Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2339/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. B. i K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. nr KOC/7933/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 lipca 2022 t. nr KOC/7933/Go/21, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735), dalej "kpa", po rozpatrzeniu wniosku M. B. i K. J., dalej "Skarżące", o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r., znak KOC/1400/Go/12 orzekającą, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia 4 marca 1959 r. odmawiającego A. i F. K. małż. N. ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i proj. B. ozn. hip. [...] dz. nr [...], uległo umorzeniu z mocy prawa, utrzymano ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia 4 marca 1959r. odmówiono A. i F. K. małż. N. ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i proj. B. ozn. hip. N [...] dz. nr [...], dalej "nieruchomość".

Decyzją z dnia 3 listopada 2021.r. znak KOC/1400/Go/12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzekło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia 4 marca 1959r. uległo umorzeniu z mocy prawa.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosły Skarżące.

SKO wskazało, że w dniu 16 września 2021r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 1491), dalej "ustawa zmieniająca".

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia 4 marca 1959r. Z akt sprawy wynika, że ww. orzeczenie administracyjne zostało doręczone stronom 18 marca 1959r. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego zostało wszczęte wnioskiem z dnia 4 lutego 2005r. (data wpływu 7 marca 2005r.), a więc po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia orzeczenia. Powyższe wskazuje, że zostały spełnione przesłanki wynikające z ww. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r., co oznacza, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia 4 marca 1959 r. uległo umorzeniu z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły Skarżące zaskarżając decyzję SKO w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zarzuciły:

1. naruszenie art. 7 i 8 kpa przez złamanie zasad praworządności i zastosowanie sprzecznego z art. 2, 45, 77 ust 2 ,64 ust 1 i 2 Konstytucji RP przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kpa i umorzenie postępowania będącego w toku, choć jest to wynik zawinionej przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] i SKO w Warszawie;

2. naruszenie art. 158 § 2 kpa przez brak wydania decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia administracyjnego z naruszeniem prawa,

3. naruszenie art. 9, 12 i 35 kpa przez brak rozstrzygnięcia bez zbędnej zwłoki i mimo ustawowego nakazu, nie czuwanie nad tym aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz przez demonstracyjne nie reagowanie przez lata na liczne ponaglenia,

4. naruszenie art. 28 kpa przez przyznanie p. J.Z. i 140 pozostałym uczestnikom praw strony choć postępowanie nie narusza i nie może naruszyć ich interesu prawnego podczas gdy nie posiadają ono żadnych roszczeń dekretowych do nieruchomości, nie odpowiadają za odszkodowanie należne właścicielom hipotecznym czy ich spadkobiercom. Ich sytuacja prawna pozostanie nie naruszona bez względu na wynik obecnego postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o:

1/ zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy sygn. TK 2/22 ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 28 grudnia 2021. r. o zbadanie zgodności art. 2 ust. 2 ww. ustawy, w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji administracyjnej ze stwierdzeniem naruszenia prawa - z art.2, 45, 77 ust. 2, art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji RP, przez to, że pozbawiają prawnej ochrony do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym lub na zgody wniosek stron 2/ uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 kpa dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowi, że postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Oceniając możliwość ograniczenia przepisami ustawy terminu dochodzenia roszczeń wskazać można wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019r., SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 kpa Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok T.K. z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok T.K. z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110).

W wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą, która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta, która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia -art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 k.p.a. czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała więc jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P. 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

W tej sprawie kwestionowane orzeczenie zostało wydane 4 marca 1959 r. Odpis orzeczenia został doręczony 18 marca 1959 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu 4 lutego 2005 r. a więc po 46 latach od daty wejścia w życie kwestionowanego orzeczenia. Spełnione zostały zatem przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.

