Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 311/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 1, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 154, art. 134, art. 157
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, 77 § 1, 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 18, art. 12 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 311
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
article: § 36 ust. 1 zd. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 205 poz 2095
law: Rozporządzenie Rady Ministrow z dnia 13 września 2004 r. w sprawie prospektu informacyjnego funduszu inwestycyjnego otwartego oraz  specjalistycznego funduszu inwestycyjnego otwartego, a także skrótu tego prospektu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skarg I. S. i L. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 10 kwietnia 2024 r. znak: SPN.IV.7570.11.2024 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz I. S. i L. S. solidarnie kwotę 639 (sześćset trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 kwietnia 2024 r. znak: SPN.IV.7570.11.2024 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania I. i L. małż. S. (zwanych też dalej "stronami") od ponownie wydanej przez Starostę Kieleckiego decyzji z 17 stycznia 2024 r. znak: GN.1.683.1.101.2021, orzekającej:

- w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 8 044,00 PLN, za nieruchomość gruntową oznaczoną jako działka Nr A o pow. 0,0071 ha, położoną w obrębie [...] [...], gmina [...] (zwanej dalej "nieruchomością"), z przeznaczeniem dla realizacji celu publicznego - "Budowa drogi gminnej w miejscowości [...]", będącej do dnia przejęcia własnością L. i I. małż. S. na podstawie wskazanej księgi wieczystej,

- w pkt 2 o wypłaceniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 na rzecz L. i I. małż. S. w wysokości 8 044,00 PLN,

- w pkt 3 o zobowiązaniu Wójta Gminy [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna,

- w pkt 4, że odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości,

utrzymał w mocy ww. decyzję Starostę Kieleckiego.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 15 października 2018 r. (zwanej dalej decyzją zrid) Starosta Kielecki zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie drogi gminnej w miejscowości [...]", zatwierdzając w pkt VII podział działki Nr C o pow. 0,1214 ha położonej w obrębie [...] [...], gmina [...], na działki: Nr A o pow. 0,0071 ha (przeznaczona pod inwestycję) i Nr B o pow. 0,1143 ha (pozostała przy właścicielu) i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Właścicielami działki nr C były strony na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej – dlatego też Starosta Kielecki zobowiązany był ustalić odszkodowanie na ich rzecz jako dotychczasowych właścicieli nieruchomości, wobec czego:

- decyzją z 24 sierpnia 2021r. Starosta Kielecki orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 5 966 zł za wywłaszczoną nieruchomość - na podstawie operatu szacunkowego z 30 kwietnia 2021 r.

- decyzją z 30 grudnia 2021 r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił ww. decyzję Starosty Kieleckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zalecając pozyskanie nowego operatu szacunkowego określającego wartość wywłaszczonej nieruchomości i dokonanie oceny jego wartości dowodowej, oraz ustalenie czy zachodzą przesłanki do powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości;

- decyzją z 21 czerwca 2022 r. Starosta Kielecki ponownie ustalił odszkodowanie na rzecz stron w wysokości 4 800 zł za wywłaszczoną nieruchomość – na podstawie nowego operatu szacunkowego z 31 marca 2022 r., pozyskanego w ramach rękojmi od rzeczoznawcy majątkowego; ustalono ponadto, że w ustawowo określonym terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji zrid, byli właściciele nieruchomości nie złożyli oświadczeń o dobrowolnym wydaniu nieruchomości oraz nie nastąpiło faktyczne objęcie w posiadanie nieruchomości przez zarządcę drogi;

- decyzją z 7 września 2022 r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił ww. decyzję z 21 czerwca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zalecając pozyskanie nowego operatu szacunkowego określającego wartość wywłaszczonej nieruchomości oraz dokonanie oceny jego wartości dowodowej;

- decyzją z 17 stycznia 2024 r. (zakwestionowaną obecnie odwołaniem) organ I instancji orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 8 044 zł na rzecz stron za wywłaszczoną nieruchomość, przy czym podstawą ustalenia wysokości odszkodowania był kolejny operat szacunkowy z 25 kwietnia 2023 r.

