Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 411/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej "Dyrektorem [...]OW NFZ") decyzją z dnia [...] lutego 2012r. oddalił odwołanie wniesione przez S. sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwaną dalej "Spółką" lub "Skarżącą") od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego przed ww. organem.

Dyrektor [...]OW NFZ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2011r. ogłoszono konkurs ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej [...], z okresem obowiązywania umowy od [...] lutego 2012r. do [...] grudnia 2014r. Wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 63.081.512zł na okres rozliczeniowy od [...] lutego 2012r. do [...] grudnia 2012r. Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (zwanego dalej "Prezesem NFZ"), wskazane w: zarządzeniu Nr 72/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 20 października 2011r., zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011r. oraz zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 września 2011r.

Organ I instancji wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 15 ofert. Spółka złożyła ofertę nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. W części jawnej komisja konkursowa, zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwanej dalej "ustawą o świadczeniach"), stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert i przyjęła do dalszego postępowania konkursowego 15 ofert, w tym ofertę Spółki. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynikało, iż oferta Skarżącej zajęła 15 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 36,119 punktów.

Dyrektor [...]OW NFZ wskazał, że następnie komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do negocjacji na podstawie rankingu kwalifikacyjnego. Komisja konkursowa zaprosiła do negocjacji oferentów, którzy uzyskali co najmniej 59,167 punktów w kryteriach niecenowych. Ponieważ oferta Spółki uzyskała 25,542 punktów w kryteriach pozacenowych, nie została ona zaproszona do negocjacji. Następnie dokonując rozstrzygnięcia komisja konkursowa nie wybrała oferty złożonej przez Spółkę, ze względu na niewystarczającą liczbę punktów w ocenie oferty. Oferty uznane za lepsze, zdobyły odpowiednio - pierwsza 86,034 punktów, zaś ostatnia, jedenasta z wybranych - uzyskała 50,646 punktów, zamykając jednocześnie listę wybranych w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na wyczerpanie łącznej wartość zamówienia określonej w ogłoszeniu.

Organ I instancji wskazał następnie, że w dniu [...] stycznia 2012r., zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy oświadczeniach, wpłynęło do niego odwołanie Spółki od rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie Dyrektora [...]OW NFZ ww. odwołanie należało oddalić, gdyż oferta Skarżącej nie została wybrana z uwagi na nieuzyskanie wystarczającej liczby punktów w ocenie oferty w rankingu, który był tworzony według kryteriów ustalonych w sposób jednolity dla wszystkich oferentów.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o ponowną ocenę jej oferty lub unieważnienie postępowania konkursowego, zarzucając ww. decyzji Dyrektora [...]OW NFZ naruszenie: 1) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie gwarantuje równego traktowania i zachowania uczciwej konkurencji, 2) art.137 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez ustalenie warunków postępowania naruszających równe traktowanie i uczciwą konkurencję, 3) art.146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, poprzez narzucenie świadczeniodawcom warunków, które nie znajdują podstawy prawnej w powołanym przepisie, 4) § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004r. Nr 273, poz. 2719, zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 15 grudnia 2004r."), zgodnie z którymi ogłoszenie o konkursie nie może zawierać warunków postępowania.

Prezes NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

Według organu odwoławczego z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji zobowiązane są zatem zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Prezes NFZ odwołał się do art. 146, art. 147 i art. 134 ustawy o świadczeniach i podkreślił, że oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać również wymagania określone w wydawanych przez Prezesa NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, zarządzeniach. Według organu odwoławczego Spółka złożyła w ofercie oświadczenie, że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza co do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje do stosowania.

W ocenie Prezesa NFZ wszystkie oferty, w tym oferta Spółki, zostały poddane jednakowej kontroli w części jawnej postępowania pod kątem spełniania wymogów formalno-prawnych, jak również spełniania pozostałych warunków wymaganych od świadczeniodawców. Zdaniem organu odwoławczego fakt spełniania wszystkich warunków określonych przepisami prawa, w tym również tych określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, nie skutkuje wybraniem oferty celem zawarcia umowy, lecz pozwala na dokonanie jej oceny - na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeń Prezesa NFZ.

