Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 212/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 4/21 w sprawie ze skargi W.C. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.C. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 4/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.C. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako "organ" albo "GDDKiA") w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 27 października 2019 r. skarżący działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", zwrócił się do GDDKiA (Oddział w [...]) o udostępnienie następującej informacji:

"1. W latach 2018-2019 pod budynek GDDKiA na ul. W. [...]. przychodził obywatel, który przez megafon wyrażał swoje poszkodowanie przez GDDKiA, ów obywatel wypowiadał imię i nazwisko dyrektora GDDKiA. Proszę podać nazwisko pracownika GDDKiA, który był przywołany.

2. Jaki jest powód nie odpowiadania na postulaty samorządu z S. w sprawie organizacji ruchu na ul K. w [...]?. Do zarządcy drogi zastępcy Dyrektora oddziału GDDKIA w [...] ul M. [...] magistra inżyniera Pana L. S. były wysyłane monity.

3. Czy Dyrektor Generalny akceptuje treść pisma z dnia 10.07.2017 r. znak [...].jw?

4. Podać jaki jest powód nieskomunikowania nieruchomości numer [...] obręb Ś. gmina S. z drogą [...]?

5. Podać powód niepowiadomienia przedsiębiorców z S. o zamknięciu korytarza trasy [...] w miejscowości K. podczas budowy drogi w 2017 r?

6. Czy Dyrektor Generalny godził się z zakresem wniosku z dnia 05.02.2010.znak-GDDKiA.()/[...] szczególnie strony 13, skierowanego do Wojewody [...] o wydanie zezwolenia na budowę trasy [...]?

7. Czy w kompetencji Dyrektora Generalnego jest wysyłanie pracowników GDDKiA do poszkodowanych przez decyzje administracyjne w sprawie budowy drogi [...] w S.?

8. Czy w kompetencjach Dyrektora Generalnego jest pouczanie pracownika GDDKiA o możliwości mówienia, straszenia policją do poszkodowanego przez decyzje administracyjne i budowę trasy [...]?

9. Czy w kompetencjach Dyrektora Generalnego jest pouczanie podległego pracownika GDDKiA o możliwości mówienia do obywatela Właściciela nieruchomości wskazanej w decyzji administracyjnej o możliwości zniszczenia budynku mieszkalnego należącego do obywatela o ile nie zgodzi się na propozycje GDDKiA? 10. Czy Dyrektor Generalny akceptuje odległość usytuowania lica słupów lamp oświetleniowych od jezdni nie wyposażonej w krawężnik na drogach serwisowych trasy [...] w S.?".

W złożonym wniosku dostępowym skarżący wskazał, że organ winien do odpowiedzi dołączyć kserokopie materiałów źródłowych.

Pismem z dnia 26 listopada 2020 r. skarżący sprecyzował pkt 4 wniosku dostępowego z uwagi na podany pierwotnie nieprawidłowy numer działki (zamiast [...]/7 winno być [...]/1).

W odpowiedzi na złożony wniosek, GDDKiA, pismem z dnia 27 listopada 2020 r., wyjaśnił skarżącemu, iż informacje o których udostępnienie wnosił w pkt 1 - 10 nie są informacją publiczną w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższe pismo zawierało nadto uwagi w zakresie pytań skarżącego wskazanych w punktach 2, 5, i 10 wniosku dostępowego.

Pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność GDDKiA do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 13 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bądź brak wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w terminie ustawowym. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie GDDKiA do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt, rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym bez wzywania stron oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając wniesioną skargę skarżący podał, że nadesłana odpowiedź została udzielona po terminie. Nadto pytania zawarte w złożonym wniosku były pytaniami prostymi.

Skarżący uzupełnił swoją skargę pismem z dnia 16 marca 2021 r., odnosząc się do wcześniejszej korespondencji z organem i wskazując na swoje niezadowolenie z udzielonej odpowiedzi. Kolejne "uzupełnienie" skargi nastąpiło pismem datowanym na dzień 21 czerwca 2021 r.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), "dalej jako P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji podniósł, że GDDKiA odmawiając skarżącemu udostępnienia informacji publicznej wskazał, że pytania z pisma datowanego na dzień 27 października 2020 r. nie stanowią informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy nie są zobowiązane do przekazywania tzw. dokumentów wewnętrznych, nadto zauważenia wymaga, że część pytań z pisma skarżącego z dnia 27 października 2020 r., stanowiła pytania retoryczne (pytania 7-10). Zdaniem Sądu meriti organy władzy publicznej mają możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji przyznał zatem rację GDDKiA, że żądana przez skarżącego informacja jako niedotycząca działalności organu, nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jeśli żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, podmiot do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie takiej informacji nie jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. forma decyzji została przewidziana dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, który również dotyczy wyłącznie informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek przedmiotowy wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie ulegało wątpliwości, że GDDKiA wywiązał się z obowiązku zawiadomienia wnioskodawcy o braku waloru informacji publicznej zadawanych pytań, udzielając stosownej odpowiedzi. Skoro żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie może być mowy o bezczynności organu. Tym samym udzielenie odpowiedzi skarżącemu z kilkudniowym opóźnieniem nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że informacje o sprawach publicznych, dotyczące funkcjonowania organów władz publicznych, nie stanowią informacji publicznej;

