Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 112/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 2290
law: Ustawa z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Protokolant Specjalista Joanna Pasiecznik-Sól, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Lędziny z dnia 27 stycznia 2022 r. nr LXXII/349/22 w przedmiocie ułatwień w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski pismem z 6 grudnia 2022 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LXXll/349/22 Rady Miasta Lędziny z dnia 27 stycznia 2022 r. w sprawie ułatwień w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, w całości, jako sprzecznej z art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. z 2021 r., poz. 2290; dalej: ustawa) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP).

Na sesji w dniu 27 stycznia 2022 r. Rada Miasta Lędziny przyjęła uchwałę Nr LXXll/349/22 w sprawie ułatwień w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (dalej: uchwała).

W jej podstawie prawnej wskazany został art. 3 oraz art. 5 ustawy.

Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiemu w dniu 3 lutego 2022 r. i ogłoszona Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 8 lutego 2022 r. pod poz. 824.

W toku badania jej legalności organ nadzoru uznał, iż jest ona niezgodna z prawem.

Wojewoda Śląski wskazał, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały. Natomiast według ust. 2 art. 3 ustawy wyznaczając miejsce, o którym mowa w ust 1, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie. Z kolei zgodnie z art. 6 ustawy wyznaczenie miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Ponadto w art. 5 ustawy, rada gminy upoważniona została do uchwalenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach.

Według § 1 uchwały cyt. "Wyznacza się teren Targowiska Miejskiego w Lędzianch [pisownia oryginalna - przyp. organu nadzoru] położonego przy ul. Fredry, na miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników."

Natomiast stosownie do jej § 2 "Przyjmuje się zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w §1 uchwały. Wykaz zasad stanowi załącznik do niniejszej uchwały."

W ocenie Wojewody Śląskiego Rada Miasta Lędziny powinna wyznaczyć konkretne miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Celem bowiem wprowadzenia takiego obowiązku było m.in. skupienie handlu w jednym wyznaczonym w tym celu miejscu, na dogodnych dla rolników warunkach, które leży w interesie nie tylko rolników, ale ma także wymiar społeczny i zdrowotny - konsumenci coraz częściej są zainteresowani możliwością zakupu świeżej żywności, produkowanej w danym rejonie przez lokalnych rolników, gdzie nie ma długich łańcuchów dostaw i pośredników, a zapewnione są bliskie relacje producentów i konsumentów. Mieszkańcy będą mogli w dzień wolny od pracy zapoznać się z ofertą tradycyjnych, zdrowych, dobrej jakości, polskich produktów (Uzasadnienie do projektu uchwały. Druk nr 1612, https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=1612, dostęp: 01.02.2022). Biorąc pod uwagę cel ustawy, wyznaczenie indywidualnego miejsca jest zatem istotne z punktu widzenia zarówno rolników - którzy będą mieli zapewnione przeznaczone dla nich miejsce do handlu, jak również konsumentów, którzy będą mogli znaleźć regionalne produkty w konkretnym miejscu - miejscu, które daje gwarancje nabycia produktów bezpośrednio od lokalnych rolników.

Powyższe może nastąpić poprzez utworzenie nowego miejsca, czy też wydzielenie miejsca na funkcjonującym w gminie targowisku bądź hali targowej. W drugim przypadku, w celu prawidłowej realizacji delegacji ustawowej - wyznaczone miejsce powinno być przeznaczone w określone dni tj. piątek i sobota, wyłącznie do prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników. Prawidłowe wyznaczenie miejsca do prowadzenia handlu otwiera drogę do uchwalenia regulaminu, o którym mowa w art. 5 ustawy.

Z treści § 1 uchwały natomiast wynika, iż Rada Miasta Lędziny do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznaczyła Targowisko Miejskie w Lędzinach położone przy ul. Fredry, całe - bez skonkretyzowania na nim miejsc (jako np. poszczególnych sektorów czy też oznakowanych stanowisk). Następnie przepisem § 3 załącznika do uchwały przewidziała, że "Rolnicy i ich domownicy prowadzą handel w miejscach wskazanych przez Administratora Targowiska." Tym samym według Wojewody Śląskiego Rada Miasta Lędziny nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej z art. 3 ust. 1 ustawy - nie wyznaczyła konkretnego miejsca do handlu dla rolników i ich domowników w sposób indywidualny, ponieważ w sposób ogólny wskazała do tego celu teren całego Targowiska Miejskiego. Natomiast zadanie wskazania konkretnego miejsca na Targowisku do prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników powierzyła Administratorowi Targowiska.

