Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 574/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 4-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E. J., A. J., D. L., D. W., A. R., S. G., W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po dwukrotnym uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: Kolegium) decyzjami z "[...]" i z "[...]" decyzji Prezydenta A. (dalej: organ I instancji) z "[...]" i z "[...]" oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji, decyzją z "[...]", ustalił na rzecz B. (dalej: inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę "[...]" budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo-usługową w budynku nr "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w A. przy ul. C. na działkach nr "[...]" i nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]". W uzasadnieniu wskazał, że po przeprowadzeniu ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wytycznymi Kolegium, stwierdził że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.).

Decyzją z "[...]" Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania A. J., E. J., A. R., D. W., D. L., S. G., W. K. i B. K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-6 tego przepisu. Sprawdzeniu zaś, czy warunki te zostały spełnione służy tzw. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sposób wykonania reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie). W ocenie Kolegium, analiza sporządzona w niniejszej sprawie wykazała, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Kolegium wskazało, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy czym za front terenu prawidłowo przyjęto granicę przylegającą do pasa drogowego D., jako że od tej strony planowana inwestycja będzie tworzyła reprezentacyjną pierzeję jednej z "[...]" arterii miasta. Zaznaczyło przy tym, że gdyby przyjąć front terenu od strony ul. C. to jego szerokość wyniosłaby tyle samo. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że na tak wyznaczonym obszarze dominuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna i zabudowa mieszkalna jednorodzinna, zaś funkcje uzupełniające to: oświata, edukacja, handel, usługi, administracja, obiekty kultu religijnego. Uznało tym samym, że w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Zauważyło przy tym, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwie za działkę sąsiednią uznaje działkę znajdującą się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Działki sąsiedniej nie można bowiem ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy ją odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość.

Kolegium zauważyło, że rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynika z niego obowiązek wyliczenia średnich wskaźników dla zabudowanych działek w obszarze analizowanym, jednakże dopuszczalne jest również ich inne wyznaczenie, pod warunkiem, że wynika z przeprowadzonej analizy. I tak, odnosząc się do poszczególnych wymagań – w pierwszej kolejności do linii nowej zabudowy, wskazało, że skoro zgodnie z wnioskiem za elewację frontową budynku przyjęto elewację od strony głównej wjazdu, czyli od strony D., to brak jest podstaw do uwzględnienia przy wyznaczaniu tej linii zabudowy na działce nr "[...]", która to nieruchomość posiada obsługę komunikacyjną z ul. C. W sytuacji zaś gdy teren od strony D. graniczy z niezabudowanymi działkami drogowymi, linię zabudowy należało ustalić na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, czyli zgodnie z przepisami odrębnymi – na podstawie art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693). Odnosząc się do wielkości powierzchni nowej zabudowy Kolegium uznało, że organ I instancji uzasadnił racjonalnie i obszernie, z jakich względów wskaźnik ten został wyznaczony na poziomie 0,32 (maks.). Wskazało, że w analizie dokonano wnikliwej charakterystyki zabudowy, dokonano jej podziału na trzy kategorie adekwatnie do tego, czy na działkach znajduje jeden budynek, czy więcej i wobec tego uznało, że ustalenie tego wskaźnika na wskazanym poziomie nie narusza przepisów rozporządzenia. W zakresie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy Kolegium uznało za słuszne stanowisko organu I instancji, że w przypadku dużego zróżnicowania charakteru i gabarytów zabudowy w obszarze analizowanym wyznaczenie tego parametru na podstawie średniej nie jest odpowiednią metodą. W związku z czym podstawą do jego ustalenia była szerokość elewacji frontowej budynków wymienionych w tabeli na s. 10 analizy (po odrzuceniu wartości skrajnych). Uznało tym samym, że ustalona w ten sposób dla wnioskowanej inwestycji szerokość jest konsekwencją wyników przeprowadzonej analizy i została obszernie uzasadniona. Odnosząc się do ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy Kolegium stwierdziło, że ustalenie tego parametru nastąpiło na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, a organ I instancji nie określił tej wysokości dowolnie, gdyż w celu zachowania odpowiedniej relacji między gabarytami istniejącej i planowanej zabudowy wielorodzinnej sprawdzono wysokość bezwzględną występujących w bliskim sąsiedztwie budynków. Co więcej, analiza została uzupełniona o rysunki pokazujące jak zachowane zostaną relacje wysokości elewacji frontowych pomiędzy istniejącą i projektowaną zabudową w wysokościach bezwzględnych. W konsekwencji uznało, że ustalona wysokość nie narusza przepisów rozporządzenia. W zakresie ustalonej geometrii dachu Kolegium stwierdziło z kolei, że brak jest podstaw do kwestionowania zaproponowanego przez inwestora dachu płaskiego, skoro z analizy wynika, że takie dachy występują na obszarze analizowanym.

