Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 402/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2024 r. nr SKO 4210.4.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy sąd. Poprzednio, wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 832/22, uchylono decyzje wydane przez organy obu instancji w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania instalacji grzewczej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że w dniu 10 marca 2021 r. do Burmistrza Gminy P. wpłynął wniosek A. A. (skarżący) o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji (ze wskazaniem na art. 369 Prawa ochrony środowiska, dalej jako "P.o.ś.) w sprawie zanieczyszczania środowiska spowodowanego spalaniem mokrego drewna przez M. B. (uczestnik) w piecu typu koza znajdującym się w budynku gospodarczym.

Po wszczęciu postępowania na wniosek strony, decyzją z dnia 4 sierpnia 2021r. Burmistrz odmówił wstrzymania użytkowania instalacji powodującej zanieczyszczenie powietrza spowodowane spalaniem w piecu grzewczym należącym do M. B. oraz uszkodzenie paneli fotowoltalicznych znajdujących się na budynku gospodarczym skarżącego spowodowane zanieczyszczeniem z pieca.

Decyzją z dnia 13 października 2021 r. (SKO 4134/4/21) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium zakwestionowało materialnoprawne podstawy orzeczenia przyjęte przez Burmistrza. Stwierdziło, że we wniosku z dnia 6 maja 2021 r. wnioskodawca domagał się ustalenia "czy prawidłowo użytkowana jest instalacja grzewcza przez M. B. oraz, czy a jeżeli tak, ma to wpływ na proces negatywnego oddziaływania na środowisko". Wnosił także o przesłuchanie go na okoliczność "jakiego paliwa do palenia w piecu używa M. B. jakie ma to wpływ na zanieczyszczenie powietrza". Powoływał się przy tym na art. 368 P.o.ś, który nie mógł w takiej sprawie z przyczyn procesowych znaleźć zastosowania. W takiej sytuacji prawidłowa kwalifikacja podania powinna nastąpić w pierwszej kolejności na podstawie art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Uznając, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie niewłaściwego przepisu prawa materialnego Kolegium musiało zatem przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ zalecił także aby w ponownym postępowaniu przeprowadzono oględziny z udziałem wszystkich stron.

W ponownym postępowaniu organ I instancji postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r. powołał biegłego – mistrza kominiarskiego w celu sporządzenia opinii i udzielenia odpowiedzi, czy instalacja grzewcza: piec i przewody kominowe użytkowane przez M. B. są prawidłowo wykonane i użytkowane oraz, czy spalane w nim jest prawidłowe paliwo. Następnie zgodnie z zaleceniami Kolegium organ przeprowadził w dniu 6 maja 2022 r. oględziny z udziałem stron oraz biegłego mistrza kominiarskiego. Wyniki oględzin utrwalone zostały w protokole oraz w formie dokumentacji zdjęciowej i filmowej (nośnik USB), przy czym M. B. nie wyraził zgody na wejście wnioskodawcy na użytkowaną przez niego nieruchomość.

Podczas oględzin stwierdzono, że w pomieszczeniu budynku gospodarczego znajduje się piec grzewczy typu koza z możliwością gotowania. Biegły uznał, że należy uszczelnić komin i po uszczelnieniu można użytkować nadal. Ustalono także, że dym kieruje się w stronę budynku mieszkalnego użytkowanego przez M. B. a więc w kierunku przeciwnym do zamontowanych paneli fotowoltalicznych. Nie stwierdzono zadymienia oraz jego ewentualnego wpływu na elewację budynku. W trakcie oględzin nie stwierdzono mocnego zanieczyszczenia ram paneli fotowoltalicznych, co utrwalono na filmie i zdjęciach.