Obszar wskazany w § 1 uchwały, jako miejsce wyznaczone do prowadzenia handlu przez rolników jest obszarem, na którym handel (w wyznaczone dni targowe - w tym soboty) prowadzić mogą równocześnie z rolnikami także inne podmioty. Nie jest więc oczywistym, gdzie konkretnie (i wyłącznie) te podmioty, o których mowa w uchwale, mogą dokonywać sprzedaży swoich produktów. Tak ukształtowana regulacja nie spełnia więc standardu jasności, jednoznaczności i spójności. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Rada Miasta Lędziny powinna wydzielić odpowiedni teren (np. poprzez wskazanie sektorów i stanowisk sprzedaży), który w piątki i soboty przeznaczony jest jedynie dla rolników w celu prowadzenia przez nich handlu w rozumieniu ustawy. W przedmiotowej uchwale takich regulacji brak, natomiast kompetencje organu stanowiącego do wyznaczenia konkretnego miejsca Rada Miasta Lędziny scedowała na inny podmiot (Administratora Targowiska), dokonując w ten sposób niedopuszczalnej subdelegacji swych uprawnień ustawowych. Tym samym brak jest realizacji delegacji ustawowej, wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy, co przesądza o nieważności aktu w całości.

Wojewoda Śląski wskazał także, iż w przypadku wyznaczenia miejsca na istniejącym targowisku (bądź hali targowej) regulamin, o którym mowa w art. 5 ustawy, może zostać nadany odrębną uchwałą lub stanowić część regulaminu tego targowiska (bądź hali targowej). Inaczej, w przypadku wyznaczenia miejsca do handlu dla rolników i ich rodzin na istniejącym targowisku - uchwała określająca zasady prowadzenia tegoż handlu nie może być podejmowana w oderwaniu od uregulowań regulaminu targowiska. Regulacje obu tych uchwał muszą być spójne i nie mogą zawierać wykluczających się postanowień. W przeciwnym razie dojdzie do sytuacji, w której dwa równorzędne akty regulują tę samą materię - co stoi w sprzeczności z wynikającymi z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasadami: demokratycznego państwa prawnego- nakazującą tworzenia przepisów z zachowaniem zasad prawidłowej legislacji, w sposób niebudzący wątpliwości co do nakładanych praw i obowiązków oraz działania na podstawie i w granicach prawa - a zatem z uwzględnieniem przy uchwalaniu kolejnych uchwał przez Radę Miasta Lędziny aktów prawnych już obowiązujących na jej terenie. W takim przypadku skarżona uchwała nie może być podejmowana w oderwaniu od uprzednio funkcjonującego w obiegu prawnym regulaminu targowiska.

Natomiast w § 2 uchwały przyjęto zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w § 1 uchwały. Wykaz zasad stanowi załącznik do uchwały. Z kolei z § 1 tegoż załącznika wynika wprost, że zamiarem Rady Miasta Lędziny było wyznaczenie do prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników powierzchni Targowiska Miejskiego od 5.00 do 15.00 w każdy piątek i sobotę, przewidując przy tym zwolnienie z opłaty targowej. Równocześnie jednak w § 6 załącznika do uchwały nałożono na rolników i ich domowników obowiązek przestrzegania obecnie obowiązującego Regulaminu Targowiska Miejskiego. Wojewoda Śląski zaznaczył przy tym, że na tej samej sesji (w dniu 27 stycznia 2022 r.) Rada Miasta Lędziny podjęła także uchwałę Nr LXXII/350/22 w sprawie przyjęcia Regulaminu Targowiska Miejskiego, stanowiącego załącznik do uchwały. Akt ten nie zawiera jednakże żadnych preferencyjnych zasad prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. Ponadto regulacja zawarta w § 2 pkt 4 Regulaminu, wyznaczająca jako dni targowe czwartek oraz sobotę - nie może być zastosowana do prowadzenia handlu przez grupę podmiotów wskazaną w kwestionowanej uchwale Nr LXXII/349/22. W ocenie organu nadzoru Regulamin Targowiska Miejskiego w przyjętym kształcie nie znajduje zastosowania do rolników, prowadzących handel w rozumieniu ww. ustawy (dla których ustawowo ustalonymi dniami handlowymi są piątki i soboty - art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy). Odesłanie zawarte w § 6 załącznika do skarżonej uchwały powoduje niespójność i wewnętrzną sprzeczność przyjętych (w obu obowiązujących aktualnie aktach) regulacji.

