Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 807/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1202/17 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 grudnia 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1202/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA") uwzględnił skargę M. C. (dalej zwanego "Skarżącym"), uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] marca 2017 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję GITD z [...] czerwca 2016 r. o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Ponadto WSA zasądził od GITD na rzecz Skarżącego 100 zł tytułem zwrot kosztów postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. na autostradzie A4 inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej samochód specjalny o nr rej. [...] poruszający się z naczepą ciężarową. Z dowodu rejestracyjnego wynikało, że dopuszczalna masa całkowita skontrolowanego zespołu pojazdów przekracza 3,5 t i że właścicielem pojazdu samochodowego jest Skarżący. W trakcie kontroli ustalono, że pojazd został wyposażony w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych. Ponadto na podstawie zdjęcia z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy i zapisanego pod określonym numerem ewidencyjnym ustalono, że [...] stycznia 2016 r. o godz. [...] kontrolowany pojazd poruszał się autostradą A4 na odcinku węzeł Zgorzelec (granica państwowa) – węzeł Murckowska z naruszeniem określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej zwanej "udp") obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Naruszenie to miało związek z brakiem na koncie przedpłaconym przypisanym do skontrolowanego pojazdu odpowiedniej ilości środków pieniężnych koniecznych do opłacenia przejazdu w całości. Ustalenie kontroli mobilnej skutkowały wszczęciem postępowania administracyjnego w stosunku do Skarżącego.

W toku postępowania Skarżący wyjaśnił, że posiadany przez niego pojazd był wyposażony w dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej: 1) urządzenie o numerze seryjnym [...] do uiszczania opłaty w trybie przedpłatowym oraz 2) urządzenie o numerze seryjny [...] do uiszczania opłaty w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem. Skarżący stwierdził, że z informacji podanych przez kierującego pojazdem wynikało, że urządzenia te nie wydawały żadnych sygnałów o braku pobrania opłaty, zaś system na autostradzie A4 otwierał bramki wjazdowe, utwierdzając kierującego w przekonaniu, że wszystko jest w porządku. Skarżący dodał, że operator systemu nie powiadamiał go o niskim stanie konta.

GITD zwrócił się o udzielenie informacji do K. Spółki z o.o. (podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat, działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad), uzyskując m.in. informacje, że:

- opłata elektroniczna za przejazd pojazdu o nr rej. [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. o godz. [...] nie została uiszczona;

- przyczyną nieuiszczenia opłaty był brak środków na koncie użytkownika (dostępne środki zostały wyczerpane 18 grudnia 2015 r. i od tego czasu użytkownik nie dokonał ponownego doładowania konta przedpłaconego);

- umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu (umowa do konta w trybie przedpłaconym);

- użytkownik nie składał reklamacji w związku z nieprawidłowym działaniem urządzenia viaBOX, ani nie dokonywał jego wymiany;

- operator nie ma prawa odmówić wjazdu na płatny odcinek autostrady pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t nawet w przypadku braku wyposażenia takiego pojazdu w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej lub wyposażonym w takie urządzenie działające nieprawidłowo.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. GITD na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 udp nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd wspomnianym pojazdem po płatnej drodze publicznej.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W toku postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy GITD postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. dopuścił dowód z pisma K. Spółki z o.o. z 7 października 2016 r. wraz z załącznikami (szczegółowe wykazy opłat należnych i opłat pobranych zarejestrowanych na kontach użytkownika), z którego wynikało m.in., że:

- pojazd samochodowy o nr rej. [...] został zarejestrowany w elektronicznym systemie poboru opłat (dalej zwanym "ESPO") w dniu [...] maja 2015 r. na podstawie umowy nr [...], która nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty po przejeździe w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem, a użytkownikowi zostało wydane urządzenie do poboru opłaty elektronicznej o nr [...];

- pojazd samochodowy o nr rej. [...] został zarejestrowany w ESPO w dniu [...] października 2015 r. na podstawie umowy nr [...], która przewidywała możliwość uiszczenia opłaty po przejeździe, w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem, a użytkownikowi wydano urządzenie do poboru opłaty elektronicznej o nr [...].