Wojewoda Świętokrzyski, utrzymując w mocy ostatnią z wydanych przez Starostę Kieleckiego decyzji z 17 stycznia 2024 r., stwierdził że postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz ogólnymi zasadami wyrażonymi w k.p.a., zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, w tym pozyskano kluczowy dla sprawy operat szacunkowy, informując strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zgłoszonych w piśmie stron z 4 lipca 2023 r. zarzutów do operatu szacunkowego, składając obszerne wyjaśnienia, z którymi zgodził się organ ustalający odszkodowanie, uzasadniając swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji.

Wojewoda przytoczył art. 12 ust. 4 pkt 2 oraz art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), zwanej dalej "specustawą" lub "specustawą drogową", art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, 2, 3, 4, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", § 36 ust. 1, 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie bowiem z § 85 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832) do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. przed 9 września 2023r.), które po dniu jego wejścia w życie są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Odwołujący się zarzucili m.in. że na dzień wydania decyzji zrid (15 października 2018 r.) niewłaściwie został ustalony stan nieruchomości. Według stron stan nieruchomości należało odnosić do działki Nr C (przed podziałem), która była działką budowlaną a nie drogową, nie zaś do wydzielonej jej części oznaczonej jako działka Nr A, która z księgi wieczystej odłączona została dopiero 4 lutego 2020r. Odwołujący powołali się przy tym na zapisy księgi wieczystej oraz przepisy art. 98 pkt 1 i 2 u.g.n., dotyczące gruntów wydzielonych pod drogi publiczne na wniosek właściciela nieruchomości. W tym zakresie Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że operat szacunkowy jest oparty na wiadomościach specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, których organ ustalający odszkodowanie, jak i organ kontrolujący decyzję ustalającą odszkodowanie, nie posiadają. Nie wyklucza to jednak kontroli operatu przez organ administracji publicznej, jednak w wyniku analizy i oceny sporządzonej wyceny nie podzielono zarzutu stron co do błędnie ustalonego stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid i jej przeznaczenia w tym dniu. Jednym z podstawowych elementów operatu szacunkowego jest właśnie prawidłowe ustalenie stanu wycenianej nieruchomości, przy czym w niniejszym przypadku rzeczoznawca prawidłowo zastosował przepis art. 18 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc w tym przypadku Starosta Kielecki. Ustalenie odszkodowania dotyczy więc nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, a zatem nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Są to nieruchomości wydzielone (powstałe) na skutek wydania decyzji zrid. Przywołane w treści odwołania przepisy art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. nie mają w tym przypadku zastosowania, gdyż dotyczą gruntów wydzielonych pod drogi publiczne na wniosek właściciela nieruchomości. To zaś oznacza, że przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją zrid, która w momencie uzyskania przez zrid przymiotu ostateczności zmienia właściciela na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego). W konsekwencji, "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 specustawy, to stan powstały w wyniku podziału, w niniejszym przypadku jest to działka Nr A. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016r., sygn. akt I OSK 1659/16). Zgodnie z art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Zatem wskazany w dziale I księgi wieczystej nieruchomości sposób korzystania określony jako "działka budowlana" nie przesądza o charakterze nieruchomości ani jej przeznaczeniu, w dniu wydania decyzji zrid. Podstawowym dokumentem zawierającym wiążące informacje o przeznaczeniu i dopuszczalnych sposobach zagospodarowania nieruchomości jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego. Z treści operatu szacunkowego wynika, że jego autor, badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid, tj. 15 października 2018 r., ustalił że nieruchomość położona była w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - [...] (uchwała nr LIII/419/2014 Rady Gminy z dnia 29 września 2014r.), zwanego dalej "mpzp". Zgodnie z mpzp nieruchomość posiadała następujące przeznaczenie:

- część gruntu o powierzchni 50 m2 położona była w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,

- część gruntu o powierzchni 21 m2 położona była w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem KDW, przeznaczonym pod drogi wewnętrzne.

Przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości nie zmieniło się w wyniku wydania decyzji zrid. Grunt ten, uprzednio będący częścią działki Nr 285/8, od chwili uchwalenia mpzp posiadał ww. podwójne przeznaczenie. W rezultacie, twierdzenie odwołujących się, że sposobem użytkowania całej wywłaszczonej nieruchomości na datę wydania decyzji zrid było, podobnie jak działek sąsiednich, przeznaczenie mieszkalne – a nie drogowe – nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił, że wyceniana nieruchomość według stanu na datę wydania decyzji zrid miała przeznaczenie częściowo drogowe i częściowo mieszkalne. Z uwagi na fakt, że w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie z mpzp (zabudowa mieszkaniowa i drogowe) nie było w całości tożsame z celem wywłaszczenia wynikającym z decyzji zrid (pod inwestycję drogową), rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był ustalić, czy występuje tzw. zasada korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n. tj. czy przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W operacie szacunkowym przeprowadzona została analiza rynku nieruchomości w zakresie sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na cele drogowe oraz nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość (inwestycja drogowa) nie zwiększa jej wartości i w związku z tym oszacował wartość nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania, zgodnie z przeznaczeniem w mpzp w dniu wydania decyzji zrid, dokonując podziału funkcjonalnego nieruchomości, zgodnie z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu, przedstawione na rysunku mpzp. W tym zakresie postępowanie rzeczoznawcy organ uznał za zgodne z przepisami specustawy drogowej i u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu, że wartość rynkowa wywłaszczonej działki gruntu została obliczona zbyt nisko, niezgodnie z aktualnymi cenami sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe kształtującymi się na poziomie 250-300 zł/m2, organ stwierdził, że w operacie szacunkowym zamieszczono wyczerpujący opis stanu nieruchomości na datę wydania decyzji zrid, w zakresie wynikającym z art. 3 pkt 17 u.g.n., wg. którego przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Z opisu stanu nieruchomości wynika, że jest położona w miejscowości [...], w gminie [...] o dogodnym usytuowaniu względem [...], w bezpośrednim sąsiedztwie terenów dobrze zagospodarowanych nowopowstającą zabudową mieszkaniową. Działka posiada powierzchnię 71 m2. Teren wydzielony z działki o korzystnych cechach fizycznych, z działki foremnej, o proporcjonalnym stosunku długości boków, teren płaski. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Teren jest w pełni uzbrojony. Na działce w dniu wydania decyzji zrid nie znajdował się składnik budowlany ani roślinny. Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy przeprowadził proces wyceny zgodnie z procedurą właściwą dla zastosowanej metody i techniki szacowania.

W odniesieniu do części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym analizą objęto transakcje sprzedaży jakie miały miejsce na rynku lokalnym (teren powiatu kieleckiego). Wyselekcjonowano 11 transakcji dotyczących nieruchomości tego rodzaju najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej, których ceny kształtowały się na poziomie od 30 zł/m2 do 80 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 45,25 zł/m2 gruntu. Autor operatu przeprowadził analizę cen nieruchomości, w wyniku której ustalił, że występujące różnice w cenach nieruchomości podobnych nie wynikają ze zmiany cen na skutek upływu czasu, w związku z czym uznał za nieuzasadnione wprowadzenie poprawek z tytułu zmian cen w czasie. Rzeczoznawca wskazał, że najistotniejsze cechy różnicujące ceny nieruchomości drogowych na obszarze analizowanego rynku to: lokalizacja ogólna (waga cechy 40%), sąsiedztwo (waga cechy 30%) i indywidualne cechy działki (waga cechy 30%). Dla każdej cechy ustalono skalę ocen definiując jednocześnie każdą z nich. Dokonano opisu nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej. Następnie dokonano oceny nieruchomości wycenianej w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych, w wyniku czego ustalony został współczynnik w wielkości 1,767, korygujący cenę ze względu na cechy różniące nieruchomości porównawcze od nieruchomości wycenianej. Wartość rynkowa prawa własności 1 m2 nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem wyceny, oszacowana została na kwotę 79,94 zł.

