Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 223/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak ( spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania złożonego od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2016 r., nr [...], o nałożeniu na spółkę [...] Sp. z o.o. (dalej: "spółka", "strona") kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] października 2016 r. w [...] przeprowadzona została kontrola drogowa pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował I. G.. Kierujący wykonywał krajowy transport drogowy osób przewożąc dzieci do szkoły podstawowej i gimnazjum w [...] na trasie [...]. Przewóz ten wykonywany był w imieniu strony. Kierujący okazał do kontroli m.in. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nr [...]. Przebieg i ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole nr [...]

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2016 r. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł, wskazując na wykonywanie przez stronę przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. W ocenie organu przewozy wykonywane przez stronę spełniają przesłanki przewozów regularnych specjalnych, ponieważ w ich ramach codziennie przewożeni są uczniowie z wyłączeniem innych pasażerów. Organ I instancji nie stwierdził przesłanek, które zwalniałyby stronę spod odpowiedzialności.

W odwołaniu spółka zakwestionowała, aby wykonywane przez nią przewozy były przewozami regularnymi specjalnymi. Odwołująca podniosła, że przez ciągłą modyfikacje kursów nie miała możliwości ułożenia rozkładu jazdy i wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na przewozy regularne specjalne. Nie mogła także otrzymać zgody na korzystanie z przystanków, na jakich będzie się zatrzymywał autobus, jako że połowa miejsc, z których zabiera i na których wysadza dzieci, nie jest przystankiem. Odwołująca powołała się przy tym m.in. na oświadczenie v-ce Dyrektora Zespołu Szkół w [...] z [...] listopada 2016 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał, że wykonywany w dniu kontroli przewóz był przewozem regularnym specjalny, Przewóz regularny specjalny, jak podał ten organ, jest kierowany do określonej grypy osób, z wyłączeniem innych osób. Nie jest to przewóz ogólnodostępny, bowiem nie mogą z niego skorzystać osoby, które nie należą do uprzednio określonej przez przewoźnika grupy osób. Za taki przewóz należy uznać usługi polegające na przewozie określonej kategorii pasażerów, w określonych odstępach czasu i po określonych trasach. Ponadto, pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki za ustaloną opłatą.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie organu II instancji, wynika, że przewóz wykonywany w dniu kontroli przez odwołującą się spółkę był przewozem regularnym specjalnym. Był to przewóz wykonywanym regularnie i była przewożona konkretna grupa osób. Na podstawie umowy z [...] lipca 2015 r. zawartej przez stronę z Gminą [...], kierujący pojazdem w imieniu strony wykonywał przewóz dzieci do szkoły podstawowej i gimnazjum w [...] na trasie [...]. Z przywołanej umowy jednoznacznie wynika, że odwołująca zobowiązała się wykonywać przewozy uczniów w dni nauki szkolnej do i ze szkół w roku szkolnym 2016/2017. Zgodnie z § 3 tej umowy wynagrodzenie za wykonanie usługi zostało ustalone w wysokości [...] zł brutto za każdy kilometr przebiegu autobusu. Kierujący, przesłuchany w charakterze świadka potwierdził, że wykonuje przewozy dzieci do szkoły podstawowej i gimnazjum w [...] na powyższej trasie. Okoliczności te, w ocenie organu Inspekcji Transportu Drogowego, jednoznacznie potwierdzają wykonywanie regularnych przewozów dzieci z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem. Przewozy spełniają przesłankę regularności oraz przewożenia określonej kategorii osób (pasażerów), bowiem codziennie są przewożeni uczniowie z wyłączeniem innych osób. Organ II instancji podkreślił, że zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności. Organ ten nie zgodził się z twierdzeniami odwołującej. Także ustalenie przystanków, na których będzie odbywać się zabieranie i wysadzanie dzieci, zdaniem organu, leży w gestii odwołującej i można je ustalić tak, aby wystąpienie z wnioskiem o zezwolenie było możliwe.

