Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1299/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 30 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 117/24 oddalającego sprzeciw L. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 grudnia 2023 r. nr WI.-I.7840.1.203.2023.KM w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 117/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił sprzeciw L. Sp. z o.o. z/s w W. (Spółka, inwestor) od decyzji Wojewody Pomorskiego z 28 grudnia 2023 r. nr WI.-I.7840.1.203.2023.KM w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 4 kwietnia 2023 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej [...] na działkach nr [...] i [...] we W., gm. W.

Pismem z 29 maja 2023 r. Starosta P. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i w tym samym dniu wydał, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2023, poz. 682 ze zm., uPb), postanowienie, którym nałożył na Spółkę obowiązek uzupełnienia przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji.

W wyroku przywołano dalej, że Starosta P. decyzją z 11 sierpnia 2023 r., nr AB.6740.207.2023.MH, wydaną na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 uPb, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej, wskazanych w wystosowanym do Spółki, na podstawie art. 35 ust. 3 uPb, postanowieniu z 29 maja 2023 r.

Kolejno w wyroku II SA/Gd 117/24 wskazano, że powołaną na wstępie decyzją z 28 grudnia 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm., K.p.a.), Wojewoda Pomorski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując na inne, dodatkowe, nieprawidłowości w przedłożonej przez Spółkę dokumentacji, które przez organ I instancji nie zostały dostrzeżone, a które powinny zostać objęte postanowieniem z art. 35 ust. 3 uPb w celu umożliwienia inwestorowi ich usunięcia. Wojewoda wytknął organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania polegające - najogólniej rzecz ujmując - na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy w zakresie oznaczonych kwestii mogących mieć istotny wpływ na jej wynik.

Po pierwsze, inwestor oprócz wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej [...] na działkach nr [...] i [...] złożył również wniosek o pozwolenie na budowę farmy fotowoltaicznej [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...]. Obie te inwestycje mają zostać zrealizowane w części na tym samym terenie, tj. na działkach [...] i [...], w związku z czym stanowią jedno zamierzenie budowlane, dla którego inwestor uzyskał m. in. decyzję Starosty P. z dnia 26 września 2019 r. nr ROŚ.6124.695.2019, zezwalającą na wyłącznie z produkcji gruntów rolnych oraz decyzję Burmistrza W. z 19 listopada 2018 r. nr RŚiOŚ.6220.4.18.2017/2018 o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, które zostało przez inwestora podzielone na dwa etapy. W konsekwencji zgodnie z art. 33 ust. 1 uPb, inwestor powinien przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 uPb dla całego zamierzenia budowlanego. Wojewoda zauważył również, że w części opisowej projektu zagospodarowania terenu nawiązano do całego zamierzenia budowlanego i w pkt 5.4, na s. 10 zawarto bilans terenu wraz zestawieniem powierzchni projektowanych obiektów i urządzeń budowlanych obejmujący całą inwestycję na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], w celu wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przyjętych wskaźników np. powierzchni zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej dla obu planowanych inwestycji. Natomiast rysunek projektu zagospodarowania terenu nie uwzględnia całego zamierzenia budowlanego i nie zawiera wszystkich niezbędnych wymiarów, odległości i nie przedstawia wszystkich obiektów budowlanych wraz z urządzeniami, co uniemożliwia weryfikację sporządzonego zestawienia.

Po drugie, dołączona do projektu decyzja Starosty P. z 26 września 2019 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej jest niewystarczająca na potrzeby niniejszego zamierzenia budowlanego, ponieważ nie uwzględnia terenu pod panelami PV oraz innych elementów infrastruktury, jak komunikacja. Tymczasem organ I instancji nie wezwał inwestora do przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej uwzględniającej wyłączenie również gruntów znajdujących się pod panelami fotowoltaicznymi, czy innymi elementami planowanego przedsięwzięcia.

Po trzecie, przedłożony projekt nie obejmuje opracowania rozwiązań dotyczących włączenia planowanej farmy fotowoltaicznej do istniejącej sieci elektroenergetycznej, nie pokazuje istniejącej sieci, a tym samym nie potwierdza możliwości funkcjonowania tej inwestycji zgodnie z przeznaczeniem. Tymczasem art. 33 ust. 1 uPb stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczyć ma zamierzenia budowlanego mogącego samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Po czwarte, wymagana zgodnie z warunkami przyłączenia budowa linii kablowej SN-15 kV nie stanowi przyłącza, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 uPb w związku z czym nie może zostać zrealizowana w ramach odrębnego opracowania, w oparciu o zgłoszenie (art. 30 lub art. 29a uPb). Tym samym abonencka linia kablowa SN-15kV od planowanych w ramach inwestycji stacji transformatorowych do istniejącej sieci elektroenergetycznej winna również zostać uwzględniona w projekcie budowlanym jako część zamierzenia budowlanego.

