Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2748/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 764/22 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 9 marca 2022 r. nr WINB-WOA.7722.9.2022.AG w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przebudowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 764/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi M. P., dalej również: "skarżąca", na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, dalej również: "WINB", z dnia 9 marca 2022 r., nr WINB-WOA.7722.9.2022.AG, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przebudowy obiektu budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od WINB na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2021 r., nr 126/2021, Powiatowy Inspektor Nadzoru Górniczego (powinno być Budowlanego) w Dąbrowie Górniczej, dalej: "PINB", wydanym na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy korytarza na szóstym piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. M. [...] w D.

Organ uznał, że prowadzone roboty nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Ponadto, zabudowa części korytarza nie narusza elementów konstrukcyjnych, np. przegród zewnętrznych, lecz powstała ona w wyniku wydzielenia strefy pomiędzy elementami konstrukcyjnymi, za pomocą ścian działowych, bez prowadzenia robót budowlanych.

W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że realizacja przedmiotowych robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę.

Zaskarżonym postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że w dniu 19 września 2020 roku weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane z dnia 13 lutego 2020 roku, którą dodano art. 53a Prawa budowlanego, zgodnie z którym, "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu." Wprowadzając ten przepis, ustawodawca jednoznacznie przesądził, iż postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, wszczynane są wyłącznie z urzędu.

Ponadto, wspominaną nowelizacją dodano art. 72a Prawa budowlanego, zgodnie z którym "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71 a ust. 4, wszczyna się z urzędu." Wprowadzając ten przepis, ustawodawca jednoznacznie przesądził, iż również postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, o których mowa w art. 71 a Prawa budowlanego, wszczynane są wyłącznie z urzędu.

Organ odwoławczy wskazał, że złożone przez skarżącą wnioski o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczyły dwóch odrębnych przedmiotów;

- legalności i zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych (rozdział 5a ustawy Prawo budowlane);

- oraz oceny, czy zrealizowana inwestycji doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania obiektu (art. 71 i 71a w rozdziale 6 Prawa budowlanego).

Do powyższego zakresu spraw wszczynanych z urzędu należą zatem kwestie dotyczące zarówno legalności i zgodności z przepisami wykonanej przebudowy- tj. spełnienie parametrów ochrony przeciwpożarowej, czy właściwa szerokość dróg ewakuacyjnych, jak i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zgodnie z treścią art. 53a i 71a Prawa budowlanego, postępowania w tym zakresie mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu. Brak wiec podstaw do przywołania w rozstrzygnięciu organu I instancji art. 61a K.p.a. W konsekwencji WINB uznał, że wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej bądź stanu technicznego budynku winien być rozpatrywany jako skarga powszechna, uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy odniósł się do przesłanek podniesionych przez PINB wskazując, że składającej zażalenie nie przysługuje status strony, a wykonane roboty nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego.

W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a zatem zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., z uwagi na to, że żądanie skarżącej powinno być zakwalifikowane jako skarga powszechna i wykluczonym było załatwienie jej w formie procesowej postanowienia. Wydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania odbyło się zatem z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a.

W skardze skarżąca domagała się uznania wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa, co do przyczyn wydania oraz uzasadnienia jego wydania i nakazanie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 145a P.p.s.a., zasądzenia kosztów postępowania oraz przeprowadzenia szeregu dowodów. Zakwestionowała stanowisko organów nadzoru budowlanego w przedmiocie jej statusu, jako strony postępowania administracyjnego. Zarzuciła niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Podniosła wreszcie, że rozstrzygnięcie organu II instancji winno zostać podjęte na podstawie art. 61a K.p.a.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd odnotował, że według organu odwoławczego, istnieją przeszkody uzasadniające odstąpienie nawet od zastosowania wspomnianego przepisu. Podkreślił, że zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) - dodanym z dniem 19 września 2020 r. przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) - "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (tj. w rozdziale 5a pt. Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (art. 48-art. 53a) wszczyna się z urzędu". W konsekwencji organ uznał, że odmowa wszczęcia takiego postępowania z wniosku strony nie następuje w formie procesowej. Wnioskodawca może zaś kwestionować stanowisko organu nadzoru budowlanego tylko w drodze skargi składanej na podstawie przepisów K.p.a.

Sąd uznał, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania może, co najwyżej, skutkować uznaniem takiej sytuacji za wystąpienie "uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Inaczej mówiąc, wystąpienie przesłanek o których mowa w art. 53a Prawa budowlanego, (jak również wspomnianym przez ŚWINB art. 71a ustawy) może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. Sąd podkreślił, że wejście w życie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny. Artykuł 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". Zasada oficjalności, wyrażona w art. 53a Prawa budowlanego nie może być samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych.

