Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1385/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 188 , 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (obecnie z siedzibą w [...]) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1553/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (obecnie z siedzibą w [...]) na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 23 grudnia 2022 r. nr DKO-WOKO.4028.4.2022.MT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia 4 maja 2022 r. znak I/35/2022 LKO.WKOiZ.5533.67.1.2022.BBT; 2. zasądza od Ministra Edukacji (wcześniej Ministra Edukacji i Nauki) na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (obecnie z siedzibą w [...]) 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1553/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (obecnie z siedzibą w [...] – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej jako "Stowarzyszenie") na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki (dalej jako "Minister") z dnia 23 grudnia 2022 r. znak DKO-WOKO.4028.4.2022.MT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna:

Pismem z dnia 15 kwietnia 2022 r. adresowanym do [...] Kuratora Oświaty (dalej jako "Kurator Oświaty") Stowarzyszenie wniosło o:

1) przeprowadzenie w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), dalej jako "p.o.", kontroli legalności Statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w [...] (dalej jako "Liceum");

2) wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia, na podstawie art. 114 p.o., sprzecznych z prawem postanowień Statutu Liceum;

3) dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu;

4) wydanie Dyrektorowi Liceum zaleceń, co do dostosowania Statutu do wymogów prawa - w zakresie wynikłym z przeprowadzonej kontroli.

Postanowieniem z dnia 4 maja 2022 r. znak I/35/2022 LKO.WKOiZ.5533.67.1.2022.BBT Kurator Oświaty odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia postanowień Statutu Liceum i jednocześnie zdecydował o podjęciu działań kontrolnych w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Kurator Oświaty podkreślił, że postępowanie w sprawie uchylenia statutu lub niektórych jego postanowień wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek czy żądanie strony. W konsekwencji organ stwierdził, że wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nie jest wiążący dla Kuratora, który samodzielnie ocenia jego zasadność. Kurator Oświaty wskazał nadto, że efektem wniosku Stowarzyszenia jest zapowiedź Kuratora podjęcia czynności wynikających z kompetencji określonych w § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego, polegających na kontroli doraźnej w Liceum, podczas której sprawdzone zostaną kwestionowane postanowienia Statutu.

W wyniku rozpoznania zażalenia Stowarzyszenia, w którym wskazano na żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania z urzędu w trybie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", postanowieniem z dnia 23 grudnia 2022 r. znak DKO-WOKO.4028.4.2022.MT Minister utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Minister wskazał, że w ocenie dopuszczalności żądania z art. 31 § 1 k.p.a. bierze się pod uwagę nie tylko cele statutowe i interes społeczny. Konieczne jest zbadanie jeszcze jednej przesłanki wskazanej w ww. przepisie, która ma charakter warunku wstępnego w tym sensie, że jego niespełnienie czyni bezprzedmiotowym test przesłanek celów statutowych i interesu społecznego. Chodzi tu o warunek sformułowany w zdaniu pierwszym art. 31 § 1 k.p.a., uzależniający przyznanie organizacji społecznej legitymacji do żądania wszczęcia postępowania (i udziału w nim) od tego, by było to postępowanie "w sprawie innej osoby". Tą "inną osobą" jest podmiot, któremu k.p.a. przyznaje status strony. W myśl art. 29 k.p.a., poza osobami fizycznymi i prawnymi, będą to państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne - nie posiadające osobowości prawnej. Minister stwierdził, że w rozważanym przypadku, w postępowaniu w przedmiocie kontroli treści statutu na podstawie art. 114 p.o., nie występuje żadna z ww. kategorii. Stroną tego postępowania, może być tylko rada pedagogiczna, a więc organ władzy szkolnej, który Statut Liceum uchwalił (informacja uwidoczniona w Statucie dostępnym na stronie internetowej Liceum). Minister wyjaśnił, że jako że nie jest stroną w rozumieniu k.p.a. Rada pedagogiczna Liceum, nie jest też "inną osobą" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Konsekwencją tej konkluzji jest przyjęcie braku legitymacji Stowarzyszenia do żądania wszczęcia przez Kuratora Oświaty postępowania w sprawie uchylenia Statutu na podstawie ww. przepisu.