Zastrzeżenia Wojewoda Śląski wzbudziły także postanowienia normujące kwestię opłaty targowej. Według § 1 załącznika do skarżonej uchwały zwolnienie z opłaty targowej dla rolników i ich domowników nie można do tej grupy podmiotów odnosić - przez zastosowanie odesłania, zawartego w § 6 załącznika do tej uchwały - dyspozycji norm zawartych w § 2 pkt 3 lit. b, § 6 pkt 2, § 7 pkt 2 Regulaminu Targowiska Miejskiego (zawartego w uchwale Nr LXXII/350/22 Rady Miasta Lędziny). Przepisy te obligują do uiszczenia należnej opłaty targowej (rezerwacyjnej bądź eksploatacyjnej) oraz posiadania aktualnego dowodu ich wniesienia. Zastosowanie ww. odesłania w praktyce oznacza konieczność pobierania wskazanych należności także od uprzywilejowanej grupy prowadzących handel rolników i ich domowników i sprowadza się do obejścia przepisów prawa. Tymczasem art. 7 ustawy modyfikuje przepis art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm.) nadając mu następujące brzmienie "Zwalnia się od opłaty targowej rolników i ich domowników prowadzących w piątki i soboty handel w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. poz. 2290)." Niedopuszczalne jest zatem stosowanie uchwały nr XX/154/15 Rady Miasta Lędziny z dnia 14 grudnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2015 r. poz.7303) w sprawie określenia dziennych stawek opłaty targowej oraz ich poboru do wskazanych podmiotów w wyznaczone przez ustawodawcę dni tygodnia.

Powyższe uchybienia w ocenie organu nadzoru należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, stanowiących podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego w całości uchwały. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego.

Wojewoda Śląski podniósł także, że wobec uchwały Nr LXXII/350/22 - ze względu na szereg zawartych w jej treści wadliwych regulacji - również wniósł skargę do WSA w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę Miasto Lędziny wniosło o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do zarzutów Wojewody Śląskiego zanegowało jego pogląd co do tego, że sprzeczne z treścią art. 3 ustawy jest wyznaczenie miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na terenie Targowiska Miejskiego w Lędzinach położonego przy ul. Fredry. Z delegacji ustawowej nie wynika, aby gmina jako podmiot dokonujący wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników powinna była zindywidualizować te miejsce poprzez wydzielenie miejsca na funkcjonującym w gminie targowisku wyłącznie dla prowadzenia handlu przez rolników lub ich domowników z zachowaniem zastrzeżenia, iż przedmiotem handlu są wyłącznie produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym. W ocenie Miasta Lędziny obowiązek wskazania miejsca do prowadzenia handlu w sposób opisany przez Wojewodę Śląskiego nie został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany w brzmieniu przywołanego przepisu. Skoro tak, to wyznaczając to miejsce na terenie miasta Lędziny tj. Targowiska Miejskiego przy ul. Fredry, mając na uwadze dogodną komunikację oraz lokalizację w centrum miasta wskazuje na legalność spornej uchwały i wydanie jej w granicach upoważnienia ustawowego ze ścisłym jego zachowaniem.

Nieuzasadnionym jest według Miasta Lędziny ocenianie legalności spornej uchwały w aspekcie brzmienia treści art. 5 ustawy. Wynika z niego zakres regulacji regulaminu został wyraźnie ograniczony do zasad prowadzenia handlu, gdzie przez handel należy rozumieć "proces sprzedaży polegający na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieł wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne". Tym samym rada gminy nie jest upoważniona do podjęcia aktu, w którym ustali dowolne regulacje obowiązujące w miejscu wyznaczonym do prowadzenia handlu.