Ponieważ strona w dniu kontroli nie posiadała zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w transporcie drogowym, przewóz wykonywany był z naruszeniem określonym w lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości [...] zł na podstawie art. 92a ust. 1 tej ustawy. Odwołująca nie przedstawiła przy tym żadnych dowodów na okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego, skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez pominięcie przedstawionych dokumentów w postaci: oświadczenia v-ce Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w [...], wniosku złożonego do Urzędu Miejskiego w [...] z [...] listopada 2016 r., odpowiedzi Burmistrza [...] na wniosek oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...], a także twierdzeń i zarzutów zawartych w samym odwołaniu, 2) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez pominięcie tego, że skarżąca działała w zaufaniu do Gminy [...] oraz wyjaśnień Ministerstwa Transportu w zakresie, w jakim władze wskazały, że wykonywane przez skarżącą przewozy szkolne nie są przewozami regularnymi specjalnymi, w szczególności ze względu na to, że przy ich wykonywaniu skarżąca wykorzystuje miejsca odbioru i przewozu niebędące przystankami w rozumieniu przywołanej uchwały, 3) art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo braku podstaw, 4) art. 4 pkt 9 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 4 pkt 22 oraz art. 18 ust. 1 i art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przez uznanie, że przewozy wykonywane przez skarżącą są przewozami regularnymi specjalnymi, podczas gdy stanowią przewozy okazjonalne, a zatem brak było podstaw do nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że organ II instancji pominął załączone do odwołania dowody, które przywołane zostały w celu wykazania twierdzeń dotyczących tego, że realizowane przez nią przewozy nie mają cech przewozów regularnych specjalnych. Wynikało z nich w szczególności, że to zleceniodawca wskazywał sposób organizacji transportu (trasy, miejsca wsiadania i wysiadania uczniów, częstotliwość przejazdów), jak również brak było przystanków autobusowych w części miejscowości, w których wykonywany był przewóz uczniów. Z rzeczonych dowodów wynikało również, że skarżąca działała w przeświadczeniu, iż przewozy przez nią wykonywane nie mogły być zakwalifikowane jako przewozy regularne specjalne z uwagi na sposób ich organizacji – brak stałości tras, zmienne godziny, brak przystanków w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Potwierdza to zresztą brzmienie umowy oraz wyjaśnienia złożone przez organ administracji publicznej przy jej zawarciu, w tym udzielone przez Ministerstwo Transportu, gdzie wskazano, że taki sposób formułowania umów, akcentujących przewagę zleceniodawcy nad zleceniobiorcą, oraz taki sposób ich wykonywania, ma stanowić podstawę do uznania, że przewozy będą miały cechę przewozów okazjonalnych. Nie oceniając prawidłowości tych wyjaśnień, skarżąca działała w zaufaniu do nich. Ponadto, skarżąca wskazała, że nie wszystkie przewozy uczniów należy zakwalifikować, jako przewozy regularne specjalne. Cechą przewozów regularnych specjalnych jest to, że przewoźnik ma pozycję dominującą wobec podmiotów korzystających z usług. Jak wynika natomiast z załączonego do odwołania oświadczenia v-ce Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w [...] oraz twierdzeń samej strony, a także interpretacji umowy, podstawowym obowiązkiem przewoźnika było organizowanie przewozów pod potrzeby szkoły, przy nadzorze opiekunów szkolnych – stroną dominującą w organizacji przewozu była zatem dyrekcja szkoły. Zleceniodawca, to jest Gmina [...], działający przez swoją jednostkę budżetową, wskazywał, jakie powinny być godziny odjazdów i przyjazdów, trasy i miejsca wsiadania oraz wysiadania uczniów. Brak było regularności przewozów, rozumianej jako możliwość ustalenia stałego i zasadniczo niezmiennego rozkładu trasy, powiązanego z możliwością zatrzymywania się na przystankach. To zleceniodawca każdorazowo ustalał zakres świadczenia usług przewozu, a zatem sam rozkład jazdy – nie była to kwestia ustalana przy zawarciu umowy. Co więcej, miejsca wsiadania i wysiadania uczniów, określone przez władze szkoły, obejmowały punkty w miejscowościach, w których nie ma przystanków w rozumieniu art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym. Brak było wobec tego możliwości stworzenia tras przewozów w taki sposób, aby wsiadanie i wysiadanie uczniów odbywało się tylko i wyłącznie na tak rozumianych przystankach. Prowadziłoby to do niemożności wykonania zawartej z gminą umowy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2016 r. nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem rozstrzygnięcia na gruncie kontrolowanej sprawy jest nałożenie na skarżącą spółkę, w oparciu o art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: "u.t.d."), kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia (lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Istota sporu, do jakiego doszło pomiędzy stronami niniejszego postępowania, sprowadza się do kwalifikacji realizowanych przez skarżącą przewozów drogowych, w tym zwłaszcza przewozu wykonywanego w dniu kontroli. Organ Inspekcji Transportu Drogowego wykazuje bowiem, że przewóz ten należy uznać za przewóz regularny specjalny, to jest przewóz, którego realizacja wymaga sankcjonowanego zezwolenia, z kolei skarżąca negując tę tezę wywodzi, iż ów przewóz powinien być uważany za przewóz okazjonalny, a więc przewóz nie objęty wymogiem uzyskania rzeczonego zezwolenia.