W dalszej kolejności Kolegium uznało, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia też pozostałe wymogi niezbędne do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie teren objęty wnioskiem przylega bezpośrednio do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Z analizy stanu faktycznego i prawnego wynika ponadto zgodność z przepisami odrębnymi, jak też spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Wobec powyższego wskazało, że organ I instancji nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia określonego we wniosku. Odwołującym wyjaśniło natomiast, że na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich nie jest tak szczegółowa jak na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję, stanowiącej generalnie powtórzenie odwołania, złożyli E. J., A. J., D. L., D. W., A. R., S. G. i W. K. (dalej: skarżący), zarzucając jej:

I. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w wyniku pominięcia, że linia zabudowy powinna być wyznaczana w pierwszej kolejności według zasad wynikających z tego rozporządzenia, a także błędne uznanie, że zabudowa działki nr "[...]" nie jest zabudową, w nawiązaniu do której możliwe jest wyznaczenie linii nowej zabudowy na podstawie przywołanego przepisu, podczas gdy działka ta jest działką najbliżej sąsiadującą z terenem planowanej inwestycji,

2/ § 4 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 43 u.d.p. poprzez wyznaczenie przez Kolegium linii zabudowy w sposób nieprawidłowy ("od krawędzi jezdni"), podczas gdy przy ewentualnym braku zasadności zarzutu z pkt-u 1 Kolegium powinno wyznaczyć prawidłową linię zabudowy "do zewnętrznej krawędzi jezdni", a przede wszystkim szczegółowo uzasadnić odstąpienie od zasady z § 4 ust. 1 rozporządzenia,

3/ § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie 0,32 (maks.), które polegało na nieprawidłowym wyznaczeniu trzech kategorii terenów w obszarze analizowanym, braku uzasadnienia takiego rozwiązania oraz braku odniesienia się do najbliżej usytuowanej zabudowy domów jednorodzinnych, podczas gdy Kolegium powinno w pierwszej kolejności przyjąć średni wskaźnik dla całego obszaru, a jeśli odstępuje od zasady z § 5 ust. 1 rozporządzenia, to powinno szczegółowo wyjaśnić przyczyny odstąpienia, w tym odnieść się do zabudowy usytuowanej najbliżej terenu inwestycji,

4/ § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie przez Kolegium szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy poprzez wskazanie maksymalnych wartości tego parametru dla jednego budynku (od 55,6 m maksymalnie do 89,7 m), pominięcie wskazania parametrów dla "[...]" pozostałych budynków oraz brak uzasadnienia odstąpienia od zasady z § 6 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy Kolegium powinno skonkretyzować podane wartości dla nowej zabudowy, tj. dla każdego z planowanych budynków, przyjąć dla nowej zabudowy średnią szerokość lub szczegółowo wyjaśnić odstąpienie od zasady z § 6 ust. 1 rozporządzenia,

5/ § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy w wyniku uwzględnienia zabudowy istniejącej w dalszym sąsiedztwie od inwestycji i to wyłącznie zabudowy wielorodzinnej, w sytuacji gdy bezpośrednio w otoczeniu inwestycji znajduje się zabudowa jednorodzinna, a w konsekwencji wyznaczenie wskaźnika na różnych poziomach maksymalnych, tj. "[...]", znacząco przewyższających wysokość zabudowy jednorodzinnej, a ponadto nieskonkretyzowanie tego parametru inwestycji,

