Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 825/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: Art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1986
law: Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: Art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant: asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 lipca 2023 r. znak: SKO.4150.234.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 czerwca 2023 r. nr DPRG-UA-VIII.636.2023, znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, decyzją z dnia 18 lipca 2023 r., znak: SKO.4150.234.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji), na podstawie art. 8 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977) (dalej: u.p.z.p.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej także: organ I instancji) z dnia 5 czerwca 2023 r., nr DPRG-UA-VIII.636.2023, znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. [...] , na działkach nr [...] i [...] oraz na fragmencie działki nr [...] w obrębie [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w dniu 15 lipca 2021 r. wnioskodawca: spółka P. sp. z o.o. z siedzibą w Ł., złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z wnioskiem planowana inwestycja obejmuje budowę pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o łącznej powierzchni zabudowy 3.400 m2, na terenie inwestycyjnym o łącznej powierzchni 16.814 m2, powierzchnia biologicznie czynna ma wynieść 9.171 m2. Wnioskodawca wskazał, że wysokość elewacji do okapu/attyki/gzymsu nie przekroczy 14 m, liczba kondygnacji nadziemnych zawarta będzie w przedziale od III do IV, szerokość elewacji frontowej to 15 m (od ul. [...]), zaś dach będzie płaski o kącie nachylenia połaci do 15°. Liczbę miejsc postojowych naziemnych wnioskodawca ustalił na 56 (o pow. 0 m2), zaś liczbę miejsc parkingowych w garażu podziemnym na 96 (pow. 3200 m2), co łącznie daje [...] miejsca parkingowe (o łącznej powierzchni 4.900 m2). Zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej wnioskodawca określił w następujący sposób: zaopatrzenie w energię elektryczną, centralne ogrzewanie i wodę – z sieci miejskich; odprowadzanie ścieków sanitarnych do kanalizacji miejskiej – na warunkach gestorów; obsługa komunikacyjna – poprzez dwa zjazdy z ul. [...], planowane do wykonania według odrębnego opracowania.

Organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczną, w wyniku której ustalił, iż obszar analizowany obejmuje tereny zabudowy o wiodącej funkcji przemysłowo-usługowej z funkcją uzupełniającą magazynową, biurową i inną, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją uzupełniającą usługową (w tym usługi handlu, zdrowia, oświaty, itp.) i garażową oraz zabudowy jednorodzinnej z uzupełniającą funkcją gospodarczą i garażową. Działki inwestycji leżą po północnej stronie ul. [...], która dzieli obszar analizowany na dwie jednostki urbanistyczne: przemysłowo-składową, po północnej stronie ul. [...] obejmującą większą część obszaru analizy - są to tereny zrealizowanych dzielnic przemysłowo-składowych, zakładów przemysłowych i terenów obsługi technicznej gminy - tzw. [...] - [...] dzielnica przemysłowa położona w północno-zachodniej części miasta, ograniczona od: południa - ul. [...], wschodu - linią kolejową, zachodu - ul. [...] i północy - ul. [...] oraz mieszkaniową. Po południowej stronie ul. [...], obejmującej małą część obszaru analizy, leży osiedle mieszkaniowe [...] (budynki mieszkaniowe wielorodzinne).

Decyzją z dnia 22 marca 2022 r. nr DPRG-UA-VIII.384.2022 Prezydent Miasta Łodzi odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uznając że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, bowiem nie jest uzupełnieniem funkcji dominującej. Organ podniósł, że wnioskowana inwestycja o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej planowana jest na terenie jednostki od dawna funkcjonującej jako dzielnica przemysłowo-składowo-usługowa. W dzielnicy przemysłowej po północnej stronie ul. [...], w terenie objętym analizą, występują także w mniejszości 2 budynki mieszkalne jednorodzinne oraz 3 budynki wielorodzinne (o parametrach zabudowy jednorodzinnej) naprzeciwko terenu inwestycji, które tworzą większą enklawę zabudowy. Należą jednak do innego kwartału zabudowy niż teren inwestycji, a mianowicie kwartału ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i torami kolejowymi. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w tym 3 budynki wielorodzinne o gabarytach zabudowy jednorodzinnej) oddzielona jest od dużych zakładów i innych budynków przemysłowo-składowych ulicami. Nie graniczy bezpośrednio z działkami o funkcji przemysłowo-usługowej. Jedynym wyjątkiem są działki z zabudową jednorodzinną po wschodniej stronie ul. [...] graniczące ogrodami z zakładem S. S.A. (ul. [...]). W tym przypadku budynek produkcyjny oddalony jest o ok. 30 m od działek mieszkalnych.

Organ I instancji podkreślił, że nieruchomości mieszkalne na terenie [...] stanowią zdecydowaną mniejszość, są funkcją obcą na tym obszarze, wypieraną przez funkcję dominującą i nie stanowią jej kontynuacji. Wnioskowana funkcja wielorodzinna na terenie jednostki przemysłowo-składowo-usługowej, na nieruchomości z zabudową przemysłową (wnioskiem objęto fragment nieruchomości przy ul. [...] ), granicząca z czynnym zakładem przemysłowym, nie wpisuje się w ład przestrzenny zastany na terenie przy ul. [...] , ani w kwartale ograniczonym ulicami: [...], [...], [...] i [...], w którym znajdują się działki objęte wnioskiem, ani w obszarze analizowanym po północnej stronie ul. [...] z wiodącą funkcją przemysłową, magazynową i usługową.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej także: skarżąca, Spółka), jednak decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r., znak: SKO.4150.178.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając argumentację organu I instancji i stwierdzając, że istniejąca w przewadze w obszarze analizowanym funkcja nie daje podstaw do stwierdzenia spełnienia warunku "kontynuacji funkcji" oraz tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla wnioskowanego zamierzenia, na działce objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie na działkach w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa, niemniej jednak funkcja przemysłowa zastana w obszarze, a przede wszystkim na działkach graniczących z terenem inwestycji oraz na nieruchomości (której część objęto wnioskiem) przy ul. [...] jest funkcją mocno uciążliwą, generującą zwiększony poziom hałasu i ruchu, a także innego rodzaju oddziaływania na działki sąsiednie. Budynki wielorodzinne, zgodnie z załącznikiem graficznym załączonym do wniosku, planowane są w odległości ok. 10 m od działającego budynku produkcyjnego zakładu A. Sp. z o.o. (producenta opakowań kartonowych), ok. 7 m od granicy z działką zakładu. Strefa zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej granicząca z ww. zabudową mogłaby nie spełniać swojej funkcji, a uciążliwe sąsiedztwo miałoby wpływ na komfort życia mieszkańców.

