Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1885/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 124/14 w sprawie ze skargi M S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S z dnia [..] sierpnia 2013 r., nr [..], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S na rzecz M S 8080 zł (osiem tysięcy osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w G (dalej: WSA w G lub Sąd I instancji) oddalił skargę M S (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S (dalej: SKO) z dnia [..] listopada 2013 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta S określił M S, prowadzącej dotowane szkoły, że jest zobowiązana zwrócić do budżetu Miasta S dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 92.493,85 zł oraz nierozliczoną w kwocie 163,39 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ podał, że szkoły niepubliczne prowadzone przez skarżącą otrzymały dotacje podmiotowe w latach: 2009, 2010, 2011. Dotacje mogły być wykorzystane do końca roku budżetowego wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Organ uznał, że podmiot prowadzący szkoły, wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem kwotę 92.493,85 zł, na którą składają się wydatki związane z obsługą umowy leasingu operacyjnego samochodu FORD Transit w wysokości 33.184,65 zł; wydatki związane z wykonaniem instalacji nawadniającej boisko w wysokości 41.462,55; zakup ciągnika w kwocie 17.000 zł; opłata za usługę agroturystyczną w kwocie 846,65 zł.

Decyzją z dnia [..] listopada 2013 r. SKO:

- uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej dotacji nierozliczonej w kwocie 163,39 zł i określiło, że część dotacji niewykorzystanej do końca 2009 r. stanowi kwotę 10,04 zł, natomiast w części dotyczącej dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem utrzymało w mocy decyzję organu I instancji;

- uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie nakazania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i nierozliczonej oraz określenia kwoty odsetek i w tym zakresie nakazało zwrot dotacji niewykorzystanej oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w innej wysokości.

W ocenie organu odwoławczego do wydatków bieżących szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej nie mogą być zaliczane wydatki majątkowe, tj. nabycie środków trwałych (samochód, traktor), ani modernizacja przeprowadzona w obcych środkach trwałych. Wydatki te nie są związane bezpośrednio z procesem nauczania zawodowego, a zatem nie można ich uznać za realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. W pośredni sposób nabycie środków trwałych, bądź ich ulepszenie może mieć wpływ na zakres wykazany w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dalej: u.s.o., ale skoro nie są to wydatki bieżące, to nie mogą być sfinansowane z otrzymanej dotacji.

WSA w G oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że skarżąca prowadząc Szkołę Mistrzostwa Sportowego zawarła umowę dzierżawy boiska na okres od dnia 1 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Przedmiotem tej umowy było nieodpłatne korzystanie z boiska szkolnego, które jest własnością innej szkoły, zgodnie z ustalonym harmonogramem. W umowie dzierżawca zobowiązał się m.in. do koszenia płyty boiska, zgrabiania skoszonej trawy, wałowania, aeracji i niwelacji terenu, wykonywania dosiewek traw, piaskowania terenu i zasypywania dołów, wielokrotnego nawożenia powierzchni boiska podczas okresu wegetacyjnego, wielokrotnego koszenia boiska podczas okresu wegetacyjnego oraz innych czynności, które mogą wyniknąć w trakcie realizacji.

Z umowy dzierżawy nie wynikał obowiązek wykonania systemu nawadniającego, a strony tej umowy w toku postępowania administracyjnego oświadczyły, że przed zawarciem umowy boisko nie było wyposażone w instalację nawadniającą.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Ponadto dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Wysokość dotacji zależy przy tym od ilości uczniów danej szkoły (art. 90 ust. 3 u.s.o.). Jakkolwiek przyznanie dotacji pozostaje w ścisłym związku z ilością uczniów, którzy uczęszczają i pobierają naukę w szkole, to jej wydatkowanie zostało ograniczone przez określenie celów, na jakie może być dotacja wydatkowana.

Pojęcie "wydatków bieżących" powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie art. 165a ust. 6 uprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych z 2005 r. oraz art. 236 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.

