Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2064/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7 ,art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 9, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Swarzędz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 259/19 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 26 czerwca 2018 r. nr LII/561/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Swarzędz na rzecz C. sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 259/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej jako skarżąca lub Spółka) na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 26 czerwca 2018 r., nr LII/561/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem 2R, w pkt 2 II. stwierdził nieważność § 23 ust. 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały, w pkt III. w pozostałej części skargę oddalił, w pkt IV. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Na wstępie Sąd ocenił dopuszczalność wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi i stwierdził, że z całokształtu okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że Spółka wykazała istnienie i bezpośrednie naruszenie własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Plan miejscowy w stosunku do terenu działek nr [...] i [...], a w gruncie rzeczy również do pozostałych działek skarżącej znajdujących się – w całości lub w części – na terenie oznaczonym w planie symbolem R lub na terenie oznaczonym symbolem P/U/UC, wprowadza odmienne sposoby zagospodarowania i determinuje sposób wykonywania prawa własności co do tych działek. Sąd zgodził się z Burmistrzem co do tego, że zaskarżona uchwała nie powoduje likwidacji istniejącej zabudowy na działkach skarżącej, jak również że treść art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. może sprzeciwiać się stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy uzyskanej dla tego terenu, a strona, która uzyskała ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę może realizować swoje przedsięwzięcie niezależnie od postanowień planu. Tego rodzaju argumenty nie mogły jednak stanowić podstawy do uznania, że Spółka nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego planu miejscowego.

Dalej Sąd wskazał, że warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi na akt planistyczny jest, aby taki akt ingerował w prawo własności danego podmiotu. Tak też było w niniejszej sprawie. Plan miejscowy określił przeznaczenie gruntów należących do skarżącej. Uczynił to zaś w sposób zdecydowanie odmienny od sposobu zagospodarowania, na jaki wskazywały przedstawione przez stronę decyzje wydane w procesie budowlanym, tj. decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia 9 maja 2012 r. nr 111/2012 o warunkach zabudowy oraz wydane przez Starostę Poznańskiego decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej wyżej wymienione działki – decyzję z dnia 26 lutego 2013 r. nr 793/13 o pozwoleniu na budowę oraz decyzje zmieniające z dnia 5 grudnia 2014 r. nr 5749/14 i 10 lutego 2015 r. nr 519/15. Niewątpliwie zatem plan miejscowy narusza uprawnienia właścicielskie Spółki, wynikające z art. 140 k.c., czy szerzej z przepisów Konstytucji – art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1) i każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak i do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2).

W warunkach niniejszej sprawy skarżąca Spółka dowiodła, że w wyniku podjętej uchwały planistycznej doszło do naruszenia jej interesu prawnego, wykazała bowiem związek między zawartymi w kwestionowanej uchwale unormowaniami a jej własną, indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego. Z kolei od oceny, czy ingerencja taka mieściła się w prawnie wyznaczonych granicach władztwa planistycznego gminy, czy też je przekraczała – a zatem była bezprawna – zależała dopuszczalność stwierdzenia nieważności części lub całości planu miejscowego. Ponadto Sąd uznał, że skarga spełniała wymogi formalne, a została wniesiona w warunkach, o których mowa w art. 53 § 2a P.p.s.a.

Merytorycznie rozpatrując sprawę Sąd dokonał oceny czy zaskarżona uchwała w granicach sprawy zakreślonych w skardze narusza obowiązujące przepisy. Sąd zaznaczył, że Spółka nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących procedury podejmowania uchwały. Również Sąd nie dopatrzył się z urzędu wad proceduralnych w podejmowaniu uchwały, które wskazywałyby na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które powodowałyby nieważność uchwały w całości i uzasadniały wyeliminowanie całej uchwały z porządku prawnego. Sąd zauważył, że w tym zakresie, w jakim Spółka domagała się stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały planistycznej, należało skargę oddalić, o czym rozstrzygnął w punkcie III sentencji wyroku.

Wobec powyższego Sąd wskazał, że przedmiotem jego dalszej oceny są te postanowienia zawarte w kwestionowanej uchwale, które dotyczą przeznaczenia i przewidzianego sposobu zagospodarowania tych terenów, których częścią są wskazane w skardze działki gruntu należące do zainteresowanej Spółki. Uczyniono to na gruncie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały i z odpowiednim powiązaniem z pozostałymi przepisami kwestionowanej uchwały oraz jej uzasadnieniem.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego planu miejscowego, Sąd zaznaczył, że uczynił to wyłącznie w graniach interesu właściciela nieruchomości objętej ustaleniami tego planu, w zakresie w jakim legitymowany był do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. Wyjaśnił, że charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (tak NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, dostępnym jw.). Powyższe nie oznacza, że ewentualne stwierdzenie nieważności planu miejscowego było dopuszczalne jedynie w odniesieniu do wskazanych w skardze nieruchomości, bowiem możliwość taka obejmuje wszystkie te przepisy planu, które dotyczyły przedmiotowych nieruchomości, a nie wyłącznie przepisy odnoszące się kazuistycznie do tychże nieruchomości.

Zdaniem Sądu, postanowienia kwestionowanego planu miejscowego tak w części tekstowej, jak i graficznej, w jakiej odnosiły się do terenu oznaczonego w planie symbolem 2R, zostały wprowadzone z takimi uchybieniami w zakresie sporządzania planu miejscowego, które istotnie naruszały obowiązujące prawo w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten określa podstawy nieważności aktów planistycznych i stanowi lex specialis względem art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16, dostępny jw.). Mając na względzie treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy przyjąć, że jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego (studium bądź planu miejscowego) w całości lub w części. Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie należy rozumieć takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego.

Według Sądu, przyczyną rozstrzygnięcia o nieważności części planu miejscowego było w niniejszej sprawie przede wszystkim stwierdzenie takiego rodzaju niezgodności postanowień planu miejscowego ze studium, która świadczy o sprzeczności pomiędzy tymi aktami planistycznymi. Stąd też uchybienie to nie może być traktowane jako naruszenie mniejszej wagi i stosownie do art. 28 u.p.z.p. skutkuje nieważnością planu (jego części).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz aktem zawierającym konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. Z kolei przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, gdyż wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2525/18, dostępny jw.), a zatem tak określona niesprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Wobec tego, nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba podkreślić, że wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium (tak NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2460/12, dostępnym jw.). Pojęcie "niesprzeczności" uchwalonego planu ze studium oznacza pewien stopień związania, co powoduje, że w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2891/17, dostępny jw.).

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie przedmiotowa uchwała w sprawie planu miejscowego została podjęta "po stwierdzeniu zgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz, zatwierdzonego uchwałą nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r.". Wobec tego okoliczność stwierdzenia przez radę gminy w uchwale planistycznej zgodności czy też niesprzeczności projektu planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium (tak NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1106/16, dostępnym jw.). Ponadto, skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2808/17, dostępny jw.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie miał żadnych wątpliwości co do tego, że w § 3 ust. 1 (Rozdział 2. Ustalenia dotyczące całego obszaru objętego planem) planu miejscowego przyjęto m.in., że na obszarze planu ustala się następujące przeznaczenie terenów:

- oznaczony symbolem P/U/UC teren produkcyjny, magazynowo-składowy lub zabudowy usługowej, z dopuszczeniem lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw. (pkt 5),

- oznaczone symbolem R tereny rolnicze (pkt 11).

Sąd uznał, że z odpowiednich materiałów poglądowych, a w szczególności z materiałów przedstawionych przez Burmistrza, które zostały wykonane z wysoką starannością i umożliwiały pełne rozeznanie co do położenia działek nr [...] i [...] wynika, że w zasadzie całość obszaru tych działek znajduje się na terenie przeznaczonym w planie pod dwa różne sposoby zagospodarowania. Obszar każdej z działek objęty jest dwiema różnymi – w istocie wykluczającymi się – funkcjami zagospodarowania. Wynika to jednoznacznie z treści § 17 i § 23 planu miejscowego. Dlatego szczególnie istotne było zbadanie, czy rozgraniczenie tych terenów, jak i ich przeznaczenie zgodne jest ze wskazaniem obowiązującego studium.

W § 17 ust. 1 planu stwierdzono, że w granicach tego terenu oznaczonego symbolem P/U/UC obowiązuje przeznaczenie na cele produkcyjne, magazynowo-składowe lub zabudowę usługową, z dopuszczeniem lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Z kolei w ust. 2 tego przepisu przewidziano, że w granicach terenu P/U/UC: 1) zakazuje się lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, z dopuszczeniem zachowania istniejącej w dniu wejścia w życie ustaleń planu oraz objętej prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przed dniem wejścia w życie ustaleń planu, zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej, z możliwością jej przebudowy i remontu; 2) dopuszcza się lokalizowanie parków przemysłowych, logistycznych i innych obiektów produkcyjnych, magazynowych, a także wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw. W dalszych szczegółowych ustaleniach dotyczących tego terenu P/U/UC, zawartych w § 17, określono zasady, parametry i wskaźniki zagospodarowania terenów – w tym m.in. obowiązek wprowadzenia, co najmniej pojedynczych rzędów drzew liściastych wzdłuż granic z terenem 2R (ust. 3 pkt 3) oraz z zastrzeżeniem przestrzegania zapisów § 4 ustalono zasady, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy (ust. 4). Z kolei w § 23 przyjęto, że w granicach terenów oznaczonych symbolami 1R i 2R obowiązuje przeznaczenie na cele rolnicze (ust. 1) i dla terenów R ustala się zakaz budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych z wyjątkiem urządzeń melioracji wodnych, dróg dojazdowych do gruntów rolnych oraz infrastruktury technicznej, określonej w planie (ust. 2). Sąd stwierdził, że przeznaczenie działki nr [...] od strony północnej w niewielkiej części pod istniejącą drogą zbiorczą KZ jest w tym wypadku całkowicie pomijalne, jak również nie stanowi przedmiotu argumentacji Spółki wskazującej w tym zakresie na naruszenie jej interesu prawnego.

Dalej Sąd wskazał, że w obowiązującym studium obszar działek nr [...] i [...] objęty jest postanowieniami, zgodnie z którymi dla ich południowych części przewidziano funkcję aktywizacji gospodarczej z wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi, tj. teren oznaczony na rysunku i w tekście studium symbolem II.55.AG/UC, natomiast w kierunku północnym pod tereny rolnicze, oznaczone na rysunku i w tekście studium symbolem R. W punkcie 2 ust. 1 pkt 4 tomu II studium – Kierunków zagospodarowania, jak i w postanowieniach szczegółowych dla poszczególnych stref opisano funkcję terenów AG/UC. Z kolei w punkcie 2 ust. 1 pkt 7 opisano funkcję terenów rolniczych, z której wynika, że na tych terenach obowiązuje zakaz zabudowy mieszkaniowej, możliwa jest jednak zasadniczo realizacja zabudowy zagrodowej i inwentarskiej i innych obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną, należy zastosować zadrzewienia śródpolne w celu i ochrony gruntów rolnych przed erozją, jak i chronić krajobraz rolniczy, szczególnie w Strefie I - Północ. Nadto, w postanowieniach szczegółowych dla Strefy II - Centrum (punkt 2.2.2.), obejmującej również tereny oznaczone w planie miejscowym symbolami P/U/UC i częściowo 2R, przewidziano realizację parków przemysłowych, logistycznych innych obiektów produkcyjnych, magazynowych; są to tereny wyznaczone również dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych; ponadto obowiązują ogólne ustalenia przyjęte w punkcie 2.1.4 studium, przy czym obie funkcje są równoważne i mogą wystąpić osobno lub łącznie. Dla funkcji rolniczej (R) przewidziano, że na terenach oznaczonych na rysunku studium symbolem R obowiązują ogólne ustalenia przyjęte w punkcie 2.1.7 studium, a ponadto ustala się ograniczenie lokalizowania dużych ferm oraz obiektów i urządzeń rolnych, powyżej 49 DJP, w pasie minimum 1000 m od granic terenów zabudowy mieszkaniowej. Wobec tego należy odnotować, że strona skarżąca niezasadnie odwołała się do warunków określonych w punkcie 2.2.3. dla Strefy III – Południe. Niemniej jednak ograniczenia związane z terenami R dla obydwu tych stref są w duże mierze zbieżne, a żadne z nich nie przewiduje całkowitego zakazu zabudowy.

W ocenie Sądu, w sprawie zachodziła oczywista niezgodność ze studium (rysunkiem studium) co do ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów rolniczych oznaczonych symbolem 2R w zakresie, w jakim określony zostały na rysunku planu wykreślone linie rozgraniczające ten teren z terenem oznaczonym symbolem P/U/UC. Sąd porównał odpowiednie wyrysy z planu miejscowego i studium, posiłkując się wysokiej jakości materiałami graficznymi przedstawionymi przez organ (w szczególności z odwzorowaniem w jednej skali 1:2000), co pozwoliło na jednoznaczne stwierdzenie, że istotna część obszaru oznaczona w planie miejscowym symbolem 2R (od strony południowej) znajduje się już w granicach terenu wyznaczonego na rysunku studium dla terenów o symbolu II.55.AG/UC, dla których w studium przewidziano całkowicie odmienną funkcję, tj. aktywizacje gospodarczą z wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi. Teren 2R zdecydowanie nie pokrywa się terenem R w odniesieniu do kwadrantu wyznaczonego przez linie rozgraniczające teren 2R. Zdaniem Sądu nie można w tym wypadku mówić o dopuszczalnej tolerancji w wykreśleniu czy też nieistotnym błędzie przeskalowania. Teren 2R co najmniej w swej południowej części został na rysunku planu wyznaczony w znacząco większym rozmiarze niż wynika to ze studium. Wobec tego, wbrew twierdzeniom organu, nie zachodzi (powinno być "zachodzi") w tym względzie zgodność (powinno być "niezgodność") planu miejscowego ze studium. Niewątpliwie też stanowi to o wiele bardziej niekorzystne rozwiązanie planistyczne dla strony skarżącej niż to, jakie wynika ze studium. Zamiary inwestycyjne skarżącej znajdują wprost swoje odzwierciedlenie w aktualnym i planowanym zagospodarowaniu jej nieruchomości. Jest ona zatem zainteresowana, by tereny te w jak najdalszym stopniu były objęte rodzajem zagospodarowania, który jest przewidziany dla terenów oznaczonych symbolem P/U/UC, a zgodny z kierunkiem określonym w studium dla terenów oznaczonych symbolem II.55.AG/UC.

Część graficzna planu (rysunek planu) określa przede wszystkim granice terenów o różnym sposobie zagospodarowania, natomiast ustalenia planu co do terenów wyodrębnionych tymi granicami znajdują się w części tekstowej planu. Część graficzna jest więc wiążąca w takim zakresie, w jakim znajduje odzwierciedlenie w treści planu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2770/14, dostępny jw.). Zaskarżony plan w części graficznej nie spełnił wymogów z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie obowiązkowego wskazania przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Poza tym, przewidziany dla terenu 2R, a w istocie wszystkich terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem R, zakaz wymieniony w § 23 ust. 2 również jest niezgodny ze studium. W przepisie tym dla terenów R (terenów znaczonych symbolami 1R i 2R) ustalono zakaz budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych z wyjątkiem urządzeń melioracji wodnych, dróg dojazdowych do gruntów rolnych oraz infrastruktury technicznej, określonej w planie. Jest to obostrzenie idące znacznie dalej niż kierunek wskazany w punktach 2.1.7 i 2.2.2. II tomu studium. W żaden sposób nie można uznać, że przewidziany w studium zakaz zabudowy mieszkaniowej na terenach oznaczonych symbolem R (tereny rolnicze), jak i ograniczenie w lokalizowaniu dużych obiektów produkcji rolnej i przetwórstwa rolnego w odległości min. 500 m od terenów zabudowy mieszkaniowej upoważnia Radę Gminy do wprowadzenia w planie miejscowym w istocie całkowitego zakazu zabudowy na terenach rolniczych, tj. terenach oznaczonych symbolami 1R i 2R. Sąd stwierdził, że jest to jaskrawo niezgodne z funkcją takich terenów, która ze swej istoty wymaga dopuszczenia możliwości lokalizowania jakiejś formy zabudowy zagrodowej czy siedliskowej (gospodarskiej; inwentarskiej). Podkreślił również, że ani w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podjętej w przedmiocie planu miejscowego, ani też w prognozie oddziaływania na środowisko nie przedstawiono żadnych motywów zastosowania tak dalece posuniętej oczywistej ingerencji w prawo własności, które tym samym zostało znacząco ograniczone co do możliwości jego wykonywania. Również Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w swej opinii nie wskazała na żadne okoliczności, które mogłyby rzucić światło na motywy podjęcia przez Radę Gminy decyzji o takim, a nie innym wyznaczeniu obszaru o przeznaczeniu rolniczym, objętego na rysunku planu kwadrantem 2R, oraz wprowadzenia na nim, jak i na całym obszarze o przeznaczeniu rolniczym (również oznaczonym jako 1R) praktycznie całkowitego zakazu zabudowy. W tym zakresie Sąd uznał, że uchwalony "zakaz zabudowy", o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w istocie pomijał funkcję terenu, dla którego został wprowadzony i sprowadzał się do działania powodującego wyłączenie terytorialne określonego obszaru bez odpowiedniego uzasadnienia, wskazującego na to, że wprowadzono odpowiedni zakaz zabudowy ze względu na znajdujące się na tym terenie grunty rolne. W ten sposób zakaz ten naruszał nie tylko powołany przepis ustawy planistycznej, ale i art. 140 k.c. oraz konstytucyjne zasady chroniące prawo własności przed arbitralnym ograniczaniem tego prawa, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Tym bardziej, że dla terenów oznaczonych symbolem 2R, przeciwnie niż dla terenów P/U/UC, nie określono sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, czego wymaga art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.

W tych warunkach Sąd uznał, że Rada Miejska, podejmując zaskarżoną uchwałę, w sposób istotny naruszyła prawo w odniesieniu do terenu stanowiącego kwadrant oznaczony na rysunku planu symbolem 2R – a to poprzez jego niezgodne ze studium wyznaczenie i objęcie nim terenów, dla których w studium nie została przewidziana funkcja rolnicza (symbol R), lecz "kwalifikowana" funkcja aktywizacji gospodarczej (symbol II.55AG/UC).

Sąd zauważył, że wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów oraz określanie sposobów zagospodarowania terenu. Gmina może na tej podstawie ograniczyć sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli poszczególnych nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a pośrednio też swobodę prowadzenia przez nich działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 662/17, dostępny jw.). Niemniej jednak uchwalenie planu miejscowego powinno obejmować wyważanie interesu prywatnego. Brzmienie przepisów ustawy planistycznej jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki, a przyjęte rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Wobec tego ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. stanowisko NSA w wyrokach z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 76/18, 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3260/17 i 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2509/18, dostępne jw.). Aby móc uznać wprowadzenie do treści planu miejscowego określonego zakazu, który znacząco ogranicza wykonywanie prawa własności, za mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy, konieczne jest odpowiednie uzasadnienie takiego rozwiązania. Uzasadnienie takie może wynikać również z samego kontekstu całości przepisów aktu planistycznego, jednakże powinno wprost lub w sposób dorozumiany wskazywać na proporcjonalność środka ograniczenia praw właścicieli. Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu jest odpowiednie zachowanie zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1943/17, dostępny jw.). Takiego wyważenia sprzecznych interesów, jak rozważenia dopuszczalności wprowadzenia zakazu dotyczącego wykorzystania terenów rolniczych, w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zabrakło.

Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała w odniesieniu do terenu oznaczonego w części tekstowej i graficznej planu symbolem 2R narusza przepisy obowiązanego prawa w takim stopniu, który uzasadnia stwierdzenie nieważności części postanowień planu. Poprzez określenie w punktach I i II sentencji wyroku zakresu, w jakim Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, zapewnione zostało z jednej strony uwzględnienie skargi w takim rozmiarze, w jakim zasadnie zakwestionowano plan miejscowy, a z drugiej pozwoliło na funkcjonowanie pozostałych przepisów planu miejscowego w odniesieniu do innych terenów niż tereny oznaczone symbolem 2R, z tym że postanowienia z § 23 ust. 2 planu (wprowadzony zakaz zabudowy) zostały w całości wyeliminowane z obrotu prawnego, odnosiły się bowiem do wszystkich terenów R, a zatem dla terenów oznaczonych symbolami 1R i 2R. Z uwagi na tak określone stwierdzenie nieważności planu w stosunku do obszaru oznaczonego symbolem 2R nie ma wątpliwości, że postanowienia tego planu w zakresie przeznaczenia gruntów na cele rolnicze nie będą obowiązywały na wskazanych przez skarżącą działkach. Zarazem jednak w dotychczasowym kształcie będą obowiązywały korzystne dla strony postanowienia dotyczące terenów oznaczonych symbolem P/U/UC. Sąd dodał w tym względzie, że strona nie zakwestionowała żadnego z rozwiązań planistycznych przewidzianych dla terenów oznaczonych symbolem P/U/UC. Sąd zaś z urzędu nie doszukał się niezgodności tych przepisów z postanowieniami studium ani innymi przepisami prawa materialnego.

Mając na względzie treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach I i II sentencji. W pozostałym zaś zakresie, jak już wspomniano, Sąd skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

Rada Miejska w Swarzędzu wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go odnośnie do pkt I, pkt II oraz pkt IV.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, ze zm. - dalej "u.p.z.p.") poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego, w sprawie materiału dowodowego, który miał istotne znaczenie w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie:

1) zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem 2R ze względu na to, że Organ uchwalając plan w zaskarżonej części zrobił to odmienne niż w zapisach studium, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że skarżący kasacyjnie w sposób prawidłowy, zgodny z ustaleniami studium uchwalił zaskarżoną uchwałę;

2) zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności § 23 ust. 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały, z uwagi na fakt, iż organ uchwalając § 23 ust. 2 zrobił to odmienne niż w zapisach studium, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że Rada w sposób prawidłowy zgodny z ustaleniami studium uchwaliła zaskarżoną uchwałę;

3) zaskarżona uchwała z dnia 26 czerwca 2018 r. nr LI 1/561/2018 jest niezgodna z zapisami studium w zakresie w jakim doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów oznaczonych symbolem 2R oraz w zakresie w jakim wprowadzono do zaskarżonej uchwały § 23 ust. 2, kiedy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że skarżący kasacyjnie w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami prawa i zapisami studium uchwalił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy bowiem gdyby Sąd I instancji prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy doszedłby do przekonania, że w sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały w jakiejkolwiek jej części, jak również, że brak jest argumentów przemawiających za uznaniem, że skarżący kasacyjnie uchwalił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niezgodne z zapisami studium.

Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Rada upatruje natomiast w naruszeniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu w konsekwencji błędnego uznania, że skarżąca kasacyjnie dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w postaci nadużycia władztwa planistycznego przejawiającego się wprowadzeniem do zaskarżonej uchwały zapisów dotyczących terenów oznaczonych w części tekstowej i graficznej symbolem 2R oraz § 23 ust. 2 uchwały, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisu powinno doprowadzić Sąd I instancji do przekonania, że działania skarżącej kasacyjnie nie wykazują cech przekroczenia władztwa planistycznego, które to stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej i tym samym nie doszło do naruszenia tego przepisu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. , dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miejską w Swarzędzu nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy określone w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu działek nr [...] i [...] należących do C. sp. z o.o. z siedzibą w J. na tereny rolnicze o symbolu 2R uznać należało za podstawę do stwierdzenia nieważności tego planu w zakresie wskazanym w zaskarżonym wyroku.

Zdaniem NSA, przyczyną stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem 2R oraz § 23 ust. 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały w pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku była wskazywana przez Sąd I instancji sprzeczność zapisów studium z zapisami planu a także okoliczność, że przeznaczenie terenów oznaczonych w planie symbolem R prowadzi do przekroczenia władztwa planistycznego Rady Miejskiej w Swarzędzu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na str. 17 do 21 Sąd szczegółowo i wyczerpująco przedstawił argumentację, z której jednoznacznie wynika, że teren R2 przeznaczony w planie jako teren rolniczy z całkowitym zakazem zabudowy jest znacząco większy od wynikającego ze studium granic terenu R. Spowodowało to, że teren z zakazem zabudowy ustalono z przekroczeniem granic terenu R w studium czym znacząco ograniczono możliwości inwestycyjne Spółki bowiem na jej działkach według studium możliwe było zagospodarowanie pod zabudowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych II.55.AG/UC.

Skoro studium przewidywało dla terenów R, na których znajdują się działki nr [...] i [...] należące do Spółki zarówno przeznaczenie na wielkopowierzchniowe obiekty handlowe (II.55.AG/UC) jaki i na tereny rolnicze (R) zgodnie z pkt 2 ust. 1 pkt 4 tomu II studium – Kierunków zagospodarowania, pkt 2 ust. 1 pkt 7 i pkt 2 ust. 2 pkt 2, to jednoczesne przeznaczenie działek częściowo na zabudowę wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi a częściowo pod tereny rolnicze było uprawnione. Jednak nie powinno to prowadzić do znaczącego ograniczenia terenu AG/UC wobec terenu R. W tym przypadku dochodzi do sprzeczności ze studium i naruszony został art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Wobec tego zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym NSA uznał za częściowo uzasadniony. Zdaniem NSA, Sąd dokonał błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez w zakresie, w którym uznał on, że zachodziła istotna sprzeczność pomiędzy studium a uchwalonym planem. Takie wnioski nie były uzasadnione pomimo szczegółowej analizy zapisów obu aktów planistycznych przeprowadzonej przez Sąd na stronie 17-21 zaskarżonego wyroku. Przytaczanie go dla wykazania tej błędnej oceny jest niecelowe. Wyżej wskazano zasadnicze motywy jakie doprowadziły NSA do odmiennych ocen zapisów porównywanej dokumentacji planistycznej.

Zauważyć jednak, że o ile wykazana przez Sąd sprzeczność pomiędzy zapisami planu dla terenu R2 a zapisami studium pkt 2 ust. 1 pkt 7 tom II studium dla terenu II.AG/UC nie powinna była stanowić podstawy do stwierdzenia o sprzeczności studium z zapisami kontrolowanego planu i stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu w zakresie wskazanym w pkt I. i II wyroku, to z analizowanych przez Sąd zapisów planu wynika okoliczność, która zadecydowała o prawidłowości pkt I i pkt II oraz IV zaskarżonego wyroku pomimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Tą okolicznością jest to, że zapisy planu odnośnie terenu R (R1 i R2) wskazują, w ocenie NSA, na przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego Radzie Miejskiej w Swarzędzu. Stanowi to o naruszeniu zasad sporządzani planu i jest podstawą do stwierdzenia jego nieważności w całości albo w części zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Analizowane przez Sąd I instancji zapisy planu względem zapisów studium prowadzą do stwierdzenia, że w uchwalonym planie miejscowym doszło do zasadniczej zmiany sposobu dotychczasowego zagospodarowania terenu z zabudowy pod obiekty wielkopowierzchniowe lub ograniczonej zabudowy na terenach rolnych na całkowity zakaz jakiejkolwiek zabudowy. O ile można by było zaakceptować pewne ograniczenia w dotychczasowym zagospodarowaniu np. takie jak w pkt 2 ust. 1 pkt 7 studium, to wykluczenie jakiejkolwiek zabudowy nawet zabudowy rolniczej jest ograniczeniem prawa własności, które nie daje się pogodzić z zasadą proporcjonalności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a którą należy brać pod uwagę ingerując w prawo własności na rzecz interesu publicznego.

Zauważyć należy, że organ planistyczny, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, dokonał istotnej zmiany sposobu przeznaczenia terenu R w planie bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji, która by ową zmianę usprawiedliwiała. Brak tego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W prognozie oddziaływania na środowisko także nie przedstawiono żadnych motywów zastosowania tak dalece posuniętej oczywistej ingerencji w prawo własności, które tym samym zostało znacząco ograniczone co do możliwości jego wykonywania. Również Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w swej opinii nie wskazała na żadne okoliczności, które mogłyby wyjaśniać motywy podjęcia przez Radę Gminy decyzji o takim, a nie innym wyznaczeniu obszaru o przeznaczeniu rolniczym o symbolu 2R, oraz wprowadzeniu na nim, jak i na całym obszarze o przeznaczeniu rolniczym (również oznaczonym jako 1R) praktycznie całkowitego zakazu zabudowy.

Zdaniem NSA, o ile nie było podstaw w materiale dowodowym aby uznać, że zachodzi sprzeczność pomiędzy zapisami studium a planem, to materiał dowodowy wskazywał jednoznacznie na przekroczenie władztwa planistycznego poprzez zbyt rygorystycznie sformułowany zakaz zabudowy na terenach o symbolu R.

Z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. W art. 1 ust. 3 tej ustawy mowa jest, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Mając zatem na uwadze wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne gminy do prowadzenia polityki przestrzennej gminy poprzez uchwalanie aktów planistycznych należy uwzględnić prawa innych podmiotów, którzy mają również prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości w sposób przewidziany prawem. Stanowi o tym wprost art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Wobec powyższego organ uchwałodawczy powinien tak kształtować swoją politykę przestrzenną by uwzględniała ona na zasadzie wypracowanego ze stronami kompromisu ich uzasadnione prawa do zagospodarowania terenu aby nie naruszało to ich interesu ani interesu publicznego. Należy zatem ważyć oba interesy i w miarę możliwości je uwzględniać zgodnie z zasadą proporcjonalności.

W okolicznościach niniejszej sporawy nie doszło do właściwego wyważenia interesów stron postępowania planistycznego. Zakaz całkowitej zabudowy na terenie rolniczym nie był podyktowany żadnymi racjonalnymi powodami, a przynajmniej nie znalazły one odzwierciedlenia w zgromadzonej dokumentacji prac planistycznych organu. Spółka znając zapisy studium mogła spodziewać się zagospodarowania swoich działek w kierunku tam określonym tj. na wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, ewentualnie teren rolniczy z zakazem zabudowy jak w pkt 2ust. 1 pkt 7 wraz z ograniczeniami wynikającymi dla terenu R z pkt 2 ust. 2 pkt 2 studium czyli ograniczenia lokalizowaniu dużych ferm oraz obiektów i urządzeń rolnych powyżej 49 DJP w pasie minimum 1000 m od granic terenów zabudowy mieszkaniowej. Jednak Rada zadecydowała o całkowitym zakazie zabudowy na jej działkach co jawnie wykracza poza przysługujące jej władztwo planistyczne. Ustanowiła zbyt rygorystyczny zakaz w stosunku do potrzeb, które nie zostały nawet wyartykułowane. Nie było zatem żadnego powodu aby tak istotnie wkroczyć w prawo własności Spółki.

Skutkiem tego było zasadniczo bardziej niekorzystne przeznaczenie planistyczne tego terenu dla Spółki, skoro w żaden sposób nie można było go pogodzić z jej zamiarami inwestycyjnymi, które znalazły wprost swoje odzwierciedlenie w aktualnym i planowanym zagospodarowaniu tej nieruchomości. Dla Spółki istotne jest by przeznaczenie terenu R2 dla działek [...] i [...] odpowiadało przeznaczeniu przewidzianemu dla terenów oznaczonych symbolem P/U/UC, a więc odpowiadało kierunkowi określonemu wcześniej w studium dla terenów oznaczonych symbolem II.55.AG/UC. Jednak nawet przeznaczenie pod tereny rolnicze z możliwością zabudowy o charakterze rolniczym jest rozwiązaniem korzystniejszym niż obecny całkowity zakaz zabudowy odpowiadającej funkcji tego terenu.

Tym samym doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu a to skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem R, czego dalszą konsekwencją było stwierdzenie nieważności § 23 ust. 2 części tekstowej planu, gdzie sformułowany został ów zakaz całkowitej zabudowy. Zatem za niezasadny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. bowiem w istocie w okolicznościach sprawy doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego podczas uchwalania kontrolowanej uchwały.

Sąd słusznie stwierdził nieważność § 23 ust. 2 planu bowiem wskazany w nim zakaz zabudowy wykracza poza granice dopuszczalnego władztwa planistycznego organu. Wynika z niego wprost, że dla terenów R (terenów znaczonych symbolami 1R i 2R) ustalono zakaz budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych z wyjątkiem urządzeń melioracji wodnych, dróg dojazdowych do gruntów rolnych oraz infrastruktury technicznej, określonej w planie. Wykluczenie takie wywołuje dalej idące skutki niż kierunek wskazany w punktach 2.1.7 i 2.2.2. II tomu studium. Podzielić należy stanowisko Sądu, że przewidziany w studium zakaz zabudowy mieszkaniowej na terenach oznaczonych symbolem R (tereny rolnicze), a także ograniczenie w lokalizowaniu dużych obiektów produkcji rolnej i przetwórstwa rolnego w odległości min. 500 m od terenów zabudowy mieszkaniowej nie upoważniał Rady do wprowadzenia w planie miejscowym w istocie całkowitego zakazu zabudowy na terenach rolniczych, tj. terenach oznaczonych symbolami 1R i 2R. Wystąpiła zatem oczywista niezgodność sposobu zagospodarowania z funkcją takich terenów, która ze swej istoty wymaga dopuszczenia możliwości lokalizowania jakiejś formy zabudowy zagrodowej czy siedliskowej (gospodarskiej; inwentarskiej).

Odnosząc się do zarzutów z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że plan narusza prawo bowiem ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji prowadzonych przez Spółkę, NSA zauważa, że kwestia warunków zabudowy nie miała znaczenia dla oceny prawidłowości planu a jedynie była przywołana przez Sąd w kontekście wykazania, że Spółka miała interes prawny w zaskarżeniu kontrolowanego planu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.