Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1331/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. S.-B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 września 2022 r. znak WI-I.7840.5.79.2022.EU w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz M. S.-B. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 13 września 2022 r. znak WI-I.7840.5.79.2022.EU orzeczono o uchyleniu decyzji d decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 214/6740.2/2022 z 22 kwietnia 2022 r., znak: AU-01-5.6740.2.65.2022.KGR, w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia dla inwestora: Pani M. S. - B. pozwolenia na budowę, dla zamierzenia budowlanego pn.: "Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowa i rozbudowa istniejącego tarasu ze schodami zewnętrznymi, działka nr [...] obr. 10 Podgórze, przy ul. [...] w Krakowie" i umorzeniu postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w analizowanej sprawie, organ I instancji, decyzją z 22 kwietnia 2022 r., znak: AU-01- 5.6740.2.65.2022.KGR, po rozpatrzeniu wniosku inwestora zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno – budowlany oraz udzielił inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę. Przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym organ I instancji przyznał właścicielom dz.ew.nr [...] (teren zajęty pod inwestycję) oraz właścicielowi działki znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. dz.ew.nr [...]. Z akt organu I instancji wynika, że właścicielem dz.ew.nr [...] jest Pani K. G. (patrz wypis z rejestru gruntów – karta nr 29-30 akt organu I instancji). Zaskarżona decyzja została skierowana do ww. osoby, niemniej jednak nie została doręczona z uwagi na zgon Pani K. G.. Fakt śmierci ww. strony potwierdza pozyskany, na potrzeby niniejszego postępowania odwoławczego, skrócony odpis aktu zgonu nr [...], wydany przez Urząd Stanu Cywilnego Kraków. Organ I instancji, na podstawie dostępnych danych (własna baza), ustalił następców prawnych po zmarłej K. G., w osobie: Pani B. G., Pana K. G., Pana L. G., a następnie doręczył ww. stronom inkryminowaną decyzję. Odnosząc się do podjętych w tym zakresie działań przez organ I instancji wskazać należy, iż organ administracji publicznej powinien w każdym przypadku podejmować działania posługując się możliwie najprostszymi środkami, które zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 kpa, powinny zmierzać do końcowego załatwienia sprawy. Organ administracji powinien dążyć do ustalenia spadkobierców na podstawie akt sprawy, a w przypadku ustalenia osób powiązanych ze zmarłą stroną do uzyskania od nich oświadczenia, czy są spadkobiercami zmarłej strony, czy też posiadają interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r. II OSK 2702/15). Jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Dlatego też wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się w celu wykazania spadkobierców - przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2018 r. II SA/Kr 372/18 - orzeczenie prawomocne NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 916/14; wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 901/16 Naczelny Sąd Administracyjny; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 411/16). W przedmiotowej sprawie, ustaleni przez organ I instancji spadkobiercy po zmarłej, nie kwestionują ww. faktu. W pismach skierowanych zarówno do organu I instancji (dot. pisma Pana K. G. z 18.05.2022 r. – karta nr 46 akt organu I instancji), jak również do organu II instancji (dot. pisma Pana L. G. z 12.07.2022 r., stanowiącego odwołanie oraz pisma Pana K. G. z 31.08.2022 r.), ww. strony podnoszą fakt braku wydania przez sąd rejonowy postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku po K. G., jak również fakt nie sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia.