Do wydatków bieżących w zakresie działalności dydaktycznej, opiekuńczej i wychowawczej należy zaliczyć wydatki związane z ponoszeniem kosztów osobowych i materiałowych, a także kosztów utrzymania (eksploatacji) obiektów własnych i korzystania z obiektów obcych. Do wydatków bieżących szkoły nie mogą być zaliczane wydatki majątkowe, takie jak nabycie środków trwałych, czy też modernizacja przeprowadzona w obcych środkach trwałych, ponieważ nie są one bezpośrednio związane z procesem nauczania zawodowego, a zatem nie można ich uznać za realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że kwota zakwestionowanej dotacji w wysokości 41.462,55 zł, na którą składa się wykonanie instalacji nawadniającej boisko wraz z jej projektem, stanowi rodzaj czynszu dzierżawnego. Wydatki związane z wykonaniem instalacji nawadniającej znajdują się w kategorii ulepszenia obcego środka trwałego, nie jego remontu, stanowiąc tym samym wydatek majątkowy, prowadzący do zwiększenia wartości użytkowej boiska.

WSA w G za wydatek majątkowy uznał zakup ciągnika Ursus C-355 za cenę 17.000, który zwiększył w istocie majątek skarżącej. Tego wydatku nie można było pokryć z otrzymanej dotacji oświatowej.

Odnośnie wykorzystania dotacji oświatowej na wydatki leasingowe w wysokości 33.184,65 zł Sąd I instancji wskazał, że na dzień wydania decyzji przez SKO samochód marki FORD Transit należał już do skarżącej. Niewątpliwie zatem samochód ten zwiększył prywatny majątek strony skarżącej prowadzącej szkołę. W konsekwencji wydatki związane z samochodem, które w kontrolowanym okresie stanowiły kwotę 33.184,64 zł, są wydatkiem majątkowym, a nie bieżącym w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o.

M S zaskarżyła wyrok w części, w jakiej oddala on skargę na decyzję SKO w zakresie, w jakim ta decyzja utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta S, co do określenia, że dotacja ponad kwotę 17.846,65 zł (tj. co do kwoty 74.647,20 zł), została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz w zakresie w jakim decyzja ta nakazuje zwrot dotacji ponad kwotę 17.846,65 zł (tj. w zakresie nakazania zwrotu dotacji w kwocie 74.647,20 zł) oraz w zakresie nakazania zapłaty odsetek od kwoty 74.647,20 zł. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że skarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem przywołanych przepisów k.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności i niedokonaniu ustaleń istotnych dla zastosowania prawa materialnego, bowiem SKO nie wyjaśniło czy strony umowy dzierżawy, zawartej przez skarżącą oraz Z S A w dniu 1 września 2009 roku, umówiły się na zapłatę czynszu dzierżawnego w formie świadczenia polegającego na budowie instalacji nawadniającej, mimo że okoliczność ta była podnoszona przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, bowiem w razie ustalenia, że świadczenie to zostało dokonane tytułem zapłaty czynszu dzierżawnego, powinno być ono zakwalifikowane jako wydatek bieżący szkoły w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827);

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a:

a) naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. i w związku z art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 13 czerwca 2013 r., poprzez błędną ocenę wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o. dokonanej przez SKO, wyrażającą się nieprawidłową interpretacją pojęcia "wydatków bieżących szkoły lub placówki";

b) naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. oraz art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 13 czerwca 2013 r., poprzez błędną ocenę zastosowania art. 90 ust. 3d u.s.o. dokonanego przez SKO, wyrażające się w przyjęciu, że wydatkami bieżącymi szkoły, w rozumieniu tego przepisu, nie są wydatki związane z obsługą umowy leasingu operacyjnego, czego rezultatem było oddalenie skargi.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów procesowych, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna M S oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji odnosi się w pierwszej kolejności do jej zarzutów procesowych, gdyż stwierdzenie w postępowaniu kasacyjnym, że w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa przed organami oraz Sądem I instancji daje podstawę do oceny prawidłowości stosowania prawa materialnego.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty mają oparcie prawne i w tym znaczeniu nie mogły być one podstawą jej uwzględnienia.

W ocenie NSA zupełnie nietrafny i niemający zastosowania jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. odsyłający do właściwych przepisów k.p.a., a więc art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Strona stawiając taki zarzut, twierdzi, że stan faktyczny sprawy został ustalony i oceniony przez organy z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające. Akceptacja takiej praktyki przez Sąd I instancji doprowadziła do tego, że skarżony wyrok narusza art. 145 § 1pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 151. Tak zbudowany zarzut jest wadliwy, bowiem Sąd I instancji nie może równocześnie naruszyć obu przepisów. Wskazana wada nie skutkuje niemożnością rozpoznania skargi kasacyjnej, jest jednak wadliwością, która nie powinna mieć miejsca w profesjonalnym środku prawnym. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji były decyzje, co do których ten Sąd stwierdził, że odpowiadają prawu. Z tego powodu oddalił skargę. Skoro strona stoi na stanowisku, że Sąd I instancji działał wadliwie, to powinna konsekwentnie podnosić wadę w stosowaniu art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy, bo przecież tego przepisu WSA w G nie stosował. Poza tym podkreślić należy, że oceniany zarzut kasacyjny jest chybiony merytorycznie. Analiza akt sprawy jednoznacznie potwierdza, że stan sprawy jest niewątpliwy, natomiast sporna jest jego ocena prawa. Nawet ta cześć zarzutu, która odnosi się do stanowiska dyrektora Z S A, związanego z określeniem zakresu i przedmiotu dzierżawy szkolnego boiska oraz związanych z tym obciążeń, wynika ze zgromadzonych dokumentów. Zatem prowadzenie w tym zakresie innego dowodu na tę okoliczność nie znajduje prawnego i logicznego uzasadnienia. Z tego względu nieprzeprowadzenie takiego dowodu przed organami i akceptowanie takiej sytuacji przez Sąd I instancji nie daje podstaw do twierdzenia, że w tym zakresie stan sprawy został ustalony z naruszeniem prawa. Wobec takiego stwierdzenia przyjąć należało, że zarzut procesowy skargi kasacyjnej nie ma prawnego usprawiedliwienia.

W ocenie NSA inaczej należy ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna ujmuje je w dwóch wariantach, kwestionujących naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3d u.s.o. Również i te zarzuty zbędnie podnoszą równoczesne naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz art. 151 p.p.s.a., jednak ich istota sprowadza się do zakwestionowania przez stronę prawidłowości wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o. Błąd wykładni w tym zakresie sprowadza się do mylnego i nieprawidłowego ustalenia przez organy treści pojęcia "wydatków bieżących" szkoły lub placówki, która korzysta z dotacji na prowadzenie szeroko rozumianej działalności oświatowej. Skutkiem wadliwej wykładni spornego zwrotu ustawowego było wadliwe zastosowanie do skarżącej kasacyjnie dyspozycji art. 90 ust. 3d u.s.o., który w połączeniu z właściwymi przepisami u.f.p. doprowadził do orzeczenie w stosunku do niej obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, o jakim stanowi art. 90 ust. 3d u.s.o. W stanie faktycznym sprawy, orzeczenie o zwrocie dotacji w wysokości określonej w zaskarżonych decyzjach nie ma prawnego oparcia, zatem akceptowanie tej sytuacji przez skarżony wyrok jest działaniem naruszającym prawo i w tym znaczeniu wyrok Sądu I instancji jest wadliwy.

