Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1142/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1  5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 15, art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a § 2, art. 182 § 2a, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 lipca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1601/22 w sprawie ze sprzeciwu E. Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 października 2022 r., nr SKO.415/170/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1601/22, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw E. Ł. (dalej jako skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 października 2022 r., nr SKO.415/170/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "zespół pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo-handlową, garażami, zespołem miejsc postojowych oraz mury oporowe" na działkach nr [...], [...], [...] i [...] oraz na części terenu działek nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...], połozoinych przy ul. [...] w R..

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z 27 października 2021 r. nr AR.6730.68.75.2021.BS68 odmówił ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "zespół pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo - handlową, garażami, zespołem miejsc postojowych oraz mury oporowe" na działkach nr [...], [...], [...] i [...] oraz na części terenu działek nr [...], [...], [...] i [...] Obr. [...] położonych przy ulicy [...] w R..

Od powyższej decyzji D. Spółka Komandytowa w R. złożyła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpozaniu odwołania zaskarżoną decyzją z 20 października 2022 r., nr SKO.415/170/2022, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

SKO wyjaśniło, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z kolei organ ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej.

W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Organ I instancji ustalił, że P. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: D. z siedzibą w R. uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na:

1. zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, garażem podziemnym, stanowiskami postojowymi na terenie wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (układ komunikacji wewnętrznej, tj. drogi, chodniki, miejsca postojowe, miejsca gromadzenia odpadów oraz oświetlenie terenu i zbiornik retencyjny)" na części terenu działek nr [...], [...] i [...] Obr. [...] położonych przy ulicy [...] w R. (decyzja ostateczna). Powierzchnia zabudowy według wniosku od 500 do 800 m². Powierzchnia parkingów i garaży do 3000 m²;

2. zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "zespół sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, stanowiskami postojowymi na terenie oraz zbiorniki retencyjne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (układ komunikacji wewnętrznej tj. drogi, chodniki, miejsca postojowe, miejsca gromadzenia odpadów, oraz oświetlenie terenu)" na działkach nr [...], [...], [...] i [...] oraz na części terenu działek nr [...], [...], [...] i [...] Obr. [...] położonych przy ulicy [...] w R. (decyzja uchylona do ponownego rozpatrzenia);

3. zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "miejsca postojowe" na części działek nr [...], [...], [...], Obr. [...], położonych w R. przy ul. [...] (postępowanie zawieszono na 9 miesięcy w związku z kolizją z projektem planu). Powierzchnia terenu objętego wnioskiem ok. 1030 m².

Spółka uzyskała ponadto decyzję na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "zespół siedmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo - handlową, garażami nadziemnymi i podziemnymi, zespołami miejsc postojowych, zbiornikami retencyjnymi, stacjami transformatorowymi, murami oporowymi" na działkach nr [...], [...] i [...] Obr. [...] położonych przy ulicy [...] w R. (decyzja wydana). Powierzchnia zabudowy z wniosku ok. 10 000 m². Powierzchnia garaży nadziemnych do 4000 m².

Organ II instancji wyjaśnił, że z uwagi na wielkość powierzchni terenów objętych kolejnymi wnioskami, powierzchni zabudowy oraz powierzchni zabudowy garaży i stanowisk postojowych określonych we wnioskach oraz powiązań technologicznych, Prezydent Miasta Rzeszowa uznał, że wniosek wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o art. 72 ust. 1 pkt 3, ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.o.ś.

Kolegium podało, że w związku ze wskazówkami zawartymi w wyroku tut. Sądu z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 142/22 wezwało Organ I instancji do uzupełnienia postępowania, poprzez wezwanie inwestora (P. K.) do jednoznacznego sprecyzowania wniosku o ustalenie ww. warunków zabudowy, poprzez oświadczenie jaką powierzchnię garaży planuje na potrzeby przedmiotowego przedsięwzięcia oraz do sprecyzowania na jakiej podstawie organ zaliczył przedmiotowe przedsięwzięcie jako powiązane technologicznie z przedsięwzięciami, na które uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie organ I instancji wezwał Inwestora do sprecyzowania wniosku o jednoznaczne wskazanie powierzchni garaży planowanych dla wnioskowanej inwestycji. W odpowiedzi Inwestor przedłożył koncepcję zagospodarowania terenu oraz poinformował, że powierzchnia użytkowa planowanych garaży wynosi 4.900,00 m².

