Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 553/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P.S. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 3 sierpnia 2006 r., nr XL/43/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki w granicach administracyjnych miejscowości Brzozówka Korzkiewska skargę oddala


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XL/43/2006 z dnia 3 sierpnia 2006 r. Rada Gminy Zielonki uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki w granicach administracyjnych miejscowości Brzozówka Korzkiewska. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 562 z dnia 20 września 2006 r.

Skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w Brzozówce złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P.S. reprezentowany przez radcę prawnego J.S.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzanie planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem ustaleń studium,

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieokreślenie odległości granicy stref, w których wprowadza się zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych oraz obiektów i urządzeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie w/w uchwałą istoty prawa własności,

- art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niezgodne z prawem zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych przedmiotową uchwałą.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] położonej na obszarze miejscowości Brzozówka w gminie Zielonki, dla której S [...]. Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą będącą przedmiotem skargi, de facto cały obszar działki skarżącego o numerze [...] w Brzozówce znajduje się na terenie o przeznaczeniu gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach i sadach. Wskazano, że istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego w niniejszej sprawie wynika z prawa cywilnego, bowiem jako właściciel działki leżącej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma interes prawny we wszystkich sprawach dotyczących tej własności.

W ocenie skarżącego przeznaczenie jego działki de facto wyłącznie na cele rolne jest niezgodne z postanowieniami uchwały Rady Gminy Zielonki nr XIV/24/2001 z dnia 20 września 2001 roku w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki. Z załącznika graficznego do powyższego studium wynika bowiem, iż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla części nieruchomości skarżącego, jak i działek znajdujących się w sąsiedztwie działki skarżącego w istotny sposób odbiegają od ustaleń zawartych w studium. Linia rozgraniczająca tereny o różnym sposobie zagospodarowania została w studium poprowadzona w linii prostej przez sąsiadujące ze sobą działki (w tym działkę skarżącego). Działka skarżącego została zatem w studium w przeważającej mierze przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, podczas gdy w przedmiotowym planie miejscowym działka o nr [...] została faktycznie w całości przeznaczona na obszar rolny. Działki sąsiednie natomiast pozostały częściowo w zgodzie z ustaleniami studium, a w stosunku do niektórych z nich linia rozgraniczająca, a zatem i przeznaczenie terenu zostało z przyczyn nieznanych skarżącemu rozszerzone, jak np. w przypadku działki nr [...] w Brzozówce. W ocenie skarżącego powyższe oznacza, że na skutek zmiany dokonanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na działce [...] wykluczono możliwość zabudowy, podczas gdy możliwość taką przewidywały ustalenia studium. Wobec tego niewątpliwie naruszono interes prawny skarżącego, czyniąc możliwość zagospodarowania przez niego terenu w sposób mniej korzystny od właścicieli sąsiednich działek. W konsekwencji naruszony został art. 9 ust 4 ustawy stanowiący, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych jak i art. 20 ust. 1 ustawy stanowiący, iż rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Skarżący wskazał również, że w § 31 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały wprowadzono zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych oraz obiektów i urządzeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w strefie o niekreślonej odległości od drogi KDW, do której to działka skarżącego ma dostęp. Według postanowień planu miejscowego granice tych stref wyznaczają pokazane na rysunku planu linie zabudowy, które przebiegają w wymienionych w części tekstowej uchwały odległości od linii rozgraniczających. Jednak § 31 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały stanowi jedynie o odległości w "m od linii rozgraniczających ulic KDW". Zastosowanie nieokreślonej odległości "m" w tekście planu jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy mówiącym, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo nie tylko przeznaczenie terenów, lecz również linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach.

W ocenie skarżącego poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy w sposób nieuzasadniony ważnym interesem publicznym uchwała naruszyła interes prawny i uprawnienie wnioskodawcy wynikające z prawa własności, ze względu na uniemożliwienie mu zabudowy nieruchomości, której jest właścicielem. Tymczasem zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw gwarantowanych Konstytucją.