W ocenie tut. Sądu rację w powyżej zakreślonym sporze przyznać należy Inspekcji Transportu Drogowego.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w przywołanym powyżej ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Jednym z tych naruszeń jest wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym (l.p. 2.1. załącznika nr 3 do cytowanej ustawy), za które to naruszenie ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości [...] zł.

W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 4 pkt. 7 u.t.d. przewóz regularny jest to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.). Z kolei art. 4 pkt 9 u.t.d. definiuje przewóz regularny specjalny jako niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Powyżej zaprezentowany sposób regulacji powoduje, że dokonując interpretacji definicji przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9 u.t.d.), który w ocenie organu Inspekcji Transportu Drogowego był wykonywany przez skarżącą spółkę, należy odnieść się do definicji przewozu regularnego, zawartej w art. 4 pkt. 7 u.t.d. Nie powoduje to jednakże – podczas ustalania znaczenia przewozu regularnego specjalnego – przyjęcia wszystkich przesłanek charakteryzujących przewóz regularny.

Z istoty przewozu regularnego specjalnego, którego definicja ujęta jest w art. 4 pkt. 9 u.t.d., a który cechuje niepubliczny charakter, wynika, że nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer, a w konsekwencji przewóz taki wbrew twierdzeniom skarżącej nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy bowiem, że przewóz ten będzie się odbywał zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom – uczniom. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika, określoną w danym czasie, systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 305/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle ustalonego na gruncie kontrolowanej sprawy stanu faktycznego wynika, że skontrolowany przewóz wykonywany był na podstawie umowy zawartej w dniu [...] lipca 2016 r. przez skarżącą spółkę z Gminą [...], obejmował on wyłącznie dzieci (uczniów) i odbywał się do szkoły podstawowej i gimnazjum w [...] na trasie [...]. W ramach wskazanej umowy skarżąca zobowiązała się wykonywać przewozy uczniów w dni nauki szkolnej do i ze szkół w roku szkolnym 2016/2017. Stosownie do § 1 ust. 1 umowy skarżąca przyjęła do wykonania usługi przewozowe na liniach i według rozkładu jazdy ustalonego przez strony umowy. Natomiast zgodnie z jej § 3 ust. 1 za wykonane usługi Gmina [...] zobowiązała się płacić skarżącej [...] zł brutto za każdy kilometr przebiegu autobusu skarżącej, a także [...] zł brutto za każdy kilometr przebiegu autobusu użyczonego przez Gminę.

W oparciu o powyższe okoliczności faktyczne organ Inspekcji Transportu Drogowego słusznie uznał, że przewóz wykonywany przez skarżącą spełnia cechy przewozu regularnego specjalnego. Przewóz ten odbywał się w sposób cykliczny, powtarzalny, według stałych zasad w zakresie jego częstotliwości. Wskazany przewóz wypełnia dwie charakterystyczne dla przewozu regularnego specjalnego cechy, to jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów) z wyłączeniem innych osób (pasażerów; por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1550/12, CBOSA).

Dla oceny skontrolowanego w sprawie przewozu drogowego, jako przewozu o charakterze regularnym, bez znaczenia pozostają okoliczności podnoszone przez skarżącą zarówno na etapie postępowania przed organem Inspekcji Transportu Drogowego, jak i przed tut. Sądem, a wskazujące na zmienność rozkładu jazdy z uwagi na konieczność jego dostosowania do aktualnych potrzeb (por. § 1 ust. 2 umowy). Wskazane przez skarżącą zmiany nie świadczą o tym, że każdy przewóz wymagał każdorazowego, indywidualnego ustalenia zarówno trasy, jak i rozkładu czasowego. Wręcz przeciwnie, z wyjaśnień samej skarżącej zawartych w odwołaniu wprost wynika, że obowiązywał ją rozkład jazdy (plan dowozu i odwozu), choć ulegał on modyfikacjom, co tydzień, aż do [...] listopada 2016 r. Z ustawy o transporcie drogowym nie można jednakże wyprowadzić wniosku, że regularność wykonywania przewozów zostaje wykluczona przez dopuszczalność zmian w czasowym rozkładzie jazdy i trasach przejazdów.