6/ § 8 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie geometrii dachu w wyniku określenia tego wskaźnika bez przeprowadzenia porównania wskaźników geometrii dachów nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym,

7/ art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

a) ich błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy nie zostały spełnione łącznie enumeratywnie wymienione przesłanki umożliwiające wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a w szczególności tzw. zasada dobrego sąsiedztwa,

b) zastosowanie w decyzji nieuzasadnionego odstępstwa od wszystkich średnich wskaźników wielkości określanych na podstawie analizy, co miało w rzeczywistości na celu posłużyć tylko interesom inwestora poprzez dopasowanie poszczególnych wskaźników pod planowaną inwestycję,

8/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że działka sąsiednia może znajdować się w odległości kilkuset metrów od działki objętej wnioskiem, podczas gdy określenia "sąsiedni" i "przyległy" muszą być traktowane jako synonimy, natomiast żadna z przyległych działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana zabudową wielorodzinną, wobec czego warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony, nie ma kontynuacji funkcji zabudowy, bowiem organ nie powinien uwzględnić zabudowy na nieruchomości znajdującej się po drugiej stronie "[...]" ulicy,

9/ art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez całkowite pominięcie przy ustalaniu warunków nowej zabudowy zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa i zapewnienia harmonijnego rozwoju zwartych obszarów zabudowy, przy uwzględnieniu ich charakterystycznych cech oraz funkcji jaką jest osiedle domów jednorodzinnych, podczas gdy decyzja uwzględniająca wyłącznie interes inwestora przeczy zachowaniu ładu przestrzennego, w żadnym stopniu nie uwzględnia zastanego na obszarze analizowanym stanu rzeczy, zarówno co do charakterystycznych cech, jak i funkcji, tj. osiedla domów jednorodzinnych, pozostaje w sprzeczności z uzasadnionymi interesami właścicieli nieruchomości już zabudowanych, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1/ art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności nieuzasadnione przyjęcie przez Kolegium, że analiza została poprawiona zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzjach kasacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny, że w sprawie zachodzą warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy analiza pozostaje nieprzekonująca, lakoniczna, zawiera wyłącznie stosowanie wyjątków, jakie przewiduje rozporządzenie, jak również nie uzasadnia ich w sposób prawidłowy,

2/ art. 11, art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez Kolegium, tj. poprzez brak odniesienia się do całości zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu, w szczególności do zarzutu naruszenia § 8 rozporządzenia, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji pomimo braku rozpoznania sprawy co do istoty i z naruszeniem zasady przekonywania,

3/ art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez Kolegium wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności bezrefleksyjne przyjęcie za prawdziwe wszystkich argumentów przedstawionych w analizie, brak dokonania jakiejkolwiek samodzielnej analizy parametrów przedstawionych przez organ I instancji.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, a ponadto o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów ze stanowiących załączniki do skargi map obszaru analizowanego na potwierdzenie okoliczności podnoszonych w poszczególnych zarzutach.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący na wstępie wskazali, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych wynikających z decyzji kasacyjnych w zakresie zasad ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, a Kolegium, zamiast uchylić wadliwą decyzję, w jakimkolwiek stopniu nie odniosło się do popełnionych przez ten organ błędów i kompletnie pominęło przedstawione wcześniej przez siebie instrukcje. Przyjęcie przez Kolegium obecnie zupełnie odmiennego stanowiska powoduje natomiast brak zaufania obywateli do organów publicznych.

Skarżący wskazali również na potencjalne naruszenie prawa do ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza. Zauważyli, że w zaskarżonej decyzji podano przewidywaną liczbę miejsc postojowych – "[...]", lecz nie wskazano na jakiej podstawie liczba ta została określona. Kumulacja tylu samochodów, które tworzą spaliny, negatywnie wpłynie na otoczenie domków jednorodzinnych oraz ich mieszkańców, a także na środowisko, tym samym naruszy prawo do życia w czystym środowisku. Ponadto przy wjeździe na teren inwestycji inwestor planuje wybudować parking na "[...]" stanowisk postojowych, które to w znaczący sposób przyczynią się do zatłoczenia ul. C. oraz do wzrostu zanieczyszczenia powietrza.