Według organu odwoławczego zarządzenie Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ wyraźnie wskazywało, według jakich kryteriów dokonywana jest ocena ofert. Przepisy ww. zarządzenia określają bardzo dokładnie parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) jest wyliczana zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia, natomiast kryterium cenowe zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. zarządzenia. Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny oferty dokonywana była na podstawie wypełnionych przez oferenta ankiet, dotyczących danego kryterium, zawartych w części VIII formularza ofertowego. Wartość punktowych pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji za odpowiedź.

W ocenie Dyrektora [...]OW NFZ komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej wartości postępowania. Natomiast oferta Spółki nie została wyłoniona do realizacji świadczeń zdrowotnych, gdyż oferta znalazła się pod tzw. linią odcięcia z uwagi na uzyskaną liczbę punktów oceny.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia Nr 54/2011/DSOZ podstawą do oceny kryterium ceny było porównanie ceny oferty z ceną oczekiwaną. W przedmiotowym postępowaniu maksymalną liczbę punktów równą 20 punktom oferent uzyskiwał za podanie w ofercie ceny minimalnej C min, równej 0,9 części ceny oczekiwanej. Ponadto jeśli cena oferenta jest mniejsza od ceny minimalnej, liczba punktów w kryterium ceny pozostanie stała i będzie równa wadze skalującej "s", a więc, obniżenie ceny za świadczenia przez oferenta poniżej ceny minimalnej, zgodnie z ustalonymi kryteriami, nie skutkuje już dalszym zwiększeniem punktacji w kryterium cenowym. Dla przedmiotowego postępowania cena minimalna Cmin (przy cenie oczekiwanej 52 zł) wyniosła 46,80 zł. Maksymalną ilość punktów można było uzyskać za propozycję cenową na poziomie 46,80zł za punkt. Spółka w ofercie podała cenę 51,70 zł za punkt rozliczeniowy.

W ocenie Dyrektora [...]OW NFZ art. 148 ustawy o świadczeniach nie różnicuje kryteriów oceny ofert i nie wskazuje, które kryterium jest decydujące. Porównanie ofert jest wynikiem uzyskania łącznej oceny wszystkich kryteriów, które są brane pod uwagę stosownie do danego rodzaju i zakresu świadczeń. Zatrudnienie wykwalifikowanego personelu medycznego oraz wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, wykazane przez Spółkę w treści formularza ankietowego zostało uwzględnione w procesie oceny oferty pod kątem kryterium jakości, za co została jej przyznana stosowna ilość punktów w rankingu końcowym. Kwestie dotyczące m.in. jakości realizowanych świadczeń czy posiadania wysoko wykwalifikowanego personelu były więc elementami uwzględnionymi w ocenie punktowej oferty.

Organ odwoławczy podniósł następnie, że art. 142 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie, z którym komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, nie zobowiązuje do przeprowadzenia negocjacji, a jedynie daje taką możliwość. W ocenie organu odwoławczego istotne jest zachowanie przez komisję konkursową na każdym etapie postępowania zasady równego traktowania świadczeniodawców oraz prowadzenie postępowania z uwzględnieniem zasad uczciwej konkurencji. Natomiast negocjacje są ostatnim etapem postępowania i prowadzone są w sytuacji, gdy komisja konkursowa posiada już wiedzę na temat oceny ofert z rankingu otwarcia.

Według Dyrektora [...]OW NFZ w przedmiotowym postępowaniu, po zweryfikowaniu ofert pod kątem spełniania wymogów z zachowaniem zasad określonych w art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach, komisja konkursowa podjęła decyzję o przeprowadzeniu negocjacji z wybranymi oferentami, którzy uzyskali co najmniej 40,646 pkt za kryteria niecenowe. W związku z powyższym Spółka, której oferta uzyskała łącznie 25,542 punktów za kryteria niecenowe, nie została zakwalifikowany do negocjacji. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że w omawianym przypadku ewentualna zmiana przez Spółkę w toku negocjacji ceny, nie miałaby znaczenia, bowiem obniżenie ceny nawet do poziomu, który gwarantowałby otrzymanie maksymalnej ilości punktów w kryterium cenowym, nie spowodowałby zmiany pozycji oferty w rankingu końcowym, w taki sposób, aby mogła zostać wybrana do zawarcia umowy.