Na działkach, które są w zasięgu obszaru objętego analizą, według dostępnych danych z ewidencji gruntów i budynków, zlokalizowanych jest [...] budynków. Budynki te mają różnorodne funkcje, powierzchnie zabudowy, wysokości czy szerokości elewacji frontowej. Intensywność zagospodarowania poszczególnych działek też jest znacznie zróżnicowana. Wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi tu od 2 do 4 kondygnacji nadziemnych, jednak żaden z tych budynków nie ma właściwego kontekstu urbanistycznego. Budynki te nie są zlokalizowane w zespołach podobnych budynków i stanowią mniej niż 1% liczby wszystkich budynków objętych analizą. Natomiast budynki mieszkalne wielorodzinne zlokalizowane na południe od ul. [...] mają wysokość od 4 do 12 kondygnacji nadziemnych, a ich średnia powierzchnia zabudowy wynosi ok. 662 m2. Budynki te zlokalizowane są w jednolitym układzie urbanistycznym - zespołów budynków o podobnych gabarytach i funkcji. Jednakże każdy z tych budynków położony jest w odrębnych urbanistycznie kwartałach zabudowy i każdy z tych budynków oddalony jest znacznie od terenu objętego wnioskiem (w linii prostej od granic wniosku budynki zlokalizowane są w odległości od 160 m do 480 m). Żaden z tych budynków nie jest widoczny z poziomu ulicy z terenu objętego wnioskiem, zatem nawet nie sposób ocenić jakikolwiek kontekst urbanistyczny, który byłby widoczny bezpośrednio w terenie. W ocenie Kolegium, dopuszczenie na terenach o funkcji niemieszkaniowej obiektów o funkcji tak odmiennej od już istniejących, winno następować w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dużą ostrożnością. W odniesieniu do planowanej inwestycji nie można mówić o kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, co prowadzi do wniosku, że dla planowanej inwestycji nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dlatego też organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., wyrokiem z dnia 25 października 2022 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 671/22 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W pisemnych motywach swojego rozstrzygnięcia sąd wskazał, iż za dopuszczalne uznać należy lokalizowanie zabudowy wielorodzinnej, skoro z analizy urbanistycznej wynika bezsprzecznie, że sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa – niezależnie od tego, czy jest to zabudowa jednorodzinna czy też wielorodzinna. Zarówno bowiem zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Nie można zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, nawet jeśli w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa przemysłowo-usługowa i jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują - poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej już zabudowy mieszkaniowej.

Sąd podkreślił, iż uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. brak jest w nim bowiem odniesienia się do kluczowych elementów stanu faktycznego, przez co merytoryczna sądowa kontrola tego aktu była utrudniona. Organ ograniczył się bowiem do zrelacjonowania przebiegu postępowania przed organem I instancji, przytoczenia wybranych elementów analizy urbanistycznej i podkreślenia związania jej postanowieniami. Brak jest natomiast jakiejkolwiek oceny tego, czy organ I instancji zasadnie określił obszar analizy i przyjęte współczynniki. Brak jest też rzetelnej i przede wszystkim krytycznej weryfikacji analizy urbanistycznej, w szczególności zasadności przyjętych w niej założeń i wyliczeń, co niewątpliwie było obowiązkiem organów obu instancji.

W ocenie sądu organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił obszar analizowany, jednak nieprawidłowo przyjął do analizy funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa, tylko część terenu wynikającego z analizy ograniczonego kwartałem ulic: [...], [...], [...] i [...]. Jak wynika z decyzji organu I instancji, wskaźniki zostały wzięte z całego terenu analizy, natomiast funkcja oraz zasada dobrego sąsiedztwa zostały ograniczone do wskazanego wyżej kwartału ulic. Kolegium natomiast w ogóle nie wypowiedziało się odnośnie tej kwestii, mimo iż skarżąca Spółka wyraźnie wskazywała, że taki sposób analizy jest wadliwy.

Zdaniem sądu, wbrew twierdzeniom organów administracyjnych, tzw. [...] - ma obecnie charakter mieszany. Nawet jeżeli z analizy wykluczy się bloki znajdujące się po stronie południowej ul. [...], to nie ulega wątpliwości, że w obszarze analizowanym znajdują się również budynki wielomieszkaniowe. Organy administracji zupełnie pominęły w decyzjach np. budynek znajdujący się przy ul. [...], dz. nr ewid [...] obręb [...]. Działka ta na części graficznej analizy nie została opisana. Zdaniem sądu nie można pominąć faktu, że od strony ul. [...] (front działki) naprzeciwko znajdują się domki jednorodzinne. Także w kwartale ulic wskazanych przez organ I instancji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Reasumując, sąd ocenił, iż ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji organy dopuściły się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie funkcji dla nowej zabudowy wyłącznie na zasadzie ograniczenia analizy w tym zakresie jedynie do kwartału najbliższych ulic, na których ma być wykonana inwestycja, co pozostaje w sprzeczności z ideą dobrego sąsiedztwa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r., nr DPRG-UA-VIII-636.2023 ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, iż kierując się oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku, organ analizując planowaną inwestycję pod kątem spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uwzględnił w przeprowadzonej analizie urbanistycznej i w jej wynikach cechy zabudowy całego obszaru analizowanego, w tym również w zakresie kontynuacji funkcji, nie ograniczając ich oceny do obszaru kwartału najbliższych dla planowanej inwestycji ulic.

Prezydent Miasta Łodzi podkreślił, iż teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren ten znajduje się w użytkowaniu wieczystym spółki akcyjnej i wchodzi w skład nieruchomości przy ul. [...] z zabudową przemysłową oznaczoną na mapie i w wypisie z ewidencji budynków jako "p". Część terenu inwestycji - działki o nr [...] i [...] - jest obecnie zabudowana budynkiem o powierzchni zabudowy 10 m2, o innej funkcji niemieszkalnej oraz budynkiem przemysłowym, który w całości mając powierzchnię zabudowy 17.275 m2 zlokalizowany jest na czterech działkach nr [...], [...], [...], [...], a tylko jego część (stojąca na wnioskowanych działkach o nr [...] i [...]) jest przeznaczona do wyburzenia. Część terenu inwestycji - działka o nr [...] stanowi drogę dojazdową biegnącą wzdłuż działek nr [...], [...], [...], [...], obsługującą istniejącą zabudowę przemysłową na terenie nieruchomości przy ul. [...]. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi, który stracił ważność dnia 1 stycznia 2004 r., zatwierdzonym przez Radę Miasta Łodzi w dniu [...] czerwca 1993 r. uchwałą nr [...], wnioskowane działki nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] znajdowały się na terenach o wiodącej funkcji produkcji przemysłowej i obsługi technicznej, oznaczonych symbolem [...]. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] marca 2018 r. ww. działki inwestycji leżą na terenie aktywności gospodarczej o znacznej uciążliwości. Zgodnie z art. 9 ust 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Analizując spełnienie przez planowaną inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ na wstępie uznał, iż należy uznać za zrealizowany warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem przedstawiono oświadczenia z gestorem sieci elektroenergetycznej, ciepła systemowego, wody i kanalizacji sanitarnej i deszczowej.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół objętego wnioskiem terenu wyznaczono obszar analizowany w odległości 3-krotnej szerokości frontu działki/terenu inwestycji od strony ul. [...], z której są planowane główne wjazdy i wejście na teren - tj. w odległości 3 x 164 m = 492 m wokół terenu objętego wnioskiem - zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) (dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Analizę wykonano na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 (2 części mapy) wydanej przez [...] Ośrodek Geodezji, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, w analizie urbanistycznej uwzględniono działki sąsiednie względem terenu inwestycji, tj. wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizy, przy czym działki objęte tym obszarem częściowo zostały uwzględnione w całości. Po wyznaczeniu obszaru analizowanego przeprowadzono analizę urbanistyczną funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której wykazano, że nieruchomości zabudowane w obszarze analizowanym zajmują łącznie 85,33 ha powierzchni, z czego aż 57,87 ha (68%) stanowią nieruchomości związane z zabudową przemysłową i magazynową. Działki zabudowane budynkami mieszkalnymi zajmują zaledwie 17% (14,75 ha) powierzchni nieruchomości zabudowanych w obszarze analizy, podobnie jak pozostałe działki (zabudowane m.in. budynkami usługowymi, gospodarczymi i garażowymi), które stanowią 11% (12,71 ha). Zatem, dominującą funkcją w obszarze analizy jest ewidentnie funkcja przemysłowa, która stanowi aż 2/3 powierzchni objętych analizą nieruchomości.