Umorzenie postępowania ma charakter formalny co oznacza, że ani organ ani sąd nie bada sprawy merytorycznie a więc pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności. Czyni to nieskutecznymi zarzuty skargi co do konieczności wydania decyzji merytorycznej w zakresie stwierdzenia, że decyzja PRN [...] z 24 marca 1959 r. została wydana z naruszeniem prawa. Poza tym, możliwość wydania takiej decyzji uwarunkowana jest wcześniejszym stwierdzeniem wad o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa. Oba te rozstrzygnięcia są elementem postępowania nieważnościowego, które jest jedno i dotyczy stwierdzenia nieważności a § 2 art. 156 kpa stosuje się w tego rodzaju postępowania gdy na skutek upływu czasu czy wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych decyzja stwirdzająca nieważność nie może zostać wydana. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi co do braku wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 156 § 2 kpa.

Sumując, co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.inn. zasada zaufania do organów. Istotnie sprawa o stwierdzenie nieważności toczyła się wiele lat ale z drugiej strony spadkobiercy właścicieli nieruchomości czekali ponad 46 lat aby zainicjować sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji. To właśnie zasada zaufania do Państwa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się właśnie na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem. Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego czynić jakikolwiek zarzut ( por. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., I OSK 2173/22).

Także często powoływana w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Sąd nie podziela przy tym argumentacji, że nowa regulacja jest sprzeczna z art. 77 ust. 1 i 2 czy 45 Konstytucji (prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, prawo do sądu i uniemożliwienie uzyskania prejudykatu). Argumentacja ta zakłada bowiem wprost, że w wyniku postępowania nieważnościowego organ taką nieważność by stwierdził (ewentualnie wydanie decyzji z naruszeniem prawa).

Zgodnie z art. 160 § 1 kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa albo na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 kc jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Przepisy art. 160 § 1 kpa oraz art. 4171 § 2 kc nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 kpa, stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa, nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (por. wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22 z 14 kwietnia 2022r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie, z uwagi na znaczny upływ czasu.

Prawo do sądu nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym. W związku z tym na gruncie obecnych regulacji prawnych choć doszło istotnie do ograniczenia tego prawa, racje jakie legły u podstaw takiego ograniczenia są ważniejsze i uzasadnione, o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia (wyrok T.K. z 10 maja 2000 r., K 21/99). W art. 45 Konstytucji prawo do sądu jest prawem osobistym, które gwarantuje obywatelowi ochronę prawną rozumianą jako gwarancję, że sprawa będzie rozpoznana przez sąd. (wyrok TK z 12 maja 2003 r., SK 38/02). Jak się wskazuje w tym wyroku celem regulacji z art. 45 Konstytucji jest ochrona przed arbitralnością władzy. W niniejszej sprawie prawo do sądu zostało zachowane gdyż strona od decyzji organu mogła i odwołała się do sądu.

Tym samym prawidłowo uznano, że dalsze prowadzenie postępowania w świetle powołanego wyżej przepisu art. 158 § 3 kpa jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne.

Co do zarzutu bezczynności organu i długotrwałego prowadzenia postępowania administracyjnego, kwestia ta w ogóle nie jest przedmiotem postępowania merytorycznego. Stronie przysługiwały procedury związane ze skargą na przewlekłość czy bezczynność postępowania administracyjnego – art. 53 § 2b ppsa.

Podnoszona kwestia udziału w sprawie właścicieli lokali nie ma znaczenia przy umorzeniu postępowania z mocy prawa. Na marginesie wskazać można jedynie, że w tego rodzaju postępowaniach biorą udział jako podmioty zainteresowane: dawni właściciele nieruchomości [...] i obecni, którym przysługuje prawo do części tej nieruchomości (np. posiadający prawo do odrębnej własności lokali w budynku przeddekretowym – co wynika z art. 28 kpa. Hipotetyczne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powodowałoby skutek w postaci wyeliminowania decyzji o odmowie przyznania własności czasowej/obecnie użytkowania wieczystego. Co za tym idzie decyzja ta miałaby wpływ na prawa obecnych właścicieli lokali.

Sąd nie stwierdził zatem aby organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania ani norm konstytucyjnych, co uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ prawidłowo, będąc związany przepisami prawa, umorzył postępowania administracyjne.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a kpa Jak na razie zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy nowelizującej. Możliwość taka uzasadnia brak potrzeby zawieszenia postępowania sądowadminstracyjnego.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa. Sąd skargę oddalił.