Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 486/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 680/22 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Prokuratora Regionalnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r. nr 2010-5.lp 3.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Prokuratora Regionalnego w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 680/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S. (dalej: skarżący) na decyzję Prokuratora Regionalnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r. nr 2010-5.Ip 3.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalił wniesioną skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 27 października 2021 r. złożonym z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej u.d.i.p., skarżący zwrócił się do Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] o udostępnienie do wglądu dokumentów wymienionych w "Przeglądzie akt" postępowania przygotowawczego [...], zawartym w załączonym do wniosku pliku o formacie PDF. Skarżący wniósł o udostępnienie informacji na miejscu w urzędzie lub o udostępnienie w formie elektronicznej przesłanej na wskazany adres e – mail lub wydruku przesłanego na adres pocztowy.

Pismem z dnia 23 listopada 2021 r. nr 3041-5. Ip28.2021 Prokurator Okręgowy [...] poinformował skarżącego, że dokumenty wyszczególnione w ww. przeglądzie akt w punktach 1, 6 – 13, 16, 19 – 24, 26, 28, 32, 35 – 41, 44 – 45, 47, 49 i 52 nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Z kolei decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. nr 3041-5. Ip28.2021 wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (bez publikatora), dalej k.p.a., oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Prokurator Okręgowy [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 27 października 2021 r. w stosunku do dokumentów wskazanych w przeglądzie akt postępowania w punktach 2 – 5, 14 – 15, 17 – 18, 25, 27, 29 – 31, 33 – 34, 42 – 43, 46, 48 i 50 – 51.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że opisane w rozstrzygnięciu dokumenty, wymienione w przeglądzie akt należą do kategorii informacji publicznej. Niemniej, stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Postępowanie przygotowawcze objęte jest tajemnicą, a wyrazem tego zapatrywania jest m.in. norma art. 241 § 1 ustawy – Kodeks karny, wskazująca na penalizację zachowań polegających na publicznym rozpowszechnianiu bez zezwolenia wiadomości z postępowania przygotowawczego zanim zostały ujawnione w postępowaniu sądowym. Wiadomości te, co wymaga podkreślenia, obejmują zarówno ustalenia faktyczne jak również rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie. Tym samym tajemnica postępowania przygotowawczego jest tajemnicą ustawowo chronioną, do której udostępniania nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. Nadto należy mieć na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie wydano postanowienie o umorzeniu dochodzenia, które nie uzyskało waloru prawomocności materialnej albowiem wydano je w sprawie (in rem). Oznacza to, że w każdym czasie postępowanie przygotowawcze może być podjęte, stosownie do treści art. 327 § 1 ustawy – Kodeks postępowania karnego, dalej k.p.k.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, Prokurator Regionalny w Warszawie decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. nr 2010-5. Ip3.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 14 grudnia 2021 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że stosownie do treści art. 156 § 5c w zw. z § 5 zdanie 5 k.p.k., w brzmieniu obowiązującym od 22 czerwca 2021 r. akta zakończonego postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępniane osobom innym niż strony, obrońcy, pełnomocnicy i przedstawiciele ustawowi, za zgodą prokuratora. Zatem w aktualnie obowiązującym stanie prawnym do udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych nie są stosowane regulacje u.d.i.p. Prokurator Regionalny w Warszawie odwołał się do uzasadnienia projektu stosownej noweli i podniósł, że "nowelizacja miała na celu jednoznaczne ukształtowanie podstawy do udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych, zapewniającej możliwość szerokiego udostępnienia materiałów określonej sprawy w przypadkach takie udostępnienie uzasadniających, z drugiej zaś strony gwarantującej ochronę materiałów w sprawach, które pomimo formalnie zapadłej decyzji o zakończeniu postępowania przygotowawczego nie są sprawami zakończonymi w sensie merytorycznym (np. sprawy zakończone umorzeniem z powodu niewykrycia sprawcy przestępstwa albo braku wymaganego zezwolenia na ściganie lub wniosku o ściganie) i mogą zostać podjęte w razie ujawnienia nowych faktów, dowodów lub zaistnienia określonych zdarzeń prawnych". W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prokuratora Okręgowego [...] została wydana z naruszeniem prawa (z uwagi na zastosowanie niewłaściwego trybu) i zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w całości przed organem pierwszej instancji. Prokurator Regionalny w Warszawie wskazał finalnie, że umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie zwalnia to jednak Prokuratora Okręgowego [...] z obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego w trybie i na zasadach przewidzianych w k.p.k.

