Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 473/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant stażysta Anna Sinkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 roku sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A (dalej: spółka), od decyzji Starosty "[...]"z dnia "[...]" odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-turystycznego z pokojami gościnnymi, na działce nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 13 listopada 2019 r. do Starosty "[...]" wpłynął wniosek spółki o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowo- turystycznego "[...]" z pokojami gościnnymi, na działce nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]".

Pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. Starosta wystąpił do Burmistrza Miasta "[...]" z prośbą o wyjaśnienie treści zapisów dotyczących działki nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]", w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" - terenów mieszkaniowo- usługowych, uchwała Rady Miejskiej "[..]". Działka nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]", objęta przedmiotową inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem PS1 - tereny produkcyjno-składowe. W rozdziale 2 § 6 zatytułowanym "Przeznaczenie terenów" przy symbolu oznaczenia terenu PS1 znajduje się odnośnik oznaczony lit. a) - odsyłający do przypisu: "Ustala się możliwość zmiany przeznaczenia terenu na cele obsługi turystyki (UT) po wygaśnięciu funkcji produkcyjno-składowej (PS)". Organ powiatowy podkreślił brak spójności powyższych zapisów planu z rysunkiem planu i poddał w wątpliwość, czy powyższe zapisy nie naruszają przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, Starosta zwrócił się z pytaniem, czy pismo inwestora z dnia 24 października 2017 r. informujące Burmistrza o wygaśnięciu funkcji przemysłowo-składowej na terenie działki nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]", zainicjowało jakiekolwiek postępowanie.

Następnie, postanowieniem z dnia "[...]" Starosta "[...]", nałożył na spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym budowy budynku usługowo- turystycznego z pokojami gościnnymi na działce nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]". Wskazano zakres nieprawidłowości do usunięcia: projekt budowlany doprowadzić do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że budynek zaprojektowano ścianą z oknami i drzwiami w stronę granicy działki w odległości mniejszej niż 4m od granicy działki.

W dniu 9 stycznia 2020 r. do Starosty "[...]" wpłynęło pismo Burmistrza Miasta "[...]" (z dnia 7 stycznia 2020 r.) wyrażające opinię dotyczącą zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]’ - terenów mieszkaniowo-usługowych, uchwała nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]". Burmistrz w ww. piśmie stwierdził, że nie można jednoznacznie wywieść zakazu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem PS1 na cele usługowo- turystyczne. Jednocześnie w powyższym piśmie poinformował, że pismo spółki o wygaśnięciu funkcji przemysłowo-składowej na terenie działki nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]", zostało zarejestrowane jako wniosek o zmianę planu i dostosowanie jego ustaleń do obecnie obowiązujących standardów urbanistycznych.

Starosta "[...]’ decyzją z dnia "[...]" odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-turystycznego z pokojami gościnnymi, na działce nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]". Stwierdził, że zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W związku z tym, że do dnia dzisiejszego nie nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]" należało uznać, że w dalszym ciągu obowiązują na nim zapisy, jak dla terenu produkcyjno-składowego, oznaczonego symbolem PS1. W związku z powyższym, planowana przez inwestora budowa budynku usługowo-turystycznego na terenie przemysłowo- składowym jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" - terenów mieszkaniowo-usługowych. Ponadto wskazał, że w wyznaczonym terminie inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia ‘[...]" usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, byłoby niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, inwestor zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i sprawdzenia, czy na terenach, na których miałaby powstać planowana inwestycja, wygasła już funkcja przemysłowo-składowa.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda podniósł, że po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że załączony przez inwestora do wniosku projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja została zaplanowana na terenie działki nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]", oznaczonej symbolem PS1 - tereny produkcyjno- składowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" - terenów mieszkaniowo-usługowych, uchwała nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]". W rozdziale 2 § 6 powyższego planu znajduje się odnośnik przy oznaczeniu terenu PS1, odsyłający do przypisu: "Ustala się możliwość zmiany przeznaczenia terenu na cele obsługi turystyki (UT) po wygaśnięciu funkcji produkcyjno-składowej (PS)". Wskazał, że podziela zdanie organu I instancji, że do dnia dzisiejszego nie nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr ‘[...]" obręb "[...]" miasto "[...]" i w dalszym ciągu obowiązują na nim zapisy, jak dla terenu produkcyjno- składowego, oznaczonego symbolem PS1. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.), zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Dodał, że zapoznał się z obowiązującą obecnie na przedmiotowym terenie uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]", w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]". W powyższym studium, w załączniku nr 1 (załącznik graficzny): Uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego, teren działki nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]", został oznaczony jako obszar o przeważającej funkcji przemysłowo-składowej. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego dla konkretnego obszaru w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Dlatego też zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym na cele obsługi turystyki (UT) po wygaśnięciu funkcji produkcyjno-składowej (PS), jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Z powyższego wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]". Dodał, że nie odnosi się w niniejszym uzasadnieniu do kwestii zgodności projektu zagospodarowania przedmiotowego teren działki nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]", z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż projekt budowlany zawiera nieusuwalną wadę, a dostosowanie tego wniosku do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest równoznaczne z całkowitym brakiem możliwości realizacji planowanej inwestycji.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody spółka zarzuciła jej naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane: poprzez jego błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę byłoby niezgodne z § 19 przypis "lit. a" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" - terenów mieszkalno-usługowych, uchwalonego dnia "[...]"; poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że można odmówić wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, w której inwestycja nie jest w sposób oczywisty niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; poprzez jego błędną interpretację, tj. przyjęcie, że stwierdzenie "wygaśnięcie funkcji przemysłowo-składowej" oznacza konieczność formalnej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wyrażenie "wygaśnięcie" oznacza zmianę faktyczną, nie prawną.

