Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 545/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 1, art. 5 pkt 2, art. 52 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 5a,  ust. 6-7, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 1 ust. 4, § 6, § 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi G.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59, 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako - u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku P.S. z dnia [...].06.2022 r. (skorygowanego dnia [...] lipca 2022 r. i uzupełnionego dnia [...].12.2022 r.) Burmistrz ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowle budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz infrastruktury technicznej na działce nr ewidencyjny [...].

Organ I instancji ustalił następujące warunki w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) linie zabudowy - nieprzekraczalne wyznaczono w oparciu o analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki, zgodnie z obowiązującymi przepisami o drogach publicznych - 6 m - wskazano na załączniku graficznym; linie nie wykazane muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi; b) wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie może przekroczyć 30% powierzchni, minimalna powierzchnia biologicznie czynna 40%; c) gabaryty projektowanej inwestycji: - szerokość elewacji frontowej - maksymalnie 8,80 m, - geometria dachu - dach stromy dwuspadowy, spadki głównych połaci dachu 28°-35'', pokrycie dachówką dopuszcza się lukarny, wystawki; - wysokość zabudowy - maksymalnie 4 m do okapu, licząc od średniego po domu terenu przed głównym wejściem do budynku i 7,5 m do kalenicy dachu. W zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu organ wskazał, że: a) obiekt należy projektować w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania, b) eksploatacja obiektów budowlanych nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych i jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a także oddziaływanie tych obiektów nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, c) w przypadku odkrycia podczas prac ziemnych kopalin szczątków roślin lub zwierząt należy niezwłocznie zawiadomić Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a jeżeli nie jest to możliwe Burmistrza. Organ ustalił również następując warunki - w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kułtury współczesnej: a) nowe elementy zagospodarowania przestrzennego nie mogą powodować dysharmonii w strukturze przestrzenno-urbanistycznej, b) kto w trakcie robót budowlanych lub ziemnych, odkrył przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, jest obowiązany: wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot, zabezpieczyć, przy użyciu dostępnych środków, ten przedmiot i miejsce jego odkrycia, niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe Burmistrza, - w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich: właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości stosunków miejscowych. Przedmiotowa inwestycja musi spełniać warunki ochrony przed: a) pozbawieniem dostępu do drogi publicznej b) pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, c) pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, d) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, e) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Organ stwierdził, że nie występują tereny lub obiekty podlegające ochronie, w tym tereny górnicze, tereny zagrożone osuwaniem się mas ziemnych i tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi, dlatego też, nie stwierdzono potrzeby ustalania dodatkowych, szczególnych warunków zabudowy. W zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, organ ustalił następujące warunki obsługi: - ewentualne kolizje z sieciami infrastruktury technicznej należy uzgodnić na etapie projektu budowlanego z poszczególnymi właścicielami sieci. - kanalizacja: a) ustala się odprowadzenie ścieków sanitarnych do sieci kanalizacji na warunkach określonych przez Zakład Usług Komunalnych. b) wody opadowe i roztopowe należy odprowadzać w obrębie własnej nieruchomości, zgodnie z przepisami odrębnymi. - woda: 2 a) podłączenie do sieci wodociągowej może nastąpić na warunkach, które określi Zakład Usług Komunalnych, - energia elektryczna: a) podłączenie może nastąpić na podstawie warunków określonych przez Rejon Dystrybucji, zgodnie z rozporządzeniem MG z dnia 4 maja 2007r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. Nr 93, poz. 623). -gaz: a) podłączenie może nastąpić na podstawie warunków określonych przez Zakład Gazowniczy, zgodnie z przepisami odrębnymi. b) dopuszcza się do ogrzewania budynków inne instalacje, spełniające parametry środowiskowe. - drogi: obsługa komunikacyjna poprzez zjazd z gminnej drogi - dz. nr [...]. a) przed zatwierdzeniem projektu budowlanego należy uzyskać zgodę zarządcy drogi na podłączenie działki nowo projektowanym zjazdem do sieci dróg gminnych oraz zatwierdzić projekt budowlany zjazdu, zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. -odpady: należy przewidzieć miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych i zawrzeć umowę na ich wywóz na wysypisko śmieci zgodnie z przepisami odrębnymi, powyższe dotyczy również okresu budowy- telekomunikacja - nie dotyczy, - miejsca postojowe - nie mniej niż jedno miejsce postojowe w obszarze nieruchomości, w tym miejsce w garażu wbudowanym w budynek. Organ wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 3 czerwca 202 r. wpłynął wniosek P.S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz infrastruktury technicznej na działce nr ewidencyjny [...] Zdaniem organu, przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazała, że projektowana inwestycja: spełnia warunki zawarte w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie spowoduje przekroczenia wskaźników intensywności zabudowy dla terenu analizowanego, posiada dostęp do drogi publicznej oraz możliwość obsługi w media infrastruktury technicznej, nie wywoła negatywnych skutków ekonomicznych obciążających budżet gminy, nie spowoduje też naruszenia interesów osób trzecich, nie spowoduje powstania zagrożeń dla środowiska, zapewni funkcjonowanie obiektu dostosowanego formą do otaczającej zabudowy. Ocena i analiza wniosku wykazała, że projektowana inwestycja położona jest w obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W zakresie położenia projektowanej inwestycji na gruntach rolnych, organ wskazał, że zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz.1326), który stanowi, że przepisów rozdz. 2 ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast ustalono warunki zabudowy ponieważ działka, na którą ustalane są warunki zabudowy jest położona w obrębie administracyjnym miasta i prawnie oraz faktycznie w postępowaniu lokalizacyjnym grunt nie jest traktowany jako grunt rolny służący prowadzeniu prawidłowej gospodarki rolnej. Ponadto, areał przedmiotowego gruntu rolnego to 381 m2 nie pozwala na prowadzenie prawidłowej gospodarki rolnej. W zakresie odległości projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego od granic działek sąsiednich, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r. poz. 1065) mają zastosowanie przepisy: § 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Ze względu na fakt, iż właścicielem drogi gminnej z której będzie się odbywał zjazd na nieruchomość jest organ wydający decyzję odstąpiono od uzgodnienia w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp w formie postanowienia, a organ nie widzi przeciwwskazań do rozwiązań rozstrzygniętych w decyzji. W dniu 5.08.2022 r. wpłynęło pismo E.B. informujące o prowadzonej na działce sąsiedniej nr ewid. [...] działalności gospodarczej - hotelarstwo, imprezy okolicznościowe, biesiady i wynikających z tej działalności uciążliwości. W tym przypadku wnioskodawca będzie realizował projektowaną inwestycję z pełną wiedzą i akceptacją o charakterze i konsekwencjach prowadzonej w sąsiedztwie działalności. Następnie, w dniu 11.08.2022 r. wpłynęło pismo S.Ś., który zarzuca, że ustalona w projekcie decyzji wysokość budynku maksymalnie 8,5 m będzie naruszać zasadę dobrego sąsiedztwa jak i intymności zamieszkania. Organ wyjaśnił, że ustalona wysokość dla projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynika z technicznych i technologicznych względów, wiele budynków w sąsiedztwie, przy zrealizowaniu dwóch kondygnacji, osiąga wysokość do 10 m. Organ wskazał na art. 56. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Brak zachowania intymności, odczucia bardzo subiektywnego, na działkach sąsiednich nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełniono wymagania prawne dla takiej lokalizacji. Dnia 12 sierpnia 2022 r. strona postępowania – G.Ł. złożyła pismo z zastrzeżeniami do ustalonych warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do uwag wniesionych przez stronę organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy uwzględniając zakres obligatoryjnego rozstrzygnięcia stanowi wyłącznie promesę, określa ona bowiem dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu i nie przesądza o ostatecznym kształcie zamierzenia. Istotą rozstrzygnięcia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy jest warunkowe wyrażenie zgody na zamierzony przez wnioskodawcę sposób zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzja ze swej istoty nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Daje jedynie inwestorowi prawo ubiegania się o pozwolenie na budowę dla zamierzenia w niej określonego. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Mając na uwadze fakt, iż strony postępowania pozostają w sporze, w celu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości organ wezwał strony do udziału w rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 8 września 2022 r. W toku rozprawy wyjaśniono przesłanki faktyczne i prawne ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji. Ponadto, wnioskodawca zgodził się na zmniejszenie wysokości projektowanej zabudowy z 8,5 m - jak wynika z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu - do 7,5 m uwzględniając wniosek strony postępowania S.Ś.. Od wydanej decyzji G.Ł. wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...].12.2022r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło organowi I instancji brak pełnego rozpoznania sprawy w zakresie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz braki w złożonym przez inwestora wniosku. SKO zarzuciło również brak w dokumentacji sprawy dokumentu potwierdzającego uprawnienia urbanisty do sporządzenia projektu decyzji oraz pełnego wykazu działek z obszaru analizowanego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o prawidłowo sporządzony załącznik z graficznym przedstawieniem inwestycji wraz z obszarem oddziaływania, a w szczególności z zamieszczoną legendą oraz o wyjaśnienia w zakresie budowy garażu przeznaczonego do rozbiórki wskazanego na załączniku graficznym do wniosku. Wniosek uzupełniono w dniu [...].12.2022 r. Następnie skorygowano analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz uzupełniono projekt decyzji o elementy wskazane w decyzji SKO. Ponadto inwestor złożył oświadczenie z dnia [...].12.2022 r. zgodnie z którym budynek garażowy jednostanowiskowy powstał na podstawie pozwolenia na budowę - decyzja z dnia [...].01.2011r. znak [...] - kopia dołączona do akt sprawy, którą następnie w dniu [...].11.2011r. Starosta uchylił decyzją znak [...] - kopia dołączona do akt sprawy. W sierpniu 2022 r. inwestor wystąpił z wnioskiem do Starosty Powiatu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę ww. garażu. W piśmie z dnia [...].08.2022 r. Starosta poinformował stronę, że w obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 31 ust. 1 i 1a pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wnioskowany do rozbiórki obiekt garażu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym zgłoszenia rozbiórki organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż wnioskodawca w złożonym wniosku zadeklarował rozbiórkę garażu w celu realizacji przedmiotowej inwestycji ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz infrastruktury technicznej na działce nr ewidencyjny [...]. W dniu 7 lutego 2023 r. G.Ł. wniosła zastrzeżenia i zarzuty do zgromadzonego materiału dowodowego oraz treści projektu decyzji zarzucając brak wykonania zaleceń określonych w decyzji SKO z dnia [...].12.2022 r. W ocenie organu stanowisko to jest błędne ponieważ zarówno materiał dowodowy w sprawie jak i analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz projekt decyzji zostały uzupełnione i skorygowane w oparciu o wskazania decyzji Kolegium.