Organ ipodkreślił, iż obszar analizowany stanowią dwie jednostki urbanistyczne, oddzielone od siebie szerokim 70 - 90m układem komunikacyjnym ul. [...]:

– jednostka przemysłowo-składowa, po północnej stronie ul. [...] obejmująca większą część obszaru analizy - są to tereny zrealizowanych dzielnic przemysłowo-składowych, zakładów przemysłowych i terenów obsługi technicznej gminy - tzw. [...] - [...] dzielnica przemysłowa położona w północno-zachodniej części miasta. Na ww. terenie (po północnej stronie ul. [...]) występują również budynki, mieszkalne, jednak stanowią zdecydowaną mniejszość względem budynków produkcyjnych i znaczna ich większość została wybudowana w okresie przed powstaniem na tym obszarze wielkich obiektów zakładów przemysłowych. Pojawienie się nowych budynków mieszkalnych na działkach na [...] wiąże się obecnie wyłącznie z bezpośrednim sąsiedztwem tych nieruchomości z działkami o tej samej funkcji oraz zachowaniem odległości, od zakładów przemysłowych, pozwalającej na pogodzenie tych dwóch skrajnych funkcji;

– jednostka mieszkaniowa, po południowej stronie ul. [...], obejmująca małą część obszaru analizy, na której leży osiedle mieszkaniowe [...].

Zdaniem organu funkcje w obszarze analizowanym, w wyodrębnionych jednostkach urbanistycznych, są wyraźnie pogrupowane, niejednokrotnie rozdzielone ulicami oraz w większości są jednolite. Duże osiedle zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest zakomponowane po południowej stronie ul. [...], z wyraźnie wydzielonymi obszarami zabudowy mieszkaniowej i usługowej, stanowiącej niezbędne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Natomiast w jednostce przemysłowo-składowej położonej po północnej stronie ul. [...] zabudowę charakteryzują gabaryty zabudowy produkcyjnej, wynikające niejednokrotnie z technologii prowadzonej działalności. Teren planowanej inwestycji leży w kwartale ograniczonym ulicami: [...], [...], [...] i [...] i przylega bezpośrednio do działek drogowych ul. [...] (droga powiatowa) oraz ul. [...] (droga gminna). Wnioskowana inwestycja o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej planowana jest w obszarze o dominującej funkcji przemysłowej, dodatkowo w miejscu jej największej koncentracji, na terenie jednostki od dawna funkcjonującej jako dzielnica przemysłowo-składowo-usługowa, gdzie znajduje się wiele zakładów produkcyjnych, magazynów, lokali usługowych.

Organ stwierdził, że w wyodrębnionej w terenie analizowanym jednostce przemysłowo-składowej, po północnej stronie ul. [...], występują także budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki wielorodzinne, jednak stanowią one zdecydowaną mniejszość względem zabudowy przemysłowej. Występująca w tej jednostce zabudowa mieszkaniowa w większości jest pozostałością pierwotnego zagospodarowania tego terenu, powstałego nawet przed II wojną światową. Budynki mieszkalne po północnej stronie ul. [...] występują pojedynczo lub w małych grupach. Wyjątkiem jest jedynie zespół przy ul. [...] i ul. [...] (po wschodniej stronie ul. [...]), który tworzy większą enklawę zabudowy. Budynki mieszkalne wielorodzinne zlokalizowane w jednostce przemysłowo-składowej charakteryzują się głównie parametrami zabudowy jednorodzinnej z wyjątkiem dwóch obiektów: przy ul. [...] i przy ul. [...].

Budynek przy ul. [...] jest budynkiem stosunkowo nowym, zrealizowanym w 2018 r. (zgodnie z danymi z ewidencji budynków), powstałym z uwagi na jego sąsiedztwo - głównie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, czyli sąsiedztwo funkcji uzupełniających się i niewykluczających ze względu na swój charakter i specyfikę.

W przypadku obiektu przy ul. [...] mamy do czynienia z budynkiem powstałym w roku 1956 (zgodnie z danymi z ewidencji budynków), a więc przed ukształtowaniem się terenów położonych na północ od ul. [...] jako dzielnica przemysłowo-składowo-usługowa tzw. [...] (pierwszym zakładem przemysłowym, który powstał w ramach [...] była fabryka [...] - obecnie [...] - znajdująca się przy ul. [...], tuż za granicami obszaru analizowanego, której budowa rozpoczęła się w 1958 r.). Działka z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] sąsiaduje z nieruchomością obecnego zakładu przemysłowego C. S.A., którego zabudowa powstała w 1976 r. Odległość pomiędzy omawianym budynkiem wielorodzinnym a zabudową produkcyjną ww. zakładu wynosi 35,5 m.

Pozostała zabudowa mieszkaniowa oddzielona jest od dużych zakładów i innych budynków przemysłowo-składowych ulicami - nie graniczy ona bezpośrednio z działkami o funkcji przemysłowej. Jedynym wyjątkiem są działki z zabudową jednorodzinną po wschodniej stronie ul. [...], graniczące ogrodami z zakładem S. S.A. (ul. [...]). W tym przypadku budynek produkcyjny oddalony jest o ok. 30 m od działek mieszkalnych.

Organ podkreślił, iż w obszarze analizowanym, na terenie jednostki przemysłowo-składowej położonej po północnej stronie ul. [...], brak jest zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, który mógłby stanowić wzorzec dla wnioskowanego zespołu zabudowy. W ocenie Prezydenta Miasta Łodzi wnioskowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, planowana w jednostce przemysłowo-składowej obszaru analizowanego, na fragmencie dużej nieruchomości przy ul. [...]ul (składającej się z kilku działek) zabudowanej m.in. budynkiem produkcyjnym o powierzchni zabudowy 17.275 m2, przewidzianym jedynie do częściowego wyburzenia wyłącznie na wnioskowanym terenie działek [...] i [...], a pozostawionym na działkach [...] i [...], jednocześnie granicząca z czynnym zakładem przemysłowym, zlokalizowanym m.in. na sąsiednich działkach nr [...] i [...] ("A." Sp. z o.o., ul. [...]), nie da się pogodzić z funkcją produkcyjną zabudowy nieprzewidzianej do wyburzenia, pozostającej na nieobjętych wnioskiem działkach [...] i [...] nieruchomości przy ul. [...] ; z funkcją produkcyjną zabudowy na terenach położonych wzdłuż zachodniej strony ul. [...] (tj. po stronie planowanej inwestycji), na ok. 570 metrowym odcinku między ul. [...] a ul. [...]; z funkcją zabudowy głównie przemysłowo-usługową i magazynową, położonej w kwartale ograniczonym ulicami: [...], [...], [...] i [...], czyli na terenie na którym znajdują się działki objęte wnioskiem oraz z wiodącą funkcją przemysłowo-usługową i magazynową jednostki urbanistycznej przemysłowo-składowej, znajdującej się po północnej stronie ul. [...], której występowanie wykazała sporządzona analiza urbanistyczna.

Ponadto z uwagi na to, iż jednym z istotnych aspektów funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu są związane z danym sposobem użytkowania warunki ochrony środowiska, to przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zastana w obszarze, jak i zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności oraz ich wpływu na działki sąsiednie.

W ocenie organu funkcja przemysłowa zastana w obszarze, jak i na działkach graniczących z terenem inwestycji, w tym na fragmencie nieruchomości przy ul. [...] , nieobjętym wnioskiem, jest funkcją mocno uciążliwą, generującą zwiększony poziom hałasu i ruchu, a także innego oddziaływania na działki sąsiednie. Budynki wielorodzinne, zgodnie z załącznikiem graficznym załączonym do wniosku, planowane są w odległości ok. 10 m od działającego budynku produkcyjnego zakładu A. Sp. z o.o. (producenta opakowań kartonowych), ok. 7 m od granicy z działką zakładu - żaden z istniejących w obszarze analizy budynków wielorodzinnych nie jest zlokalizowany tak blisko zakładu przemysłowego. Strefa zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej granicząca z ww. zabudową produkcyjną mogłaby nie spełniać swojej funkcji (m.in. bezpieczeństwa, wypoczynku), a uciążliwe sąsiedztwo miałoby wpływ na komfort życia mieszkańców. Funkcja produkcyjna wiąże się z wieloma uciążliwościami takimi jak hałas i drgania mechaniczne wywoływane przez działające maszyny lub samochody ciężarowe, groźne dla zdrowia pyły przemysłowe, czy też nieprzyjemny zapach, a niedogodności te stoją w sprzeczności z komfortem życia, jaki powinny zapewnić ludziom lokale mieszkalne.

