Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 530/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
article: § 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi G.S.M. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] ustalił dla Ł.H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na budynek zamieszkania zbiorowego wraz z częścią usługowo-handlową oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w [...].

Organ w decyzji ustalił następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

- w ramach planowanej inwestycji przewiduje się zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na budynek hotelowy z zapleczem gastronomicznym i konferencyjnym oraz częścią usługową w przyziemiu budynku wraz z wykonaniem niezbędnych prac adaptacyjno-budowlanych, w tym z przebudową lukarn w celu doświetlenia poddasza,

- planowana rozbudowa polegać będzie na budowie łącznika i budynku hotelowego z zapleczem gastronomicznym i konferencyjnym, z możliwością sytuowania usług w przyziemiu budynku; z uwagi na ukształtowanie terenu dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych również w pierwszej kondygnacji nadziemnej; planowany budynek o trzech kondygnacjach nadziemnych, z dopuszczeniem czwartej w poddaszu dachu stromego; dopuszcza się kondygnację podziemne (piwniczne), w tym z wykorzystaniem na miejsca parkingowa, garaże,

- z uwagi na walory architektoniczno-historyczne istniejącego budynku biurowego w przypadku planowanej nowej zabudowy, przeszklony (transparentny) łącznik między budynkami może przylegać do elewacji północno-wschodniej tak, by bezwzględnie zachować w nienaruszony sposób najcenniejszą część tej elewacji w formie otwartych łuków, bez możliwości ingerencji w wielkość otworów,

- w ramach planowanej inwestycji przewiduje się rozbiórkę istniejących obiektów garażowych, inwestycję realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.),

- front działki - dla planowanej inwestycji organ na podstawie § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako front działki przyjął tą część wnioskowanej działki, która przylega do pasa drogowego ulicy [...] skąd odbywa się główny wyjazd do budynku. Front działki stanowi linia prosta łącząca dwa skrajne punkty działki o długości 43 m (zgodnie ze stanowiskiem inwestora zawartym w załączniku graficznym do pisma z dnia [...] r.),

- linia zabudowy - dla planowanej rozbudowy od ulicy [...] wyznacza się obowiązującą linię zabudowy - około 4,5 m od granicy działki, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr ewid. [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym), przed tą linią w granicach działki własnej dopuszcza się wysunięcie elementów typu wykusz,

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy - planowana rozbudowa w stosunku do powierzchni wnioskowanej działki nr ewid. [...] nie może przekroczyć 33%, co łącznie z istniejącą zabudową wynoszącą 35% (nie licząc budynków garażowych przeznaczonych do rozbiórki), daje maksymalnie 68%. Organ odstąpił od ustalania ww. wskaźnika na podstawie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym. W związku z tym, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczył inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie analizy działek sąsiednich. Średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 28,4 % i jest niższy od obecnego wskaźnika zabudowy. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne oraz budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, dla których wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi: dz. nr ewid. [...] - 29,8%, dz. nr ewid. [...] - 35%, dz. nr ewid. [...] - 38,4%, dz. nr ewid. [...] - 23,3%, dz. nr ewid. [...] - 19,9%, dz. nr ewid. [...] - 32,2%, dz. nr ewid. [...] - 21,2%, dz. nr [...] - 21,6%, dz. nr [...] - 22,7%, dz. nr [...] - 28,5%, dz. nr [...] - 25,1%, dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] - 35,2%, dz. nr [...] - 28,8%, dz. nr [...] - 10,9%, dz. nr [...] - 35,6%, dz. nr [...] i [...] - 17,2%, dz. nr [...] - 13,4%, dz. nr [...] - 14,2%, dz. nr [...] - 14,3%, dz. nr [...] - 40,3%. W przypadku zabudowy o funkcji usługowej, biurowej wskaźnik ten prezentuje się następująco - dz. nr ewid. [...] - 41,2 %, dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] - 68, 5%, dz. nr [...] - 32,4%, dz. nr [...] - 58,3%. Organ na podstawie analizy istniejącej zabudowy o funkcji usługowej położonej w obszarze analizowanym wyznaczył wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy maksymalnie do 33%, wskaźnik ten nie dotyczy podziemnej części budynku o funkcji garażowej, znajdującej się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, dla której również nie ustala się odległości od granicy działki,

