Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 823/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 5, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1c, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 233
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 182/20 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Lipusz oraz [...] i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 listopada 2019 r. nr GZ.rn.625.86.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Lipusz kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 182/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Lipusz oraz [...] i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 listopada 2019 r. nr GZ.rn.625.86.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2019 r. znak: GZ.rn.625.66.2016; 2. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Lipusz kwotę 714 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących [...] i [...] solidarnie kwotę 714 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 28 lutego 2019 r. którą orzekł o: - stwierdzeniu nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 12 października 1948r., nr UR/2.I.2/274 oraz utrzymanego przez nie w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego Pomorskiego z dnia 12 lutego 1946r., nr L.UR.2/1/72 w części w jakich rozstrzygają o podpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN części dawnej nieruchomości ziemskiej [...], powiat Chojnice, wykaz L 15, o powierzchni 104,70 ha, oznaczonej kolorem zielonym na załączonej do decyzji mapie z 26 września 2018r.; - odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1948r. oraz utrzymanego przez nie w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego Pomorskiego z 1946r. w pozostałych częściach, tj. w jakich rozstrzygają o podpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, pozostałej części dawnej nieruchomości ziemskiej [...], powiat Chojnice, wykaz L 15. W uzasadnieniu Minister wskazał, że przejęty majątek [...] zajmował powierzchnię większą niż 100 ha, bo ok. 273,4 ha. Tym samym spełniał warunki powierzchniowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN co oznacza, że słusznie został przejęty na potrzeby reformy rolnej. Organ zauważył jednak, że organ badający prawidłowość orzeczeń wydanych na podstawie § 5 rozporządzenia, poza normą obszarową, na ile to możliwe obowiązany jest ustalić też czy w skład majątku nimi objętego nie wchodziły użytki, których charakter jednoznacznie wykluczał możliwość przeznaczenia ich na cele reformy rolnej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na majątek objęty kontrolowanymi orzeczeniami składały się nieruchomości o różnym charakterze. Przy czym różne dokumenty posługują się różnymi wielkościami poszczególnych użytków, szczególnie w zakresie obszarów zajętych pod użytki leśne. Z punktu widzenia prowadzonego postępowania ma to o tyle znaczenie, że lasy nie miały charakteru rolnego, a obszary leśne powyżej 25 ha nie podlegały reżimowi dekretu PKWN. Uwzględniając zapis zdjęcia lotniczego z 1951r. oraz opierając się na sporządzonej przez biegłego geodetę mapie zalesień, organ stwierdził, że w tym zakresie orzeczenie z 1948r. oraz utrzymane przez nie w mocy orzeczenie z 1946 r., uznające, że cały majątek [...] podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, rażąco naruszają ten przepis prawa. Nie ma bowiem podstaw aby tej części majątku, stanowiącego w istocie znacznych rozmiarów obszar leśny, przypisać jakiegokolwiek charakteru poza leśnym. Oceniając pozostałą część majątku objętego wskazanymi wyżej orzeczeniami w tym niezadrzewioną i niezabudowaną, Minister stwierdził, że brak jest jednoznacznych dowodów, które w sposób niebudzący wątpliwości wykluczyłyby możliwość ich rolniczego lub okołorolniczego wykorzystania. Dlatego też, z uwagi na powierzchnię tej części, wynoszącą 168,7260 ha, a więc spełniającą normę obszarową wynikającą z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, nie ma podstaw do uznania, że w odniesieniu to tej części został rażąco naruszony art. 2 ust. 1 lit. e) ww. aktu. Tym samym zasadne było odmówienie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń we wskazanej części. Jednocześnie organ nie stwierdził istnienia innych przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1948r. oraz utrzymanego przez nie w mocy orzeczenia z 1946r.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Lipusz oraz [...] i [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, rację mają skarżący jak również Lasy Państwowe wskazując, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80 a tym samym również art. 158 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia przed dokonaniem zebrania niezbędnego w sprawie materiału dowodowego i dokonaniem oceny nie wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Protokoły i ewidencje, które udało się organowi odnaleźć z lat 1945 – 1949, w zasadzie są zbieżne wskazując, że powierzchnia lasów w tej nieruchomości ziemskiej stanowiła w przybliżeniu 212 ha. Odmiennie jedynie w tym zakresie kształtuje się zapis w Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. Chojnice z 1945r. Po dokonaniu skreśleń we wskazanej wyżej ewidencji z 1945r. i wpisaniu odmiennych powierzchni poszczególnych użytków, las w niej nie został ujawniony tak jakby go nie było na nieruchomości. Powyższe niewątpliwie czyni niewiarygodnym zapisy zawarte w tej ewidencji, nie czyniąc jednak pozostałych ewidencji i protokołów takimi. Co oznacza - w ocenie Sądu - że organ winien również dokonać szczegółowej analizy tych dokumentów w zestawieniu z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym, a nie opierać się w swych ustaleniach jedynie na zdjęciu lotniczym z roku 1951 i wykonanej na podstawie tego zdjęcia opinii biegłego geodety. Szczególnie, że zdjęcie to zostało wykonane ok. 7 lat po wejściu w życie dekretu PKWN i kilka lat po wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności, których wniesiono. Dla niniejszej sprawy istotne jest natomiast dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy na dzień wejścia dekretu PKWN w życie, a zatem ustalenia jaka była faktycznie powierzchna nieruchomości ziemskiej nie będącej lasem, kwalifikująca ewentualnie nieruchomość pod podpadanie pod dekret PKWN w dacie najbliższej jego wejściu w życie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

A. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niezbędne było przeprowadzenie pełniejszego postępowania dowodowego, wskazując m.in., że:

• "dla prawidłowego rozpoznania mniejszej sprawy, kluczowe jest ustalenie stanu faktycznego" (str. 12),

• "a zatem organ winien wystąpić do Lasów Państwowych o przedłożenie w. protokołu (...) pozwalając na ustalenie faktycznej powierzchni tej nieruchomości" (str. 14),

• "winien powołać biegłego do spraw leśnictwa celem ustalenia wieku lasu, sposobu jego powstania oraz stanu zalesienia" (str. 15),

podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadził bardzo szeroki zakres postępowania dowodowego, mimo, iż nie był do tego zobowiązany i wbrew regułom postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (zgodnie z którymi na tym etapie nie prowadzi się kolejnego postępowania dowodowego tak jak w postępowaniu zwykłym, nie gromadzi ani nie ocenia się dowodów, i nie przeprowadza odrębnego postępowania dowodowego);

B. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 133 § 1 ppsa oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa, przez dokonanie negatywnej oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu nadzorczym, uznając, że w niniejszej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie pełniejszego postępowania dowodowego (co należy rozumieć jako przeprowadzenie nowego pełnego postępowania dowodowego),

- w sytuacji gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasadą adekwatności i proporcjonalności (art. 7b kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 kpa) wyszedł poza ramy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, a tym samym Minister ze szczególną wagą stosował się do zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, odpowiednio wyważając interes stron oraz interes społeczny

- i w konsekwencji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy (na tyle na ile jest to możliwe ponad 70 lat od daty kluczowej dla dokonywanych ustaleń) oraz dokonał zasadnej gradacji dowodów, wobec czego jego decyzje odpowiadają prawu, co powinno doprowadzić Sąd I instancji do oddalenia skarg;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art, 106 § 5 ppsa w zw. z art. 233 k.p.c., a także

w zw. z art 7, 8,77 i 80 kpa, poprzez dokonanie dowolnej, nieprawidłowej oceny:

a) dowodów zebranych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji,

b) dowodu wskazywanego w skardze Skarbu Państwa - Lasów Państwowych (protokół), jako dowodu mającego istotne znaczenie w sprawie, które rozwiałoby wątpliwości co do stanu faktycznego,

c) przydatności dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie jako dowodu, który jest w stanie wykazać stan zadrzewienia nieruchomości z dokładnością co do roku (mimo upływu ponad 75 lat od zdarzeń mających skutki prawne),

uznając w konsekwencji, że Minister naruszył art, 7, 8, 77 i 80 kpa,

d) podczas gdy mimo zasady nieprzeprowadzania nowego postępowania dowodowego, organ wyszedł poza ramy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i ze szczególną wagą zastosował się do zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, natomiast dowody w postaci opinii biegłego oraz protokołu z Lasów Państwowych wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie zmienią obrazu stanu faktycznego, nie są bowiem w stanie w sposób niebudzący wątpliwości i jednoznacznie wykazać jaki był stopień zalesienia spornej nieruchomości gruntowej, i nie stanowią dowodów bardziej wiarygodnych od dowodów zgromadzonych przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi (np. zdjęcie lotnicze);