GITD przeprowadził również dowód z pisma informacyjnego U. Spółki z o.o. (operatora karty flotowej) z 7 grudnia 2016 r. wraz załącznikami, z którego wynikało m.in., że:

- za przejazd pojazdu samochodowego o nr rej. [...] nie zostały uiszczone opłaty za przejazdy po płatnych odcinkach dróg krajowych za okres od grudnia 2015 r. do marca 2016 r.;

- do dnia 31 marca 2016 r. nie zostały wystawione faktury za opłaty za przejazdy wykonane od grudnia 2015 r. do 9 marca 2016 r.

Decyzją z [...] marca 2017 r. GITD utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2016 r. Stwierdził, że pojazd o nr rej. [...] i pojazd o nr rej. [...] to ten sam pojazd (o wskazanym numerze identyfikacyjnym VIN), dla którego w okresie od 3 października 2015 r. do 17 maja 2016 r. pozostawały wydane dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej. GITD wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t. Za naruszenie tego obowiązku wymierzana jest kara pieniężna w wysokości określonej w art. 13k ust. 1 udp. Zdaniem GITD, z całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu zarejestrowania naruszenia kontrolowany pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Powołując się na szczegółowy wykaz opłat należnych i opłat pobranych zarejestrowanych na koncie Skarżącego, z uwzględnieniem odcinków pomiędzy poszczególnymi bramownicami z oznaczeniem dokładnej daty i godziny zarejestrowanych operacji oraz wykonanych doładowań, GITD stwierdził, że odnośnie do konta z umową pre-paid na koncie nie znajdowała się kwota pozwalająca na uiszczenie opłaty elektronicznej w całości, zaś odnośnie do konta z umową post-paid przejazdy pojazdu o nr rej. [...] nie zostały odzwierciedlone w wykazie, a zatem za przejazdy tego pojazdu po płatnych odcinkach dróg krajowych nie zostały pobrane opłaty. GITD zaznaczył, że w świetle ogólnych warunków korzystania z konta w trybie z odroczoną płatnością użytkownik płaci opłatę elektroniczną z dołu, po naliczeniu tej opłaty przez spółkę, w terminie 14 dni od daty wystawienia dokumentu zawierającego informację o wysokości naliczonej opłaty elektronicznej. Taki dokument - dla pojazdu o nr rej. [...] - został wystawiony 15 marca 2016 r., ale obejmował jedynie przejazdy w dniach 9 - 10 marca 2016 r., a zatem przejazdy tego pojazdu okresie do 9 marca 2016 r. pozostały nieopłacone.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD . Wskazał w szczególności, że naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty było wynikiem błędu w działaniu systemu. System nie komunikował się z urządzeniem, które było w pojeździe i było w systemie odroczonej płatności.

WSA uwzględnił skargę.

Zdaniem WSA, GITD naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), bowiem nie został ustalony stan faktyczny pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

WSA wskazał, że na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 udp korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t, zaś konsekwencją nieuiszczenia opłaty jest nałożenie kary pieniężnej, której wysokość jest określona w art. 13k ust. 1 udp. Wnoszenie opłat elektronicznych umożliwia system viaTOLL , który jest obowiązkowy m.in. dla pojazdów samochodowych oraz zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t, przy czym aby korzystać z tego systemu, należy wyposażyć pojazd w urządzenie viaBOX, wydawane po dokonaniu rejestracji i podpisaniu umowy oraz wniesieniu kaucji. WSA dodał, że w trakcie rejestracji użytkownika jest tworzone konto użytkownika, które może być przedpłacone (pre-pay) i z odroczoną płatnością (post-pay).

WSA wskazał, że zasady wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1406). Powołując się na § 8 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, WSA stwierdził, że wniesienie opłaty elektronicznej w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem następuje w terminie wskazanym w dokumencie informującym o wysokości naliczonej opłaty, przy czym dokument taki jest wystawiony i przekazywany użytkownikowi w terminie trzech dni roboczych po zakończeniu miesiąca przez pobierającego opłatę elektroniczną, w przypadku gdy w danym miesiącu użytkownik korzystał z dróg krajowych lub z ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną. WSA dodał, że z § 10 ust. 1 przywołanego rozporządzenia wynika natomiast, że jeżeli mimo powyższego wezwania użytkownik nie wywiąże się z obowiązku wniesienia opłaty w terminie 14 dni od dnia wystawienia wezwania, to może nastąpić realizacja zabezpieczenia przez pobierającego opłatę elektroniczną, a należność zostaje pobrana w całości z zabezpieczenia.