W odniesieniu do części nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, które miały miejsce na rynku lokalnym (teren Gminy [...]). Do porównania wytypowane zostały 22 transakcje nieruchomościami tego rodzaju, najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, których ceny kształtowały się na poziomie od 80 zł/m2 do 130 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 97,69 zł/m2 gruntu. Autor operatu przeprowadził analizę cen tego rodzaju nieruchomości, w wyniku której ustalił, że występujące różnice w cenach nieruchomości podobnych nie wynikają ze zmian cen na skutek upływu czasu, zatem uznał za nieuzasadnione wprowadzenie poprawek z tego tytułu. Rzeczoznawca wskazał, że najistotniejsze cechy różnicujące ceny nieruchomości mieszkaniowych na obszarze analizowanego rynku to: lokalizacja (waga cechy 30%), sąsiedztwo (waga cechy 25%), cechy fizyczne (waga cechy 25%), dostępność komunikacyjna (waga cechy 10%), wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej (waga cechy 10%). Dla każdej cechy ustalono skalę ocen definiując jednocześnie każdą z nich. Dokonano opisu nieruchomości o cenie minimalnej i o cenie maksymalnej. Następnie dokonano oceny nieruchomości wycenianej w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. W wyniku tego ustalony został współczynnik wielkości 1,302, korygujący cenę ze względu na cechy różniące nieruchomości porównawcze od nieruchomości wycenianej. Wartość rynkowa prawa własności 1m2 nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem wyceny, oszacowana została na kwotę 127,29 zł/m2 gruntu.

Ostatecznie wartość działki Nr A o pow. 0,0071 ha została oszacowana na kwotę 8 044 zł, w tym:

- część nieruchomości o przeznaczeniu drogowym o pow. 21 m2 na kwotę 1 679 zł,

- część nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym o pow. 50 m2 na kwotę 6 365 zł.

W rezultacie Starosta Kielecki ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 8 044 zł na rzecz dotychczasowych właścicieli. Organ odwoławczy w całości podzielił ocenę operatu szacunkowego dokonaną przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, podkreślając że wycena przeprowadzona została prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa z zakresu szacowania nieruchomości zawartymi w u.g.n. i rozporządzeniu. Rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku nieruchomości drogowych oraz mieszkaniowych w zakresie dotyczącym celu wyceny i dokonał wyceny zgodnie z procedurą właściwą dla zastosowanej metody i techniki szacowania. Przedłożona opinia jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny i czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i zrozumiale jednoznaczne wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Natomiast dobór nieruchomości podobnych, których ceny transakcyjne wykorzystywane są w procesie wyceny i niewątpliwie decydują o wyniku końcowym wyceny, należy do sfery wiedzy specjalistycznej posiadanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Ocena tych elementów operatu szacunkowego wykracza poza kompetencje organu orzekającego i może zostać dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, która jest do tego uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Zdaniem organu przedmiotowy operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie dla celu ustalenia wysokości odszkodowania. W tym zakresie podniesiony zarzut zaniżenia wartości gruntu uznano za bezzasadny.