- szerokość elewacji frontowej - dla planowanej rozbudowy (budowy) organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej (od strony ul. [...]) do 23 m (przy jednoczesnym zachowaniu wymaganych odległości od granic działek budowlanych oraz uwzględnieniu szerokości wnioskowanej działki od strony frontu, tj. ul. [...]), co razem z istniejącą zabudową od strony ul. [...] (której szerokość elewacji frontowej wynosi 17 m) daje razem do 40 m, średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 27,8 m (wyznaczona na podstawie zabudowy na działkach: [...],[...] - 18,1 m, dz. nr [...] - 35 m, dz. nr [...] - 34,1 m, dz. nr [...] - 34,2 m, dz. nr [...] - 11,4 m, dz. nr [...] i dz. nr [...] – 16,1 m, dz. nr [...] - dz. m [...] - 12,6 m, dz. nr [...] i dz. nr [...] - 15,0 m, dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] - 47,4 m, dz. nr [...] - 11,6 m, [...] -20,1 m, dz. nr [...], dz. nr [...] i dz. nr [...] - 19,2 m, dz. nr [...] i [...] - 19,9 m, dz. nr [...] - 12,2 m, dz. nr [...] - 44, 1 m, [...] - 19,6 m, dz. nr [...] - 19,6 m, dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] - 38,7 m, dz. nr [...] - 23,2 m, dz. nr [...] - 32,4 m), ale z uwagi na występującą licznie zabudowę (zwłaszcza usługową) o znacznie większych szerokościach elewacji frontowej (m.in. w bezpośrednim sąsiedztwie - dz. nr [...] - 71,2 m, dz. nr [...] - 34,2 m, zwarta zabudowa pierzejowa wzdłuż ulicy [...] i ul. [...]), organ odstąpił od wyznaczania szerokości elewacji frontowej na podstawie jej średniej w obszarze analizowanym i na podstawie § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczył szerokość elewacji frontowej - do 40,0 m co wynika z przeprowadzonej analizy,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) - istniejący budynek biurowy o trzech kondygnacjach nadziemnych z czwartą, w poddaszu dachu stromego. Dla planowanej rozbudowy (budowy) organ wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) maksymalnie do 11,5 m, co mieści się w przedziale wysokości do okapu między istniejącymi budynkami: na wnioskowanej działce i działce sąsiedniej nr [...]. Planowana rozbudowa nie może być wyższa niż istniejący budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany na działce nr ewid. [...] (zarówno do okapu jak i do kalenic). Zabudowa wzdłuż pasa drogowego ulicy [...] przebiega tworząc uskok, w zaistniałej sytuacji organ skorzystał z możliwości wynikającej z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyznaczył wysokość planowanej rozbudowy na podstawie średniej wysokości elewacji frontowych zabudowy w obszarze analizowanym. Wzdłuż ulicy [...] ukształtowała się zabudowa o trzech kondygnacjach nadziemnych z czwartą, w poddaszu dachu stromego - na działkach nr [...] - 13,1 m, [...] - 12,4 m oraz zabudowa o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem użytkowym na działce nr ewid. [...] - 10,5 m. Po przeciwnej stronie ul. [...] (na działce nr [...]) znajduje się budynek [...] trzykondygnacyjny z czwartą kondygnacją w poddaszu, o wysokości 11,5 m do okapu. Ponadto, wzdłuż ulicy [...] zlokalizowane są budynki w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ewid. [...],[...] i działkach nr ewid. [...],[...], w tym o dwóch pełnych kondygnacjach oraz o jednej kondygnacji nadziemnej z drugą w poddaszu. Wzdłuż ulicy [...] i ulicy [...] zlokalizowane są głównie budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości elewacji frontowej od trzech kondygnacji nadziemnych z czwartą w poddaszu na działce nr ewid. [...],[...], czterech kondygnacjach nadziemnych z piątą w poddaszu na działkach nr ewid, [...],[...],[...],[...], do pięciu pełnych kondygnacji na działce nr ewid. [...]. Wyjątek stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej zlokalizowane na działkach nr ewid. [...],[...]. Zabudowę usługową tworzą budynki o czterech kondygnacjach nadziemnych z piątą w poddaszu na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] oraz budynki [...] o trzech kondygnacjach nadziemnych, przy czym pierwsza w przyziemiu budynku.