Po piąte, projekt budowlany jest niezgodny z wymaganiami określonymi w decyzji Burmistrza [...] z 19 listopada 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w zakresie, w jakim w decyzji tej wskazano, że w ramach inwestycji poza farmą powstaną niezbędne elementy infrastruktury technicznej oraz dojścia i dojazdy. W decyzji tej wymieniono planowane roboty inwestycyjne, w tym budowę zjazdu z drogi dojazdowej, placów postojowych, dojść i dojazdów, w także instalację niezbędnej infrastruktury energetycznej regulującej i przetwarzającej wyprodukowaną energię elektryczną, gdzie wśród infrastruktury uwzględniono m. in. magazyn energii. Inwestor odstąpił od zamiaru realizacji wewnętrznego układu komunikacyjnego oraz budowy magazynu energii, niemniej zdaniem Wojewody decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej, tak jak decyzja o warunkach zabudowy. Rolą tego organu jest zatem wyłącznie sprawdzenie zgodności projektu z warunkami określonymi w tej decyzji, wynik zaś tego sprawdzenia wskazuje na niezgodność skutkującą brakiem możliwości zatwierdzenia i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej decyzji.

Po szóste, projekt budowlany jest niekompletny, nie została bowiem do niego dołączona opinia geotechniczna, wymagana przez art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d uPb. Zabrakło też na rysunku projektu zagospodarowania terenu większości wymiarów projektowanych obiektów i urządzeń budowlanych i ich wzajemnych odległości, w tym stołów paneli, konstrukcji ramowych pod ogniwa czy stacji transformatorowych. Ponadto uzgodnienie inwestycji z Regionalnym Centrum Informatyki G. z 20 czerwca 2023 r. nie zawiera pieczęci uzgodnienia wraz z podpisem osoby uprawnionej na wszystkich planszach rysunku projektu zagospodarowania terenu.

We wniesionym do sądu wojewódzkiego sprzeciwie zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 16 § 1-3, art. 6, art. 79a § 1 i 2, art. 110 § 1, art. 155, art. 106 § 1 K.p.a., art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5, art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a i ust. 3 i ust. 5 pkt 1 uPb w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Uogrl) w zw. z art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, ust. 4 i ust. 4a Uogrl, poprzez uznanie za niewystarczającą dla zaplanowanego zamierzenia inwestycyjnego przedłożonej przez inwestora decyzji Starosty P. z 26 września 2019 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej na potrzeby przedmiotowego zamierzenia budowlanego, podczas gdy decyzja ta dotyczyła całości przedsięwzięcia wskazanego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postaci farmy fotowoltaicznej [...], które składa się z dwóch zamierzeń budowlanych w postaci farm fotowoltaicznych [...] i [...] (z czego [...] 1 jest przedmiotem niniejszego postępowania) i potwierdzała, że w odniesieniu do tego przedsięwzięcia jako całości konieczne jest wyłączenie z produkcji rolniczej tylko gruntów wskazanych w tej decyzji w odniesieniu do całego przedsięwzięcia, przesądzając tym samym, iż pozostałe grunty, w tym grunty pod panelami PV, nie podlegają wyłączeniu, a organ administracji architektoniczno-budowlanej był związany tą decyzją ostateczną i nie miał prawa twierdzić w postanowieniu w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, że inwestor powinien przedłożyć dodatkową decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej na dalsze grunty;

- art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i ust. 5 pkt 1 uPb w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Uioś) w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2022, poz. 1679, rozp. MR 2020) poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez wadliwe uznanie, że powinien zostać przedłożony projekt budowlany z jednym projektem zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, tj. nie tylko objętej postępowaniem farmy [...], ale i [...], jako dwóch etapów jednego zamierzenia budowlanego, tożsamego z przedsięwzięciem wskazanym w decyzji Burmistrza [...] z 19 listopada 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy [...] i [...] nie są dwoma etapami tego samego zamierzenia budowlanego, a dwoma całkowicie odrębnymi zamierzeniami budowlanymi, z odrębnymi warunkami przyłączenia;