Odrębne skargi o tożsamej treści wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach I. S. i L. S. (sprawy o sygn. akt II SA/Ke 311/24 i II SA/Ke 312/24), nie zgadzając się z wysokością odszkodowania za nieruchomość – które nie jest, ich zdaniem, odszkodowaniem słusznym w rozumieniu u.g.n. Strony podkreśliły, że rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, które znajduje odniesienie do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast zastosowana metoda korygowania ceny średniej polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównania, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji rynkowych. Skarżący, kwestionując przeprowadzony proces wyceny, wskazali że w odniesieniu do części nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, które miały miejsce na rynku lokalnym (teren Gminy [...]), a do porównania wytypowane zostały 22 transakcje nieruchomości tego rodzaju, najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej – z czym nie można się zgodzić po przeanalizowaniu wielkości działek. Nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania, oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Skarżący podkreślili przy tym, że działki położone w jednej gminie ale w różnych miejscowościach będą miały inną cenę niż działki położone w tej samej gminie w tej samej miejscowości. Jak zaś wiadomo rynek nieruchomości powinien być w miarę jednorodny pod względem:

cech fizycznych nieruchomości, czyli powinny mieć zbliżone powierzchnie;

stanu prawnego nieruchomości i ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego;

- cech użytkowych i ekonomicznych.

Podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno organ, jak i Sąd, muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane nieruchomości są rzeczywiście podobne. Działki wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego budzą zaś wątpliwości co do podobieństwa do wycenianej nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, zarówno pod względem cech fizycznych czyli zbliżonych powierzchni oraz cech użytkowych i ekonomicznych. Wyceniana działka ma powierzchnię 0,1143 ha. Natomiast działki wybrane do wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego zaczynają się od 42 do 3002 m²: 612/19-293 m²: 621/27-42 m², 621/8-406 m², 522/9 - 398 m², 521/22-464 m², 522/25-535 m², 21/23-421 m², 22/26-422m², 21/7-406 m², 22/8-397 m², 21/13-499 m², 22/14-492 m², 13/10-3002 m², 22/7-2278 m², 2591/28-631 m ², 17/19-795 m², 591/33 -881 m², 591/32-881 m². Tym samym przedmiotowy operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie dla celu ustalenia wysokości odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu braku podobieństwa działek wybranych do porównania dodał, że tabela transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wybranych jako najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej (str. 12 operatu) uwzględnia transakcje dotyczące sprzedaży nieruchomości o powierzchniach od 630 m2 do 3002 m2, nie zaś, jak wskazano w skardze, nieruchomości o powierzchniach od 42 m2 do 3002 m2. Wymienione w skardze działki o powierzchni poniżej 630 m2 nie były nieruchomościami porównawczymi. Do porównania przyjęte zostały transakcje dotyczące sprzedaży nieruchomości składających się z jednej i więcej działek ewidencyjnych. Ceny jednostkowe nieruchomości porównawczych w przyjętym segmencie nieruchomości mieszkaniowych mieściły się w przedziale ok. 80 - 130 zł/m2 gruntu, przy cenie średniej na poziomie 97,69 zł/m2. Analiza cen nieruchomości porównawczych o powierzchni największej, tj.:

- działki nr 313/10 o pow. 3002 m2 - 90 zł/m2,

oraz o powierzchni najmniejszej, tj.:

- działki Nr 591/28 o pow. 630 m2 - 79,37 zł/m2,

wskazuje, że powierzchnia nieruchomości nie miała istotnego wpływu na cenę transakcyjną i przyjęcie do porównania takich nieruchomości nie powoduje zauważalnego zawyżenia lub zaniżenia wyniku wyceny.

Poza tym organ podniósł, że rzeczoznawca majątkowy na str. 8 operatu wyjaśnił, iż zgodnie z regułami postępowania przy wycenie nieruchomości, cechy rynkowe oraz oceny cech nowopowstałych działek wpływające na wartość nieruchomości przyjmuje się jak dla nieruchomości/działek przed podziałem. Pierwotna nieruchomość miała, przed podziałem, powierzchnię 1143 m2, zatem w ocenie organu przyjęcie do porównania nieruchomości o powierzchniach w przedziale od 630 m2 do 3002 m2, nadających się do zabudowy mieszkaniowej, było prawidłowe.