- geometria dachu budynku - dach stromy dwuspadowy na istniejącym budynku nie ulegnie zmianie, dla planowanej rozbudowy (budowy) organ ustalił dach dwuspadowy lub wielospadowy (z dopuszczeniem lukarn od strony ulicy [...]) o kącie nachylenia połaci dachowych 30° do 55° odpowiednio do geometrii dachów budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym m.in. na działkach nr [...],[...],[...] przy ul. [...], w przypadku lukarn dopuszcza się również dach płaski o kącie nachylenia połaci dachu do 10°, bowiem zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym,

- budynek powinien posiadać wysokie walory estetyczne i powinien być projektowany w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy,

- inwestycję należy realizować zgodnie z wytycznymi Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Organ ustalił następujące warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

- planowaną inwestycję zaprojektować w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania,

- podczas prowadzenia robót budowlanych i ziemnych, w razie ujawnienia przedmiotu posiadającego cechy zabytku należy niezwłocznie zawiadomić Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a dalsze prace prowadzić w uzgodnieniu z nim,

- wnioskowana działka nr ewid. [...] zabudowana jest historycznym budynkiem przy ul. [...]. Został on ujęty w gminnej ewidencji zabytków, przyjętej zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] roku, zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Ponadto zlokalizowany jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego tzw. [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków,

- Miejski Konserwator Zabytków pismem [...] z dnia [...] dopuszcza możliwość wykonania planowanej inwestycji w zakresie wskazanym we wniosku, z uwzględnieniem poniższych zaleceń konserwatorskich:

nie dopuszcza się nadbudowy ww. istniejącego budynku, dopuszcza się jego przebudowę a planowana rozbudowa (budowa) powinna zachować oryginalną skalę istniejącego budynku, jego bryłę, formę, wystrój i detal architektoniczny, w przypadku planowanej nowej zabudowy, łącznik między budynkami może przylegać do elewacji północno-wschodniej w taki sposób, by bezwzględnie zachować w nienaruszony sposób najcenniejszą część tej elewacji w formie otwartych luków, bez możliwości ingerencji w wielkość otworów, dopuszcza się rozbiórkę istniejących niehistorycznych budynków gospodarczych w miejscu planowanej rozbudowy, wysokość projektowanej zabudowy nie może być wyższa od istniejącego budynku przy ul. [...], w nowej zabudowie dopuszcza się kondygnacje podziemne, w zakresie rozwiązań architektonicznych projektowany nowy obiekt powinien posiadać formę operującą współczesnym językiem architektonicznym (bez nawiązań historyzujących), jednakże harmonijnie wpisaną w zabytkowe otoczenie; planowana inwestycja nie może przejąć roli dominanty nad zabytkowym budynkiem, projektowana rozbudowa nie może przyczynić się do obniżenia wartości zabytkowych budynku, nie może spowodować zeszpecenia obiektu, ani też nie może w konsekwencji spowodować wyłączenia go spod ochrony konserwatorskiej, realizacja inwestycji nie może pogorszyć historyczno-przestrzennych wartości układu urbanistycznego tzw. Górnego Miasta i architektoniczno-kompozycyjnych walorów budynku przy ul. [...], wszystkie szczegółowe rozwiązania projektowe wnioskowanej inwestycji na etapie opracowania dokumentacji projektowej należy w trybie roboczym uzgodnić z Miejskim Konserwatorem Zabytków,

- Miejski Konserwator Zabytków postanowieniem [...] z dnia [...] r. uzgodnił bez uwag decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji,

- w celu osiągnięcia poziomów docelowych benzo(a)pirenu w pyle zawieszonym PM 10 w obszarze miasta [...] wskazane jest włączanie systemów grzewczych budynków do scentralizowanych systemów grzewczych, a tam gdzie nie jest to możliwe należy stosować kotły gazowe, olejowe, odnawialne źródła energii lub kotły na paliwa stale zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia na obszarze miasta [...] ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

W zakresie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, organ ustalił, co następuje:

- zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury - woda, kanalizacja sanitarna, energia elektryczna na bazie istniejących przyłączy znajdujących się w budynku,

- ewentualne inne zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej, np. energia cieplna, kanalizacja deszczowa - na warunkach i w uzgodnieniu z właścicielami sieci,