Ponadto, za zupełne nieporozumienie Sąd uznał stwierdzenie, że jedynym środkiem prawnym przysługującym stronie niezadowolonej z braku podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego (w oparciu o wspomniane wyżej przepisy) jest tzw. skarga powszechna. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3310/18, "w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - a do tego sprowadzałoby się w istocie działanie organu, gdyby żądanie Skarżącego traktowano w kategoriach pozajurysdykcyjnych. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 K.p.a., zgodnie z którym: "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., dalej: "Prawo budowlane") poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż pomimo że przedmiotowy przepis stanowi, że postępowanie w sprawach uregulowanych w rozdziale 5A Prawa budowlanego wszczyna się z urzędu, nie wyłącza to prowadzenia postępowania na wniosek, jeżeli wnioskodawca posiada interes prawny;

2. art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż pomimo że przedmiotowy przepis stanowi, że postępowania w sprawach wydania decyzji, o których mowa w tym przepisie wszczyna się z urzędu, nie wyłącza to prowadzenia postępowania na wniosek, jeżeli wnioskodawca posiada interes prawny.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji uchyleniu zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2022 r., nr WINB-WOA.7722.9.2022.AG, w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przebudowy obiektu budowlanego, pomimo iż w sytuacji gdy zgodnie z właściwymi przepisami prawa materialnego postępowanie administracyjne wszczyna się wyłącznie z urzędu, to wobec tej kategorii spraw kodeksowe regulacje dotyczące wszczynania postępowania na wniosek oraz odmowy uwzględnienia takiego żądania nie znajdują zastosowania, w konsekwencji gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, to Sąd I instancji przyjąłby, iż złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu nie powoduje po stronie organu, który wniosek otrzymał obowiązku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a co za tym idzie wydanie przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji było zasadne i tym samym wydałby orzeczenie odmiennej treści, tj. wyrok oddalający skargę;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2022 r., nr WINB-WOA.7722.9.2022.AG, w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał na zasadność oddalenia skargi przez Sąd;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, nie pozwalający odtworzyć sposobu rozumowania Sądu i ustalenie przesłanek, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do uchylenia odpowiadającego prawu i adekwatnego do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto doprowadziły do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego z uwagi na odmienną interpretację przez Sąd orzekający wskazanych w skardze przepisów, niż uczynił to organ.

Organ wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy sądowi, który wydał orzeczenie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Kontrowersja dotyczy zastosowania przepisów art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, art. 72a Prawa budowlanego oraz art. 61a § 1 K.p.a.

Od razu warto doprecyzować charakter powołanych przepisów.

Co do zasady, są to przepisy procesowe, stanowiące podstawę procesową określonych czynności podejmowanych przez organy administracyjne w trakcie postępowania zmierzającego do załatwienia sprawy administracyjnej co do istoty (art. 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 104 § 1 K.p.a.).

O ile jednak do takiego załatwienia sprawy nie dochodzi, ale jest wydawane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, przesłanki zastosowania dyspozycji art. 61a § 1 w związku z art. 53a oraz art. 72a Prawa budowlanego stanowią podstawę materialną postanowienia.

W konsekwencji dalsze rozważania odnoszące się do podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 1 oraz art. 72a Prawa budowlanego nie powinny być rozumiane jako podważające procesowy charakter powołanych norm.

Przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ww. ustawy, a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się z urzędu.

Wykładnia przepisu art. 53a ustawy - Prawo budowlane oparta na brzmieniu językowym uprawnia do przyjęcia, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy - Prawo budowlane są inicjowane na zasadzie oficjalności (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21).

Stanowisko to znajduje umocnienie w genezie wprowadzenia tego przepisu do porządku prawnego. W myśl art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) do ustawy - Prawo budowlane po art. 53 dodano m.in. art. 53a ust. 1 w brzmieniu: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu".

W uzasadnieniu wprowadzonych zmian wskazano, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (patrz: Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 45 i 50).

Zgodzić się należy także z poglądem, według którego, przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 K.p.a., według której, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 445/22).

Brzmienie przepisu art. 53a Prawa budowlanego, uzasadnienie projektu noweli w tym zakresie, a także relacja art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego do ogólnych zasad regulujących wszczynanie postępowania administracyjnego, wskazują zatem, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, w tym postępowanie legalizacyjne, są inicjowane na zasadzie oficjalności (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 389/22; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22; Rafał Godlewski [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. D. Sypniewskiego, WKP 2022, pkt 1 do art. 53a).

Uwagi te odnoszą się także do art. 72a Prawa budowlanego.