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie odniesienia się do zarzutów skargi. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez orzeczenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku skarżącego kasacyjnie i orzeczenie o kosztach, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wyjaśnić należy, że sporządzenie uzasadnienia z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym zauważa się, że skoro czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006 r. (sygn. akt I OSK 990/05) stwierdzono, że naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku z dnia 14 marca 2006 r. (sygn. akt I OSK 1032/05) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi (tak Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2011 r.; sygn. akt I OSK 1323/10). Należy zatem stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające strony informacji o przesłankach wydanego rozstrzygnięcia może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę takich wadliwości nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 1 ust.1 u.d.i.p. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę z odwołaniem się do art. 151 P.p.s.a.

Za nieuzasadniony uznać nadto należy podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do tego zarzutu poczynić należy kilka uwag o charakterze wprowadzającym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.), Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego (dokumenty wewnętrzne), pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (zob. szerzej: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23).

Podkreślenia nadto wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12; publ. OTK-A 2013/8/122) wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.:

- wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 marca 2014 r.; sygn. akt I OSK 2320/13 oraz z dnia 15 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3335/21);

- korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w określonej części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2012 r.; sygn. akt I OSK 1203/12, z dnia 18 września 2014 r.; sygn. akt I OSK 3073/13 oraz wskazany wyżej wyrok z dnia 15 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3335/21).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się również, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/10).

Uznać zatem należy, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami:

1) jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.;

2) został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.

Przenosząc powyższe ogólne zapatrywania w realia rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że w odpowiedzi z dnia 27 listopada 2020 r. na wniosek dostępowy skarżącego kasacyjnie GDDKiA w sposób prawidłowy wyjaśnił, iż informacje, o których udostępnienie skarżący kasacyjnie wnosił w pkt 1 – 10, nie stanowią informacji publicznej w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Żadne z żądań, które skarżący kasacyjnie sformułował we wniosku dostępowym nie dotyczyło bowiem informacji o sprawach publicznych, co jest konieczne do udostępnienia informacji na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że gospodarzem postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek – jest sam wnioskodawca, który we wniosku określa zakres tego postępowania. W tym zakresie podmiot zobowiązany, do którego wpłynął wniosek nie może dokonywać wykładni takiego wniosku lub niejako w zastępstwie wnioskodawcy tłumaczyć treści wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle treści żądań dostępowych oraz prawidłowego stanowiska organu, Sąd pierwszej instancji miał pełne podstawy do wydania wyroku oddalającego wniesioną skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. skoro jej przedmiotem skarżący kasacyjnie uczynił właśnie bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, a w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za w pełni prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy, do których kierowane są wnioski o udostępnienie informacji publicznej nie są zobowiązane do przekazywania wnioskodawcom dokumentów mających walor dokumentów wewnętrznych. Nadto, mając na uwadze treść żądań dostępowych opisanych w pkt 7 – 10 wniosku należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wskazanych żądań nie sposób skorelować z przedmiotowym zakresem u.d.i.p. Z treści tych żądań, jak również z treści żądań opisanych w pkt 2- 5 wniosku dostępowego wynika bowiem wprost, że skarżący kasacyjnie oczekiwał uzyskania nie informacji o sprawach publicznych lecz w istocie odpowiedzi/stanowiska organu m.in. w przedmiocie kompetencji GDDKiA, powodów podjęcia bądź braku dokonania określonych działań czy też akceptacji organu w zakresie określonego usytuowania lica słupów lamp oświetleniowych od jezdni. Z zakresem przedmiotowym u.d.i.p. nie sposób również skorelować żądania dostępowego opisanego w pkt 1 wniosku dostępowego.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu należne za sporządzenie i wniesienie w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (240 zł).