- unieszkodliwianie odpadów - zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- miejsca postojowe realizować na terenie własnej działki w ilości maksymalnej wynikającej z możliwości zagospodarowania terenu, w tym przeznaczyć na miejsca postojowe podziemną część nowego budynku, przy czym ilość miejsc postojowych powinna zabezpieczać potrzeby korzystających z usług,

- skomunikowanie planowanej inwestycji z istniejącym układem komunikacyjnym (z dz. nr ewid. [...] stanowiącą pas drogowym ulicy [...]), na podstawie uzgodnienia z zarządcą dróg - Wydziałem Dróg pismo znak [...] z dnia [...] r.: miejsca postojowe/parkingowe należy przewidzieć wyłącznie w obrębie działki objętej inwestycją, w ilości zabezpieczającej potrzeby korzystania z usług, jednocześnie Wydział Dróg informuje, że ul. [...] oraz ul. [...] posiada status drogi publicznej gminnej.

W zakresie warunków dotyczących wymagań ochrony interesów osób trzecich organ wskazał, że obowiązują warunki wynikające z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej w decyzji zawierał, po uzupełnieniu pismem z dnia [...] r., wszystkie niezbędne elementy, które zostały określone zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołania od powyższej decyzji zostały wniesione przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową oraz Wspólnotę Mieszkaniową nr [...] w [...] przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...].

W ocenie organu II instancji spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przytoczonymi w treści uzasadnienia decyzji przepisami odrębnymi. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie znalazły zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu nieuwzględniającym zmian wprowadzonych z dniem 3 stycznia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), której art. 4 stanowi, że do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. W sprawie miały również zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu nieuwzględniającym zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1223), z uwagi na brzmienie § 2 ww. rozporządzenia zmieniającego, zgodnie z którym do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Kolegium wskazało, że krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnośnie zarzutu co do błędnego przyjęcia, że mieszkańcy posiadający wyodrębnioną własność lokali z budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...] nie mogą występować w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, Kolegium wyjaśniło, że z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1208 z późn. zm.) wynika, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 24 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednolicie stanowisko, że spółdzielnia mieszkaniowa sprawująca zarząd zgodnie z treścią cyt. wyżej art. 27 ust. 2 jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie). Zasada ta nie wyklucza oczywiście możliwości, by właściciel takiego lokalu był stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowlę. Może to mieć jednak miejsce wyłącznie wówczas, gdy wykaże on swój własny indywidualny interes prawny - odrębny od interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej. Organ I instancji słusznie uznał zatem za stronę niniejszego postępowania [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, która reprezentuje interesy wszystkich członków spółdzielni, a także właścicieli wyodrębnionych lokali. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że żaden z właścicieli wyodrębnionych lokali nie wystąpił o uznanie go za stronę toczącego się postępowania, jednakże, nawet w takim przypadku, uznanie właściciela lokalu za stronę postępowania jest wyjątkiem. Może nastąpić w sytuacji, gdy właściciel lokalu wskaże swój własny, indywidualny interes prawny, odrębny od interesu spółdzielni mieszkaniowej, wykazując przy tym, że określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na jego prawa do korzystania z lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego. Interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony musiałby być odrębny od interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej. Organ odwoławczy wskazał, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłania wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Zatem tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08; z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 796/09; z dnia 7 sierpnia 2013 r., II OSK 760/12). Zatem Spółdzielnia w imieniu swoich członków, czy też właścicieli wyodrębnionych lokali nie może skutecznie podnosić, że osoby te zostały pominięte w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tym bardziej, że sama Spółdzielnia miała zapewnione prawo udziału w tym postępowaniu i skorzystała z tego uprawnienia składając m.in. odwołanie.

