Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1088/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 §  1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 958/21 w sprawie ze skargi Gminy A na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] lipca 2020 r. stanowiącą załącznik do uchwały Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 9 lipca 2020 r. nr 594/162/20 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Zarządu Województwa Pomorskiego na rzecz Gminy A 2827 (dwa tysiące osiemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 958/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA) oddalił skargę Gminy A (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego (dalej: organ) z [...] lipca 2020 r. stanowiącą załącznik do uchwały tego Zarządu nr 594/162/20 z 9 lipca w przedmiocie dofinansowania projektu "Interaktywne metody nauczania i wyrównywania szans edukacyjnych uczniów, sposobu na rozwój kompetencji kluczowych w szkołach Gminy A".

Jak wynika z akt sprawy stronie przyznano dofinansowanie na powyższy projekt w kwocie 1 508 919,29 zł, który został poddany audytowi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej weryfikującym wydatki poniesione w marcu 2017 r., obejmujące koszty poniesione w marcu 2017 r., w szczególności koszty wynagrodzeń dla prowadzących zajęcia.

Ustalono, że Gmina przeprowadziła 25 postępowań o udzielenie zamówień publicznych przeprowadzonych w trybie przetargów nieograniczonych na świadczenie usług, w wyniku których wyłoniła wykonawców do przeprowadzenia zajęć zgodnie z harmonogramami prac. Godzinowe stawki wynagrodzenia były zgodne z ofertą złożoną przez wybranych wykonawców. Część wykonawców będących nauczycielami bądź pedagogami realizującymi zajęcia w ramach projektu, wyłonionych w drodze przetargów w trybie nieograniczonym, było równocześnie zatrudnionych na etatach przez dyrektorów szkół z upoważnienia Wójta Gminy na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2016 r. poz. 1379 ze zm.; dalej: KN). W wyniku audytu stwierdzono, że zaangażowanie nauczycieli poprzez zawarcie umów w konsekwencji udzielonych zamówień publicznych przyczyniło się do nieuzasadnionego wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach projektu. Wskazano, że nauczyciel zatrudniony na podstawie KN może być angażowany do realizacji projektu z EFS i przysługuje mu określone ustawowo wynagrodzenie. Zgodnie bowiem z art. 35a ust. 1 KN nauczyciele zatrudnieni w szkołach publicznych, którzy w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (dalej: UE) prowadzą zajęcia bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, za każdą godzinę prowadzenia tych zajęć przysługuje wynagrodzenie w wysokości ustalonej w sposób określony w art. 35 ust. 3, tj. wg stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Tym samym, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w trakcie audytu operacji, przysługujące ustawowo wynagrodzenie nauczycieli powinno wynieść ogółem 47 022,65 zł, a wyniosło 69 212,48 zł. Ostateczna kwota wydatków niekwalifikowanych – z uwzględnieniem § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie – wyniosła 26 627,80 zł.

W tym zakresie organ wydał decyzję z [...] stycznia 2019 r., a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy aktem administracyjnym z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał ją w mocy.

W efekcie wniesionej skargi przez stronę WSA w Gdańsku wyrokiem z 18 września 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1331/19 uchylił zaskarżoną decyzję.

Organ rozpoznając ponownie sprawę decyzją z [...] lipca 2020 r. uchylił akt administracyjny z [...] stycznia 2019 r. i zobowiązał stronę do zwrotu 21 754,43 zł przyznanych beneficjentowi środków.

Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę strony na powyższą decyzję.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniosła Gmina A, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów:

1. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., poprzez pobieżne ustosunkowanie się Sądu I instancji do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych przez skarżącą w złożonej skardze w pkt 2 ppkt 6) i 7), a tym samym nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i uzasadnienia podstaw rozstrzygnięcia;

2. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem wadliwie ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy przyjmując, że zaangażowani nauczyciele realizowali projekt jako podmioty pozostające w stosunku pracy podlegającym przepisom ustawy KN, tj. jako nauczyciele zatrudnieni w szkołach publicznych, podczas gdy zostali oni zaangażowani jako podmioty zewnętrzne, w trybie konkurencyjnym, na podstawie umowy cywilnoprawnej, do której nie mają zastosowania przepisy ustawy KN.