Prezydent Miasta Łodzi wskazał, iż pomimo że orzecznictwo nie pozwala wydzielać z obszaru analizy podstref, z których wybrana byłaby przedmiotem analizy, a nakazuje wzięcie pod uwagę całego obszaru (co w ocenie organu zostało w analizie uczynione), to niezaprzeczalnym faktem jest istnienie funkcjonalnej granicy wyznaczonej przez ul. [...]. Oddziela ona rozpoczynające się po północnej stronie drogi ogromne tereny o charakterze przemysłowym od terenów mieszkaniowych po stronie południowej. Wnioskowana funkcja koliduje zatem z najbliższym sąsiedztwem terenu inwestycji i nie odpowiada cechom istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Przedmiotowa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna planowana jest bowiem w obszarze analizowanym o dominującej funkcji przemysłowej, w terenie jej największej koncentracji (w ww. części przemysłowej) i w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami, zabudowanymi wielkimi budynkami działających zakładów przemysłowych, natomiast stanowiące mniejszość budynki mieszkalne (w szczególności zespoły budynków mieszkalnych wielorodzinnych) analizowanego obszaru zlokalizowane są głównie po południowej stronie ul. [...], która stanowi wyraźną granicę między tymi dwoma jednostkami urbanistycznymi. Brak jest w obszarze analizowanym wzorca dla wnioskowanej zabudowy - nie ma zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach graniczących z działkami z funkcją, produkcyjną i zarazem otoczonych w bliskiej odległości budynkami przemysłowymi z trzech stron (planowane budynki mają w założeniu sąsiadować bezpośrednio z budynkami przemysłowo-magazynowymi znajdującymi się od wschodu, zachodu i południa, a także należy zauważyć, że od północy, po drugiej stronie ul. [...] - również znajdują się budynki zakładów produkcyjnych). Mieszkania w planowanych budynkach nie spełniłyby swojej roli zapewnienia lokatorom bezpieczeństwa i wypoczynku, ze względu na uciążliwości jakie mogą generować sąsiadujące z terenem inwestycji zakłady produkcyjne.

Odnośnie linii zabudowy organ wskazał, iż wyznacza ją istniejąca zabudowa lokowana wzdłuż ulic. Zabudowa frontowa wzdłuż ul. [...] (droga powiatowa) znajduje się w różnej odległości od krawędzi jezdni tj. od 5 m do 51 m. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powiatowych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od krawędzi jezdni. Budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. [...] (występujące po południowej stronie ul. [...]) stoją w odległości 12 m i 14 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Natomiast zabudowa frontowa wzdłuż ul. [...] (droga gminna) zlokalizowana jest od krawędzi jezdni w odległości od 5 m do 50 m. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane co najmniej 6 m od krawędzi jezdni. Inwestor planuje zlokalizować budynki mieszkalne wielorodzinne w odległości ok. 53 m od krawędzi jezdni ul. [...] i w minimalnej odległości ok. 32 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Możliwa zaś do ustalenia jest obowiązująca linia zabudowy wyznaczona w przedłużeniu linii zabudowy głównych brył istniejących budynków na działkach nr [...] i [...] oraz obowiązująca linia zabudowy wyznaczona w przedłużeniu linii zabudowy istniejącego budynku na działkach nr [...], [...], [...] i [...], którego część ma być rozebrana.

W kwestii wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu organ wskazał, iż analizę wielkości tegoż wskaźnika przeprowadzono dla wszystkich działek obszaru analizowanego. Nieruchomości znajdujące się w obszarze analizy są zabudowane w kilkunastu - kilkudziesięciu procentach, a wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu zawiera się w przedziale od 0,01 do 0,74 (średnio 0,28). Wnioskowany wskaźnik wynosi ok. 0,20 i mieści się w przedziale wskaźników występujących w terenie, w tym istniejących na działkach o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. Możliwy do ustalenia wskaźnik powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działki nr [...] i [...] oraz fragment działki nr [...]): od 0,01 (minimalny wskaźnik dla nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym) do 0,20 (zgodnie z wnioskiem - wnioskowana wartość zawiera się w przedziale wartości występujących w obszarze analizy i nie przekracza wartości średniej dla wszystkich nieruchomości zabudowanych w obszarze analizy).

Szerokość elewacji frontowej zabudowy obszaru analizy determinowana jest poprzez jej funkcje (m.in. przemysłową, magazynową, usługową, gospodarczą, mieszkaniową jedno- i wielorodzinną) i zawiera się w przedziale od 6,5 m do 160 m (średnio 22,5 m z tolerancją 20% - od 18 m do 27 m). Wnioskowana szerokość elewacji frontowej (od ul. [...]) - 15 m. Planowane budynki zgodnie z załącznikiem graficznym stoją szczytami do ul. [...], ich elewacje są prostopadłe do frontu działki. Możliwa do ustalenia szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] i od strony ul. [...] wynosi od 18 m do 27 m (zgodnie z tolerancją 20% średniej szerokości elewacji frontowej wszystkich budynków z obszaru analizy). Ze względu na to, że projektowane wykorzystanie terenu znacząco odbiega od istniejącego zagospodarowania przestrzeni w obszarze analizy, możliwą do ustalenia szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie średniej wartości dla wszystkich budynków z obszaru analizy, z tolerancją 20%, lecz nie spełnia to wniosku inwestora.

Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ wskazał, iż budynki w obszarze analizy mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 2,5 m do 34 m - średnio ok. 6 m (od 1 do 12 kondygnacji). Wnioskowana wysokość do okapu/attyki/gzymsu to 14,0 m. Możliwa do ustalenia dla planowanej zabudowy wysokość elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu wynosi od 2,5 m (minimalna wartość dla wszystkich budynków występujących w obszarze analizy) do 6 m (średnia wartość dla wszystkich budynków występujących w obszarze analizy). Ze względu na to, że projektowane wykorzystanie terenu znacząco odbiega od istniejącego zagospodarowania przestrzeni w obszarze analizy, możliwą do ustalenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podstawie średniej wartości dla wszystkich budynków z obszaru analizy, lecz nie spełnia to wniosku inwestora.

W kwestii geometrii dachu, Prezydent Miasta Łodzi ustalił, że w analizowanym terenie występują budynki z dachami głównie płaskimi (o spadkach do 10°) często z attykami (w tym dachy pogrążone) oraz dachy o małych spadkach od 15° do 30°, a w niewielkiej ilości także o spadkach powyżej 30°. Wysokość kalenicy/lub najwyżej położonej krawędzi dachu zawiera się w przedziale od 2,5 m do 34 m. Kalenice lub najwyżej położone krawędzie dachu usytuowane są najczęściej równolegle lub prostopadle do ulic, przy których stoją. Występują też budynki usytuowane ukośnie względem ulic. Budynki stojące wzdłuż ul. [...] w większości usytuowane są równolegle do ulicy, występuje też zabudowa stojąca prostopadle do tej ulicy. Obecna zabudowa terenu inwestycji stoi zaś równolegle do ulicy [...]. Inwestor we wniosku wskazał wysokość kalenicy - do 14 m, dach płaski o spadku połaci dachowych do 15°, główne kalenice prostopadłe do frontu działki (tj. do ul. [...]). Możliwa zaś do ustalenia dla planowanej zabudowy geometria dachu to: dach płaski o spadku głównych połaci dachowych od 0° do 10° (analogicznie do przeważającej geometrii dachu w obszarze analizowanym), wysokość głównej kalenicy/najwyższej krawędzi dachu: od 2,5 m (minimalna wartość dla wszystkich budynków z obszaru analizy) do 7,5 m (wartość dla najbliżej położonego - budynku mieszkalnego wielorodzinnego od terenu inwestycji tj. budynku przy ul. [...]), kierunek równoległy do granicy z działką drogową nr [...].