Nadto regulamin nie może obejmować zagadnień, które kształtowane są normami ustawowymi tj. rodzaj prowadzonej w wyznaczonym miejscu działalności, kręgu uprawnionych do prowadzenia handlu, którymi co do zasady z mocy ustawy mogą być wyłącznie rolnicy oraz ich domownicy, a także zwolnienia od opłaty targowej. Jednocześnie cytowany przepis nie daje możliwości ustalenia innych niż zasady regulujące sprzedaż reguł związanych z zasadami funkcjonowania miejsca wyznaczonego do prowadzenia handlu, tj. sposób administrowania tym miejscem, utrzymanie czystości i porządku, czy też przestrzegania przepisów bhp i ppoż. Poza tym regulamin oparty o przepis art. 5 ustawy będzie mógł obowiązywać wyłącznie w piątki i soboty, a więc w czasie, w którym miejsce wyznaczone na prowadzenie handlu uzyskuje swój szczególny status prawny.

Wobec powyższego szczególny sposób obowiązywania regulaminu prowadzenia handlu oraz jego zakres przedmiotowy sprawiają, że w sytuacji gdy na terenie miasta Lędziny funkcjonuje targowisko, a korzystanie z niego regulowane jest uchwałą rady gminy, zasadne będzie odesłanie do stosowania - w miejscu wyznaczonym na handel na podstawie art. 3 ust. 1 przedmiotowej ustawy - obowiązującej już uchwały regulującej zasady i tryb korzystania z targowiska. Wprowadzanie odrębnych, a tym samym nowych regulacji dla miejsc wyznaczonych na handel może być zaś ograniczone do pojedynczych kwestii związanych z procesem sprzedaży, które Rada Miasta Lędziny chce unormować, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. W konsekwencji jeżeli akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały (zarządzenia). Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), dalej: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały (analogicznie zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, bądź zarządzeń (por. np. wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95, wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny z 2001 nr 1-2, s. 102).

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. (por. wyrok WSA w Kielcach z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 486/22).

Wskazać dalej należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie ułatwień w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jej podstawą materialnoprawną jest art. 3 i 5 ustawy.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że spełnione zostały wymogi formalne do wniesienia skargi przez organ nadzoru. Zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiego, lecz nie stwierdził on jej nieważności w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. W związku z czym był on uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały. Wyznaczając to miejsce rada gminy bierze pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie (art. 3 ust. 2 uchwały).

Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez WSA w Gliwicach w wyroku z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 414/22 co do tego, że z delegacji ustawowej nie wynika, aby gmina jako podmiot dokonujący wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i domowników powinna była zindywidualizować te miejsca poprzez utworzenie nowego miejsca czy też wydzielenie miejsca na funkcjonującym w gminie targowisku wyłącznie dla prowadzenia handlu przez rolników lub domowników z zachowanie zastrzeżenia, iż przedmiotem handlu są wyłącznie produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym. Obowiązek wskazania miejsca do prowadzenia handlu w sposób opisany przez Wojewodę nie został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany brzmieniu art. 3 ustawy. Zatem stosując literalna wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wyznaczenie w § 1 uchwały miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na terenie Miasta Lędziny poprzez wskazanie Targowiska Miejskiego w Lędzinach położonego przy ul. Fredry stanowi realizację dyspozycji ustawowej.

W zaskarżonej uchwale Rada Miasta Lędziny wypełniła także delegację ustawową z art. 5 ustawy. Wynika z niej, że rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. Jednocześnie handel – jak wynika z art. 2 pkt. 4 ustawy – to proces sprzedaży polegający na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne.