Skarżący podniósł także, że ograniczenie przedmiotową uchwałą prawa własności skarżącego przez uniemożliwienie mu zabudowania działki narusza także podstawową konstytucyjną zasadę zobowiązującą państwo do uwzględniania w realizowaniu polityki społecznej i gospodarczej przede wszystkim dobra rodziny. Skarżący wskazuje bowiem, że jego działka zlokalizowana jest za domem jego rodziców, a podstawową potrzebą skarżącego pozostaje wybudowanie domu dla zapewnienia założonej przez niego rodzinie dachu nad głową. Wobec powyższego nie można w żaden sposób przyjąć, że ograniczenie prawa własności skarżącego podyktowane zostało ochroną interesów poszczególnych osób lub określonych dóbr społecznych.

Zarzucono wreszcie, że zaskarżoną uchwałą nastąpiło także nieusprawiedliwione żadnymi racjonalnymi przesłankami zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych przedmiotową uchwałą, polegające na przeznaczeniu w miejscowym planie działki nr [...] na cele rolne, podczas gdy sąsiednie nieruchomości zostały objęte w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną, w tym przykładowo m.in. działka nr [...], na której to zbudowany został dom jednorodzinny w drugiej linii zabudowy, a więc w sytuacji odpowiadającej sytuacji skarżącego.

Ponadto § 27 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały narusza istotę zasady sprawiedliwości społecznej umożliwiając na terenach gospodarki rolnej utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej oraz usługowej z możliwością przebudowy i rozbudowy. Powyższe założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brzozówki pozwalają zatem na przeprowadzeniu na gruncie rolnym rozbudowy istniejącej zabudowy usługowej, przy równoczesnym pozbawieniu skarżącego możliwości zabudowy własnej działki typowym domem jednorodzinnym. Tymczasem niewątpliwie intensywność oddziaływania na środowisko jest nieporównywalnie większa w przypadku rozbudowy budynku o charakterze usługowym niż przy zabudowie działki domem jednorodzinnym. Przyjmowanie powyższych zasad dla terenów rolnych różnicuje sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej w sposób nieusprawiedliwiony.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o jej oddalenie z powodu niewykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego ewentualnie o jej oddalenie wobec bezzasadności skargi.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada podniosła, że w dniu 10 stycznia 2011 r. do Rady Gminy Zielonki wpłynęło wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W dniu 24 lutego 2011 r. Rada Gminy Zielonki w odpowiedzi na powyższe wezwanie podjęła uchwałę, którą odmówiła uchylenia zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podjętego aktu Rada Gminy Zielonki wskazała, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, bowiem w dniu 20 września 2006 r. - w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały skarżący nie był właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...]. Działka ta powstała w 2008 r. wskutek podziału działki o numerze ewidencyjnym [...], której w dacie wejścia w życie zaskarżonego miejscowego planu właścicielami były osoby trzecie. Ponadto Rada Gminy Zielonki wskazała, że nie jest prawdziwym stwierdzenie, że działka o numerze ewidencyjnym [...] była w całości położona w terenie rolnym, gdyż w części działka ta zlokalizowana jest w terenie oznaczonym w zaskarżonym planie jako teren budowlany "MN".

W dniu 4 marca 2011 r. wpłynęła skarga skarżącego na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 3 sierpnia 2006 r. nr XLl43/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki w granicach miejscowości Brzozówka Korzkiewska.

