Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1693/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako: organ albo SKO), działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. w dniu [...] maja 2007 r. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2006 r. skarżąca zwróciła się o przedłużenie zezwolenia na zajęcia odcinka pasa drogowego ul. P. w rej. ul. K. pod wolnostojący, dwustronny nośnik reklamowy o łącznej powierzchni [...] m kw., na okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] grudnia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej jako: u.d.p.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego (drogi krajowej) ul. P. w rej. ul. K. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Organ wziął pod uwagę następujące dokumenty: "Biała Księga -.Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów", opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Wspólnot Europejskich; Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez I.; wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B. S.A.; pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia [...] października 2006 r.; pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...]j Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy; statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005,2006.

W uzasadnieniu organ podał, że uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 roku, według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. Organ oparł się również na dokumencie opublikowanym we wrześniu 2001 roku, przez Komisję Wspólnot Europejskich "Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów", który nakłada na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oznacza to według organu intensyfikację działań prewencyjnych ograniczających zagrożenia w transporcie drogowym, gdyż celem tego programu jest zmniejszenie o 50% ofiar śmiertelnych na drogach w ciągu 10 lat.

Jak podał organ, w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej opracowany został "Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005", który zakłada dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, środkiem zaś prowadzącym do realizacji tego celu jest podejmowanie działań polegających na zabezpieczeniu lub usuwaniu niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Organ wskazał, że usunięcie lub zabezpieczenie obiektów przy krawędzi drogi, głównie drzew, stosowanie barier ochronnych oraz wprowadzenie podatnych konstrukcji słupów i podpór przyczyni się do zmniejszenia ciężkości wypadków.

Organ uzyskał w grudniu 2006 r. z jednostki naukowo - badawczej resortu transportu – I. "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W.", która to opinia zawiera opracowane na podstawie badań naukowych szczegółowe zasady lokalizacji reklam, umożliwiające realizację celów określonych w programie GAMBIT 2005. Ww. dokumenty wprowadzają - zdaniem organu - istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które organ stosuje od stycznia 2007 roku.

Organ podał również, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg, ponieważ reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii I. wskazano m. in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości: przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70km/h - 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m (łącznie do 79,2 m).

Jak wskazał organ, przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Organ powołał się również na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04) oraz na stanowisko Ministra Transportu, który w piśmie z dnia [...] października 2006 r. podkreślił, że nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy, ponieważ pas drogowy nie jest miejscem, gdzie reklamy powinny się znajdować. Minister wskazał w ww. piśmie, że "lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i (...) ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę".

Zdaniem organu zgromadzone dowody wskazują, że wnioskowana przez skarżącą reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, a pas drogowy ul. P. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi [...] pojazdów na godzinę. We wskazanej wyżej opinii I. wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę.

Ponadto, organ wskazał, że Komenda [...] Policji wystosowała pismo w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, w którym zaproponowała podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości na ul. P. do 80 km/h, co wyklucza funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji. W powoływanej opinii I. wskazano, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli limit prędkości jest równy bądź większy niż 70 km/h, gdyż stanowi to zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu.

Organ zważył również, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi [...] m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust 1 u.d.p., więc kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest wedle organu niemożliwa. Organ stwierdził ponadto, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p.

W dniu [...] czerwca 2007 r. wpłynęło odwołanie skarżącej, w którym podniosła ona, że organ nieprawidłowo powołał i zastosował przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., które dotyczą lokalizowania w pasie drogowym nowych obiektów. Zdaniem skarżącej, organ nie powołał i nie zastosował przepisów art. 38 ust. 1 ww. ustawy, natomiast przywołany Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 jest dokumentem, który przedstawia problem bezpieczeństwa na polskich drogach jako zagadnienie warunkowane przez szereg czynników. Bliższa analiza jego treści - dokonana przez skarżącą - pozwala uznać, że wśród zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego kwestia kształtowania otoczenia dróg stanowi mało istotne zagadnienie. Jak podała skarżąca, zgodnie z Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego daleko bardziej poważne niebezpieczeństwo wywołuje stan infrastruktury drogowej, przede wszystkim brak hierarchicznej sieci drogowej i niedostosowanie dróg do pełnionych funkcji, niewielki udział dróg o najwyższym standardzie technicznym w całej sieci drogowej oraz zły stan nawierzchni i poboczy, a to te właśnie czynniki, wiążące się z ukształtowaniem środowiska drogowego, są głównymi powodami wypadków drogowych na polskich drogach.

