpoznając odwołanie D. R. . Zauważyło, że działka inwestycyjna nr [...] ma mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej – drogi krajowej nr [...] poprzez drogi wewnętrzne na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem Kolegium o ile dostęp terenu inwestycji do dróg wewnętrznych można uznać za spełniony, o tyle nie można stwierdzić dostępu jej do drogi publicznej – drogi krajowej nr [...]. Z uwagi na położenie terenu inwestycji oraz dróg wewnętrznych w pasie przyległym do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. konieczne było uzgodnienie projektu decyzji z zarządcą drogi publicznej, którym jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Zarządca drogi odmówił pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazując, że choć wskazane przez inwestora drogi wewnętrzne posiadają dostęp do drogi krajowej nr [...] poprzez istniejący zjazd, to jednak zjazd ten aktualnie nie spełnia wymagań technicznych.

W zaskarżonym wyroku oddalającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie znalazł podstaw do podważenia kontrolowanej decyzji. Przypomniał, że zgodnie z art 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). W kontekście przytoczonych regulacji prawnych Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 4 grudnia 2019 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla planowanej inwestycji, a stanowisko to było dla organów orzekających w sprawie warunków zabudowy wiążące i jednocześnie było powodem wydania negatywnej decyzji. Skarżący skorzystał z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie rozstrzygnięcia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a także złożył skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1076/20 tę skargę oddalił.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie mogą one być uznane za usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela kierunku argumentacji i rozumowania D. R. , że w indywidualnych warunkach sprawy można uznać inwestycję na działce nr [...] za taką, która nie znajduje się w "obszarze przyległym do pasa drogowego" i nie wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie, czy mamy do czynienia z lokalizacją inwestycji w takim obszarze powinno być oparte na kryterium odległościowym, względnie funkcjonalnym. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że nawet dochowanie minimalnych kryteriów odległościowych obiektów względem drogi publicznej nie oznacza, że określona zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 357/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzgodnienie takie jest wymagane w sprawach przedsięwzięć, które oddziałują na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Charakter funkcjonalny powiązania pomiędzy inwestycją a drogą publiczną może być zróżnicowany. Przykładowo w sprawach dotyczących budowy tablic reklamowych bada się możliwy wpływ obiektów wzdłuż dróg na zachowania kierowców i tym samym bezpieczeństwo ruchu drogowego (zob. przywołany wyżej wyrok o sygn. akt II OSK 357/14). Niemniej w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej "u.d.p.") można stwierdzić, że najbardziej eksponowanym przez ustawodawcę zagadnieniem, które przemawia za koniecznością uzgodnienia inwestycji z właściwym zarządcą drogi, jest wystąpienie sytuacji, w której w jej wyniku obiektywnie dojść ma do włączenia do drogi generowanego przez nią ruchu drogowego. Świadczy o tym brzmienie art. 35 ust. 3 u.d.p. Przepis ten stanowi wprost, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

W okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nr [...]), która wprawdzie nie graniczy ewidencyjnie bezpośrednio z drogą krajową nr [...] (działka nr [...]), lecz zarazem położona jest wzdłuż niej, a jednym z założeń zaplanowanej inwestycji jest zapewnienie komunikacji projektowanych budynków przez drogi wewnętrzne na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wprost z wymienioną drogą krajową. Skutkiem planowanej inwestycji jest włączenie całego generowanego przez nią ruchu drogowego bezpośrednio do drogi krajowej nr [...]. W takich okolicznościach wystąpienie przez Burmistrza o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. było uzasadnione. Trafnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie stwierdził naruszenia tych przepisów. W konsekwencji nie miał też podstawy do orzekania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

W tym miejscu należy dodać, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...] odmówił uzgodnienia sporządzonego w niniejszej sprawie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazując, że działka inwestycyjna nie posiada prawidłowego dostępu do drogi publicznej – drogi krajowej nr [...], bowiem istniejący z niej zjazd do drogi krajowej nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rozstrzygnięcie to następnie organ ten (po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., znak [...]. Wreszcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1076/20 oddalił skargę D. R. na to postanowienie, a wyrok ten uprawomocnił się. W świetle tego orzeczenia, wydanego przecież w granicach rozpatrywanej sprawy administracyjnej, tym bardziej nie sposób uznać, że planowana na działce nr [...] inwestycja nie wymagała uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Inwestycja ta była przecież (negatywnie) uzgodniona, a uzgodnienia tego, także w postępowaniu sądowym, nie podważono.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest skuteczny. D. R. twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaniechał rozpoznania skargi w granicach sprawy w zakresie obejmującym stwierdzenie wymogu dokonywania uzgodnienia z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji – wbrew sugestii skarżącego – nie zaniechał zupełnie rozpoznania skargi w eksponowanym przezeń obszarze problemowym. Na stronie 8 i 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku szczegółowo opisano przebieg postępowania, wskazując na wydane postanowienia uzgodnieniowe zarządcy drogi i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oddalający skargę. Akcentowano też zagadnienie związania Burmistrza pozyskanym negatywnym uzgodnieniem oraz brak możliwości wydania w takiej sytuacji pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd pierwszej instancji wyraźnie dał w ten sposób do zrozumienia, że w jego ocenie uzgodnienie zarządcy drogi ma znaczenie w sprawie, zwłaszcza, że takiego (negatywnego) uzgodnienia dokonano i podlegało ono kontroli instancyjne i sądowej. W uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku wprawdzie nie przestawiono odrębnego wywodu wprost odnoszącego się do zarzutu skargi o zbędności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi, jednak nie miało to znaczenia wobec ustalenia, że takie uzgodnienie było wymagane (patrz wyżej).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.