Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1441/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 715/20 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 16 stycznia 2020 r. nr DRP.WPAV.411.1201.2020.MM w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa/715/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. D. (dalej określanego jako Skarżący) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 16 stycznia 2020 r. nr DRP.WPAV.411.1201.2020.MM w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarżący.

Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 26a ust. 1, 1a1 pkt. 3, 1a2 i art. 2 pkt. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 100, dalej określanej jako ustawa o rehabilitacji zawodowej) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zostały spełnione przesłanki warunkujące ustalenie nienależnego świadczenia i jego zwrotu dla poszczególnych świadczeń, mimo że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji dotyczą li tylko ogółu świadczeń przekazywanych przez beneficjenta za pracowników pełnosprawnych i niepełnosprawnych i jako takie nie mogą posłużyć za podstawę zastosowania w/w przepisów;

2. Naruszenie prawa materialnego w postaci § 12 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwana dalej rozporządzeniem) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu zasady proporcjonalności zaliczania wpłat na poczet składek społecznych do ustalenia spełnienia warunków określonych w art. 26a — 26c ustawy o rehabilitacji zawodowej, mimo że zasada ta dotyczy przedmiotu, a nie konkretnego podmiotu;

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 715/20 oraz decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 14 października 2019 r. nr DRP.WPAV.411.1292.2019.MKO i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 16 stycznia 2020 r. nr DRP.WPAV.411.1201.2020.MM.

Wniósł także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi Skarżącego na podstawie art. 151 P.p.s.a Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za zasadnicze powody oddalenia skargi na kontrolowaną decyzję należało uznać prawidłowe, w ocenie sądu pierwszej instancji, podejście organu administracji publicznej do rozumienia - a w konsekwencji zastosowania w rozpatrywanej sprawie - przepisów art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej w zakresie odnoszącym się do pojęcia kosztów pracy, którymi na ich gruncie operuje ustawodawca i ich terminowego poniesienia.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające - zgodnie z zasadą dyspozycyjności - granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji. Zostały one podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej i dotyczą niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy, bowiem zarzut błędnej wykładni tego prawa okazał się nieskuteczny. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego Skarżący wykazał, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie.

W Rozdziale 5 - Szczególne obowiązki i uprawnienia pracodawców w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych ustawy o rehabilitacji zawodowej –usytuowany został art. 26a ust. 1, zgodnie z którym pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego - w kwocie determinowanej stopniem niepełnosprawności pracownika - o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1.

Wymienione dofinansowanie nie przysługuje natomiast pracodawcy w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 26a ust. 1a i ust. 1a1 pkt 1 - 3, a jego przyznanie mimo zaistnienia tych sytuacji lub zaistnienia ich (lub ujawnienia zaistnienia) po jego przyznaniu, stanowi podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 49e ust. 1, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu (art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji).

Zatem za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, należy uznać kwotę środków, która jakkolwiek została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca - jako beneficjent tych środków - naruszył obowiązki, o których mowa w pkt 3 ust. 1a1 art. 26a, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Przy czym, co trafnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji.

Za uzasadniony trzeba uznać również wniosek, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy związane z niczym innym, jak tylko właśnie z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia.

Uwzględniając wszystkie konsekwencje wynikające z przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia kosztów płacy, którym na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz dla potrzeb jej stosowania operuje ustawodawca w jej art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a1 pkt 3, trzeba stwierdzić, że zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu prowadzonym w sprawie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu, który wyznaczał art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, aby mógł być podstawą do nakazania zwrotu środków, nie mógł abstrahować od tego, że koszty płacy, o których mowa powyżej, to koszty płacy pracownika niepełnosprawnego. Taką też wykładnię wskazanych wyżej przepisów zaprezentował Sąd pierwszej instancji.

Jeżeli w rozpatrywanej sprawie - jak wynika z jej akt - przesłanką wydania zaskarżonej decyzji nie było, ani wykorzystanie środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem, ani też pobranie ich w nadmiernej wysokości lecz stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości, to za oczywiste należy uznać, że obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków było ustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków Funduszu w relacji do nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do nich, a więc w odniesieniu do środków przyznanych. Tylko bowiem środki przyznane podlegają zwrotowi.

Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który Skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli Skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Z kolei ocena daty poniesienia przez Skarżącego kosztów płacy osób niepełnosprawnych jest oceną jednego z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy i jako taka może być zwalczana zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a nie zarzutem naruszenia prawa materialnego. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podniósł, że stan faktyczny sprawy jest niekompletny, ze ograniczył się do terminów płatności kosztów płacy wszystkich pracowników a nie tylko osób niepełnosprawnych, lecz nie sformułował w tym zakresie żadnego zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego. Zatem ustalony przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, w tym terminy poniesienia przez Skarżącego kosztów płacy, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, osób niepełnosprawnych, jest wiążący także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Prezes PFRON badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji powinien był ustalić, czy Skarżący poniósł koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów. W sprawie w takiego ustalenia organ dokonał i jednoznacznie ustalił, że za wskazane okresy "strona nie poniosła kosztów płacy (składek na ubezpieczenia) w terminie wskazanym w art. 26 ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, a wysokość należnych składek uiszczonych z uchybieniem 14 dniowego terminu zawsze przekraczała 2% składek należnych. Na podstawie przedstawionych informacji pochodzących od ZUS, a więc informacji mających walor dokumentu urzędowego ustalił, że składki ZUS za okres sprawozdawczy w PFRON od stycznia 2016 r. do lipca 2016 r. oraz za styczeń 2018 r. zostały ostatecznie opłacone z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.

W świetle powyższego zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się nieskuteczny.

Z podobnych przyczyn za nieskuteczny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, w którego treści Skarżący kasacyjnie również kwestionuje prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. w zakresie proporcjonalnego rozliczania wpłat dokonywanych do ZUS bez podziału na pracowników niepełnosprawnych i pozostałych, upatrując niewłaściwego zastosowania przepisów § 12 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji stanowisku, że brak jest podstaw prawnych, aby wpłaty dokonywane do ZUS z tytułu ponoszenia koszów płacy były rozdzielane na pracowników niepełnosprawnych i pozostałych, że należy stosować reguły proporcjonalności wskazane w przytoczonych w zarzucie z pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej przepisach.

Z uwagi na sposób sformułowania art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej za nieprawidłowość może być uznane jedynie ponoszenie przez beneficjenta kosztów płacy osób niepełnosprawnych z uchybieniem terminów przekraczającym 14 dni. I generalnie taki pogląd zaprezentował Sąd pierwszej instancji. Jednakże przyjmując, że w sprawie mają zastosowanie reguły wynikające przepisów § 12 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji wadliwie określił zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów. Co przejawiało się w tym, że nieprawidłowością uzasadniającą żądanie zwrotu środków Funduszu jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy, pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał on dofinansowanie, lecz wobec braku przepisów szczególnych w istocie koszty te ponoszone były łącznie z kosztami płacy pozostałych pracowników a to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skutkowało przyjęciem, że za datę poniesienia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych i wielkości poniesienia tych kosztów należało przyjąć dzień dokonania płatności wynikających ze złożonych przez beneficjenta deklaracji.

Z punktu widzenia nieprawidłowości, o której mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i prawidłowo zdefiniowanej przez Sad pierwszej instancji, prawnie relewantna jest jednak data poniesienia przez beneficjenta, wyłącznie kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie sposób rozliczenia wpłat przez ZUS.,

Należy też zauważyć, że za terminowo poniesione koszty płacy uznaje się te, które zostały poniesione w terminach wynikających odpowiednio z przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (wynagrodzenie), z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (należności składkowe) oraz z ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (zaliczki na podatek dochodowy od wypłaconych wynagrodzeń).

Jednak wobec niezakwestionowania i to skutecznego, ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, przy wiążącym Naczelny Sąd Administracyjny ustaleniu dat poniesienia przez Skarżącego kosztów płacy osób niepełnosprawnych, okazał się zarzutem nieskutecznym.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.