- art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i ust. 1a, art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 uPb w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 28b ust. 1 i 2 tej ustawy w zw. z § 2 pkt 32 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z 22 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (rozp. MKiŚ 2023), poprzez wadliwe uznanie istnienia nieusuniętych nieprawidłowości z uwagi na nieprzedłożenie projektu budowlanego uwzględniającego sieć elektroenergetyczną, tzw. "sieć abonencką" zgodnie z warunkami przyłączenia, która miałaby decydować o możliwości samodzielnego funkcjonowania farmy;

- art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 86 pkt 2 i art. 3 pkt 13 Uioś w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 uPb poprzez wadliwe uznanie, że projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją Burmistrza [...] z 19 listopada 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, bowiem nie zawiera wskazanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach drogi dojazdowej, placów postojowych, dojść i dojazdów, a także instalacji niezbędnej infrastruktury energetycznej regulującej i przetwarzającej wyprodukowaną energię elektryczną, gdzie wśród infrastruktury uwzględniono m. in. magazyn energii, podczas gdy tożsamość przedsięwzięcia na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwolenia na budowę, ani związanie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymaga od inwestora, aby uwzględnił wszystkie elementy infrastruktury przewidziane na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym bardziej jeśli są one zbędne dla funkcjonowania zamierzenia budowlanego, jak chociażby obiekty komunikacji, miejsca postojowe i magazyny energii, w szczególności wobec faktu, że także sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przewiduje np. maksymalną moc do 40 MW, co oznacza, że nie przesądza wielkości farmy PV i uwzględnia tu elastyczność na etapie pozwolenia na budowę;

- art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i ust. 1a uPb w zw. z art. 86 pkt 2, art. 3 pkt 13 Uioś, w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 uPb, poprzez błędne uznanie, że w projekcie brak zaprojektowania rozwiązań technicznych branży elektrycznej, tj. szczegółowych rozwiązań dotyczących przetwarzania, magazynowania i przesyłu energii elektrycznej, co miałoby świadczyć o tym, że obiekt nie będzie funkcjonował zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a tym samym nie stanowi zespołu samodzielnych obiektów budowlanych, podczas gdy po pierwsze, jak już wskazano powyżej, przepisy prawa nie przewidują ani obowiązku ujęcia w pozwoleniu na budowę przyłącza, ani tym bardziej sieci elektroenergetycznej, a ponadto inwestor nie miał obowiązku uwzględnienia magazynu energii, bowiem jest to element dodatkowy i wobec przyłączenia farmy fotowoltaicznej do sieci elektroenergetycznej zbędny technicznie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił sprzeciw, stwierdzając że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że w ustalonym przez organ odwoławczy stanie faktycznym i prawnym sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której zaskarżona odwołaniem decyzja organu I instancji nie może pozostać w obrocie prawnym, a postępowanie należy powtórzyć, ponieważ organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego. Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu II instancji w kwestii możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, prezentowane także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wady projektu budowlanego, wymagające jego istotnej zmiany, należą do kompetencji organu I instancji. Zdaniem tegoż sądu organ odwoławczy szczegółowo i precyzyjnie opisał stwierdzone naruszenia w zakresie postępowania dowodowego.

Niewątpliwie, Starosta nie zawarł w wydanej w sprawie decyzji informacji na temat równolegle procedowanego wniosku dotyczącego częściowo tego samego terenu i opartego o tę samą decyzję środowiskową. Jak zaś ustalił Wojewoda, oprócz wniosku o wydanie pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej [...], Spółka złożyła również wniosek o pozwolenie na budowę farmy fotowoltaicznej [...]. Obie te inwestycje mają zostać zrealizowane w części na tym samym terenie, tj. na działkach nr [...] i [...] we W. Kwestia ta ma natomiast istotne znaczenie dla oceny zakresu zamierzenia inwestycyjnego w kontekście przedsięwzięcia objętego decyzją środowiskową. Zdaniem sądu pierwszej instancji powyższe okoliczności powinny zostać dokładnie wyjaśnione z udziałem inwestora w ponownym postepowaniu, jak prawidłowo ocenił Wojewoda.

W konkluzji sąd wojewódzki uznał, że decyzja Wojewody Pomorskiego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. była zgodna z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

W skardze kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na stwierdzenie braku naruszeń w zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 K.p.a., w związku z naruszeniami prawa materialnego, a to:

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa), w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt. 1-5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1-5, ust. 3 oraz ust. 5 pkt 1 uPb, poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu z uwagi na wadliwe uznanie, że nie ma podstaw do jego uwzględnienia, gdyż w ocenie sądu "Wojewoda finalnie w sposób uprawniony, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio K.p.a.), uznał, że nagromadzenie uchybień, jakich dopuścił się organ I instancji przy wydaniu decyzji, uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art 138 § 2 K.p.a.", podczas gdy każdy z zarzutów sprzeciwu winien być oceniony odrębnie, a nie kumulatywnie, bowiem to nie "nagromadzenie uchybień" decyduje o tym, czy zasadne jest wydanie decyzji kasatoryjnej w kontekście zasady dwuinstancyjności, ale w przypadku każdego rzekomego uchybienia sąd winien zweryfikować w kontekście przepisów prawa materialnego o wymogach dla projektu budowlanego, czy w istocie taki wymóg występuje oraz czy zachodzi nieprawidłowość w projekcie budowlanym, a tym samym, czy mogło to być podstawą do wydania postanowienia w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości, a w konsekwencji jego niewykonania, podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę, co rzutuje na dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uwzględniającej wytyczne, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz na podstawie art. 138 § 2a K.p.a. wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, albowiem nawet w przypadku bardzo licznych rzekomych uchybień, nie będzie podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, jeśli żadne z nich w istocie nie zachodzi, a ponadto nawet w przypadku bezzasadności choćby jednego zarzutu co do uchybienia, organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie powinien brać tego aspektu pod uwagę, pomimo zasadności wydania decyzji kasatoryjnej co do innych kwestii, a mimo iż sprzeciw podlega oddaleniu co do zasady z uwagi na inne zarzuty, sąd w uzasadnieniu powinien wyrzec, które uchybienia w projekcie budowlanym w istocie nie miały miejsca, co jest istotne dla organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu oraz brak należytego odniesienia się do zarzutów sprzeciwu, gdzie uzasadnienie w istocie sprowadza się do skopiowania argumentacji organu z zaskarżonej decyzji, bez jej głębszej analizy w kontekście postawionych w sprzeciwie zarzutów;

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 269 § 1 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5) w zw. art. 35 ust. 1 pkt 3a) lit. a) i ust. 3 i ust. 5 pkt 1) uPb w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11) w zw. art. 11 ust. 1, ust. 4 i ust. 4a Uogrl, poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu z uwagi na wadliwe uznanie, że nie ma podstaw do jego uwzględnienia w kontekście zakresu wymaganej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, podczas gdy uzasadnienie wyroku zawiera wewnętrzną sprzeczność, gdzie:

- z jednej strony sąd zgadza się z wojewodą, że ostateczna decyzja Starosty P. z 26 września 2019 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej była niewystarczająca na potrzeby przedmiotowego zamierzenia budowlanego i nie formułuje w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów przez organ wydający pozwolenie na budowę, a z drugiej strony sąd w uzasadnieniu wskazuje całkiem inny zakres wyłączenia z produkcji rolniczej ("decyzja Starosty P. z 26 września 2019 r., nr ROŚ.6124.695.2019, o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej jest niewystarczająca na potrzeby niniejszego zamierzenia budowlanego, ponieważ nie uwzględnia terenu pod panelami PV oraz innych elementów infrastruktury jak komunikacja") w stosunku do zakresu wymaganego przez Wojewodę Pomorskiego w zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, który uwzględnia dodatkowo tereny między panelami ("koniecznym jest przedłożenie przez inwestora decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych, która swoim zakresem obejmować będzie grunty pomiędzy panelami, powierzchniami terenu pod panelami oraz innymi urządzeniami niezbędnymi do ich prawidłowego funkcjonowania oraz obsługi, w tym układem wewnętrznej komunikacji"),

- co zatem oznacza, że zarzut sprzeciwu był przynajmniej częściowo zasadny, a z uzasadnienia wyroku to nie wynika wprost, względnie wynika z niego, że zarzut jest całkowicie bezzasadny, podczas gdy sąd w istocie nie zgadza się z wojewodą co do zakresu niezbędnego wyłączenia, a stanowisko sądu o tym, że do zakresu wyłączenia nie uwzględnia się terenu pomiędzy panelami jako terenu biologicznie czynnego uwzględnia częściowo stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA, OPS 13/96, iż zgodnie z zasadą ochrony gruntów rolnych i leśnych celem jest ograniczanie wyłączania tych gruntów na cele nierolne i nieleśne, jeśli są zbędne do tego celu, a zatem w szczególności niedopuszczalne jest wyłączanie z produkcji gruntów, które wedle projektu zagospodarowania terenu pozostają biologicznie czynne, a zatem na gruncie tej uchwały do takich gruntów biologicznie czynnych niewątpliwie należą tereny między panelami PV, a potencjalnie również tereny pod panelami PV (za wyjątkiem cokołów stołów fotowoltaicznych), gdzie nadal można prowadzić produkcję rolniczą, co potwierdza przedłożona do akt sprawy opinia SGGW z 17 października 2023 r., a jednocześnie sąd w ogóle nie odniósł się do stanowiska tej kluczowej uchwały, mimo iż zgodnie z art. 269 § 1 Ppsa jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, a zatem sąd nie mógł się zgodzić ze stanowiskiem wojewody ewidentnie sprzecznym co do terenu między panelami jako biologicznie czynnym z powyższą uchwałą, bez obligatoryjnego wyczerpania procedury pytania prawnego do NSA;