W ocenie organu odwoławczego stawiany przez Spółkę zarzut, iż został naruszony art. 134 ust. 1 i art. 137 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez naruszenie zasad równego traktowania oraz uczciwej konkurencji, był bezzasadny, z uwagi na fakt, że wszyscy uczestnicy biorący udział w przedmiotowym postępowaniu byli traktowani na równych zasadach oraz mieli świadomość, że Dyrektor [...]OW NFZ zastrzegł sobie prawo do przeprowadzenia negocjacji z wybranymi oferentami, na podstawie ww. kryteriów. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach oraz § 1 i § 2 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004r. stwierdził jego bezzasadność z uwagi na fakt, że ocena wszystkich ofert biorących w przedmiotowym postępowaniu została dokonana przez komisję konkursową na podstawie zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011r., które z kolei zostało wprowadzone na podstawie delegacji ustawowej tj. art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

W konkluzji, w ocenie Prezesa NFZ, organ I instancji nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy była zaś wystarczająca do zweryfikowania prawidłowości działań komisji konkursowej, w tym dokonanych ocen punktowych oferenta w poszczególnych kryteriach. W konsekwencji nie został naruszony interes prawny Spółki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie powyższej decyzji Prezesa NFZ w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając naruszenie: 1) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niegwarantujący równego traktowania i zachowania uczciwej konkurencji, 2) art. 137 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez ustalenie warunków postępowania naruszających równe traktowanie i uczciwą konkurencję, 3) art. 146 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, poprzez ustalenie warunków, których niespełnienie nie rodziło skutku w postaci odrzucenia oferty, 4) § 2 oraz § 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004r., poprzez nie umieszczenie w ogłoszeniu o konkursie wszystkich warunków postępowania, oraz naruszenie zasady bezstronności i obiektywizmu przez przewodniczącego komisji konkursowej, 5) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."), przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Spółka zarzuciła, iż zarówno samo rozstrzygnięcie postępowania konkursowego, jak i decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania konkursowego oraz przepisów prawa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według Skarżącej ogłoszenie o przedmiotowym konkursie nie zawierało informacji o szczegółowych wymaganiach w zakresie dotyczącym leczenia [...], zawartych w załączniku nr 1 do zarządzenia prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011r., w brzmieniu przyjętym w zarządzeniu nr 77/2011/DSOZ z dnia 26 października 2011r. Zdaniem Spółki ww. zarządzenie nr 77/2011/DSOZ w istotny sposób zmieniło zarządzenie nr 54/2011/DSOZ. Zatem jeżeli obowiązkiem organu I instancji było wskazanie w ogłoszeniu wszystkich wymagań, to tego w niniejszym postępowaniu nie uczyniono.

Zdaniem Spółki brak wszystkich informacji w ogłoszeniu sprawił zaś, że jej oferta była początkowo przygotowywana pod kątem wymagań wynikających z zarządzenia nr 54/2011/DSOZ, a w ostatniej chwili była zmieniana pod kątem rzeczywistych wymogów, o których przypadkiem powzięto wiedzę. Spowodowało to naruszenie zasady równego traktowania oferentów i uczciwej konkurencji. Bezspornym jest przy tym, że oferta Spółki spełniła wszystkie warunki konkursowe w zakresie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa oraz warunki wskazane przez Prezesa NFZ na podstawie art.146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach natomiast, jeżeli chodzi o tzw. "warunki dodatkowo oceniane" to spełniła tylko ich część.