Od powyższej decyzji G.Ł. wniosła odwołanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z brakiem ładu przestrzennego, który wytworzy reperkusje oraz sytuację konfliktową w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ponadto podniosła, że planowane położenie budynku mieszkalnego zakłóci ład przestrzenny oraz nie gwarantuje kontynuacji linii zabudowy, która jest ugruntowana na ul. [...] Skarżąca zarzuciła organowi I instancji: 1) obrazę przepisów postępowania - art. 7, 8 i 9 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi: podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podejmowania działań sprzecznych i przeciw zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; 2) obrazę przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy cech urbanistycznych i architektonicznych istniejącej zabudowy, co w świetle przepisów art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 7 i 12 i art. 2 ust. 1 i 3 u.p.z.p. warunkuje możliwość prawidłowej kwalifikacji projektowanej inwestycji, jako czyniącej zadość kontynuacji funkcji, oraz zasadzie dobrego sąsiedztwa; 3) obrazę przepisów postępowania - art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - określanego dalej jako rozporządzenie) polegające na ustaleniu warunków zabudowy, mimo niespełnienia wszystkich warunków, jakie są w tej mierze niezbędne do wydania takiej decyzji - brak ładu przestrzennego; 4) obrazę przepisów postępowania - art. 53 ust. 3 ppkt. 1) i 2) w zw, z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie szerokości działki od strony drogi i dalej poprzez błędne analizowanie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; 5) obrazę przepisów postępowania - art. 54 pkt. 2) lit. a) i d) w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, w tym nie uwzględnienie możliwości rozwiązań wynikających z § 4 ust. 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez określenie linii rozgraniczających teren inwestycji nie powodujących uciążliwości z częścią działki gdzie ta uciążliwość występuje, nie uwzględniających budynków, które zostały oddane do użytkowania przed 2003 r. w którym przestał obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obszaru tworzącego urbanistyczną całość; 6) obrazę przepisów postępowania - § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, nie uwzględniającej praw osób trzecich, w tym przede wszystkim prowadzonej działalności w bliskim sąsiedztwie (brak analizy urbanistycznej); 7) obrazę przepisów postępowania - § 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób, która w żaden sposób nie chroni przedsiębiorcy przed negatywnymi oddziaływaniem, dla nowo powstałej działki (brak analizy urbanistycznej); 8) obrazę przepisów postępowania - § 9 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób (brak prawidłowej analizy urbanistycznej). 9) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 90 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 59, 60 i 61 u.p.z.p., 10) analiza urbanistyczna, nie koresponduje do wydanych warunków zabudowy i jest wewnętrznie sprzeczna. 11) organ I instancji nie wypełnił, zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakie ten zawarł w uzasadnieniu wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2022 r., m.in. organ I instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący wydaną decyzję, która pozostaje w sprzeczności do analizy urbanistycznej, a która jest niepełna, iluzoryczna, oraz nie wypełnia standardów, które warunkują o prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej, w której opracowanie graficzne jest nie pełne i nie koresponduje z opisowym opracowaniem, w którym nie uzasadnia się podstawowych parametrów planowanej inwestycji, przede wszystkim organ I instancji nie przygotował danych wyjściowych do sporządzenia analizy urbanistycznej, wg zaleceń wynikających w/w decyzji. Organ I instancji wbrew zdrowemu rozsądkowi, próbuje "przeforsować" inwestycję, która nie odpowiada istniejącej architekturze, powodując naruszenia co do ładu architektonicznego, w tym ładu przestrzennego. Uzasadnienie decyzji jest niepełne, lakoniczne i lekceważące w stosunku do zastrzeżeń jakie zostały przedstawione w toku postępowania.. Następnie skarżąca na fragmencie mapy zasadniczej zaznaczyła zagospodarowanie działek w obszarze analizowanym. Zdaniem skarżącej na podstawie analizy graficznej rysuje się wniosek, że organ I instancji nie uwzględnił ukształtowanej i istniejącej zabudowy zagrodowej budynków, wg sytuacji zastanej, w większości jeszcze z okresu sprzed II wojny światowej. Należy podkreślić, że budynek mieszkalny wybudowany w okresie lat 90-ch ubiegłego stulecia na działkach o nr ew. [...] (na działce w bliskim sąsiedztwie) został dostosowany do zabudowy zagrodowej i tworzy architektoniczną całość. Natomiast planowane położenie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] diametralnie odbiega od ogólnie przyjętych norm architektury przestrzennej w obszarze analizowanym. W rozpatrywanym obszarze brak jest budynku, który byłby oddalony w tak znacznej odległości od krawędzi drogi, tj. ponad 30 m, brak jest też położenia budynków, czy budynku mieszkalnego, których linia zabudowy odbiegałaby od zabudowy działek sąsiednich w analizowanym obszarze o wartość ok. 27 m. W ocenie skarżącej organ I instancji wydał decyzję na podstawie błędnie sporządzonej analizy urbanistycznej, tj. dokonał ustalenia linii zabudowy w sposób nie prawidłowy - wadliwy (nie ustalił w ogóle). Z treści powołanych przepisów wynika, że dla prawidłowego określenia nowej linii zabudowy, konieczne jest ustalenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem z uzasadnienia decyzji oraz z treści analizy urbanistycznej nie wynika, jak przebiega linia zabudowy na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki przy ul. [...]. Brak tabeli z przedstawioną analizą, która stanowi załącznik do analizy, gdzie wymienione są działki z ul. [...] - które z nich znajdują się po tej samej stronie ulicy, co przedmiotowa działka o nr ew. [...], oraz jak są one usytuowane względem przedmiotowej działki (które sąsiadują bezpośrednio, a które są położone w dalszej odległości od krawędzi drogi). W treści uzasadnienia decyzji organ I instancji ograniczył się do powołania na § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, natomiast w analizie urbanistycznej stwierdza się, że front terenu wynosi 15 m, gdzie w rzeczywistości wynosi ok. 13,90 m, a obszar analizowany pozostaje w kontakcie wzrokowym, wskazując na kontynuację linii zabudowy wyznaczoną przez limę zabudowy dla działki o nr ew. [...]. Organ I instancji nie przedstawił i nie uzasadnił, jak ma przebiegać linia zabudowy dla nowo projektowanego budynku mieszkalnego, czy możliwy jest uskok w przebiegu kontynuacji linii zabudowy (a występuje uskok, jak wykazano powyżej), ale też z jakich parametrów zabudowy wynika i wreszcie - czy widoczny jest znaczny uskok w linii zabudowy na przyległych działkach na ul. [...]. Punkt 3 analizy urbanistycznej nie koresponduje do stanu faktycznego oraz brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w decyzji, co oznacza w analizie określenie (cyt.) "na całej długości zastosowano nieprzekraczalne linie zabudowy". Organ nie uzasadnił, dlaczego przyjął takie rozwiązanie zabudowy i w dalszym ciągu bezkrytycznie realizując zamierzenie wnioskodawcy, gdzie planowany budynek na ul. [...] znajduje się w znacznej odległości od pasa drogowego, niż to wynika z analizy działek sąsiednich. W efekcie linia zabudowy ustalona została w sposób nieprawidłowy i niepełny, oraz posiada charakter iluzoryczny, w oparciu o niepełne informacje na temat zagospodarowania działek sąsiednich. W ocenie skarżącej zamierzenie inwestora w sposób ewidentny zakłóca ład przestrzenny /architektoniczny/. Po przedstawieniu analizy możliwości położenia nowo powstającego budynku mieszkalnego kontynuacja linii zabudowy na działce o nr ew. [...] - wg działki o nr ew. [...] oraz wg nieruchomości objętej działkami o nr ew. [...]. Skarżąca wskazała, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż takie położenie budynku będzie kontynuacją linii zabudowy wg zabudowań, jak na nieruchomości objętej działką o nr ew. [...], tj. w najbliższym sąsiedztwie, ponadto położenie budynku jest nawiązaniem do położenia budynku działce o nr ew. [...], po drugiej stronie ul. [...] (gdzie budynek był wzniesiony w latach 30 - tych), ale też funkcje i parametry są bardzo zbliżone do planowanej inwestycji. Skarżąca przedstawiając powyższy wynik własnej analizy wskazała, że analiza urbanistyczna nie zawiera alternatywnych, ale też optymalizujących rozwiązań w celu poszukiwań, aby zapewnić poprawny ład przestrzenny w analizowanym obszarze. Analiza urbanistyczna błędnie odnosi do szerokości maksymalnej, dając wrażenie, że działka ma kształt prostokąta, gdzie w rzeczywistości nowa działka wnioskodawcy to połączone dwa trapezy. W ocenie skarżącej, wymiar elewacji frontowej wykracza poza wartość wynikającą z analizy urbanistycznej i nie wynika z żadnej zależności geometrycznej, zatem wymiar przyjęty jest w sposób dowolny. Skarżąca w toku postępowania wielokrotnie wykazywała, że szerokość elewacji frontowej nie jest do spełnienia z uwagi na kształt działki. Skarżąca podała, że wysokość budynku nie wynika z analizy urbanistycznej, lecz jest wynikiem uzgodnień pomiędzy inwestorem, a stroną postępowania /jedną ze stron postępowania/, mimo, że z analizy urbanistycznej nie wynika, według jakich parametrów kontynuowana jest linia zabudowy. W analizie urbanistycznej brak jest opracowania graficznego, które by uzasadniało takie położenie budynku mieszkalnego, dodatkowo bez jakiejkolwiek analizy architektonicznej i uzasadnienia dopuszcza się lukarny i wystawki w połaci dachowej. Nie bada się, czy w ogóle w obszarze analizowanym występują podobne budynki z tak ukształtowaną połacią dachową, a wnioskodawca w toku postępowania deklaruje, że jego zamierzeniem jest budynek parterowy bez poddasza użytkowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania G.Ł. od decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek Inwestora. Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika iż wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 r. P.S. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...]. Inwestor zaznaczył we wniosku, że inwestycja dotyczy budowy wolnostojącego, nie więcej dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m., o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednakże, w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r. P.S. poinformował, że wniosek nie dotyczy budowy wolnostojącego, nie więcej niż dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak błędnie wskazał w pkt 7.9. ww. wniosku. Uszczegóławiając wniosek, inwestor poinformował, że inwestycja dotyczy budowy budynku parterowego bez użytkowego poddasza o powierzchni zabudowy wskazanej w punkcie 7.6. wniosku. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji wnioskodawca na wezwanie z dnia [...].12.2022 r. uzupełnił wniosek o określenie na kopii mapy zasadniczej granic terenu inwestycji, obszaru odziaływania inwestycji oraz złożył wyjaśnienia w zakresie rozbiórki budynku garażowego jednostanowiskowego. Organ wyjaśnił, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, jako postępowanie toczone na wniosek określone zostaje zakresem tego wniosku. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym ani organ administracji publicznej, ani tym bardziej pozostałe strony postępowania nie mają jakichkolwiek uprawnień do modyfikowania wniosku inwestora bez jego zgody. Stanowiska odwołującej w części dotyczącej modyfikacji wniosku, co do lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego Kolegium nie podzieliło jako ingerujące w zakres wniosku pozostawiony swobodnemu uznaniu inwestora. Powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie jest, że charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy przesądza, iż nie jest ona prostą promesą do uzyskania pozwolenia na budowę co oznacza, że nie gwarantuje uzyskania pozwolenia na budowę. Nie rodzi praw do terenu, nie może zatem niczyich praw do danego terenu w sposób niedozwolony naruszać. Jeżeli wnioskodawca wskazuje teren, którego ustalenie warunków zabudowy ma dotyczyć a organ ustali, że teren ten i rodzaj przyszłego zainwestowania (objętego wnioskiem) spełnia przesłanki okres one w art. 61 ust. 1 ustawy, jego powinnością jest warunki te ustalić, niezależnie od tego czy wnioskodawca spełnia warunki by w przyszłości uzyskać pozwolenie na budowę dla zamierzenie objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Żadne przepisy nie uzależniają też ustalenia warunków zabudowy od zgody, woli czy też intencji właścicieli sąsiednich nieruchomości co do przebiegu czy lokalizacji przyszłej inwestycji. Następnie Kolegium wskazało, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W świetle powyższego decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Oznacza to, że po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej swobody