W podobny sposób skarżąca odniosła się do dokumentu Komisji Wspólnot Europejskich z 2001 r. "Białej Księgi - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów." Dokument ten stanowi wskazanie kryteriów optymalizacji w celu sprostania wymogom rozszerzenia i zrównoważonego rozwoju i podaje wytyczne mające służyć stworzeniu trwałego z punktu widzenia ekonomicznego, socjalnego i przyrodniczego systemu transportu. Część trzecia dokumentu pod tytułem: "Umiejscowienie użytkowników w sercu polityki transportowej" poświęcona została min.: niebezpieczeństwu na drogach, wskazując na czynniki mające na celu redukcję o połowę liczby zabitych w wypadkach drogowych, a jako osobne zagadnienia zostały tu wymienione harmonizacja kar oraz nowe technologie dla poprawy bezpieczeństwa drogowego. Wśród zagadnień szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa drogowego w dokumencie wymienione zostały: walka z plagą prowadzących pod wpływem alkoholu, problem używania pasów bezpieczeństwa oraz zharmonizowanie transeuropejskich tablic i sygnalizacji.

Bliższa analiza przywołanego opracowania, nie pozwala zdaniem skarżącej, na zakwalifikowanie problematyki nośników reklamowych umieszczanych w sąsiedztwie dróg do czynników decydujących o bezpieczeństwie, na które należy położyć szczególny nacisk. Skarżąca podała też, że wzrosła liczba pojazdów poruszających się po drogach W., a nie nastąpiły istotne zmiany w infrastrukturze drogowej, które pomogłyby usprawnić transport samochodowy na terenie tego miasta.

Skarżąca zarzuciła naruszenie zasady wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 7 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a. i art. 79 k.p.a. oraz podniosła, że przygotowany przez Komendę Główną Policji raport dotyczący przyczyn wypadków drogowych na polskich drogach w I kwartale 2006 r. dowodzi, iż wśród głównych przyczyn wypadków drogowych nie ma czynników związanych z funkcjonowaniem w okolicy pasów drogowych tablic reklamowych, zaś dane te potwierdzają, że najczęstszymi przyczynami wypadków drogowych są: niedostosowanie przez kierowców prędkości do warunków ruchu (34%), nieudzielanie pierwszeństwa przejazdu (20,6%), nieprawidłowe przejeżdżanie przejść dla pieszych (10,3%) i nieprawidłowe wyprzedzanie (5,8 %).

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. SKO w W., działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania skarżącej - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał argumentację zbieżną z uzasadnieniem, przedstawionym przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] maja 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację.

Zdaniem organu, art. 39 ust. 3 ww. ustawy dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi; nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami, a ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi.

Takie sformułowanie przepisów wskazuje - w ocenie SKO - że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ założył, iż każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie SKO w rozpatrywanej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje, a sam zamiar umieszczenia nośnika reklamowego (reklamy) w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępu od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Organ wskazał, że nie są uzasadnione zarzuty spółki odnośnie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego i powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170). Organ podkreślił, że bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 oraz art. 84 i 79 k.p.a., bowiem zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Interpretacja - według organu - art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