Organ I instancji stwierdził, że parametry wnioskowanej zabudowy, choć występują w obszarze analizowanym (wysokość, szerokość, geometria dachu, wskaźnik zabudowy), charakteryzują zabudowę mieszkaniową wielorodzinną występującą w dalszej odległości od terenu inwestycji, w wykształtowanej po południowej stronie ul. [...] innej jednostce urbanistycznej z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Na terenie jednostki urbanistycznej, do której przynależy teren inwestycji zlokalizowanej na obszarze [...], występują dwa budynki mieszkalne wielorodzinne o parametrach zabudowy wielorodzinnej: przy ul. [...] i przy ul. [...] . Parametry budynku przy ul. [...] są zbliżone do parametrów wnioskowanych, lecz należy zauważyć, iż sąsiedztwo budynku przy ul. [...] diametralnie różni się od otoczenia planowanej inwestycji - ww. budynek zlokalizowany jest na działce narożnej, w bliskim sąsiedztwie budynku biurowego i sąsiaduje wyłącznie z jednym zakładem produkcyjnym, oddalonym w odległości 35,5 m. Dodatkowo, omawiany budynek mieszkalny oraz sąsiadujący z nim zakład produkcyjny powstały odpowiednio w latach 50. i 70 XX w. - obecnie nie praktykuje się takiego sposobu zagospodarowania terenu, aby funkcja mieszkaniowa i przemysłowa ze sobą sąsiadowały, gdyż zakłady przemysłowe generują czynniki uciążliwe dla mieszkalnictwa, co może prowadzić do konfliktów społecznych i protestów. Ponadto budynek przy ul. [...] oddalony jest od terenu planowanej inwestycji w znacznej odległości tj. ok. 400 m. Organ zauważył również, iż budynek przy ul. [...] jest jeden, natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa zespołu budynków mieszkalnych, w związku z czym sposób zagospodarowania obydwu terenów różni się.

W przypadku budynku przy ul. [...] mamy do uczynienia z obiektem, który, w przeciwieństwie do planowanej inwestycji, bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomościami z zabudową mieszkaniową. Ponadto, większość parametrów ww. budynku różni się od tych, o które wnioskuje inwestor (mniejsze są: powierzchnia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy). Tak jak w przypadku budynku przy ul. [...] , budynek przy ul. [...] jest jedynym budynkiem na działce i nie stanowi części zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

W związku z powyższym, w ocenie organu, ustalenie parametrów dla wnioskowanego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych możliwe jest jedynie na podstawie średnich wskaźników parametrów całej zabudowy występującej z obszarze analizowanym, gdyż ustalenie ich w oparciu o pojedynczo występujące budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. [...] i przy ul. [...] , wskazywałoby na usilną próbę spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i dostosowaniu decyzji do zamiaru inwestora. W przypadku pozostałej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej w części obszaru analizowanego, po północnej stronie ul. [...], jej parametry są charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie są porównywalne z wnioskowanymi parametrami planowanej zabudowy wielorodzinnej i diametralnie różnią się od nich.

Podsumowując swoje rozważania, Prezydent Miasta Łodzi wskazał, iż wnioskowana funkcja mieszkaniowa wielorodzinna występuje w obszarze analizy, lecz planowana inwestycja, ze względu na swoje położenie na terenie wyodrębnionej w obszarze analizowanym jednostki przemysłowo-składowo-usługowej, na działkach graniczących z trzech stron z działającymi zakładami produkcyjnymi, rażąco koliduje z funkcją budynków sąsiadujących oraz nie odpowiada cechom istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Zabudowa wielorodzinna otoczona budynkami o funkcji przemysłowej (mocno uciążliwej względem funkcji mieszkaniowej) nie spełniałaby swojej roli zapewnienia komfortu w postaci bezpieczeństwa oraz możliwości wypoczynku i jest nie do pogodzenia z zabudową produkcyjną, występującą na działkach sąsiednich. Usytuowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wśród budynków produkcyjno-usługowych burzy ład przestrzenny na tym obszarze rozumianym zgodnie z art. 2 u.p.z.p. Brak jest w obszarze analizowanym takiego przykładu zagospodarowania terenu, jakie proponuje wnioskodawca i nie ma ani jednego przypadku, gdzie zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych sąsiadowałby z wielu stron z budynkami produkcyjnymi w odległości ok. 10 m (brak wzorca dla planowanej inwestycji). Funkcja przemysłowa i mieszkaniowa są to dwie najbardziej sprzeczne funkcje i zlokalizowane obok siebie (przenikające się) nie mogą tworzyć harmonijnej całości oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji stwierdził, że samo występowanie funkcji w obszarze analizowanym w tym przypadku nie jest wystarczające, aby spełnić warunek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozproszenie różnych funkcji w obszarze analizy powoduje, że teoretycznie na wnioskowanym terenie mogłaby zaistnieć każda z nich, pod warunkiem spełnienia pozostałych wymagań wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzeń wykonawczych oraz przepisów odrębnych. Po uwzględnieniu i przeanalizowaniu zabudowy obszaru analizowanego, a w szczególności sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, organ stwierdził, że planowane zamierzenie budowlane jest niemożliwe do pogodzenia z istniejącym zagospodarowaniem obszaru analizowanego, w którym dominuje funkcja przemysłowa, a funkcje są wyraźnie pogrupowane. Planowana inwestycja jest niezgodna z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze analizy, gdyż brak jest na nim zespołu budynków mieszkalnych zlokalizowanego w bliskim otoczeniu działających zakładów produkcyjnych. Mieszkanie powinno stanowić dla ludzi miejsce, w którym mogą m.in. czerpać energię, odnaleźć harmonię i poczucie bezpieczeństwa, co nie jest możliwe w przypadku lokali w przedmiotowych blokach, planowanych wśród budynków przemysłowych, które generują takie czynniki fizyczne jak np. hałas czy drgania mechaniczne. Zdaniem organu I instancji w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z sytuacją, że wnioskowana funkcja mieszkaniowa koliduje i nie da się pogodzić z istniejącą w bezpośrednim sąsiedztwie funkcją przemysłową. Organ I instancji stwierdził, że w związku z tym, iż projektowane wykorzystanie terenu inwestycji znacząco odbiega od istniejącego zagospodarowania przestrzeni w granicach obszaru analizy, możliwe do ustalenia parametry dla nowej zabudowy ustalono m.in. na podstawie średnich wartości z obszaru analizy, lecz w rezultacie nie spełniają one wniosku inwestora. Organ uznał zatem, że warunek dobrego sąsiedztwa nie został spełniony. Jeśli chodzi o przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 6 u.p.z.p., w ocenie organu należało je uznać za spełnione.

Końcowo Prezydent Miasta Łodzi wyjaśnił, iż w trakcie postępowania, stosownie do wymogów procedury administracyjnej, zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę izby architektów. Wyniki analizy urbanistycznej sporządzonej zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. są zawarte w treści decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy.

