Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 730/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: w zw z  art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy F. (zwany dalej "Wójtem"), działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6, 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U z 2023 r. poz. 977, zwanej w skrócie "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku [...] spółki z o.o. z siedzibą w W. z [...] października 2022 r., decyzją z [...] października 2023 r. znak: [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] w obrębie B. , gmina F..

W ramach ustaleń i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy Wójt wskazał w sentencji decyzji, że stacja bazowa obejmuje budowę stacji o maksymalnej powierzchni zabudowy 100 m2, wieżę o maksymalnej wysokości (z odgromnikiem) 65 m, trzy anteny sektorowe typu A704518R7 o wysokości zawieszenia środka anteny 53,1 m nad poziomem terenu i azymutach: 0°, 120° i 250°, maks. mocy nadawania 50 W, umożliwiających emisję promieniowania w paśmie U900 MHz przy pochyleniu wiązki głównej tilt min. 0° maks. - 6°, EIRP z każdej z anten wynosić będzie 1977 W. Ponadto inwestycja obejmuje 2 anteny radioliniowe oraz towarzyszącą infrastrukturę techniczną w tym urządzenia sterujące.

P. z [...] stycznia 2024 r. R. i S. K. oraz S. i M. G. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako podstawę prawną swojego żądania wskazując na art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") Według nich decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a konkretnie:

- art. 7, 11, 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie w osnowie oraz uzasadnieniu decyzji konkretnych przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie wraz z ich uzasadnieniem,

- art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niedokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych,

- art. 54 pkt 2 lit. a) u.p.z.p. poprzez nieokreślenie warunków ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego z uwagi, iż takiej analizy nie dokonano;

- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niepodanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji ma środowisko w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 3 w/w ustawy w zw. z art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska,

- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten radioliniowych,

- art. 107 § 1 pkt 4,5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie przepisów prawa materialnego oraz brak sporządzenia do nich uzasadnienia, z których wynikałoby, jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu na który ma oddziaływać,

- art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a), b), d) u.p.z.p. ponieważ z decyzji nie wynika, na czym polegać ma ochrona środowiska, ochrona interesów osób trzecich.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] maja 2024 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] października 2023 r.

Z kolei po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z [...] lipca 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] maja 2024 r.

Orzekając ponownie Kolegium podzieliło argumentację zawartą w decyzji z [...] maja 2024 r. stwierdzając, że żaden z zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta i powtórzony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł zostać uwzględniony.

Zdaniem Kolegium chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, 11, 107 § 1 pkt 4 - 5 i § 3 k.p.a. Wydana przez Wójta decyzja zawiera wskazanie przepisów prawa, na których organ ten się oparł wydając swoje rozstrzygnięcie. Wójt - oprócz wskazania w podstawie prawnej decyzji norm prawnych - powołał się w uzasadnieniu na przepisy dotyczące procedury administracyjnej oraz przepisy prawa materialnego.

Nieuzasadniony w ocenie Kolegium jest także zarzut naruszenia przepisu art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Wójt dokonał takiej analizy, a wnioski z niej zawarł w załączniku Nr [...] do decyzji. W pkt 1 str. 6 decyzji organ wskazał warunki i zasady zagospodarowania terenu, jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. W wyniku przeprowadzonej w tym zakresie analizy organ ustalił, iż teren inwestycyjny nie znajduje się na wskazanych w decyzji obszarach objętych szczególną ochroną prawną, a ponadto teren ten jest wykorzystywany na cele rolne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, iż decyzje lokalizacyjną wydano po dokonaniu uzgodnienia z organem właściwym do ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.), organ ustalił także, iż teren inwestycji należy do obszaru przyległego do pasa drogowego, co oznaczało wydanie decyzji lokalizacyjnej po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi publicznej (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.).