W dniu 10 maja 2022 r. powołany biegły sporządził opinię nr [...] w której podał, że przy pomocy kamery dokonano sprawdzenia przewodu dymowego do którego podłączony jest piecyk typu koza. Ocenił przewód jako drożny, jedyną nieszczelność zlokalizowano na wylocie przewodu kominowego i przy drzwiczkach na strychu – nakazano w trybie pilnym usunąć usterki. Biegły stwierdził także, że drewno używane jako opał nadaje się do użytkowania (sprawdzono miernikiem wilgotności). Sprawdzono przewód wentylacyjny pod kątem drożności: był niedrożny – udrożniono i ciąg kominowy który jak ustalono jest bardzo dobry. Ustalono miernikiem wilgotności, że wilgotność pomieszczenia jest bardzo dobra. W opinii podano, że jedna z usterek dotyczy wymiany przyłącza (łącznika ) od urządzenia do komina.

W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy jak też przy uwzględnieniu dowodów wcześniej zgromadzonych, Burmistrz Gminy P. wydał decyzję z 14 czerwca 2022 r., w której odmówił wydania decyzji nakazującej M. B. wstrzymania użytkowania instalacji grzewczej znajdującej się w budynku gospodarczym posiadanym przez niego, oraz dokonania czynności przez dotyczących paneli fotowoltalicznych znajdujących się na budynku gospodarczym należącym do skarżącego.

W uzasadnieniu organ przywołał art. 363 ust. 1 P.o.ś. wskazując, że podstawą zastosowania tego przepisu są dwie okoliczności: negatywne oddziaływanie na środowisko oraz ustalenie osoby fizycznej której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko. Organ podkreślił, że dla zastosowania ww. przepisu w sposób nie budzący wątpliwości musi być stwierdzone, że negatywne oddziaływane na środowisko ma miejsce.

Decyzją z dnia 27 lipca 2022 r. (SKO 4134/4/22) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przypomniało, że w wyniku wydanej 13 października 2021 r. decyzji kasacyjnej organ I instancji rozpatrując sprawę po raz kolejny zobowiązany był do rozważania materialnoprawnych podstaw rozpatrywanej sprawy. W związku z powyższym ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 363 ust. 1 P.o.ś.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiot niniejszej sprawy rozpatrując ją w kontekście art. 363 P.o.ś.. Przedmiotem tej sprawy jest bowiem ewentualne negatywne oddziaływanie na środowisko w postaci zanieczyszczenia powietrza spowodowanego spaleniem w piecu grzewczym w budynku gospodarczym zlokalizowanym w miejscowości C., skutkującego – w opinii odwołującego się – uszkodzeniami (zasmoleniem) paneli fotowltalicznych zamontowanych na dachu budynku gospodarczego.

Analizując materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy budynek gospodarczy przylega do budynku posadowionego na działce nr [...] i wraz z budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na tej samej działce wynajmowany jest M. B. na cele mieszkaniowe przez PGLLP – Nadleśnictwo O. na mocy umowy z dnia 2 stycznia 2019 r. Wskazany budynek przylega do budynku posadowionego na działce nr [...] której współwłaścicielem jest A. A. Na dachu jego budynku znajdują się panele fotowoltaliczne. Komin przedstawionego budynku gospodarczego i instalacja fotowltaliczna znajdują się od siebie w bardzo niewielkiej odległości – po przeciwnych stronach dachu. Z treści składanych pism wynika, że została ona zamontowana w 2019 r. Kolegium zauważyło także, że budynek w którym znajduje się sporny piec oddany został do użytku w 1976r a jego integralną częścią jest komin. W aktach znajduje się także pismo PINB z którego wynika, że przedmiotowe przewody kominowe na żądanie organu nadzoru budowlanego, poddane zostały kontroli przez uprawnionego kominiarza (protokół z kontroli z 11 maja 2020 r.) który stwierdził prawidłowy stan komina i brak nieszczelności. Nie potwierdzono także podczas kontroli oznak palenia w piecu mokrym drewnem.