Na wstępie swoich rozważań Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany został wyznaczony przez organ I instancji prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz prawidłowo rozszerzony do pełnych granic działek ewidencyjnych znajdujących się na obrzeżach tego obszaru z uwzględnieniem zabudowy tam istniejącej. Nie budziło przy tym wątpliwości Kolegium, że w tej sprawie nie znajdowałoby żadnego uzasadnienia ewentualne poszerzanie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotność szerokości frontu terenu. Nawet bowiem minimalny obszar analizowany wyznaczono na bardzo dużym obszarze, a jego granice są pochodną (wielokrotnością) długości frontu działek inwestycyjnych. Wyznaczony zatem obszar analizowany, tak znaczący wielkościowo jak przyjęto w sprawie (w odległości niemal 0,5 km od granic terenu inwestycji), w ocenie organu II instancji odzwierciedla charakterystykę przestrzenną i zagospodarowanie otoczenia, w tym zróżnicowaną zabudowę w różnych częściach tego obszaru.

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji przeprowadził analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która składa się nie tylko z mapy, ale także z części opisowej (w tym tabelarycznej), zawierającej szczegółowe dane dotyczące cech i parametrów zabudowy sąsiedniej, obejmującej 70 obiektów.

Dalej Kolegium stwierdziło, że w sporządzonej analizie urbanistycznej wskazano, że wnioskowana inwestycja o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej planowana jest na terenie jednostki od dawna funkcjonującej jako dzielnica przemysłowo-składowo-usługowa. Wprawdzie po północnej stronie ul. [...] w terenie objętym analizą, występują także w mniejszości budynki mieszkalne jednorodzinne oraz 3 budynki wielorodzinne o parametrach zabudowy jednorodzinnej. Budynki te występują pojedynczo lub w małych grupach. Wyjątkiem jest zespół przy ul. [...], [...] i po wschodniej stronie ul. [...] (naprzeciwko terenu inwestycji), który tworzy większą enklawę zabudowy, należy do innego kwartału zabudowy niż teren inwestycji ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i torami kolejowymi. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w tym 3 budynki wielorodzinne o gabarytach zabudowy jednorodzinnej) oddzielona jest od dużych zakładów i innych budynków przemysłowo-składowych ulicami. Nie graniczą bezpośrednio z działkami o funkcji przemysłowo-usługowej. Jedynym wyjątkiem są działki z zabudową jednorodzinną po wschodniej stronie ul. [...] graniczące ogrodami z zakładem S. S.A. (ul. [...]). Nie zmienia to jednak faktu, iż nieruchomości mieszkalne na terenie [...] stanowią zdecydowaną mniejszość, są funkcją obcą na tym obszarze, wypieraną przez funkcję dominującą i nie stanowią jej kontynuacji. Funkcje mieszkaniowe wielorodzinne analizowanego obszaru zlokalizowane są po południowej stronie ul. [...], która stanowi wyraźną granicę między tymi dwoma jednostkami urbanistycznymi. Funkcja wskazana we wniosku nie stanowi kontynuacji i uzupełnienia funkcji istniejącej na terenie wyraźnie wyodrębnionej jednostki urbanistycznej w obszarze analizowanym - zabudowy przemysłowo-usługowej.

Kolegium podkreśliło również, iż sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna zawiera nie tylko analizę funkcji, ale także wymaganych rozporządzeniem parametrów i gabarytów obiektów istniejących w obszarze analizowanym. Nie wszystkie parametry są możliwe do ustalenia zgodnie z wnioskiem inwestora (szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki). Organ I instancji, w wykonaniu wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Łd 671/22, przeprowadził ponowną analizę urbanistyczną, w której uwzględnił budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się przy ul. [...] , dz. nr ewid. [...] obręb [...] oraz fakt, że w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje zarówno przy ul. [...], jak też w kwartale ograniczonym ulicami: [...], [...], [...] i [...]. Kolegium wskazało, iż okoliczność ta nie była kwestionowana przez organy administracji także w toku postępowania poprzedzającego wydanie poprzednich decyzji, uchylonych wyrokiem z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 671/22. U podstaw twierdzenia organów obu instancji o braku "dobrego sąsiedztwa" nie leżały bowiem ustalenia, że w obszarze analizowanym o średnicy ok. 1 km brak jest zabudowy mieszkaniowej, tylko ustalenie, że zabudowa w tym konkretnym miejscu wskazanym przez inwestora, nawet jeśli znajduje odpowiedniki w bliższym czy dalszym sąsiedztwie, to nie powinna być wprowadzana i utrwalana na obszarze zdominowanym przez zabudowę o przeznaczeniu przemysłowym, magazynowym i usługowym, w szczególności w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Wprowadzenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na wskazanym terenie nie gwarantuje, że obiektywnie i bezkolizyjnie będzie ona współistnieć z istniejącą (dominującą) już funkcją zabudowy. Może wręcz skutkować utrudnieniem prowadzenia dotychczasowej działalności z uwagi na charakter nowej funkcji mogącej podlegać chociażby ochronie akustycznej. Nawet jeśli przyjąć, że [...] "ma obecnie charakter mieszany", to w dalszym ciągu zabudowa w analizowanym kwartale jest zdominowana przez zabudowę niemieszkalną i nie wykazuje tendencji do zmian funkcjonalnych. Mając na uwadze także okoliczność wskazaną przez sąd w powołanym wyroku, iż w sporządzonej uprzednio w sprawie analizie "wskaźniki zostały wzięte z całego terenu analizy natomiast funkcja oraz zasada dobrego sąsiedztwa zostały ograniczone do wskazanego wyżej kwartału ulic" Kolegium zaznaczyło, że analiza wykonana przy ponownym rozpatrzeniu sprawy odnosi się do całego obszaru analizowanego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione warunki opisane w tym przepisie, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji błędną odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.) poprzez wydanie decyzji w sposób jednoznacznie sprzeczny z oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku wydanym w sprawie II SA/Łd 671/22;

2) art. 6 i 8 § 1 k.p.a., poprzez uporczywe i bezprawne odmawianie wydania warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem w sprawie, z powieleniem argumentacji, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku wydanym w sprawie II SA/Łd 671/22 uznał za niezgodną z prawem, co skutkuje celową przewlekłością niniejszego postępowania, generując po stronie skarżącego koszty prowadzenia postępowania administracyjnego, brak możliwości zabudowy działki zgodnie z wnioskiem oraz brak możliwości uzyskiwania dochodu z tego tytułu;

3) art. 7, art. 8 § 2, art. 77 i 80 k.p.a., poprzez:

– nieprawidłowe ustalenie, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy z funkcją znajdującą się na co najmniej jednej działce sąsiedniej - pomimo że organ ustalił, że na obszarze objętym analizą znajduje się zabudowa tożsama z zabudową objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy;

– nieprawidłowe i bezpodstawne ustalenie, że sąsiednia zabudowa przemysłowa generuje dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy tak istotne uciążliwości, że wyklucza jej zabudowę budynkiem mieszkalnym,

4) art. 8 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia wniesionego w sprawie odwołania, a w konsekwencji zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze złożonym w sprawie wnioskiem.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organy, na mocy art. 153 p.p.s.a., były związane rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. II SA/Łd 671/22. Pomimo tego organ I instancji ponownie wydał decyzję odmowną w sprawie wydania warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej trudno jednocześnie zrozumieć, w jakim celu organ I instancji prowadził rozważania, co do tego, że nowa zabudowa mieszkaniowa nie może być brana pod uwagę przy analizie kontynuacji funkcji zabudowy, uwypuklał domniemane (a przede wszystkim - nigdy nie udowodnione) przekroczenia norm hałasu lub inne bliżej niesprecyzowane oddziaływania, które mają być charakterystyczne dla tej lokalizacji (co warto podkreślić - bez jakichkolwiek oględzin, dowodów lub innych weryfikowalnych argumentów, mających świadczyć za tezami głoszonymi przez organ). W ocenie skarżącej organ w swoich rozważaniach tak bardzo subiektywnie i karykaturalnie przedstawił obszar analizowany, że można byłoby odnieść wrażenie, jakoby przebywanie na jego terenie stanowi realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi (zapominając, że sam - jako Prezydent Miasta Łodzi - jest organem prowadzącym szkoły i przedszkola na tym terenie).