Zgodzić się z należy Wojewodą Śląskim co do tego, że Rada Miasta Lędziny z rażącym naruszeniem prawa wypełniła powyższą delegację ustawową. Mając na uwadze informacyjny charakter tytułu ustawy, wykładni jej przepisów należy dokonywać w taki sposób, aby ustanowić dla ułatwienia dla rolników i domowników w prowadzeniu handlu. Niewątpliwie nie odpowiada temu założeniu – co zasadnie stwierdza Wojewoda Śląski - zobowiązanie w § 6 załącznika do uchwały rolników i domowników do przestrzegania obecnie obowiązującego Regulaminu Targowiska Miejskiego. Z brzmienia art. 5 ustawy wnosić należy, że dla handlu prowadzonego w wyznaczonych miejscach przez rolników i domowników ma być określony odrębny, dedykowany tej grupie sprzedających regulamin.

Nie może tutaj umknąć – na co również zwrócił uwagę Wojewoda Śląski - że w art. 7 ustawy znowelizowano ustawę z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 oraz z 2021 r. poz. 401, 1558 i 2192) w ten sposób, że w art. 16 pkt. 2 zwolniono z opłaty targowej rolników i ich domowników prowadzących w piątki i soboty handel w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. poz. 2290). Oznacza to, że § 1 załącznika do uchwały "Rolnicy i ich domownicy (...) są zwolnieni z opłaty targowe" powtarza regulację ustawową. Przyjmuje się w judykaturze, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14). Jak wskazano w wyroku NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2114/11 porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia. Ponadto uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 300/11, dostępne w Internecie). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w rozporządzeniu (w tej sprawie w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Unikanie powtórzeń stanowi z kolei o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/07). Zaznaczyć też warto, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także pogląd, że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 952/15 oraz z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 338/14, dostępne w Internecie). Wyrok WSA w Olsztynie z 19.07.2022 r., II SA/Ol 444/22, LEX nr 3395445. W ocenie Sądu powtórzenie tej regulacji normatywnej w treści § 1 załącznika do uchwały należy uznać za nieuprawnione i nie ma uzasadnienia ze względu na zakres przedmiotowy podejmowanych regulacji.

Oprócz wskazanych przez Wojewodę Śląskiego uchybień należy wskazać także na inne które zdaniem Sądu stanowią istotne naruszenie prawa.

Po pierwsze, w zakresie konstrukcji delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ustawy nie mieści się zobowiązanie rolników i domowników do okazywania – o czym stanowi § 2 załącznika do uchwały - na wezwanie Administratora Targowiska dokumentów: numeru gospodarstwa lub numeru z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Zasady prowadzenia handlu mogą dotyczyć kwestii związanych z organizacją samego handlu w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy czyli procesu sprzedaży polegającego na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne. Nie stanowi to upoważnienia do nakładania na osoby prowadzące handel dodatkowych obowiązków, niewynikających z przepisów ustawy dotyczących posiadania stosownych dokumentów (w tym dokumentu tożsamości), ani też do ograniczania możliwości prowadzenia handlu tylko przez osoby, które takimi dokumentami się legitymują (por. wyrok WSA w Olsztynie z 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 423/22; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2070/21; wyrok WSA w Kielcach z 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 501/22; wyrok WSA w Kielcach z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 486/22; wyrok WSA w Kielcach z 25 października 2022 r., II SA/Ke 465/22).

Po drugie, regulacja § 2, 3 oraz 4 załącznika do uchwały wykracza poza normę kompetencyjną zawartą w art. 5 ustawy. W przepisach tych Rada Miasta Lędziny ustaliła zakres zadań Administratora Targowiska poprzez odpowiednio wzywania do okazania dokumentów (§ 2), wyznaczania miejsc na prowadzenie handlu (§ 3) oraz żądania okazania artykułów oraz towarów, które stanowią przedmiot handlu (§ 4). Wprowadzenie przepisów o takiej treści wywołuje kolizję z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W regulacji tej wskazane jest wyraźnie, że zadaniem wójta (burmistrza, prezydenta) jest gospodarowanie mieniem komunalnym. W konsekwencji to do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) należeć będzie wyznaczanie zakresu zadań Administratora Targowiska. Tych kompetencji organ wykonawczy gminy nie może przekazać na rzecz organu stanowiącego gminy. Oznacza to, że Rada Miasta Lędziny tym samym nie miała upoważnienia do stanowienia w w/w zakresie. Co do istoty takie stanowisko zajął także WSA w Łodzi w wyroku z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 446/22.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.