Na wypadek zaś niepodzielenia przez Sąd zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

3. prawa materialnego, tj.:

1) art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 KN poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego z którego wynika, że nauczyciele zaangażowani w realizację projektu świadczyli usługi na rzecz Beneficjenta, tj. Gminy A;

– które to uchybienie skutkowało naruszeniem dalszych przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

2) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2019 poz. 869 ze zm.; dalej: u.f.p.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie uzasadnia żądanie zwrotu określonej decyzją kwoty dofinansowania, podczas gdy skarżąca nie naruszyła procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p.;

3) art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zarzucane Gminie A naruszenie przepisów KN oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego 2014-2010 stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu;

4) pkt 12 podrozdziału 6.16 Załącznika Nr 4 do Zasad Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego 2014–2010 – Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego 2014–2020 (dalej: Wytyczne), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działanie Skarżącej polegające na zaangażowaniu nauczycieli poprzez zawarcie umów w konsekwencji udzielonych zamówień publicznych w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (dalej: ustawa p.z.p.) przyczyniło się do nieuzasadnionego wzrostu kosztów prowadzenia zajęć w ramach projektu;

5) pkt 3 lit. b i g podrozdziału 6.2 Załącznika Nr 4 do Zasad Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego 2014–2010 – Wytycznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wydatek poniesiony przez Skarżącą na wynagrodzenie nauczycieli jako niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa krajowego, tj. art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 KN, nie może zostać uznany za wydatek kwalifikowany;

6) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie była uprawniona do udzielenia zamówień publicznych na realizację zadań objętych projektem, podczas gdy z przepisów ustrojowych wywieść należy prawo gminy do realizacji zadań własnych przy współudziale podmiotów zewnętrznych;

7) art 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483; dalej: Konstytucja RP) w zw. z art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 KN poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że dopuszczalne jest różnicowanie wysokości stawek wynagrodzenia przysługującemu nauczycielowi zaangażowanemu w realizację projektu od stawek wynagrodzenia innych oferentów niebędących nauczycielami;

8) art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa.

W konsekwencji powyższego wniesiono o uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zaś w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd jest związany granicami skargi kasacyjnej. Te zaś zostały określone w art. 174 p.p.s.a. i przewidziano tam dwie postacie naruszenia prawa, a mianowicie prawa materialnego (przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) i procesowego (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy).

W rozpoznawanej sprawie sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej zaś kolejności należy odnieść się do kwestii naruszeń prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postepowania wyjaśniającego.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego bowiem należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy.

Bez wątpienia zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej podnoszący pobieżne ustosunkowanie się w uzasadnieniu Sądu I instancji do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w skardze skierowanej do WSA w Gdańsku.

Z akt sprawy wynika, iż w skardze do WSA w Gdańsku zarzucono obrazę treści:

"6) art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w zw. z art. 35a ust. 1 w zw. z art 35 ust. 3 KN poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, iż dopuszczalne jest różnicowanie wysokości stawek wynagrodzenia przysługującemu nauczycielowi zaangażowanemu w realizację projektu od stawek wynagrodzenia innych oferentów niebędących nauczycielami;

7) art 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa."

