Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 758/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1, art. 151, art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 63 § 2, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 145a, art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 107 § 3, art. 15, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 66 ust. 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2024 poz 145
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Protokolant Asystent sędziego Dominika Ratajczyk-Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2024 roku nr F-21/2024 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z dnia 13 czerwca 2024 roku nr 26/2024. a.kr


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 sierpnia 2024 r., nr F 21/2024 Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania Z.P., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z 13 czerwca 2024 r., nr 26/2024 o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z powodu przedawnienia roszczenia.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:

23 listopada 2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek z 21 listopada 2018 r., w którym Z.P. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu oraz o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W celu ustalenia właściwego organu do rozpatrzenia sprawy wniosek z 21 listopada 2018 r. został przesłany do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi. Po ustaleniu, że organem pierwszej instancji jest Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu, wniosek zwrócono 28 grudnia 2018 r. temu organowi.

28 stycznia 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu wydał postanowienie nr 32/2019, którym odmówił wznowienia postępowania w zakresie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Postanowienie doręczono skarżącemu 31 stycznia 2019 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu skarżącemu przysługiwało prawo złożenia zażalenia na wskazane postanowienie, z czego nie skorzystał.

W związku z wejściem w życie 1 października 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu pismem z 9 listopada 2020 r., doręczonym 13 listopada 2020 r., poinformował Z.P. o wprowadzeniu regulacji prawnych w zakresie naliczania ekwiwalentu, na podstawie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie w piśmie tym organ zawiadomił skarżącego, że z uwagi na treść art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy, brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop.

18 marca 2024 r. do Komendy Powiatowej Policji w Sieradzu wpłynął wniosek Z.P. z 13 marca 2024 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Decyzją z 13 czerwca 2024 r. Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu odmówił Z.P. wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwagi na przedawnienie roszczenia.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalenia wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2014 r. i uzyskał ekwiwalent w wysokości wyliczonej na podstawie przywołanych przepisów. 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66. ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalić wysokość omawianego ekwiwalentu. 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Ze względu na treść tego artykułu Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu biorąc pod uwagę datę zwolnienia Z.P. ze służby w Policji, tj. 31 lipiec 2014 r., poinformował funkcjonariusza w stanie spoczynku, że w jego przypadku organ nie może wypłacić wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (pismo z 9 listopada 2020 r., doręczone 13 listopada 2020 r.). Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, by skarżący po uzyskaniu pisma Komendanta Powiatowego w Sieradzu z 9 listopada 2020 r. w sprawie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu, nie zgadzał się ze stanowiskiem organu wyrażonym w tym piśmie. Ostatnią czynnością, jaką skarżący podjął w celu dochodzenia roszczenia było wystąpienie do Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu 23 listopada 2018 r. z wnioskiem z 21 listopada 2018 r. o wznowienie postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu i o wypłatę jego wyrównania. Roszczenie Z.P. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop stało się wymagalne 6 listopada 2018 r., czyli z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15. Bieg terminu przedawnienia tego roszczenia został przerwany 23 listopada 2018 r. w dniu złożenia przez skarżącego wniosku z 21 listopada 2018 r. Sprawa z wniosku została rozstrzygnięta postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z 28 stycznia 2019 r., doręczonym skarżącemu 31 stycznia 2019 r. Ponieważ od dnia doręczenia skarżącemu wskazanego postanowienia, tj. czynności organu przerywającej bieg przedawnienia do 18 marca 2024 r., tj. wystąpienia do Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z żądaniem wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop z 13 marca 2024 r., minęły ponad 3 lata, roszczenie z tytułu prawa do wyrównania ekwiwalentu, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, uległo przedawnieniu. W związku z powyższym Z.P. nie przysługuje należność z tytułu wyrównania ekwiwalentu za urlop. Organ drugiej instancji stwierdził dalej, że w niniejszej sprawie nie stwierdza istnienia wyjątkowych okoliczności, które usprawiedliwiałyby opóźnienie strony w dochodzeniu roszczenia, pozwalających na nieuwzględnienie przedawnienia w rozumieniu art. 107 ust. 2 ustawy o Policji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym 6 listopada 2018 r., a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

2. działanie, które uniemożliwiło skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP o sygn. akt K 7/15;