Zdaniem Spółki Prezes NFZ, określając warunki wymagane od świadczeniodawców, działa w oparciu o delegację ustawową zawartą w art.146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, co oznacza, że winien wskazywać jedynie takie warunki, których niespełnienie będzie skutkować odrzuceniem oferty w myśl art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, który wyraźnie odwołuje się do art.146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Natomiast w niniejszym postępowaniu w ramach warunków określonych przez Prezesa NFZ (grupa druga warunków), wprowadzono inne warunki, zwane "warunkami dodatkowo ocenianymi", które choć nie opierają się o art.146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, to jednak wywodzą się z tego przepisu i z delegacji ustawowej Prezesa NFZ. W ocenie Skarżącej wprowadzenie do przedmiotowego konkursu tzw. "warunków dodatkowo ocenianych", których niespełnienie nie powodowało odrzucenia oferty, naruszało art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, a w efekcie zasadę równego traktowania oferentów i naruszyło interes prawny Spółki. Nie spełnienie wszystkich tzw. "warunków dodatkowo ocenianych" skutkowało bowiem niską punktacją oferty w rankingu otwarcia.

Ponadto w ocenie Skarżącej zapisy dokumentów, na podstawie których prowadzono przedmiotowy konkurs, były wewnętrznie sprzeczne i mogły być w różny sposób interpretowane. Jej zdaniem oferent nie powinien ponosić konsekwencji wątpliwości wynikających z niejasnych postanowień nawet, jeżeli podpisał oświadczenie, że z dokumentami tymi się zapoznał, jeżeli rozumiał on je całkiem inaczej. Według Skarżącej czym innym są bowiem warunki, które można postawić świadczeniodawcom, a czym innym kryteria oceny ofert, natomiast w tym postępowaniu pojęcie "warunki dodatkowo oceniane" występuje jako warunki postawione świadczeniodawcom, a jednocześnie jako kryterium oceny ofert.

Zdaniem Spółki błędnie oceniono również jej ofertę przez nieprzyznanie punktów za odpowiedź udzieloną w ankiecie na pytanie 1.1.1.1. W ten sposób naruszono pkt 32.3.1 załącznika nr 3 do zarządzenia Prezesa NFZ nr 72/2011/DSOZ. Skarżąca podniosła ponadto, że udzielanie wyjaśnień, jak należy rozumieć wymogi określone w zarządzeniach Prezesa NFZ, dopiero po zakończeniu konkursu, podczas zapoznania się z aktami sprawy w dniu [...] lutym 2012r., również naruszało zasady równego traktowania oferentów, gdyż takie wyjaśnienia winny być dostępne dla wszystkich przed datą złożenia ofert.

Końcowo Skarżąca podkreśliła, że choć NFZ nie ma obowiązku prowadzenia negocjacji ze wszystkimi świadczeniodawcami, to jednak wybór świadczeniodawców, z którymi będą prowadzone negocjacje, musi odbywać się według ustalonych przez Prezesa NFZ zasad, a nie dowolnie "po uważaniu" członków komisji konkursowej. Jeżeli bowiem Prezes NFZ, zgodnie z art. 142 ustawy o świadczeniach, nie doprecyzował, czy wybrać ofertę z najwyższą liczbą punktów, czy może z mniejszą, która zmieni pozycję w rankingu po negocjacjach cenowych, to komisja miała całkowitą dowolność oceny oferty, a przydzielona punktacja według algorytmu stworzonego przez Prezesa NFZ, nie ma większego znaczenia. Znaczenie miała natomiast ocena komisji konkursowej, czy linię odcięcia ustawić na poziomie 50, 40, a może 80 punktów oraz czy udzielenie świadczeń przez oferenta jest "właściwe", czy występuje "najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia".

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym je uchylenie.

Prezes NFZ rozpoznał niniejszą sprawę w zakresie - jak podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wynikającym z art. 154 ust.1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach błędnie jednak uznając, iż w świetle powołanych przepisów przedmiotem jego badania jest przedmiot skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności Komisji konkursowej, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu, a następnie stwierdzenie, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu odwołującego.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 powołanej ustawy. Natomiast stosownie do art. 154 ust. 1 i 3 świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania i po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, od której to decyzji przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ.