Organ I instancji poinformował, że inwestycje będą powiązane technologiczne, poprzez wspólne włączenie komunikacyjne do drogi publicznej i układ komunikacji wewnętrznej, wspólne sieci wodociągowe i kanalizacyjne. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.o.ś. zobowiązał Inwestora do przedłożenia stosownej decyzji.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o istnieniu powiązania technologicznego prowadzonych przez Inwestora inwestycji na podstawie ww. decyzji administracyjnych, jeżeli bowiem na obszarach ze sobą sąsiadujących mają być realizowane tożsame pod względem rodzaju, a tym samym stosowanej technologii, inwestycje, to obowiązkiem organu jest potraktowanie tych inwestycji jako jedno przedsięwzięcie. W tych okolicznościach skumulowane oddziaływanie na środowisko planowanych w tym samym czasie inwestycji nie może być takie samo jak w przypadku każdego z przedsięwzięć z osobna.

Niezależnie od powyższego SKO ustaliło, że Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z 31 maja 2022 r., nr SR-II.6220.4.2022, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa szesnastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo - handlową, garażami podziemnymi i naziemnymi, zespołami miejsc postojowych, zbiornikami retencyjnymi, stacjami transformatorowymi, murami oporowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w R. przy ul. [...]", na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] [...]. Decyzja ta obejmuje swoim zakresem teren inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 27 października 2021 r. Po rozpoznaniu odwołań złożonych od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z 12 października 2022 r. nr SKO.4170/53/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wobec tego Kolegium uznało, że decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia obejmującego m.in. zakres przedmiotowy zaskarżonej decyzji wyczerpuje obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej. W tej sytuacji organ I Instancji powinien wezwać odwołującego do przedstawienia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 31 maja 2022 r., nr SR-II.6220.4.2022 i rozpoznać wniosek odwołującego w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania wystąpiły przesłanki do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy;

2. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postepowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i w konsekwencji koniecznym było wydanie decyzji kasatoryjnej w przypadku, gdy w sprawie zakres granic obszaru analizowanego uzasadniał utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy;

3. art. 28 K.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania, gdyż jako stronę postępowania wskazano A. Ł., który zmarł w toku prowadzonego postępowania, a obowiązkiem organu jest zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługują uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W uzasadnieniu wskazano, że ustalenia organu II instancji odnoszą się do okoliczności, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, a zatem nie mogły być brane pod uwagę przy jej wydawaniu. Wobec powyższego decyzja organu I instancji nie mogła zostać wydana przedwcześnie. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 27 października 2022 r. zatem rozstrzygnięcia, które miały miejsce w późniejszym czasie nie mogły być brane za podstawę do wydawanego rozstrzygnięcia.

W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że organ w toku postępowania w sposób nieprawidłowy ustalił krąg stron postępowania, gdyż A. Ł. zmarł, co wymagało od organu ustalenia jego następców prawnych, celem wstąpienia do postępowania w charakterze strony. Prowadzenie przez organ postępowania bez dopuszczenia wszystkich jego stron, stanowi kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Na wstępie Sąd wyjaśnił jakie wymogi muszą zostać spełnione by organ mógł wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd zwrócił uwagę, że organ II instancji rozpoznając odwołanie podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja stanowi powiązaną technologicznie całość z: zamierzeniem inwestycyjnym pod nazwą "Budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, garażem podziemnym, stanowiskami postojowymi na terenie wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części terenu działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w R.; zamierzeniem inwestycyjnym pod nazwą: "Zespół sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, stanowiskami postojowymi na terenie oraz zbiorniki retencyjne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działkach [...], [...], [...] i [...] oraz na części terenu działek nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w R.; zamierzeniem inwestycyjnym pod nazwą: "Zespół siedmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo-handlową, garażami nadziemnymi i podziemnymi, zespołami miejsc postojowych, zbiornikami retencyjnymi, stacjami transformatorowymi, murami oporowymi" na działkach [...], [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w R..

Organ I instancji przyjął, a organ II instancji w pełni się z tym zgodził, że ww. inwestycje jako powiązane technologicznie poprzez wspólną komunikację z drogą publiczną i układ komunikacji wewnętrznej, wspólne sieci wodociągowe i kanalizacyjne, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przedłożenia jej na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Sąd stwierdził, że brak wskazanej decyzji stanowił samodzielną podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zgłoszonej inwestycji, przez organ I instancji.

Następnie Sąd zauważył, że rozpoznając odwołanie Kolegium ustaliło, że decyzją z 31 maja 2022 r., Nr SR-II.6220.4.2022, utrzymaną w mocy przez Kolegium decyzją z 12 października 2022 r., Nr SKO.4170/53/2022, Prezydent Miasta Rzeszowa stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa szesnastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo- handlową, garażami podziemnymi i naziemnymi, zespołami miejsc postojowych, zbiornikami retencyjnymi, stacjami transformatorowymi, murami oporowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną" w R. przy ul. [...] na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] [...].