Podstawę ustaleń dokonywanych przez organ jest analiza urbanistyczno-architektoniczna której wyniki stanowią część merytoryczną decyzji. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Odnosząc się od konkluzji odwołania, iż analiza urbanistyczna, jest niespójna, lakoniczna Kolegium wskazało, że znajdujący się w aktach sprawy dokument, potwierdzający uprawnienia zawodowe urbanisty został potwierdzony za zgodność z oryginałem przez tego urbanistę. Brak jest zatem przesłanek do kwestionowania tego dokumentu. Dalej Kolegium podniosło, że celem analizy, a w ślad za tym i celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przedmiotem postępowania zmierzającego do jej wydania nie jest ustalanie konkretnych wymiarów planowanego obiektu budowlanego, lecz wskazanie koniecznych warunków przyszłej zabudowy w sposób uwzględniających zasadę ustanowioną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z konieczności zachowania ładu przestrzennego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkretne wymiary dotyczącego tak samego obiektu, jak i jego usytuowania będą przedmiotem pozwolenia na budowę. Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy, a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego. Jednocześnie rozporządzenie dozwala na pewne odstępstwa od średniej, m.in. co do wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 2) oraz szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Kolegium wskazało, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, sporządzona została ponownie analiza urbanistyczna, w której wyeliminowano uchybienia wskazywane w decyzji z dnia [...] grudnia 2022r. Ponadto analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. W analizie urbanistycznej, stanowiącej załącznik nr 2 do skarżonej decyzji, zawarto wszystkie powyższe elementy - wykazano istniejące zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości, układ urbanistyczny, wyliczenia matematyczne oraz przedstawiono rozumowanie prowadzące do wniosków zawartych w analizie i zaakceptowanych przez organ I instancji. Odwołanie skarżącej, kwestionujące w głównej mierze analizę urbanistyczną, sprowadza się do polemiki, jednakże Kolegium zauważyło, że prezentowane przez skarżącą w odwołaniu wyniki nie odbiegają w skrajny sposób od ustaleń analizy. Zdaniem Kolegium analiza urbanistyczna spełnia przewidziane dla niej wymogi, zostały wymienione działki wchodzące w skład obszaru analizowanego wraz ze sposobem ich zagospodarowania oraz parametrami. Art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wskazuje, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzana jest w zakresie warunków, o których mowa w art 61 ust. 1 u.p.z.p. Ze stanowiącej załącznik do decyzji analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynika, że analiza objęła wszystkie elementy zawarte w art. 61 ust 1 u.p.z.p., w tym odniosła się do wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 4 ust 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudów}’ na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Z kolei, jak stanowi § 4 ust 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art 61 ust. 5a ustawy. Z wyników analizy urbanistycznej można wywieść, że linie zabudowy wyznaczono zgodnie z ustawą o drogach publicznych, tj. 6 m od drogi gminnej, a pozostałe linie zabudowy muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Na załączniku graficznym do niniejszej analizy wskazano linie zabudowy od strony działki drogi gminnej nr ewid. [...], w kontynuacji zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Linie te tworzą uskoki, a także są niezgodne z obowiązującymi przepisami tj. ustawą o drogach publicznych. Istniejąca zabudowa w obszarze zabudowanym, a także w całym kwartale zabudowy lokalizowana jest - w stosunku do frontu działki budowlanej - w sposób indywidualny, bez zachowania ciągłości linii zabudowy wzdłuż poszczególnych ulic. Mając na uwadze powyższe, a także wydłużony, nieregularny kształt działki objętej wnioskiem podano, że można dopuścić nieprzekraczalne linie zabudowy wskazane na załączniku graficznym, umożliwiające właściwą, w stosunku do potrzeb inwestora i obowiązujących przepisów, lokalizację budynku na działce. Powyższy sposób ustalenia linii zabudowy Kolegium uznało za dopuszczalny.