3. stosowanie uporczywie terminów przedawnienia roszczeń skarżącego, przytaczając przepisy ustawy o Policji, choć wnosił on o zastosowanie art. 156 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że ustalony w sprawie stan faktyczny dowodzi, że termin przedawnienia dochodzenia należności w postaci wyrównania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy upłynął najpóźniej w 2022 r. Skoro w okresie biegu przedawnienia skarżący nie podjął żadnych kroków zmierzających do przerwania biegu przedawnienia, to tym samym działania podjęte dopiero w marcu 2024 r., także takie, które doprowadziłyby ewentualnie do zaspokojenia roszczenia emerytowanego policjanta, nie mieszczą się w zakresie przepisu art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. Nie zostały bowiem dokonane w okresie biegu przedawnienia, lecz znacznie po jego upływie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne.

Przeprowadzona przez sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniającym ich uchylenie.

Kontroli sądu poddano decyzję organu odwoławczego z 5 sierpnia 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 13 czerwca 2024 r. o odmowie wypłaty skarżącemu – funkcjonariuszowi Policji w stanie spoczynku, zwolnionemu ze służby 31 lipca 2014 r. – wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z powodu przedawnienia roszczenia.

Przedawnienie roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych reguluje przepis art. 107 ustawy o Policji. Zgodnie z jego treścią, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (art. 107 ust. 1). Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa: 1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia; 2) uznanie roszczenia (art. 107 ust. 3).

Jak z tego wynika, z przedawnieniem, o którym mowa, mamy do czynienia, gdy uprawniony z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych nie podejmuje działań w celu ich uzyskania dłużej niż 3 lata od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Przy czym bieg terminu przedawnienia przerywa każda jego czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości sądu, że skarżący o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby zwrócił się po raz pierwszy w piśmie z 21 listopada 2018 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji 23 listopada 2018 r.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślić przy tym trzeba, że wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mają znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, a zatem istnienie jakiejkolwiek wątpliwości co do treści żądania nakłada na organ obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie (por. wyroki NSA z 10 listopada 2015 r., II OSK 578/14 i z 16 maja 2008 r., II OSK 510/07). W razie wątpliwości co do rzeczywistej woli wnoszącego podanie organ jest zobligowany wezwać go do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji także udzielanie stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek umożliwiających ukierunkowanie sprawy zgodny z jej wolą. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Jak stanowi art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Organ administracji, do którego wpłynęło podanie, powinien zatem we współdziałaniu z wnoszącym podanie zrekonstruować treść żądania zawartego w podaniu.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie sądu, nie został w całości załatwiony wniosek skarżącego z 21 listopada 2018 r., doręczony organowi pierwszej instancji 23 listopada 2018 r.

We wniosku tym skarżący w sposób wyraźny wniósł o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W wyroku tym bowiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok ten został ogłoszony 6 listopada 2018 r. (Dz. U. poz. 2102) i wówczas przepis art. 115a ustawy o Policji utracił moc, ale jedynie w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Skarżący we wskazanym wyżej wniosku wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a., w tym upatrując możliwości prawidłowego naliczenia przysługującego mu świadczenia.

Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu postanowieniem z 28 stycznia 2019 r. odmówił wznowienia postępowania, wskazując, że sprawa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za czas pełnienia służby, nie została rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego. Postanowienie to doręczono skarżącemu 31 stycznia 2019 r. Skarżący nie składał na nie zażalenia.

Zdaniem sądu okoliczność wydania 28 stycznia 2019 r. przez Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na wskazanie w podstawie prawnej żądania art. 145a k.p.a. nie świadczy jednak jeszcze o tym, że wniosek ten został w całości przez organ administracji załatwiony. Należy zwrócić uwagę, że w piśmie z 18 grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi poinformował skarżącego o tym, że wniosek ten obejmujący żądanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy podczas pełnienia służby w Policji zostanie rozpoznany po ustaleniu jednolitej (dla wszystkich jednostek Policji) interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w zakresie podmiotów, których wyrok dotyczy, daty utraty określnego zakresu mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, a także zasad naliczania świadczenia. Z uwagi na konieczność stosowania tych samych zasad interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy w stanie spoczynku, którzy wystąpili z żądaniem wyrównania wypłaty ekwiwalentu dalsze czynności będą realizowane po uzyskaniu interpretacji nie później niż do 31 marca 2019 r. Jednocześnie w piśmie tym Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi poinformował skarżącego o tym, że wniosek w zakresie żądania wznowienia postępowania został przesłany do Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu jako organu właściwego do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (k. 3 akt administracyjnych, tom III).