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a w zw. z art. 16 § 1-3, w zw. z art. 6, w zw. z art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 110 § 1, w zw. z art. 155 w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3a) lit. a) i ust. 3 i ust. 5 pkt 1) uPb w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11) w zw. z art. 11 ust. 1, ust. 4 i ust. 4a Uogrl poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwego uznania, iż nie zachodzi bezpodstawne zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a. i wydanie decyzji kasatoryjnej w wyniku wadliwego uznania istnienia nieusuniętych nieprawidłowości w projekcie budowlanym i braku wskazania przez organ I instancji obowiązku usunięcia nieprawidłowości, w zakresie rzekomej niewystarczalności przedłożonej przez Inwestora decyzji Starosty P. z 26 września 2019 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej na potrzeby przedmiotowego zamierzenia budowlanego, bowiem nie zawierała ona wszystkich powierzchni niezbędnych do wyłączenia, w tym powierzchni pod panelami PV oraz między panelami PV (przy czym sąd uznał zasadnie, inaczej niż wojewoda, że tereny między panelami nie podlegają wyłączeniu, ale niezasadnie, że pod panelami już podlegają wyłączeniu) oraz wskazania, że inwestor musi pozyskać nową decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, wystarczającą dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy przedłożona przez inwestora decyzja z 2019 r. dotyczyła całości przedsięwzięcia wskazanego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postaci farmy fotowoltaicznej [...], które składa się z dwóch zamierzeń budowlanych w postaci farm fotowoltaicznych [...] i [...] (z czego [...] jest przedmiotem niniejszego postępowania) i potwierdzała, że w odniesieniu do tego przedsięwzięcia jako całości konieczne jest wyłączenie z produkcji rolniczej tylko gruntów wskazanych w tej decyzji w odniesieniu do całego przedsięwzięcia, przesądzając tym samym, iż pozostałe grunty, w tym grunty pod panelami PV, między panelami PV, jak też w zakresie komunikacji, z której inwestor zrezygnował, nie podlegają wyłączeniu, a organ administracji architektoniczno-budowlanej był związany tą decyzją ostateczną w zakresie powagi rzeczy osądzonej i nie miał prawa twierdzić w postanowieniu w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, że inwestor powinien przedłożyć dodatkową decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej na dalsze grunty, nieujęte w przedłożonej decyzji dotyczącej całości przedsięwzięcia, a sąd nie miał podstaw twierdzić, że inwestor ma przedłożyć całkiem nową decyzję dla zakresu wyłączenia w ocenie sądu odpowiadającego zamierzeniu budowlanemu (tym bardziej, że obok naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, powoduje to dublowanie się na siebie opłat za wyłączenie tych samych gruntów z dwóch różnych decyzji), a ponadto grunty pod panelami PV w dalszym ciągu umożliwiają prowadzenie produkcji rolniczej, zatem nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolniczej, w tym np. uprawy koniczyny, a co zostało wykazane przez skarżącego poprzez przedłożenie dowodu z ww. opinii prywatnej SGGW, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem projekt budowlany nie zawierał w tym zakresie nieprawidłowości i organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną, reformatoryjną, uchylając decyzję odmowną organu I instancji i wydając pozwolenie na budowę;