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 141 § 4 ppsa przez wskazanie wytycznych, które z uwagi na wskazane wyżej zarzuty nie sposób uznać za dowody mogące w sposób wiarygodny przyczynić się do dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Opisane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w sytuacji gdy odpowiadają one prawu, więc w wyniku prawidłowo przeprowadzonej kontroli Sąd powinien oddalić złożone na nie skargi.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionych skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli:

- Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Lipusz Lasy Państwowe dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania;

- [...] i [...] dochodząc jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów środka odwoławczego.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022r. sygn. akt II OSK 1149/19, 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, 19 stycznia 2024r. sygn. akt. I OSK 1828/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282).

Jednocześnie judykatura uwypukla, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918).

Podkreślić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156–158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją (por. W. Chróścielewski, Weryfikacja ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 260–268).

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej można przywołać następujące istotne niestaranności.

W ramach naruszenia przepisów prawa materialnego, w zarzucie oznaczonym jako A wskazuje się na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej pomijając, że odnośna jednostka redakcyjna w/w rozporządzenia (§ 5) obejmują dwie różnej treści jurydycznej jednostki redakcyjne (ust.).

Także w obrębie naruszenia przepisów postępowania, w zarzutach oznaczonych jako B pkt 1 oraz B pkt 2 wskazuje się na naruszenie w szczególności zarówno art. 8 k.p.a. jak i art. 77 k.p.a. w związku z przywoływanymi tam przepisami (normami) p.p.s.a. oraz k.p.a., pomijając, że odnośne jednostki redakcyjne kodeksu postepowania administracyjnego (art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) obejmują kilka różnej treści jurydycznej jednostki redakcyjne (§). I tak art. art. 8 k.p.a. zawiera dwa paragrafy, natomiast cztery odmienne wypowiedzi normatywne ulokowane są w poszczególnych paragrafach art. 77 k.p.a.

W ramach zarzutów skarga kasacyjna nierzadko przytacza przywoływane w nich grupy ("ciągi") przepisów (norm) prawnych. Dokonując oceny powyższego podejścia skargi kasacyjnej należy wskazać, że uzasadnienie tych zarzutów jest niejednokrotnie niezbyt zwięzłe i wnikliwe. Środek odwoławczy nie wskazuje na czym polega "istotny wpływ" naruszenia - odrębnie - każdego z tych przepisów na wynik sprawy.

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwie mankamentami (usterkami) środka odwoławczego.

Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z zasadniczo prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów środka odwoławczego uwypuklić należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nieuprawniony jest zarzut oznaczony jako B pkt 3. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 474/21 i I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów kasacyjnych godzi się przypomnieć, że postępowanie rozpoznawcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być prowadzone – jak podkreśla piśmiennictwo – zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami pierwszej instancji, tak jak w każdej nowej sprawie indywidualnej wszczętej przez organ administracji publicznej. Jednak ograniczony przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności do ustalenia, czy decyzja jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadą materialnoprawną, powoduje, że w zasadzie nie jest prowadzone postępowanie dowodowe, a podstawą są materiały dowodowe zawarte w aktach sprawy. Jedynie gdy zachodzi konieczność obalenia prawidłowości stanu faktycznego dopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 469).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, że organ prowadzący postępowanie w trybie nadzoru jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego sprawy, bowiem również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zastosowanie znajdzie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (...)". Inny jest jedynie zakres wyjaśnienia tego stanu faktycznego w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest ustalenie wystąpienia ewentualnych wad z art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2787/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo uwypuklaną wyżej, istotą postępowania nadzorczego (nieważnościowego) jest ustalenie, czy kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja dotknięta jest wadą nieważności, a więc, czy spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Zatem w okolicznościach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy poczynić dokładne (precyzyjne) ustalenia wobec obszaru (powierzchni) nieruchomości ziemskich z punktu widzenia prawidłowego zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1944 r. nr 4, poz. 17, dalej: dekret PKWN, dekret) oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. (Dz. U. 1945r. nr 10 poz. 51). co do których zaistniał spór prawny. Judykatura Sądu odwoławczego zwraca przy tym uwagę, że zarówno treść decyzji wydanej w trybie zwykłym, jak również treść decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym) nie może nasuwać wątpliwości, lecz precyzyjnie określać, w jakim przedmiocie kwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności. Zatem, mimo generalnej zasady ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu nadzwyczajnym (co do stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki nieważności) w sytuacji, gdy zachodzi konieczność określenia, w jakiej części kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności, organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne ma obowiązek przeprowadzenia w tym kierunku postępowania. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jest szczególnie uzasadnione w sytuacji, gdy – tak jak to miało miejsce w badanej sprawie – zmianie mogła ulec powierzchnia (obszar) nieruchomości ziemskiej [...] z punktu widzenia prawidłowego urzeczywistnia dekretu o reformie rolnej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (por. odpowiednio: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 677/13; 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2397/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie – w rozważanym zakresie na gruncie niniejszej sprawy – organ stwierdził w wydanym postanowieniu dowodowym, że: "(...). Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie stanu zalesienia opisanej nieruchomości według stanu na dzień 13 września 1944 roku. W tym celu pomocne może być naniesienie na mapę z aktualnymi działkami ewidencyjnymi zdjęcia lotniczego z 1951 roku wraz z granicami dawnej nieruchomości ziemskiej [...] wskazanymi na załącznikach do wniosku inicjującego postępowanie oraz obszarów które bezspornie były lasem wskazanych biegłemu przez organ z obliczeniem ich powierzchni. Do precyzyjnej wykonania takiego opracowania niezbędna jest wiedza specjalistyczna i uprawnienia zawodowe należy zatem powołać biegłego dysponującego stosownym zasobem wiedzy i umiejętności. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wszelkie wymagania w tym zakresie spełnia geodeta uprawniony (...)" – postanowienie z dnia 7 września 2018 r. nr GZ.m.625.66.2016 o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego w przedmiocie naniesienia na mapę z aktualnymi działkami ewidencyjnymi zdjęcia lotniczego z 1951r. wraz z granicami dawnej nieruchomości [...] (akta administracyjne sprawy).

Jak wiadomo dekret, wywołał skutki prawne w postaci przejęcia z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości podlegających przedmiotowemu zakresowi tego dekretu już w dniu jego wejścia w życie, tj. w dniu 13 września 1944 r. (art. 2 ust. 2 zd. 3 w zw. z art. 21 dekretu), bez potrzeby wydawania w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć (por. F. Longchamps, Prawo agrarne, Warszawa 1949, s. 48–49; J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1969, s. 439–440; J. Selwa, A. Stelmachowski, Prawo rolne, Warszawa 1970, s. 60–65; M. Korzycka, Pojęcie gospodarstwa rolnego i gospodarstwa rodzinnego, [w:] Instytucje prawa rolnego. Redakcja naukowa M. Korzycka, Warszawa 2019, s. 182–186).

W myśl z art. 2 ust 1 lit. e) dekretu PKWN, przyjętym za podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w art. 2 ust 1 lit. e) dekretu PKWN, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga.

Podkreślenia też wymaga, że w dekrecie PKWN nie został zdefiniowany termin "nieruchomości ziemskie". Jednak w orzecznictwie przyjmuje się rozumienie tego terminu zgodnie z definicją przyjętą w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990r. sygn. akt W 3/89 gdzie określono, że za "nieruchomości ziemskie", w rozumieniu przepisów dekretu, uznaje się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia m. in. działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. A zatem już samo brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN przemawia za przyjęciem, że na jego podstawie Państwo nabywało na własność w trybie tego dekretu także inne grunty, które nie wyczerpywały pojęcia użytków rolnych, o ile były wykorzystywane do działalności wytwórczej lub potencjalnie mogły być wykorzystane do tego typu działalności (zob. wyrok NSA z 19 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2254/15 -publ. CBOIS- www.orzeczenia .nsa.gov.pl).

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy, kluczowe jest ustalenie stanu faktycznego – w szczególności wielkości powierzchni nieruchomości ziemskiej. Przy tym niewątpliwie pomocne w tym zakresie będzie ustalenie jaką powierzchnię z całej nieruchomości zajmowały lasy – w dacie wejścia w życie dekretu PKWN tj. 13 września 1944r. lub jej najbliższej, szczególnie że jak twierdzą skarżący, powierzchnia nieruchomości ziemskiej wynosiła jedynie 40,7 ha, co wskazywałoby na brak podstaw do objęcia całej nieruchomości działaniami dekretu PKWN.