Nietrafny w ocenie Kolegium jest także zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a) u.p.z.p. W decyzji z [...] października 2023 r. organ ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie, o którym mowa w pkt a) ww. normy prawnej, tj. w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W pkt 2 str. 1 - 2 decyzji Wójt określił w sposób enumeratywny elementy inwestycji, jej części składowe wymieniając je w sposób szczegółowy tj. wskazanie parametrów zabudowy stacji bazowej telefonii komórkowej (jej powierzchni zabudowy, maksymalnej wysokości wraz z odgromnikiem, ilości anten sektorowych wraz z podaniem ich parametrów technicznych, ilości anten radioliniowych, maksymalnej wysokości zawieszenia anten sektorowych, infrastruktury towarzyszącej, informacje odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, informacje odnośnie nieprzekraczalnej linii zabudowy, oraz ustalenia, iż inwestycja winna odpowiadać wymaganiom przepisów szczególnych.

W przekonaniu Kolegium chybionym jest też zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się bowiem prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji (w tym kompletności wniosku inwestorskiego), lecz legalność samej decyzji (rozstrzygnięcia) wydanej w sprawie. Okoliczność ewentualnych braków wniosku inwestorskiego nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. jest w ocenie Kolegium także nieuzasadniony, ponieważ w pkt 2 na str. 1-2 decyzji ustalono, iż w skład inwestycji będą wchodzić również 2 sztuki anten radioliniowych, przy czym - w przeciwieństwie do anten sektorowych - nie określono ich szczególnych parametrów technicznych (tj. typu, azymutu, wysokości zawieszenia, mocy). Jednak ta okoliczność zdaniem organu administracji nie stanowi podstawy do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia ww. normy prawej. Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, aby stanowić decyzję lokalizacyjną odpowiadającą wymogom art. 54 u.p.z.p. powinna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji, w tym typu anten, z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy oraz ilości. Decyzja Wójta wszystkich powołanych elementów zdaniem Kolegium nie zawierała - wiodące parametry planowanej inwestycji w zakresie 2 anten radioliniowych nie zostały określone ani w ramach punktu określającego rodzaj inwestycji (pkt 1 decyzji), ani w ramach punktu precyzującego warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (pkt 2 decyzji). Organ podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 27 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Go 400/08 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie "CBOSA"), iż konieczne jest konkretne wskazanie typu anten, ich mocy i wreszcie z ilu anten ma składać się planowana wieża telekomunikacyjna. Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z treścią art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zauważyć również należy, że oznaczenie rodzaju inwestycji, o jakim mowa w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. stanowi element przedmiotowo istotny i wyznacza granice przedmiotowe prowadzonego postępowania jak i granice orzekania przez organy w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja, która nie spełnia wymagań art. 54 ustawy narusza zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego (por. wyroki WSA w Rzeszowie z 7 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Rz 1826/10, z 6 marca 2013 r., sygn. II SA/Rz 814/12). Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja dotknięta była wadą, niemniej jednak uwzględniając stanowisko dominujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. w wyroku WSA w Bydgoszczy z 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 540/22 należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy i wymaga stwierdzenia obiektywnej oczywistości naruszenia prawa. Kwestie dowodowe, w tym ocena dowodów, generalnie pozostają poza zakresem badania przesłanek nieważności. Okoliczności brane przez Kolegium pod uwagę - wiodące parametry planowanej inwestycji, ustalenia organu I instancji, orzecznictwo dotyczące parametrów technicznych i oddziaływania anten dotyczą natomiast trybu zwykłego i nie mogą przesądzać o uznaniu, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium również wzięło pod uwagę, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym procesu inwestycyjnego, a jej wydanie wymaga wyjaśnienia, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi oraz na jakich warunkach może być realizowane. Orzekający organ nie stwierdził, aby badana decyzja Wójta została wydana z naruszeniem innych przesłanek wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a.

