Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 240/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W., B. G., C. P. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2281/20 w sprawie ze skargi Z. W., B. G., C. P. i M. R. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 14 lutego 2020 r. nr DO.1.7614.44.2019.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 stycznia 2018 znak WS-IX.7533.1.299.2016.JKS, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz Z. W., B. G., C. P. i M. R. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2021 r. oddalił skargę Z. W., B. G., C. P. i M. R. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 14 lutego 2020 r. nr DO.1.7614.44.2019.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda Małopolski, działając w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133,poz. 872 ze zm.), decyzją z 3 stycznia 2018 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę C., prawa własności nieruchomości położonej w gminie C., obręb B., zajętej pod drogę gminną nr [...] ([...]) oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0085 ha. Decyzją z 14 lutego 2020 r Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołań M. R., C. P. i Z. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego uznając, że w sprawie wystąpiły wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy przesłanki, tj.: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną, pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister podniósł, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego gdyż z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) byli W. P. i J. P. Odnosząc się do przesłanki zajętości nieruchomości Minister wskazał, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: - rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego nr 52 z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego z 1998 r., nr 63, poz. 345) droga nr [...] relacji K., zaliczona została do kategorii dróg gminnych; - art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, droga nr [...] relacji K. z dniem 1 stycznia 1999 r., pozostała drogą gminną, obecnie oznaczoną nr K.; - mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. J., wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 grudnia 2015 r. pod nr P.1210.2015.7297, z której wynika zajęcie działki nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]) pod drogę publiczną; - oświadczenia z dnia 11 marca 2019 r. złożonego przez autora ww. mapy – geodetę uprawnionego M. J., z którego wynika, iż przedstawiona na mapie z dnia 18 grudnia 2015 r. działka nr [...], została zajęta pod drogę publiczną, na dzień 31 grudnia 1998 r.

Odnosząc się do kwestii władania Minister podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczą protokoły przesłuchań świadków: B. J. (mieszkańca wsi B.), który zeznał, że nawierzchnia asfaltowa drogi "K." w B., została wykonana przed dniem 31 grudnia 1998 r. Droga posiadała przynajmniej jedną studzienkę kanalizacyjną, C. K. (mieszkańca wsi B.), który wskazał, że droga "K." w B., była urządzona od początku lat osiemdziesiątych. Potwierdził wykonanie nawierzchni utwardzonej w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Ponadto zostały ułożone korytka przy drodze, K. S., który był pracownikiem Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C., a który zeznał, że jako operator koparki, 31 grudnia 1998 r. wykonywał roboty ziemne związane z urządzeniem drogi "K." na rzecz Gminy C., A. S., który był pracownikiem Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C., na stanowisku kierowcy, a który wskazał, że gmina utwardziła również drogę materiałem kamiennym, który osobiście woził z Kopalni Surowców Skalnych w K., przed 31 grudnia 1998 r. Organ wskazał, że wszyscy świadkowie zgodnie stwierdzili, że gmina C. utrzymywała przedmiotową drogę oraz zapewniała jej zimowe utrzymanie.

Minister wskazał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Zdaniem organu, nie można się zgodzić z twierdzeniem odwołujących się, że obecna działka nr [...] o pow. 0,0085 ha, powstała w wyniku podziału działki nr [...], stanowi fragment drogi wewnętrznej. Z dołączonej przez odwołujących się kopii mapy uzupełniającej z dnia 19 grudnia 2001 r. wynika, że drogę wewnętrzną (która jest prostopadła do ulicy "K.") tworzą jedynie dwie działki nr [...] i nr [...]. Z powyższego wynika, że działka nr [...] nie tworzyła drogi wewnętrznej, a tym samym obecna działka nr [...] nie może być częścią tej drogi.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Z. W., B. G., C. P., M. R..

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za niesporne Sąd I instancji przyjął, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Skarżące zakwestionowały fakt zajętości pod drogę publiczną i fakt publicznego władania przedmiotową nieruchomością. Odnosząc się do tej kwestii Sąd I instancji wskazał, że zawarte w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na mocy rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego nr 52 z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego z 1998 r., nr 63, poz. 345) droga nr [...] relacji K., zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, droga nr [...] relacji K. z dniem 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą gminną, zaś na podstawie uchwały Nr 1072/05 Zarządu Województwa Małopolskiego w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu nowosądeckiego w województwie Małopolskim droga ta otrzymała nowy numer K. o dotychczasowym przebiegu.