W ocenie WSA, w przypadku zawartej przez Skarżącego umowy do konta w trybie przedpłaconym brak było możliwości uiszczenia płaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. Odmiennie jednak przedstawia się sytuacja w przypadku konta z odroczoną płatnością (post-pay), czego nie dostrzegł GITD. Zdaniem WSA, w świetle wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju Skarżący - mając zawartą mowę z odroczoną płatnością - miał prawo oczekiwać na dokument informujący go o wysokości naliczonej opłaty elektronicznej, a gdyby mimo wezwania nie wywiązał się z obowiązku wniesienia opłaty w terminie 14 dni, to należność zostaje pobrana w całości z zabezpieczenia. Wobec tego WSA uznał, że w przypadku korzystania z systemu post-pay, dopóki na koncie użytkownika zabezpieczone są środki wystarczające na pokrycie opłat elektronicznych, dopóty nie jest możliwe ustalenie, że do uiszczenia opłat nie doszło, a tym samym brak jest podstaw do nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej. W ocenie WSA, tym bardziej nie ma możliwości obciążenia karą strony takiej umowy w sytuacji (a taka miała miejsce w niniejszej sprawie) niewystawienia za określone przejazdy dokumentu wzywającego do zapłaty, o którym mowa w § 8 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych.

WSA ocenił, że Skarżący podjął przewidziane prawem działania mające na celu realizację obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej, montując w pojeździe zarejestrowane urządzenie viaBOX i podpisując umowę z odroczoną płatnością (post-pay) z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną. Niezależnie od tego WSA stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego i w skardze Skarżący zwracał uwagę na nieprawidłowości w działaniu systemu poboru opłat, jak i wadliwość urządzenia viaBOX, którego dotyczyła umowa z odroczoną płatnością, co potwierdzają załączone do akt dokumenty, z których wynika, że urządzenie nie łączyło się z bramownicami. Zdaniem WSA, nie ma przy tym znaczenia fakt, że urządzenie zostało zareklamowane dopiero po przeprowadzonej kontroli, bowiem Skarżący do tego czasu – mając zawartą umowę z odroczoną płatnością – nie miał podstaw do przypuszczenia, że urządzenie viaBOX nie działa prawidłowo.

WSA zwrócił też uwagę, że na str. 8 uzasadnienia "decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. (3 akapit od góry)" znajduje się stwierdzenie o braku wyposażenia pojazdu Skarżącego w urządzenie viaBOX, które stoi w sprzeczności z ustaleniem o posiadaniu przez Skarżącego dwóch umów, a co za tym idzie – dwóch urządzeń viaBOX. WSA uznał też, że GITD gros swoich rozważań poświęcił umowie pre-pay, zaś do umowy post-pay odniósł się jedynie lapidarnie w takim aspekcie, że skoro za przejazdy po drogach płatnych dokument wzywający do uiszczenia opłaty za okres do 9 marca 2016 r. nie był wystawiony, to należy uznać, że opłata za wcześniejsze przejazdy nie została przez Skarżącego uiszczona. W ocenie WSA, to stanowisko GITD jest błędne, gdyż w przypadku umów post-pay to wystawienie dokumentu wzywającego do zapłaty konkretyzuje dopiero wymagalność zapłaty.

WSA podsumował, że dopiero po wyjaśnieniu kwestii dotyczących uiszczenia opłaty, w tym okoliczności, czy doszło do wystawienia wobec Skarżącego wezwania do zapłaty obejmującej sporny pojazd, GITD ustali, mając na uwadze oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, czy materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający dla nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.

