Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 691/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 marca 2023 r. nr SKO.ZP/415/7/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego M. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. znak: AU-02-3.6730.2.1.2021.KCZ, Prezydent Miasta Krakowa odmówił M. P. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz

z infrastrukturą techniczną (drogi wewnętrzne, sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna, sieć gazowa, sieć elektryczna) na działkach nr [...], [...], [...] obr. 32 Nowa Huta przy ulicy [...] w Krakowie.

Decyzją z dnia 8 lutego 2022 r. znak: SKO.ZP/415/41/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. znak: AU-02-3.6730.2.1.2021.KCZ, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa ponownie odmówił M. P. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną (drogi wewnętrzne, sieć wodociągowa, sieć kanalizacyjna, sieć gazowa, sieć elektryczna) na działkach nr [...], [...], [...] obr. 32 Nowa Huta przy ulicy [...] w Krakowie.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne u.p.z.p. Następnie podał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie

w przypadku łącznego spełnienia warunków statuowanych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Powołując się na analizę urbanistyczno - architektoniczną funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania organ podał, że w obszarze analizowanym nie znajduje się działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nadto realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie zapewni spełnienia warunku utrzymania ładu przestrzennego panującego w rejonie terenu inwestycji.

Stwierdzono następnie, że cały obszar analizowany swoim zasięgiem objął dwa odmienne obszary urbanistyczne o wyraźnie wyodrębnionych cechach architektonicznych i urbanistycznych, nie związanych ze sobą i tworzących samodzielne jednostki przestrzenne, zdefiniowane poprzez sposób istniejącego zagospodarowania. Znaczna odległość pomiędzy budynkami istniejącymi (zlokalizowanymi w innej części obszaru niż większa część terenu inwestycji), a terenem inwestycji (zlokalizowanym w większości w przestrzeni urbanistycznej złożonej z działek niezabudowanych), jednoznacznie wskazuje na brak powiązania urbanistycznego i funkcjonalnego działek zabudowanych, które znalazły się w obszarze z planowaną inwestycją. Zdecydowanie większa część terenu inwestycji kubaturowej nie przynależy do zainwestowanego układu urbanistycznego, zlokalizowana jest poza pasem zabudowy wzdłuż ulicy [...], w obszarze urbanistycznym, stanowiącym niezabudowane tereny, częściowo użytkowane rolniczo. Istniejąca zabudowa stanowi odrębny obszar urbanistyczny kształtujący się wzdłuż ulicy [...]. Obszar urbanistyczny, którego częścią jest w większości teren inwestycji kubaturowej, pozbawiony jest zabudowy, tworząc wyraźnie zdefiniowany, odrębny układ ruralistyczny o charakterze głównie rolniczym.

Po zbadaniu uwarunkowań przestrzennych występujących wokół terenu objętego wnioskiem organ stwierdził, że planowana inwestycja, zgodnie z wnioskiem, nie jest możliwa do zrealizowania. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisów art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z art. 1 ww. ustawy.

Organ ustalił nadto, iż działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji zarówno od strony wschodniej, jak również zachodniej nie są zabudowane.

W konsekwencji, brak jest możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji rozumianej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy, w myśl reguły określonej §4 ust. 1 w/w rozporządzenia. Nie istnieje więc możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla wszystkich wnioskowanych budynków, jako przedłużenie którejkolwiek elewacji budynków położonych w badanym obszarze. Organ zauważył, że wniosek przewiduje realizację zespołu zabudowy, którego budynki położone są w sposób tworzący kolejne linie zabudowy względem ul. [...], w odległościach około 6, 40, 65, 90 i 130 metrów. W badanym obszarze istniejące budynki mieszkalne, sytuowane są co do zasady w pierwszej linii zabudowy (w głębi zazwyczaj lokalizowane są budynki gospodarcze) w znacznie mniejszych odległościach wynoszących od 11 do 21 metrów. Ponadto wnioskowany teren położony jest poza zasięgiem istniejącej zabudowy skoncentrowanej wzdłuż ulicy [...]. W konsekwencji brak jest możliwości określenia przebiegu linii zabudowy w sposób umożliwiający realizację wnioskowanego zespołu zabudowy w oparciu o regułę określoną §4 ust. 4 w/w rozporządzenia.