Z decyzji wynika, że nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczone w oparciu o analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki, zgodnie z obowiązującymi przepisami o drogach publicznych - 6 m - wskazano na załączniku graficznym; linie wykazane muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanym. Informacje zawarte w analizie urbanistycznej wyjaśniają powody takiego ustalenia linii. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że niezasadne jest stwierdzenie o braku oznaczenia linii zabudowy na mapie stanowiącej załącznik do analizy urbanistycznej. Kolegium zauważyło, że na mapie linie zabudowy stanowią przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich zostały wyrysowane jak i opisane w legendzie mapy. Co do linii zabudowy Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1613/19, gdzie stwierdzono, że ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Ponadto kwestia lokalizacji planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie blisko drogi publicznej, ale przeciwnie - w dużej odległości od granicy pasa drogowego, nie jest powiązana z kwestią ustalenia linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia, który reguluje tylko maksymalne zbliżenie do dróg, a nie oddalenie od niej.

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W analizie urbanistycznej wskazano, że kwartał zabudowy, w którym znajduje się działka objęta wnioskiem stanowią działki bardzo gęsto zabudowane, w tym wiele na granicach działek. Środek kwartału stanowią 2 działki zurbanizowane niezabudowane oraz jedna działka w części rolna - nr [...]. Mając na uwadze art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym - przepisów rozdz. 2 ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast, należało przyjąć, że w myśl tego przepisu działka jest zurbanizowana niezabudowana. W zestawieniu uwzględniono działki, bądź nieruchomości składające się z kilku działek. Dalej podano, że analizą objęto działki zabudowane budynkami bez uwzględniania powierzchni dojścia, dojazdu, parkingów, małej architektury itp., w analizie nie uwzględniono działek niezabudowanych; wskaźnik wielkości powierzchni nowej, projektowanej zabudowy do powierzchni obszaru objętego inwestycją na podstawie średniej powinien wynosić 28,5%; podane wskaźniki, wynikające z uśrednienia w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy można zwiększyć lub zmniejszyć mając na uwadze powierzchnie zajęte pod dojścia, dojazdy, parkingi i małą architekturę - śmietniki, urządzenia infrastruktury technicznej - § 5 ust. 2 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe oraz zakres planowanej inwestycji, położenie i kształt działki objętej wnioskiem w stosunku do drogi publicznej, powierzchnia nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie może przekroczyć 30%. Zdaniem Kolegium wskaźnik ustalono w sposób prawidłowy. Z analizy urbanistycznej wynika jaki jest średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego. analiza zawiera zestawienia działek, które stanowiły podstawę ustalenia tego wskaźnika. Należy dodać, że wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki łub terenu może nastąpić, gdy wynika to z analizy, jednakże w pierwszej kolejności zawsze należy ustalić, jaki jest średni wskaźnik dla obszaru analizowanego, zaś ewentualne odstępstwa od średniego parametru powinny znajdować uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Analiza zawiera uzasadnienie dokonanego odstępstwa od wielkości średniej. Podkreślić należy, że odstępstwo to wynosi 1,5%.