GITD złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez WSA, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności nie ustalił, czy w sytuacji posiadania przez Skarżącego dwóch urządzeń viaBOX oraz dwóch rodzajów umów, w tym jednej na uiszczanie opłat elektronicznych w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem, mogło dojść do faktycznego nieuiszczenia opłaty przez Skarżącego, podczas gdy organ w sposób wszechstronny rozpoznał sprawę i ustalił, że opłata elektroniczna za przejazdy pojazdu o nr rej. [...] po autostradzie A4 w dniu [...] stycznia 2016 r. nie została uiszczona, zarówno z umowy nr [...] (umowa pre-pay), jak również z umowy nr [...] (umowa post-pay), co wynika z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z informacji dostarczonych przez K. Sp. z o.o. oraz U. Sp. z o.o.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na przyjęciu przez WSA, że Skarżący do czasu dokonania reklamacji urządzenia viaBOX przypisanego do umowy nr [...] nie miał podstaw do przypuszczania, że urządzenie to działa nieprawidłowo, podczas gdy z instrukcji obsługi urządzenia viaBOX wynika wprost, kiedy użytkownik powinien udać się do punktu obsługi klienta celem sprawdzenia urządzenia viaBOX, a nadto Skarżący jako profesjonalny przewoźnik drogowy i wieloletni użytkownik systemu viaTOLL winien posiadać podstawową wiedzę w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Skarżący miał stworzone warunki do zorientowania się, że posiadane urządzenie viaBOX może być niesprawne i bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że Skarżący zawarł dwie umowy na kontrolowany pojazd;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez WSA, że organ nie ustalił, czy Skarżący podjął wszelkie przewidziane prawem działania mające na celu uiszczenie wymaganej opłaty elektronicznej, a w konsekwencji, czy w realiach rozpoznawanej sprawy uprawnione było przyjęcie, że Skarżący powinien ponieść odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, podczas gdy organ wyjaśnił wszystkie okoliczności mające znaczenie dla prawnej odpowiedzialności Skarżącego, w tym ustalił, że Skarżący posiadał dwie aktywne umowy na uiszczanie opłaty elektronicznej dla pojazdu o nr rej. [...], a należna opłata za sporny przejazd nie została uiszczona z powodu braku środków na koncie pre-pay oraz z powodu braku naliczenia wymaganej opłaty elektronicznej na koncie post-pay, co prowadzi do wniosku, że w tak ustalonym stanie faktycznym organ był uprawniony i jednocześnie zobowiązany do nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie, albowiem bez znaczenia dla karnoadministracyjnej odpowiedzialności Skarżącego są podnoszone przez niego na etapie postępowania administracyjnego okoliczności faktyczne związane np. z niesprawnym urządzeniem viaBOX;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez WSA, że organ nie wyjaśnił w pełni okoliczności związanych z zawartą przez Skarżącego umową z odroczoną płatnością z zabezpieczeniem, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, podczas gdy organ ustalił w sprawie wszystkie okoliczności związane z zawartą przez Skarżącego umową typu post-pay, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności organ ustalił na podstawie dokumentacji pochodzącej od U. Sp. z o.o., że opłata elektroniczna za przejazdy kontrolowanego pojazdu po drogach płatnych, przed dniem 9 marca 2016 r. nie została uiszczona;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niezasadnym wskazaniu przez WSA w uzasadnieniu do skarżonego wyroku (str. 19), że organ na str. 8 zaskarżonej decyzji zawarł stwierdzenie o braku wyposażenia kontrolowanego pojazdu w urządzenie viaBOX, które stoi w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu administracyjnym, jak również, że organ w zaskarżonej decyzji jedynie lapidarnie odniósł się do kwestii związanej z zawartą przez Skarżącego umową typu post-pay, podczas gdy uważna lektura decyzji organu prowadzi do wniosku, że wskazane przez WSA w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie nie znajduje odzwierciedlenia wobec zaskarżonego aktu organu, zaś organ odniósł się do umowy typu post-pay w takim zakresie, w jakim było to niezbędne do wyjaśnienia sprawy, albowiem ujawnione podczas kontroli naruszenie związane było z brakiem środków pieniężnych na koncie pre-pay.

W uzasadnieniu GITD wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty procesowe, tj. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 141 § 4 ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego z tych zarzutów tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa (punkt 5 petitum skargi kasacyjnej), należy uznać, że w tej sprawie jest on niezasadny.

Przepis art. 141 § 4 ppsa wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie to, aby mogło stanowić skuteczny zarzut kasacyjny w świetle art. 174 pkt 2 ppsa, musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wymaganych elementów, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie jest natomiast możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17).

Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można zatem łączyć z oceną i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej. Naruszenia art. 141 § 4 ppsa upatruje bowiem GITD w "niezasadnym wskazaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku (str. 19), że organ na str. 8 zaskarżonej decyzji zawarł stwierdzenie o braku wyposażenia kontrolowanego pojazdu w urządzenie viabox" oraz że GITD w zaskarżonej decyzji jedynie lapidarnie odniósł się do kwestii związanej z zawartą przez Skarżącego umową typu post-pay, podczas gdy ta ocena WSA pozostaje w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu administracyjnym.

Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa należy zatem uznać za niezasadny. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód przedstawia stanowisko WSA dotyczące stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Powołane w uzasadnieniu wyroku motywy, którymi WSA kierował się podejmując orzeczenie, pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 ppsa). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 ppsa. Kwestionowanie zaś oceny prawnej WSA wyrażonej w wyroku nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są także zasadne pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, tj. naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa (punkty 1-4 petitum skargi kasacyjnej).

W rozpoznawanej sprawie, wskazując podstawę faktyczną i prawną zaskarżonej decyzji, tak samo zresztą, jak i w poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2016 r., organ wskazał, że podstawą nałożenia kary było ustalenie w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. kontroli mobilnej, że należący do Skarżącego samochód specjalny marki Renault o nr. rej. [...], wraz z naczepą ciężarową, o dopuszczalnej masie całkowitej zespołu pojazdów przekraczającej 3,5 tony, w dniu [...] stycznia 2016 r. o godz. [...] poruszał się autostradą A4 na odcinku węzeł Zgorzelec (granica państwowa) – węzeł Murckowska, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej określonym w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, wynikającym z braku na koncie przedpłaconym, w systemie viaTOLL przypisanym do ww. pojazdu, odpowiedniej ilości środków pieniężnych koniecznych do opłacenia przejazdów w całości. Organ, i to dwukrotnie, bo zarówno w pierwotnie wydanej decyzji, jak i w decyzji zaskarżonej, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jako podstawę faktyczną nałożenia kary powołał tylko brak uiszczenia opłaty w systemie pre-pay, spowodowany brakiem środków na koncie. Wprawdzie na etapie ponownego rozpatrywania sprawy organ uzupełnił postępowanie wyjaśniające i wspomniał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o okoliczności faktycznej związanej z istnieniem drugiej, równoległej umowy, dotyczącej płatności w systemie post-pay, jednak nie potraktował poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych jako podstawy faktycznej dla nałożenia kary, wskazując wyraźnie jedynie okoliczność – niesporną zresztą w tej sprawie – nieuiszczenia opłaty w systemie pre-pay z powodu braku środków.

Z tego powodu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, że w pełni zasadnie WSA zarzucił GITD naruszenie przepisów postępowania polegające na niedostatecznym wywiązaniu się przez organ z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Trafnie bowiem wskazał WSA, że – biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne ustalone w tej sprawie przez organ, tj. fakt zawarcia przez Skarżącego dwóch umów i posiadania dwóch urządzeń viaBOX - organ powinien był dokonać ustaleń i oceny tego faktu w kontekście możliwości nałożenia na Skarżącego sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty za przejazd.

W zaskarżonej decyzji, która – co ponownie należy podkreślić – wskazuje jako podstawę wymierzenia sankcji jedynie nieuiszczenie opłaty w systemie pre-pay, organ wprawdzie wspomniał w uzasadnieniu o istnieniu drugiej umowy i drugiego urządzenia viaBOX, ale tej okoliczności w ogóle w rozstrzygnięciu nie uwzględnił. Poza wzmianką o tym fakcie, organ nie zawarł w decyzji żadnej oceny tej okoliczności. Nie wypowiedział się co do tego, czy i jaki wpływ na możliwość nałożenia sankcji ma w tej sprawie fakt posiadania przez Skarżącego dwóch urządzeń viaBOX, w tym jednego w systemie post-pay i okoliczność niewystawienia Skarżącemu faktur za przejazd w systemie post-pay. Zasadnie zatem nakazał WSA, by organ zawarł w decyzji swoją ocenę dotyczącą tych okoliczności, tj. nakazał uwzględnienie przy podejmowaniu decyzji faktu posiadania przez Skarżącego dwóch urządzeń viaBOX oraz dwóch rodzajów umów, w tym jednej na uiszczanie opłat elektronicznych w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem.

