Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 597/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1, 3, 4 pkt 6 i ust. 5, art. 54, art. 56
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 15, art. 107 par. 3, art. 140
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 17 maja 2024 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO w K." lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej "Spółką" lub "Skarżącą"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. nr [...] z 2 września 2020 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz Gminy W. (zwanej dalej "Gminą") lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na przebudowie i rozbudowie sieci kanalizacyjnej deszczowej na działkach gruntu o nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w W., w obrębie ewidencyjnym nr [...].

Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z wniosku Gminy z 7 czerwca 2018 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia. W toku postępowania zainicjowanego tym wnioskiem zapadły następujące, prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu:

1) z 14.2.2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 1062/18,

2) z 14.2.2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 804/19,

3) z 5.8.2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 246/21,

4) z 13.5.2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 47/22,

5) z 20.4.2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 47/23,

6) z 25.1.2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 687/23,

przy czym ostatnie cztery z tych wyroków zapadły już po wydaniu przez Burmistrza W. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") ww. decyzji z 2.9.2020 r. i uchylały kolejno wydane decyzje organów odwoławczych (SKO w L., a następnie SKO w K.).

W wyrokach tych WSA w Poznaniu wskazał w szczególności:

ad 1) w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1062/18 – że organ II instancji powinien wyjaśnić, czy nieruchomość Spółki znajduje się w prawnie relewantnym, w świetle art. 28 k.p.a., zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji i w przypadku odpowiedzi pozytywnej winien rozpatrzyć merytorycznie odwołanie, zaś w przypadku odpowiedzi negatywnej umorzyć postępowanie odwoławcze;

ad 2) w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 804/19 – że decyzja organu I instancji została uzgodniona z niewłaściwym organem, tj. Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. , podczas gdy organem właściwym był wówczas Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, co skutkowało naruszeniem procedury uzgodnieniowej. WSA zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny dokonać uzgodnień z już aktualnie właściwym Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich, a ponadto wziąć pod uwagę, że Spółce winien przysługiwać przymiot strony również w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem na tym etapie (dokonywania uzgodnień) nie miała ona możliwości obrony swoich interesów;

ad 3) w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 246/21 – że Skarżąca już przed wydaniem decyzji organu I instancji z 2.9.2020 r. wniosła o udostępnienie akt sprawy w formie elektronicznej oraz że jedynym zarzutem odwołania, a także zasadniczym zarzutem skargi, było wadliwe doręczenie Spółce zaskarżonych decyzji, bo bez zachowania żądanej formy elektronicznej. W ocenie WSA zaskarżona decyzja niewątpliwie została doręczona Spółce w sposób wadliwy – w formie papierowej (w takiej też została wydana), nie doręczono też Skarżącej skanu akt sprawy w formie elektronicznej. WSA podkreślił, że doręczenie – za pomocą środków komunikacji elektronicznej – skanu decyzji wydanej w postaci papierowej, załączonej do pisma przewodniego w formie dokumentu elektronicznego nie spełnia wymogów formy dokumentu elektronicznego dla tej decyzji, a w konsekwencji nie stanowi kompletnego załatwienia sprawy administracyjnej. Doręczenie decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego powinno nastąpić poprzez doręczenie dokumentu elektronicznego stanowiącego decyzję (tj. egzemplarza pierwowzoru decyzji) za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a nie poprzez doręczenie jego kopii (w postaci skanu). Zaskarżona decyzja nie została doręczona prawidłowo (zgodnie z żądaniem – w formie elektronicznej, lecz w formie papierowej) i nie została podpisana podpisami elektronicznymi. Spełnienie warunku z art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. obliguje do uruchomienia doręczenia elektronicznego, zaś doręczenie w trybie tradycyjnym nie może wówczas mieć miejsca. WSA zaznaczył jednakże, że decyzja weszła do obrotu prawnego. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma dwojakie znaczenie – z chwilą tą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Zarazem koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji, i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Przepisy dotyczące doręczeń mają gwarancyjny charakter. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do wyeliminowania decyzji tylko z tego względu. WSA uznał, że pomimo wadliwości doręczenia, decyzja znalazła się w posiadaniu Skarżącej i trudno przyjąć, by zaistniałe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO w L. [z 30.12.2020 r. nr [...]] dowodzi nieprawidłowej realizacji zasady dwuinstancyjności. SKO w ogóle nie odniosło się do zarzutów odwołania. Dlatego organ ten winien przeprowadzić postępowanie ponownie;