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że "zarzut ten (pkt 6) znajduje podstawy w art. 32 Konstytucji RP statuujący zasadę równości i niedyskryminacji. W ocenie skarżącej, stanowisko IZ, przyjęte za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, zmierza do wykluczenia nauczyciela z uczestnictwa w projekcie, w którym nie bierze udziału zatrudniająca go placówka oświatowa. Uwzględniając fakt, iż projekty te stanowią uzupełnienie względem podstawy programowej, działanie takie, miałoby charakter dyskryminujący wobec określonej kategorii osób zatrudnionych i stanowiłoby naruszenie zasady konkurencyjności przewidzianej w prawie zamówień publicznych. Uznać zatem należy, że nauczyciele zatrudnieni w szkole publicznej stanowiącej miejsce realizacji usługi edukacyjnej mogli zostać zaangażowani do uczestnictwa w projekcie o charakterze uzupełniającym wobec podstawy programowej poprzez zawarcie stosunku cywilnoprawnego. Wynika to również z faktu semiimperatywności norm prawa pracy, w tym ustawy KN. W świetle przewidzianej w art. 18 ustawy z dnia 1 stycznia 1975 r. – Kodeks pracy zasady automatyzmu i uprzywilejowania pracownika, dopuszczalne są odstępstwa od regulacji ustawowych na korzyść pracownika. Nieuprawnionym jest zatem arbitralne wykluczenie możliwości uregulowania wynagrodzenia takiego pracownika w oparciu o zasadę swobodnego kształtowania stosunków cywilnoprawnych, która wyrażona jest w art. 3531 k.c. W przedmiotowej sprawie do nauczycieli uczestniczących w projekcie nie mogły mieć zastosowania limity w zakresie stawek godzinowych wynikające z ustawy KN, albowiem w takim przypadku nie świadczą oni usługi edukacyjnej jako pracownicy szkoły, a szkoła nie jest podmiotem zlecającym określoną usługę. Ponownie w tym miejscu należy podkreślić, że to nie szkoła jest uczestnikiem postępowania w ramach projektu edukacyjnego finansowanego ze środków unijnych, a wyłącznym beneficjentem jest gmina, która ponosi wydatki zgodnie z zasadami konkurencyjności, a więc dopuszcza do realizacji projektu wszystkie zainteresowane podmioty, które posiadają odpowiednią wiedzą i doświadczenie, nie wyłączając potencjalnych wykonawców jedynie do wąskiej grupy nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez beneficjenta.

Konkludując zatem, zatrudnienie nauczycieli do realizacji przewidzianych w ramach projektu zadań na podstawie umowy cywilnoprawnej przy zastosowaniu trybu konkurencyjnego jest zgodne z zasadami określonymi w przepisach unijnych i krajowych, w tym w szczególności z Wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014–2020, jak również standardami realizacji wsparcia w zakresie Poddziałania 3.2.1 Jakość edukacji ogólnej RPO WP 2014–2020.

Ostatecznie, strona skarżąca podnosi także, iż zaskarżona decyzja została wydana wbrew konstytucyjnej zasadzie sprawiedliwości społecznej. Abstrahując już od podniesionych powyżej zarzutów wskazać należy, iż w niniejszej sprawie kluczowe dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia jest postępowanie Instytucji Zarządzającej do momentu wezwania skarżącej do zwrotu udzielonej dotacji. Na etapie realizacji projektu postępowanie nie ma charakteru postępowania administracyjnego (podlega regulacji ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020), niemniej jednak to Instytucja Zarządzająca jest stroną, która kieruje tym postępowaniem, a beneficjent musi stosować się do jej wskazań lub odstąpić od ubiegania się o dofinansowanie.

Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zasada ta "wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania" (TK – K 27/00). Składową zasady państwa prawnego jest pewność prawa, czyli taki zespół cech przysługujących prawu, które "zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (por. Florczak-Wątor Monika. Art. 2, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2019 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r., P 3/00, opublikowano: OTK 2000/5/138).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż wniosek o dofinansowanie projektu spełniał wszystkie wymogi określone przez IZ na etapie aplikacji. Regulamin konkursu zamkniętego nr RPPM.03.02.01-IZ- 22-001/15 nie nakładał na beneficjentów obowiązku realizacji zajęć edukacyjnych w projekcie wyłącznie w formie powierzenia ich prowadzenia nauczycielom zatrudnionym już w szkole na podstawie ustawy Karta Nauczyciela. Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS na lata 2014–2020, jak również Wytyczne w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze edukacji na lata 2014–2020 także nie nakładają takiego obowiązku na wnioskodawców. Nadto, podkreślenia wymaga, iż do czasu przeprowadzenia kontroli przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, Instytucja Zarządzająca podejmowała szereg działań i czynności związanych z kontrolą zarówno wniosku w pod kątem spełnienia przesłanek określonych w instrukcji wypełniania wniosku oraz regulaminie konkursu, który to zakłada zarówno ocenę formalną, jak i merytoryczną wniosku, jak również wniosków o płatność, które sukcesywnie z powodzeniem zweryfikowano. W tym miejscu przywołania wymaga stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażone w uzasadnieniu do wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 1619/15, które pogląd skarżąca w pełni podziela, zgodnie z którym: "Konstytucja RP (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) – jako akt o najwyższej randze w systemie źródeł prawa – w art. 7 stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 2 Konstytucji RP statuuje zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także bezpieczeństwa prawnego jednostki. Mając na uwadze te regulacje Sąd uznał, że skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji z wprowadzającego go w błąd działania Instytucji Zarządzającej, która mimo takiego obowiązku nie weryfikowała czynności Skarżącego zgodnie z wymogami prawa." Pogląd taki zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku 2 dnia 6 lutego 2015 r., wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Wr 855/14."