Stowarzyszenie wywiodło skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

1) art. 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia zawierającego wydane bez podstawy prawnej rozstrzygnięcie o "podjęciu działań kontrolnych w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego";

2) art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 114 p.o., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organizacja społeczna nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia sprzecznych z prawem postanowień statutu szkoły publicznej oraz dopuszczenia do udziału w nim, gdyż postępowanie takie nie jest "sprawą dotyczącą innej osoby".

W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności (ewentualnie zaś uchylenie) zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 23 grudnia 2022 r. w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie o podjęciu "działań kontrolnych w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego", stwierdzenie nieważności (ewentualnie zaś uchylenie) poprzedzającego postanowienia nr I/35/2022 [...] Kuratora Oświaty znak ŁKO.WKOiZ.5533.67.1.2022.BBT z dnia 4 maja 2022 r. w części orzekającej o podjęciu "działań kontrolnych w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego", uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 23 grudnia 2022 r. znak DKO-WOKO.4028.4.2022.MT w pozostałej części (tj. w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego), uchylenie poprzedzającego postanowienia nr I/35/2022 [...] Kuratora Oświaty znak ŁKO.WKOiZ.5533.67.1.2022.BBT z dnia 4 maja 2022 r. w pozostałej części (tj. w części obejmującej rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego). Stowarzyszenie wniosło także o zasądzenie od Ministra na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.o. kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 2a. Natomiast zgodnie z art. 55 ust. 2 pkt 4 tej ustawy nadzorowi podlega m.in. przestrzeganie statutu szkoły lub placówki. Stosownie natomiast do treści art. 114 p.o. kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektora specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Powołane przepisy, wskazując na kompetencje nadzorcze kuratora oświaty, stanowią o jego wyłącznym prawie do kwestionowania legalności postanowień statutowych bądź statutów wymienionych placówek oświatowych w trybie postępowania administracyjnego, wszczynanego z urzędu. Zarówno z tego przepisu prawnego, ani z innych przepisów tej ustawy nie wynikają w ocenie Sądu pierwszej instancji kompetencje jakichkolwiek innych podmiotów do kwestionowania legalności postanowień statutowych bądź statutów wymienionych placówek oświatowych w trybie postępowania administracyjnego. Możliwość kontroli treści statutu szkoły przysługuje tylko kuratorowi oświaty (ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w przypadku szkół i placówek artystycznych) w postepowaniu wszczętym z urzędu. Stroną takiego postępowania może być wyłącznie organ, który statut nadał lub uchwalił, zaś wniosek osoby trzeciej (np. rodzica jednego z uczniów) nie wszczyna postępowania w tej sprawie i nie nadaje osobie, która wnosi o zbadanie legalności statutu szkoły, charakteru strony jakiegokolwiek postępowania przed kuratorem oświaty. Sąd meriti podniósł nadto, że prawo wewnętrzne (zakładowe), a do takiego należy zaliczyć statut szkoły, nie jest źródłem powszechnie obowiązujących norm prawa. Wniosek osoby trzeciej nie wszczyna automatycznie postępowania w tej sprawie i nie nadaje osobie, która wnosi o zbadanie statutu szkoły, charakteru strony jakiegokolwiek postępowania przed kuratorem oświaty. Z tego względu w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo uznały, że nie została spełniona (i nie mogła być spełniona) określona w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka wystąpienia organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z treści ww. przepisu wynika, że przy ocenie słuszności żądania z art. 31 § 1 k.p.a. bierze się pod uwagę nie tylko cele statutowe i interes społeczny. Niezbędne było także zbadanie przesłanki wskazanej w powyższym przepisie, która ma charakter warunku wstępnego co oznacza, że jego niespełnienie czyni bezprzedmiotowym test przesłanek celów statutowych i interesu społecznego. Taką przesłanką