Innym zagadnieniem jest prawna forma działania organu administracji, do którego wpływa wniosek o wszczęcie postępowania, które może zostać wszczęte tylko z urzędu, w tym przypadku z uwagi na regulacje zawarte w art. 53a i art. 72a Prawa budowlanego.

W tej mierze w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są rozbieżne stanowiska. Pierwsze sprowadza się do obowiązku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Według tego poglądu, co do zasady, w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22).

Z tej grupy orzeczeń odnotować warto wypowiedź, zgodnie z którą, reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1513/22).

Natomiast stanowisko drugie wyklucza możliwość wydania postanowienia opartego na art. 61a § 1 K.p.a., przy czym w niektórych orzeczeniach wskazuje się na możliwość potraktowania pisma zawierającego żądanie wszczęcia postępowania jako wniosku składanego w trybie Działu VIII K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2286/22; wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 378/22; wyrok NSA z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 199/23).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania uznając, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Nie odnosił się do zagadnienia dopuszczalności wszczęcia postępowania, o którym mowa w poprzedzających rozważaniach.

Ocenę legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB poprzedzić trzeba spostrzeżeniem, że skutkiem istnienia w systemie prawnym przepisu art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisu art. 72a Prawa budowlanego jest brak możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony, a co za tym idzie brak możliwości załatwienia sprawy decyzją co do istoty.

Zastrzegając, że w każdej sprawie decydujące są uwarunkowania wynikające z jej indywidualnych okoliczności, można przyjąć, że co do zasady, zarówno odmowa wszczęcia postępowania poprzez wydanie postanowienia opartego na art. 61a § 1 K.p.a., jak i przyjęcie, że podanie o wszczęcie postępowania powinno zostać w formie pisma informującego o niedopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, z ewentualnym uruchomieniem trybu przewidzianego w Dziale VIII K.p.a., nie narusza dyspozycji art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 72a Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie formułując błędną ocenę o możliwości wszczęcia postępowań, o których mowa w art. 53a oraz art. 72a Prawa budowlanego, na wniosek strony.

Niezależnie od tej wadliwości, nie było podstaw do uwzględnienia skargi na postanowienie WINB.

Postanowieniem tym WINB uchylił postanowienie organu pierwszej instancji, co prawda powołujące w podstawie prawnej art. 61a K.p.a., ale bez związku z art. 53a ust. 1 oraz art. 72 a Prawa budowlanego. Oznacza to, że PINB także błędnie uznał, iż wniosek należało rozpoznać merytorycznie, na podstawie materialnych norm Prawa budowlanego. Wyraził to zresztą w uzasadnieniu postanowienia, wskazując, że nie stwierdzono przesłanek uzasadniających prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Argumentował, że zabudowa korytarza ścianką działową z płyt kartonowo-gipsowych nie narusza elementów konstrukcyjnych, nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Stan techniczny ściany działowej jest stabilny i nie zagraża zdrowiu i życiu osób postronnych. Nie doszło także do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego.

Abstrahując od tego, czy dopuszczalne było w takiej sytuacji, w której organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, załatwienie sprawy w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy powtórzyć, że PINB rozpoznał wniosek i odmówił wszczęcia postepowania z przyczyn merytorycznych – z uwagi na brak podstaw materialnych do przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa.

Tymczasem, jak wynika z poprzedzających rozważań, wniosek złożony w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 oraz art. 72a Prawa budowlanego nie daje podstaw do załatwienia go w drodze rozstrzygnięcia merytorycznego.

Możliwe jest w takiej sytuacji wszczęcie postępowania z urzędu, ale w niniejszej sprawie PINB poinformował skarżącą pismem z dnia 14 września 2021 r., że wykonane roboty nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Pismo to oznaczało, że organ nie wszczyna postępowania z urzędu. Zbędne było więc wydawanie następnie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nawet gdyby organ powołał się na przyczyny określone w art. 53a ust. 1 oraz art. 73a Prawa budowlanego.

W konsekwencji, postanowienie PINB z dnia 26 listopada 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania, uzasadnione brakiem naruszeń prawa, należało wyeliminować z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie WINB, niezależnie od szczegółowych motywów przedstawionych w jego uzasadnieniu, doprowadziło do sytuacji, w której zgodnie z art. 53a ust. 1 oraz art. 72a Prawa budowlanego, nie doszło do wszczęcia postępowania na wniosek strony.

Pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia nie tylko więc nie będzie skutkowało sprzecznością kontrolowanego postępowania z dyspozycją art. 53a ust. 1 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 72a Prawa budowlanego, ale będzie odpowiadało celom noweli, na mocy której wprowadzono do Prawa budowlanego te przepisy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.