Oceniając wyżej przytoczoną argumentację Sąd I instancji wskazał, że dokonana wykładnia "nie narusza wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 7 i art. 32) i wynikających z nich zasad, albowiem nauczycielom, którzy w ramach programów finansowanych z budżetu UE prowadzą bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, gwarantuje się wynagrodzenie w wysokości nie niższej (lecz również nie wyższej) niż wynikająca z art. 35a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 KN."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednozdaniowe odniesienie się do podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów ustawy zasadniczej, nie może – w świetle regulacji zamieszczonej w art. 141 § 4 p.p.s.a. – zostać uznane za prawidłowe. Bez wątpienia uzasadnienie pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, narusza prawo; stanowisko Sądu – pomijające całkowicie także argumentację zawartą w motywach wniesionego środka zaskarżenia – prowadzi do wniosku, że zaprezentowane jednozdaniowe rozumowanie (przytoczone wyżej w cudzysłowie) nie pozwala na jakąkolwiek kontrolę przyjętego rozstrzygnięcia w zakresie oceny zarzutów ujętych w pkt 6 i 7 skargi wniesionej do WSA.

Za zasadny należy uznać także zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim uchylając decyzję z [...] stycznia 2019 r. (patrz pkt 1 aktu administracyjnego z [...] lipca 2020 r.) organ winien dokonać w sprawie podstawowych ustaleń faktycznych, a następnie stosować przepisy prawa materialnego. Za podstawę ustaleń faktycznych nie może zostać uznany którykolwiek z wcześniej wydanych aktów administracyjnych, bowiem on – w świetle podjętych w sprawie rozstrzygnięć- nie istnieje (sententia non existens).

Z treści decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. wynika, że strona została zobowiązana do zwrotu 21 754,43 zł, tyle że nałożony na Gminę A obowiązek jest nieweryfikowalny, co czyni zarzut petitum skargi kasacyjnej zasadnym.

Tak np. na str. 27 uzasadnienia wskazuje się, że "dokonana w toku postępowania analiza wskazuje, że łączna kwota kosztów bezpośrednich poniesionych na usługi edukacyjne (...) powinna zostać zwiększona – zgodnie z treścią niniejszej decyzji o łączną kwotę 4061,14 zł stanowiącą sumę następujących elementów (77,95 zł + 84,88 zł + 2606,80 zł + 822,78 zł + 201,39 zł + 267,34 zł)". Próżno szukać w czym powyższe kwoty znajdują swoje uzasadnienie i czy nie istnieją obiektywnie także inne podstawy do pomniejszenia należności przypadającej do zwrotu, zwłaszcza z uwzględnieniem treści art. 32 Konstytucji RP statuującej zasadę równości i niedyskryminacji.

W powyższym kontekście dokonać należy wnikliwej analizy – zwłaszcza protokołu audytu, a także pozostałych ustaleń stanu faktycznego, co powinno znaleźć swoje uzasadnienie sporządzone zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Tak więc przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626), co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Na obecnym etapie – zgodnie z wolą autora skargi kasacyjnej (vide konstrukcja zarzutów petitum skargi) – ocena pozostałych jest zbyteczna.

Mając powyższe na uwadze i widząc potrzebę sanacji stwierdzonych uchybień – stosownie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.).