W skardze z dnia 5 kwietnia 2022 r. na opisaną decyzję Prokuratora Regionalnego w Warszawie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167), który stanowi, że każdy człowiek ma prawo do swobodnego wyrażania opinii; prawo to obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuzasadnione ograniczenie prawa do swobodnego pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej o działaniach organów ścigania, a także narusza art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., poz. 284), zgodnie z którym każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Zdaniem skarżącego, decyzja Prokuratora Regionalnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r. narusza również art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek i wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej konstytucyjne prawo do informacji, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d, pkt. 4 lit. a tiret pierwszy w zw. z art. 3 ust 1 pkt. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o informacjach publicznych podlegających udostępnieniu oraz stanowi o uprawnieniu do wglądu w dokumenty urzędowe, poprzez niezastosowanie, a przez to nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji o trybie i sposobie załatwiania spraw oraz treści dokumentów urzędowych.

Skarżący zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie przesłanek decyzji, odwołanie się w jej uzasadnieniu do nieistniejącego w porządku prawnym art. 156 § 5c k.p.k. (zamiast § 5b) i przez to nienależyte sporządzenie uzasadnienia, oparcie rozstrzygnięcia na treści uzasadnienia projektu ustawy, który choć wskazuje pośrednio na motywy autorów projektu, nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, ani też nie zalicza się do dorobku doktryny, naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutów oraz twierdzeń strony, wskazanych w odwołaniu i w konsekwencji wadliwą kontrolę instancyjną orzeczenia organu pierwszej instancji, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". wskazał, odwołując się m.in. do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13), że art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych, należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on u.d.i.p. w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności do informacji publicznych. W odniesieniu zaś do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach postępowania przygotowawczego, przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., są przepisy zawarte w art. 156 k.p.k., co oznacza, że nie mają do nich zastosowania przepisy u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.k. stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie (art. 156 § 1 k.p.k.). Natomiast w myśl art. 156 § 5 k.p.k. jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W przypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej. Przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b k.p.k.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji powołane przepisy k.p.k. regulują w sposób zupełny zasady dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (także do akt postępowania już zakończonego). Te przepisy są adresowane do wszystkich, nie tylko do stron postępowania karnego, bowiem jak wynika z treści zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k. akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym osobom niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym). Z tego wynika, że powołane przepisy k.p.k. stanowią "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4343/21).

Sąd pierwszej instancji podkreślił nadto, że prawo do informacji publicznej ze swej natury nie jest prawem absolutnym i może być ograniczone, na warunkach wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (przywołano m.in. wyrok z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43).

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można również przyjąć, że zaskarżona decyzja Prokuratora Regionalnego w Warszawie została wydana z naruszeniem art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz z naruszeniem art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można zasadnie zarzucić organowi, że naruszył art 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d, pkt. 4 lit. a tiret pierwszy w zw. z art. 3 ust 1 pkt. 2 u.d.i.p. który stanowi, że informacje o trybie i sposobie załatwiania spraw oraz treści dokumentów urzędowych stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi przewidziane w przepisach prawa i z całą pewnością fakt, że organ w jej treści odwołał się do nieistniejącego art. 156 § 5c k.p.k. (zamiast § 5b) oraz do uzasadnienia projektu nowelizacji art. 156 k.p.k. nie pozwala uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 11 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania - Stowarzyszenie [...] zaskarżając wyrok w całości.

Wydanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

1) art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 156 § 5 i 5b k.p.k. - przez oddalenie skargi miast jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności decyzji i poprzedzającej ją decyzji;

2) art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 156 § 5 i 5b k.p.k. – przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji polegającą na błędnej wykładni powyższych przepisów, polegającej na niezasadnym przyjęciu, że przewidują one dla osób nie będących stronami procesu karnego "odmienne zasady i tryb" dostępu do informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy, o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, a to w związku z art. 21 pkt 2 u.d.i.p. i art. 193 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Odnosząc się do w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 156 § 5 i 5b k.p.k. wskazać należy, że konstruowanie zarzutów kasacyjnych w tzw. sposób modułowy, poprzez łączenie wielu przepisów, nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wykazania, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył każdy z tych przepisów oraz na czym opiera się twierdzenie, że wszystkie te naruszenia pozostają w takim skorelowaniu, które uzasadnia zespolenie ich w jednym zarzucie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2235/22). Podniesiony zarzut wskazanych wymogów nie realizuje w sposób pełny. Mając jednakże na uwadze zapatrywania zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można odkodować intencję skarżącego kasacyjnie co do oceny zaskarżonego wyroku w kontekście zasadniczego problemu w sprawie, to jest odpowiedzi na pytanie, czy organ w sposób zasadny, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję uchylającą decyzję odmawiającą udostępnienia skarżącemu informacji publicznej i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji, z odwołaniem się do regulacji art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowiącym, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi oraz wskazaniem, że z uwagi na treść art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. regulacje u.d.i.p. nie mają zastosowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę Prokurator Regionalny w Warszawie mając na uwadze treść wniosku dostępowego z dnia 27 października 2021 r. słusznie wywiódł brak przesłanek do orzekania w drodze decyzji w przedmiocie żądania skarżącego. Skoro w realiach sprawy nie miały zastosowania przepisy u.d.i.p., o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia, organ pierwszej instancji nie mógł w tym przedmiocie wydawać rozstrzygnięcia z odwołaniem się do art. 16 ust. 1 wskazanej ustawy. Przedmiotem rozstrzygania przez organ pierwszej instancji decyzją administracyjną może być bowiem wyłącznie odmowa udostępniania informacji na wniosek, wobec ograniczeń wskazanych w art. 5 u.d.i.p. oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie Prokurator Regionalny w Warszawie zdecydował się orzekać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zakładając, że można w granicach postępowania umorzyć tą jego część, które jest postępowaniem administracyjnym. W ocenie tego organu ma to oznaczać "zamknięcie" sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazał organ w uzasadnieniu wydanej decyzji, "nie zwalnia to jednak Prokuratora Okręgowego [...] z obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego w trybie i na zasadach przewidzianych w k.p.k.".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej nie ma zasadniczo podstaw do swoistego dywersyfikowania (dzielenia) postępowania, wywołanego złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji (tzw. część jurysdykcyjną) oraz na część, do której ta decyzja nie odnosi się w żadnej mierze. Nie ma bowiem zasadniczo przeszkód natury formalnej by w takim wypadku – w razie uwzględnienia odwołania – organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., co będzie powodowało konieczność ponownego rozpoznania wniosku, w tym także będzie stwarzało możliwość zakończenia postępowania w drodze czynności materialno -technicznej i udostępnienia żądanej informacji. Oczywistym jest bowiem wskazanie, że organ odwoławczy może uznać, że w danym przypadku zachodzą podstawy do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Z drugiej zaś strony organ ten nie może samodzielnie dokonywać czynności udostępnienia informacji publicznej, a przepis art. 138 k.p.a. nie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencji do wydania rozstrzygnięcia innego niż te, które zostały w nim wprost przewidziane. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest jednakże wątpliwe w sytuacji takiej ja ta w rozpatrywanej sprawie, kiedy to przepisy innej ustawy (to jest k.p.k.) określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W takim przypadku wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, w którym oprócz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji znajduje się jeszcze rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji winno być uznane za prawidłowe. W efekcie takiego rozstrzygnięcia staje się bowiem jasne, że postępowanie jurysdykcyjne zostaje zakończone (z uwagi na uznanie że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie było podstaw do wydania decyzji), a organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie danych informacji winien go rozpoznać zgodnie z regulacjami, które określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Co ważne, ustawodawca stworzył w ten sposób normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w omawianej ustawie (tak m.in. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, Przegląd Prawa Publicznego 2007/3, s. 12).