Co do zarzutu naruszenia przepisów art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podniosło, że norma art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa części składowe wniosku inwestorskiego, a konkretnie jego część graficzną, wskazując, iż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Na podstawie m.in. danych z wniosku inwestorskiego, organ właściwy ustalił obszar oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia, co jest istotne np. przy czynności ustalania kręgu stron postępowania. Żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na organ obowiązku wskazywania w treści decyzji zakresu tak ustalonego obszaru, a zatem zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pozostaje w ocenie Kolegium nieuzasadniony prawnie. Decyzja z [...] października 2023 r. zawiera w swej treści zarówno uzasadnienie prawne, jak i faktyczne, co czyni zadość ww. normom prawnym. W celu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest bowiem przede wszystkim zweryfikowanie wniosku inwestora pod względem zgodności z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., dokonanie zawiadomień, o jakich mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p., przeprowadzenie analizy opisanej w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz uzyskanie uzgodnień wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Kwestia rzeczywistego oddziaływania wybudowanego obiektu może natomiast stanowić przedmiot postępowania przed organami ochrony środowiska - wyrok WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 317/17, LEX nr 2350915.

Zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a), b), d) u.p.z.p. w przekonaniu Kolegium nie może być także uwzględniony, gdyż jak wynika z treści decyzji, zawiera ona elementy, o których mowa w art. 54 pkt 2 lit. a), b), d) u.p.z.p. I tak: w pkt 2 ppkt a) str. 1-2 decyzji Wójt dokonał ustalenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W pkt 2 ppkt b) str. 2 decyzji określono ustalenia ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Natomiast w pkt 2 ppkt d) str. 3 decyzji ustalono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Z treści wniosków Skarżących wynikało, iż w ich ocenie zakres tych ustaleń jest zbyt wąski, lakoniczny i niekompletny, jednak Kolegium wyjaśniło, że dopiero zupełny brak ustaleń mógłby stanowić podstawę do uznania rażącego naruszenia normy prawnej.

Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa przez Wójta w wydaniu decyzji [...] października 2023 r. w kontekście jej legalności, nie dopatrzyło się wydania wskazanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a co do kwestii braku oznaczenia przez Wójta wszystkich parametrów technicznych inwestycji (a konkretnie 2 anten radioliniowych), to wyjaśniono, iż okoliczność ta nie spowodowała negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, co uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, bowiem nie powoduje naruszenia prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Organ wydając decyzję lokalizacyjną badał zgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa, dotyczącymi szeroko rozumianych przepisów odrębnych, a ustalenie tej zgodności nie spowodowało ustalenia obowiązków czy praw stron postępowania. Zatem nie można uznać, że powyższe naruszenie nie daje się pogodzić z demokratycznym porządkiem prawnym.

W skardze do Sądu M. G. i S. G. wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium z [...] lipca 2024 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z:

1) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie ustalono obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, pomimo że inwestor podał tylko dane 3 z 5 planowanych anten, co wyklucza możliwość uznania stanowiska organu za prawidłowe,

2) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż inwestor spełnił wymogi ww. przepisów, pomimo że tylko wskazał moc EIRP 3 z 5 anten bez określenia ich wpływu na środowisko w rozumieniu ustawy,

3) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z art. 54 ust 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż w decyzji prawidłowo podano moc EIRP 3 z 5 anten, co uniemożliwia organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją lokalizacyjną,

4) art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podanie konkretnych przepisów prawa materialnego na podstawie, których dokonuje się analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych,

5) art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. poprzez nieokreślenie w decyzji warunków ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego z uwagi, iż takiej analizy nie dokonano tym bardziej, że inwestycja stanowi dysonans przestrzenny,