uzależniającą przyznanie organizacji społecznej legitymacji do żądania wszczęcia postępowania (i udziału w nim) jest okoliczność, by było to postępowanie "w sprawie innej osoby". Tą "inną osobą" jest zaś podmiot, któremu k.p.a. przyznaje status strony. Zgodnie z art. 29 k.p.a., poza osobami fizycznymi i prawnymi, będą to państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne - nie posiadające osobowości prawnej. Jak wynika z treści art. 114 P.o. w postępowaniu w przedmiocie kontroli treści statutu nie występuje żadna z powyżej wymienionych kategorii osób. Stroną tego postępowania, może być tylko rada pedagogiczna, a więc organ władzy szkolnej, który Statut Liceum uchwalił, co wynika ze statutu szkoły. Organizacja społeczna nie może zatem żądać wszczęcia postępowania, które nie dotyczyłoby interesu prawnego lub obowiązku jakiegokolwiek podmiotu mogącego z tej przyczyny uzyskać status strony postępowania administracyjnego. Z treści art. 31 § 1 k.p.a. wynika zatem, że organizacja społeczna, składająca wniosek na podstawie tego przepisu nie występuje we własnej sprawie administracyjnej jako strona postępowania. Jej kompetencje do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do takiego postępowania na prawach strony postępowania nie są samoistne. Wiążą się ściśle z konkretną, indywidualną sprawą administracyjną innej osoby, podmiotu, legitymowanego do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, czyli mającego w rozumieniu art. 28 k.p.a. własny interes prawny w rozstrzygnięciu jego sprawy administracyjnej. W konsekwencji, organizacja społeczna nie może żądać wszczęcia postępowania, które nie dotyczyłoby interesu prawnego lub obowiązku jakiegokolwiek podmiotu mogącego ze względu na ten interes uzyskać status strony postępowania administracyjnego. Skoro żądanie Stowarzyszenia przeprowadzenia kontroli w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego nie stanowi żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.), a jedynie wypełnienia zadań powierzonych kuratorowi oświaty, natomiast wniosek osoby trzeciej nie wszczyna postępowania z art. 114 p.o., to nie było podstaw do rozważania przez organ, czy wszczęcie postępowania administracyjnego w takiej sprawie oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz czy przemawia za tym interes społeczny. Z tego względu, zarzut Stowarzyszenia dotyczący naruszenia art. 31 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 114 p.o. uznać należało za bezzasadny.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego bez podstawy prawnej o "podjęciu działań kontrolnych w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego", Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą do podjęcia ww. działań przez organ jest art. 51 ust. 1 pkt 1 p.o. Stosownie do jego treści Kurator oświaty, w imieniu Wojewody, sprawuje w szczególności nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 2a. Natomiast zgodnie z art. 55 ust. 2 pkt 4 nadzorowi podlega m.in. przestrzeganie statutu szkoły lub placówki. Powyższy przepis stanowił podstawę do podjęcia działań kontrolnych przez organ. Brak jego wyszczególnienia w postanowieniu wydanym na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. przez organ pierwszej instancji nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa, które powodowałoby stwierdzenie nieważności czy też skutkowało jego uchyleniem. Przedmiotem sprawy jest wniosek złożony na podstawie art. 31 k.p.a., którego procedowanie jest zakończone wydaniem postanowienia, o którym mowa w § 2 tego przepisu, tj. postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu albo postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej na które służy zażalenie.

Podsumowując, w ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowo organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek złożony przez Stowarzyszenie w sprawie uchylenia postanowień statutu Liceum i postanowił podjąć z urzędu działania kontrolne w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego. Postępowanie w sprawie uchylenia statutu lub niektórych jego postanowień wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek czy żądanie strony. Wniosek Stowarzyszenia nie był zatem wiążący dla organu, który samodzielnie ocenia jego zasadność.