Wskazując na powyższe okoliczności faktyczne oraz na dowody przeprowadzone przez organ pierwszej instancji (oględziny, opinia biegłego) Kolegium, podzieliło stanowisko Burmistrza, że brak jest uzasadnionych podstaw do wydania decyzji o której mowa w art. 363 ust. 1 P.o.ś. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, że osoba fizyczna użytkując przedmiotowy piec grzewczy znajdujący się w budynku gospodarczym na działce nr [...] nie oddziałuje na środowisko (w tym na nieruchomość sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] stanowiącą współwłasność odwołującego się) poprzez zanieczyszczenie powietrza skutkującego uszkodzeniem paneli fotwoltalicznych zamontowanych na dachu budynku gospodarczego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. A. wniósł do tutejszego sądu skargę, domagając się jego uchylenia. Po jej rozpoznaniu, opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r. Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzje SKO jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że dla wydania orzeczenia w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji lub urządzenia podstawy stwarza przepis art. 368 ust.1 i ust. 2 P.o.ś. a więc inna norma prawna niż zastosowana przez organ I instancji. Z przywołanego przepisu wynika, że w razie naruszenia warunków decyzji określającej wymagania dotyczące eksploatacji instalacji z której emisja nie wymaga pozwolenia, prowadzonej przez osobę fizyczną w ramach zwykłego korzystania ze środowiska, wójt, burmistrz, prezydent, może w drodze decyzji, wstrzymać użytkowanie instalacji; art. 367 ust. 2-4 stosuje się odpowiednio (ust.1). Wójt, burmistrz, prezydent może także, w drodze decyzji, wstrzymać użytkowanie instalacji lub urządzenia, jeżeli osoba fizyczna nie dostosowała się do wymagań decyzji, o której mowa w art. 363 (ust.2). Powyższe oznacza, że wstrzymanie użytkowania instalacji lub urządzenia stanowi inny rodzaj sankcji niż przewidziane w art. 363 P.o.ś i co istotne, niezależnie od przesłanek zastosowania tej sankcji (określonych w art. 363 ust.1 i ust. 2) jawi się jako konsekwencja niewykonania obowiązków wcześniej określonych inną decyzją – w tym decyzją wydaną na podstawie art. 363 P.o.ś. Z brzmienia przywołanego przepisu jasno zatem wynika, że decyzja orzekająca o wstrzymaniu użytkowania urządzenia lub instalacji - odpowiednio o odmowie wstrzymania użytkowania - ( w związku z art. 363 P.o.ś) nie może pojawić się samodzielnie, bez wcześniejszego wydania decyzji na podstawie art. 363 P.o.ś. Stanowi ona bowiem kolejny etap po wydaniu decyzji nakazującej wykonanie czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego stanowiący reakcję na niewykonanie przedmiotowych nakazów.

Wobec powyższych wywodów Sąd stwierdził, że utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji zawiera rozstrzygnięcie sprzeczne z treścią normy prawnej która była w niniejszej sprawie zastosowana. Organ I instancji prowadząc postępowanie w oparciu o art. 363 ust. 1 P.o.ś, wydał orzeczenie merytoryczne kończące to postępowanie przy zastosowaniu innej normy prawnej – art. 368 ust. 2 ww. ustawy. W konsekwencji organ naruszył przepisy prawa materialnego tj. at. 363 ust. 1 i art. 368 ust. 2 P.o.ś. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 363 ust. 1 mogło bowiem zakończyć się decyzją merytoryczną albo decyzją o umorzeniu postępowania. Jeżeli więc organ uznał, że istnieją podstawy do wydania decyzji merytorycznej, to także rozstrzygnięcie kończące to postępowanie powinno opierać się o przepis art. 363 ust. 1 a nie inny przepis. Nie stosując się do tego wymogu organ w konsekwencji naruszył art. 368 ust. 2 P.o.ś., gdyż w niniejszej sprawie nie było przesłanek do orzekania o wstrzymaniu, bądź odmowy wstrzymania użytkowania instalacji lub urządzenia. Wydając decyzje o odmowie wstrzymania użytkowania instalacji lub urządzenia sugeruje, że wcześniej została już wydana decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności a jej adresat wykonał te nakazy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło wcześniej do wydania decyzji na podstawie ar. 363 ust. 1 (nakazującej wykonanie czynności ograniczającej oddziaływanie na środowisko lub przywracających środowisko do stanu właściwego), której wykonanie organ mógłby kontrolować i w efekcie zastosować bądź odmówić zastosowania sankcji z art. 368 ust. 2 P.o.ś.