6) art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 54 pkt 2 lit a, b, d u.p.z.p. ponieważ z decyzji nie wynika, na czym ma polegać ochrona środowiska, ochrona interesu osób trzecich.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący zwrócili uwagę na najnowszy wyrok NSA sygn. akt II OSK 1122/24 uwzględniający pogląd WSA w Bydgoszczy z 30 stycznia 2024 roku, w którym podkreślono, że: "Proste zestawienie treści art. 54 pkt 2 u.p.z.p. z treścią decyzji z [...] kwietnia 2019 r. wskazuje na widoczną sprzeczność decyzji z powyższym unormowaniem, gdyż nie określa ona konkretnych warunków planowanej inwestycji i szczegółowych zasad jej realizacji. To, że w aktach sprawy znajdował się szczegółowy opis anten stacji bazowej, nie zmienia faktu, że opisu takiego nie było w decyzji lokalizacyjnej. Nie wiadomo więc, czy decyzja dopuszczała realizację stacji bazowej z opisanymi w aktach parametrami, czy też dopuszczała realizację anten o innych parametrach. Jeżeli ustawa wymaga, aby określone dane zostały zawarte w decyzji, to zawarcie tych danych w aktach nie niweluje ich braku w decyzji. Treść decyzji nie może być uzupełniana treścią akt, a jedynie powinna w tych aktach znaleźć potwierdzenie".

Na to, że brak szczegółowego określenia parametrów planowanej inwestycji (stacji bazowej telefonii komórkowej) stanowi wadliwość decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wielokrotnie wskazywano zdaniem skarżących w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2022 r., II OSK 496/19; z 8 marca 2023 r., II OSK 2733/19, LEX nr 3559262; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2157/17, LEX nr 2723919).

Skarżący zwrócili uwagę, że powyższego poglądu organ nie podziela uznając, iż brak szczegółowych parametrów wszystkich anten nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, bo rzekomo ustawodawca nie wskazał, że przedmiotem sprawy powinno być objęte całe zamierzenie inwestycyjne. Zdaniem Skarżących w istocie WSA w Bydgoszczy będzie musiał ocenić wyrok, o którym mowa powyżej, wydany w podobnej sprawie, w którym prawidłowo wskazano na konieczność uwzględnienia wszystkich parametrów technicznych, ponieważ mają wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania oraz jego wpływu na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało mieć na względzie, że została ona wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy dana decyzja (w tym przypadku decyzją Wójta o lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej) dotknięta jest jedną z istotnych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanką pozytywną stwierdzenia nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazaną we wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta, jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Analizując przesłankę stwierdzenia nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. już na wstępie należy przyjąć, że dotyczy ona wadliwości kwalifikowanej, mającej charakter niewątpliwego, oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., sygn. II OSK 2068/18, LEX nr 2068/18).

Zasadniczą wadą decyzji Wójta, która zdaniem Skarżących błędnie nie została uznana przez Kolegium za rażące naruszenie prawa, jest brak podania parametrów technicznych (w tym mocy EIRP) dwóch anten radioliniowych (w decyzji Wójta zostały podane tylko parametry 3 anten sektorowych). W tym zakresie zdaniem Skarżących doszło do rażącego naruszenia zarówno art. 52 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 2 pkt 3 jak też art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p., przy czym zestawienie treści wskazanych przepisów z przywołanym w uzasadnieniu skargi orzecznictwem NSA prowadzi do wniosku, że istotą podnoszonych zarzutów jest zarzut braku określenia w decyzji Wójta (poprzez ww. brak parametrów technicznych anten radioliniowych) konkretnych warunków planowanej inwestycji i szczegółowych zasad jej realizacji wymaganych przez art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Tak sformułowane zarzuty nie uwzględniają jednakże stanu prawnego obowiązującego w momencie wydania decyzji Wójta (27 października 2023 r.) oraz istniejącej różnicy w unormowaniu dotyczącym anten sektorowych i radioliniowych.

Należy zauważyć, że w pkt 2 (str. 1-2) decyzji Wójta ustalono, iż w skład inwestycji będą wchodzić również dwie anteny radioliniowe, przy czym - w przeciwieństwie do anten sektorowych - nie określono ich szczególnych parametrów technicznych (tj. typu, azymutu, wysokości zawieszenia, moc i tiltu).

Odnośnie stanu prawnego należy dostrzec, że do [...] maja 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, w zależności od kryteriów w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) wyznaczanej dla pojedynczej anteny oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, mogły być kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia ) lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia).