Stowarzyszenie wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego:

- art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 114 p.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie została przez skarżącego spełniona określona w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka wystąpienia organizacji społecznej "w sprawie dotyczącej innej osoby";

- art. 51 ust. 1 pkt 1 p.o. oraz art. 55 ust. 2 pkt 4 p.o., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy te stanowią podstawę do orzekania o podjęciu "działań kontrolnych w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego" w drodze postanowienia;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na skutek nieprawidłowego przyjęcia, iż Stowarzyszenie jako organizacja społeczna nie było uprawnione do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia na podstawie art. 114 p.o. sprzecznych z prawem postanowień statutu szkoły;

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na skutek nieprawidłowego przyjęcia, iż postanowienie organu pierwszej instancji w części orzekającej o podjęciu "działań kontrolnych w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego" oraz postanowienie organu drugiej instancji w części utrzymującej w mocy powyższe rozstrzygnięcie nie były wydane bez podstawy prawnej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i w konsekwencji: stwierdzenie nieważności (ewentualnie zaś uchylenie) zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 23 grudnia 2022 r. znak DKO-WOKO.4028.4.2022.MT w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie o podjęciu "działań kontrolnych w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego", stwierdzenie nieważności (ewentualnie zaś uchylenie) poprzedzającego postanowienia nr I/35/2022 [...] Kuratora Oświaty znak ŁKO.WKOiZ.5533.67.1.2022.BBT z dnia 4 maja 2022 r. w części orzekającej o podjęciu "działań kontrolnych w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego", uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 23 grudnia 2022 r. znak DKO-WOKO.4O28.4.2O22.MT w pozostałej części (tj. w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego), uchylenie poprzedzającego postanowienia nr I/35/2022 [...] Kuratora Oświaty znak ŁKO.WKOiZ.5533.67.i.2O22.BBT z dnia 4 maja 2022 r. w pozostałej części (tj. w części obejmującej rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego). Ewentualnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie złożyło stosowny wniosek, a Minister nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagały zarzuty kasacyjne opisane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 114. p.o., czego skutkiem było nieprawidłowe przyjęcie, że skarżące Stowarzyszenie nie spełniło określonej w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanki wystąpienia organizacji społecznej "w sprawie dotyczącej innej osoby" - i w konsekwencji - nieprawidłowe oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania.

Z kolei Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skoro żądanie przeprowadzenia kontroli w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego nie stanowi żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie wypełnienia zadań powierzonych kuratorowi oświaty, zaś wniosek osoby trzeciej nie wszczyna postępowania z art. 114 p.o., to nie było podstaw do rozważania przez organ, czy wszczęcie postępowania administracyjnego w takiej sprawie oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz czy przemawia za tym interes społeczny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji jest w realiach rozpatrywanej sprawy, zainicjowanej wnioskiem Stowarzyszenia złożonym w trybie art. 31 § 1 k.p.a., nieprawidłowe.

Wyjaśnić w związku z tym należy, że pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana. Organizacja społeczna może być bowiem stroną postępowania administracyjnego (art. 28 i 29 k.p.a.), organ organizacji społecznej – organem, przed którym toczy się postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 2 k.p.a.), lub organem zajmującym stanowisko w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną (art. 106 k.p.a.). Zgodnie zaś z przepisem art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. W sytuacji, gdy organizacja społeczna nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić mu swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 30 § 5 k.p.a.). Na tle powyższych regulacji na organie administracji publicznej ciąży obowiązek starannego rozważenia przesłanek udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przy uwzględnieniu zasady, że wyżej wskazane formy udziału organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu powinny być ściśle rozgraniczane, a łączenie ich w jednym i tym samym postępowaniu jest z założenia niedopuszczalne (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 31 k.p.a.; t.2 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX/el. 2024).