Ustosunkowując się do skargi Rada Gminy Zielonki w pierwszej kolejności podniosła zarzut braku wykazania przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wskazano, że w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały (w dniu 20 września 2006 roku), skarżący nie był właścicielem nieruchomości położonej w Brzozówce, składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...]. Działka o numerze ewidencyjnym [...] powstała wskutek podziału działki o numerze ewidencyjnym [...], dokonanym w 2008 roku (w tym roku działkę o numerze ewidencyjnym [...] nabył skarżący). Zdaniem Rady Gminy, jeżeli w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały Skarżący nie był właścicielem nieruchomości objętej zakresem obowiązywania zaskarżonej uchwały (stał się nim w 2 lata potem) to zaskarżona uchwała nie wpłynęła w żaden sposób na jego sytuację prawną, faktyczną, jako właściciela tej nieruchomości. Powołano się przy tym na poglądy orzecznictwa, w tym na tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., II OSK 1305/2009, zgodnie z którym: "o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego w związku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Nie można zatem mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, ponieważ nie istniał związek pomiędzy skarżoną uchwałą a jego interesem prawnym. Wskazano, że zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie pozbawiła go konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Oczywistym jest zatem, że zaskarżona uchwała nie mogła w żaden sposób ograniczyć wykonywania prawa własności w stosunku do działki skarżącego, skoro działka ta została po 2 latach od wejścia w życie zaskarżonej uchwały (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r., sygnatura akt II SA/GD 270/08). Rada Gminy Zielonki wskazała także, że poza faktem powołania się na prawo własności nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] skarżący nie wskazał na inne okoliczności uzasadniające twierdzenie o naruszenia jego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę.

W odniesieniu do merytorycznych zarzutów skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała wbrew twierdzeniom skarżącego uwzględnia w swych zapisach znaczenie prawa własności. Art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej ma zasadnicze znaczenie w kontekście wpływu postanowień miejscowego planu na zakres ograniczeń prawa własności, jednakże w niniejszej sprawie nie dochodzi do naruszenia wskazanych powyżej regulacji prawnych. Nie może być uzasadniony zarzut naruszenia istoty prawa własności do nieruchomości poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka o numerze ewidencyjnym [...], z której powstała działka o numerze ewidencyjnym [...], w poprzednio obowiązującym do 2003 roku planie miejscowym, w części położona była w terenie "RM" - obszar ogrodnictwa i sadownictwa z zabudową gospodarczą bezpośrednio związaną z gospodarką rolną (wielkość działki pod zabudowę określono na 0,12 ha), w części zaś położona była w terenie przeznaczonym pod uprawy rolne z zakazem lokalizacji jakichkolwiek nowych obiektów kubaturowych. W zaskarżonym planie ta sama działka w takiej samej części jak poprzednio przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe i zlokalizowana w terenie oznaczonym "MN" (wielkość działki pod zabudowę określono na 0,08 ha). Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie skarżącego jakoby korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub ograniczone, zważywszy zwłaszcza na umożliwienie w zaskarżonej uchwale na bardziej intensywną zabudowę. Przy tym zaskarżona uchwała nie ogranicza w żadnym zakresie prawa własności skarżącego wobec działki [...], bowiem nabył on tą działkę w 2008 r., a zatem po 2 latach od wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

W odniesieniu do zarzutu skargi o nieusprawiedliwionym zróżnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości sąsiednich wobec skarżącego, w szczególności wobec działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...] wyjaśniono, że linia zabudowy została tak poprowadzona, aby dla działki budowlanej o numerze ewidencyjnym [...] możliwym było przy ewentualnej jej zabudowie zachowanie wskaźnika terenu biologicznie czynnego, który dla terenu MN.I.1 wynosi aż 70 procent. W stosunku do działki o numerze ewidencyjnym [...] (powstała z podziału działki o numerze ewidencyjnym [...]) linia zabudowy dla terenów o przeznaczeniu "MN.I.1" została poprowadzona z uwzględnieniem wcześniej istniejącej już zabudowy. W innych zaś przypadkach poprowadzenie linii zabudowy wiązało się z uwzględnieniem bądź linii rozgraniczającej grunty (użytki) o różnym przeznaczeniu wynikającym z ewidencji gruntów, bądź po linii terenów budowlanych wynikającej z poprzednio obowiązującego planu jak w przypadku działki nr [...] (tej z której wydzielono później działkę Skarżącego).