Organ wskazał, że z analizy wynika też brak kontynuacji w zakresie wnioskowanego wskaźnika powierzchni zabudowy. Wnioskowana wartość odbiega od istniejących w obszarze wielkości (maksymalna łączna powierzchnia zabudowy

w obszarze wynosi około 379 m2, zaś wnioskowana - aż 1800 m2).

Ponadto nie jest możliwe ustalenie dla wnioskowanej zabudowy szerokości elewacji frontowej na zasadzie kontynuacji parametrów występujących w badanym obszarze. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 15 m. Wartość ta z tolerancją 20% wyznacza przedział od 12 m do 18 m, a więc dopuszczając wielkości tego parametru nie występujące w badanym obszarze. Wnioskowana wartość tego parametru dla projektowanej zabudowy wynosi 19,0 m. Wnioskowany parametr nie nawiązuje do wielkości występujących w analizowanym terenie, tym samym nie znajduje odpowiednika na działkach sąsiednich. Działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji pozostają niezabudowane. W konsekwencji, nie jest możliwe ustalenie obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji rozumianej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy w myśl reguły określonej §7ust. 1-3 w/w rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe organ przyjął, że ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji skutkowałoby wprowadzeniem obcego sposobu zagospodarowania w przestrzeń terenów pozbawionych zabudowy i burzyłoby logikę istniejącego uformowania przestrzennego, a w przyszłości mogłoby stanowić precedens do degradacji przestrzeni we wskazanym obszarze. Usytuowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych we wnioskowanym miejscu nie mogłoby być również uznane za uzupełnienie jakiegokolwiek istniejącego układu urbanistycznego, natomiast spowodowałoby istotną zmianę krajobrazu fragmentu badanego rejonu miasta, która nie jest możliwa do wprowadzenia w sytuacji obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Lokalizacja wnioskowanych budynków poza istniejącym obszarem zabudowy nie ma uzasadnienia w istniejących uwarunkowaniach przestrzennych w obszarze analizowanym i w żaden sposób nie wynika z cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, występujących w omawianym obszarze. Ponadto układ urbanistyczny, jaki tworzy istniejąca zabudowa, związany z przebiegiem ulicy [...], tworzy czytelną tkankę urbanistyczną z wyraźnymi granicami zainwestowania. Wnioskowana zabudowa nie wpasowuje się w zastany układ urbanistyczny, ponieważ lokalizowana jest w większości w niezabudowanych terenach zielonych. Istniejące zespoły zabudowy stanowią pas zabudowy zarysowany w przestrzeni, a projektowana zabudowa będzie tworzyć oderwany układ zabudowy bez jakiegokolwiek nawiązania przestrzennego do ukształtowanej tkanki urbanistycznej. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewnić ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Brak jest zatem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

W wyniku złożonego przez inwestora odwołania, decyzją z dnia 29 marca 2023 r. znak: SKO.ZP/415/7/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. W niniejszej sprawie taką analizę przeprowadzono.

Przedmiotowa analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości 123 m od granicy terenu objętego wnioskiem, stanowiącego działek nr [...], [...], [...] obr. 32 Nowa Huta przy ulicy [...]. Z załącznika graficznego zaś wynika, iż front terenu inwestycji ma długość ok 42 m. Analiza została sporządzona przez kompetentną osobę, mgr inż. arch. D. P., osobę uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Organ odwoławczy stwierdził, iż sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym znaczenie dla określenia frontu działki, ma ta część terenu inwestycji, która bezpośrednio przylega do drogi, w tym stanie faktycznym jest to odcinek o długości 42 m, stanowiący bok działki [...] (oznaczony na mapie F-G), stykający się z ul. [...] (dz. nr [...] obr. 32 Nowa Huta).

Organ ustalił, że teren inwestycji położony jest w obszarze zabudowy podmiejskiej, charakteryzującym się małą intensywnością zagospodarowania terenu. Obszar analizowany obejmuje zabudowania mieszkalne jednorodzinne skupione

w rejonie ul. [...] i [...] oraz tereny otwarte w znacznej części użytkowane rolniczo. Na fragmencie ul. [...] znajdującym się w granicach obszaru istniejąca zabudowa zachowała jeszcze wiejski i podmiejski charakter - nie jest tu widoczny tak intensywny ruch budowlany jak w wielu pozostałych rejonach miasta. Charakterystyczne jest tu występowanie wolnostojących budynków jednorodzinnych i towarzyszących im wolnostojących budynków gospodarczych oraz garaży, a także budynków gospodarczych tworzących zespoły zabudowy.