W efekcie utrzymana w mocy decyzja organu I instancji jest wadliwa także ze względu na sprzeczność jaka zachodzi pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem. Z uzasadnienia wynika bowiem, że organ zastosował i badał przesłanki z art. 363 ust. 1 P.o.ś, podczas gdy rozstrzygnięcie decyzji wydane zostało w oparciu i inny przepis odnoszący się do innego stanu faktycznego niż ten który był przedmiotem postępowania wyjaśniającego.

Decyzja organu II instancji opisanych wyżej wadliwości nie usunęła, chociaż mieściło się to jak najbardziej w kompetencjach organu odwoławczego. Tym samym także ta decyzja dotknięta jest przedstawionymi wyżej uchybieniami.

Dodatkowo Sąd wskazał, że przepis wskazany jako materialnoprawna podstawa działania organu (art. 363 ust. 1 P.o.ś) umieszony jest w dziale III ustawy – Prawo ochrony środowiska zatytułowanym "Odpowiedzialność administracyjna". Zgodnie z art. 375 ww. ustawy, postępowania w sprawie wydania decyzji o którym mowa w niniejszym dziale, wszczyna się zaś z urzędu. Przywołany przepis ma prawny charakter legis specialis do art. 61 k.p.a. stanowiącego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ta ogólna zasada inicjowania postępowania, określona w art. 61 k.p.a. podlega bowiem uszczegółowieniu przepisami o charakterze szczególnym, zamieszczonymi w innych ustawach; w tej sprawie art. 375 P.o.ś. jest zatem przepisem szczególnym stanowiącym o sposobie wszczęcia (inicjatywie procesowej) w sprawach wydania decyzji o odpowiedzialności administracyjnej z zakresu negatywnego oddziaływania na środowisko i powstania określonego administracyjnego stosunku materialnoprawnego.