ad 4) w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 47/22 – że z treści przepisów art. 14 § 1a i 1d k.p.a. (w brzmieniu ustalonym od 5.10.2021 r.) wynika, że dokument papierowy i dokument elektroniczny to dwie równoważne formy zapewniające realizację zasady pisemności w postępowaniu administracyjnym. Zarazem WSA podzielił stanowisko, że doręczenie na adres do doręczeń elektronicznych nie jest możliwe np. wtedy, gdy pismo zostało utrwalone na papierze lub gdy adresat nie posiada adresu do doręczeń elektronicznych. SKO w L. wyjaśniło, że rozstrzygnięcie w formie papierowej [z 10.12.2021 r. nr [...]] wynikało z tego, że po wydaniu przez WSA wyroku o sygn. akt IV SA/Po 246/21 organ po raz czwarty przystępował do rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym i tylko jeden etatowy członek SKO dysponował kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Pozostali etatowi członkowie zostali wyłączeni od rozpoznania sprawy, a pozaetatowi nie dysponowali możliwością złożenia podpisów elektronicznych. Zdaniem WSA załatwienie sprawy w formie papierowej determinowało sposób doręczenia decyzji w trybie przesyłki rejestrowej. Brak jest podstaw do stanowiska, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, gdyż przepisy nie przewidują możliwości narzucenia organowi przez stronę jednej z dopuszczalnych prawnie postaci pisemnego załatwienia sprawy. Ponadto WSA – jak zaznaczył – nie ujawnił okoliczności mogących wskazywać na zasadność zarzutu o "zlekceważeniu obowiązku przeprowadzenia postępowania i wyjaśnienia kwestii wskazywanych i akcentowanych we wszystkich pismach skarżącej wysyłanych od początku (prapoczątku) postępowania administracyjnego". Finalnie jednak WSA uchylił zaskarżoną decyzję SKO w L. z uwagi na naruszenie prawa, które mogło dać podstawę do przyjęcia stanowiska, że Spółka bez własnej winy została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu, gdyż na adres elektroniczny SKO w dniu 19.11.2021 r. wpłynęło pismo Skarżącej, z którym organ II instancji zapoznał się dopiero po wydaniu kwestionowanej decyzji. Pismo nie zostało włączone do akt administracyjnych ani przekazane Sądowi w trybie art. 54 § 2 k.p.a.

ad 5) w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 47/23 – że mimo dwukrotnego wezwania przez Sąd do złożenia Urzędowego Poświadczenia Odbioru organ II instancji temu wezwaniu nie sprostał. Przedstawione przez SKO w K. wydruki z systemu ePUAP nie umożliwiają zweryfikowania, czy zaskarżona decyzja SKO [z 18.11.2022 r. nr [...]] została Skarżącej skutecznie doręczona. WSA zaznaczył przy tym, że przedstawienie jakiegokolwiek urzędowego poświadczenia odbioru, doręczenia lub nieodebrania przez Spółkę zaskarżonej decyzji byłoby wystarczające do przyjęcia, że w sprawie zaistniało skuteczne doręczenie tej decyzji. Skoro jednak Spółka zaprzecza, że decyzja została jej doręczona, a organ nie jest w stanie wykazać, że decyzję doręczył, to WSA postanowił zaskarżoną decyzję uchylić;

ad 6) w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 687/23 – że obowiązkiem organu II instancji było elektroniczne doręczenie zaskarżonej decyzji SKO w K. [z 4.8.2023 r. nr [...]], zgodnie z wnioskiem strony, czego organ nie uczynił. SKO nie podjęło nawet próby wysłania zaskarżonej decyzji na adres elektroniczny do doręczeń, lecz wysłało decyzję w formie papierowej, pocztą tradycyjną. Tymczasem stronie, której doręczane są pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nie doręcza się pism w postaci papierowej.