Charakterystyczną cechą obszaru analizowanego jest skoncentrowanie zabudowy bezpośrednio wzdłuż ulicy [...]. Poza pasami zabudowy wzdłuż powyższej ulicy występują tereny pozbawione jakiejkolwiek zabudowy, stanowiące użytki rolne, łąki lub nieużytki. W obszarze analizowanym wydzielić można dwie odrębne przestrzenie urbanistyczne: związaną z przebiegiem ulicy [...] - strefa zabudowana i obszary nie zabudowane, zielone (z zasadniczą częścią terenu inwestycji). Udział powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym jest wysoki ze względu na lokalizowanie zabudowy na styku z niezainwestowanymi terenami zieleni. Zgodnie z opinią Wydziału Kształtowania Środowiska uzyskaną podczas prowadzonego postępowania opisywany teren stanowi niezwykle ważny element ekosystemu i środowiska. Teren ten w obecnym swoim przeznaczeniu stanowi obszar rolniczy w związku, z czym planowana zabudowa negatywnie wpłynie na istniejący krajobraz rolniczy. Ponadto nie bez znaczenia zostaje fakt, iż tereny takie stanowią siedlisko wielu gatunków zwierząt, w tym chronionych. Tereny rolnicze mają również istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony wód i powietrza. Lokalizacja rozproszonej zabudowy nie znajduje uzasadnienia na niezagospodarowanym do tej pory obszarze rolniczym, stanowiącym siedlisko licznych gatunków zwierząt ekosystemu polnego, będącym także istotnym elementem łączności ekologicznej na niezabudowanych jak do tej pory na obrzeżach miasta.

W zakresie linii zabudowy ustalono, że jej przebieg w obszarze analizowanym cechuje znaczna uskokowość. Wzdłuż północnej granicy działki drogowej nr [...] - ul. [...] (po stronie terenu inwestycji) kształtuje się ona w odległości: około 11 m (działka nr [...]), - około 21 m (działka nr [...]), - około 19 m (działka nr [...]). Głębokość pasa zabudowy skoncentrowanej wzdłuż pomocnej krawędzi ul. [...], w rejonie terenu inwestycji sięga około 42 m. Wykształcony pas zabudowy o szerokości około 42 m po północnej stronie ulicy [...] w obszarze analizowanym, który wyznacza najbardziej oddalony od powyższej ulicy budynek na działce nr [...] ogranicza tym samym możliwość zainwestowania terenów położonych poza powyższym pasem, w związku z czym maksymalny zasięg nowej zabudowy powinien wynosić do 42 m od południowej granicy terenu inwestycji. Przebadano wszystkie budynki po pomocnej stronie ulicy [...]. Przeprowadzona analiza wykazała, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia linię nowej zabudowy można byłoby wyznaczyć w nawiązaniu do usytuowania zabudowy na działkach sąsiednich (między innymi dz. nr [...]), czyli w odległości 21 m od granicy działki drogowej - ulicy [...].

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zasadnie przyjął, iż zasadnicza część terenu inwestycji kubaturowej usytuowana jest poza ww. pasem istniejącej zabudowy. Brak jest tym samym działki sąsiedniej, dzięki której zabudowa mogłaby nawiązać do planowanego zamierzenia budowlanego w kształcie wskazanym we wniosku. Dopuszczenie zabudowy po północnej stronie ulicy [...] poza pasem zabudowy byłoby bowiem równoznaczne z wprowadzeniem nowej, obcej jakości w zielone tereny otwarte, a w konsekwencji oznaczało stworzenie nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze. Takie działanie jest sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która w sytuacji braku planu dopuszcza jedynie niewielką ingerencję w zakres istniejącego ładu przestrzennego. Nieruchomości objęte wnioskiem znajdują się w atrakcyjnym krajobrazowe i niezabudowanym rejonie, z którego występuje wgląd na rozległe tereny otwarte oraz dla którego sporządzany jest aktualnie plan ochronny. Jest to przestrzeń urbanistyczna o zupełnie odmiennym charakterze niż działki zabudowane skupione wzdłuż ulicy. Wprowadzenie nowej, licznej i rozproszonej zabudowy w tym obszarze - osiedla jednorodzinnego, grozi utratą jego walorów krajobrazowych i przyrodniczych. Tak, więc, ze względu na zachowanie ładu przestrzennego i utrzymanie dotychczasowego układu urbanistycznego nie jest możliwe dopuszczenie zabudowy na wnioskowanym terenie, znajdującym się poza pasem istniejącej zabudowy.