O ile dostęp stron postępowania i innych podmiotów do akt sprawy uregulowany jest odrębnie (w tym przypadku przepisami ustawy - Kodeks postępowania karnego), to tym samym w zakresie żądania strony o udostępnienie informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Zasady dostępu do akt postępowania karnego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy reguluje art. 156 i n. ustawy - Kodeks postępowania karnego. I tak art. 156 § 1 tej ustawy stanowi, że stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Z kolei przepisy art. 156 § 5, § 5a i § 5b ustawy – Kodeks postępowania karnego odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Zgodnie z art. 156 § 5 tej ustawy jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej.

Z kolei w razie złożenia w toku postępowania przygotowawczego wniosku o zastosowanie albo przedłużenie tymczasowego aresztowania podejrzanemu i jego obrońcy udostępnia się niezwłocznie akta sprawy w części zawierającej treść dowodów dołączonych do wniosku, z wyłączeniem dowodów z zeznań świadków, o których mowa w art. 250 § 2b (art. 156 § 5a). Co istotne, przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że art. 156 § 5b został dodany do ustawy – Kodeks postępowania karnego z dniem 22 czerwca 2021 r. mocą ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1023). Co ważne, w uzasadnieniu do projektu zmian (zob.: druk sejmowy nr 867) wskazano, że założeniem zmian jest jednoznaczne uregulowanie zasad dostępu do akt zakończonego postępowania przygotowawczego, mogące mieć istotne znaczenie w odniesieniu do przestępstw terrorystycznych (modyfikacja art. 156 § 5 i proj. art. 156 § 5b k.p.k.). Projekt przewidywał unormowanie w Kodeksie postępowania karnego problematyki dostępu do akt zakończonego postępowania przygotowawczego, poprzez dodanie do art. 156 przepisu, oznaczonego jako § 5b, zgodnie z którym do udostępniania takich akt stosować się będzie odpowiednio § 5 tego artykułu. Dodanie wskazanego unormowania połączone jest z wyłącznie dostosowawczą modyfikacją przepisu § 5, eliminującą z jego brzmienia fragment zdania pierwszego, który wobec dodania nowego przepisu staje się zbędny. W ocenie projektodawców proponowane rozwiązanie miało na celu jednoznaczne ukształtowanie podstawy do udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych, zapewniającej możliwość szerokiego udostępnienia materiałów określonej sprawy w przypadkach takie udostępnienie uzasadniających, z drugiej zaś strony gwarantującej ochronę materiałów w sprawach, które pomimo formalnie zapadłej decyzji o zakończeniu postępowania przygotowawczego nie są sprawami zakończonymi w sensie merytorycznym (np. sprawy zakończone umorzeniem z powodu niewykrycia sprawcy przestępstwa albo braku wymaganego zezwolenia na ściganie lub wniosku o ściganie) i mogą zostać podjęte w razie ujawnienia nowych faktów, dowodów lub zaistnienia określonych zdarzeń prawnych. Projektodawcy wskazywali, że do udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych stosowane są obecnie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym niejednokrotnie są one stosowane niewłaściwie prowadząc do nieadekwatnego zakresowo w stosunku do celów tej ustawy ujawniania informacji zawartych w aktach takich postępowań. Szczególnie jaskrawymi przypadkami niewłaściwego stosowania tej ustawy w odniesieniu do materiałów postępowania przygotowawczego są przypadki udostępniania takich akt w całości, pomimo że znaczna ilość dokumentów w nich zawartych nie obejmuje informacji publicznej. Niewłaściwa interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i ich nieprawidłowe stosowanie może doprowadzić do udostępnienia niewykrytemu sprawcy przestępstwa lub osobie działającej na jego zlecenie dokumentów z akt umorzonego postępowania przygotowawczego, co ułatwi mu uniknięcie odpowiedzialności karnej. Jako zagrażające konstytucyjnie gwarantowanym wolnościom i prawom należy ocenić potencjalne ujawnienie w tym trybie okoliczności dotyczących życia prywatnego określonych osób, a także ujawnienie danych osobowych, w tym danych wrażliwych, zawartych w materiałach postępowania, w szczególności w treści protokołów przesłuchań i opinii biegłych. Projektowane rozwiązanie, przewidujące odpowiednie stosowanie do akt zakończonego postępowania przygotowawczego reguł określonych w art. 156 § 5 k.p.k., miało pozwolić, w ocenie projektodawców, na objęcie ochroną informacji zawartych w materiałach sprawy, w celu zagwarantowania możliwości efektywnego kontynuowania postępowania w przypadku zaistnienia do tego podstaw oraz zapewnienia dostatecznej ochrony interesów osób uczestniczących w postępowaniu. Z drugiej strony proponowana zmiana miała pozwolić na udostępnianie akt sprawy w przypadkach za tym przemawiających, np. do celów naukowych, analitycznych lub szkoleniowych.