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i sprawdzenia, czy na terenach, na których miałaby powstać planowana inwestycja, wygasła już funkcja przemysłowo-składowa.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" - terenów mieszkalno-usługowych, uchwalony dnia "[...]", zakłada, że przeznaczenie terenu należącego do spółki na cele turystyczno-usługowe jest możliwe po wygaśnięciu jego funkcji przemysłowo-składowej. A zatem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika zakaz przeznaczenia terenu, na którym ma powstać inwestycja budowlana, na cele turystyczno-usługowe. Termin "wygaśnięcie" nie powinien być interpretowany jako konieczność formalnej, prawnej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz jako zanik tej funkcji w praktyce, zaprzestanie wykonywania jej na nieruchomości objętej planem inwestycji budowlanej. Ze względu na konstytucyjne prawo własności, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę może nastąpić tylko w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym organ powinien w ramach postępowania dowodowego odbyć wizję lokalną na terenie, na których miałaby powstać planowana inwestycja, by zbadać, czy na terenie tym wygasła w praktyce już funkcja przemysłowo-składowa. Właściciel ani jakikolwiek użytkownik nieruchomości gruntowej nie wykonuje ani nie wykorzystuje funkcji przemysłowo-składowej, w praktyce więc funkcję tę można uznać za wygasłą. Organ II instancji zaniechał jednakże zbadania, czy funkcja przemysłowo-składowa wygasła, mimo złożenia do akt postępowania oświadczenia spółki z dnia 24 października 2017 r. o wygaśnięciu tej funkcji. Dodała również, że organ założył też błędnie i arbitralnie, że ww. oświadczenie spółki jest wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie oświadczeniem o zmianie sytuacji faktycznej, której ziszczenie się (wygaśnięcie funkcji przemysłowo-składowej) pozwala na rozpoczęcie wykonywania funkcji turystyczno-usługowej. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak tez poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a). Dokonując kontroli Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na celu budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Norma ta kreuje wolność budowlaną jako zasadę prawa wypływającą z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, ustanawiających nakaz poszanowania wolności i własności.

Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

- ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

- wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

- ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno - budowlanego jest zaś zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., II OSK 215/14). Podkreślić trzeba, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Poza tym należy zwrócić uwagę, że tak ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancje, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 2461/15, realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Obowiązkiem organów było zatem skonfrontowanie treści wniosku o pozwolenie na budowę i dołączonego do niego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" - terenów mieszkaniowo- usługowych (uchwała nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]").

Z akt sprawy wynika, że działka nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[..]", wskazana we wniosku spółki o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, znajduje się na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem PS1 - tereny produkcyjno-składowe. W rozdziale 2 § 6 zatytułowanym "Przeznaczenie terenów" przy symbolu oznaczenia terenu PS1 znajduje się odnośnik oznaczony lit. "a" - odsyłający do przypisu: "Ustala się możliwość zmiany przeznaczenia terenu na cele obsługi turystyki (UT) po wygaśnięciu funkcji produkcyjno-składowej (PS)"

W ocenie orzekających w sprawie organów realizacja zamierzenia inwestycyjnego jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]". Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca, ale także i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Oznacza to, że Sąd jest zobowiązany do dokonania wykładni postanowień planu i oceny dopuszczalności przedmiotowego zamierzenia w świetle postanowień planu, a w szczególności § 6.

Już wykładnia językowa § 6 uchwały (a także pozostałych postanowień planu – § 19 uchwały określający zamienne zasady zagospodarowania terenu) wskazuje, że dopuszczalna jest inwestycja polegająca na wybudowaniu obiektu usługowo-turystycznego, takiego jak to planuje spółka. Ze sformułowania § 6 uchwały odnośnik "a" - "ustala się możliwość zmiany przeznaczenia terenu na cele obsługi turystyki" – jednoznacznie wynika, że nie obowiązują tylko i wyłącznie te ustalenia przeznaczenia terenu, które określono w powyższym przepisie. Możliwa jest zatem zmiana przeznaczenia terenu z funkcji produkcyjno-składowej na funkcję obsługi turystycznej, po spełnieniu dodatkowego warunku, jakim jest wygaśnięcie pierwszej ze wskazanych funkcji. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego postanowienia tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość. Należy przy tym kierować się dyrektywą, iż organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania postępował racjonalnie. W rozpoznawanej sprawie racjonalny uchwałodawca w § 6 przyjął, że możliwa jest zmiana funkcji terenu. Ponadto, § 6 uchwały nie zawiera wprost wyartykułowanego zakazu, którego dotyczy wnioskowana inwestycja (reguły wykładni postanowień planów miejscowych zabraniają bowiem stosowania takich zabiegów wykładni, które skutkowałyby domniemaniem ograniczeń w zabudowie/ zagospodarowaniu terenu, nie wynikających wprost z treści planu miejscowego w postaci wyraźnie sformułowanych zakazów konkretnej zabudowy, czy inwestycji). Przedmiotowa inwestycja nie jest także sprzeczna z pozostałymi postanowieniami uchwały.

W judykaturze panuje zgodny pogląd, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (v: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 719/19). Nie zasługuje na uznanie taka interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dopuszcza przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzuca wszystkie inne przedsięwzięcia, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1647/14 - dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, zapis planistyczny "Ustala się możliwość zmiany przeznaczenia terenu na cele obsługi turystyki (UT) po wygaśnięciu funkcji produkcyjno-składowej (PS)" - w przeciwieństwie do spotykanej nierzadko praktyki ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia uzupełnianego, względnie alternatywnego (naprzemiennego) - należy odczytać jako ustalenie przeznaczenia "następczego" konstytuującego się z chwilą wygaśnięcia dotychczasowej funkcji terenu. Z kolei zwrot wygaśniecie należy interpretować zgodnie z jego leksykalnym znaczeniem, tj. jako całkowite i trwałe zaniechanie efektywnego wykorzystywania dotychczasowego przeznaczenia terenu (sposobu jego zagospodarowania i warunków zabudowy), bez względu na przyczynę tego stanu rzeczy. W konsekwencji powyższego budowa na działce nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]" budynku usługowo-turystycznego, co do zasady, pozostaje w zgodności z przeznaczeniem terenu zdefiniowanym jako obsługa turystyki. Wobec tego stanowisko Wojewody warunkujące zadośćuczynienie żądaniu skarżącej spółki uprzednią zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kierunku zgodnym z charakterem planowanej na przedmiotowej działce inwestycji jest całkowicie nieuzasadnione, gdyż rzeczone przeznaczenie (następcze) zostało już w planie ustalone, a jedynie faktyczne rozpoczęcie jego wykorzystywania jest uzależnione do wygaśnięcia dotychczasowej funkcji terenu, które to (wygaśnięcie) – jak wspomniano – ma charakter stricte faktyczny, a nie prawny. W tym zakresie zarzut skargi co do sposobu interpretacji adekwatnych w sprawie ustaleń planistycznych zasługuje na uwzględnienie.

Skoro jednak warunkiem ustalania przeznaczenia działki nr "[...]", obręb "[...]" miasta "[...]" na cel obsługi turystyki jest uprzednie wygaśnięcie funkcji produkcyjno-składowej, to rzeczona okoliczność natury faktycznej winna być w postępowaniu dowodowym bezwarunkowo wyjaśniona, czego w postępowaniu zabrakło. Wobec powyższego, zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., organy orzekające w niniejszej sprawie powinny podjąć wszelkie prawem dopuszczalne działania (art. 75 § 1 k.p.a.), celem wyjaśnienia spornej kwestii dotyczącej aktualnej funkcji terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie można bowiem wykluczyć, że na przedmiotowym terenie nie jest już realizowana funkcja produkcyjno-składowa. Przy czym nadmienić należy, że sposób weryfikacji ewentualnego wygaśnięcia funkcji produkcyjno-składowej na działce planowanej inwestycji nie może ograniczać się tylko do zwerbalizowanego oświadczenia spółki, względnie przeprowadzenia wizji lokalnej, choć ten ostatni dowód wydaje się być optymalnym.

Organy winny mieć przy tym na uwadze okoliczność, że w piśmie z dnia 7 stycznia 2020 r. Burmistrz Miasta "[...]" wyraził opinię, że z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" - terenów mieszkaniowo-usługowych (uchwała nr "[...]") nie można jednoznacznie wywieść zakazu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem PS1 na cele usługowo- turystyczne. Stanowiska burmistrza nie sposób zbagatelizować, mając na uwadze rolę organu wykonawczego w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji, dokonaną przez organy obu instancji ocenę inwestycji z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należy uznać za co najmniej przedwczesną właśnie z uwagi na niewyjaśnienie kwestii wygaśnięcia na działce planowanej inwestycji dotychczasowej funkcji produkcyjno-składowej. Brak wyjaśnienia kwestii w zakresie możliwości zmiany funkcji terenu stanowi jednocześnie o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają powołane wyżej przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Następstwem tego będzie ponowne rozpoznanie przez właściwy organ administracji wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, przy czym organy, z mocy art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą respektować i uwzględnić stanowisko oraz ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.