Nieprawidłowe jest zawarte w skardze kasacyjnej stanowisko GITD o możliwości pominięcia przy wydawaniu decyzji administracyjnej istotnej części stanu faktycznego i w konsekwencji o możliwości podjęcia decyzji na podstawie apriorycznego założenia o braku wpływu tych nieocenionych i niebranych pod uwagę okoliczności faktycznych na wynik sprawy. Wskazywane przez Skarżącego okoliczności faktyczne dotyczące posiadania dwóch urządzeń viaBOX mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na możliwość nałożenia sankcji za nieuiszczenie opłaty i powinny były być ocenione przez organ, a wynik tej oceny i argumentacja wskazująca na istnienie lub brak wpływu tych okoliczności na wynik sprawy powinny być przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Tych wymogów nie spełnia zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, zasadnie zatem WSA zarzucił naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Analizy i oceny wszystkich okoliczności stanu faktycznego, w tym więc także faktu posiadania drugiego urządzenia viaBOX, nie może zastąpić stanowisko organu prezentowane dopiero w skardze kasacyjnej. Powoływana więc dopiero w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca w szczególności tego, że "z instrukcji obsługi urządzenia viabox wynika wprost, kiedy użytkownik powinien udać się do punktu obsługi klienta celem sprawdzenia urządzenia viabox, a nadto Skarżący jako profesjonalny przewoźnik drogowy i wieloletni użytkownik systemu viatoll winien posiadać podstawową wiedzę w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej" (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej), nie konwaliduje wadliwości kontrolowanej przez WSA decyzji organu.

Zasadnie też zarzucił WSA, że GITD nie ocenił należycie stanu faktycznego, pomijając ocenę z punktu widzenia tego, czy w realiach rozpoznawanej sprawy uprawnione było przyjęcie, że Skarżący powinien ponieść odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie w kontekście oceny przesłanki podjęcia przez niego wszelkich przewidzianych prawem działań mających na celu uiszczenie wymaganej opłaty elektronicznej (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Nie ma racji GITD, że te okoliczności faktyczne, związane np. z niesprawnym urządzeniem viaBOX, nie miałyby żadnego znaczenia dla karnoadministracyjnej odpowiedzialności Skarżącego. Zasadnie zatem WSA nakazał GITD dokonanie w decyzji administracyjnej analizy i oceny jaki wpływ na możliwość nałożenia na Skarżącego sankcji miała okoliczność, że przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia sankcji Skarżący nie składał reklamacji co do tego, że urządzenie działa nieprawidłowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ta okoliczność mogła mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego powinna być przez GITD przeanalizowana i oceniona w decyzji, a braku tego nie może konwalidować stanowisko GITD podnoszone dopiero na etapie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu GITD, że sam fakt nieuiszczenia opłaty za przejazd jest wystarczający do nałożenia na Skarżącego sankcji administracyjnej z tego tytułu (punkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, nie oznacza to jednak automatyzmu w działaniu organu i nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego tj. zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego całościowej oceny. Nie może być uznane za zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu administracyjnego o nałożeniu na stronę sankcji administracyjnej, oparte tylko na części ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i w konsekwencji pomijające dokonanie pełnej oceny ustalonych w sprawie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym związanych z przyczynami niedopełnienia przez stronę obowiązków ustawowych. Sam obiektywny charakter odpowiedzialności nie skutkuje przyznaniem jej charakteru absolutnego. Stosowanie przepisów nakładających kary pieniężne nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z prawem. Odrzucenie a priori możliwości zwolnienia podmiotu od odpowiedzialności administracyjnej byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasadą bezpieczeństwa prawnego i zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, znajdującymi swój wyraz również w art. 8 § 1 kpa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1191/10; z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/09; z 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 860/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03, OTK-A nr 6 z 2004 r., poz. 56; por. także: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lutego 2021, sygn. akt II SA/Go 373/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 603/20).

Mając powyższe na uwadze, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracyjny będzie zobowiązany dokonać analizy i oceny całego stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie, w tym faktu posiadania przez Skarżącego dwóch umów w systemie viaTOLL i dwóch urządzeń viaBOX oraz oceny okoliczności z tym związanych, wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku, w kontekście niewypełnienia przez Skarżącego nałożonego przez ustawę obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd i możliwości obciążenia go sankcją administracyjną z tego tytułu. Dopiero wydana po przeprowadzeniu takiej pełnej analizy i oceny decyzja administracyjna będzie spełniać wymogi procesowe, pozwalające na dokonanie oceny jej zgodności z prawem materialnym.