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu wskazano, iż działki zabudowane występujące w obszarze analizowanym charakteryzują się zróżnicowanymi wskaźnikami powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek/terenu, uzależnionymi w znacznym stopniu od wielkości działek, mieszczą się w przedziale od około 9% (działka nr [...]) do około 30% (działka nr [...]). Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynosi ok. 15%. Wnioskowany wskaźnik zabudowy wynosi około 11%. Zaproponowany wskaźnik powierzchni zabudowy choć mieści się w granicach przedziału wartości występujących w obszarze analizowanym, to w zakresie wnioskowanej powierzchni drastycznie odbiega od istniejących budynków (maksymalna powierzchnia zabudowy w obszarze wynosi około 379 m2, zaś wnioskowana - aż 1800 m2).

Kolegium podzieliło również ustalenia organu I instancji w zakresie braku możliwości ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, w oparciu o średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. W analizie szczegółowo i rzetelnie opisano bowiem sposób kształtowania się przedmiotowego parametru w obszarze analizowanym, wyliczono średnią wartość dla wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Gabaryty planowanej inwestycji jako całości znacząco odbiegają od parametrów sąsiedniej zabudowy. Dopuszczony wskaźnik musi bowiem nawiązywać do cech tej przestrzeni urbanistycznej, której jest częścią, a nie do średniej wartości, która w tym przypadku nie odzwierciedla charakteru miejsca. W sytuacji gdy żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w tak intensywny sposób, a wnioskowany parametr nie znajduje kontynuacji w obszarze analizowanym, nie ma podstaw by parametr ten wyznaczyć w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Organ odwoławczy nie podzielił jednak ustaleń w zakresie braku możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej. Niemniej jednak, jak podał okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Głównym argumentem wyrażonym w decyzji organu I instancji przemawiającym za brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy jest bowiem naruszanie ładu przestrzennego.

Wobec ustalenia przez organ I instancji, iż charakterystyka inwestycja nie wpisuje się w ład urbanistyczny obszaru i nie stanowi kontynuacji żadnego z budynków w obszarze analizowanym, zdaniem organu odwoławczego zasadnie uznano, że planowana zabudowa nie uzupełnia istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym. Nie ma zatem możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru. Sytuowanie nowej zabudowy w miejscu zgodnym z wnioskiem stanowiłoby w istocie zdegradowanie istniejącego ładu przestrzennego co byłoby niedopuszczalne w trybie ustalania warunków zabudowy poprzez wydanie decyzji pozytywnej.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że właściwa wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy. Jak wykazała szczegółowa analiza w obszarze analizowanym brak działek, które mógłby stanowić punkt odniesienia do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Z tych powodów Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p. w zw. z art.1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie zapewni spełnienia warunku utrzymania ładu przestrzennego na terenie analizowanym.

W kwestii naruszenia ładu przestrzennego Kolegium wyjaśniło, że nie polemizuje ze stanowiskiem wynikającym z analizy, o ile jest ona prawidłowo sporządzona. W niniejszej sprawie analiza przygotowywana została przez kompetentną osobę, wpisaną na listę izby architektów lub urbanistów, posiadającą odpowiednie wiadomości, umożliwiające jej należytą ocenę sposobu zagospodarowania terenu oraz stanowiące merytoryczne podstawy do ustalenia wskaźników przyszłej zabudowy, tak aby nie naruszały zastanego stanu rzeczy.

Analiza ta wykazała, iż w obszarze analizowanym nie znajduje się działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Co się tyczy Zespołu Urbanistycznego, Kolegium wskazało, że funkcjonuje on na podstawie wewnętrznych ustaleń w ramach Urzędu Miasta. Zespół nie jest podmiotem wyposażonym ustawowo w jakiekolwiek kompetencje do uzgadniania lub opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy; pełni rolę doradczą

i w takiej też roli brał udział w toku przedmiotowego postępowania.