Zarzut postawiony przez stronę w taki sposób należy uwzględnić. Sąd II instancji podkreśla, że organy, a za nimi WSA w G, przyjęły, że pojęcie wydatków bieżących jakim posługuje się ustawa w art. 90 ust. 3d u.s.o. nie może być wprost utożsamiane z takim terminem na gruncie u.f.p. Sąd I instancji i organy wprost twierdzą, że w obu sytuacjach chodzi o takie same rodzajowo wydatki. Z takim poglądem nie można się zgodzić. Wprawdzie w orzecznictwie NSA pojawiły się takie stanowiska, jednak na gruncie konkretnej sprawy tezy w nich wyrażone powinny być punktem wyjścia do argumentacji na rzecz przyjęcia specyfiki wydatku, który ma być oceniany pod kątem realizacji celu dopuszczonego w ustawie. Niewątpliwie niektóre wydatki bieżące pojawiające się u podmiotu dotowanego będą zbieżne z wydatkami bieżącymi zdefiniowanymi w u.f.p. Jednak te zbiory nie muszą, a nawet nie mogą być tożsame, bowiem muszą być odnoszone do celów działalności prowadzonej przez podmiot korzystający z dotacji na prowadzenie placówki oświatowej, w tym szkoły. Zdaniem NSA powinny być nawet odnoszone do specyfiki danej szkoły. Z tego powodu stosowanie "automatyzmu pojęciowego", jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie może spotkać się z akceptacją. Zdaniem Sądu II instancji, to czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z wydatkiem bieżącym pokrywanym przez dotację - mniej należy łączyć z podziałem funkcjonującym w finansach publicznych na wydatki rzeczowe i bieżące, a bardziej z realizacją zadań konkretnej placówki oświatowej. Spełnienie takiego warunku może być również odnoszone od niektórych wydatków rzeczowych. Bezspornie z dotacji nie mogą być finansowane wydatki rzeczowe pośrednio związane z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a także profilaktyki społecznej. Zatem w takim znaczeniu Sąd II instancji potwierdza własne, dotychczasowe stanowisko w zakresie rozumienia wydatków bieżących z art. 90 ust. 3d u.s.o. Równocześnie jednak wskazuje, że takimi wydatkami mogą być te, które mają nawet charakter rzeczowy, ale są ponoszone w celu realizacji kształcenia, wychowania i opieki. Ten tok argumentacji potwierdza sam ustawodawca w noweli art. 90 ust. 3d u.s.o. z dnia 20 lutego 2015 r. To właśnie ta zmiana u.s.o. wprowadza zamknięty katalog celów, na które ma być wykorzystana dotacja, ale i tu możliwe są wydatki rzeczowe. Tym bardziej należy takie dopuścić w stanie prawnym będącym podstawą wydania zaskarżonych decyzji, o ile tylko służą one bezpośrednio realizacji celów i zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Taki sposób rozumienia wydatków bieżących musi być konsekwencją tego, że z chwilą przyznania dotacji, środki nią objęte przestają być środkami publicznoprawnymi w rozumieniu u.f.p., a więc nie mogą do nich odnosić się rygory tego prawa ustalone dla podmiotów publicznych. Środki te podlegają kontroli jako pochodzące z budżetu publicznego, zatem ich wydatkowanie może być i jest ograniczone przepisami prawa, co nie jest równoznaczne ze stosowaniem tych samych reguł w gospodarowaniu nimi i rozumieniu bieżących wydatków właściwym dla podmiotów publicznych. Właśnie w tym kontekście należy widzieć związek wydatku z pojęciem "wydatków bieżących". W konsekwencji przyjąć należy, że nawet wydatek rzeczowy może być wydatkiem bieżącym, to tym bardziej za taki musi być uznany ten, który nie wiąże się w chwili ponoszenia z nabyciem praw do majątku podmiotu dysponującego dotacją. W takim kontekście należy widzieć wydatki ponoszone przez skarżącą.

Stanowisko Sądu II instancji znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA, który stwierdza, że pojęcie wydatków bieżących w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o. nie może być utożsamiane z takim terminem z u.f.p. (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., II GSK 1299/13 CBOIS). W tak określonym stanie prawnym i faktycznym rzeczą organów jest ocena charakteru poniesionych przez skarżącą wydatków z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O koszach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.