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (pkt 1) i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast stosownie do treści § 2 tego artykułu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu, lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Z treści powołanych przepisów wynika, że złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu czy też na wniosek, wymaga zweryfikowania go w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. i wypowiedzenie się w tej kwestii w formie postanowienia. Zatem organ, do którego zostało skierowane żądanie organizacji społecznej, ocenia czy żądanie organizacji jest uzasadnione jej celami statutowymi i czy spełniona jest przesłanka istnienia interesu społecznego, rozstrzygając o tym w formie postanowienia. Przy czym niespełnienie powołanych przesłanek i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, zamyka postępowanie wstępne i nie ma potrzeby (i możliwości) wydawania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odrębnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r.; sygn. akt II OSK 234/15). Natomiast nawet stwierdzenie, że organizacja społeczna jest legitymowana do wniesienia żądania, nie obliguje organu do wszczęcia postępowania, o ile żądanie takie jest bezzasadne z innych powodów. Także jednak w tym wypadku organ winien wydać postanowienie, co wynika z brzmienia art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a. Analiza konstrukcji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania składa organizacja społeczna, a podany przez nią stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia rozstrzygającego o takim żądaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2024 r.; sygn. akt III OSK 1116/23).

Na tle powyższych, generalnych zapatrywań podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r.; sygn. akt II OSK 2325/18 oraz z dnia 10 lipca 2019 r.; sygn. akt II OSK 2210/17), że wniosek organizacji społecznej może dotyczyć tych postępowań, które podlegają wszczęciu z urzędu, postępowań w trybach nadzwyczajnych, a także postępowań wszczynanych na wniosek tylko wówczas, jeśli zachodzą przesłanki z art. 61 § 2 k.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone przez organizację społeczną podlega bowiem rozpoznaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. a nie art. 61a § 1 tej ustawy (zob. w tym zakresie H. Knysiak- Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX/el. 2023). Ponadto nie budzi wątpliwości, że przepisy szczególne mogą wyłączyć możliwość występowania organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony. Tytułem przykładu wskazać należy, że z mocy art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Takiej regulacji, wykluczającej a limine stosowanie art. 31 k.p.a., nie zawarto w treści art. 114 p.o. W tym miejscu należy odnotować, że zgodnie z art. 114 p.o. kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektora specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Powołany wyżej przepis przewiduje możliwość kontroli treści statutu szkoły lub placówki publicznej przez kuratora oświaty (a w przypadku szkół i placówek artystycznych – przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego) i ewentualnego jego uchylenia w całości lub części, jeżeli wykazuje on sprzeczność z prawem, w drodze indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji. Wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (placówki) publicznej następuje zawsze z urzędu. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być nie tylko decyzja wydana w wyniku wszczętego z urzędu przez kuratora oświaty na podstawie art. 114 p.o. postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (postępowania jurysdykcyjnego), ale również postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2024 r.; sygn. akt III OSK 1378/23).

Wskazać należy, że w realiach rozpatrywanej sprawy pismem z 15 kwietnia 2022 r. skierowanym do [...] Kuratora Oświaty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o:

1) przeprowadzenie w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego, na podstawie art. 51 ust. 1 p.o., kontroli legalności Statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w [...];

2) wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia, na podstawie art. 114 p.o., sprzecznych z prawem postanowień Statutu Liceum;

3) dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu;

4) wydanie Dyrektorowi Liceum zaleceń, co do dostosowania Statutu do wymogów prawa - w zakresie wynikłym z przeprowadzonej kontroli.