Sposób działania organu I instancji jednoznacznie, zdaniem skarżącej może sugerować, że organ wyłącznie z sobie znanych względów, naruszając przepisy prawa, nie zamierza wydać decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem, niezależnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadłego w niniejszej sprawie, przepisów obowiązującego prawa czy argumentów przedstawianych przez skarżącą spółkę i wynikających z akt sprawy. Sporządzając odwołanie od tak uzasadnionej decyzji organu I instancji było oczywiste, że argumenty organu I instancji już raz były oceniane przez WSA w Łodzi i skutkowały jej uchyleniem (uchylono decyzje organów obu instancji). W konsekwencji należało oczekiwać, że organ II instancji, na skutek wniesionego odwołania, decyzję organu I instancji uchyli. Jednak w zaskarżonej decyzji organ II instancji w zasadzie w ogóle pominął fakt, że już raz w niniejszej sprawie WSA w Łodzi się wypowiedział, że tożsame argumenty analizował i - uchylając decyzję organu I jak i II instancji - jednoznacznie stwierdził wadliwość stanowiska tych organów.

Natomiast organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, nadal forsując tezę, zgodnie z którą pomimo faktu, że na terenie analizowanym znajduje się zabudowa mieszkalna, w tym wielorodzinna, to ma ona charakter "obcy" dla tego obszaru, a bliżej niezweryfikowane uciążliwości związane z tym obszarem mają skutkować niemożnością zabudowy terenu objętego wnioskiem zabudową mieszkalna wielorodzinną. W ocenie skarżącej, z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Tymczasem - jak słusznie zauważył to WSA w wyroku II SA/Łd 671/22 - tzw. [...] - pełni funkcje mieszane, zarówno przemysłowe (zabudowa przemysłowa), mieszkalne (zabudowa mieszkalna jedno- i wielorodzinna), oraz wspierająca obie ww. funkcje (szkoły, sklepy, restauracje, banki itp.). Organ, w ramach samowoli urzędniczej, forsuje tezę, jakoby pomimo istnienia zabudowy mieszkalnej na obszarze analizowanym bezpośrednie sąsiedztwo zakładu przemysłowego wykluczało zabudowę działki sąsiedniej budynkiem mieszkalnym. Wprowadzone w ten sposób ograniczenie nie odnajduje jednak żadnego oparcia normatywnego, organ w żaden sposób nie radzi sobie z przedstawieniem argumentów na przywołaną tezę. Jak się zdaje, organ przyjmuje a priori, że sąsiednia zabudowa przemysłowa narusza normy akustyczne, i powyższe działania (nielegalne) zasługują na większą ochronę, niż prawo własności właściciela działki do jej zabudowy. Zapomina jednak, że skarżący zlecił w tej sprawie badania hałasu certyfikowanej jednostce, która wykazała, że głównym generatorem hałasu jest zarządzana przez Prezydenta Miasta Łodzi i znajdująca się nieopodal - droga (co jest typowe dla każdego dużego miasta), bez ustalenia jakichkolwiek oddziaływań ze strony zabudowy przemysłowej. Organy przywołany dokument otrzymały, z nieznanych względów nadal forsują odmienne wnioski.

Skarżąca stwierdziła dalej, że trudno polemizować z organem, który z pominięciem złożonych przez skarżącą badań hałasu nadal dostrzega "zwiększony poziom hałasu i ruchu, a także inne oddziaływania". Zwiększonego poziomu hałasu nie stwierdzono w prowadzonych badaniach, zwiększony ruch generowany jest przede wszystkim przez ul. [...], przy której zabudowa mieszkalna wielorodzinna nie tylko istnieje, ale jest nadal rozwijana. "Innego rodzaju oddziaływania" organ nie definiuje, nie bada, nie wskazuje jak zostało ono udowodnione lub choćby ujawnione. W ocenie skarżącej, takiego oddziaływania nie ma. Wreszcie, postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest postępowaniem, w którym w ogóle te okoliczności mogą mieć jakiekolwiek znaczenie prawne.

Skarżąca do skargi załączyła sprawozdanie z badań pomiarów hałasu przy ulicy [...] oraz przy ulicy [...] w Ł. - na potwierdzenie faktu, że zabudowa przemysłowa znajdująca się w pobliżu terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie emituje uciążliwego hałasu. Ponadto opinię architekta P. - na potwierdzenie faktu, że niewielkie przekroczenia norm hałasu w obrębie inwestycji mogą być niwelowane odpowiednim zaprojektowaniem i wybudowaniem obiektów mieszkalnych oraz są typowe dla m. Ł. oraz ekspertyzę prawną w sprawie zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta miasta Łodzi o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w Ł. Rzeczona ekspertyza pozostaje aktualna także w niniejszej sprawie, wobec czego argumenty tam zawarte skarżąca uznała jako rozwinięcie zarzutów skargi.

Skarżąca podkreśliła, iż organ także dysponował przywołanymi dokumentami, jednak z niezrozumiałych względów pomija je zupełnie w swojej decyzji i formułuje sprzeczne z nimi wnioski. W tych okolicznościach twierdzenie, że na analizowanym obszarze funkcja mieszkalna jest funkcją obcą stanowi co najmniej nadużycie. Twierdzenia organu pozostają w tym zakresie w oczywistej sprzeczności nie tylko z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (który nakazuje, by planowana zabudowa była kontynuacją zabudowy z zabudową na "co najmniej jednej działce sąsiedniej" znajdującej się na obszarze analizowanym), ale także z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Skarżąca zwróciła uwagę, że na obszarze analizowanym znajduje się szereg obiektów budowlanych, będących zarówno budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami oświaty i usługowymi wspierającymi funkcję mieszkaniową (gastronomia, handel, itp.). Nie ma w tym zakresie żadnej sprzeczności pomiędzy planowaną a istniejącą zabudową. Warto dodać, że "funkcja przemysłowa", która także znajduje w obszarze analizowanym od kilkudziesięciu lat współistnieje z funkcją mieszkalną. Skarżąca nie zauważyła, by na analizowanym terenie występowała ponadnormatywna emisja hałasu, zapachu lub jakiekolwiek immisje. Gdyby jednak takie ponadnormatywne oddziaływania kiedykolwiek miały miejsce, wówczas świadczyłoby to o naruszaniu przepisów przez właścicieli/użytkowników takiej zabudowy, które to działanie bezprawne nie może ograniczać uprawnień do zabudowy działek sąsiednich.

Skarżąca podkreśliła, iż planowana inwestycja spełnia warunki uprawniające do wydania warunków zabudowy, zgodnie z art. 61 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja w sprawie, w sposób jednoznaczny została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów wskazanych w petitum odwołania, co potwierdza cytowane wyżej orzecznictwo.

Mając to na względzie, skarżąca wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 4 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 5 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 lipca 2023 r., znak: SKO.4150.234.2023, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 czerwca 2023 r., nr DPRG-UA-VIII.636.2023, znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. [...] , na działkach nr [...] i [...] oraz na fragmencie działki nr [...] w obrębie [...], Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają wymogom prawa.

Sąd podkreśla, że do niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jej

art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej

w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy złożonym w dniu 15 lipca 2021 r. (data wpływu wniosku) i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Sąd podkreśla także, że do niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy zmienione Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które weszło w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jego § 2 do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy złożonym w dniu 15 lipca 2021 r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzed zmiany (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie).