Rozpatrzywszy ponownie sprawę po ww. wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 687/23 SKO w K. – przywołaną na wstępie decyzją z 17.5.2024 r. – utrzymało w całości w mocy decyzję Burmistrza z 2.9.2020 r. W uzasadnieniu – przytoczywszy odnośne przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") – SKO oceniło, że sporna inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego odpowiadającą treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a na obszarze zaplanowania inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wniosek inicjujący postępowanie spełnia wymagania z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., a do wniosku załączono określenie granic terenu na mapie w odpowiedniej skali z wykreśleniem linii przebiegu Inwestycji. Następnie dokonano analizy planistycznej (zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p.), wskazując, że w skład nieruchomości wchodzą grunty orne klasy V, tereny mieszkaniowe, zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, inne tereny zabudowane, łąki trwałe, grunty pod rowami oraz tereny komunikacji. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Prawidłowo wystąpiono o uzgodnienia do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. Delegatura w L., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., Starosty W. oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. . Dwa ostatnie podmioty dokonały uzgodnień postanowieniami, odpowiednio, z 2.7.2018 r. i z 4.7.2018 r., natomiast pozostałe dokonały milczącego uzgodnienia. Burmistrz prawidłowo przeanalizował warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Całokształt okoliczności wskazuje, że realizacja inwestycji nie stoi w sprzeczności z regulacjami odrębnymi oraz zagospodarowaniem terenu. Nie istnieją przeszkody prawne do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w takiej sytuacji organ nie może odmówić jej wydania. Decyzja Burmistrza odpowiada też wymaganiom z art. 54 pkt 1-3 u.p.z.p., co zostało szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji SKO.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego wadliwego doręczenia decyzji Burmistrza, SKO odwołało się do zapadłego w sprawie wyroku o sygn. akt IV SA/Po 246/21, zaznaczając, że doręczenie decyzji nawet w sposób wadliwy powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne. Jeżeli uzewnętrznienie decyzji przez jej publikację spowodowało zapoznanie się przez stronę z treścią decyzji, to "otworzyło" dla strony możliwość jej zaskarżenia. Ponadto, wbrew kolejnemu zarzutowi Skarżącej, miała ona możliwość obrony własnych interesów w toku postępowania – zostało jej doręczone zawiadomienie o możliwości zapoznania się z projektem decyzji i całością zebranych dowodów i materiałów, a nadto przekazano Spółce skany całości akt. Mając na uwadze wyrok o sygn. akt IV SA/Po 47/22, do akt sprawy załączono pismo Skarżącej z 19.11.2021 r. Treść pisma pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem Skarżąca porusza w nim kwestie doręczeń elektronicznych i uzgodnienia decyzji z Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich – w tym zakresie organ II instancji przywołał fragment wyroku o sygn. akt IV SA/Po 47/22, że Skarżąca miała status strony postępowania, a organy usunęły wadliwości dotyczące właściwości organów uzgadniających, zaś kwestionowane rozstrzygnięcie zawiera wskazania co do ochrony interesów osób trzecich. Uzasadnienie decyzji Burmistrza wyczerpująco odnosi się do wszystkich istotnych aspektów obejmujących wydanie rozstrzygnięcia w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym kwestii podnoszonych przez Skarżącą w toku postępowania – kwestii niezakłóconego korzystania z nieruchomości przez właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w pobliżu planowanej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z 17.5.2024 r. Spółka wniosła o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a nadto o wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także udostępnienie akt sprawy w systemie PASSA. Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji dokonał innych ustaleń niż WSA w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Po 246/21 – stwierdzając, że Skarżącej doręczono skany całości akt – oraz że po otrzymaniu prawomocnego wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 687/23 SKO nie zagwarantowało praw stron postępowania, m.in. nie informując o wszczęciu postępowania w sprawie. Ubocznie Spółka podniosła, że organ II instancji nie doręczył decyzji w postaci wymaganej przepisami – Spółka otrzymała "niechlujny skan", a powinna oryginał decyzji w postaci elektronicznej z podpisami elektronicznymi ("naturalny dokument elektroniczny"). Również Burmistrz powinien otrzymać decyzję w ww. postaci elektronicznej. Ponadto Spółka zaznaczyła, że w dniu 10.5.2024 r. wysłała pismo na adres do e-Doręczeń organu II instancji, na które organ nie zareagował, więc przesłała pismo (skargę) za pośrednictwem "archaicznego" systemu ePUAP.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Nie podzielił przy tym zarzutu skargi co do nieprawidłowego doręczenia decyzji, stwierdzając, że została ona doręczona Skarżącej w sposób zgodny z przepisami prawa w dniu 1.6.2024 r. ("data uznania dokumentu za doręczony"). Ponadto SKO zakwestionowało otrzymanie pisma wysłanego na adres do e-Doręczeń, zaznaczając, że obowiązek e-Doręczeń nastąpi dopiero w styczniu 2025 r., a na stronie SKO w K. wprost wskazano, że właściwym do doręczeń elektronicznych jest adres e-PUAP (na który Skarżąca dotychczas kierowała korespondencję).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak sprawowanej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17.5.2024 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Burmistrza W. z 2.9.2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ([...]) – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby uchylenie albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z póżn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 24.9.2023 r. przez ustawę z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), a to zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmieniającej – na czele z art. 54 u.p.z.p., który ówcześnie stanowił, że:

"Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1."

Przed przejściem do bardziej szczegółowych rozważań wymaga podkreślenia, że w kontrolowanej sprawie, już po wydaniu decyzji organu I instancji z 2.9.2020 r., zapadły cztery prawomocne wyroki tut. Sądu, uwzględniające skargi Spółki na poprzednie decyzje organów odwoławczych (SKO w L., a następnie SKO w K.), tj. wyroki WSA w Poznaniu: z 5.8.2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 246/21, z 13.5.2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 47/22, z 20.4.2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 47/23 oraz z 25.1.2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 687/23. A jeszcze wcześniej (tj. przed decyzją Burmistrza z 2.9.2020 r.) w kontrolowanej sprawie zapadły dwa prawomocne wyroki WSA: z 14.2.2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 1062/18 oraz z 14.2.2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 804/19.

Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są – co do zasady – związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w ww. przepisie zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 9 do art. 153).

W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, wobec czego Sąd w niniejszym składzie, a także organy, pozostawali związani ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w ww. wyrokach.

Na podstawie ocen wyrażonych w tych wyrokach, a zwłaszcza w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 804/19, zostało przesądzone, że Spółce przysługuje przymiot strony postępowania w kontrolowanej sprawie oraz że organy lokalizacyjne powinny dokonać stosownego uzgodnienia z Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. . Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy (zob. k 357 i 359 akt I inst.), takie uzgodnienie zostało dokonane milcząco w sierpniu 2020 r. na podstawie art. 53 ust. 5 w zw. z ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. (a nie, jak błędnie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, postanowieniem z 4.7.2018 r.).

Poza tym WSA w kolejnych wyrokach zapadłych w tej sprawie wiążąco ocenił m.in., że:

- przepisy dotyczące doręczeń mają gwarancyjny charakter. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do wyeliminowania decyzji tylko z tego względu. WSA uznał, że pomimo wadliwości doręczenia (z uwagi na brak formy elektronicznej), decyzja organu znalazła się w posiadaniu Skarżącej, która wniosła skargę do WSA. W takiej sytuacji trudno przyjąć, by zaistniałe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok o sygn. akt IV SA/Po 246/21);

- załatwienie sprawy w formie papierowej determinowało sposób doręczenia decyzji w trybie przesyłki rejestrowej. Brak jest podstaw do stanowiska, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, bowiem przepisy nie przewidują możliwości narzucenia organowi przez stronę jednej z dopuszczalnych prawnie postaci pisemnego załatwienia sprawy. Ponadto WSA nie ujawnił okoliczności mogących wskazywać na zasadność zarzutu o zlekceważeniu obowiązku przeprowadzenia postępowania i wyjaśnienia kwestii wskazywanych i akcentowanych we wszystkich pismach Skarżącej (zob. wyrok o sygn. akt IV SA/Po 47/22);

- przedstawienie jakiegokolwiek urzędowego poświadczenia odbioru, doręczenia lub nieodebrania przez Skarżącą zaskarżonej decyzji byłoby wystarczające do przyjęcia, że w sprawie zaistniało doręczenie zaskarżonej decyzji (zob. wyrok o sygn. akt IV SA/Po 47/23).

Nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie podstawowe zarzuty Skarżącej ogniskowały się wokół kwestii wadliwego doręczenia – jako dokonanego bez dochowania wnioskowanej przez Spółkę formy elektronicznej aktu – decyzji najpierw organu I instancji, a następnie kolejnych decyzji organów odwoławczych, z obecnie zaskarżoną decyzją SKO w K. z 17.5.2024 r. włącznie.

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, oceny prawne wyrażone wiążąco w poprzednio zapadłych w tej sprawie prawomocnych wyrokach WSA, a zwłaszcza w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 246/21, pozwalają uznać, że choć do zarzucanych uchybień w zakresie doręczeń decyzji organów obu instancji faktycznie doszło, to uchybienia te pozostały bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Otóż, w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 246/21 zostało przesądzone, że doręczenie decyzji Burmistrza z 2.9.2020 r. w formie papierowej było wadliwe, jako dokonane wbrew żądaniu Spółki przysyłania jej pism wyłącznie w formie elektronicznej. Jak bowiem zauważył WSA w tym wyroku: "Organ I instancji wysłał do skarżącej decyzję I instancji z dnia 2 września 2020 r. w formie załącznika graficznego, jednak sama decyzja znajdująca się w aktach sprawy nie została podpisana podpisem elektronicznym. Jest to decyzja papierowa z odręcznym podpisem".

Godzi się w tym miejscu zauważyć, że podobnie wadliwe było doręczenie zaskarżonej decyzji z 17.5.2024 r. dokonane przez SKO w K., skoro – jak zarzucono w skardze – "Skarżąca otrzymała od tego organu «niechlujny skan», byle jak wykonaną kopie decyzji papierowej, a powinna otrzymać oryginał decyzji w postaci elektronicznej (naturalny dokument elektroniczny) podpisaną przez SKO podpisami elektronicznymi kwalifikowanymi, zaufanymi lub osobistymi".

Tymczasem już w ww. wyroku o sygn. akt IV SA/Po 246/21 zostało wyjaśnione, że "[d]oręczenie – za pomocą środków komunikacji elektronicznej – skanu decyzji wydanej w postaci papierowej, załączonej do pisma przewodniego w formie dokumentu elektronicznego, nie spełnia wymogów formy dokumentu elektronicznego dla tej decyzji". Jednocześnie jednak zostało wiążąco w tym wyroku przesądzone, że z uwagi na gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń, należy przyjąć, że w sytuacji, gdy wadliwość doręczenia decyzji nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu, gdyż art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uprawnia wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji dopiero wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że choć decyzje organów I i II instancji zostały doręczone Spółce – jak ta słusznie zarzuciła – w sposób wadliwy (bez dochowania właściwej formy elektronicznej), to jednak skuteczny, gdyż decyzje te bez wątpienia dotarły do adresatki, umożliwiając jej zapoznanie się z ich treścią oraz zaskarżenie tych decyzji we właściwym czasie i trybie, odpowiednio: odwołaniem do SKO (decyzja Burmistrza z 2.9.2020 r.) i skargą do WSA (decyzja SKO z 17.5.2024 r.)

Tylko po części zasadne okazały się również zarzuty Skarżącej dotyczące:

- nietrafnego stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w dniu 12.8 2020 r. za pomocą platformy ePUAP organ I instancji przekazał Spółce, na jej żądanie z 5.8.2020 r., skany całości akt przedmiotowej sprawy (znak [...]) – w aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem tylko wydruk pisma przewodniego Urzędu Miejskiego w W. z 12.8.2020 r. w tej sprawie (k. 361 akt I inst.), brak natomiast dowodu doręczenia Spółce wskazanego pisma i załączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji nie można wykluczyć, że Skarżąca faktycznie – jak twierdzi – żadnych skanów akt sprawy nie otrzymała (na co zwrócono zresztą już wcześniej uwagę także w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 246/21);

- niezawiadomienia Spółki przez SKO o ponownym wszczęciu postępowania odwoławczego po wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 687/23 – albowiem w przedłożonych Sądowi aktach tego postępowania rzeczywiście nie ma takiego zawiadomienia.