Kolegium zwróciło uwagę, że z akt sprawy, w tym z załączonej do wniosku mapy wynika, iż na działce nr [...] znajduje się garaż. Z załączonej do uzupełnienia wniosku mapy wynika, że został on przeznaczony do rozbiórki. Wnioskodawca załączył do decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2011 r. uchylającą decyzję Starosty nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestorowi C.D., w zakresie budowy garażu jednostanowiskowego na działce nr ewid. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z [...].01.2011r. Wnioskodawca załączył także odpowiedź Starosty z [...].08.2022 r. na zgłoszenie rozbiórki przedmiotowego garażu. Z pisma wynika, że zgłoszony do rozbiórki obiekt jest o powierzchni 23,31m2 - zatem obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę, a tym samym nie wymaga zgłoszenia rozbiórki organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania zapisów o przeznaczeniu do rozbiórki. Co za tym idzie nie uwzględnienie tego obiektu przy ustaleniu wskaźnika zabudowy nie stanowi uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, jednakże dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustaw}* (§ 6 ust. 2). Organ ustalił szerokość elewacji frontowej - maksymalnie na 8,80 m, która wynika z szerokości działki w najszerszym miejscu. Analiza w tym zakresie wskazała, że średnia szerokość elewacji frontowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 11 m, z tolerancją 20% -13 m. Kolegium podkreśliło, że wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jest możliwe jeśli wynika to z analizy urbanistycznej. W analizie podano, że biorąc pod uwagę powyższe, zakres planowanej inwestycji, średnią szerokość elewacji frontowej i względy przestrzenne, a w szczególności ze względu na kształt i szerokość działki (wynoszącą od ok. 12 m do 18 m) dopuszcza się wyznaczenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy mieszkaniowej do 8,80 m, wynikającą z parametrów działki w jej najszerszym miejscu. Wyznaczając maksymalną szerokość elewacji frontowej przyjęto, że w stosunku do granic działek sąsiednich jedna elewacja boczna budynku będzie mogła być zbliżona na odległość 3 m tj. bez otworów okiennych i drzwiowych, druga natomiast 4 m z otworami okiennymi drzwiowymi. W judykaturze wskazuje się, że przyjęcie takiego sposobu określenia szerokości elewacji frontowej jest zgodne z prawem, a w szczególności z dyspozycją § 6 ust 2 rozporządzenia który dopuszcza możliwość, odmiennego od średniej ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2) Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust 3). Z kolei, stosownie do § 7 ust 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust 5a ustawy. Organ I instancji ustalił wysokość zabudowy - maksymalnie 4 m do okapu, licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku i 7,5 m do kalenicy dachu. W analizie urbanistycznej wskazano występowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych o wysokości 1 kondygnacji naziemnej z użytkowym poddaszem, część budynków jest podpiwniczona - wysokości budynków wynoszą od ok. 3,5 m do ok.5 m do okapu i od ok. 8 m do ok. 9 m do kalenicy dachu. Wartości te są do siebie bardzo zbliżone i wizualnie żaden budynek mieszkalny w obszarze analizowanym nie stanowi dominanty krajobrazowej, a ewentualne uskoki wysokości zabudowy nie wpływają na kształt przestrzeni oraz zachowanie ładu przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe, względy przestrzenne oraz treść złożonego wniosku w zakresie wnioskowanej formy budynku mieszkalnego, wysokość projektowanej inwestycji może wynosić maksymalnie 4,0 m do głównego okapu, licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku i 8,5 m do kalenicy dachu. W toku rozprawy w dniu 8 września 2022 r wyjaśniono przesłanki faktyczne i prawne ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji, a wnioskodawca zgodził się na zmniejszenie wysokości projektowanej zabudowy do 7,5 m. Ustalenia w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako wynikające z analizy Kolegium uznaje za dopuszczalne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku 2 dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1641/11, skoro wysokość zabudowy na analizowanym obszarze jest zróżnicowana w zależności od charakteru funkcji danej zabudowy, zaś wysokość przyjęta dla planowanej inwestycji mieści się w granicach charakterystycznych dla istniejących budynków (...), zatem przyjęcie dla tej inwestycji odstępstwa od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. znajduje uzasadnienie w treści § 7 ust. 4 tego rozporządzenia. Tym samym zastrzeżenia zawarte w odwołaniu uznać należy także za niezasadne. Co do uwzględnienia uzgodnień Kolegium zwróciło uwagę, że kwestia ekranów osłonowych nie stanowi przedmiotu sprawy, jaką jest ustalenie warunków zabudowy. Jak stanowi § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W zakresie - geometria dachu - organ I instancji ustalił - dach stromy dwuspadowy, spadki głównych połaci dachu 28-35, pokrycie dachówką, dopuszcza się lukarny, wstawki. Analiza wykazała występowanie w obszarze analizowanym dachów na budynkach mieszkalnych jednorodzinnych: stromego wielospadowego krytego dachówką ceramiczną - zabudowa mieszkaniowa, połacie o spadkach od ok. 35° do ok. 45°- jeden budynek zlokalizowany na dwóch działkach nr ewid. [...]; stromych dwuspadowych krytych dachówką ceramiczną - zabudowa mieszkaniowa, połacie o spadkach od ok. 35° do ok. 45° na pozostałych działkach obszaru analizowanego - pkt 4 i 5 analizy. Biorąc pod uwagę powyższe oraz względy przestrzenne, projektowany budynek powinien posiadać dach stromy dwuspadowy, spadki głównych połaci dachu 35°-45’, pokrycie dachówką z dopuszczeniem lukarny i wystawek. Jednakże ze względu na położenie na tyłach kwartału zabudowy oraz brak wpływu inwestycji na kształt pierzei zabudowy od strony ulicy [...] (faktyczne zasłonięcie perspektywy przez budynki na działkach nr ewid. [...]), dopuszcza się wnioskowane spadki połaci dachu 28“-35°. Ustalenia w zakresie geometrii dachów, jako wynikające z analizy Kolegium uznało za dopuszczalne. W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W kontekście powołanego przepisu, zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów, skoro zastosowano odmienną formułę w postaci ustalenia wskaźnika "odpowiednio" do geometrii dachów z obszaru analizowanego. Przechodząc do pozostałych przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy przyjąć, że teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) tj. na działkę nr ewid. [...], czyli ulicę [...]. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka nr [...] stanowi drogę, zaś jej właścicielem jest Gmina. Organ wyjaśnił, że ze względu na fakt, iż właścicielem drogi gminnej, z której będzie się odbywał zjazd na nieruchomość jest organ wydający decyzję odstąpiono od uzgodnienia w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 9 w formie postanowienia, a organ nie widzi przeciwskazań do rozwiązań rozstrzygniętych w decyzji. Kolegium takie stanowisko uznaje za prawidłowe. Kolejnym podało, iż wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestor przedłożył pismo Zakładu Usług Komunalnych sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2022 r. z którego wynika, że istnieje możliwość przyłączenia działki nr [...] do sieci wodociągowej oraz do sieci kanalizacji sanitarnej. Z kolei, z oświadczenia E sp. z o.o. z dnia [...] maja 2022 r., wynika, że istniejące i planowane uzbrojenie jest wystarczające dla przyłączenia obiektu - dom jednorodzinny w miejscowości [...] na działce nr [...] z mocą przyłączeniową w wysokości 4 kW. W świetle powyższego zgodnie z art. 61 ust. 5 upzp warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony już wtedy, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy może być wydana, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscówkach planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W świetle powyższego należy mieć na uwadze stosownie, że stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] obejmuje tereny mieszkaniowe (B) o pow. 0,0511 oraz grunty orne (RVI) o pow. 0.0381, a zatem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jeśli chodzi o zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, a więc spełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i jej wydanie opiera się na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Przedmiotem analizy mogą być więc wyłącznie te zarzuty, które dotyczą aktualnego etapu realizacyjnego, a więc oceny warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tych cech nie mają zarzuty właściwe dla dalszego etapu - postępowania w sprawie ewentualnego wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych, w tym kwestii zacienienia nieruchomości sąsiednich. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie procesu inwestycyjnego, nie można także mówić, by planowana inwestycja wpływała negatywnie w jakikolwiek sposób na wykonywanie prawa własności o jakim stanowi art. 140 k.c. Nie można bowiem nawet a priori wywodzić, że inwestor w ogóle przystąpi do przedmiotowej inwestycji.