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy obu instancji trafnie zauważyły, iż właściwe do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy będą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zd. drugie u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zauważyć jednak należy, iż wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. W ramach mechanizmu krajowego porządku planistycznego nie mają jednak jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące podstawę do wprowadzenia lokalnego porządku planistycznego. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy nie powinny zatem badać projektu planowanej inwestycji pod kątem zgodności z ustaleniami studium (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., II OSK 2631/21; wyrok NSA z dnia czerwca 2023 r., II OSK 543/22; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2023 r. II SA/Gd 573/22; wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Bezsporne w kontrolowanej sprawie jest, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 6 u.p.z.p.

Osią sporu w kontrolowanej sprawie jest natomiast kwestia spełniania przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (warunek/zasada dobrego sąsiedztwa).

Organ I instancji trafnie przy tym wskazał, iż planowana inwestycja nie stanowi żadnego z wyjątków, wskazanych w art. 61 ust. 2 – 4 u.p.z.p., zatem do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest spełnienie przez inwestycję wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji (zasadę dobrego sąsiedztwa). W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku powtarzania przez nową zabudowę dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Uzależnia ona zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja nie może jednak odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem ochrona "ładu przestrzennego". Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, czy zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Inaczej rzecz ujmując - w zakresie kontynuacji funkcji mieści się jedynie taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2447/21, CBOSA).

Należy podkreślić, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. posługuje się niedookreślonym, nieostrym pojęciem "sąsiedniej działki", które jest kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy nowa zabudowa spełnia warunek dobrego sąsiedztwa. Ma to istotne znaczenie w kontrolowanej sprawie, bowiem obszar analizowany ma tutaj średnicę blisko 1 km, a zawarta w nim zabudowa jest niezwykle zróżnicowana – od zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej, przez zabudowę usługową, magazynową, po zabudowę produkcyjną.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż pojęcie "sąsiedztwa" na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko, aby było możliwe poddanie właściwej ocenie wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Celem stosowanej w tego typu postępowaniach zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd też przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie szerokim, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy zatem interpretować funkcjonalnie, jako nieruchomość lub część nieruchomości, położoną w bliskiej okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., II OSK 2631/21, CBOSA; por. także wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r., II OSK 2850/21, CBOSA).

Odnosząc się do kontrolowanej sprawy należy także podkreślić, iż, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie zarówno organy obu instancji, jak i Sąd rozpoznający skargę, związane są oceną prawną i wskazaniami przedstawionymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 października 2022 r., sygn. II SA/Łd 671/22. W ocenie Sądu zarówno Prezydent Miasta Łodzi, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stanęły na stanowisku sprzecznym z oceną wyrażoną w sprawie o sygn. II SA/Łd 671/22 czym naruszyły art. 153 p.p.s.a.

Podkreślić należy bowiem, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w rozstrzygnięciu tym wskazał wprost, że: "za dopuszczalne uznać należy lokalizowanie zabudowy wielorodzinnej, skoro z analizy urbanistycznej wynika bezsprzecznie, że sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa – niezależnie od tego, czy jest to zabudowa jednorodzinna czy też wielorodzinna. [...] Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, nawet jeśli w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa przemysłowo – usługowa i zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują – poza warunkiem kontynuacji funkcji – parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej już zabudowy mieszkaniowej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku przesądził również, że tzw. [...] ma obecnie charakter mieszany i nawet jeśli z analizy wykluczyć bloki mieszkalne wielorodzinne, znajdujące się po południowej stronie ul. [...], to w obszarze analizowanym niewątpliwie znajdują się również budynki wielomieszkaniowe.

Tymczasem, w ocenie organów obu instancji, wnioskowana funkcja projektowanej inwestycji koliduje z najbliższym sąsiedztwem terenu inwestycji (w szczególności z funkcją produkcyjną zabudowy nieprzewidzianej do wyburzenia, pozostającej na nieobjętych wnioskiem działkach o nr ewid. [...] i [...], z funkcją produkcyjną zabudowy po zachodniej stronie ul. [...], z funkcją głównie przemysłowo – usługową zabudowy położonej w kwartale ulic: [...],[...],[...] i [...] oraz z wiodącą funkcją przemysłowo – usługowo – magazynową jednostki urbanistycznej, znajdującej się po północnej stronie ul. [...]) i nie odpowiada cechom istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Takie stanowisko organów, zdaniem Sądu, sprzeczne jest z oceną prawną, wyrażoną w wyroku w sprawie o sygn. II SA/Łd 671/22. Niewątpliwie również po północnej stronie ul. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa, zarówno wielorodzinna (jak budynki przy ul. [...] , czy ul. [...] , bądź też ul. [...]), jak i jednorodzinna (np. budynki przy ul. [...], czy [...], które są zlokalizowane w tym samym kwartale ulic, co planowana inwestycja). Zdaniem Sądu nie sposób zatem przyjąć, że planowana inwestycja kompleksu budynków wielorodzinnych nie będzie spełniać zasady dobrego sąsiedztwa. Przeciwne stanowisko organów doprowadziło do naruszenia przez organy art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd zwrócił uwagę, że swoją argumentację organy w dużej mierze oparły na argumentach, iż sąsiedztwo zabudowy przemysłowo – usługowo – magazynowej będzie sąsiedztwem uciążliwym dla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Jednak powyższe okoliczności nie powinny podlegać badaniu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Właściwy dla analizy immisji i wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest etap starania się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto, jak wskazuje się w przytoczonym wyżej stanowisku orzecznictwa sądowoadministracyjnego, okoliczności wyszczególnione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Zdaniem Sądu organ I instancji, a za nim również organ II instancji, popełniły błędy również przy ustalaniu możliwych do przyjęcia parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy już istniejącej. Określając zarówno szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz parametry geometrii dachu, organ I instancji wskazał, iż "ze względu na to, że projektowane wykorzystanie terenu znacząco odbiega od istniejącego zagospodarowania przestrzeni w obszarze analizy, możliwy do ustalenia parametr ustalono na podstawie średniej wartości dla wszystkich budynków z obszaru analizy". Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku w sprawie o sygn. II SA/Łd 671/22 wskazał, iż ład przestrzenny w terenie zostanie zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej już zabudowy mieszkaniowej. Organy powinny zatem poczynić ustalenia odnośnie parametrów planowanej zabudowy głównie poprzez porównanie z istniejącą zabudową mieszkaniową, nie zaś ze wszystkimi budynkami w obszarze analizowanym. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., stwierdzając iż: "należy podkreślić, że jeżeli w analizowanym obszarze stwierdzono występowanie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz dopuszczono w konkretnym miejscu zabudowę wielorodzinną, to na etapie konkretyzacji cech nowej zabudowy uzasadnione było przyjęcie wielkości charakteryzujących istniejące już budynki wielorodzinne. Zebrana w aktach dokumentacja zdjęciowa oraz analiza wyznaczonego w sprawie terenu pozwala na lokalizację wnioskowanej zabudowy w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, bez naruszenia norm gwarantujących zachowanie ładu przestrzennego" (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, CBOSA).

Podsumowując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają wskazane wyżej normy prawa materialnego i procesowego w zakresie, który skutkuje koniecznością wyeliminowania ich

z obrotu prawnego.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 5 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organy powinny uwzględnić powyższe wskazówki, dokładnie przeanalizować i ocenić sprawę z uwzględnieniem zgromadzonych w sprawie dokumentów. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wezmą także pod uwagę stanowisko i wskazania wyrażone w wyroku w sprawie o sygn. II SA/Łd 671/22. Organy ponadto ustalą, czy parametry planowanej inwestycji wpisują się w ład przestrzenny obszaru analizowanego, w oparciu o parametry istniejącej już zabudowy mieszkaniowej.