Mimo to oba te zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego przez Skarżącą skutku. Godzi się bowiem zauważyć, że wpisują się one w bardziej ogólny wytyk niezapewnienia Skarżącej w pełnym zakresie czynnego udziału w sprawie, który ma charakter stricte procesowy. Skuteczność tego rodzaju zarzutu zależy zaś od ustalenia, że mógł mieć on istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem takiego wpływu Skarżąca nie wykazała, a i Sąd w ramach działań podejmowanych z urzędu, takiego wpływu się nie dopatrzył.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie – realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA: z 9.7.2024 r., III OSK 2619/22; z 15.3.2024 r., I GSK 287/23; CBOSA) – co, jak to już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie wystąpiło.

Mając na uwadze dyspozycję art. 134 p.p.s.a., Sąd zbadał i nie stwierdził również wystąpienia innych, niż zarzucane w skardze, naruszeń przepisów prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji objętych kontrolą w niniejszej sprawie.

W szczególności decyzja Burmistrza z 2.9.2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa w wymaganym zakresie rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, zgodnie z art. 54 u.p.z.p., włącznie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wyznaczonymi na mapie w odpowiedniej skali. Decyzja ta została wydana przez właściwy organ (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), po przeprowadzeniu stosownej analizy (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.) oraz dokonaniu wymaganych uzgodnień z właściwymi organami spośród wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., a także z zachowaniem wymogów dotyczących niezbędnych obwieszczeń i zawiadomień, o których mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Słusznie przy tym podkreśliło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 56 zd. pierwsze u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Godzi się zauważyć, że pozytywna ocena ww. decyzji Burmistrza – oraz, pośrednio, istotne wskazówki co do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji organu odwoławczego – w istocie wynikają już z uzasadnienia uprzednio zapadłego w tej sprawie wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 47/22, w którym stwierdzono, że WSA "nie ujawnił okoliczności mogących wskazywać na zasadność zarzutu o «zlekceważeniu obowiązku przeprowadzenia postępowania i wyjaśnienia kwestii wskazywanych i akcentowanych we wszystkich pisma skarżącej, wysyłanych od początku (prapoczątku) postępowania administracyjnego». Analiza uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie uzasadnia stanowiska o braku realizacji wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 246/21, tj. naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie kontrolowanej sprawy zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [decyzją z 10.12.2021 r. – uw. nin. składu Sądu], jak i Burmistrza W., nastąpiło z poszanowaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 804/19 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 1062/18. Skarżąca miała status strony postępowania w prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym, a organy usunęły wadliwości dotyczące właściwości organów uzgadniających.

Kwestionowane rozstrzygnięcie zawiera wskazania, co do ochrony interesów osób trzecich, a szczególności wskazuje, że:

- rozwiązania projektowe powinny gwarantować ochronę interesów osób trzecich zgodnie z wymogami techniczno-budowlanymi,

- inwestycja nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej,

- inwestycja nie może pogarszać warunków użytkowania działek sąsiednich,

- kolizja z istniejącym zagospodarowaniem i infrastruktura ma być usuwana w trybie uzgodnień z zainteresowanymi,

- zakres i realizacja robót ma być zgodna z wymaganiami ustawy - Prawo wodne.

Uzasadnienie kwestionowanej decyzji w sposób wyczerpujący odnosi się do wszystkich istotnych aspektów obejmujących wydanie rozstrzygnięcia w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego określonych w art. 54 pkt 1-3 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), w tym także do kwestii podnoszonych w toku postępowania przez skarżąca Spółkę, tj. kwestii niezakłóconego korzystania z nieruchomości przez właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w pobliżu planowanej inwestycji. Kolegium w sposób szczegółowy odniosło się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu (str. 15-17 uzasadnienia skarżonej decyzji)".

Wypada zauważyć, że również uzasadnienie obecnie zaskarżonej decyzji SKO – z 17.5.2024 r. – spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., w tym zawiera odniesienie się do zarzutów odwołania Spółki oraz do jej pisma z 19.11.2021 r. – dowodząc prawidłowego wywiązania się przez organ II instancji z obowiązku powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy lokalizacyjnej w jej całokształcie, jak tego wymaga zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.