Kolegium stwierdziło, że wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu stanowisko organu I instancji odnośnie do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy znajdowało swoją podstawię w § 5 ust. 2 rozporządzenia i pozostaje usprawiedliwione okolicznościami sprawy, nie uchybiając wymaganiu zachowania ładu przestrzennego, co pozwoli na harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy oraz dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich. Organ I instancji ustalił, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy planowanej rozbudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanej działki nr ewid. [...] nie może przekroczyć 33% co łącznie z istniejącą zabudowy wynoszącą 35% (nie licząc budynków garażowych przeznaczonych do rozbiórki), daje maksymalnie 68%. Organ wyjaśnił przy tym, że średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 28,4 % i jest niższy od obecnego wskaźnika zabudowy. Z analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne oraz budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, dla których wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi: dz. nr ewid. [...],[...] - 29,8%, dz. nr ewid. [...] - 35%, dz. nr ewid. [...] - 38,4%, dz. nr ewid. [...] - 23,3%, dz. nr ewid. [...] - 19,9%, dz. nr ewid. [...] - 32,2%, dz. nr ewid. [...] - 21,2 %, dz. nr [...] - 21,6%, dz. nr [...] - 22,7%, dz. nr [...] - 28,5%, dz. nr [...] - 25,1%, dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] - 35,2%, dz. nr [...] - 28,8%, dz. nr [...] - 10,9%, dz. nr [...] - 35,6%, dz. nr [...] i [...] - 17,2%, dz. nr [...] - 13,4%, dz. nr [...] - 14,2%, dz. nr [...] - 14,3%, dz. nr [...] - 40,3%. W przypadku zabudowy o funkcji usługowej, biurowej wskaźnik ten prezentuje się następująco: dz. nr ewid. [...] - 41,2 %, dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] - 68,5%, dz. nr [...] - 32,4%, dz. nr [...] - 58,3%. W bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej zlokalizowane jest [...] o znacznej powierzchni zabudowy terenu, bo aż 68,5 %. W przypadku funkcji usługowej występuje również wysoki wskaźnik zabudowy na poziomie 58,3 %. Zlokalizowana w sąsiedztwie zabudowa wielorodzinna ma zwarty charakter. Wszystkie te okoliczności prowadzą do uznania zasadności określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie odpowiadającym inwestycjom o charakterze usługowym znajdującym się na działkach sąsiednich.

W skardze wniesionej do Sądu w imieniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej zaskarżono w całości powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Na podstawie art. 57§1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048) oraz art. 26-27 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1208) - poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że mieszkańcy posiadający wyodrębnioną własność lokali z budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...] nie mogą występować w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, w sytuacji gdy z treści wskazywanych przepisów ustawy o własności lokali oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jednoznacznie wynika, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w ramach zarządu powierzonego nie może występować w postępowaniach administracyjnych, gdyż przekracza to granice zwykłego zarządu ;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego koniecznego dla rozstrzygnięcia zasadności sprawy oraz stanowiska zajmowanego przez stronę w kontekście jej uzasadnionych interesów:

- w zakresie zgłaszanych obaw mieszkańców ze wskazywanych budynków przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w [...] co do sposobu zagospodarowania działki nr [...] poprzez rozbudowę budynkiem, który w zakresie wydawanych warunków zabudowy przysłoni istniejącą dotychczas zwartą zabudowę. Nadto w zakresie naruszenia stabilności skarpy między budynkami oraz obawami w zakresie możliwego usunięcia dotychczasowego okazałego kilkudziesięcioletniego drzewostanu, który w aktualnym stanie tworzy unikalny mikroklimat i dostarcza także duże ilości tlenu oraz powoduje obniżenie temperatury w okresie jej wysokiego poziomu;

- w zakresie odstąpienia od wyznaczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o treść § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w czego konsekwencji przedmiotowa działka będzie mogła być zabudowana dwa razy większą powierzchnią zabudowy w stosunku do działek objętych analizą w procedurze wydawania niniejszej decyzji -sąsiednie działki posiadają zabudowę na poziomie jedynie wskaźnika 35%. Organ wydający decyzję winien zachować uśredniony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy bez wyznaczania nowego wskaźnika, który w ocenie strony winien być nadal stosowany w związku z utrwaloną istniejącą zabudową jako zabudowa zamieszkiwania wielorodzinnego;

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji wadliwej, w sytuacji, gdy przy rozpoznaniu sprawy Kolegium winno było uchylić decyzję Prezydenta [...].