Na powyższą decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].06.2023 r. nr [...] G.Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła: 1. rażące naruszenie prawa proceduralnego, każdorazowo mające wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 KPA poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji wydania poprzedzającej zaskarżoną decyzję orzeczenia w warunkach nieważności i tym samym orzeczenie również w warunkach nieważności decyzji, podczas gdy nieważność tę warunkuje: a) sporządzenie analizy urbanistycznej przez osobę, której kwalifikacje zawodowe urbanisty nie zostały należycie udokumentowane w aktach sprawy oraz nieodnotowanie tego przez organ II instancji, podczas gdy jest to wymagane i rzutuje na ocenę materiału dowodowego w postaci analizy urbanistycznej, a znajdujący się w aktach sprawy dokument, potwierdzający uprawnienia zawodowe urbanisty nie został potwierdzony za zgodność z oryginałem przez osobę do tego uprawnioną, tylko przez urbanistę, a więc osobę, od której dokument nie pochodzi i nie jest on notariuszem ani zawodowym pełnomocnikiem mającymi prawo poświadczania odpisów dokumentów za zgodność z oryginałem; b) sporządzenie w zw. z art. 60 ust. 4 UPZP projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę, której kwalifikacje zawodowe nie zostały należycie udokumentowane w aktach sprawy oraz nieodnotowanie tego przez organ II instancji, podczas gdy jest to wymagane, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA; c) brak powiązania dokumentu graficznego dostarczonego wraz z analizą urbanistyczną poprzez brak sygnowania go znakiem sprawy, w której wydano decyzję o warunkach zabudowy oraz brak opatrzenia go datą, podczas gdy załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią integralną część tej decyzji i załączniki ten powinny dokładnie oznaczać decyzję, do której się odnoszą i być opatrzone datą; d) naruszenie przepisów: 1. art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 15 KPA poprzez niewykonanie przez organ I instancji wytycznych organu II instancji zawartych w decyzji z dnia [...].12.2022 r., znak; [...] oraz uznanie tego przez organ II instancji za działanie prawidłowe i przejście nad tym do porządku dziennego, podczas gdy organ I instancji był zobligowany wziąć je pod uwagę i dostosować się do tychże wytycznych, gdzie tymczasem ograniczył się do powielenia i przeformułowania dotychczasowej argumentacji, zaś organ II instancji winien to odnotować i wziąć pod uwagę, a zaniechanie tego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 2. naruszenie art. 8 § 1 i 2 KPA w zw. z art. 16 KPA poprzez odstąpienie przez organ II instancji bez uzasadnionej przyczyny od rozstrzygnięcia odwołania skarżącej w tożsamym stanie faktycznym i prawnym z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia [...].12.2022 r., znak; [...], w sytuacji gdy organ I instancji nie wypełnił wytycznych organu II instancji zawartych w ww. decyzji ani nie ustalił stanu faktycznego na nowo w sposób poprawny; 3. naruszenie art. 7 KPA, 77 KPA i 80 KPA poprzez: a) zastąpienie zasady swobodnej oceny dowodów dowolną oceną dowodów, a to w szczególności poprzez orzekanie na kanwie nie w pełni zebranego materiału dowodowego i czysto hipotetycznych przekonań organu oraz w efekcie wydanie decyzji arbitralnej jak i aprobującej dalece bardziej arbitralną decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...].03.2023 r., znak: [...]; b) nieodnotowanie i niewzięcie pod uwagę przez organ II instancji nieprawidłowego przeprowadzenia przez organ I instancji analizy urbanistycznej, co z kolei doprowadziło do wydania nieprawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, nieprawidłowo utrzymanej przez organ II instancji, które to nieprawidłowości charakteryzują się: - przyjęciem dowolnie, iż w stanie faktycznym sprawy wystarczającym było wskazanie pojedynczej nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas gdy wskazane jest aby wyznaczone zostały dwie obowiązujące linie zabudowy, bądź co najmniej jedna obowiązująca linia zabudowy, tak aby jednoznaczne określić w decyzji o warunkach zabudowy położenie projektowanego budynku na działce oraz wprost wskazać, iż żaden element budynku nie może wykraczać poza linię zabudowy; podczas gdy brak takiego zapisu może zrodzić wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie; - przyjęciem bez uzasadnienia (dowolnie) obszaru analizowanego poprzez nałożenie na mapę obrysu nieregularnego eliptycznego kształtu niestanowiącego okręgu zawierającego w różnych swych krańcach różne odległości od frontu działki, podczas gdy wyznaczenie obszaru analizowanego winno nastąpić przez wyznaczenie symetrycznego okręgu, którego długość promienia stanowi odległość równą co najmniej trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (nie mniej niż 50 metrów), zaś wszelkie od tego odstępstwa winny być przez organy należycie umotywowane i wyjaśnione; - niewyjaśnienie przesłanek przyjęcia w stanie faktycznym sprawy metody ustalenia obszaru analizowanego, podczas gdy ma to jasne przełożenie na wynik analizy urbanistycznej, a co za tym idzie treść decyzji o warunkach zabudowy; - wynikającym z nieprawidłowego określenia obszaru analizowanego pozyskaniem danych do analizy wybiórczo i dowolnie, w tym nieprawidłowym ustaleniem powierzchni zabudowy, jak i brakiem uzasadnienia jakimi przesłankami organ kierował się, a organ II instancji z jakich powodów to zaaprobował, ustalając powierzchnię zabudowy zaokrąglając ją do 30%, a także brakiem uzasadnienia jakimi przesłankami organ kierował się, a organ II instancji z jakich powodów to zaaprobował, ustalając powierzchnię biologicznie czynną na 40%; - nieujęciem w analizie znajdujących się na obszarze analizowanym działek i nieruchomości budynkowych na nich posadowionych tj. działek nr [...] oraz nr [...], a także nr [...], podczas gdy na działkach tych znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna, zaś nawet w sytuacji minimalnego przecinania granic działki przez obszar analizowany, działki takie należy włączyć do analizy; - niewzięciem w analizie pod uwagę bez wyjaśnienia faktu, że na działce nr [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne jednorodzinne (nr 31 i nr 31A), a tymczasem organy przyjmują za błędną analizą, iż znajduje się tam tylko jeden taki budynek i nie wiadomo przy tym który został poddany analizie, zaś mapa nie odzwierciedla tego stanu rzeczy; - dokonaniem analizy na mapie dostarczonej przez inwestora, która nie odzwierciedla całej powierzchni i zabudowy działki nr [...], podczas gdy działka ta znajduje się na minimalnym obszarze analizowanym ma to znaczenie dla wyników analizy, zwłaszcza ustalenia szerokości elewacji frontowej, powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu; - brakiem weryfikacji na dzień orzekania aktualności mapy dostarczonej przez inwestora, podczas gdy kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 UPZP powinna być aktualna i odzwierciedlać obecny stan rzeczy istniejący na danym terenie, gdzie t5miczasem na moment orzeczenia przez organ I instancji upłynął od chwili wydania kopii mapy inwestorowi niemal rok, co rodzi ryzyko, że mogły ulec zmianie ważne dla dokonania analizy urbanistycznej dane na obszarze analizowanym; - nieprawidłowe ustalenie frontu działki, podczas gdy parametr ten koreluje z parametrem szerokości elewacji frontowej i zdaniem skarżącej potencjalnie może wprowadzać w błąd na dalszym etapie prowadzenia inwestycji; - nieprawidłowe i wbrew faktom przyjęcie, jakoby istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym jak i poza nim lokalizowana była dowolnie, a nie wzdłuż dróg publicznych, do których nieruchomości, na których ta zabudowa istnieje, mają dostęp, podczas gdy jest odwrotnie; - uznanie, iż wnioskowana przez inwestora zabudowa będzie kontynuacją funkcji istniejącej już zabudowy, podczas gdy nie wynika to ze stanu faktycznego, ani tym bardziej z ustaleń organów, a przy tym nowa zabudowa nie może godzić w zastany stan rzeczy; - uznanie, że wnioskowana przez inwestora zabudowa wypełnia warunki zachowania ładu przestrzennego oraz zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy jest przeciwnie; c) w efekcie powyższego, oparcie decyzji na analizie urbanistycznej, która nie poddaje się kontroli, gdyż nie zawiera wyjaśnienia sposobu dochodzenia przez organ do poszczególnych wniosków oraz procesu myślowego ku temu, co przesądza iż kontroli nie poddają się także decyzje organów obu instancji jako wydane bez spełnienia przesłanek do ich wydania; 4. w konsekwencji powyższego, naruszenie art. 11 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej zaskarżanej decyzji; 5. naruszenie art. 86 KPA w zw. z art. 7 KPA oraz art. 8 KPA poprzez potraktowanie wyjaśnień i stanowiska strony - inwestora w formie pisemnego oświadczenia złożonego z dnia. [...].12.2022 r. jako zeznań strony i oparcie wyłącznie na tychże ustaleń w zakresie stanu faktycznego dotyczącego garażu usytuowanego na działce, której dotyczy wniosek inwestora, a co za tym idzie oparcie na nich także rozstrzygnięć organów obu instancji w sprawie, podczas gdy jest to niedopuszczalne, zważywszy na to, iż wyjaśnienia strony, jak również wszelkie oświadczenia nie są środkiem dowodowym, a jedynie wskazaniem okoliczności faktycznych wymagających odrębnego udowodnienia, co doprowadziło do naruszenia zasady bezpośredniości i ustalenia przesłanki mającej wpływ na treść decyzji tylko na podstawie stanowiska inwestora; 6. naruszenie art. 61 § 1 pkt 1 UPZP w zw. z § 4 ust. 1 i 3 Rozporządzenia poprzez nieprawidłową ich wykładnię i uznanie, że w sytuacji gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok można ustalić linię zabudowy nieprzekraczalną, a w efekcie ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas gdy jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas ustala się obowiązującą linię nowej zabudowy jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, a przy tym jeżeli możliwe jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie i kontynuacji linii zabudowy na działkach sąsiednich, to zbędne i nieuprawnione jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii; 7. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP w zw. z art. 61 ust. 5a UPZP w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia oraz w zw. z § 9 ust. 1- 4 tego rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą końcowo do ich błędnego zastosowania polegającą na uznaniu, że stan odzwierciedlony na załącznikach graficznych do analizy urbanistycznej, jak i do decyzji o warunkach zabudowy sporządzonych przez organ I instancji, a także w części tekstowej decyzji jest wystarczający, podczas gdy linie zabudowy winny zostać odzwierciedlone nie tylko w części graficznej, lecz również i przede wszystkim w części tekstowej, a materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, brakiem aktualności czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów, winny być z częścią tekstową decyzji spójne i powinny odzwierciedlać m.in. nie tylko linie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ale i na każdej z działek znajdującej się na terenie analizowanym procent wielkości zabudowy w stosunku do wielkości tej działki, dalej, przy każdej z działek objętej analizą, szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, istniejące wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, gzymsów lub attyk oraz geometrie dachów znajdujących się w obszarze analizowanym, zaś analizie mogą w być poddane tylko działki zabudowane legalnie, co organ powinien uprzednio ustalić, tak jak i ustalić aktualność mapy dostarczonej przez inwestora, także na moment orzekania; 8. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalenie wartości wskazanych w § 5 ww. rozporządzenia może nastąpić w oparciu jedynie o wniosek inwestora lub poprzez przyjęcie zaokrąglonych wartości, podczas gdy niedopuszczalna jest sytuacja, w której wskaźnik zabudowy ustalany jest tylko w oparciu o wniosek inwestora lub na podstawie wartości zaokrąglonych bez wyjaśnienia zastosowania takich zabiegów; 9. naruszenie art. 61 ust. 5a UPZP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyznaczenie obszaru analizowanego może nastąpić tylko poprzez nałożenie na mapę obrysu nieregularnego eliptycznego kształtu, bądź innego dowolnego, bez wyjaśnienia motywów takiego zabiegu, którego granice wyznacza linia prosta wyprowadzona z każdego punktu granicy działki o długości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (nie mniej niż 50 metrów), podczas gdy metody wyznaczenia takiego obszaru są co najmniej 4, a zastosowanie którejkolwiek z nich winno ulegać zasadzie dobrego sąsiedztwa a wybór metody przez organ powinien być uzasadniony, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania tego przepisu, jak również w myśl wykładni literalnej obszar analizowany powstaje co do zasady przez wyznaczenie symetrycznego okręgu, którego długość promienia stanowi odległość równą co najmniej trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (nie mniej niż 50 metrów); 10. z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu powyższego, naruszenie art. 61 ust. 5a UPZP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyznaczenie obszaru analizowanego może nastąpić poprzez nałożenie na mapę obrysu nieregularnego eliptycznego kształtu, bądź innego dowolnego bez wyjaśnienia motywów takiego zabiegu, którego granice wyznacza wyznaczają linie proste wyprowadzone z każdego punktu granicy działki o długości w pewnych punktach większej niż co najmniej trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (więcej niż minimalne 50 metrów), a w pewnych punktach o długości równej co najmniej trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (nie mniej niż 50 metrów) tj. granice wyznają w różnych punktach linie proste nieregularnej długości, nierówne], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania tego przepisu, podczas gdy kiedy granice tak wyznaczonego obszaru zostaną przesunięte bardziej w jednym tylko kierunku każdorazowo organ musi uzasadnić powody, dla których do takiego przesunięcia doszło; 11. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 UPZP w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 UPZP i w zw. z . art. 54 UPZP i art. 55 UPZP w zw. z art. 64 UPZP poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że podnoszone przez skarżącą kwestie związane z lokalizacją i oddziaływaniem planowanej inwestycji pozbawione są na etapie wydawania warunków zabudowy znaczenia, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 PPSA, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie stwierdzenie jej nieważności w całości; ponadto: w oparciu o art. 135 PPSA o uchylenie, bądź ewentualnie stwierdzenie nieważności w całości decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję - decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...].03.2023 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej p.p.s.a.) sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona może zagospodarować nieruchomość zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, której postanowienia stanowią konkretyzację obowiązującego prawa.