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2) i ust. 3 i ust. 5 pkt 1) uPb w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13) Uioś, w zw. z § 16 rozp. MR 2020 poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwego uznania, iż nie zachodzi bezpodstawne zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a. i wydanie decyzji kasatoryjnej w wyniku wadliwego uznania istnienia nieusuniętych nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez nieuwzględnienie art. 33 ust. 1 uPb i nieprzedłożenie projektu budowlanego z jednym projektem zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego tj. nie tylko objętej postępowaniem farmy [...], ale i [...], jako dwóch etapów jednego zamierzenia budowlanego, tożsamego z przedsięwzięciem wskazanym w decyzji Burmistrza [...] z 19 listopada 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy [...] i [...] nie są dwoma etapami tego samego zamierzenia budowlanego, a dwoma całkowicie odrębnymi zamierzeniami budowlanymi z odrębnymi warunkami przyłączenia, a definicja przedsięwzięcia na potrzeby oceny oddziaływania na środowisko nie jest tożsama z zamierzeniem budowlanym na gruncie uPb i jedno przedsięwzięcie może się składać się z wielu odrębnych zamierzeń budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego, co potwierdza drugi człon definicji "przedsięwzięcia", który wskazuje, że "przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są realizowane przez różne podmioty", co potwierdza, że skoro przedsięwzięcie jest zamierzeniem budowlanym i może się składać z kilku przedsięwzięć powiązanych technologicznie, to znaczy, że jedno przedsięwzięcie może się składać z kilku zamierzeń budowlanych, jak to ma miejsce w przypadku [...] i [...], a nie wyłącznie z jednego zamierzenia budowlanego podzielonego na etapy, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem projekt budowlany nie zawierał w tym zakresie nieprawidłowości i organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną, reformatoryjną, uchylając decyzję odmowną organu I instancji i wydając pozwolenie na budowę;

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i ust. 1a uPb w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 uPb w zw. z art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1) uPb w zw. z art. 2 pkt 11) w zw. z art. 28b ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (uPgk), w zw. z § 2 pkt 32) rozp. MKiŚ 2023 poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwego uznania, iż nie zachodzi bezpodstawne zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a. i wydanie decyzji kasatoryjnej w wyniku wadliwego uznania istnienia nieusuniętych nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez nieuwzględnienie art. 33 ust. 1 uPb i nieprzedłożenie projektu budowlanego uwzględniającego sieć elektroenergetyczną, tzw. "sieć abonencką" zgodnie z warunkami przyłączenia, która miałaby decydować o możliwości samodzielnego funkcjonowania farmy zgodnie z przeznaczeniem w myśl art. 33 ust. 1 Prawa bankowego, podczas gdy:

- po pierwsze o możliwości samodzielnego funkcjonowania farmy przesądzają warunki przyłączenia, potwierdzające możliwość i sposób przyłączenia do sieci elektroenergetycznej,

- po drugie, przedmiotowa "sieć abonencka" wedle określenia warunków przyłączenia jako część uzbrojenia terenu (obejmującej sieć sensu stricto i przyłącza) nie stanowi sieci, lecz przyłącze (odcinek łączący),jako element sieci uzbrojenia terenu łączący instalację wewnętrzną inwestora z siecią przedsiębiorstwa elektroenergetycznego, a zatem co do tego elementu ustawodawca wprost zadecydował dodając art. 33 ust. 1a uPb, przecinając tym spór orzeczniczy na gruncie art. 33 ust. 1 uPb, że pozwolenie na budowę nie musi obejmować przyłącza, a ponadto przyłącze także stanowi element sieci uzbrojenia terenu i gestor używając określenia "sieć abonencka" to właśnie miał na myśli, a więc przyłącze stanowiące część sieci uzbrojenia terenu,

- po trzecie, nawet gdyby przedmiotowy odcinek stanowił sieć sensu stricto, a nie przyłącze, to z art. 33 ust. 1a uPb a maiori ad minus wynika, że skoro pozwolenie na budowę nie musi obejmować przyłącza, to tym bardziej nie musi obejmować rozbudowy sieci, tym bardziej że prowadziłoby to do nieakceptowalnej sytuacji, gdzie pozwolenie zawierałoby lukę w sieci, tj. zawierałoby odcinek sieci, a nie zawierałoby przyłącza, a ponadto inwestycja w zakresie rozbudowy sieci leży po stronie przedsiębiorstwa elektroenergetycznego w ramach publicznoprawnego obowiązku przyłączenia do sieci i rozbudowy sieci i może on przerzucić ten obowiązek na inwestora tylko w drodze porozumienia cywilnoprawnego, a gdyby przyjąć tezę organu o konieczności ujęcia rozbudowy sieci, to każdorazowo w przypadku wymagającym rozbudowy sieci inwestor musiałby występować o pozwolenie na budowę wspólnie z przedsiębiorstwem elektroenergetycznym, co jest tezą oczywiście nieakceptowaną i brak jakiegokolwiek orzecznictwa, które by tę tezę potwierdzało, a orzecznictwo o konieczności uwzględnienia przyłącza uległo dezaktualizacji na gruncie dodanego art. 33 ust. 1a uPb,

a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem projekt budowlany nie zawierał w tym zakresie nieprawidłowości i organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną, reformatoryjną, uchylając decyzję odmowną organu I instancji i wydając pozwolenie na budowę;