Na powyższą decyzję M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji:

- naruszenie art. 7, art. 77 kpa poprzez brak podjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, skutkujące brakiem ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w tym: prawidłowej szerokości frontu działki, a tym samym analizowanego obszaru, określenie znaczenia i skutków nieuprawnionego udziału Zespołu Urbanistyczno- Architektonicznego przy sporządzania decyzji przez organ I instancji oraz ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy w świetle reguł zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. z 2003, nr 164 poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawidłowości ustaleń analizy w zakresie parametrów projektowanej zabudowy, które to okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

- naruszenie art. 80 kpa poprzez dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 kpa, a co skutkowało wydaniem skarżonej decyzji,

- naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa poprzez brak odniesienia się przez organ

w uzasadnieniu jego decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę

w odwołaniu, odnośnie prawidłowości ustalenia szerokości frontu działki czy szerokości elewacji, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia przez organ, że projektowana inwestycja nie jest kontynuacją funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy obiektów ponieważ, nie istnieje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania skarżonej decyzji, również z naruszeniem zasady przekonywania, określonej w art. 11 kpa;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie,

w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy i jego swobodna ocena winny skutkować uznaniem, że wobec braku prawidłowego ustalenia przez organ szerokości frontu działki, a co za tym idzie obszaru analizowanego, brak jest podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji ;

- naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy i jego swobodna ocena winny skutkować uznaniem, że wobec braku prawidłowego ustalenia przez organ szerokości frontu działki, a co za tym idzie prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zakres ten jest konieczny ponownie do wyjaśnienia sprawy, gdyż ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec czego koniecznym było uchylenie skażonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

- nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego zgodnie z przepisem § 3 ust. 2

w zw. z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez błędne ustalenie

szerokości frontu działki, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy;

- sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej przy udziale podmiotu nieuprawnionego przepisami ustawy do jej sporządzenia, co stanowiło naruszenie przepisu art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - upzp w brzmieniu dotychczasowym tj. sprzed nowelizacji ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie treści decyzji pod z góry przyjęte zalecenia ww. podmiotu, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy;

- wykonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej pod z góry założone i wskazane przez Zespół Urbanistyczny ustalenia w załączniku nr 10 do protokołu nr 44 z dnia 10 października 2022 r., a późniejsze dokumenty w postaci analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiące załącznik nr 1 do decyzji organu 1 instancji służyły jedynie wytworzeniu "uzasadnienia" dla przyjętego odgórnie stanowiska,

a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy;

- błędne przyjęcie, iż projektowana inwestycja nie jest kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy obiektów, ponieważ nie istnieje żadna działka sąsiednia na określenie wymagań nowej zabudowy zgodnych z wymaganiami wniosku i przepisów ww. rozporządzenia, co stanowiło naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z §4, 5, 6, 7, 8 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy;

- wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, której wyłączną podstawą była ocena projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny, o czy mowa w art. 1 pkt 2 u.p.z.p., a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, co stanowiło naruszenie art. 56 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.). Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowił, że wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15). Jak stanowi przy tym art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.). W tym celu organ przeprowadza analizę, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Niewątpliwie analiza ta stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy

Przedmiot skargi stanowi w niniejszej sprawie decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy z powodu braku spełnienia przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu decyzja została podjęta przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym w istotny sposób naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Po pierwsze, błędnie wyznaczono granice obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzonej w październiku 2022 r. przez mgr. inż. arch. D. P..

Jak wynika z treści tej analizy, jako front działki przyjęto odcinek o długości ok. 42 m stanowiący część granicy działki nr [...], oznaczony na załączniku nr 2 analizy jako odcinek FG. W ocenie Sądu, w tym zakresie stanowisko organów jest prawidłowe.

Zgodnie z definicją frontu działki wyrażoną w § 2 pkt 5 r.n.z.z.t. (później art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), stanowi on część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowej sprawie frontem terenu inwestycji jest niewątpliwie odcinek stanowiący część granicy działki nr [...] przylegający do wewnętrznej drogi gminnej stanowiącej ul. [...] (działka nr [...]). Niewątpliwie teren inwestycji ma również połączenie z ul. [...], przez działkę nr [...] stanowiącą teren inwestycji, niemniej jednak treść wniosku inwestora, określenie inwestycji jako zabudowa przy ul. [...], konfiguracja całości terenu inwestycji nakazują przyjąć, że główny wjazd zaplanowano od ulicy [...]. Tak też przyjął w sprawie zarządca drogi w piśmie z 7 czerwca 2022 r., czego skarżący nie kwestionuje.