Z pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 18 grudnia 2018 r. wynika zatem, że według tego organu w piśmie skarżącego, które wpłynęło do organu pierwszej instancji 23 listopada 2018 r., były zawarte w istocie dwa żądania i będą one odrębnie załatwione.

Podkreślić trzeba, że po wydaniu przez Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu 28 stycznia 2019 r. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi dalej kierował do skarżącego kolejne pisma z 13 marca 2019 r. i 17 sierpnia 2020 r. informujące go o przyczynach nierozpatrzenia wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W piśmie z 13 marca 2019 r. skarżący został poinformowany, że na podstawie złożonego już wcześniej wniosku organ sam podejmie czynności związane z wypłatą ekwiwalentu. W związku z powyższym nie będzie wymagane ponowne złożenie wniosku o przeliczenie i wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (k. 4 akt administracyjnych, tom III, k. 7 akt administracyjnych, tom I). W piśmie z 17 sierpnia 2020 r. wskazano, że niezwłocznie po wejściu w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu jako organ właściwy do załatwienia sprawy rozpatrzy żądanie skarżącego dotyczące wypłaty wyrównania ekwiwalentu (k. 6 akt administracyjnych, tom III, k. 9 akt administracyjnych, tom I).

Sąd stwierdza, że pisma te podważają prawidłowość stanowiska organów, że nastąpiło przedawnienie z uwagi na to, że skarżący przez ponad 3 lata nie podejmował czynności zmierzających do uzyskania wyrównania ekwiwalentu.

Przypomnijmy, że organ nie kwestionował (słusznie), że roszczenie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu powstało z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, a więc 6 listopada 2018 r. Organ nie kwestionował też, że bieg terminu przedawnienia został przerwany przez złożenie przez skarżącego wniosku zawartego w piśmie z 21 listopada 2018 r., które wpłynęło 23 listopada 2018 r. (o wznowienie postępowania w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego). Nie sposób zaprzeczyć też, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało doręczone skarżącemu 31 stycznia 2019 r.

Problem w tym, że organ powołując się w zaskarżonej decyzji na przedawnienie nie wspomniał o treści kierowanych do skarżącego kolejnych pism z 18 grudnia 2018 r., 13 marca 2019 r. i 17 sierpnia 2020 r. Co więcej w piśmie z 13 marca 2019 r., Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wyraźnie wskazał, że na podstawie wcześniej złożonego wniosku organ sam podejmie czynności związane z wypłatą ekwiwalentu i nie będzie wymagane ponowne złożenie wniosku. W kolejnym piśmie skierowanym do skarżącego – z 17 sierpnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi poinformował o tym, że w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji został przygotowany projekt ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który zapewnia realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt K 7/15 i projekt ten został uchwalony przez Sejm 24 lipca 2020 r. Komendant zapewnił skarżącego, że niezwłocznie po wejściu w życie tych przepisów organ pierwszej instancji rozpatrzy żądanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu.

W tych okolicznościach powoływanie się przez organy Policji na fakt, że skarżący dopiero w piśmie z 13 marca 2024 r., doręczonym organowi 18 marca 2024 r., ponownie domagał się wypłaty wyrównania ekwiwalentu, jest nadużyciem prawa (art. 107 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP) i jako takie nie może być zaakceptowane przez sąd.

Oceny tej nie zmienia fakt, że organ pierwszej instancji w piśmie z 9 listopada 2020 r. (k. 10 akt administracyjnych, tom I) wycofał się ze złożonej wcześniej deklaracji, gdyż stwierdził, że na mocy ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która weszła w życie 1 października 2020 r. przepis art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca wskazał, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Wobec tego w przypadku skarżącego brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu.

