Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 632/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 13zw ust 8 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art.107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Tomasz Smoleń /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W.I. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 12 października 2023 r., nr 9009-2023-673 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. I. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 12 października 2023 r., nr 9009-2023-673 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] skarżący złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. Do wniosku skarżący złożył załącznik: faktury VAT RR: nr [...] z dnia 5 maja 2023r., nr [...] z dnia 8 maja 2023 r., [...] z dnia 10 maja 2023 r., [...] z dnia 9 maja 2023 r., [...] z dnia 16 maja 2023 r. dokumentujące sprzedaż pszenicy.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej sprawy w ramach wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. w dniu 28 sierpnia 2023 r., organ I instancji, wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy.

Od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 28 sierpnia 2023 r. odwołanie skarżący złożył.

Organ II instancji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym ponownie przeanalizował dokumenty dostarczone przez wnioskodawcę, a w szczególności treść wniosku złożonego z 6 lipca 2023 r., o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. Ponadto organ w kontroli administracyjnej sprawdził czy skarżący spełnia wszystkie warunki określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187, z późn. zm., dalej rozporządzenie) i na tej podstawie doszedł do wniosku, że organ I instancji wydając przedmiotową decyzję, dokonał prawidłowych ustaleń, co do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem koniecznym, aby producent rolny mógł otrzymać pomoc finansową w zakresie wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r., zgodnie z przepisami § 13zw ust. 8 pkt. 1 rozporządzenia jest otrzymanie płatności do uprawy pszenicy lub gryki w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. Jak wynika z analizy sprawy za 2022 r., skarżący we wniosku na 2022 r. nie zadeklarował uprawy pszenicy na żadnej ze swoich działek. W związku z powyższym podnoszony przez stronę fakt, iż niniejsza decyzja "narusza § 13zw ust. 8 pkt 1 rozporządzenia w sytuacji gdy wskazany przepis odnosi się do wysokości przyznanej pomocy i nie ustanawia żadnego obowiązku" należy uznać za nieuzasadniony, gdyż organ nie mógł w żaden sposób przeliczyć wysokości przyznanej pomocy w roku 2022, ponieważ nie było takiej uprawy w deklaracji w roku 2022 r., natomiast w § 13zw ust. 8 pkt 2 lit. a rozporządzenia wprost i jednoznacznie określone zostało, iż wysokość pomocy nie może przekroczyć iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw pszenicy lub gryki stanowiącej iloraz liczby ton pszenicy lub gryki wynikającej z załączonych faktur i liczby 5,5 - w przypadku pszenicy, zatem przy braku zadeklarowania uprawy pszenicy w 2022 r. maksymalna wysokość pomocy wyniosłaby 0 zł. W związku z powyższym powyższy zarzut, należy uznać za bezpodstawny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości; ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. skarżący wniósł również o rozważanie stwierdzenia nieważności w całości decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie skarżącemu od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 15 k.p.a. poprzez zmianę podstawy materialnoprawnej decyzji przez organ II instancji, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. § 13zw ust 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nie przyznanie pomocy finansowej w sytuacji gdy Skarżący spełnił wymagane powyższym przepisem przesłanki;

3. § 13zw ust. 7-8 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieudzielenie pomocy finansowej Skarżącemu z powodu nie spełnienia przez niego obowiązku określonego w powyższym przepisie w sytuacji gdy wskazany przepis nie ustanawia żadnych dodatkowych warunków otrzymania pomocy od tych wymienionych w § 13zw ust 1 rozporządzenia, a wyłącznie wskazuje sposób określenia wysokości pomocy oraz jego górną granicę;

4. art. 107 § 3 k.p.a. przez brak sporządzenia odpowiedniego uzasadnienia decyzji przez organ II instancji, zawierającego wskazanie dlaczego w podstawie decyzji wydanej przez organ II instancji znajdują się przepisy § 13zw ust. 1-3 i 7-8 rozporządzenia w sytuacji gdy z samego uzasadnienia wynika, że producent musi spełnić wszystkie warunki, o których mowa w § 13 ust 1-10 rozporządzenia.

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji , podczas gdy organ II instancji powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylić decyzję i orzec co do istoty.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Zgodnie natomiast z treścią art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten wprowadza zasadę dwuinstancyjności polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dla jej zachowania nie jest wystarczające stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz przedmiotu postępowania, w tym podstawy prawnej. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji. Tożsamość przedmiotowa sprawy jest natomiast zachowana, gdy organ odwoławczy orzeka w takim samym zakresie, jak uczynił to organ I instancji. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy orzeka powtórnie w całokształcie sprawy i w granicach wyznaczonych decyzją organu I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, sprawdzenie czy rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu w każdym jego aspekcie. Organ odwoławczy nie może zatem orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ I instancji. W szczególności zaś zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy czy też orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszej instancji prowadzi do naruszenia tożsamości sprawy, a w konsekwencji zasady dwuinstancyjności.