Rada Gminy Zielonki zaprzeczyła również zarzutowi braku zgodności pomiędzy Studium a zaskarżoną uchwałą. Skarżący poza podniesieniem zarzutu niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium, nie wyjaśnił przy tym, na czym ta niezgodność polega. Wskazano, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, teren działki skarżącego zlokalizowany jest w części w "obszarze kształtowania centrum poszczególnych wsi MC" (odpowiada on lokalizacją terenowi określonemu w zaskarżonej uchwale jako "MN") oraz w "obszarze ochrony terenu otwartego ZO, obejmującym duże kompleksy terenów niezabudowanych o najwyższych wartościach krajobrazowych. Wymagają one zdecydowanej ochrony przed zainwestowaniem" (odpowiada on lokalizacją terenowi określonemu w zaskarżonej uchwale jako "R").

W zaskarżonej uchwale zasadnicza część działki o numerze ewidencyjnym [...] zlokalizowana jest w terenie o przeznaczeniu "R" - tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach, z przeznaczeniem podstawowym (§ 27 zaskarżonej uchwały) pod uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady, a w obszarach zainwestowania kubaturowego - tylko uprawy ogrodnicze i sady.

Podkreślono również, że teren, na którym położona jest działka [...] (przed podziałem), jak i cała miejscowość Brzozówka, położona jest w Otulinie Ojcowskiego Parku Narodowego. Otulina Ojcowskiego Parku Narodowego w znacznym stopniu ogranicza władztwo planistyczne Gminy w zakresie sporządzania planu zagospodarowania, bowiem projekt planu miejscowego, a wcześniej Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, muszą być obowiązkowo uzgodnione z Dyrektorem Ojcowskiego Parku Narodowego. Znaczenie tutaj ma również fakt ujęcia Doliny Prądnika jako obszaru chronionego "Natura 2000". Według opinii Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego, każde poszerzenie terenów budowlanych w obszarze Otuliny stwarza zagrożenie dla przyrody Parku: "Wzrastające zwarcie zabudowy mieszkalnej powoduje likwidację lokalnych korytarzy ekologicznych i drastycznie ogranicza czynną powierzchnię przyrodniczą na terenie wsi [...]. Niedopuszczalne jest tworzenie wielorzędowej strefy zabudowy...". Tym samym również w ocenie Rady zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezasadny.

Wobec zarzutu skargi, iż możliwość remontów, przebudowy i rozbudowy zabudowy usługowej na terenie o przeznaczeniu "R" przy wyłączeniu dopuszczalności zabudowy jednorodzinnej narusza zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem skutkuje znaczenie większym oddziaływaniem na środowisko niż zabudowa jednorodzinna, podniesiono, że zapis ten był konieczny w związku z istniejącą już na tym terenie zabudową usługową. Ponadto § 27 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały zawiera również dodatkowy warunek, stanowiący, że remont, przebudowa i rozbudowa możliwa jest jedynie przy zwiększeniu powierzchni zabudowy nie więcej niż do 25%. Tym samym brak jest zagrożenia negatywnego oddziaływania na środowisko.

Podniesiono wreszcie, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały w sposób precyzyjny (linią ciągłą) określa granice rozdzielającej tereny o różnym przeznaczeniu, jak również ustanowione w § 31 strefy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje uchwałę Rady Gminy Zielonki nr XL/43/2006 z dnia 3 sierpnia 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki w granicach administracyjnych miejscowości Brzozówka Korzkiewska w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w Brzozówce.

Należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do organu planistycznego. Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniem, datę doręczenia odpowiedzi na powyższe wezwanie, datę złożenia skargi do sądu administracyjnego, treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA dotyczącym wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., II GSK 255/07, LEX nr 374829). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Regulacje te jednak nie muszą jednocześnie naruszać interesów prawnych lub uprawnień wynikających z prawa własności. Dopiero naruszenie interesów prawnych lub uprawnień uchwałą z zakresu administracji publicznej umożliwia złożenie skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego, podkreślić przy tym należy, że z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. wynika dodatkowo pewna sekwencja czasowa oddziaływania uchwały na sferę interesów prawnych i uprawnień skarżącego, bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego może każdy "czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą", co oznacza, że uchwałą mogą być naruszone tylko takie interesy lub uprawnienia, które istnieją w chwili jej podejmowania i wejścia w życie. Wskazuje na to użycie przez ustawodawcę formy dokonanej "zostały naruszone".

Skarżący P.S. podnosi, że istnienie interesu prawnego po jego stronie w niniejszej sprawie wynika z prawa cywilnego, bowiem jako właściciel działki nr [...] leżącej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma interes prawny we wszystkich sprawach dotyczących tej własności. Istotną kwestią jest jednak nie tylko to, czy skarżący ma interes prawny w sprawach dotyczących własności należącej do niego nieruchomości (co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości), lecz również czy istniejący od chwili uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżona uchwałą, jak tego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z akt sprawy wynika, że należąca do skarżącego działka nr [...] powstała z podziału należącej do A.S. działki nr [...] na mocy ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zielonki z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] (decyzja podziałowa w aktach sprawy). Oznacza to, że w chwili wejścia w życie przedmiotowego planu opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 562 z dnia 20 września 2006 r. nie tylko nie istniała działka nr [...], ale przede wszystkim skarżący P.S. nie miał tytułu prawnego do nieruchomości, w tym również do działki nr [...], z której w 2008 r. powstała działka nr [...]. Skarżący nabył działkę nr [...] w 2008 roku.

Istotną kwestią z punktu widzenia legitymacji procesowej skarżącego jest zatem w niniejszej sprawie ocena, czy fakt nabycia przez niego nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonego planu po uchwaleniu tego planu i jego wejściu w życie ma znaczenie dla dopuszczalności uruchomienia przez niego kontroli sądowoadministracyjnej przedmiotowego planu.

Kwestia ta była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 1715/08 sformułował tezę, zgodnie z którą: "skarżący, którzy nabyli działkę już po dniu wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą skutecznie zarzucać planowi naruszenie ich interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowane w szczególności przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela powyższy pogląd, jak i jego argumentację przedstawioną w uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie podkreśla, że: "(...) art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże legitymację skargową nie z samym tylko dysponowaniem przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, ale w równym stopniu - z jego naruszeniem. (...) Naruszenie musi więc trwać od chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały do dnia jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. (...) Nietrafne jest kwestionowanie przez skargę kasacyjną znaczenia daty nabycia działki dla oceny legitymacji skargowej. (...) Nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowne przez zaskarżony plan. Plan nic nie zmienił w uprawnieniach skarżących, a tym bardziej - nie mógł naruszyć ich interesu prawnego. (...) W konsekwencji zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżących do wykorzystania działki pod zabudowę. Skarżący nie posiadali takiego interesu prawnego ani przed uchwaleniem zaskarżonego planu, ani w dniu jego uchwalenia, ani w dniu jego wejścia w życie - gdyż do tego dnia skarżący nie mieli tytułu prawnego do tej działki. (...) Interes prawny powstały już pod rządami uchwały (...) uwzględnia jej treści, jest nią od początku ukształtowany i o jego naruszeniu tym aktem nie można w ogóle mówić. Naruszenie będzie zatem możliwe tylko w odniesieniu do takich interesów, które istniały na danym obszarze przed wydaniem aktu, albo też istniały jako pierwotnie niezwiązane z aktem, a następnie zostały "poddane" pod taki akt, już w trakcie jego obowiązywania." (A. Duda "Interes prawny w polskim prawie administracyjnym" C.H.Beck, Warszawa 2008, s.258). (...) Prawidłowo więc Sąd I instancji ustalił, że skarżącym nie przysługuje legitymacja skargowa, a to uniemożliwiło Sądowi I instancji dokonanie oceny zasadności zarzutów na temat planu, a nawet - formułowanie jakichkolwiek ocen na temat zaskarżonego planu. W szczególności, z braku prawidłowej skargi niedopuszczalne było badanie zgodności planu z wcześniejszym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. (...) Skarżący nabyli działkę już po wejściu w życie planu, więc plan nie mógł naruszyć ich wcześniejszych interesów prawnych. Brak takiego naruszenia wyklucza legitymację do zaskarżenia planu, a Sądowi I instancji uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi na temat planu, jak i - wyjście poza te zarzuty".