Za bezzasadny w opinii organu został uznany argument skarżącej o nieprawidłowym powołaniu i zastosowaniu art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. oraz o niepowołaniu art. 38 ust. 1, ponieważ art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy odnosi się do zakazu lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu odnosi się do przypadków szczególnie uzasadnionych umieszczania w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zaś art. 38 ust. 1 u.d.p. formułuje - zdaniem SKO - klauzulę generalną możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z, gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, nie powodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Co prawda organ wskazał, że przedmiotowa reklama istnieje w pasie drogowym ul. P., jednakże zgoda na jej lokalizację była czasowo ograniczona, które to ograniczenie umożliwia wpływanie zarządcy drogi na wykonywanie ustawowych zadań.

W skardze złożonej w dniu [...] sierpnia 2007 r. strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w W. z dnia [...] lipca 2007 r., wskazując na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 84 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 107 k.p.a. oraz błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację art. 39 u.d.p., a także błędną interpretację art. 38 u.d.p. Skarżąca podniosła m.in. zarzuty analogiczne do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Strona skarżąca podała, że bezsporne jest, iż wniosek dotyczy przedłużenia okresu zajęcia pasa drogowego, a nie umieszczenia nowego obiektu w pasie drogowym. Nadto, zdaniem skarżącej w zaskarżonej decyzji, brak jest dowodów wykazujących podstawy do zastosowania przepisów art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., dotyczących zakazu "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego." Nośnik reklamowy skarżącej funkcjonuje w pasie drogowym i nie stanowi zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego. Brak jest w niniejszej sprawie - w ocenie skarżącej - podstaw do stosowania art. 39 u.d.p.

Skarżąca podała, że SKO dokonał błędnej interpretacji przepisów art. 38 ustęp 1 u.d.p., które stanowią, że: "istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie". W ocenie skarżącej, nie ma podstaw do ograniczania stosowania powyższego przepisu prawa, wskazując na okres zezwolenia wydanego przez ZDM, gdyż art. 38 ust. 1 u.d.p. nie daje podstaw do takiej interpretacji. Jedynym kryterium zastosowania art. 38 ww. ustawy, wskazanym w tym przepisie jest istnienie w pasie drogowym urządzenia. Okresowe zezwolenia ZDM na zajęcie pasa drogowego umożliwiają weryfikację przesłanek ustawowych z art. 38 u.d.p. w zakresie zagrożeń i utrudnień, jednakże przepis ten nie wskazuje na uprawnienie do zastosowania uznania administracyjnego i wymaga indywidualnej oceny tychże przesłanek w każdym przypadku.

W ocenie skarżącej, zastosowanie art. 38 u.d.p. wyłącza stosowanie art. 39 tej ustawy.

Ponadto, pismo Komendy [...] Policji w sprawie propozycji zmiany limitów prędkości, powołane w zaskarżonej decyzji SKO i w decyzji ZDM, dotyczy jedynie propozycji takich zmian i nie wykazuje ich dokonania, a nadto, zaskarżona decyzja nie wskazuje dowodu, w rozumieniu przepisów Kpa, który wykazywałby związek pomiędzy limitem prędkości a funkcjonowaniem reklamy w pasie drogowym.

Zaskarżona decyzja - jak podano w skardze - nie wykazuje prawidłowego rozpatrzenia zarzutów naruszenia przepisów prawa, opisanych w odwołaniu skarżącej od decyzji ZDM, ponieważ w ocenie skarżącej SKO nieprawidłowo oceniło skutki dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji oraz pominęło zarzut dotyczący "opinii", opracowanej przez I., powołanej w zaskarżonej decyzji.

W skardze przywołano art. 84 i 79 k.p.a. i podano, że powyższe pismo Instytutu nie stanowi opinii w rozumieniu art. 84 k.p.a. i nie może być podstawą rozstrzygnięcia, ze względu na pominięcie udziału strony i trybu przeprowadzenia dowodów w postępowaniu administracyjnym, a "opinia" ta nie dotyczy konkretnej, przedmiotowej lokalizacji. W zaskarżanej decyzji pominięty został również, zdaniem skarżącej, argument dotyczący kampanii reklamowej z 2005 r. "O.", prowadzonej przez K., która wykorzystywała do propagowania haseł kampanii nośniki reklamowe umieszczane w pasach drogowych.

