Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2601/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1,  art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. P. kwotę 600 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydana dnia [...] września 2012r. utrzymała w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że kontrolowaną decyzją Prezydent [...] udzielił M. Z. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. K. w W..

Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego: Pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim:

1. przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń uzgodnień lub opinii innych organów;

3. wyrażeniu zgody przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej – w przypadku budowy gazociągów o zasięgu krajowym lub jeżeli budowa ta wynika z umów międzynarodowych.

Zgodnie z art. 33 ust. 4 Prawa udolnego: do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć:

1. zgodę właściciela obiektu;

2. szkic usytuowania obiektu budowlanego;

3. opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych;

4. opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;

5. pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

6. w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu.

Wskazał, ze inwestycje polegające na rozbiórce budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie zostały objęte reglamentacją rozporządzenia rady ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego w niniejszej sprawie nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego na środowisko.

Dla robót budowlanych objętych decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012r. udzielającą M. Z. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. K. inwestor uzyskał ostateczne uzgodnienie [...] Konserwatora Zabytków, zaś przepisy szczególne nie przewidują obowiązku uzyskania innych pozwoleń, uzgodnień lub opinii.

Ponadto, do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę inwestor dołączył wszystkie, określone art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego, dokumenty, tj. zgodę właściciela oraz projekt rozbiórki, w którym zawarto również szkic usytuowania obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce oraz opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt rozbiórki został sporządzony przez projektanta i sprawdzającego posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane oraz dołączono do niego oświadczenie projektanta i sprawdzającego, iż sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Wobec powyższego, organ uznał, że inwestor spełnił wszystkie warunki, od których zależy uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę. Poza tym organ odwoławczy – odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, że ustawa Prawo budowlane przewiduje odpowiedzialność projektanta za sporządzony projekt. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (o ile jest ona wymagana), w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm. 4), lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003r. Nr 153, poz. 1502, z późn. zm. 5), wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych przepisów art. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane). Ponadto osoby wykonujące samodzielnie funkcje techniczne w budownictwie, które dopuściły się występków lub wykroczeń, określonych ustawą – Prawo budowlane podlegają odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (art. 95 ww. ustawy).

W konsekwencji organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu – ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie.

W ocenie organu odwoławczego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z Ekspertyzy dotyczącej możliwości przeprowadzenia prac rozbiórkowych budynku przy ul. K. w W. w aspekcie ich wpływu na budynki sąsiednie, autorstwa rzeczoznawcy budowlanego dr inż. S. K., wynika, że prace rozbiórkowe, przy zachowaniu odpowiednich warunków, nie wpłyną negatywnie na stan budynków sąsiednich. Wobec powyższego za bezzasadny organ uznał zarzut, iż w wyniku dokonania rozbiórki dojdzie do zagrożenia sąsiednich budynków utratą oparcia.

Bez wpływu na wynik sprawy w ocenie Wojewody jest również zarzut błędnego ustalenia przez organ pierwszej instancji obszaru oddziaływania inwestycji. Wprawdzie organ w decyzji wskazał, że oddziaływanie zamyka się w terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W., ale mając na względzie fakt, że za stronę postępowania uznano również właścicieli nieruchomości sąsiednich (K. i K.) uznać należy, że nie zostali oni pozbawieni możliwości ochrony swych praw.

Wojewoda [...] uznał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Prezydent [...] prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy sprawy, w związku z czym za bezzasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz 85 § 1 kpa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł B. P. – właściciel sąsiedniej nieruchomości przy ul. K..

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. w związku z art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 20 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez odmowę uchylenia decyzji, w której organ wadliwie określił obszar oddziaływania obiektu, a tym samym nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania, co w dalszej kolejności skutkowało pominięciem uzasadnionych interesów tych stron w postępowaniu,

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. w związku z art. 34 i art. 35 ustawy prawo budowlane polegające na odmowie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, który jest niekompletny i nie spełniający wymogów przewidzianych prawem,

3. naruszenie art. 138 § 1 kpa. w związku z 101 § 3 kpa. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku strony o zawieszenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej własności ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Biorąc pod uwagę powyższą regulację, w ocenie Sądu skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] wydana [...] września 2012r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] maja 2012r. w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynku.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy wydały rozstrzygnięcie z naruszeniem prawa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy spowodowane niedopełnieniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – art. 7 kpa., art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Zgodnie z treścią art. 7 kpa., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Przepis ten konstytuuje podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej na jakich powinien opierać się organ w toku postępowania.

Podstawowe zasady wynikające z wyżej wymienionego przepisu, to zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Zgodnie z przyjętą w art. 7 kpa. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza maja obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawia analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 kpa. organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000r., V SA 1816/00, LEX nr 77645).

Dodać należy, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001r., I SA 301/00, LEX nr 53964).

Zasady powyższe obowiązują również organ odwoławczy, który ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że kontrolowane rozstrzygnięcia zapadły z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. i 138 § 1 pkt 1.

Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zgodnie zatem z zawartą w art. 15 kpa. zasadą dwuinstancyjności, istota postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji ni może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 kpa.).

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przewidzianych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania o decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia października 2009r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ drugiej instancji również nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej całokształcie.

Skoro istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to wszechstronne postępowanie w niniejszej sprawie było konieczne, celem rozpatrzenia wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Wskazać należy, że prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 kpa. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, ni odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji nie sprostały w/opisanym wymogom.

Już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący zgłaszał uwagi i zastrzeżenia co do planowanej rozbiórki sąsiedniego budynku. Wraz z pismem z dnia [...] listopada 2011r. złożył organowi opinię techniczną nr [...] sporządzoną przez Ośrodek Rzeczoznawstwa i Techniki Budowlanej oraz oświadczenie z [...] listopada 2011r., a także ekspertyzę techniczną z dnia [...] kwietnia 2003r. i [...] stycznia 2005r. sporządzoną przez rzeczoznawców M. S. i J. A. których autorzy wskazywali na ewentualne skutki jakie dla budynku przy ul. K.– należącego do skarżącego może nieść rozbiórka budynku sąsiedniego. W niniejszej sprawie organ nie przeanalizował w/w dokumentów nie odniósł się do zawartych w nich wniosków, nie wyjaśnił też z jakich powodów uznaje je za nie mające wpływu na rozstrzygniecie.

Organ powołał jedynie ekspertyzę dotyczącą możliwości przeprowadzenia prac rozbiórkowych przedstawioną przez inwestora i na jej podstawie uznał, że zarzuty, iż w wyniku rozbiórki dojdzie do zagrożenia sąsiednich budynków utratą oparcia, są bezzasadne. Nie przeprowadzenie tej analizy przez organy orzekające w niniejszej sprawie zgodnie z obowiązującymi zasadami kpa. uniemożliwia Sądowi kontrole wydanych rozstrzygnięć.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić uwagi Sądu – tj. rozpatrzeć cały zebrany w sprawie materiał dowodowy z uwzględnieniem wszystkich uwag argumentów i zarzutów skarżącego a także przedstawionych przez niego dokumentów, a dokonane ustalenia i ich analizę przedstawić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporządzonego zgodnie z wymogiem określonym w art. 107 § 3 kpa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.