Z przedstawionych przepisów wynika, że organ administracji może wszcząć postępowanie administracyjne w sprawach regulowanych przepisami działu III Prawa ochrony środowiska tylko z urzędu. Oznacza to, że osoby fizyczne, osoby prawne, inne jednostki organizacyjne które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności z naruszeniem ochrony środowiska, nie mają uprawnienia do żądania przed organami administracji wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższym zakresie w celu ochrony ich indywidulanego interesu. Zasada wynikająca z art. 375 P.o.ś nie wyklucza oczywiście, że w sytuacji złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, pomimo, że organ nie może go uwzględnić, powinien jednak wziąć pod uwagę zawarte w nim informacje oceniając, czy nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Możliwe jest zatem, że w związku z sygnalizowaną przez wnioskodawcą sytuacją dojdzie do wszczęcia postępowania z urzędu. Nie ma jednak podstaw, aby organ wszczął postępowanie na wniosek – nawet gdyby pochodził on od osoby mającej interes prawny. Taką możliwość jednoznacznie wyklucza bowiem norma szczególna zawarta w art. 375 P.o.ś. Za powyższym stanowiskiem przemawia także fakt, że dobrem chronionym przewidzianym w art. 363 (podobnie jak w art. 362) ustawy jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny. W konsekwencji także środki administracyjne jako podejmowane w interesie publicznym stosowane są z woli ustawodawcy tylko z urzędu.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew treści przywołanego przepisu organ I instancji wszczął jednak postępowanie na wniosek skarżącego, co wprost wskazano w zawiadomieniu z dnia 19 maja 2021 r. oraz w treści samej decyzji z 14 czerwca 2022 r. W zawiadomieniu z dnia 19 maja 2021 r. Burmistrz zawiadomił "iż zgodnie z wnioskiem z dnia 06.05.2021 r. zostało wszczęta na wniosek Pana A. A. postępowanie administracyjne w sprawie zanieczyszczenia powietrza spowodowanego spalaniem w piecu grzewczym w budynku gospodarczym posiadanym przez Pana M. B. oraz uszkodzenia paneli fotowoltalicznych zanieczyszczeniem pieca na szkodę Pana A. A." Także w decyzji z dnia 14 czerwca 2022 r. stwierdzono, że została ona wydana "po rozpatrzeniu wniosku Pana A. A. z dnia 06.05.2021 r. w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego zanieczyszczenia powietrza spowodowanego spaleniem w piecu grzewczym w budynku Pana M. B. oraz uszkodzenia paneli fotowoltalicznych zanieczyszczeniem na szkodę Pana A. A.". Tymczasem w świetle art. 375 P.o.ś wskazany wniosek nie mógł wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania w sprawie zanieczyszczenia powietrza przez osobę fizyczną spowodowanego spaleniem w piecu grzewczym. Dodatkowo wniosek ten nie mógł prowadzić do objęcia tym postępowaniem także kwestii działania na szkodę wnioskodawcy tj. uszkodzenia paneli fotowoltalicznych zanieczyszczeniami z pieca. Treść rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji jak też zakres postępowania określony w zawiadomieniu z 19 maja 2021 r. wskazują bowiem, że organ pierwszej instancji rozstrzygnięciem swoim objął także kwestię działania na szkodę właściciela sąsiedniej nieruchomości przez uszkodzenie i zanieczyszczenie urządzeń służących do wytwarzania energii. Zarówno zawiadomienie z 19 maja 2021 r. jak i orzeczenie o odmowie zawarte w rozstrzygnięciu decyzji z dnia 14 czerwca 2022 r. dotyczy nie tylko odmowy nakazania wstrzymania użytkowania instalacji grzewczej ale także odmowy nakazania dokonania przez M. B. czynności dotyczących paneli fotowoltalicznych. Tak określony zakres postępowania i rozstrzygnięcia nie mieści się jednak w granicach odpowiedzialności administracyjnej unormowanej w dziale III ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przypomnieć należy, że zakres unormowania wskazany w art. 363 P.o.ś. zasadniczo dotyczy ochrony dobra wspólnego, którym jest ochrona środowiska. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu, jest więc prowadzone w interesie ogółu. Natomiast kwestie związane z wyrządzeniem szkody lub zagrożeniem wyrządzenia szkody oraz dochodzenie roszczeń indywidulanych z tytułu immisji z nieruchomości sąsiedniej możliwe jest w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, o czym ustawodawca postanowił wprost w art. 323 ust. 1 P.o.ś. W konsekwencji stwierdzić należy, że Burmistrz nie był uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania po pierwsze na wniosek skarżącego, po drugie w sprawie nakazania właścicielowi nieruchomości sąsiedniej dokonania określonych czynności względem paneli fotowoltalicznych. W efekcie Burmistrz w istotny sposób naruszył przepis art. 375 P.o.ś (wszczynając postępowanie na wniosek skarżącego) oraz art. 363 ust.1P.o.ś. obejmując zakresem postępowania kwestie związane z wyrządzeniem ewentualnej szkody w urządzeniach fotowoltalicznych skarżącego.

Dalej Sąd wyjaśnił, że brak możliwości wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego nie oznaczał, że postępowanie takie nie powinno być wszczęte z urzędu. Organ obowiązany jest był bowiem do wzięcia pod uwagę informacji zawartych we wniosku dokonując oceny, czy nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania na zasadzie oficjalności. Stwierdzenie przesłanek uzasadniających podjęcie takich działań powoduje, że organ ma obowiązek je podjąć i realizować w sposób określony przez interes publiczny, czyli interes polegający na osiąganiu celu ochrony środowiska.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu pierwszej instancji. Decyzje te wydane bowiem zostały z naruszeniem art. 363, 368 i art. 375 P.o.ś. które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