W myśl art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie, w świetle art. 61 ust. 1 upzp (według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracyjne), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przytoczony art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza wymóg łącznego spełnienia określonych w nim warunków. W sytuacji zatem gdy nie jest spełniony choćby jeden z nich, spełnienie pozostałych nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.

Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się w obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w art. 61 ust. 5a upzp. Zgodnie z treścią tego przepisu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Analiza zabudowy w tak wyznaczonym obszarze analizowanym jest przeprowadzana w oparciu o zasady określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588).

Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21). Kontynuacja nie oznacza tożsamości zabudowy ale umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Nowa zabudowa, jak również zmiana jej funkcji, jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Badając legalność zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest decyzją związaną, na co trafnie wskazało Kolegium w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1542/09).

W badanej sprawie w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut nieważności zaskarżonej decyzji, jako ten zarzut w którym podniesiono kwalifikowane naruszenie przepisów prawa.

Stosownie do treści art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] o nadaniu uprawnień urbanistycznych nr [...] A.N. – M.. Uzasadniony jest zatem wniosek, że autor analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy spełnia warunki z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 2 u.p.z.p. Wskazać należy, że dla oceny spełnienia powyższego wymogu z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. nie ma przesądzającego znaczenia okoliczność, że znajdująca się w aktach sprawy kopia powyższej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast została poświadczona za zgodność z oryginałem przez urbanistę, a nie stosownie do treści art. 76a kpa. Zauważyć trzeba, że w powołanym przepisie mowa jest o posiadaniu uprawień urbanisty, których posiadanie wynika z faktu nadania uprawnień w określonym trybie przez właściwy organ, dlatego uprawnień tych nie niweczy z pewnością okoliczność przedłożenia do akt sprawy jedynie kopii decyzji o nadaniu uprawnień urbanisty. Wskazać również należy, że podnosząc najdalej posunięty zarzut wadliwości decyzji administracyjnej, skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że osoba która sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy nie posiada uprawnień urbanisty, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Warto w tym miejscu powołać się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II GSK 744/20, zgodnie z którym brak w aktach sprawy oryginału lub urzędowo uwierzytelnionego odpisu dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie istnieje, zaś brak właściwego uwierzytelnienia dokumentu urzędowego nie pozbawia nieuwierzytelnionej kopii charakteru dowodu w postępowaniu administracyjnym, a jedynie wpływa na jego moc dowodową. O ile bowiem kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, to brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego.

Badając zasadność zgłoszonego w tym względzie zarzutu należy mieć zatem na uwadze, że z akt sprawy nie wynikają okoliczności podważające uprawnienia urbanisty, nadto zarzut ten nie został poparty żadną argumentacją oraz dowodami potwierdzającymi jego prawdziwość.

W skardze skarżąca podważała poprawność przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej twierdząc, że w analizie błędnie ustalono zarówno obszar analizowany jaki i poszczególne parametry zabudowy tj. linię zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, nieprawidłowa analiza urbanistyczna doprowadziła do błędnych ustaleń organu dotyczących spełnienia warunku kontynuacji funkcji oraz zachowania ładu przestrzennego.

Wskazać należy, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dlatego też sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Zauważyć również trzeba, że cena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazać na wstępie trzeba, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów. Wyznaczenie obszaru analizowanego jednak należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.

W badanej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a zatem - w realiach sprawy - na kopii mapy zasadniczej wokół granic terenu objętego wnioskiem organ wyznaczył obszar analizowany w odległości 50 metrów, a następnie na tak wyznaczonym terenie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1. Podnieść należy, dla ustalenia w sprawie granic obszaru analizowanego nie ma znaczenia podnoszona w skardze okoliczność zgodnie z którą front działki nr [...] wynosi 13,9 m, a nie 15 m jak przyjęto w analizie urbanistycznej. Stosownie bowiem do treści art. 61 ust. 5a dla ustalenia obszaru analizowanego w analizie urbanistycznej przyjęto odległość 50 m wokół granic terenu objętego wnioskiem. Również kształt obszaru analizowanego, który ma formę elipsy, nie wskazuje na błąd w jego wyznaczeniu, taki kształt jest bowiem pochodną kształtu działki nr [...], która ma formę zbliżoną do prostokąta.

Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki niezabudowane, drogi gminne, zabudowa usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa. W kwartale w którym znajduje działka nr [...] znajdują się działki gęsto zabudowane. W analizie wymieniono czternaście działek lub nieruchomości składających się z kilku działek, które zbudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, dostępne z tej samej drogi publicznej ( w tym. min. działki nr [...]).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie znalazł potwierdzenia zarzut dotyczący nieprawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej. Z akt sprawy wynika, że analiza urbanistyczna zawiera wszystkie elementy o których mowa w art. 61 ust. 5a w zw. z ust. 1 pkt 1a u.p.z.p.

Obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika z art. 61 ust.1 pkt 1 upzp. Z kolei przepisy § 4 pkt 1-4 rozporządzenia precyzują, że chodzi tu o obowiązującą linię zabudowy, którą wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi, jak również bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyznacza się ją od frontu działki - czyli od tej część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Zauważyć należy, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na żadne szczególne okoliczności uzasadniające rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia dwóch linii zabudowy, a przede wszystkim - kwestionowanej w sprawie linii zabudowy od strony działki nr [...]. Bezspornie front działki budowlanej znajduje się od strony drogi gminnej - dz. nr [...], z której przewidziano zjazd na działkę nr [...]. Na załączniku graficznym wyznaczono linie zabudowy od strony działki drogi gminnej nr ewid. [...]. Z treści załącznika graficznego wynika, że linie te tworzą uskoki, a budynki położone są w różnej odległości od drogi publicznej. W tej sytuacji w badanej sprawie wyznaczono linię zabudowy w kontynuacji istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej oraz zgodnie z ustawą o drogach publicznych, czyli 6 m od drogi gminnej. Przyjęcie w analizie parametru w postaci nieprzekraczalnej linii zabudowy uzasadniono nieregularnym kształtem działki oraz zmienną jej szerokością na całej jej głębokości.

Warto w tym miejscu zauważyć, ze wyznaczenie linii nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z § 4 rozporządzenia nie oznacza konieczności lokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującej się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Do inwestora należy natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tak wyznaczonym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wznoszone fronty budynków, lecz jedynie wskazaniem granicy tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. Nadto inwestycja nie może być sytuowana w mniejszej odległości od drogi publicznej niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedyne ograniczenie w odniesieniu do zagadnienia linii zabudowy wynikające z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia.

Przyjęcie wskazanego w analizie rozwiązania w postaci usytuowania linii zabudowy w odległości 6 m względem drogi publicznej oraz wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy organ uzasadnił szczególnymi warunkami istniejącym w analizowanym terenie, który charakteryzuje się gęstą i zróżnicowaną zabudową, której odległość od drogi publicznej również jest zróżnicowana. W świetle § 4 ust. 4 rozporządzenia takie stanowisko jest dopuszczalne, a argumentacja organu znajduje oparcie w aktach sprawy.

Ponownie wskazać należy, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do wyznaczenia dwóch linii zabudowy na działce nr ewid. [...].

Nie był zasadny zarzut dotyczący błędnie określonego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, który w badanej sprawie ustalono na 30 %. Jak wynika z analizy urbanistycznej średni wskaźnik wielkości zabudowy na w terenie analizowanym wynosi 28,5%, jednakże dane te nie uwzględniają powierzchni zajętych pod dojścia, dojazdy, parkingi i małą architekturę - śmietniki, urządzenia infrastruktury technicznej. W zaskarżonej decyzji powołując się na § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza odstępstwo od ustalonego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na danym terenie organ wskazał, że ustalając wskaźnik na poziomie 30% uwzględnił infrastrukturę techniczną związaną z daną inwestycją, kształt działki, jej położenie oraz zakres planowanej inwestycji.

Wskazać należy, że w art. 61 ust. 7 pkt 6 u.p.z.p. jest mowa o wyznaczeniu dla nowej zabudowy wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, natomiast w przepisy rozporządzenia wykonawczego do art. 61 ust. 6 i 7 tej ustawy wymagają określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. W przedmiotowej sprawie wyznaczono wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 40%. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w obszarze analizowanym stanowiącym sąsiedztwo przedmiotowej działki występują budynki o funkcji wolnostojącej mieszkaniowej jednorodzinnej o porównywalnych gabarytach, formie zabudowy oraz sposobie zagospodarowania terenu. Przyjęty w decyzji parametr dotyczący powierzchni biologicznie czynnej został ustalony przez jego określenie w minimalnym wymiarze i - jak wskazują akta sprawy - wynika z ustalonego dla danego terenu udziału powierzchni zabudowy, który dla działki nr [...] wynosi 30 %

Stosownie do treści § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( ust. 2).

W analizowanej sprawie wskaźnik dotyczący szerokości elewacji frontowej ustalono na 8,80 m, przy czym jak wynika z analizy urbanistycznej orzeczenie w tym zakresie oparto na możliwości odstępstwa wynikającego z treści § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jak bowiem wynika z analizy urbanistycznej średnia szerokość elewacji frontowej w terenie analizowanym wynosi 11 m. Jako uzasadnienie odstępstwa wskazano kształt i szerokość działki nr [...], która wynosi od 12 m do 18 m. Wyznaczając szerokość elewacji frontowej organ uwzględnił konieczność zachowania wymogów usytuowania budynku względem granic z nieruchomościami sąsiednimi. W ocenie Sądu odstępstwo od parametrów średnich zostało uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, orzeczenie to nie jest zatem dowolne. Jednocześnie nawiązując oraz uwzględniając zabudowę na sąsiednich nieruchomościach rozstrzygniecie uwzględnienia naczelny cel planowania przestrzennego jakim jest zachowanie ładu przestrzennego oraz uzasadnione interesy osób trzecich.

Z analizy urbanistycznej wynika, że wysokość budynków jednorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi od ok 3,5 m do ok. 5 m do okapu i od ok. 8 m do ok. 9, do kalenicy dachu. Wartości te są zbliżone i żaden budynek w obszarze analizowanym nie stanowi dominanty krajobrazowej. Dla przedmiotowego obiektu ustalono wysokość zabudowy maksymalnie na 4 m do okapu licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku i 7,5 m do kalenicy dachu. Z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że ze względu na zróżnicowanie zabudowania na danym terenie dla planowanej inwestycji nie jest możliwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób określony w § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli poprzez przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Również rozstrzygnięcie w zakresie określenia parametrów dotyczących geometrii dachu wpisuje się w ład zastany w terenie analizowanym, nie narusza zatem przepisów o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia w analizie istniejącej zabudowy działki w postaci garażu zauważyć należy, że z akt sprawy wynika (por. pismo Starosty z dnia [...]sierpnia 2022 r.) iż rozbiórka zlokalizowanego na działce nr [...] garażu o powierzchni 23,31 m2 nie wymaga dokonania zgłoszenia organowi architektoniczno - budowlanemu. Tym samym przyjąć należy, że w gestii inwestora jest przeprowadzenie rozbiórki tego obiektu, w celu lokalizacji planowanej budowy budynku jednorodzinnego.

Stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych li leśnych (DZ.U. z 2022 r. poz. 2409) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z akt sprawy wynika, ze działka nr [...] obejmuje tereny mieszkaniowe oraz grunty orne (RVI), a zatem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi wymaga wskazania, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. W takim przypadku tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania. To treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie. Organ nie może nadawać wnioskowi innego sensu niż sformułowany przez wnioskodawcę. Organ do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jest związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może się wypowiadać. W toku postępowania inwestor może modyfikować, prostować bądź uszczegółowiać treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji (o ile mieści się to w przedmiocie danej sprawy), stanowisko to jest dla organu wiążące. Z tych przyczyn organ nie był władny do wypowiadania się w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o innych parametrach aniżeli określone przez inwestora. Również propozycje oraz sugestie właścicieli nieruchomości sąsiednich odnoszące się zarówno do lokalizacji jak i parametrów planowanej inwestycji nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponownie podkreślić należy, że organ jest związany treścią wniosku, a w toku postępowania w celu określenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia określonego przez inwestora, bada spełnienie warunków enumeratywnie wymienionych w art. 61 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu jako bezzasadny należy ocenić zarzut skargi dotyczący braku uwzględnienia w decyzji lokalizacyjnej faktu prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. W realiach sprawy okoliczność ta, w świetle obowiązujących przepisów, nie stanowi przeszkody dla lokalizacji planowanej inwestycji, tym bardziej że inwestor posiadając wiedzę o prowadzonej działalności gospodarczej zwrócił się do organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na działce [...].

Rekapitulując powyższe wskazać należy, że oceniając zaskarżoną decyzję należało mieć na uwadze, iż podstawową zasadą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego oraz zachowanie jego harmonijnego rozwoju. Ład urbanistyczny nie może być rozumiany jako utrwalanie zastanego kształtu istniejącej zabudowy, ale jak wyżej wskazano, ustalenia ładu przestrzennego winny uwzględniać wprowadzenia rozwiązań nowych oraz jego rozwój. W orzecznictwie wskazuje się, że rozwój ładu przestrzennego musi mieć charakter ewolucyjny, zatem nowy budynek powinien nawiązywać do istniejącej zabudowy. Kluczową kwestią jest bowiem harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy, dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r. sygn.. akt II OSK 100/21).

Analiza sprawy wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1lit. "a" p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie stwierdzono również naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skarga została oddalona.