Zdaniem skarżącej, w zaskarżonej decyzji pominięte zostały argumenty, dotyczące raportu przygotowanego przez Komendę Główną Policji w sprawie przyczyn wypadków drogowych na polskich drogach oraz informacji w sprawie stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym w okresie styczeń - wrzesień 2006 r., przygotowanej przez K.G.P. Wydział Ruchu Drogowego, a zamieszczonej na stronie internetowej Wydziału, które wykazują, iż wśród czynników mających negatywny wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, nośniki reklamowe stanowią mało istotne zagadnienie. Okoliczność ta została podniesiona przez skarżącą, jako dowód braku związku między dalszym funkcjonowaniem przedmiotowego nośnika a wzrostem zagrożeń dla uczestników ruchu drogowego.

Nie jest także zasadne według skarżącej sugerowanie przez SKO, iż skarżąca próbowała przenieść ciężar dowodu w niniejszej sprawie na organ, gdyż przedstawione dotychczas twierdzenia oraz przywołany materiał dowodowy wskazują, że skarżąca aktywnie uczestniczyła w postępowaniu. Przywołała ona również tezy opinii, dotyczącej oceny wpływu lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego, sporządzonej przez mgr inż. M. W. w analogicznej sprawie oraz tezy ekspertyzy na temat wpływu instalacji reklamowych Megalight na częstotliwość wypadków, sporządzonej pod kierownictwem doc. dr hab. H. S. przez C., na terenie Niemiec.

Skarżąca podniosła także, że ZDM nie zgłasza zastrzeżeń do nośników reklamowych, funkcjonujących w pasach drogowych, a należących do innych firm.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. skarżąca zakwestionowała podniesione przez SKO w odpowiedzi na skargę twierdzenie, iż w skardze, nie wskazano na nowe okoliczności, a do podniesionych zarzutów wspomniany wyżej organ ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca podała, że w skardze wykazała brak podstaw do wydania zakazu funkcjonowania obiektu reklamowego w pasie drogowym ul. P. w rej. ul. K. w W. oraz fakt, że od ponad [...] lat wydawane były pozytywne decyzje oraz opinie, dotyczące zajęcia pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji, a nie wystąpiły w infrastrukturze drogowej żadne zmiany, które uzasadniałyby konieczność usunięcia obiektu reklamowego. Pismo Komendy [...] Policji, natomiast - jak podała skarżąca - zawiera jedynie propozycję zmiany limitów prędkości, nie informuje natomiast o jej dokonaniu.

Ponadto, zdaniem skarżącej, w odpowiedzi na skargę brak jest odpowiedzi na następujące zarzuty i argumenty skarżącej, dotyczące: - "opinii" opracowanej przez Pana L. K., gdyż "opinia" nie jest oficjalnym dokumentem I., ponieważ nie została podpisana przez dyrektora Instytutu prof. L. R., uprawnionego do reprezentacji Instytutu, a jedynie przez Pana L. K., który jest [...] P., którego uprawnienia do reprezentacji I. nie zostały zweryfikowane i stwierdzone; - kampanii reklamowej przygotowanej w 2005 r. przez K. "O."; - raportu przygotowanego przez Komendę Główną Policji w sprawie przyczyn wypadków drogowych na polskich drogach oraz informacji w sprawie stanu bezpieczeństwa w ruchu drogowym w okresie styczeń-wrzesień 2006 r.; - tez, przedstawionych w opinii sporządzonej przez mgr inż. M. W. oraz ekspertyzy na temat wpływu instalacji reklamowych typu Megalight na częstotliwość wypadków, sporządzonej pod kierownictwem doc. dr hab. H. S. przez C. na terenie Niemiec.