Z akt administracyjnych dołączonych do skargi w sprawie II SA/Rz 23/22 na decyzję SKO z 12 października 2022 r., Nr SKO.4170/53/2022 wynika, ze decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dotyczyła m.in. zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o powierzchni zabudowy: 1, 835 ha, objętego niniejszym postępowaniem.

Wobec powyższego Sąd zgodził się z organem II instancji, że wydanie tej decyzji spowodowało, że odpadła negatywna przesłanka do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym uaktualnił się obowiązek organu rozpoznającego wniosek o warunki zabudowy do ustalenia czy zostały spełnione wszystkie pozostałe przesłanki do wydania decyzji, które dotychczas nie były przedmiotem badania organu I instancji, z uwagi na stwierdzony wcześniej brak decyzji środowiskowej.

W świetle powyższych okoliczności Sąd za całkowicie uzasadnione uznał stanowisko Kolegium, że organ I instancji winien wezwać odwołującego do przedstawienia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 31 maja 2022 r., Nr SR-II.6220.4.2022 i rozpoznać wniosek w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy dla planowanej inwestycji.

Majac powyższe na uwadze Sąd za usprawiedliwione unał rozstrzygnięcie organu II instancji uchylające decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Sąd wskazał, że organ I instancji odmawiając wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy ograniczył się do stwierdzenia negatywnej przesłanki, którą był brak decyzji środowiskowej. Okoliczność ta zwalniała organ od dalszych ustaleń. Wydanie decyzji stwierdzającej brak podstaw do przeprowadzenia oceny środowiskowej podważa stanowisko Organu I instancji odmawiające ustalenia warunków zabudowy z powodu nieprzeprowadzenia postępowania w tym zakresie i jednocześnie aktualizuje obowiązek rozpoznania wniosku w całości. W ocenie Sądu stwierdzenie tej okoliczności stanowiło powinność organu II instancji wynikającą z art. 15 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ponieważ wymaga ona przeprowadzenia postępowania w całości. Organ II instancji rozpoznając sprawę meriti dopuściłby się oczywistego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 K.p.a. Doszłoby bowiem do sytuacji, w której całość postępowania zostałaby przeniesiona na etap postępowania odwoławczego, pozbawiając tym samym strony możliwości skorzystania z prawa do złożenia środka odwoławczego. Tym samym Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.

Za całkowicie chybiony Sąd uznał zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu następców prawnych A. Ł.

Wskazał, że postępowanie ze sprzeciwu ograniczone jest wyłącznie do badania prawidłowości wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., a ponadto zarzut pozbawienia prawa do udziału w postępowaniu może skutecznie podnieść jedynie osoba, która została pozbawiona tego udziału w postępowaniu.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151a § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia decyzji organu II instancji jako naruszającej art. 138 § 2 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja ta w sposób nieuzasadniony przekazała sprawę do ponownego rozpatrzernia przez organ I instancji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wiedza organu posiadana z urzędu pozwalała na merytoryczne rozstrzygnięcie oraz orzeczenie co do istity sprawy.

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżaca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wystąpiła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która zdaniem skarżącej kasacyjnie czyni postawiony przez nią zarzut uzasadnionym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z kolei zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpozanie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw na rozprawie nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatruje skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna E. Ł. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena Sądu I instancji w ramach badania zasadności wniesionego sprzeciwu powinna ograniczać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie NSA, zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 151a § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie bowiem Sąd oddalił sprzeciw włąśnie na podstawie tegoż przepisu czyli zastosował go w sprawie.

Sąd wbrew zarzutowi skarżącej kasacyujnie nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. oddalając sprzeciw w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a.

W okolicznościach sprawy uchylenie przez Kolegium decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 27 października 2021 r. nr AR.6730.68.75.2021.BS68, odmawiajacej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycyji pod nazwą: "zespół pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo-handlową, garażami, zespołem miejsc postojowych oraz mury oporowe" na działkach nr [...], [...], [...] i [...] oraz na części terenu działek nr [...], [...], [...] i [...] Obr. [...] położonych przy ulicy [...] w R., i przekazanie sprawy do ponownego rozpozania przez ten organ w myśl art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie odwoławcze czyli rozpoznając sprawę poraz kolejny w jej całokształcie, oczywiście już po wydaniu zaskarżonej decyzji, miał prawo a nawet obowiązek czynić ustalenia, które miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taki charakter miało ustalenie, że decyzją z 31 maja 2022 r., Nr SR-II.6220.4.2022, utrzymaną w mocy przez Kolegium decyzją z 12 października 2022 r., Nr SKO.4170/53/2022, Prezydent Miasta Rzeszowa stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa szesnastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo- handlową, garażami podziemnymi i naziemnymi, zespołami miejsc postojowych, zbiornikami retencyjnymi, stacjami transformatorowymi, murami oporowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną" w R. przy ul. [...] na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] [...].