Postępowanie wszczęte wskutek odwołania jest zatem, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. II GSK 121/12 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), postępowaniem administracyjnym dwuinstancyjnym kończącym się wydaniem w końcowej instancji decyzji administracyjnej i pełni ono funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym przypadku kontroli postępowania konkursowego.

Uwzględnić przy tym należy, że przedmiotem kontroli w tym administracyjnym postępowaniu jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, która polega na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jednocześnie wskazanie świadczeniodawców niezakwalifikowanych do zawarcia umów.

Tak więc odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i nie ma podstaw, jak niezasadnie przyjął organ, do ograniczenia środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Postępowanie w formie konkursu jest bowiem postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji i ustalenie wyniku konkursowego w postaci rankingu tej klasyfikacji zawierającej poszczególne oferty mieści w sobie porównanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Takie stanowisko i ocenę obowiązującego w tym względzie stanu prawnego zawarł w w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, którą to ocenę podziela w całości Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę i przyjmuje ją za własną.

Nie ma zatem podstaw do przyjęcia za uzasadnione przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu co do ograniczenia zakresu kontroli do zbadania określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do odwołującego, a w takim tylko zakresie organ sprawę objętą odwołaniem rozpoznał odnosząc się jedynie (poza przytoczeniem ogólnych zasad postępowania) do punktacji, i porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) bez zindywidualizowania niezbędnego w rozpatrywanej sprawie, oceny i bez wyjaśnienia z jakich przyczyn każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej liczby punktów.

Powołana ustawa w art. 134 ust. 1, którego naruszenie zarzuca skarżąca, nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią relacji między tymi ocenami, nie jest więc możliwe, jak stwierdził NSA w powołanym wyroku skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Jeżeli zatem organ (Prezes NFZ rozpatrujący odwołanie od decyzji dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ) ma obowiązek skontrolować rozstrzygnięcie takie z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to musi porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skontrolować te oceny z samymi ofertami, a zatem oceny i oferty powinny być załączone do akt kontrolowanego postępowania administracyjnego zaś stanowisko organu w tym zakresie winno znaleźć, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja koncentruje się jednak na skarżącej i czynnościach podejmowanych w stosunku do niej.

Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest, jak przyjmuje się w orzecznictwie (vide wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt II GSK 10/10, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2013r. sygn. alt VI SA/Wa 2560/12 oraz z dnia 24 kwietnia 2012r. sygn. akt VI SA/Wa 2551/12, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) szczegółowe wykazanie z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, że uzyskanie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przyjętych i jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów.

Brak odniesienia się organu w takim zakresie czyni uzasadnionym zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i uniemożliwia sądowi pełną kontrolę zaskarżonej decyzji.

Nie jest bowiem przy tak ograniczonym zakresie rozpoznania odwołania możliwe wypowiedzenie się przez Sąd co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Wydanie decyzji powinno przy tym poprzedzać, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a., dokładne wskazanie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i dokonanie jego wszechstronnej oceny. Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie czyni własnych ustaleń, a jedynie dokonuje oceny zaskarżonego aktu w granicach określonych w art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i kontrola Sądu jest możliwa tylko w ramach wyczerpującego ustalenia przez organ stanu faktycznego.

Na marginesie Sąd zauważa, iż z cyt. wyżej wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012r. sygn. akt. II GSK 121/12 wynika również, że akta postępowania konkursowego powinny być przez organ rozpoznający odwołanie włączone stosownie do potrzeb tego postępowania w szczególności, gdy organ ma skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takiej sytuacji oferty i oceny ofert powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu podkreślił, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można bowiem zaspokoić i korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż wskutek naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. zaskarżona decyzja nosi znamiona wadliwości co skutkuje w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnieniem skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd nie wdawał się w ocenę pozostałych zarzutów skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono uwzględniając art. 200 p.p.s.a.