W aktach administracyjnych znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości oraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 grudnia 2015 r. pod nr P.1210.2015.7297. Z mapy tej wynika, że działka nr [...] (wyodrębniona z działki nr [...]) zajęta była pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowa mapa w kształcie w jakim znajduje się w aktach pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działka nr [...] o pow. 0,0085 ha znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Na mapie znajduje się wyraźne oznaczenie pasa drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. z wyraźnym oznaczeniem nieruchomości. Z akt administracyjnych wynika także, że operat podziału nieruchomości wykonano w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co poświadcza zamieszczona uwaga na mapie podziału w skali 1:2000. Sporządzenie projektu podziału nieruchomości dla tego postępowania administracyjnego w trybie art. 73 ww. ustawy, oznacza wydzielenie w granicach użytkowania pasa drogowego według stanu na 31 grudnia 1998 r. Powyższe dokumenty potwierdzają fakt zajętości nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto z oświadczenia z dnia 11 marca 2019 r. złożonego przez geodetę uprawnionego M. J., wynika, ze sporządzonej przez nią mapy z projektem podziału nieruchomości została wykonana zgodnie z wskazaniem zarządcy co do przebiegu drogi i zajęcia pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r.

Sąd I instancji uznał, że o fakcie władania tą nieruchomością zajętą pod drogę publiczną świadczą natomiast zeznania świadków: B. J., C. K., K. S., A. S.. Ze zeznań tych świadków wynika, że droga ta była uprządzona przed 31 grudnia 1998 r., już w latach osiemdziesiątych XX wieku. Na drodze tej w tamtym okresie została wykonana m.in. nawierzchnia asfaltowa, droga posiadała przynajmniej jedną studzienkę kanalizacyjną, wykonano nawierzchnię utwardzoną. Ponadto zostały ułożone korytka przy drodze. Wszyscy świadkowie zgodnie stwierdzili, że gmina C. utrzymywała przedmiotową drogę oraz zapewniała jej zimowe utrzymanie. Wymienieni świadkowie złożyli zeznania pouczeni o obowiązku mówienia prawdy pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań na podstawie art. 233 kk. Skarżące nie przedstawiły żadnych dowodów, które poddawałyby w wątpliwość wiarygodność powyższych zeznań świadków i pozwoliłyby je zakwestionować. Samo twierdzenie, że są to osoby powiązane z Wójtem jest niewystarczające do podważenia ich wiarygodności

Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Nie można wymagać, aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, które mają być odśnieżane. Nie zgodził się natomiast z twierdzeniem odwołujących się, że obecna działka nr [...] o pow. 0,0059 ha, powstała w wyniku podziału działki nr [...], stanowi fragment drogi wewnętrznej. W konkluzji WSA uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zostały spełnione. W niniejszej sprawie nie przedłożono wprawdzie metryki drogi, niemniej fakt władania nieruchomością przez zarządcę został wykazany materiałem dowodowym w postaci zeznań świadków, których prawdziwości skarżące skutecznie nie podważyły. Przedstawiona przez skarżące mapa uzupełniająca z projektem podziału z 20 grudnia 2001 r. obrazuje tożsamy przebieg drogi nr K. jednak bez precyzyjnego oznaczenia nieruchomości stanowiących pas drogowy. Dla wywołania zaś skutku rzeczowego względem gminy w dniu 1 stycznia 1999 r. znaczenie posiada jedynie fakt zaliczenia drogi do kategorii drogi publicznej. Droga gminna nr K. do chwili obecnej stanowi drogę publiczną – drogę gminną. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 - 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

- naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r.) oraz § 5 pkt 1 ppkt 9 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 28 lutego 1986 r. w sprawie tworzenia i organizacji jednostek drogowych podległych właściwym radom narodowym oraz zasad i zakresu ich działania poprzez rozszerzającą interpretację i niewłaściwe zastosowanie, gdyż żaden dokument nie wskazuje spełnienia na dzień 31 grudnia 1998 r. przesłanki pozostawania nieruchomości objętej postępowaniem we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 K.p.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu do stanu faktycznego działki objętej postępowaniem, a także zarzutów skarżących wskazujących na brak dowodów na przejęcie nieruchomości pod drogę publiczną i pozostawania jej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego według stanu na 31 grudnia 1998 r. oraz sprzeczności logiczne uzasadnienia,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez podzielenie stanowiska organu i instancji i w konsekwencji utrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy mimo jej wadliwości,

- naruszenie art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych, bowiem nie jest możliwe opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej, planów finansowania budowy, przebudowy remontu dróg, pełnienia funkcji inwestora, utrzymywanie nawierzchni, prowadzenie ewidencji dróg, sporządzanie informacji o drogach bez posiadania dokładnych danych powierzchni ulicy w metrach kwadratowych, a także szczegółowych i aktualnych w danym czasie map przylegających działek do ulicy,

- naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z w zw. art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 1998 r., bowiem jeżeli w stosunku do określonej drogi nie została wydana uchwała zaliczająca ją do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, brak było podstaw do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi do dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Tym samym organ, dla zastosowania wskazanego przepisu, zobowiązany jest ustalić, czy dana nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czyją własność stanowiła, oraz czy była zajęta pod drogą publiczną i w jakim zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14). Brak dostatecznie jednoznacznych ustaleń co do stanu spornej nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r., uniemożliwia rozważenie implikacji wynikających z przywołanego przepisu.