Skoro zatem długość odcinka stanowiącego front działki stanowi 42 m, to minimalna odległość granic terenu inwestycji od granic terenu obszaru analizowanego powinna wynosić 126 m. Tymczasem odległość taka nie została zachowana między wszystkimi narożnikami terenu inwestycji kubaturowej stanowiącego działki nr [...] i [...], oznaczonymi literami ABCDEFGHI, do najbliższego punktu granicy obszaru analizowanego.

W odniesieniu do wyznaczonych granic obszaru analizowanego zaakcentować należy w tym miejscu, że według przywołanej wyżej normy rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. A zatem określona została minimalna odległość. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko nakazujące wstrzemięźliwość, jeśli chodzi o wyznaczanie granic obszaru analizowanego ponad to minimum. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego w inny sposób powinno znaleźć uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy i w treści analizy. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2021 r., II OSK 1969/18, "przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora." Również w wyroku z 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne". Chodzi więc o to, by wyznaczenie obszaru analizowanego nie było środkiem służącym instrumentalnie na potrzeby inwestora. W konsekwencji luz, którym dysponuje organ przy wyznaczaniu granic obszaru analizy nie jest w żadnym razie nieograniczony. Organ zobowiązany jest bowiem dokładnie wyjaśnić, czym kierował się wyznaczając taki obszar, a nie inny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 401/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2023 r., II SA/Kr 1279/22).

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie czynnikami, które mogą uzasadniać zwiększenie obszaru analizowanego ponad minimum określone w rozporządzeniu, jest dość obszerny teren inwestycji, składający się z kilku działek ewidencyjnych, o nieregularnych granicach. Zauważyć warto, że szerokość działki nr [...] w środkowej części wynosi około 105 m, długość tej działki (odległość między punktami D i F) wynosi około 120 m, podczas gdy odległość terenu inwestycji od granic obszaru analizowanego wynosi 126 m. Teren inwestycji jest więc obszarem rozległym w zestawieniu z obszarem analizy wyznaczonym na podstawie frontu działki o długości 42 m. Ponadto, na zasadność rozważenia szerszego kontekstu przestrzennego analizy, wykraczającego poza granice przyjęte w kwestionowanej decyzji, zdaje się wskazywać sam autor analizy w swoich rozważaniach dotyczących cech zabudowy wzdłuż ulicy [...], w szczególności dotyczących koncentracji zabudowy przy ul. [...], czy też pasów zabudowy przy tej ulicy. W granicach sporządzonej analizy przy ul. [...] znajduje się pięć działek ewidencyjnych zabudowanych. Nie wydaje się zatem aby na takiej podstawie dało się wyprowadzić ww. wnioski.

Po drugie, z przywołanych wyżej przepisów wynika, że podstawą wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinna być analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona według określonych reguł, a następnie projekt decyzji sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Tymczasem z akt przedmiotowej sprawy wynika, że istotną determinantą rozstrzygnięcia nie była analiza, lecz stanowisko Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego, działającego na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa nr 336/2019 z dnia 15 lutego 2019 r. Na kartach 431-433 akt administracyjnych zalega dokument określony jako "Załącznik nr 10 do protokołu Nr 44" z 20 października 2022 r. dotyczący przedmiotowej inwestycji, w którym w części "Ustalenia ogólne oraz w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" znajduje się następująca treść: "Decyzja odmowna ze względu na lokalizację w terenach niezabudowanych, w oddaleniu od dróg publicznych, przy których jest obecna zabudowa". In fine protokołu zawarto również klauzulę, zgodnie z którą szczegółowe rozwinięcie uzasadnienie ustaleń formułowanych w trakcie posiedzenia Zespołu wraz ze wskazaniem uwarunkowań przestrzennych, z których wynikają, zostanie zawarte w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej i w jej wynikach. Dokument ten poprzedza w aktach sprawy analizę i projekt decyzji odmownej (k. 435-457).