Skarżący zauważyli ponadto, że inwestor pomimo zapewnień, że powyższa droga zostanie wyremontowana w taki sposób, żeby było możliwe prawidłowe korzystanie z niej, nie wskazał w jaki sposób zostanie to wykonane oraz w jakim terminie. Nie określił też w jaki sposób spełnione zostanie zobowiązanie do wykonania dróg dojazdowych.

Skarżący, powołując się na art. 144 kodeksu cywilnego, wskazali również, że planowana inwestycja ponad dwukrotnie przewyższa najbliżej usytuowane domki jednorodzinne, znajdujące się przy ul. C. – na działkach stanowiących działki sąsiednie w rozumieniu § 7 rozporządzenia. Wskutek tego planowana inwestycja nie tylko spowoduje powstanie immisji w postaci całkowitego zacienienia zabudowy jednorodzinnej, ale również znacząco przyczyni się do obniżenia wartości rynkowej tych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z "[...]" inwestor, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że zarzut dotyczący lakoniczności sporządzonej analizy jest chybiony. Analiza jest wyjątkowo obszerna, zaś osoba ją sporządzająca szczegółowo wyjaśniła powody, dla których ustalanie parametrów inwestycji wedle średnich wskaźników nie jest w warunkach niniejszej sprawy możliwe – wówczas zostałby zakłócony obowiązujący na obszarze analizowanym ład przestrzenny. Wskazano, że skrajne wartości poszczególnych parametrów są znaczne, a średnie wskaźniki takich rozbieżności nie uwzględniają, co z kolei oznacza, że możliwe jest dokonanie ich korekt. Pełnomocnik stwierdził, że w przypadku każdego odstępstwa powołano się na argumenty, jakie zezwalają na ustalenie wskaźników odbiegających od średnich wartości. Nie wiadomo ponadto z jakiej części decyzji wynika, że parametr szerokości był określony wyłącznie dla jednego, a nie wszystkich budynków. Organ wyjaśnił także powody, dla których linia zabudowy została ustalona w odmienny sposób niż żądają tego skarżący. Odnosząc się do interpretacji skarżących pojęcia działki sąsiedniej, stwierdził, że nieruchomością sąsiadującą nie jest tylko nieruchomość mająca wspólne granice z działką inwestora, ale także ta znajdująca się w dalszej odległości. Wskazał również, że Kolegium, ponownie rozpatrując sprawę, nie jest związane własnym poglądem wyrażonym przez inny skład orzekający, bowiem może dojść do odmiennych ocen.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu sąd stwierdzi, że nie narusza on prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności to obowiązany jest skargę oddalić.

W niniejszej sprawie skarga podlega oddaleniu. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia prawa, które uzasadniłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów administracji publicznej.

Na wstępie zauważyć należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. W konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi poprzedzić postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie organy uznały, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe z uwagi na spełnienie tych warunków. Sąd podziela to stanowisko.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wyrażającym tzn. "zasadę dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie się przyjmuje zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy [zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 515, 517]. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Analiza powinna być dokonana z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym, w tym rozłożenia określonych funkcji oraz dopuszczalności ich niezakłóconej koegzystencji.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowana prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, którego granice - zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia - wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przyjmując za front terenu granicę przylegającą do pasa drogowego D., jako że od tej strony planowana inwestycja będzie tworzyła reprezentacyjną pierzeję jednej z "[...]" arterii miasta. Mając na uwadze to, że z przeprowadzonej analizy wynika, że na tak wyznaczonym obszarze dominuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna i zabudowa mieszkalna jednorodzinna, zaś funkcje uzupełniające to m.in. handel i usługi, stwierdzić należy, że Kolegium słusznie przyjęło, że w niniejszej sprawie spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji. Projektowana inwestycja, obejmująca budowę "[...]" budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo-usługową w jednym z budynków, wpisuje się bowiem w dotychczasową funkcją terenu i będzie mogła z nią bezkolizyjnie współistnieć. Podkreślić jednocześnie należy, że użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji, a należy pojmować szerzej i odnosić do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie bezpośrednio sąsiadującej. Kontynuacja funkcji pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).

Odnosząc się do wymagań dotyczących nowej zabudowy ustalanych w oparciu o przepisy rozporządzenia, na wstępie podkreślić należy, że mimo że prawodawca wskazuje co do zasady w konkretny sposób, jak należy ustalić poszczególne wymagania w przepisach rozporządzenia, to dopuszcza jednak także inne ich wyznaczenie, jeżeli wynika to z analizy. Uznaje bowiem, że w okolicznościach konkretnej sprawy z analizy wynikać może inny wariant korzystniejszy dla zapewnienia ładu przestrzennego. Ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy przy zastosowaniu dopuszczalnych odstępstw nie oznacza tym samym naruszenia przepisów rozporządzenia.

W niniejszej sprawie ustalenie poszczególnych wymagań dotyczących nowej zabudowy zmierza jak wynika z analizy do zachowania ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. Jednocześnie - w ocenie Sądu - przeprowadzona analiza stanowi rzetelną i miarodajną podstawę dla takich ustaleń. Analiza jest obszerna i dokładnie wyjaśnia podstawy przyjętego sposobu ustalania poszczególnych wymagań, odnosi się też do wytycznych Kolegium z decyzji kasacyjnej. Za nieuzasadnione uznać należy zatem zarzuty podniesione w stosunku do analizy w ramach drugiej podstawy skargi.

Odnosząc się do tych wymagań w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Mając na uwadze wskazane przez prawodawcę kryteria, w oparciu o które ustalić należy tę linię, jak również fakt sąsiadowania terenu inwestycji od frontu, za który konsekwentnie przyjęto D., z niezabudowanymi działkami drogowymi, za słuszne uznać należy jej ustalenie, na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, czyli zgodnie z przepisami odrębnymi, tj. art. 43 ust. 1 u.d.p., stosownie do którego obiekty budowlane przy drogach wojewódzkich w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m. Wbrew zarzutowi skargi wskazać jednocześnie należy, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wyznaczało linii zabudowy, nie ustaliło też, że "linia zabudowy wyznaczona będzie w odległości 8 m od krawędzi jezdni", lecz wskazało ogólnie, że "zgodnie z § 4 rozporządzenia ustalono linię zabudowy na podstawie art. 43 ustawy o drogach publicznych, tj. w odległości 8 m od strony D.". Dodatkowo Kolegium słusznie oceniło, że to, iż działka nr "[...]", zabudowana budynkiem jednorodzinnym, posiada obsługę komunikacyjną z ul. C., nie pozwala na jej uwzględnienie przy wyznaczeniu linii nowej zabudowy.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W warunkach niniejszej sprawy jak wyjaśniono w analizie ze względu na różne usytuowanie zabudowy na działkach, zostały one podzielone na 3 opisane kategorie adekwatnie do sytuacji występujących na obszarze analizowanym, a do każdej kategorii dostosowana została odpowiednia metoda obliczeń. Wyliczony średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej dla obszaru analizowanego wynosi 0,31. W obszarze tym struktura zabudowy jest zróżnicowana. Obliczony wskaźnik zabudowy przyjmuje skrajne wartości i występuje w zakresie od 0,001 do 1, przy czym często wśród zabudowy wielorodzinnej występuje zbliżone lub dużo wyższe niż wnioskowane wykorzystanie terenu. Z tego powodu, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy na poziomie 0,32 (maks.). Jak wynika z analizy na analizowanym obszarze 49% obliczonych wskaźników jest wyższych lub równych temu wskaźnikowi, co świadczy o tym, że wartość ta jest analogiczna do przykładów istniejącego wykorzystania nieruchomości i wyznaczenie jego wartości na tym poziomie słusznie uznano za służący zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego. Sposób obliczenia wskaźników zabudowy na obszarze analizowanym oraz przyjęcie wskaźnika na poziomie wyższym od średniego znajduje uzasadnienie w wynikach analizy. Określenie wskaźnika poprzez wskazanie jego wielkości maksymalnej nie stanowi natomiast naruszenia § 5 rozporządzenia, bowiem jak słusznie zauważyło Kolegium przy jego ustalaniu nie jest wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W przypadku tego parametru z przeprowadzonej analizy wynika, że na obszarze analizowanym istnieje duże jego zróżnicowanie. Wyliczona średnia szerokość elewacji fontowej dla istniejącej zabudowy wynosi 21,4 m, a dla zabudowy wielorodzinnej 34,1 m. Wartości skrajne tego parametru to od 4,2 m do 114 m. W konsekwencji za uzasadnione uznać należy przyjęcie, że takie zróżnicowanie charakteru i gabarytów zabudowy w obszarze analizowanym usprawiedliwia odstąpienie od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej i ustalenie jej w oparciu o szerokość elewacji frontowej budynków wielorodzinnych wymienionych w zamieszczonej w analizie tabeli, po odrzuceniu wartości skrajnych. Budynki, których szerokość elewacji frontowej będzie miała od 55,6 m do 89,7 m nie będą bowiem naruszały zastanego ładu przestrzennego. Wbrew też zarzutom skargi ustalona w ten sposób szerokość odnosi się do wszystkich budynków nowej zabudowy, których planowane szerokości to "[...]".

Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W warunkach niniejszej sprawy z uwagi na brak zabudowy lub adekwatnej zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem inwestycyjnym od frontu planowanej zabudowy nie było możliwe ustalenia tego parametru na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. W konsekwencji wyliczona została średnia wysokość elewacji frontowej - dla całej zabudowy, która wynosi 8,7 m oraz dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 14,4 m. Jak wynika jednak z analizy parametr ten na obszarze analizowanym przebiega uskokowo i przybiera bardzo zróżnicowane, niejednorodne wartości: dla całej zabudowy w zakresie od 3 m do 30 m, dla zabudowy wielorodzinnej w zakresie od 6 m do 30 m. Z uwagi na duże zróżnicowanie i niejednorodność struktury zabudowy uzasadnione było zatem ustalenie omawianego parametru na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z powodu szczególnego ukształtowanie terenu na obszarze analizowanym - znaczną różnicę wysokości terenu za najbardziej obiektywną i miarodajną formę analizy przyjęto w tych okolicznościach porównanie wysokości istniejącej i projektowanej zabudowy wyrażonych w wysokościach bezwzględnych mierzonych nad poziomom morza i na załączonych do analizy rysunkach pokazano jak zachowane są relacje wysokości elewacji frontowych pomiędzy istniejącą i projektowaną zabudową w wysokościach bezwzględnych. W ten sposób zależnie od usytuowania planowanych budynków i ich sąsiedztwa ustalono maksymalne wysokości: "[...]", zaś za poziom minimalnej wysokości przyjęto średnią wysokość zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym, czyli 14,4 m. Przyjęty sposób ustalenia tego parametru uznać należy zatem za uzasadniony wynikami analizy.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W warunkach niniejszej w zakresie tego parametru ustalono dach płaski o kacie nachylenia do 12º, bowiem jak wynika z analizy i co - wbrew zarzutowi skargi - wskazało również Kolegium w zaskarżonej decyzji na całym obszarze analizowanym występują budynki pokryte zarówno dachami spadzistymi, jak i płaskimi. Ustalenie tego parametru w takiej formie wpisze się zatem w stan zastany.

W świetle powyższego zarzuty naruszenia § 4 - § 8 rozporządzenia uznać należy za nieusprawiedliwione. Jednocześnie stwierdzić należy, że z analizy wynika również, że w warunkach niniejszej sprawy spełnione zostały też pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tzn. teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5); zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarach wymienionych w pkt-cie 6 lit. a-c (pkt 6).

W warunkach niniejszej sprawy nie doszło tym samym do naruszenia wskazanych w podstawach skargi przepisów u.p.z.p. Łączne spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. uzasadniało natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu skargi zauważyć z kolei należy, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że realizacja planowanego przedsięwzięcia w zakresie budowy parkingów naziemnych i garaży podziemnych nie będzie znacząco nieaktywnie oddziaływać na środowisko. Szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i jej oddziaływania, w tym w zakresie zacienienia, będą natomiast przedmiotem oceny dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego przed organem architektoniczno-budowlanym.

W świetle powyższego zaskarżoną decyzję uznać należy za zgodną z prawem. W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.