Nie ulega wątpliwości, że powyższa decyzja odnosi się także do inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jak słusznie zauważył Sąd, potwierdzają to dane z akt administracyjnych dołączonych do skargi w sprawie II SA/Rz 23/22 na decyzję SKO z 12 października 2022 r., nr SKO.4170/53/2022. Decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dotyczyła m.in. zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o powierzchni zabudowy: 1,835 ha, objętych niniejszym postępowaniem.

Wobec tego słuszenie Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że okoliczność wydania ww. decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 27 października 2021 r., która stała się ostateczna 12 października 2022 r. (utrzymanie jej w mocy przez Kolegium), stanowiła wystarczającą podstawę do uchylenia dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 27 października 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji rozpatrywanej w ninieszym postępowaniu. Mocą tej decyzji inwestor wykazał, że wyłączna negatywna przesłanka odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, którą było nieuzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3 , ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.; dalej: "u.u.o.ś.") dla wnioskowanej inwestycji przestała istnieć.

Tym samym organ I instancji nie dokonując wcześniej oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy pod kątem innych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obecnie zobligowany było dokonać takiej oceny. Sprawa nie mogła być merytorycznie rozpatrzona przez Kolegium bowiem organ I instancji wcześniej nie oceniał występowania wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Przejęcie postępowania wyjaśniającego i dowodowego na tym etapie przez Kolegium godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a. bowiem organ odwołąwczy przeprowadziłby zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia bez jakiegokolwiek udziału i stanowiska organu I instancji. Sprawa zostałaby rozpatrzona w przeważającej części przez Kolegium a zatem strony utraciłyby prawo do dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy przez organy administracyjne.

Słuszne jest zatem wskazanie Kolegium, że organ I instancji winien wezwać inwestora do przedstawienia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 31 maja 2022 r., Nr SR-II.6220.4.2022 i rozpoznać wniosek jego wniosek w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy dla planowanej inwestycji, która przecież ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy.

Podzielić należy stanowisko Sądu, że wydanie decyzji stwierdzającej brak podstaw do przeprowadzenia oceny środowiskowej podważa stanowisko organu I instancji odmawiające ustalenia warunków zabudowy w sytuacji gdy brak decyzji środowiskowej był podstawą odmowy. W związku z powyższą decyzją zaktualizował się obowiązek rozpoznania wniosku w całości, w szczególności pod kątem analizy funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym.

Ustalenia jakie zobligowany jest poczynić organ I instancji wykraczają znacząco poza kompetencję organu odwołwczego z art. 136 § 1 K.p.a. do uzupełnienia postępowania dowodowego o dodatkowe dowody i materiały w sprawie. Organu II instancji wyręczyłby organ I instancji i naruszył zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a.

Artykuł 138 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ponieważ wymaga ona przeprowadzenia postępowania w całości lub w znaczącej dla wydania rozstrzygnięcia części. Organ II instancji rozpoznając sprawę meriti, jak domaga się tego skarząca kasacyjnie, dopuściłby się oczywistego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Godząc się na to dopuściłby do sytuacji, w której ustalenia o zasadniczym znaczeniu dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zostałaby dokonane przez organ odwołąwczy, pozbawiając tym samym strony możliwości skorzystania z prawa do złożenia środka odwoławczego.

Zdaniem NSA, zakres koniecznych w sprawie ustaleń jest na tyle duży (przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), że nie sposób mówić o uzupełnieniu materiału dowodowego postępowania. Skoro ograniczono się wcześniej do stwierdzenia braku posiadania decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji, to zasadnicza dla sprawy większość ustaleń nie została przeprowadzona przez organ I instancji. Kolegium mogło posiadać szeroką wiedzę z akt postępowania i z urzędu odnośnie okoliczności sprawy ale nie mogło orzekać jednocześnie pozbawiając stronę dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy. Kolegium nie uchylało się od rozpatrzenia sprawy merytorycznie jak zarzuca skarząca kasacyjnie. W sprawie nie zostały wyjaśnione kwestie (np. nie przeprowadzono oceny analizy urbanistycznej), które wymagały przeprowadzenia postępowania dowoddowego w zasadniczej części.

W tym stanie sprawy Sąd zasadnie stwierdził, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej i nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.

Z powyższych względów, uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie miało uzasadnione podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a Sąd do oddalenia sprzeciwu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.