W wytycznych dla organów Sąd nakazał właściwe ustalenie zakresu postępowania mając na uwadze, że może prowadzić je tylko na zasadzie oficjalności oraz, że nie może ono obejmować kwestii uszkodzenia paneli fotowoltalicznych i ewentualnego nałożenia obowiązku dokonania czynności dotyczących tych paneli. Organ winien mieć także na uwadze, że przesłanką zastosowania przepisu art. 363 ust. 1 P.o.ś jest powodowanie przez osobę fizyczną negatywnych skutków w środowisku. Zwrot normatywny: "negatywne oddziaływanie" zakłada zaś, że mamy do czynienia z ujemnymi dla środowiska konsekwencjami prowadzenia określonej działalności. Działalnością wywierającą negatywny wpływ na środowisko będzie zatem naruszenie obowiązujących standardów korzystania ze środowiska. Oznacza to, że jeżeli na skutek działań osób fizycznych, niewykonujących działalności gospodarczej, doszło np. do zanieczyszczenia wód, gleby, atmosfery, czy przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu, to organ wykonawczy gminy będzie zobowiązany do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Prowadząc postępowanie w sprawie zanieczyszczenia powietrza spowodowanego spalaniem w piecu grzewczym usytuowanym na działce nr [...] organ I instancji winien zatem w sposób jednoznaczny ustalić czy osoba fizyczna – w niniejszej sprawie najemca budynku gospodarczego znajdującego się na działce sąsiedniej – powoduje zanieczyszczenie powietrza, które polega na przekroczeniu dopuszczalnych norm. Organ powinien zgromadzić w sprawie dowody które odpowiedzą na pytanie, czy w wyniku użytkowania spornego urządzenia grzewczego dochodzi do emisji zanieczyszczeń do powietrza (emisji toksycznych substancji) i czy naruszają one obowiązujące w środowisku standardy np. przez przekroczenie granicznych dopuszczalnych norm. W tym też kontekście organ winien ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mając także na uwadze, że zgodnie z postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r. dowód z biegłego został przeprowadzony w celu wydania opinii w zakresie udzielenia pisemnej odpowiedzi, czy instalacja grzewcza tj. piec i przewody kominowe w budynku zostały prawidłowo wykonane i użytkowane, a także dla określenia czy w instalacji spalane jest prawidłowe paliwo. Z tak określonego zlecenia nie wynika aby przedmiotem opinii miała być także kwestia emisji zanieczyszczeń do powietrza.

Po uzyskaniu przez wyrok waloru prawomocności, organ pierwszej instancji pismem z dnia 10 sierpnia 2023 r. zawiadomił strony postępowania, że w związku z koniecznością realizacji wyroku WSA postępowanie jest przedłużone do dnia 30 września 2023 r., z uwagi na konieczność ustalenia akredytowanej jednostki, która przeprowadzi pomiary składu spalin i ich wpływu na środowisko. Pismem z dnia 28 września 2023 r. organ zawiadomił o kolejnym przedłużeniu postępowania, do dnia 30 października 2023 r. Postanowieniem z dnia 2 października 2023 r. organ wezwał skarżącego do wpłaty kwoty 10 000 złotych tytułem zaliczki na poczet kosztów powołania biegłego. Pismem z dnia 12 października 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o zmianę postanowienia wskazując, że jako strona postępowania nie powinien ponosić kosztów postępowania dowodowego, które prowadzi organ. Organ odmówił zmiany postanowienia, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 8 listopada 2023 r. W odpowiedzi skarżący ponowił swoje stanowisko w kwestii zasadności obciążania go kosztami postępowania dowodowego. Pismem z dnia 8 grudnia 2023 r. organ podtrzymał wezwanie skarżącego o zaliczkę na koszty wykonania opinii biegłego. W odpowiedzi z dnia 18 grudnia 2023 r. skarżący podtrzymał wcześniejszy wniosek o zmianę postanowienia w przedmiocie wezwania o zaliczkę. Organ w piśmie z dnia 8 stycznia 2024 r. podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko.

Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2024 r. Burmistrz Gminy P., działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ podniósł, że w zapadłym w dniu 18 kwietnia 2023 r. wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ma określić zakres postępowania, mając na uwadze, że może prowadzić je jedynie z urzędu i nie może ono obejmować uszkodzenia paneli fotowoltaicznych, czy też czynności związanych z tymi panelami. Burmistrz wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie podyktowana jest uzasadnionymi przyczynami, tj. treścią art. 375 P.o.ś.., który ma szczególny charakter w stosunku do art. 61 k.p.a., a zgodnie z którym, postępowania określone w dziale III P.o.ś., prowadzone są z urzędu. Wyjaśniono przy tym, że wniosek skarżącego dotyczący wszczęcia postępowania dotyczy w istocie indywidualnego negatywnego oddziaływania na środowisko, tymczasem art. 363 P.o.ś. dotyczy powszechnego oddziaływania. Tymczasem sprawa ma w zasadzie charakter sporu sąsiedzkiego.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia 26 lutego 2024 r. – po rozpoznaniu zażalenia skarżącego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu ("SKO") przytoczyło szeroko orzecznictwo sądowoadministracyjne w przedmiocie możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania administracyjnego, podkreślając występującą rozbieżność stanowisk odnośnie do reakcji na żądanie wszczęcia postępowania, które może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. Kolegium uznało, że z uwagi na możliwą kontrolę instancyjną i sądową, zasadne jest utrzymanie w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Kolegium potwierdziło przy tym pogląd organu pierwszej instancji, że żądanie złożone przez skarżącego w niniejszej sprawie regulowane jest przepisami Działu III P.O.Ś., natomiast zgodnie z treścią art. 375 P.O.Ś., postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w niniejszym dziale, wszczyna się z urzędu.

Kolegium zaznaczyło także, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że w wydanym w dniu 18 kwietnia 2023 r,. wyroku Sąd zobowiązał Burmistrza Gminy P. do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska na okoliczność emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz oględzin. SKO wskazało, że w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ "może wszcząć postępowanie administracyjne w sprawach regulowanych przepisami Działu III P.O.Ś. tylko z urzędu. Oznacza to, że osoby fizyczne, osoby prawne, inne jednostki organizacyjne, które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności z naruszeniem ochrony środowiska, nie mają uprawnień do żądania przed organami administracji wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższym zakresie, w celu ochrony ich indywidualnego interesu". SKO przytoczyło również fragment uzasadnienia wyroku zgodnie z którym "Burmistrz nie był uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania po pierwsze na wniosek skarżącego, po drugie w sprawie nakazania właścicielowi nieruchomości sąsiedniej dokonania określonych czynności względem paneli fotowoltaicznych" oraz rozważania na temat możliwości wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, w sytuacji inicjatywy wszczęcia postępowania przez osobę trzecią. Kolegium wskazało, że Burmistrz P. dokonał oceny wniosku skarżącego o jakiej mowa w wyroku i nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 363 P.O.Ś.. Podkreślił przy tym, że przez dwa lata prowadzenia postępowania organ dokonał szeregu czynności sprawdzających.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1/ art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w następstwie błędnego przyjęcia, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego z urzędu z innych uzasadnionych przyczyn, podczas gdy postępowanie powinno być wszczęte z urzędu i w dalszym ciągu prowadzone z powodu zadymienia z komina M. B., co implikuje negatywne odziaływanie na duży obszar środowiska naturalnego;

2/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61a k.p.a. poprzez ich bezzasadne zastosowanie, albowiem wskazane zarzuty w odwołaniu nie dają żadnych podstaw do utrzymania w mocy przez SKO zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji;

3/ art. 170 p.p.s.a. polegające na nieuznaniu przez SKO wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA wydanym w niniejszej sprawie w zakresie przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska;

4/ art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, że zadymienie z komina M. B. nie wpływa negatywnie na szeroki zakres zanieczyszczenia powietrza, podczas gdy takie zanieczyszczenie występuje.

Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1/ art. 363 i art. 375 P.O.Ś. przez ich błędną wykładnię, co skutkowało nieprawidłowym ich zastosowaniem, w następstwie nieprawidłowego ustalenia, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, z uwagi na szeroki a nie jednostkowy zakres zanieczyszczenia środowiska;

2/ art. 2 i Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich nieuwzględnienie.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację potwierdzającą zgłoszone zarzuty, popartą orzecznictwem sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia tutejszego Sądu (wyrok w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 832/22 z dnia 18 kwietnia 2023 r.). Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r., II OSK 2780/19, publik. CBOSA).

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1540/21, publik. CBOSA).