W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut zmiany podstawy materialnoprawnej decyzji przez organ II instancji. W przedmiotowej sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I, jak i II instancji był § 13 rozporządzenia. Przy czym organ I instancji w wydanej decyzji powołując jej podstawę prawną wskazał § 13zw ust. 1-3 rozporządzenia. Jednakże w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść § 13zw ust. 7 i 8 rozporządzenia i z samego uzasadnienia wynika, że wskazane ustępy § 13zw rozporządzenia również były podstawą wydanej decyzji. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji już określając podstawę prawną swej decyzji przywołał § 13zw ust. 1-3, 7-8 rozporządzenia. W tych okolicznościach nie można zasadnie zarzucać organowi II instancji zmianę podstawy materialnoprawnej decyzji. Z powyższych względów zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi nie może być uznany za zasadny.

W myśl § 13zw ust. 1-3 rozporządzenia, w 2023 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:

1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472;

3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy;

3a) który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r.

4) który złożył w 2022 r. wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

5) (uchylony).

1a. Pomocy, o której mowa w ust. 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot.

2. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana do wysokości środków przewidzianych na realizację tej pomocy w planie finansowym Agencji, według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w ust. 3 pkt 1.

3. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana:

1) na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na jej stronie internetowej;

2) w wysokości ustalonej zgodnie z ust. 8 i 9.

Zgodnie z § 13zw ust. 7 rozporządzenia do wniosku, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, dołącza się kopie faktur VAT lub ich duplikaty potwierdzające sprzedaż pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. Ponadto zgodnie z § 13zw ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów wysokość pomocy nie może przekroczyć iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw pszenicy lub gryki:

1) do której producent rolny otrzymał płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r., pomniejszonej o powierzchnie upraw pszenicy lub gryki, do której przyznano pomoc, o której mowa w § 13zt ust. 1;

2) stanowiącej iloraz liczby ton pszenicy lub gryki wynikającej z załączonych faktur i liczby:

5,5 - w przypadku pszenicy,

1,6 - w przypadku gryki.

Analizując powyższą regulację stwierdzić należy, że wolą prawodawcy było aby wysokość pomocy nie przekroczyła iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw pszenicy lub gryki do której producent rolny otrzymał płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r. Zatem organy prawidłowo uznały, że przy sprawy weryfikacji podlega wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich za 2022 rok, a także rodzaj i powierzchnia uprawy: pszenica lub gryka.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. nie zadeklarował pszenicy, na żadnej z deklarowanych działek. Trafności tego stwierdzenia skarżący na żadnym etapie postepowania nie podważył. W konsekwencji czego zasadnie organy stwierdziły, że nie został spełniony warunek przyznania płatności wynikający z przepisu zawartego w § 13zw ust 8 pkt 1 rozporządzenia konsekwencją czego jest prawidłowa decyzja o odmowie przyznania skarżącemu pomocy. W tej sytuacji zarzuty zawarte w pkt 2. i 3. petitum skargi nie maja uzasadnionych podstaw.

W ocenie składu orzekającego niezasadny jest również zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a. Według tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak już wcześniej Sąd zwrócił uwagę, organy ustaliły, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. nie zadeklarował pszenicy, na żadnej z deklarowanych działek. W świetle regulacji zawartej w § 13zw ust 8 pkt 1 rozporządzenia ustalenie to legło u podstaw i był główną przyczyną odmowy przyznania skarżącemu pomocy. Wskazanych ustaleń organów skarżący nie zwalczył.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowi jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Przepis ten nie określa przesłanek wydania decyzji przez organ odwoławczy, z wyjątkiem tzw. decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2. Oznacza to, że organ odwoławczy może oceniać zaskarżoną odwołaniem decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem i z punktu widzenia jej celowości i słuszności (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 138).

Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). "Utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2021 r., IV SA/Po 1827/20). Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza więc, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji, czyli organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Podkreśla się także zasadnie, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Skoro organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy i ocenie zasadności odwołania uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a przeprowadzone postępowanie nie narusza przepisów prawa, to zasadnie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, skoro zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, to skarga podlegała oddaleniu, jako bezzasadna - na podstawie art. 151 p.p.s.a.