Analizując już powyższe przepisy należy dostrzec, że instalacje radioliniowe (w skład których wchodzą niewątpliwie anteny radioliniowe) w ogóle nie były kwalifikowane ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Co więcej 4 maja 2022 r. weszły w życie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), które miały zastosowanie przy wydawaniu badanej przez Kolegium decyzji Wójta.

Na mocy ww. zmiany z treści rozporządzenia całkowicie wykreślone zostały zapisy dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych zawarte dotychczas § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W uzasadnieniu do projektu rozporządzenia (dostępnym na stronach Rządowego Centrum Legislacji) projektodawca wskazał m.in. na kwestię redukcji nieuzasadnionych obciążeń administracyjnych, w tym dotychczasowej nadmiernej regulacji przepisów krajowych względem wymogów ustanowionych Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/ UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, która to dyrektywa nie uwzględnia w ogóle w swojej treści instalacji radiokomunikacyjnych, a dodanie tychże było działaniem krajowym.

W powyżej wskazanym uzasadnieniu zmian w przedmiotowym rozporządzeniu opisano gwarancje poszanowania praw obywateli w procesie inwestycyjnym oraz zapewnienie skutecznej kontroli inwestycji, a także wskazano na brak wpływu na zdrowie inwestycji telekomunikacyjnych zgodnie z najbardziej aktualnym stanem wiedzy naukowej, ze wskazaniem zalecenia Rady 1999/519/EC w sprawie ograniczenia narażenia ogółu ludności na pole elektromagnetyczne (od 0 Hz do 300 GHz). W konkluzji stwierdzono, że "Zalecenie Rady oraz dopuszczalne poziomy PEM oparte są na aktualnej, dostępnej wiedzy o wpływie PEM na zdrowie ludności. Pokreślić należy także, że Zalecenie Rady jest popierane przez WHO, a wyznaczone na jego podstawie limity zostały potwierdzone jako bezpieczne dla zdrowia przez ICNIRP w 2009 r. oraz przez naukowe komitety doradcze Komisji w roku 1998, 2001, 2002, 2007 i 2009. W opinii projektodawcy brak w dyrektywie 2011/92/UE instalacji emitujących pole elektromagnetyczne może wynikać z zalecenia 1999/519/EC. Skoro zalecane są bezpieczne limity (progi) ekspozycji na PEM to nie powodują one negatywnych skutków dla środowiska". W wyjaśnieniach końcowych uzasadnienia Projektu rozporządzenia z 2022 r. zapisano, że regulacje zawarte w projekcie są zgodne z prawem Unii Europejskiej, w tym dyrektywą 2011/92/UE.

W nawiązaniu też do przywołanej wyżej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. (stanowiącej ujednolicony tekst dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - Dz. Urz. WE L 175 z 5.07.1985) stwierdzić należy, że wśród katalogu przedsięwzięć dla których prawodawca unijny zastrzegł konieczność przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, lub pozostawił to decyzji Państwa członkowskiego, nie ma instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne (por. art. 4 ust. 1 i 2 oraz załączniki I i II ww. dyrektywy). Oznacza to, że jej przeprowadzenie dla tego rodzaju przedsięwzięć było wyłącznie wymogiem krajowym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22).

Przytoczona powyżej zmiana w zakresie stanu prawnego polegająca na uchyleniu § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r. spowodowała brak konieczności uzyskania dla planowanej inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ma zatem uzasadnienia dla analizowania przez organ wymogów w zakresie równoważnej mocy promieniowania izotropowego w zależności od odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, w odniesieniu do ww. rozporządzenia, ponieważ planowana inwestycja nie jest już objęta regulacjami tego rozporządzenia. Tym samym w aktualnym stanie prawnym kwestia negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko w zakresie emitowanego pola elektromagnetycznego nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, instalacje radiokomunikacyjne nie są już bowiem zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze czy potencjalnie znacznie oddziaływać na środowisko.

Podobne do powyższego stanowisko wyraziły sądy w wyrokach: WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2023 r., II SA/Wr 686/22, WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2023 r., II SA/Gd 949/22 i WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2023 r., II SA/Łd 288/23.