W ocenie skarżącej, SKO pominął także zarzut, dotyczący naruszenia zasady równości, w związku z wydawaniem zezwoleń na funkcjonowanie w pasach drogowych nośników należących do spółki S. Sp. z o.o., w której [...] % kapitału zakładowego posiada M., czy też z funkcjonowaniem w pasach dróg kiosków handlowych [...] S.A. z nośnikami reklamowymi.

Skarżąca w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. powołała się na fakt funkcjonowania w pasach drogowych urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz złożyła wniosek o dopuszczenie dowodów w postaci zdjęć nośników reklamowych, jednak Sąd postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r., wydanym na rozprawie, wniosek ten oddalił.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej poparła skargę i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez C. Sp. z o.o. skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady.

Stosownie do art. 39 ust. 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 u.d.p. a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy dróg o wydanie ponownego zezwolenia. W tym miejscu warto zauważyć, że ustawa o drogach publicznych nie zna formuły "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego" i jeśli wniosek zostanie tak sformułowany, to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wyrażenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Podkreślenia wymaga, że w każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem, to wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązany jest udowodnić, że w jego przypadku zachodzą "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. a lokalizowany nośnik nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.). Te wszystkie wykazane przez wnioskodawcę okoliczności podlegają ocenie przez zarządcę drogi, który co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy ustawy o drogach publicznych, może mając na względzie interes publiczny, nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy za niezasadny należy uznać zarzut niezastosowania w sprawie art. 38 u.d.p. W ocenie Sądu nietrafny jest pogląd skarżącej, że reklama umieszczona w pasie drogowym staje się "obiektem już istniejącym w pasie drogowym" i winna pozostać tam w dotychczasowym stanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2007 r. (sygn. akt IOSK 811/06, nie publ.) analiza art. 38 ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie. Z woli ustawodawcy obiekty istniejące w pasie drogowym, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, a ich właściciele nie będąc obowiązani do występowania o zezwolenie, nie ponoszą opłat za zajęcie pasa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06 i z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 115/06 nie publ.). Art. 38 u.d.p. nie ma zastosowania do obiektów reklamowych, albowiem obiekty te, na co wskazywano powyżej, instalowane są w pasie drogowym na ściśle określony czas, wynikający jednoznacznie z zezwolenia. Praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i występowaniu o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

W rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja odmienna. Skarżąca starała się ponownie o zezwolenie na umieszczenie nośnika reklamowego na kolejny okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. i dlatego też wystąpiła ze stosownym wnioskiem, formułując go jednakże nieprawidłowo tzn. o przedłużenie decyzji z dnia [...] września 2005 r. Do jego rozpoznania znajdowały więc zastosowanie reguły zawarte w art. 39 u.d.p , w szczególności w ust. 1 i 3 tego przepisu, który stanowił podstawę prawną wydanej decyzji. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 39 ust. 3 u.d.p skarżąca w swoim wniosku z [...] listopada 2006 r. nie przedstawiła argumentów i dowodów dla wykazania, że jej reklama usytuowana w ruchliwym punkcie miasta nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, oraz że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony, a także iż usytuowanie reklamy w odległości [...] m od krawędzi jezdni, wobec wymaganych przez art. 43 u.d.p – 8 m, jest podyktowane szczególnymi względami. Oprócz dwuzdaniowego wniosku skarżąca złożyła jedynie kopię podkładu geodezyjnego z nieaktualną opinią komunikacyjną i zdjęcie przedstawiające przedmiotowy nośnik reklamowy. Materiału tego nie uzupełniła, pomimo, że pismem z dnia [...] lutego 2007 r. została poinformowana, że będzie wydana decyzja odmowna, a [...] lutego 2007 r. zapoznała się z aktami sprawy. Decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została wydana [...] maja 2007 r., a zatem skarżąca miała dostatecznie dużo czasu na uzupełnienie swego wniosku o wymogi zawarte w art. 39 ust. 3 u.d.p. Skoro tego nie uczyniła, organ nie miał podstawy do uznania, że reklama umieszczona w lokalizacji wnioskowanej przez skarżącą nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub z jakiś względów jest szczególnie pożądana, a w konsekwencji do wydania decyzji pozytywnej. W ocenie Sądu powyższe względy przesądzają o tym, iż sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 7, 77 k.p.a. jest niezasadny.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 79 i 84 k.p.a. i sformułowała zarzuty dotyczące znajdującej się w aktach opinii inż. L. K., do której organ odwoływał się w decyzji. Rozważając zasadność tych zarzutów wskazać należy, że biegłym jest osoba fizyczna powołana do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na swą wiedzę fachową /por. B. Adamiak /J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck s. 403/. Biegły jest pomocnikiem organu w ustalaniu lub ocenie stanu faktycznego. W sprawie niniejszej inż. L. K. z P. przedstawił organowi swoją wiedzę na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Sporządzony przez niego materiał zawierający spostrzeżenia natury ogólnej na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, organ włączał do materiału dowodowego wielu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego przez reklamy i podpierał nim swoje stanowisko, co do niebezpieczeństwa związanego z umieszczaniem reklam w pasie drogowym. Nie stanowi naruszenia zasad postępowania, że materiał ten włączył również do sprawy niniejszej, mimo iż strona nie miała możliwości zadawania pytań autorowi opinii. Praktyka włączania do materiału sprawy opinii fachowców jest dość powszechna. Organ nie jest związany opinią biegłego i nie jest skrępowany tą opinią. Ocenia ją swobodnie na podstawie zasad wiedzy. Opinia biegłego jest dla organu materiałem pomocniczym, który ma pomóc w podjęciu prawidłowego rozstrzygnięcia. Strona może polemizować z opinią, - prezentować pogląd odmienny i wskazywać na jej braki. Tak też czyniła w sprawie niniejszej już w odwołaniu. Organ odwoławczy mógł więc rozważyć racje strony i głębię argumentacji biegłego. Zarzuty skarżącej dotyczące opinii sporządzonej przez inż. L. K. nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym /"usprawiedliwiającym"/ zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. Nie ma zatem znaczenia, że opinia ta nie została podpisana przez dyrektora I., uprawnionego do reprezentacji I. Także inne powoływane przez organy dokumenty trudno nazwać dowodami w sprawie, z którymi strona postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, winien monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zleconych, bądź też sporządzonych przez inne organy i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kwestionowane przez strony prowadzących postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznawanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązku ochronny dróg, którego realizacja służy interesowi publicznemu. W tym kontekście należy też oceniać informację o zmianie dopuszczalnego limitu prędkości na ul. P. w rejonie usytuowania przedmiotowej reklamy, zwłaszcza gdy zważy się, że zwiększenie prędkości przekłada się bezpośrednio na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zadaniem zarządcy drogi jest przeciwdziałanie powstawaniu tego typu zagrożeń.

Oceniając wpływ opinii inż. L. K. na treść decyzji należy mieć na względzie, że istotą reklamy jest właśnie skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Ten powszechnie znany fakt, niezależnie od oceny omawianej opinii, organ mógł i powinien wziąć pod uwagę. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym zawsze powoduje odwrócenie uwagi kierowców od spraw związanych z kierowaniem pojazdami. W tym aspekcie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa na bezpieczeństwo ruchu. Mogą być jednak okoliczności, które negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu, równoważą swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem.

Zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. Rzeczą wnioskodawcy jest przekonać organ, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Takimi okolicznościami mogą być np. społeczne oddziaływanie treści jakie niesie reklama, rodzaj i wielkość nośników, ich odległość od krawędzi jezdni, od znaków drogowych, skrzyżowań itd. W tym kontekście należy uznać, że powoływana przez skarżącą kampania reklamowa "O.", jako zmierzająca do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, mogła zostać uznana za szczególny przypadek, zezwalający na odstępstwo od zasady sformułowanej w art. 39 ust. 1 u.d.p.

W sprawie niniejszej w istocie rzeczy treść opinii nie wpłynęła decydująco na treść decyzji. Rozstrzygnięcie organu spowodowane było bowiem faktem, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy, w konkretnym miejscu, w odległości [...] m od krawędzi ruchliwej jezdni ul. P. - jest szczególnie uzasadnione.

Pamiętać też należy, że z woli ustawodawcy, to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem to on ma przy podejmowaniu decyzji wyważyć negatywne i pozytywne skutki umieszczenia konkretnej reklamy w konkretnym miejscu, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony, a ciężar dowodu okoliczności uzasadniających to odstępstwo spoczywa na stronie, na co wskazano powyżej.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których jest mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił także dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wypełniając tym obowiązek wynikający z art. 107 § 3 Kpa.Wskazał na konieczną dbałość o bezpieczeństwo ruchu, zwiększające się natężenie ruchu, rozpraszanie uwagi kierowców przez reklamy. Fakty te należą do notoriów i także bez opinii inż. L. K. oraz powoływania się na program GAMBIT powinny być wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji o zgodzie na umieszczenie reklamy. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego oraz reguła, co do ciężaru dowodu okoliczności uzasadniających odstępstwo od tej zasady. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp.

Mankamentem zaskarżonej decyzji jest brak ustosunkowania się przez SKO do argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji I instancji. Uchybienie to jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem argumenty skarżącej nie mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, a to z uwagi na omówione powyżej reguły udzielania zezwoleń w tego typu sprawach. Okoliczność, że raport Komendy Głównej Policji uznaje nośniki reklamowe za czynnik mający niewielki wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, nie zmienia faktu, że oddziaływanie takie występuje. Powoływanie się przez skarżącą na ekspertyzę dotyczącą wpływu instancji reklamowych Megalight na częstotliwość wypadków nastąpiło dopiero w skardze, tak więc organ nie miał możliwości odnieść się do wniosków sformułowanych w tej ekspertyzie. To samo dotyczy oceny wpływu lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, który – co należy podkreślić odnosi się do innej lokalizacji

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ

zasady równości podmiotów wobec prawa. Sąd administracyjny kontroluje decyzje administracyjne z punktu widzenia legalności. Sąd nie może badać prawidłowości funkcjonowania organu w całokształcie jego działania. W tej sprawie Sąd bada tylko zasadność podjęcia zaskarżonej decyzji i nie bada innych decyzji w innych sprawach dotyczących innych nośników w innych miejscach, tym bardziej, że inne decyzje nie wpływają na treść zaskarżonej decyzji. Nie chodzi, bowiem o podział dóbr w pewien sposób reglamentowanych, tylko o politykę władz miasta w kwestii rozmieszczania reklam, przy zastrzeżeniu, że polityka dotychczasowa była powszechnie krytykowana.

Zgodnie z art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (dalej jako p.p.s.a.) Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Uznając, że zgłoszone w piśmie skarżącej z dnia [...] listopada 2007 r. wnioski dowodowe nie spełniają powyższych kryteriów. Sąd wnioski te oddalił. Dołączone do tego pisma zdjęcia nie mogą, bowiem przyczynić się do oceny czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedstawiają one inne nośniki reklamowe, niż przedmiotowy, a jak wskazano powyżej Sąd nie może badać legalności umieszczenia innych nośników reklamowych.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez skarżącą w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest zgodność z prawem decyzji administracyjnej, a nie prawidłowość sporządzenia odpowiedzi na skargę. Dlatego też okoliczność, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze pozostaje bez wpływu na ocenę samej decyzji.

Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.