W kontekście powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku ze złożonym wnioskiem Stowarzyszenia organ pierwszej instancji powinien postanowieniem wszcząć z urzędu wnioskowane postępowanie i orzec o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu albo postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania (w tej sytuacji nie ma potrzeby wydawania odrębnego postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu). Podkreślenia przy tym wymaga, że organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Ponadto istotnym jest wskazanie, że w uzasadnieniu złożonego przez organizację żądania wszczęcia postępowania należy określić cele statutowe organizacji społecznej, względnie dołączyć odpis statutu. W razie stwierdzenia braków formalnych podania organ powinien stosować odpowiednio przepisy art. 64 i n. k.p.a. Powyższe zasady obowiązują także w odniesieniu do żądania przez organizację społeczną dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. Co nadto istotne, wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna odbywać się w związku z art. 7 i 77 k.p.a., co oznacza, że to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności żądań zgłoszonych przez organizację społeczną. Analiza akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy determinuje konstatację, że organ pierwszej instancji nie rozważał w ogóle, czy Stowarzyszenie spełniło przesłanki określone w treści art. 31 § 1 k.p.a., uznając a limine, że nie jest w uprawnione do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia statutu szkoły publicznej albo niektórych jego postanowień. W przedstawionych wyżej okolicznościach takie zapatrywanie organu pierwszej instancji zaaprobowane przez Ministra i następnie przez Sąd pierwszej instancji uznać należy za nieprawidłowe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podnosi trafnie, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jakoby organizacja społeczna w przypadku postępowań prowadzonych w trybie art. 114 p.o. w ogóle nie mogła spełnić określonej w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanki wystąpienia organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby prowadziłoby zasadniczo do całkowitego wyłączenia stosowania art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w odniesieniu do tego rodzaju postępowań administracyjnych. Zasadnie skarżące Stowarzyszenie argumentuje, że gdyby ustawodawca chciał wykluczyć udział czynnika społecznego w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w trybie art. 114 p.o., to zastrzegłby to wprost w przepisie tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę – wbrew stanowisku organów jak i Sądu pierwszej instancji – uznać należy, że do postępowania określonego w art. 114 p.o. regulacje zawarte w k.p.a. znajdują zastosowanie. Do przedmiotowej konkluzji prowadzi zarówno okoliczność, że powołany przepis odnosi się wprost do "decyzji", jak również to, że regulacja ta przewiduje prawo wniesienia środka odwoławczego przewidzianego w k.p.a. to jest odwołania. Nadto nie można tracić z pola widzenia, że art. 114 p.o. wskazuje stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie uchylenia statutu szkoły publicznej albo niektórych jego postanowień, którą jest organ, który nadał lub uchwalił statut. Należy mieć również na uwadze okoliczność, że p.o. zawiera zasadniczo regulacje z zakresu prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Jeżeli zaś ustawodawca w treści art. 114 p.o. nie zawarł regulacji wykluczającej a limine stosowanie art. 31 k.p.a., przepis ten będzie miał w takiej sprawie zastosowanie. Ponadto należy mieć na uwadze, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa bardziej dogłębnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Taki pogląd - aprobowany w pełni przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę - został wyrażony w orzecznictwie sądowym (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 listopada 2017 r.; sygn. akt II OSK 314/17 oraz z dnia 17 kwietnia 2019 r.; sygn. akt II OSK 1380/17).

W związku z powyższym zarzuty opisane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za zasadne.

Skuteczność powyżej opisanych zarzutów determinujących konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie postanowień w całości czyni w istocie zbędnym odnoszenie się do zarzutów opisanych w pkt 3 i 4 petitum wniesionej skargi kasacyjnej, które na tle meritum sporu dotyczą kwestii o charakterze drugorzędnym. Na marginesie należy jednakże wskazać, że wydając postanowienie w trybie art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej winien - jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - ograniczyć treść wydawanego postanowienia do kwestii wprost określonych przez ustawodawcę w dyspozycji wskazanego przepisu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie postanowień organów obydwu instancji.

O zwrocie od Ministra Edukacji (wcześniej Ministra Edukacji i Nauki) na rzecz skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia kosztów postępowania sądowego za obydwie instancje (w kwocie 660 złotych) orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 360 złotych oraz koszty sądowe w łącznej kwocie 300 złotych obejmującej wpisy od skargi i skargi kasacyjnej oraz opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien procesowo ustosunkować się do wniosku skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia uwzględniając wykładnię przepisów zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.