Sąd nie może poczytać tych wyjaśnień na korzyść organu, bowiem zaprezentowane tu rozumienie przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, ignorujące znaczenie wyroku TK sygn. akt K 7/15, było niezgodne z prawem (zob. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 26 września 2024 r., III SA/Łd 556/21 i powołane tam orzecznictwo). W orzecznictwie sądowym zdążył się już ugruntować pogląd, że "zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15" (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r., III OSK 2963/23). Oznaczało to konieczność zignorowania tego przepisu w części odnoszącej się do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., a więc i do skarżącego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, "wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby" (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., III OSK 5129/21).

W ocenie sądu okoliczność, że w piśmie z 9 listopada 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w Sieradzy poinformował skarżącego o tym, że jego przypadku brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu nie oznacza jeszcze, że wniosek zawarty w piśmie wniesionym 23 listopada 2018 r. został w całości załatwiony. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu administracji było załatwienie tego wniosku w całości. Z akt sprawy przekazanych sądowi nie wynika jednak, aby to nastąpiło.

Zdaniem sądu organy administracji błędnie uznały, że pismo z 13 marca 2024 r., wniesione 18 marca 2024 r., w którym skarżący "ponownie" zwrócił się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego stanowi nowy wniosek, skoro w istocie wniosek wniesiony 23 listopada 2018 r. nie został w zakresie tego żądania załatwiony. Zanim organy administracji uznały, że pismo to stanowi nowy wniosek, ich obowiązkiem było wyjaśnienie intencji, którymi kierował się skarżący wnosząc to pismo. Przy czym obowiązkiem organów administracji było z poszanowaniem zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. udzielenie skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek umożliwiających ukierunkowanie sprawy zgodny z jego wolą. Dowolna interpretacja przez organy administracji pism skarżącego i ich wybiórcze rozpatrywanie stanowiło istotne naruszenie zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 6-9 k.p.a.) oraz art. 61 § 1 k.p.a.

Nie przemawia zatem na niekorzyść skarżącego fakt, że po otrzymaniu pisma organu z 9 listopada 2020 r. nie podjął żadnej akcji procesowej, którą organ mógłby uznać za przerwanie biegu przedawnienia. Sąd podkreśla, że to organy administracji bezpośrednio przyczyniły się do tego, że skarżący nie dochodził swoich praw między 31 stycznia 2019 r. a 18 marca 2024 r., kiedy to złożył pismo zatytułowane "wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji". Odpowiedzialność za niepodejmowanie żadnych działań przez skarżącego do 18 marca 2024 r. obciąża więc organ, a nie skarżącego. O przedawnieniu nie może być zatem mowy.

W świetle powyższego sąd uznał, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji organów obu instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organy administracji nie wyjaśniły w sprawie stanu faktycznego i zaniechały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Błędnie uznały, że wniosek skarżącego o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie może zostać uwzględniony z uwagi na przedawnienie roszczenia (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Należy podkreślić, że strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji wadliwego działania organu administracji.

Na marginesie powyższych rozważań należy dodać, że nie stanowi wystarczającego uzasadnienia odmowy zastosowania przez organ administracji instytucji nieuwzględnienia przedawnienia, o której stanowi art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, jednozdaniowe stwierdzenie braku istnienia wyjątkowych okoliczności, które usprawiedliwiałyby opóźnienie tym bardziej, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia.

Wobec powyższego uznać należy, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a organ drugiej instancji ponadto art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzje organów administracji obu instancji podjęte zostały z naruszeniem prawa materialnego (art. 107 ust. 1 i art. 115a ustawy o Policji). Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania oraz ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.). Postępowanie administracyjne winno zostać przeprowadzone z poszanowaniem zasad określonych w art. 6-9 k.p.a. Organ administracji winien przy tym mieć na uwadze to, że strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji wcześniejszego wadliwego prowadzenia postępowania administracyjnego. Skarżącemu należy więc wyliczyć należną kwotę ekwiwalentu, której sposób wyliczenia wynika wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ustalić różnicę między kwotą należną, a już wypłaconą i dokonać jej uzupełniającej wypłaty. Niedokonanie tych czynności przez organy Policji uprawnia skarżącego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

d.cz.