Z powyższego można wysnuć wniosek, zgodnie z którym wyniki analizy, a w ślad za tym treść projektu decyzji jak i treść samej decyzji, nie są efektem samodzielnych ustaleń i rozważań osoby, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., bowiem architekt sporządzający analizę i projekt decyzji działał zgodnie z wytycznymi Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego. Skład zespołu (Główny Architekt Miasta, Dyrektor Wydziału, Zastępca Dyrektora Wydziału) może też wskazywać, że wytyczne Zespołu miały charakter polecenia służbowego. Zauważyć trzeba natomiast, że zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.z.p., prezydent miasta powołuje gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną, jako organ doradczy, oraz ustala, w drodze regulaminu, jej organizację i tryb działania. Dla tego organu doradczego ustawa nie przewiduje żadnych uprawnień do władczego ingerowania w tok postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak i w samo rozstrzygnięcie.

Sąd zauważa przy tym, że wyrażone powyżej stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem wyrażanym wielokrotnie przez tut. Sąd (ostatnio wyroki w sprawach: II SA/Kr 1475/22, II SA/Kr 227/23, II SA/Kr 1476/22, II SA/Kr 1477/22, II SA/Kr 1219/22, II SA/Kr 788/22, II SA/Kr 1322/22, II SA/Kr 494/22). Co więcej, wątpliwy wpływ ww. Zespołu na postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dostrzeżony został również w doktrynie (vide: E. Skorczyńska, "O ciemnej stronie dekoncentracji wewnętrznej organu monokratycznego (prezydenta miasta na prawach powiatu) i jej wpływie na jakość stosowania prawa", w: P. Dobosz, A. Puczko (red.), "Relacje pomiędzy sferą zewnętrzną i sferą wewnętrzną działań administracji publicznej", Warszawa 2023, s. 281 i nast.). Pomimo tego, organ pierwszej instancji, przy aprobacie organu II instancji, nie zmienił swej praktyki.

Po trzecie, wadliwe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji upatrujące podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy w braku możliwości kontynuacji formy architektonicznej, braku możliwości wyznaczenia poszczególnych parametrów zabudowy, a także w naruszeniu ładu przestrzennego, braku powiązania urbanistycznego i funkcjonalnego działek zabudowanych z terenem inwestycji, jak i wprowadzaniu obcego sposobu zagospodarowania w przestrzeń terenów pozbawionych zabudowy, który burzy logikę istniejącego uformowania przestrzennego.

Dokonując oceny stanowiska organu co do możliwości kontynuacji cech i parametrów istniejącej zabudowy, warto przypomnieć, że przedmiotem wnioskowanego zamierzenia jest budowa dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i infrastrukturą techniczną. W ocenie Sądu należało przyjąć w tej sprawie, że planowane zamierzenie stanowi 9 osobnych budynków jednorodzinnych, i to w odniesieniu do budynków jednorodzinnych należało dokonać ustaleń co do możliwości kontynuacji zabudowy. Tymczasem w analizie, i w ślad za tym, w decyzjach organów orzekających w I i II instancji, przyjęto, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi swego rodzaju układ urbanistyczny, a w konsekwencji, że możliwość kontynuacji uzależniona jest od istnienia w obszarze analizowanym podobnego układu zabudowy. W ocenie Sądu jest to stanowisko nieprawidłowe, które nie znajduje odzwierciedlenia w przywołanych normach prawnych.

Zdaniem Sądu, nie mają uzasadnienia rozważania zawarte w części analizy poświęconej formie architektonicznej, nakierowane na uzasadnienie z góry postawionej tezy o ingerencji w ład przestrzenny poprzez wprowadzenie nowej zabudowy na tereny położone na północ od ulicy [...] zielone tereny otwarte. Sąd zauważa, że z mapy stanowiącej załącznik do analizy wynika, że na północ od ulicy [...] znajduje się zabudowa (vide: działki nr [...], [...], [...]). Sąd zauważa również, że rozważania dotyczące wprowadzania zabudowy na obszar dotychczas niezabudowany nie dotyczą w istocie zagadnienia formy architektonicznej.