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, o rozważenie przez Sąd uchylenia poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji organu I instancji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadniczy zarzut skargi naruszenia art. 28 k.p.a. w związku przepisami ustawy o własności lokali i ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przez przyjęcie, że właściciele lokali w budynkach przy ul. [...] oraz ul. [...] nie mogą występować w postępowaniu w charakterze strony, nie mógł odnieść zamierzonego skutku z tej przyczyny, że zgodnie z poglądem wielokrotnie wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - który niniejszy skład orzekający w pełni podziela - tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, a wynika to stąd, że wskazana w tym przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. W konsekwencji tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia tego postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty - jak w niniejszej sprawie wnosząca skargę Spółdzielnia - nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony (właścicieli poszczególnych lokali) i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że owa strona nie brała udziału w postępowaniu. Sąd administracyjny rozstrzygający sprawę ze skargi podmiotu biorącego udział w postępowaniu nie ma podstaw do przyjmowania z urzędu, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z 5 czerwca 2006 r., I OSK 911/05; z 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., II OSK 832/08; z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08; z 18 maja 2010 r., II OSK 796/09; z 16 maja 2012 r., II OSK 362/11; z 20 października 2016 r., II OSK 284/15; z 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że na gruncie regulacji zawartych w ustawie o własności lokali w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wspólną jest, co do zasady, wspólnota mieszkaniowa, którą z kolei reprezentuje na zewnątrz (czyli również wobec organów administracji publicznej) zarząd (art. 21 ust. 1 u.w.l.) lub zarządca (art. 18 ust. 1 u.w.l.). Jedynie wyjątkowo, w razie wykazania przez członka wspólnoty, że posiada on odrębny, a zwłaszcza rozbieżny ze wspólnotą interes prawny, może być on uznany za stronę. (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 lutego 2017 r., II OSK 1346/15, 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1325/15; z 21 października 2015 r., II OSK 3064/14; 21 października 2015 r., II OSK 3064/14; 4 marca 2011 r., II OSK 419/10 oraz II OSK 406/10; z 6 grudnia 2006 r., II OSK 858/06). Podobne zasady podmiotowości i reprezentacji dotyczą również spółdzielni mieszkaniowej jako osoby prawnej działającej na podstawie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W treści wniesionej przez skarżącą Spółdzielnię skargi, nie wykazano, że wynik postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wpływa na prawa i obowiązki właścicieli konkretnych lokali wynikające z przepisów prawa materialnego, decydując o możliwości przyznania indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu współwłaścicieli budynku (części wspólnej), reprezentowanych przez spółdzielnię. Interesu prawnego właścicieli poszczególnych lokali nie można wywodzić z podnoszonych w skardze bardzo ogólnie okoliczności dotyczących przysłonięcia dotychczasowej zabudowy, naruszenia stabilności skarpy, czy usunięcia drzewostanu, bez powiązania tych okoliczności z konkretnymi lokalami, których miałyby dotyczyć w stopniu uzasadniającym przyznanie właścicielom tych lokali statusu strony w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że określenie szczegółowych parametrów planowanej zabudowy następuje na kolejnym etapie procesu budowlanego, tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w trakcie którego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza spełnienie przez daną inwestycję wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie był również trafny drugi podniesiony w skardze zarzut braku podstaw do odstąpienia od wyznaczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a stosownie do § 5 ust. 2, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Oznacza to, że organ wyznaczając parametry w oparciu o § 5 ust. 2 stanowiący wyjątek od ogólnej zasady, zobligowany jest do wykazania, że znajduje to uzasadnienie w treści analizy urbanistycznej, o której stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak wskazano w uzasadnieniu skarżonej decyzji, ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy wyższego niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynikało z uwzględnienia faktu, że w obszarze analizowanym, który obejmuje centrum miasta występuje gęsta i bardzo zróżnicowana zabudowa. Jest to zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jak i usługowa. W bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej zlokalizowane jest [...] o powierzchni zabudowy terenu wynoszącej 68,5 %. W przypadku funkcji usługowej występuje również wysoki wskaźnik zabudowy na poziomie 58,3 %. Zlokalizowana w sąsiedztwie zabudowa wielorodzinna ma zwarty charakter. Wszystkie te okoliczności prowadziły do uznania zasadności określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie odpowiadającym inwestycjom o charakterze usługowym znajdującym się na działkach sąsiednich. Trafnie przy tym odwołano się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie, że o ile analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbyć się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2017 r. II OSK 1732/15). W powyższym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło wyczerpującą argumentację, którą sąd podziela i co do której w skardze nie przedstawiono kontrargumentów.

Mając na uwadze powyższe rozważania, bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów oraz brak okoliczności podważających zaskarżoną decyzję, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.