W judykaturze podkreśla się, że przy ustaleniu, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną ich cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika, określoną w danym czasie, systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu, jeżeli natomiast tenże schemat zakłada element zmienności, elastyczności co do godzin przejazdu oraz tras (przystanków) uwarunkowanych pewnymi czynnikami, to fakt ten sam w sobie nie wyklucza regularnego charakteru przewozu. Wyrażenie "w określonych odstępach czasu i określonymi trasami" nie oznacza, że raz określony rozkład nie może podlegać zmianom. Podnosi się jednocześnie, że rzeczą tylko i wyłącznie przewoźnika jest takie zorganizowanie przewozów osób i zawarcie takich umów, aby przewozy te odbywały się zgodnie z prawem i możliwe było uzyskanie stosownego zezwolenia we właściwym organie (zob. wyroki NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1550/12, z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13, CBOSA).

Jak już zostało to zasygnalizowane powyżej również niespełnianie przez przystanki, na których odbywało się wsiadanie bądź wysiadanie przewożonych przez skarżącą uczniów, warunków, o których stanowi art. 4 pkt 8a u.t.d., co do ich stosownego oznaczenia i umieszczenia informacji o rozkładzie jazdy, nie ma dla załatwienia kontrolowanej sprawy istotnego znaczenia. Trzeba wyraźnie zauważyć, że przepisy ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na które powołuje się skarżąca (chociaż nie wskazuje ona konkretnych jednostek redakcyjnych), odnoszą się w tym względzie do transportu publicznego (por. art. 2 pkt 13 tej ustawy), do którego nie sposób zakwalifikować – z uwagi na niepubliczny charakter – przewozów regularnych specjalnych. Do przystanków związanych z transportem publicznym odnosi się również powoływana przez skarżącą, co nastąpiło nota bene dopiero na etapie postępowania przed tut. Sądem, uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] 2012 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina [...] oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków – stanowiąca jeden z elementów organizowania publicznego transportu zbiorowego (zob. art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1440 ze zm.).

Okolicznością indyferentną dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest także "układ sił" istniejący pomiędzy stronami umowy z [...] lipca 2016 r., w tym wskazywana przez skarżącą pozycja dominująca zleceniodawcy, która miałaby istnieć w tym aspekcie. Z mającego znaczenie dla załatwienia sprawy art. 4 pkt 9 u.t.d. nie wynika żadne kryterium w tym zakresie. Decydujące znaczenie dla ustalenia, czy miało miejsce wykonywanie przewozu regularnego specjalnego mają przede wszystkim okoliczności wykonywania tego przewozu, a te nie budzą w kontrolowanej sprawie wątpliwości. Świadczą bowiem o tym, że po pierwsze, był to przewóz regularny i po drugie, że ta usługa była adresowana wyłącznie do pewnej – zdefiniowanej – grupy osób.

Sporny przewóz nie może być natomiast uznany za przewóz okazjonalny.

Wykonywanie przewozu okazjonalnego, o czym stanowi art. 18 ust. 3 u.t.d., nie wymaga uzyskania zezwolenia, jeżeli: 1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo 2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo 3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2. Ustawodawca zdefiniował przy tym przewóz okazjonalny, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, o czym mowa w art. 4 pkt 11 u.t.d.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że przywołany ostatnio art. 18 ust. 3 u.t.d. przewiduje trzy sytuacje transportu osób, a wywieźć z niego można co stanowi przewóz okazjonalny. W pkt. 1 ustawodawca określił przesłanki przewozu okazjonalnego. W pkt. 2 i 3 zawarte zostały natomiast przypadki tego przewozu ograniczające się tylko do pewnych jego etapów. W myśl art. 18 ust. 3 pkt. 1 u.t.d. przewozem okazjonalnym jest zatem przewóz tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu tej samej grupy osób. Transport rozpoczyna się i kończy w tym samym miejscu. Na podkreślenie zasługuje przy tym to, że transport ten dotyczy przewozu tej samej grupy osób na całej trasie przejazdu zapoczątkowanego i kończącego się w tym samym miejscu. Wszyscy pasażerowie rozpoczynając i kończąc podróż wsiadają i wysiadają zatem w tym samym miejscu. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 3 pkt. 3 u.t.d. przewóz polega na transporcie przez tego samego przewoźnika do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika została przewieziona na zasadzie określonej w art. 18 ust. 3 pkt. 2 u.t.d., czyli została zawieziona przez niego do miejsca docelowego. Treść powołanych przepisów (art. 18 ust. 3 pkt. 2 i pkt. 3 u.t.d.) również wskazuje, że dotyczą one transportu grupy osób na określonej trasie z miejsca początkowego do miejsca docelowego i z miejsca docelowego do miejsca początkowego, przy czym na pewnych odcinkach tej trasy środek transportu jedzie pusty. Powyższe oznacza, że przewóz okazjonalny w rozumieniu art. 18 ust. 3 u.t.d. dotyczy transportu tej samej grupy osób z miejsca początkowego do miejsca początkowego albo z miejsca początkowego do miejsca docelowego, a także z miejsca docelowego do miejsca początkowego, bez zatrzymywania się w innych miejscach (przystankach) i rotacji przewożonych osób, co z kolei cechuje przewóz regularny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 305/14).