Tym samym wbrew zarzutom kasacyjnym przeprowadzana przez Sąd wojewódzki kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej – wydanej w ramach nadzorczego – wykazała określone nieprawidłowości w zakresie zebrania, rozpatrzenia oraz oceny materiału dowodowego wyłącznie w zakresie niezbędnym (koniecznym) dla potrzeb tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

Tytułem przykładu trafnie ustalił zaskarżony wyrok, że – co umknęło uwadze organu – pierwotne zapisy zawarte w Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. Chojnice z 1945r. odnośnie powierzchni poszczególnych użytków były odmienne i były one zbieżne z powierzchnią użytków określonych w pozostałych protokołach z 1948r i ewidencji z 1949r. Jak widać bowiem, jak przyjął Sąd wojewódzki, pod skreśleniami powierzchnia orna miała wynosić – 25 ha.; łąki- 5 ha, pastwiska – 4 ha, ogrody warzywne – 0,8 ha, pod zabudowaniami – 3,4, wody-1, nieużytki – 20 ha, drogi- 1,6 ha, lasy- 212,6 ha. Skreślenia pierwotnych zapisów zostały dokonane nie wiadomo przez kogo i kiedy, choć ujawniona w tym dokumencie data remanentu: 8 luty 1949r., może sugerować, że miało to miejsce w tej dacie. Zatem już, jak zauważał Sąd I Instancji, po wydaniu zarówno decyzji z 1946r. jak i decyzji z 1948r., przy wydawaniu których opierano by się wówczas na danych widniejących w ewidencji z przed dokonania ww. skreśleń. Powyższy fakt w żaden sposób nie został oceniony przez organ, szczególnie że w ocenie Sądu, czego również nie neguje organ, nie ulega żadnej wątpliwości w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że na przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu PKWN znajdował się las. Tymczasem po dokonaniu skreśleń we wskazanej wyżej ewidencji z 1945r. i wpisaniu odmiennych powierzchni poszczególnych użytków, las w niej nie został ujawniony tak jakby go nie było na nieruchomości. Powyższe niewątpliwie czyni niewiarygodnym zapisy zawarte w tej ewidencji, nie czyniąc jednak pozostałych ewidencji i protokołów takimi. Co oznacza – w ocenie Sądu – że organ winien również dokonać szczegółowej analizy tych dokumentów w zestawieniu z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym, a nie opierać się w swych ustaleniach jedynie na zdjęciu lotniczym z roku 1951 i wykonanej na podstawie tego zdjęcia opinii biegłego geodety, jak słusznie przyjął zaskarżony wyrok.

Zasadne jest też zapatrywanie Sąd I instancji, że z protokołu z dnia 26 maja 1948r. oraz z zaświadczenia z dnia 10 kwietnia 1972r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr PBG-ON-4020/3/72 wynika, że dnia 8 lutego 1949r. nastąpiło przekazanie protokołem gruntów Nadleśnictwu Bąk. A zatem organ winien wystąpić do Lasów Państwowych o przedłożenie ww. protokołu (w aktach Sąd nie znalazł takiego protokołu, mimo że skarżący również o nim wskazywali w skardze). Podkreślany protokół może bowiem mieć istotne znaczenie w sprawie, pozwalając na ustalenie faktycznej powierzchni tej nieruchomości zajętej przez użytek leśny, co jednocześnie pozwoli na określenie powierzchni pozostałej części nieruchomości, a w konsekwencji pozwoli organowi ustalić czy w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji z 1946 i 1948 z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma potrzeby w sprawie powołania biegłego z zakresu leśnictwa jak przyjął Sąd wojewódzki. Prowadząc ponownie w sprawie postępowanie administracyjne należy podjąć działania w celu wskazywanego wyżej uzupełnia materiału dowodowego oraz następnie rzetelnego rozpatrzenia i oceny – całego zgromadzonego – materiału dowodowego wyłącznie w zakresie koniecznym dla potrzeb tego postępowania nieważnościowego. Jednocześnie organy prowadząc to nadzwyczajne postepowanie administracyjne obowiązane są również uwzględniać właściwy stan prawny, w tym stan prawny wytworzony przez art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491).

Ponownie rozpatrując sprawę należy uwzględnić wykładnię i wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

W świetle powyższego niezasadne okazały się wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd wojewódzki przepisów prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w związku z przywoływanymi w środku odwoławczym przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.