Argumentację powyższą można uzupełnić dodatkowo o spostrzeżenie, że nie byłoby dopuszczalne wywodzenie legitymacji procesowej skarżącego ze sfery praw do nieruchomości, jakie miał do tej nieruchomości jego poprzednik prawny. Źródłem interesu prawnego jest bowiem norma prawna, a nie sfera praw i obowiązków innego podmiotu. Związek z normą prawną musi być bezpośredni i aktualny, a nie wywodzony za pośrednictwem praw właścicielskich poprzedniego właściciela nieruchomości.

Skoro skarżący nabył działkę nr [...] po wejściu w życie zaskarżonej uchwały, a zatem sytuacja prawna nieruchomości związana z ustaleniem jej przeznaczenia w planie miejscowym musiała, a przynajmniej powinna być skarżącemu znana, to zasadne jest stanowisko, że zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie pozbawiła skarżącego konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W żaden sposób nie mogła bowiem ograniczyć wykonywania prawa własności w stosunku do działki nr [...], skoro działka ta powstała i została nabyta przez skarżącego po wejściu w życie przedmiotowej uchwały. Zatem zaskarżona uchwała nie spowodowała następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego prawa wynikającego z prawa własności do działki nr [...]. Skarżącemu nie przysługiwało do działki nr [...] żadne prawo, które uchwała mogła ograniczyć lub naruszyć. Nabywając przedmiotową działkę skarżący powinien znać treść uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i swoje oczekiwania inwestycyjne dotyczące nieruchomości konfrontować z ustaleniami tego planu. W takiej sytuacji nie sposób dopatrzeć się naruszenia uprawnień skarżącego, czy też jego interesu prawnego treścią uchwały, której postanowienia obowiązywały w dacie nabywania nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Gd 270/08).

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie zmieniła w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącego, a co za tym idzie nie naruszyła jego interesu prawnego. Stąd należy uznać brak legitymacji skargowej skarżącego w niniejszej sprawie.

Dodatkowo warto podkreślić, że z uzasadnienia skargi wynika, że naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatruje w wadliwie ukształtowanej treści planu, tj. w braku zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium gminnego, a także w przekroczeniu przez Radę Gminy Zielonki władztwa planistycznego. Tymczasem kwestię przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz prawidłowości procedury planistycznej sąd administracyjny może zbadać dopiero po stwierdzeniu, iż skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że w świetle orzecznictwa NSA również zarzut naruszenia władztwa planistycznego może być skutecznie podnoszony tylko wtedy, gdy skarżący bierze udział w procedurze planistycznej, tj. zgłasza wnioski do projektu planu, bądź uczestniczy w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 123/10). W konsekwencji skarżący, który nabył tytuł prawny do nieruchomości po zakończeniu procedury planistycznej i uchwaleniu planu, nie mógłby skutecznie podnosić zarzutów naruszenia władztwa planistycznego w stosunku do tej nieruchomości, a zatem tym bardziej na tej podstawie nie jest możliwe budowanie argumentacji wykazującej naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro w niniejszej sprawie nie można przyjąć, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego - nie mógł on skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa, uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny zasadności zarzutów na temat planu, a nawet - formułowanie jakichkolwiek ocen na temat zaskarżonego planu. W szczególności, z braku prawidłowej skargi niedopuszczalne było badanie zgodności planu z wcześniejszym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 1715/08).

Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.