Odnosząc się do zapatrywania skarżącego kasacyjnie jakoby niezasadną ze strony Sądu pierwszej instancji była akceptacja stanowiska, że art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. określają odrębne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny powyższego wskazania nie aprobuje.

Po pierwsze należy podkreślić, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy wnioskiem o udostępnienie akt sprawy a wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zawartej w aktach sprawy. Po wtóre należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13; publ.: ONSAiWSA 2014/3/37) uznał, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że akta sądowe, administracyjne bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Zawierają informacje, które były lub mogły być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Organ, który się tym zbiorem po sługuje, nie wytworzył go w całości, lecz jedynie uporządkował gromadzone materiały i nadał całości określony kształt. NSA wyjaśnił nadto, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4343/21, z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1381/22, z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5052/21), że takimi przepisami są m.in. przepisy art. 156 § 1, § 5 i 5b k.p.k. Wskazane regulacje k.p.k. adresowane są w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko do stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Przepisy te zawierają bowiem zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Skoro zatem dostęp do żądanych informacji publicznych określają przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to w sprawie nie miały zastosowania przepisy u.d.i.p. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że z uwagi na regulacje zawarte w k.p.k. informacje żądane przez skarżącego nie podlegają udostępnieniu, gdyż regulacja szczególna (k.p.k.) wyłącza stosowanie trybu określonego w u.d.i.p

Podnieść w tym miejscu należy, że zaprezentowane stanowisko zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 maja 2017 r.; sygn. akt I OSK 1399/15; z dnia 19 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 357/19 oraz z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 298/20; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 298/20 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił wprost, że kwestia dostępu do akt postępowania przygotowawczego wyczerpuje wszelkie uprawnienia pokrzywdzonego lub podejrzanego, a także innych osób związane z uzyskaniem przez nich informacji zawartych w aktach czy dokumentach prowadzonego postępowania. Przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów Kodeksu postępowania karnego sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach, podlegają "udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu postępowania karnego."

W reasumpcji powyższych rozważań uznać zatem należy, że rozstrzygnięcie Prokuratora Regionalnego w Warszawie było prawidłowe zważywszy, że wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie, skarżący nie zażądał dostępu do konkretnie wskazanych dokumentów tylko - jak wprost stanowi wniosek dostępowy z dnia 27 października 2021 r. - udostępnienia do wglądu dokumentów wymienionych w "Przeglądzie akt" postępowania przygotowawczego [...]", zawartym w załączonym do wniosku pliku o formacie PDF. Z załącznika do wniosku wynikało, że żądaniem objęto wszystkie dokumenty znajdujące się w przeglądzie, a zatem łącznie 52 odrębne dokumenty.

Zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł w związku z tym odnieść powiązany z zarzutem z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut podniesiony w pkt 2 wniesionego środka odwoławczego. Pomijając fakt, że wymieniony w zarzucie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. wskazuje decyzje administracyjne jako przedmiot skarg rozpatrywanych przez sądy administracyjne w ramach sprawowania kontroli działalności administracji publicznej nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji skoro - jak wskazano wyżej - zasadnie uznał, że decyzja ta była zgodna z prawem.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).