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. w zw. z art. 86 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 13) Uioś w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 uPb poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwego uznania, iż nie zachodzi bezpodstawne zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a. i wydanie decyzji kasatoryjnej w wyniku wadliwego uznania istnienia nieusuniętych nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez błędne uznanie, że projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją Burmistrza [...] z 19 listopada 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, bowiem nie zawiera wskazanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach drogi dojazdowej, placów postojowych, dojść i dojazdów, a także instalacji niezbędnej infrastruktury energetycznej regulującej i przetwarzającej wyprodukowaną energię elektryczną, gdzie wśród infrastruktury uwzględniono m.in. magazyn energii, podczas gdy tożsamość przedsięwzięcia na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwolenia na budowę, ani związanie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymaga od inwestora, aby uwzględnił wszystkie elementy infrastruktury przewidziane na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym bardziej jeśli są one zbędne dla funkcjonowania zamierzenia budowlanego, jak chociażby obiekty komunikacji, miejsca postojowe i magazyny energii, w szczególności wobec faktu, że także sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przewiduje np. maksymalną moc do 40MW, co oznacza, że nie przesądza wielkości farmy PV i uwzględnia tu elastyczność na etapie pozwolenia na budowę, niezbędną na tym wczesnym etapie realizacji przedsięwzięcia, a zatem ujęcie określonych elementów w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza bezwzględnego obowiązku ich realizowania na etapie pozwolenia na budowę, a jedynie dozwolenie, a zatem inwestor może z niego skorzystać lub zrezygnować z określonej infrastruktury, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem projekt budowlany nie zawierał w tym zakresie nieprawidłowości i organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną, reformatoryjną, uchylając decyzję odmowną organu I instancji i wydając pozwolenie na budowę;

- art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i ust. 1a uPb w zw. z art. 86 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 13) Uioś w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 uPb poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwego uznania, iż nie zachodzi bezpodstawne zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a. i wydanie decyzji kasatoryjnej w wyniku wadliwego uznania istnienia nieusuniętych nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez błędne uznanie, że w projekcie brak zaprojektowania rozwiązań technicznych branży elektrycznej, tj. szczegółowych rozwiązań dotyczących przetwarzania, magazynowania i przesyłu energii elektrycznej, co miałoby świadczyć o tym, że obiekt nie będzie funkcjonował zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a tym samym nie stanowi zespołu samodzielnych obiektów budowlanych, podczas gdy po pierwsze, jak już wskazano powyżej, przepisy prawa nie przewidują ani obowiązku ujęcia w pozwoleniu na budowę przyłącza, ani tym bardziej sieci elektroenergetycznej, a ponadto inwestor nie miał obowiązku uwzględnienia magazynu energii, bowiem jest to element dodatkowy i wobec przyłączenia farmy fotowoltaicznej do sieci elektroenergetycznej zbędny technicznie, o charakterze opcjonalnym i pomocniczym, co oznacza, że farma może z powodzeniem funkcjonować bez niego, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem projekt budowlany nie zawierał w tym zakresie nieprawidłowości i organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną, reformatoryjną, uchylając decyzję odmowną organu I instancji i wydając pozwolenie na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji w całości i rozpoznanie sprzeciwu. Równocześnie zawarto żądanie ewentualne o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W razie uznania, iż skarga kasacyjna oraz sprzeciw winny ulegać oddaleniu, ale niektóre zarzuty są zasadne, wniesiono o zmianę uzasadnienia w zakresie wiążących wytycznych dla organów w toku dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa (aktualnie: Dz. U. 2024, poz. 935) skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem nie wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728).

W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e Ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem, gdy naruszenie procesowe skutkuje brakiem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno także wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. Stosownie bowiem do dyspozycji ostatniego powołanego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 K.p.a.

Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśniono przyczyny podjętego administracyjnego rozstrzygnięcia kasacyjnego.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu. Planowane przedsięwzięcie służy produkcji (wytwarzaniu) i sprzedaży energii elektrycznej, a tym samym pełni funkcję przemysłową. Dodatkowo za taką kwalifikacją przemawia również przepis § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r., poz. 1839), który zabudowę systemami fotowoltaicznymi (o określonej tym przepisem powierzchni) zalicza do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Realizacja wnioskowanej do budowy farmy fotowoltaicznej na gruntach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na tereny rolnicze prowadzi zatem, co do zasady, do zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2024 r., II OSK 546/23, LEX nr 3738715; z 1 grudnia 2021 r., II OSK 100/19, LEX nr 3331402).