Wobec zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, w świetle przytoczonej powyżej argumentacji, potwierdzonej w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, stwierdzić należy, iż w ocenie organu II instancji ustalony przez organ I instancji krąg stron jest poprawny i pozostaje niezmieniony na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego. Zatem stwierdzić należy, iż odwołanie wniesione zostało przez stronę postępowania (spadkobierca po zmarłym właścicielu działki, będącej w obszarze oddziaływania obiektu) i w terminie ustawowo przewidzianym. Przystępując do meritum sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 Pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W ocenie Wojewody Małopolskiego, cytowany powyżej przepis art. 28 ust. 1 Pb należy odczytywać z uwzględnieniem treści art. 130 Kpa, który stanowi, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1). Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Zatem z aktualnego brzmienia art. 28 ust. 1 Pb wynika wprawdzie zezwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna, jednak w razie wniesienia od niej odwołania, należy wziąć pod uwagę, że przestaje ona być wykonalna. Jeśli mimo tego inwestor kontynuuje rozpoczęte roboty budowlane, powinien liczyć się ze skutkami prawnymi, jakie niesie możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w toku instancyjnym (wyrok NSA z 09.12.2021 r., sygn. akt: II OSK 506/21; wyrok NSA z 26.11.2019 r., sygn. akt II OSK 49/18). Dodać jeszcze można, że przedstawiony wyżej pogląd o konieczności uwzględnienia, przy wykładni art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, przepisów art. 130 Kpa, znajduje uzasadnienie także w przepisach art. 138 Kpa. Z przepisów tych wynika przecież zasada ponownego rozpatrzenia sprawy. Jest to model reformatoryjnego orzekania, który w sprawach o pozwolenie na budowę nie jest wyłączony. Z systemu tego wynika zaś, że pozwolenie na budowę wchodzi do obrotu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2083/19). Przed wejściem decyzji o pozwoleniu na budowę do obrotu prawnego nie można zaś mówić, z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 130 § 3 i 4 Kpa, o uzyskaniu przez inwestora uprawnienia do wykonywania robot budowlanych będących przedmiotem pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 09.12.2021 r., II OSK 506/21). Organ I instancji, zgodnie z art. 131 Kpa, o wniesionym odwołaniu, poinformował strony postępowania administracyjnego pismem z 21 lipca 2022 r., wskazując nadto, że odwołanie zostało złożone w terminie ustawowym. Zatem stwierdzić należy, iż podjęte przez organ I instancji działania w tym zakresie były prawidłowe i wynikały z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na podnoszoną przez skarżącego kwestię przystąpienia przez inwestora do robót budowlanych, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 7, art. 77 i art. 136 Kpa, wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: PINB) o przeprowadzenie, w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego, kontrolę na dz.ew.nr [...] obr. 10 Podgórze. W odpowiedzi na ww. wystąpienie, PINB pismem z 5 września 2022 r. poinformował tut. Organ cyt.: "W dniu 01.09.2022 r. tut. organ przeprowadził czynności kontrolne w terenie, w wyniku których stwierdził iż przedłożona przez inwestora do wglądu decyzja o pozwoleniu na budowę nr 214/6740.2/2022 z 22 kwietnia 2022 r., znak: AU-01- 5.6740.2.65.2022.KGR posiada nabitą pieczęć ostateczności z dnia 14.07.2022 r. Do ww. decyzji inwestor przedłożył projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany opieczętowany przez Wydział Architektury i Urbanistyki UMK oraz projekt techniczny (...). W dniu kontroli stwierdzono, iż roboty budowlane zostały zakończone - w zakresie przedłożonej dokumentacji - czyli rozbudowy tarasu, powstania ogrodu zimowego 4 oraz przebudowy wewnątrz budynku. (...) Przeprowadzone roboty zostały zrealizowane zgodnie z przedłożoną dokumentacją techniczną. Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora, z uwagi na jego niedopatrzenie jak również – jego zdaniem - niewielki zakres robót objętych pozwoleniem na budowę, nie pobrał on dziennika budowy, za co został ukarany mandatem karnym (...)". Do ww. pisma organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego załączył protokół z kontroli, dokumentację fotograficzną potwierdzającą zakończenie robót budowlanych, oraz odpis decyzji o pozwoleniu na budowę zawierającą klauzulę ostateczności. Wobec powyższego, fakt przystąpienia przez inwestora do wykonywania robót budowlanych objętych decyzją Prezydenta Miasta Krakowa przed datą gdy stała się ona ostateczna i podlegała wykonaniu, tj. upływem ustawowego terminu do wniesienia odwołania, obliguje organ do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji. Wskazać należy, że postępowanie odwoławcze jest kontynuacją postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wszczętego przez organ I instancji. Mają tu zastosowanie te same reguły i zasady jak w postępowaniu przed organem I instancji. Zatem organ odwoławczy winien uwzględnić aktualny stan prawny i faktyczny dotyczący danej sprawy. Odnosząc się do nadanej, przez Prezydenta Miasta Krakowa, klauzuli ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazać należy, że jest to czynność techniczna i nie jest przewidziana w regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynność taka rodzi jedynie możliwe do obalenia domniemanie (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), że decyzja administracyjna jest ostateczna. Czynność ta sama w sobie - w sensie prawnym nie przesądza, że decyzja stała się ostateczna. Tut. organ zwraca przy tym uwagę, że w aktach przekazanych wraz z odwołaniem znajdowała się zaskarżona decyzja, ale bez nabitej pieczęci ostateczności, o której mowa w piśmie PINB. Pozostaje to jednak bez wpływu na niniejsze orzeczenie, gdyż nie ulega wątpliwości, że po wpłynięciu w terminie otwartym odwołania od pozwolenia na budowę, inwestor nie mógł wykonywać robót budowlanych w oparciu o taką niewykonalną decyzję. Fakt błędu organu I instancji w tym zakresie, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, nie powoduje, że organ odwoławczy traci kompetencje do rozpatrzenia odwołania od takiej decyzji, tzn. to organ odwoławczy dokonuje stosownej weryfikacji w tym zakresie. Warto nawiązać w tym miejscu do stanowiska sądów administracyjnych. Otóż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2009 r., II SA/Kr 606/08, wywiedziono, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym Kodeks postępowania administracyjnego, nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym. W szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Treść art. 12 Kpa wskazuje, że warunkiem ostateczności decyzji było to, aby nie mogła być ona zaskarżona w drodze zwykłych środków przewidzianych w toku instancji. Dlatego też wadliwe nadanie klauzuli stwierdzającej ostateczność decyzji nie jest objęte zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 Kpa). Z dokumentów przesłanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki oraz organu I instancji wynika, że klauzula ostateczności zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, przybita została 14.07.2022 r. tylko na egzemplarzu decyzji, będącym w dyspozycji inwestora. Odwołanie Pana L. G. zostało nadane w placówce Poczty Polskiej 13 lipca 2022 r. i wpłynęło na dziennik podawczy organu I instancji 15 lipca 2022 r. Nadto wskazać należy, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu 29 czerwca 2022 r. (odbiór w placówce Poczty Polskiej). Zatem stwierdzić należy, iż odwołanie Pana L. G. zostało złożone w terminie ustawowym, wynikającym z art. 129 Kpa. Na zakończenie organ II instancji zaznaczył, że nie ocenia poprawności (zgodności z prawem) przedwcześnie wykonanych robót budowlanych. Kwestie te leżą w kompetencji organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego.