Postanowieniami z 20 czerwca 2024 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt II SA/Ke 311/24 i II SA/Ke 312/24 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Ke 311/24.

Na rozprawie sądowej 25 września 2024 r.:

- skarżący L. S. poparł skargę i dodał, że do czasu wydania decyzji przeznaczenie przedmiotowej działki w zagospodarowaniu przestrzennym było w całości pod budownictwo mieszkaniowe a nie pod drogę, potwierdza to również zapis w księdze wieczystej – co oznacza , że biegły źle sporządził operat szacunkowy;

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podnosząc że w planie zagospodarowania przestrzennego z 2014 r. przeznaczenie spornej działki było mieszane – to jest pod budownictwo mieszkaniowe i pod drogę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu odszkodowania w wysokości 8 044,00 PLN, za nieruchomość gruntową przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl ustępu 5 tego przepisu do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jak stanowi przepis art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Ustalając zatem wartość rynkową nieruchomości należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Zgodnie ze wspomnianym art. 18 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z przepisu tego wynika zatem, że prawnie relewantny jest stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jak stanowi § 36 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia (z dnia 21 września 2004 r., o którym wyżej mowa – znajdującego w sprawie zastosowanie, jak słusznie zauważył Wojewoda – w związku z treścią § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, Dz.U. z 2023r. poz. 1832) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy (u.g.n.) bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowi z kolei, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W świetle powyższych przepisów organy zasadnie przyjęły zatem, że dla ustalenia wysokości przedmiotowego odszkodowania istotne znaczenie ma stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji (w rozpatrywanej sprawie 15 października 2018 r.), zaś przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym przypadku – kierując się takimi założeniami – autor operatu stanowiącego podstawę wydania decyzji, a w ślad za nim organy obu instancji, oparły się na treści uchwały Nr LIII/419/2014 Rady Gminy [...] z dnia 29 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] "[...]" (Dz.Urz. Woj., Świętokrzyskiego z 2014 r. poz. 3318), przyjmując że na dzień wydania decyzji zrid działka nr A, uprzednio będąca częścią działki Nr [...], od chwili uchwalenia mpzp posiadała podwójne przeznaczenie, tj.:

- część gruntu o powierzchni 50 m2 położona była na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,

- część gruntu o powierzchni 21 m2 położona była na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem KDW, przeznaczonym pod drogi wewnętrzne.

W konsekwencji powyższego Wojewoda uznał, że twierdzenie skarżących, iż sposobem użytkowania całej wywłaszczonej nieruchomości na datę wydania decyzji zrid było, podobnie jak działek sąsiednich, przeznaczenie mieszkalne – a nie drogowe – nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W powyższym kontekście ani rzeczoznawca ani też organy nie wzięły pod uwagę i nie odniosły się do skutków i ewentualnego wpływu na tak dokonane ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wydanego w dniu 30 marca 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 523/20. Wyrokiem tym Sąd stwierdził nieważność § 28 zaskarżonej uchwały (tj. uchwały Rady Gminy w Górnie z dnia 29 września 2014 r. nr LIII/419/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w zakresie, w jakim w części tekstowej i graficznej ustala przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 2.KDW.6 przez działkę położoną w miejscowości [...], gmina [...] oznaczoną w ewidencji gruntów numerem C. Jak wiadomo, działka wyceniana w rozpatrywanej sprawie o numerze 297/17 powstała na skutek podziału działki C na mocy decyzji zrid. Analiza graficznej części mpzp z 2014 r. (fragment na k. 201 akt organu I instancji) oraz map przedstawiających ww. działkę po podziale (str. 8 operatu z 25 kwietnia 2023 r., k. 45 akt organu I instancji) pozwalają na powzięcie uzasadnionego przypuszczenia, że na skutek powyższego wyroku działka o nr A – wydzielona z działki nr C, której dotyczy ten wyrok – utraciła przeznaczenie pod drogę wewnętrzną (przewidziane w mpzp z 2014 r. jako oznaczenie 2.KDW.6) i w całości uzyskała przeznaczenie przewidziane pod symbolem 4.MN.4, tj. jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nota bene trzeba zwrócić uwagę, że w aktach postępowania brak jest graficznego przedstawienia tego w jaki sposób rzeczoznawca, a także organy, ustaliły przeznaczenie nieruchomości w oparciu o część graficzną mpzp w odniesieniu do położenia działki i jej granic, co nie pozwala na pełną weryfikację ustaleń w tym zakresie. Tym bardziej zaś brak jest takiej prezentacji z uwzględnieniem wspomnianego wyroku tut. Sądu. Rzecz jasna wyrok ten został wydany po dacie 15 października 2018 r. (dzień wydania decyzji zrid), jednak sądowe stwierdzenie nieważności aktu, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego skutkuje przyjęciem, iż był on nieważny (nieistniejący) od daty jego uchwalenia. Jak wskazuje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie nieważność aktu prawa miejscowego daje podstawy do jego wyeliminowania ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Jak przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2019 r. II OSK 1670/17, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenie, że plan miejscowy narusza zasady sporządzania planu miejscowego skutkuje jego nieważnością. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2019 r. II OSK 2367/18, oraz z dnia 27 września 2007 r. II OSK 1046/07).