Nie było kwestionowane, że przedłożona przez inwestora decyzja Starosty P. z dnia 26 września 2019 r. zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych z gleb pochodzenia mineralnego o obszarze 0,0396 ha, z przeznaczeniem na budowę farmy fotowoltaicznej, obejmowała, z uwagi na zakres wniosku złożonego przez inwestora, jedynie część powierzchni terenu planowanego do zajęcia przez inwestycję (ceowniki, kontenerowe stacje transformatorowe, słupy oświetleniowe). Jak wynika z opinii Starosty P. z 31 lipca 2023 r., decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej nie obejmowała terenu pod panelami fotowoltaicznymi i między nimi, oraz innymi urządzeniami niezbędnymi do ich prawidłowego funkcjonowania oraz obsługi. Wojewoda zajął prawidłowe stanowisko, że w zakresie tego obszaru inwestor powinien przedstawić decyzję w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej. Skoro nie został do tego wezwany przez organ I instancji, przedwczesne było wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Najpierw należało obowiązek przedłożenia tej decyzji nałożyć na inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb, przy czym, jak już wyżej zasygnalizowano, inwestor powinien mieć realną możliwość uzyskania i przedłożenia takiej decyzji. Tym samym Starosta P. naruszył przepis art. 35 ust. 3 uPb, a w konsekwencji wydana decyzja o odmowie wydania pozwolenia na budowę, w związku z nieuzupełnieniem braków wskazanych w postanowieniu z 29 maja 2023 r. była nieprawidłowa i należało ją uchylić, co też zasadnie uczynił Wojewoda. W tym miejscu wskazać należy, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 8 marca 2018 r., II OSK 384/18, LEX nr 2474892).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w dniu 9 lipca 2024 r. wyroku o sygn. II OSK 1206/24 (opublikowane [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl - CBOSA) w "bliźniaczej" sprawie Spółki, to wyłącznie organ I instancji decyduje o treści rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to będzie zaś podlegało kontroli instancyjnej i sądowej. Dotyczy to oceny, czy w niniejszej sprawie przeznaczenie gruntów pod panelami na zabudowę przemysłową (produkcja prądu) spowoduje utratę przez grunt charakteru rolniczego, a także jaki będzie zakres tego wyłączenia. Do organu właściwego w sprawach zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej należy zaś ocena, czy w razie zmiany rolniczego sposobu wykorzystania gruntu na wykorzystanie przemysłowe, inwestorowi można będzie na takie włączenie zezwolić. Nie było natomiast zgodne z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 uPb przyjęcie przez organ I instancji, że inwestycja wymaga przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych pod panelami i między nimi z produkcji rolnej bez umożliwienia inwestorowi uzyskania takiej decyzji od właściwego organu.

W świetle powyższych wywodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki zobowiązujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, Wojewoda szczegółowo wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, szczegółowo wskazano, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należą do nich obszernie omówione zagadnienie etapowości inwestycji i wynikający z art. 33 ust. 1 uPb obowiązek uwzględnienia całego zamierzenia budowlanego na rysunku projektu zagospodarowania terenu. Prawidłowo przyjął Wojewoda, że w projekcie należy uwzględnić rozwiązania dotyczące włączenia planowanej farmy fotowoltaicznej do sieci elektroenergetycznej, jak i ocenił, że budowa sieci kablowej SN-15kV nie stanowi przyłącza, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 uPb, w związku z czym nie może być zrealizowana w ramach odrębnego opracowania. Trafnie organ II instancji stwierdził również, że projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w zakresie elementów infrastruktury technicznej oraz dojść i dojazdów. Są więc to kwestie łączące w sobie obowiązki o charakterze dowodowym oraz obowiązki z zakresu zastosowania wskazywanych przez organ odwoławczy przepisów do przedłożonego projektu budowlanego, do których niezaprzeczalnie organ I instancji powinien odnieść się w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez ten sąd zarzut naruszenia art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64e Ppsa, w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt. 1-5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1-5, ust. 3 oraz ust. 5 pkt 1 uPb, poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu.

Zwrócić należy końcowo uwagę, że sąd pierwszej instancji z uwagi na ograniczony przepisem art. 64e Ppsa zakres kontroli decyzji kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku nie dokonywał wykładni oraz nie stosował jakichkolwiek norm prawa materialnego. Z tego powodu nie mógł naruszyć pozostałych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów wiążących się z zastosowaniem norm materialnych w kwestii zgodności z prawem projektu budowlanego. Następstwem tego jest brak możliwości merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących stanowisko organu odwoławczego i sądu pierwszej instancji w zakresie wykraczającym poza ocenę, czy istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.