W sprawie nie jest kwestionowane, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Skarżące kasacyjnie zakwestionowały natomiast fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną, a przede wszystkim fakt władania nią w podanej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Podkreślić należy, że przepis 73 ust. 1 powołanej ustawy daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że droga nr [...] relacji K. została zaliczona do kategorii dróg publicznych dopiero 31 grudnia 1998 r. na mocy rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego nr 52. Dla sprawy kluczowe znaczenie ma zatem kwestia granic urządzenia pasa drogowego dokładnie w ww. dacie. W tym miejscu należy również wyjaśnić, że wskazane rozporządzenie zostało wydane w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z Dz.U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), stąd zarzut nieposiadania statusu (kategorii) drogi publicznej przez drogę nr [...] relacji K., a tym samym brak podstaw do stosowania art. 73 ustawy, należało uznać za niezasadny.

Przechodząc do dalszej części rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy prowadząc postępowanie wyjaśniające co do granic zajętości przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mogły poprzestać jedynie na znajdującej się w aktach sprawy mapie z projektem podziału wykonanej dla celów postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy. Dokument ten co prawda przyjmuje, że na dzień 31 grudnia 1998 r., w granicach drogi publicznej znajdowała się działka nr [...] powstała z podziału parceli nr [...], jednakże, nie można pominąć, że według wyjaśnień wykonawcy mapy, założenia te zostały przyjęte na podstawie wskazań zarządcy drogi co do jej przebiegu i zajęcia. W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów, które by te "wskazania" zarządcy uprawdopodobniły. Strona skarżąca kasacyjnie zaś w toku całego postępowania kwestionowała przebieg drogi publicznej przez sporną działkę. Zgłaszane przed organem uwagi, nie zostały w żaden sposób rozważone. Organy poprzestały na informacjach wynikających ze sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania mapy, przy jednoczesnym braku innych dokumentów świadczących o zasadności przyjętego stanowiska. Tymczasem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób ustalić stanu urządzenia działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., tj. czy był to teren utwardzony, czy pokryty płytami betonowymi, żwirem bądź asfaltem, jaką – i czy w ogóle - część drogi publicznej działka ta stanowiła. Tym bardziej, że powołane na wstępie rozporządzenie Wojewody Nowosądeckiego nie określało na jakich działkach droga nr [...] została zlokalizowana. W opisanych okolicznościach mapa z określenia granic nieruchomości nie może sama w sobie stanowić dowodu pozwalającego na przyjęcie, że sporna działka w odnośnej dacie była zajęta pod drogę publiczną.

Wobec braku jednoznacznego wykazania przez organy granic zajęcia działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wątpliwości budzą także ustalenia dotyczące władania sporną działką przez podmiot publicznoprawny. W tym względzie poprzestano wyłącznie na oświadczeniach świadków, którzy twierdzili, że Gmina C. utrzymywała drogę "K." w B. oraz zapewniała jej zimowe utrzymanie. Oświadczenia te nie zostały skonfrontowane z żadnymi innymi dowodami. Trafnie wskazał autor skargi kasacyjnej, że takimi dowodami mogą być przykładowo: umowy zawarte przed 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzania, utrzymywania lub modernizacji drogi, faktury lub rachunki za wykonywanie prac związanych z odśnieżaniem drogi, koszeniem trawy przydrożnej, sprzątaniem drogi lub wykonywaniem innych czynności związanych z zarządzaniem drogą, ewentualnie zeznania pracowników firm świadczących usługi w zakresie utrzymania, modernizacji i ochrony dróg publicznych. Z akt sprawy nie wynika jednak aby wnioskujący o wydanie decyzji podmiot publicznoprawny czynił jakiekolwiek starania w celu uzyskania wymienionych dowodów.

Podkreślenia wymaga, że decyzja podjęta na podstawie omawianego art. 73 ma charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie takiej decyzji w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu z mocy prawa takiego skutku jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwe. Formułując takie stanowisko, Sąd orzekający miał na względzie wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po dniu 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ww. ustawy, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez odszkodowania.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że wobec braku wszechstronnego rozważenia okoliczności uzasadniających przyjęcie, iż wobec działki nr [...] doszło do ziszczenia się przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, uwzględnieniu podlegały zarzuty naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r.) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 K.p.a. Zamierzonego skutku nie mógł natomiast odnieść zarzut naruszenia art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych, autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem publikatora tej ustawy, więc nie wiadomo według jakiego stanu prawnego należy oceniać naruszenie przywołanych przepisów.

W tym stanie rzeczy wobec skuteczności części zarzutów skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok, zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji musiały ulec uchyleniu w oparciu o art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a.

Wykazane powyżej wadliwości uznać bowiem należy za istotne, gdyż nie pozwalają potwierdzić w świetle treści decyzji istotnych elementów sprawy w postaci objęcia działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwem Gminy. Jednocześnie, co warto podkreślić, powyższe nie przesądza sposobu załatwienia sprawy. Nie jest zatem wykluczone wydanie tożsamej co do osnowy decyzji. Organ ma jednak obowiązek rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości, uzupełnić materiał dowodowy sprawy o dokumenty umożliwiające dokonanie ustaleń w zakresie zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń, organ wyda odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

Sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.