Na powyższą decyzje skargę złożyła Pani M. S.. Skarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 § 2 p.b. w zw. z art. 1025 § 2 k.c. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a w konsekwencji rozpatrzenie odwołania osoby nie będącej stroną w tym postępowaniu,

2. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

3. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie Strony skarżącej w błąd co do stanu faktycznego i prawnego, a następnie sankcjonowanie działań Strony pozostającej w usprawiedliwionym przekonaniu o zgodności z prawem podejmowanych przez nią działań - opartych na zaświadczeniu organu administracji;

4. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczające ustalenie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei spowodowało uznanie, że Strona skarżąca realizowała inwestycję w warunkach samowoli budowlanej

5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że w sprawie zaszła bezprzedmiotowość skutkująca koniecznością jego umorzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie należało podzielić pogląd, który pojawia się również w najnowszym orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 26.08.2022 r., sygn. akt I OSK 1116/21) zgodnie z którym ustanowienie kręgu spadkobierców powinno odbywać się w oparciu o postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Wprawdzie bowiem istotnie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie formułują wprost obowiązku by osoba zgłaszająca się lub wskazana Jako spadkobierca zmarłej strony legitymowała się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia, to Jednak skoro w przepisie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. mowa Jest o "spadkobiercach" a ustalenie ich, w związku z treścią art. 1025 § 2 k.c.. Jest dopiero możliwe w momencie wydania przez sąd powszechny postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub w momencie sporządzenia przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia, to należy przyjąć, że do momentu wydania jednego z tych dwóch dokumentów, wspomniani spadkobiercy nie są ustaleni. Dodać też trzeba, że organ administracyjny nie może zasadniczo sam ustalić praw do spadku po zmarłej stronie a zatem przyznanie statusu następców prawnych zmarłej strony w toczącym się postępowaniu nie Jest w takiej sytuacji możliwe. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż postępowanie organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie było wadliwe i doprowadziło do rozpatrzenia odwołania podmiotu (Pana L. G.), co do którego nie potwierdzono, że posiada on przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie nie zostały prawidłowo ustalone i przeanalizowane wszystkie okoliczności, które miały w niej istotne znaczenie. Podejmując rozstrzygnięcie w oparciu o fakty nieznajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, organy administracji naruszyły przepisy procesowe, co winno skutkować uznaniem zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem.

Skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją. Niewątpliwie inwestor dysponował decyzją, co do której organ administracyjny zaświadczył, iż jest to decyzja ostateczna (decyzja organu 1 instancji, którą udzielono Skarżącej pozwolenia na budowę zawiera klauzulę, z której wynika, że stała się ostateczna w dniu 14 lipca 2022 r.) i to na jej podstawie rozpoczął roboty budowlane. Klauzula ostateczności została nadana przez organ I instancji. Co prawda w zakresie stwierdzania ostateczności decyzji nie ma szczególnych regulacji w przepisach postępowania administracyjnego, jednak per analogiam można zastosować tu przepisy dotyczące zaświadczeń tj. art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jest to uzasadnione o tyle, że klauzula ostateczności stanowi w istocie formę urzędowego potwierdzenia faktu, że decyzja jest ostateczna, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 606/08). 2) Inwestor, który uzyskał potwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna i działał w zaufaniu do organów administracji zasługuje na ochronę. Strona nie może ponosić odpowiedzialności za wadliwe działanie organów.

W niniejszej sprawie inwestor pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją ostateczną i wykonalną, a zatem przystępując do robót nie ryzykuje jej wzruszenia w zwykłym toku instancji. Powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji organu odwoławczego. Dodatkowo wskazać należy, iż zakres planowanych robót w ramach pozwolenia na budowę był tak niewielki, że realizacja inwestycji została zakończona w ciągu kilku dni, jeszcze przed otrzymaniem z organu administracji korespondencji, w której pojawiła się wzmianka o wniesieniu odwołania od decyzji, która wcześniej uznana została za ostateczną.

Skarżąca odnosząc się do rozstrzygnięcia organu II instancji wskazała, że w sytuacji jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania uzasadniającej jego umorzenie. W drodze analogi, należałoby odwołać do sytuacji w których inwestycje budowalne zostały zrealizowane na podstawie ostatecznych decyzji, które następnie zostały uchylone przez sądy administracyjne. W sytuacjach takich przyjmuje się, że bezprzedmiotowości postępowania nie ma (bowiem budowa została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, następnie uchylonego). W przypadku pozwolenia na budowę wydanie nowej decyzji skutkuje tym, że przedmiotowa decyzja staje się podstawą doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z przepisami. W tym kontekście należy przywołać wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. II OSK 1680/08, w którym Sąd odniósł się do sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę po zrealizowaniu już robót budowlanych. Sąd wskazał na konieczność wydania w takiej sytuacji nowego pozwolenia na budowę, zauważając, że postępowanie organu administracji architektonicznobudowlanej nie będzie bezprzedmiotowe - nastąpiła bowiem konieczność kontynuowania postępowania w celu spowodowania pewności stanu prawnego. Zauważyć należy, iż w obowiązującym stanie prawnym (art. 37 p.b.), ustawodawca ex post zaakceptował dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę, po uchyleniu pozwolenia pierwotnego, w przypadku zakończenia robót budowlanych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. W sprawie inwestor nie chce zalegalizować samowoli budowlanej, a jedynie doprowadzić do wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (bowiem nie dokonywał żadnych czynności, które nie miałyby umocowania w prawie).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Podstawą wydania skarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 2351 ze zmianami). W szczególności zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W przedmiotowej sprawie w wątpliwość poddawane jest to, czy decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 1 p.b. była ostateczna. Ocena ta ma swoje dalsze istotne następstwa, dlatego ostatecznego charakteru decyzji nie można domniemywać.