W tym kontekście wskazać należy, że w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem II SA/Wr 832/22 Sąd przesądził, w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że przed podjęciem rozstrzygnięcia organ musi ustalić zakres postępowania, zaznaczając, że nie może ono dotyczyć uszkodzenia paneli fotowoltaicznych i ewentualnych czynności naprawczych w tym przedmiocie. Dodatkowo Sąd wyraźnie wskazał, że organy muszą ustalić w sposób jednoznaczny, czy najemca budynku na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącego, powoduje zanieczyszczanie powietrza, które polega na przekroczeniu dopuszczalnych norm.

W odniesieniu do wykonania zaleceń Sądu należy stwierdzić, że bez wątpienia, nie zostały one wykonane w żadnym zakresie. Z akt sprawy wynika, że organ nie podjął jakichkolwiek czynności dowodowych po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu z uzasadnieniem. Zgromadzony materiał dowodowy nie różni się niczym, od materiału przedstawionego do oceny przy poprzednim rozpoznaniu sprawy. Co więcej, zakres postępowania wskazany w postanowieniu Burmistrza z dnia 19 stycznia 2024 r. jest powtórzeniem określenia powtarzanego przez organ na całym etapie postępowania, obejmuje zarówno kwestię zanieczyszczenia powietrza, jak i uszkodzenie paneli.

Zgodzić się należy ze stwierdzeniem SKO, że Sąd nie nakazał wprost przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jednakże nakazał ustalenie w sposób jednoznaczny, czy działania uczestnika postępowania, powodują zanieczyszczenie powietrza przekraczające dopuszczalne normy. Najprostszym sposobem dokonania takiego ustalenia istotnie byłoby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, jednakże, jak wskazano, Sąd nie ograniczył w tym zakresie możliwości działań organu, pozostawiając to do jego uznania. Jednakże takich ustaleń w sprawie brak. Orzeczenia obu instancji nie wskazują jakie są poziomy zanieczyszczeń wytwarzanych przez uczestnika postępowania, ani jaki jest ich stosunek do obowiązujących norm.

Nade wszystko jednak wskazać należy, że całkowicie bezpodstawnie organy uznały, że w sprawie możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organy całkowicie pominęły okoliczność, że zawiadomieniem z dnia 19 maja 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. wszczął już postępowanie w sprawie i prowadził je przez ponad dwa lata, podejmując szereg czynności procesowych. Co więcej, prowadził je nadal, już po otrzymaniu prawomocnego odpisu wyroku z uzasadnieniem, kierując do stron pisma informujące wprost o przedłużeniu prowadzonego postepowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w omawianej sprawie zostało wszczęte i toczyło się przez kilka lat. Organ nie mógł zatem, w toku wszczętego formalnie postępowania podjąć rozstrzygnięcia o odmowie jego wszczęcia. Za czynności sprawdzające przed wszczęciem postępowanie uznać należy wszystkie czynności podjęte przez organ pierwszej instancji po wpływie wniosku skarżącego (1 kwietnia 2020 r.), do dnia 19 maja 2021 r., czyli zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, w tym dokonane oględziny oraz zwrócenie się do innych organów administracji o informacje. Natomiast wbrew stanowisku SKO, dalsze czynności, podejmowane już po wszczęciu postępowania, nie mogą zostać na obecnym etapie postępowania uznane za czynności sprawdzające organu, przed podjęciem rozstrzygnięcia o jego ewentualnym wszczęciu. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania organ z jakichkolwiek przyczyn uzna, że jego prowadzenie w dalszym ciągu stało się bezprzedmiotowe, to stosownie do treści art. 105 k.p.a., wyda decyzję o jego umorzeniu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wykonają zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 18 kwietnia 2022 r., tj. ustalą zakres postępowania, następnie ustalą czy w sprawie dochodzi do ponadnormatywnego zanieczyszczenia powietrza poprzez emisje spalin z komina, a w zależności od wyniku tych ustaleń, wydadzą decyzję merytoryczną, bądź umarzającą wszczęte postępowanie.

Wobec stwierdzenia, że organy w sprawie naruszyły treści art. 153 p.p.s.a., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, albowiem Sąd nie jest związany żądaniem strony przeprowadzenia rozprawy.