Powyżej dokonana wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajduje potwierdzenie w unormowaniach unijnych, zawartych między innymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z 29 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. Urz. UE Seria L z 2009 r. Nr 300, poz. 88 ze zm.). Wprawdzie ów akt normatywny nie ma bezpośredniego zastosowania do krajowego przewozu osób, niemniej może on stanowić wskazówkę przy interpretacji prawa krajowego. Zgodnie z art. 2 pkt. 3 przywołanego rozporządzenia szczególnymi usługami regularnymi (a więc, jak stanowi ustawodawca krajowy, przewozami regularnymi specjalnymi) są usługi regularne bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów. Prawodawca unijny wskazał także w art. 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przykłady szczególnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one w szczególności: a) przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania, b) przewóz uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej. Ponadto, co wymaga wyraźnego podkreślenia, w przepisie tym jednoznacznie wskazano, że fakt, że usługi szczególne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do usług regularnych. Zgodnie z art. 2 pkt. 2 rozporządzenia nr 1073/2009 usługi regularne (czyli przewozy regularne) oznaczają usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i na określonych trasach, przy czym pasażerowie są zabierani z określonych z góry przystanków i dowożeni na z góry określone przystanki. Analogiczne problematyka ta była uregulowana także w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. Urz. UE Seria L z 1992 r. Nr 74, poz. 1 ze zm.).

W związku z powyższym, wbrew zarzutom skarżącej, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 pkt. 9 w zw. z art. 4 pkt 11 i art. 4 pkt 22 oraz art. 18 ust. 1 i art. 92a ust. 1 u.t.d. Organ Inspekcji Transportu Drogowego nie dopuścił się także istotnego naruszenia przepisów postępowania, w tym wskazanego w skardze art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, czy art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Organ administracji publicznej zgromadził w sposób wyczerpujący istotny dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy materiał dowodowy, dokonując jego wszechstronnej analizy, w wyniku której prawidłowo ustalił, że wykonywany przez skarżącą przewóz nosi znamiona przewozu regularnego specjalnego. Natomiast twierdzenia skarżącej i przywołane na ich poparcie dowody przed organem Inspekcji Transportu Drogowego pozostają bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy. Należy przy tym zauważyć, że skarżąca dopiero na etapie postępowania przed tut. Sądem stwierdziła, że także od Gminy [...] otrzymywała wiadomości, co do charakteru wykonywanych przez nią przewozów, mające zaprzeczać ich kwalifikacji do przewozów regularnych specjalnych. W postępowaniu przed organem Inspekcji Transportu Drogowego nie zostały przedłożone chociażby decyzje Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 2016 r. o odmowie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych (nie sposób uznać prawdziwości twierdzenia skarżącej, że decyzje te zostały przedstawione wraz z odwołaniem z [...] listopada 2016 r.). Niezależnie jednak od tego, decyzje te nie zawierają wiążącej dla Inspekcji Transportu Drogowego kwalifikacji przewozów skarżącej i w tym względzie nie mają dla kontrolowanej sprawy znaczenia. Z wyjaśnień skarżącej złożonych na etapie postępowania administracyjnego wynikało z kolei, że przed stwierdzeniem naruszenia przez organ Inspekcji Transportu Drogowego opierała się ona m.in. na wskazaniach Ministerstwa Transportu z [...] lipca 2007 r. Nie można jednak przyjąć, aby bazowanie na informacjach pochodzących sprzed kilku lat, bez ich dalszej weryfikacji w oparciu o informacje aktualne, zwłaszcza aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, usprawiedliwiało popełnione naruszenie w świetle art. 8 K.p.a. Skarżąca nie wykazała natomiast, jak słusznie uznał organ Inspekcji Transportu Drogowego, aby w kontrolowanej sprawie zaistniały okoliczności z art. 92c ust. 1 u.t.d.

Z powyższych przyczyn skargę jako bezzasadną należało oddalić, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.