Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 274/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku-art. 154 PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 788/15 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 20000 (dwadzieścia tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej M. K. sumę pieniężną w kwocie 10000 (dziesięć tysięcy) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 12 stycznia 2023 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r., o sygn. akt I SAB/Wa 788/15 zobowiązującego Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 16 lutego 1949 r. złożonego przez N. S. i M. D. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ulicy [...], oznaczonego numerem hipotecznym [...] , w zakresie działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] (obecnie [...] i [...] ) w obrębie [...] , w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Skarżąca wniosła o wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w trybie art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), tj. w kwocie [...]zł; przyznanie skarżącej, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości [...]zł; a także o wydanie zastępczego orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. o istnieniu uprawnienia do ustanowienia na rzecz M. K. w ½ części oraz S. S. i G. S. w ½ części, w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] położone w [...] przy ul. [...] oraz o istnieniu braku uprawnienia do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...].

Skarżąca zwróciła uwagę na konsekwencje zaniechania podejmowania działań w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku przez Prezydenta m.st. Warszawy, pomimo wydanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r., który doręczono organowi wraz z aktami sprawy w dniu 23 czerwca 2016 r.; tym samym termin oznaczony w wyroku WSA upłynął w dniu 23 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg działań podejmowanych przez skarżącą już po wydaniu wyroku WSA z dnia 10 marca 2016 r. zmierzających do wyegzekwowania rozpatrzenia sprawy przez Prezydenta m.st. Warszawy, takich jak sporządzenie dwóch skarg do WSA na niewykonanie wyroku. Sprawy te zakończyły się wyrokami WSA w Warszawie: z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 641/17 (w którym Sąd stwierdził bezczynność organu administracji w wykonaniu wyroku) oraz z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1840/20 (w którym Sąd stwierdził, że bezczynność organu administracji w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa). Skarżąca wskazała także na wielokrotnie kierowane przez nią do Prezydenta m.st. Warszawy pisma wzywające do wykonania wyroku WSA z dnia 10 marca 2016 r., ostatnie z dnia 3 lutego 2022 r.

Skarżąca podkreśliła, że w odniesieniu do ww. gruntu ostatni władczy akt Prezydenta m.st. Warszawy podjęto w dniu 14 kwietnia 2017 r., gdy wydana została decyzja nr 175/2017, na mocy której dokonano podziału działki nr [...] na działki o numerach [...] oraz [...] , jako terenu zajętego przez czerpnię powietrza stanowiącą część infrastruktury [...]. W skardze podkreślono, że od czasu wydania powyższej decyzji wszystkie czynności podejmowane przez organ noszą znamiona pozorności; w tym kontekście skarżąca wskazała na zawieszenie postępowania przez organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] , które zostało następnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] .

Zdaniem skarżącej, wobec kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, niewykonywanie przez organ wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia; narusza normy konstytucyjne i zasady procedury administracyjnej. W obliczu braku skutku nałożenia dotychczasowych grzywien na organ, skarżąca wskazała na zasadność zwiększenia represji finansowej do ustawowego maksimum.

Skarżąca wniosła także o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd; mając świadomość ekstraordynaryjności możliwości zastosowania normy z art. 154 § 2 p.p.s.a., wskazała, że charakter sprawy pozwala na skorzystanie z tego instrumentu prawnego. Zdaniem skarżącej, historia niniejszej sprawy wskazuje jednoznacznie na brak woli wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie przez organ, co blokuje stronie dostęp do sprawiedliwości.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o odrzucenie skargi w całości.

Organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nabywcy roszczeń reprywatyzacyjnych nie mogą być stroną postępowań administracyjnych. W odniesieniu do niniejszej sprawy wskazał, że do ustalenia pełnego kręgu stron postępowania niezbędne jest ustalenie następstwa po spadkobiercach dawnego właściciela nieruchomości, tj. L. C., na podstawie prawomocnych postanowień Sądu lub zarejestrowanych aktów poświadczenia dziedziczenia.

Tym samym, zdaniem organu, umowy darowizny oraz przelewu praw i roszczeń, na mocy których kolejne osoby nabywały uprawnienia przysługujące na mocy dekretu, nie stanowią w niniejszej sprawie dowodu na wykazanie praw do występowania z roszczeniem; co w rezultacie oznacza, że skarżąca nie jest stroną w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił, że poinformował strony o stanie sprawy w piśmie z dnia 10 stycznia 2023 r. i jednocześnie wezwał do uzupełnienia braków, czego do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę strony nie uczyniły. Organ podkreślił, że skarżąca nie jest ani wnioskodawczynią, ani stroną niniejszego postępowania, co uniemożliwia wydanie jej rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż nie ma ona w interesu prawnego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje:

Skarga jest w części zasadna.

Zgodnie z art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa powyżej, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.).

Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione, aby sąd mógł wymierzyć grzywnę organowi administracji. Po pierwsze, organ nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi oraz do podnoszonych przez organ argumentów dotyczących interesu prawnego skarżącej, należy zauważyć, że wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 788/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę skarżącej na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego do gruntu określonej w wyroku nieruchomości w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Wyrok ten jest prawomocny a organ jest zobowiązany do jego wykonania w sposób prawem przewidziany. Ewentualne konstatacje organu dotyczące interesu prawnego stron postępowania powinny znaleźć swój wyraz w wydanych w sprawie aktach administracyjnych. Okoliczności te nie zwalniają natomiast z całą pewnością organu od obowiązku wykonywania prawomocnych wyroków sądowych, jak również nie stanowią przesłanki pozbawienia strony możliwości dochodzenia wykonania wyroku przez organ w trybie przewidzianym w art. 154 p.p.s.a. Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi na niewykonanie wyroku w niniejszej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 788/15 wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 22 czerwca 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 114 akt sądowych sprawy sygn. akt I SAB/Wa 788/15). Zgodnie zaś z art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.

Zatem w niniejszej sprawie termin załatwienia sprawy wyznaczony przez sąd upłynął w dniu 22 sierpnia 2016 r. Tymczasem do dnia rozpoznania niniejszej skargi, tj. do dnia 26 maja 2023 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z tym orzeczeniem.

Z analizy akt sprawy wynika również, że w sprawie spełniony został drugi warunek dopuszczalności skargi określony w przywołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącej z dnia 3 lutego 2022 r., którym wezwała ona Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 788/15. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny.

Stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1 wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. oraz okoliczność, że jest to już trzecia skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 641/17 wymierzono organowi grzywnę w wysokości [...]zł, zaś wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1840/20 wymierzono organowi grzywnę w wysokości [...]stwierdzono bezczynność z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzono kwotę [...]zł na rzecz skarżącej), a także fakt, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, Sąd uznał, że grzywna w wysokości [...]zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta m.st. Warszawy za niewykonanie wyroku.

Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, w myśl art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1181/13; powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem od otrzymania przez organ odpisu wyroku z dnia 10 marca 2016 r. upłynęło prawie siedem lat.

Ponadto, w odniesieniu do przedstawionych okoliczności sprawy, Sąd uznał za zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...]zł. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyznanie tej kwoty uzasadniać mogą jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak również, że bez przyznania tych kwot wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Przesłanka uzasadniająca zasądzenie powyższej kwoty względem skarżącej została spełniona w niniejszej sprawie – organ, mimo nałożenia na niego dwukrotnie grzywny za niewykonanie wyroku, nadal nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem o przyznanie użytkowania wieczystego oraz nie podejmował odpowiednich działań w sprawie zmierzających do jak najszybszego jej zakończenia; także nie zawiesił postępowania. Ustalając wysokość sumy pieniężnej, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że wymierzenie organowi w poprzednim wyroku na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...]zł nie spowodowało podjęcia skutecznych działań w celu zakończenia postępowania w sprawie. Z tego względu Sąd, rozpatrując niniejszą sprawę, uznał za zasadne zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy kilkukrotnie wyższej niż przyznana w poprzednim wyroku z dnia 26 listopada 2020 r.

Sąd oddalił natomiast skargę w zakresie wydania zastępczego orzeczenia merytorycznego w trybie art. 154 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z normą wynikającą z przywołanego przepisu Sąd, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie przesłanki, od których uzależniona jest możliwość wydania orzeczenia na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a., nie zostały spełnione. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1907/16), konstrukcja prawna ujęta przez ustawodawcę w art. 154 § 2 oraz art. 149 § 1b p.p.s.a. umożliwiająca wydanie przez sąd administracyjny wyroku merytorycznego jest wyjątkiem od kasacyjnego charakteru kompetencji judykacyjnych sądów administracyjnych. Jako że jest to zatem znaczne odstępstwo od reguł ogólnych, powinno być ono interpretowane ściśle, tzn. o ile pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego; przesłanki muszą ponadto być spełnione łącznie. Jak wyjaśnił już tutejszy Sąd w wydanym uprzednio w tej sprawie wyroku z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1840/20, którym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a., "art. 154 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. takich, które dotyczą spraw kończących się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącego praw lub obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z 9.06.2016 r. I SA/Wa 275/16, Lex nr 2137243). Do takich zaś sprawa o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie należy".

Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 154 § 2 p.p.s.a. i w konsekwencji oddalił skargę w tym zakresie.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1, § 6 i § 7 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1, 2 i 3 sentencji. Sąd oddalił skargę w pkt 4 sentencji na podstawie art. 151 w zw. z art. 154 § 2 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 5 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od skargi w wysokości [...]zł.