W ocenie sądu zaskarżona decyzja organu II instancji była nieprawidłowa. Organ II instancji rozpatrzył odwołanie pochodzące od podmiotu, którego status jako strony postępowania nie został prawidłowo zweryfikowany przez organ I instancji i w tym stanie sprawy wydał decyzję o daleko idących skutkach. Tymczasem decyzja organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 22 kwietnia 2022 r. zakończyła postępowanie administracyjne i została wydana do doręczenia. Z uwagi na śmierć Pani K. G. doręczenie nie powiodło się, wiec organ niejako "otwiera" postępowanie, ustala spadkobierców i następnie doręcza im decyzję. W międzyczasie

Można zgodzić się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że organ może samodzielnie ustalić następców prawnych, ale może to mieć miejsce w sytuacji, gdy na dany moment ich krąg nie budzi wątpliwości. Tymczasem w odpowiedzi na pismo organu, w którym zwraca się on o wskazanie następców prawnych Pan K. G. wyjaśnił, że nie jest ustalony krąg i nie jest w stanie podać wszystkich następców prawnych (pismo z 18 maja 2022 r.). W tym stanie faktycznym organ sam przystąpił do ustalania kręgu spadkobierców przyjmując dziedziczenie ustawowe, choć na tamtą chwilę nie wiedział, czy był testament czy nie oraz nie odebrał od wszystkich potencjalnych spadkobierców oświadczeń, że są jedynymi znanymi spadkobiercami. Ten stan rzeczy bezkrytycznie zaakceptował organ II instancji, podczas gdy w ocenie Sądu powinien był zweryfikować ustalenia organu I instancji, w szczególności zaś legitymację wnoszącego odwołanie. Nie dokonał tego, wyciągając przy tym z nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego daleko idące skutki prawne, które pozostają w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w szczególności z zasadą, o której mowa w art. 8 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania". Inwestor mógł przyjąć, że decyzja jest ostateczna, zważywszy, że odwołanie Pana L. G. wpłynęło 15 lipca 2022 r., to jest już po nadaniu klauzuli ostateczności i jakkolwiek sama klauzula nie ma mocy prawnej (decyzja rzeczywiście musi być ostateczna w administracyjnym toku instancji), to z całokształtu okoliczności wynika, że strona działała w zaufaniu do władzy publicznej. Uchybienia, których dopuściły się organy administracji w zakresie nieprawidłowości przy ustalaniu kręgu stron postępowania nie mogą skutkować działaniami mogącymi wprowadzać w błąd, a to nadaniem klauzuli ostateczności, a potem jej de facto jej zniesieniem i prowadzeniem postępowania w sprawie.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, iż brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania, wszak przedmiot i podmioty postępowania istnieją. W orzecznictwie wskazuje się, że "w przypadku przystąpienia do robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma sprawy administracyjnej polegającej na określeniu warunków, jakie należy zachować, budując ten obiekt. Prowadzi to do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem sprawa administracyjna dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę staje się w takiej sytuacji bezprzedmiotowa." (tak wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. znak II OSK 879/19 ). A contrario, jeśli taka decyzja została wydana w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, istnieje element przedmiotowy i podmiotowy stosunku prawnego, brak jest podstaw do umorzenia postępowania. Zadaniem organu II instancji jest po pierwsze, ocena czy odwołanie jest dopuszczalne (pochodzi od strony), a jeśli tak to jego rozpatrzenie oraz zweryfikowanie kręgu stron postępowania. Przy czym w tym konkretnym przypadku dokonując oceny, czy rozpoczęto roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji należy wziąć pod uwagę okoliczności, które miały miejsce w toku instancji, a to nadanie klauzuli ostateczności, prowadzenie postępowania w sprawie następców prawnych po doręczeniu decyzji inwestorowi oraz samodzielnego ustalenie przez organ I instancji kręgu następców prawnych wobec niejednoznacznego stanowiska Pana K. G. co do kręgu następców prawnych. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien także uwzględnić zasadę zaufania, o której mowa w art. 8 k.p.a. i wpisaną w nią zasadę proporcjonalności.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak na wstępie.

O kosztach orzeczono na podstawie 200 p.p.s.a zasądzając na rzecz skarżącej od Wojewody Małopolskiego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.