W tej sytuacji autor operatu, a w konsekwencji organy winny odnieść się do tego czy i jaki skutek wywołuje ww. wyrok Sądu dla sposobu określenia odszkodowania (w szczególności czy wpływa na zmianę przeznaczenia nieruchomości, która stanowi podstawę dokonywanych ustaleń), a w konsekwencji jego wysokości. Takiego odniesienia w tym przypadku zabrakło, co powoduje, że sporządzony operat jest niepełny, a postępowanie przeprowadzone przez organy narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy uwzględnią powyższe spostrzeżenia i uwagi.

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie zarzuty sformułowane w skardze, dotyczące nieprawidłowego doboru nieruchomości do porównania w ramach zastosowanej przez biegłego metody wyceny. Sąd podziela w tym względzie argumentację podniesioną w odpowiedzi na skargę, z której wynika że – jak rzeczywiście wyjaśnił autor operatu – zgodnie z regułami postępowania przy wycenie nieruchomości cechy rynkowe oraz oceny cech nowopowstałych działek wpływające na wartość nieruchomości przyjmuje się jak dla nieruchomości/działek przed podziałem. Pierwotna nieruchomość miała, przed podziałem, powierzchnię 1143 m2 (takie też odniesienie stosują skarżący), w związku z czym przyjęcie do porównania nieruchomości o powierzchniach w przedziale od 630 m2 do 3002 m2, nadających się do zabudowy mieszkaniowej, było prawidłowe. Słusznie zwrócił także uwagę Wojewoda, że do porównania przyjęte zostały transakcje dotyczące sprzedaży nieruchomości składających się z jednej i więcej działek ewidencyjnych, zaś ceny jednostkowe nieruchomości porównawczych w przyjętym segmencie nieruchomości mieszkaniowych mieściły się w przedziale ok. 80-130 zł/m2 gruntu, przy cenie średniej na poziomie 97,69 zł/m2. Z kolei analiza cen nieruchomości porównawczych począwszy od największej do najmniejszej (odpowiednio 3002 m2 - 90 zł/m2 i 630 m2 - 79,37 zł/m2) pozwala przyjąć, że powierzchnia nieruchomości nie miała istotnego wpływu na cenę transakcyjną i przyjęcie do porównania takich nieruchomości nie powoduje zauważalnego zawyżenia lub zaniżenia wyniku wyceny.

Poza tym organ słusznie zauważył, że tak jak o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca, tak również wyłącznie rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość solidarnie uiszczonego wpisu sądowego (639 zł).