Nie sposób też zgodzić się z argumentacją odnoszącą się do linii zabudowy, która nie nawiązuje do sposobu ustalania tego parametru według norm wynikających z § 4 ust. 1 – 4 r.n.z.z.t. Linia zabudowy jest parametrem wyznaczającym co do zasady usytuowanie nowej zabudowy w odniesieniu do drogi, natomiast przeprowadzony w analizie wywód dotyczy w istocie innej cechy zabudowy, a mianowicie - głębokości zabudowy. Ta cecha jednak pozostaje irrelewantna w odniesieniu do przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie błędnie zakwestionowano planowaną zabudowę po północnej stronie ulicy [...], poza pasem zabudowy rozciągającym się 42 m na północ od południowej granicy terenu inwestycji.

Zdaniem Sądu błędne jest również stanowisko organu dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu. W analizie wskazano powierzchnie zabudowy istniejących w obszarze analizowanym obiektów, ustalono wskaźniki w odniesieniu do poszczególnych działek i wyliczono średnią na poziomie 15% (vide: tabela k. 447). Wskazano również, że wskaźnik wnioskowany wynosi około 11%. Jednocześnie jednak stwierdzono, że "zakres wnioskowanej powierzchni odbiega od istniejących budynków (maksymalna powierzchnia zabudowy w obszarze wynosi około 379 m2, zaś wnioskowana – aż 1800 m2)". Takiego stanowiska nie można zaakceptować, bowiem wnioskodawca nie planuje obiektu o powierzchni zabudowy 1800 m2, jak sugeruje autor analizy, lecz 9 budynków o powierzchni około 200 m2 każdy. To zatem powierzchnia pojedynczego obiektu powinna być istotna dla porównania z zabudową istniejącą. Tym samym nie sposób przyjąć, że ustalenie wskaźnika, o którym mowa w § 5 r.n.z.z.t., nie było w sprawie możliwe.

Słusznie zakwestionował organ odwoławczy przyjęte w analizie i decyzji organu I instancji stanowisko co do braku możliwości wyznaczenia parametru średniej szerokości elewacji frontowej, o którym stanowią przepisy § 6 r.n.z.z.t. Autor analizy ustalił szerokość elewacji frontowej budynków występujących w obszarze, i w ślad za tym średnią na poziomie 15 m. W konsekwencji uznał, że nie jest możliwe ustalenie tego parametru zgodnie z wnioskiem (19 m dla każdego z budynków). Sąd zauważa w tym miejscu niekonsekwencję analizy, w której w odniesieniu do tego parametru odniesiono się do pojedynczego budynku, podczas gdy np. w odniesieniu do powierzchni zabudowy, nawiązano do sumy powierzchni zabudowy poszczególnych budynków. Niezależnie od tego, nie ulega wątpliwości, że w sprawach ustalenia warunków zabudowy parametry nowej zabudowy określone w decyzji nie muszą odzwierciedlać parametrów ujętych we wniosku, a zatem organ może je ustalić inaczej niż wskazano we wniosku, na poziomie wynikającym z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Co do zasady więc nie jest podstawą wydania decyzji odmownej brak możliwości ustalenia w decyzji parametrów zabudowy ściśle zgodnie z wnioskiem.

Z podobnych względów należało zakwestionować ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, o którym stanowią przepisy § 7 r.n.z.z.t. oraz co do geometrii dachów. W tej ostatniej kwestii stwierdzono w analizie, chociaż bez przywołania konkretnych działek, że w obszarze analizowanym występują budynki o dachach połaciowych dwu- oraz wielospadowe, a także mniej liczne dachy płaskie. Nie odniesiono jednak tych ustaleń do planowanej zabudowy, wskazując tylko na położenie przeważającej części terenu na niezabudowanym terenie otwartym. Argument ten w żaden sposób nie nawiązuje do treści § 8 r.n.z.z.t. dotyczącego rozważanego parametru.

Podsumowując ten wątek, Sąd podkreśla, że wskazane przez organy okoliczności braku możliwości wyznaczenia parametrów zabudowy nie stanowią wystarczającej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy w świetle art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. Organ może odmówić ustalenia warunków zabudowy wtedy, gdy nie zostały spełnione łącznie warunki, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przywołane przez organy powody w tym katalogu się nie mieszczą.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przeprowadzi nową analizę urbanistyczno-architektoniczną, z uwzględnieniem zaprezentowanego stanowiska Sądu.

Wobec powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku.