Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 20/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64c § 5, 6.
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia NSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 605/21 w sprawie ze skargi K. w O. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr 2801-IEE.711.111.2021 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K. w O. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 października 2021r. sygn. akt I SA/Ol 605/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 13 sierpnia 2021 r., nr 2801-IEE.711.111.2021 w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi.

Od powyższego wyroku strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez naruszenie:

a) art. 64c § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020r. poz.1427) zgodnie, z którym to przepisem państwowe jednostki budżetowe, od dnia 20 lutego 2021r. nie są obciążane kosztami egzekucyjnymi, w tym także jednostki organizacyjne Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jako państwowe jednostki budżetowe nie mogą być obciążane kosztami egzekucyjnymi w przedmiotowej sprawie;

b) art. 9-11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( tj. Dz.U. z 2021r. poz. 305) zgodnie, z którymi to przepisami do sektora finansów publicznych należy Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, co potwierdza fakt , iż Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od początku swojego istnienia tj. od 30 lat nieprzerwanie jest państwową jednostką budżetową i nie powinna być z tego tytułu obciążana kosztami egzekucyjnymi w przedmiotowej sprawie.

c) art. 23 ustawy budżetowej na rok 2021 z dnia 20 stycznia 2021r. (Dz.U. poz.190), w którym to artykule Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest wymieniona w art. 23 oraz odpowiednich załącznikach jako państwowa jednostka budżetowa i nie powinna być z tego tytułu obciążana kosztami egzekucyjnymi w przedmiotowej sprawie;

d) błędną interpretację art. 76 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 266) polegającą na niezrozumieniu przez Organ specyfiki działania organu rentowego, jakim między innymi jest Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, zobowiązana do pobierania składek na ubezpieczenie społeczne od rolników, w tym przypadku składki na ubezpieczenie wypadkowe i gromadzenia składek na osobnych Funduszu Składkowym, z którego to Funduszu Składkowego, twierdzeniom Organu, środki w całości są wypłacane dla ubezpieczonych rolników na świadczenia związane z wypadkami przy pracy rolniczej, nie jest natomiast finansowana Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, jako instytucja, która jest całkowicie finansowana z budżetu Państwa.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 29 w zw. z art. 156 § 11 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1964r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2021r. poz.735) poprzez skierowanie postanowienia wobec nieistniejącego podmiotu określonego przez irgan jako "Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego [...]", co powoduje nieważność zaskarżonego postanowienia z mocy prawa.

Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie i Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako niezasadna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do określenia czy Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest jednostką budżetową w rozumieniu art. 64c § 6 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 64c § 6 u.p.e.a. w stanie prawnym obowiązującym od 20 lutego 2021 r. organ egzekucyjny działający w ramach państwowej jednostki budżetowej lub będący państwową jednostką budżetową nie obciąża kosztami egzekucyjnymi wierzyciela działającego w ramach państwowej jednostki budżetowej lub będącego państwową jednostką budżetową. Wydatki egzekucyjne poniesione przez organ egzekucyjny, działający w ramach państwowej jednostki budżetowej lub będący państwową jednostką budżetową, są pokrywane z budżetu państwa.

Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji powyższy przepis został zmieniony na mocy nowelizacji z dnia 4 lipca 2019 r.(Dz. U. z 2019 r. poz. 1553). W uzasadnieniu projektu nowelizacji (Sejm VIII kadencji, nr druku 3379), wskazano, że proponowane w art. 64c § 5 i 6 u.p.e.a. przypadki nieobciążania wierzyciela kosztami egzekucyjnymi dotyczą sytuacji, w których niecelowe byłoby dokonywanie przelewu środków przez wierzyciela na rachunek organu egzekucyjnego. Podkreślono, że pod pojęciem organu egzekucyjnego/wierzyciela "działającego w ramach państwowej jednostki budżetowej" rozumie się jednostki budżetowe w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.f.p., tzn. te jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa.

Zgodnie zaś z art. 9 u.f.p. sektor finansów publicznych tworzą: organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały; jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki; związki metropolitalne; jednostki budżetowe; samorządowe zakłady budżetowe; agencje wykonawcze; instytucje gospodarki budżetowej; państwowe fundusze celowe; Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Zatem zgodnie z treścią powołanego przepisu odróżnia się jednostki budżetowe (pkt 3) oraz ZUS i KRUS, a żaden z tych podmiotów nie może zostać zakwalifikowany do dwóch różnych kategorii. Natomiast zgodnie z § 153 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U.2016.283 t.j. z dnia 07.03.2016) definicję zakresową (wyliczającą elementy składowe zakresu) formułuje się w jednym przepisie prawnym i obejmuje się nią cały zakres definiowanego pojęcia. Definicja zakresowa to taka definicja, która określa dane pojęcie poprzez wyliczenie elementów składających się na to pojęcie. Definicja taka powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do tego, czy ma ona charakter zupełny. Odzwierciedlenie tych zasad widoczne jest w treści art. 9 u.f.p., w którym w sposób zupełny wymieniono podmioty tworzące sektor finansów publicznych. W skład tak zdefiniowanego sektora finansów publicznych wchodzą m.in. jako odrębne podmioty, co wynika z literalnego brzmienia ww. przepisu, jednostki budżetowe oraz organy zarządzające systemem ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych oraz zarządzane przez nie fundusze. Podstawy prawne systemu ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych określają ustawy, z których najważniejsze to: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Zatem sektor finansów publicznych obejmuje podmioty związane z finansami publicznymi, prowadzące publiczną gospodarkę finansową. Publiczną gospodarkę finansową prowadzi państwo poprzez swoje organy, urzędy i instytucje, samorząd terytorialny, instytucje ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych, inne podmioty. Wśród cech jednostek wchodzących w skład sektora finansów publicznych wskazuje się na wykonywanie zadań publicznych i finansowanie ze środków publicznych (M. Cilak [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, LEX/el. 2021, art. 9).

Stosownie zaś do art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej i państwowe fundusze celowe stosują zasady gospodarki finansowej określone w niniejszej ustawie (ust. 1). Do jednostek sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 9 pkt 8-14, działających na podstawie odrębnych ustaw stanowiących podstawę ich utworzenia przepisy niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio (ust. 2). Zgodnie z art. 11 ust. 1 - ust. 3 u.f.p. jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1). Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności (ust. 2). Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej" (ust. 3).

Ponadto zgodnie z informacją zawartą na stronie internetowej KRUS "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. 2022 poz. 933 z późn. zm.), stanowiąca o utworzeniu Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwanej dalej Kasą), nie określa wprost statusu prawnego tej jednostki organizacyjnej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 przedmiotowej ustawy "Kasa realizuje ubezpieczenie społeczne rolników" (https://www.krus.gov.pl/bip/status-prawny/).

Dlatego też wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej samo wykonywanie zadań publicznych i finansowanie ze środków publicznych rzeczywiście charakteryzuje podmioty tworzące sektor finansów publicznych, ale nie przesądza o tym, że dany podmiot jest jednostką budżetową.

Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego realizuje ubezpieczenia społeczne rolników. Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników nie przyznaje KRUS osobowości prawnej. Kasa nie jest również jednostką budżetową ze względu na pozabudżetowy sposób finansowania jej zadań. Należy uznać ją za inną niż jednostka budżetowa, nieposiadającą osobowości prawnej, jednostkę organizacyjną. Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Prezes KRUS pełni funkcję zarządu Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników, posiadającego osobowość prawną, oraz dysponuje funduszami: emerytalno-rentowym, administracyjnym oraz prewencji i rehabilitacji, będącymi państwowymi funduszami celowymi (M. Cilak [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, LEX/el. 2021, art. 9). Autor skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie art. 23 ustawy budżetowej na rok 2021 z dnia 20 stycznia 2021r. (Dz.U. z 2021 poz. 190 ), w którym to artykule Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest wymieniona w art. 23 oraz odpowiednich załącznikach jako państwowa jednostka budżetowa i nie powinna być z tego tytułu obciążana kosztami egzekucyjnymi w przedmiotowej sprawie. Zgodnie zaś z literalnym brzmieniem art. 23 ustawy budżetowej na rok 2021 odpis od funduszu emerytalno-rentowego na fundusz administracyjny Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wynosi 625.845 tys. zł. Trudno zatem na podstawie treści tego przepisu stwierdzić, że Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest państwową jednostką budżetową.

Podobnie z treści art. 76 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie wynika, że KRUS jest jednostką budżetową. W myśl tego przepisu tworzy się Fundusz Składkowy Ubezpieczenia Społecznego Rolników, zwany dalej "funduszem składkowym". Fundusz ten jest osobą prawną; funkcje zarządu pełni z urzędu Prezes Kasy pod nadzorem Rady Rolników. Podstawy finansowe ubezpieczenia i działalności Kasy stanowią także fundusze emerytalno-rentowy, administracyjny oraz prewencji i rehabilitacji, którymi dysponuje Prezes Kasy. Fundusze, o których mowa w ust. 2, są państwowymi funduszami celowymi. Państwo gwarantuje wypłatę świadczeń finansowanych z funduszu emerytalno-rentowego.

Z wskazanych wyżej powodów uznać należy, że z treści przytoczonych przepisów wierzyciel w niniejszej sprawie nie działa w ramach państwowej jednostki budżetowej ani nie jest państwową jednostką budżetową w rozumieniu przepisów art. 9 pkt 3 i art. 11 ust. 1-3 u.f.p.

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 29 w zw. z art. 156 § 11 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1964r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r. poz.735) poprzez skierowanie postanowienia wobec nieistniejącego podmiotu określonego przez organ jako "Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego [...]", co powoduje nieważność zaskarżonego postanowienia z mocy prawa. Jak słusznie bowiem wskazał sąd pierwszej instancji z akt administracyjnych sprawy wynika, że w rubryce E.1 tytułu wykonawczego jako wierzyciela wskazano Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Zatem oznaczenie wierzyciela w zaskarżonym postanowieniu odpowiada oznaczeniu w tytule wykonawczym wystawionym przez samego skarżącego. Ponadto w świetle art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, przy czym uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. ma ten organ, który bezpośrednio kreuje obowiązek (wyroki NSA: z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 435/15; z 2 września 2016 r., sygn. akt II GSK 663/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a.

SWSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska SNSA Dominik Gajewski SNSA Wojciech Stachurski