Powyższe nie oznacza jednak braku kontroli co do oddziaływania pola elektromagnetycznego. Ochrona przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez stację bazową telefonii komórkowej będzie zapewniona w ramach obowiązujących już przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. W oparciu o przepisy tej ustawy będzie trzeba dokonywać obowiązkowego zgłoszenia instalacji, których emisja nie wymaga pozwolenia, mogących negatywnie oddziaływać na środowisko (art. 152 p.o.ś.), dokonywać pomiaru pola elektromagnetycznego w środowisku (art. 122a p.o.ś.). Dodatkowo, na podstawie art. 123 p.o.ś. będzie trzeba przeprowadzić okresowe badania pól elektromagnetycznych.

Z powyższego wynika, że Kolegium zasadnie uznało, iż w rozważanym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Z okoliczności pominięcia przez prawodawcę instalacji radioliniowej zarówno w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust.1 pkt 7 rozporządzenia w brzmieniu do 4 maja 2022 r.) oraz w katalogu przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w brzmieniu do [...] maja 2022 r.) należy wywodzić, że parametry techniczne składających się na taką instalację anten radioliniowych nie były parametrami istotnymi, w szczególności jeżeli chodzi o wpływ na środowisko. W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej takim elementami istotnymi były parametry anten sektorowych (których w ww. przepisach, w przeciwieństwie do elementów instalacji radioliniowych, nie wyłączono z katalogu przedsięwzięć oddziaływujących na środowisko). Brak ujęcia parametrów anten radioliniowych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej nie może być zatem uznany za rażące naruszenie wskazanych przez Skarżących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Ocena na jest tym bardziej uzasadniona ze względu na stan prawny obowiązujący w momencie wydania decyzji Wójta tj. ze względu na okoliczność, że wskutek zmiany treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (od 4 maja 2022 r. tj. zarówno przed dniem wydania decyzji Wójta jak też przed dniem złożenia wniosku przez inwestora) całkowicie wykreślone zostały zapisy dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych zawarte dotychczas § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi.

W myśl art. 54 pkt 2 lit. a) u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Słusznie dostrzega Kolegium że Wójt określił takie warunki i zasady w pkt 2 swojej decyzji.

Słusznie także Kolegium dostrzegło, że wymagana przez art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych została zawarta w załączniku nr 2 do decyzji Wójta. Ustawodawca nie wymaga, aby taka analiza polegała na stworzeniu katalogu przepisów które nie mają zastosowania w rozważanej przez organ sprawie. Natomiast sam brak wskazania wszystkich konkretnych przepisów prawa, które były rozważane nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, skoro przy braku powołania się na przepis prawa organ przy wydawaniu decyzji rozważył uwarunkowania i spełnił warunki, które w oparciu o niepowołane przepisy prawa winien rozważyć i spełnić (w przedmiotowej sprawie – w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej - postanowienia uzgadniające k. 38 i k. 39 akt administracyjnych Wójta).

Niezasadny jest także zarzut niedostrzeżenia przez Kolegium rażącego naruszenia art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a), b), d) u.p.z.p. Słusznie Kolegium wskazało, że w pkt 2 ppkt a) str. 1-2 decyzji Wójt dokonał ustalenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W pkt 2 ppkt b) str. 2 decyzji określono ustalenia ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Natomiast w pkt 2 ppkt d) str. 3 decyzji ustalono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ze względu na wskazany na wstępie uzasadnienia nadzwyczajny charakter postępowania, w którym tylko wada kwalifikowana uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji zasadne jest stanowisko Kolegium, że dopiero zupełny brak ww. ustaleń mógłby stanowić podstawę do uznania rażącego naruszenia normy prawnej. Nie może być natomiast podstawą stwierdzenia nieważności ocena, iż zakres tych ustaleń jest zbyt wąski, lakoniczny i niekompletny. Tego rodzaju wady podlegają eliminowaniu w postępowaniu zwykłym, tj. w drodze odwołania.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.