Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2227/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 91 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 779/17 w sprawie ze skargi E. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2018r. sygn. akt II SA/Gd 779/17 Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2015r. nr [...] Wojewoda Pomorski stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o powierzchni 0,0226ha i nr [...] o powierzchni 0,1494ha, KW nr [...], przeszła z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa na własność Powiatu [...], jako zajęta pod drogę powiatową. Przedmiotowe rozstrzygnięcie stało się ostateczne dnia 6 października 2015r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku E. F. z dnia 16 października 2015r. o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, wskazując, że wniosek w tej sprawie został złożony po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), przywoływanej dalej jako "u.P.w.".

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] grudnia 2015r. Organ II instancji wyjaśnił, że z treści art. 73 ust. 3 u.P.w. jednoznacznie wynika, iż uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości, który w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a brak chociaż jednej z przesłanek zawartych w powyższym przepisie powoduje niemożność ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wojewoda Pomorski wskazał, że z ostatecznej deklaratoryjnej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2015r. wynika, że na dzień 31 grudnia 1998r. właścicielką przedmiotowej nieruchomości była skarżąca. Była więc ona osobą uprawnioną do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość. Wniosek w tej sprawie wpłynął jednak do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 20 października 2015r., tj. po terminie przewidzianym przez ustawę. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na wygaśnięcie terminu na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] nie miał wpływu fakt, iż decyzja stwierdzająca przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Powiatu [...] została wydana w dniu [...] września 2015r., a stała się ostateczna w dniu 6 października 2015r.

Odnosząc się do zarzutu braku wiedzy o wywłaszczeniu Wojewoda podkreślił, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku informować o uprawnieniach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, których treść jest ogólnie dostępna. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie wynikało natomiast, aby działki nr [...] i nr [...], powstałe w wyniku przekształcenia geodezyjnego działki nr [...], zostały przed dniem 31 grudnia 1998r. wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa. Od dnia 21 września 1992r. jako ich właściciel w dziale II księgi wieczystej nr [...] figurowała E. F. W ocenie organu odwoławczego nie ma więc wątpliwości, że działki nr [...] i nr [...] przeszły, zgodnie z art. 73 u.P.w. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. na własność Powiatu [...], co potwierdza również deklaratoryjna decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2015r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję Wojewody Pomorskiego E. F. zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na niezastosowaniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952r., dalej powoływanej jako "EKPCz", a w konsekwencji naruszenie normy art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji oraz naruszenie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", polegające na uznaniu, iż organy administracji publicznej nie mają obowiązku informowania o uprawnieniach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 października 2016r. sygn. akt II SA/Gd 306/16 oddalił skargę E. F. Zdaniem Sądu I instancji norma zawarta w art. 73 ust. 4 u.P.w. wyznaczyła granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania, a zachowanie terminu do złożenia wniosku – obejmującego okres od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. – było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji skarżąca mogła złożyć skutecznie wniosek o ustalenie i wpłatę odszkodowania tylko tym okresie. Wniosek taki strona złożyła dopiero w dniu 20 października 2015r., tj. po wygaśnięciu roszczenia o odszkodowanie, stosownie do art. 73 ust. 4 u.P.w.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że regulacje art. 73 u.P.w. są sprzeczne z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji i z uwagi na art. 91 ust. 2 Konstytucji RP nie powinny być stosowane. W tym zakresie Sąd oparł się na powszechnie obowiązujących wyrokach Trybunału Konstytucyjnego m.in. z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt K 20/09 i z dnia 15 września 2009r. sygn. akt P 33/07, w których Trybunał badając art. 73 ust. 4 u.P.w. kilkukrotnie stwierdzał jego zgodność z art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe – zdaniem Sądu I instancji – niezasadny był podniesiony w skardze argument, że wywłaszczone podmioty nie posiadały wiedzy co do faktu ich wywłaszczenia z uwagi na nieujawnienie tej okoliczności w księgach wieczystych. Decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 u.P.w., będąca podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, ma bowiem charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie stan faktyczny zaistniały w dniu 31 grudnia 1998r., o czym skarżąca dbając właściwie o swoje interesy, winna była wiedzieć. W przekonaniu Sądu okoliczność, że organy nadzoru budowlanego oraz architektoniczno-budowlane traktowały skarżącą jako właściciela przedmiotowych nieruchomości, nie ma istotnego znaczenia dla oceny sprawy, albowiem organy te nie miały obowiązku ustalania rzeczywistego stanu prawnego tych nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący naruszenia art. 9 K.p.a., gdyż z zasady udzielania informacji w toku postępowania administracyjnego nie można wywodzić tak daleko idących dla organu obowiązków, jak informowanie skarżącej o przysługującym jej prawie do żądania odszkodowania, o którym stanowi art. 73 ust. 4 u.P.w. Dopiero skierowane do organu żądanie skarżącej o wypłatę odszkodowania wywołałoby skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, w toku którego organ byłby zobowiązany do udzielania informacji zgodnie z art. 9 K.p.a.

Rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2017r. sygn. akt I OSK 925/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w jej pełnym zakresie, gdyż nie rozpoznał zasadniczego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez niezastosowanie tej normy, co stanowiło o naruszeniu art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w istocie nie odniósł się do podniesionej w skardze kwestii sprzeczności art. 73 ust. 4 u.P.w. z ww. przepisem Protokołu nr 1 do Konwencji, co – w ocenie skarżącej – powinno było skutkować nieuwzględnieniem pięcioletniego okresu przedawnienia roszczeń o odszkodowanie. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, aby ponownie rozpoznając sprawę przeanalizował zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu 1 EKPCz i dokonał ich oceny prawnej.

Ponownie rozpoznając sprawę powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. F., uznając ją za niezasadną i stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Wskazał, iż stosownie do art. 190 P.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2017r. sygn. akt I OSK 925/17.

Następnie Sąd zaznaczył, że norma zawarta w art. 73 ust. 4 u.P.w. wyznaczyła granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r., co oznaczało, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Nie można było złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Powyższy termin jest przy tym terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, polegającego na niezastosowaniu art. 1 Protokołu 1 EKPCz, gdy przepis art. 73 ust. 4 u.P.w. jest sprzeczny z tym przepisem, Sąd I instancji przypomniał, że stosownie do art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Na tego rodzaju umowę międzynarodową powołuje się skarżąca. Sąd wyjaśnił, że Polska ratyfikowała zarówno Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzoną w Rzymie dnia 4 listopada 1950r. oraz Protokół nr 1 do tej Konwencji sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952r. Protokół ten wszedł więc do polskiego systemu źródeł prawa i ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Określona zaś konstytucyjnie hierarchia źródeł prawa oznacza, że organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne, obowiązane są uwzględnić postanowienia Konwencji i uzupełniających ją Protokołów dodatkowych, w tym Protokołu nr 1, a w wypadku, gdy przepisów ustawy nie da się pogodzić z Konwencją, bezpośrednio zastosować umowę międzynarodową.

W ocenie Sądu I instancji z naruszeniem przepisu art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP polegającym na niezastosowaniu postanowień umowy międzynarodowej, mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdyby przepisy ustawy były sprzeczne z postanowieniami tej umowy. Rozpoznanie zarzutu skargi zależy zatem od oceny, czy przepis art. 73 ust. 4 u.P.w. jest sprzeczny z art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz. W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu analiza orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, dalej powoływanego jako "ETPC", powołującego się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że przepis art. 73 ust. 4 u.P.w. nie jest sprzeczny z art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPCz. W tym zakresie Sąd I instancji przytoczył treść art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, wskazując że cel tego przepisu został wyjaśniony przez ETPC w wyroku w sprawie Marckx, zaznaczając, że na tle stosowania art. 73 ust. 4 u.P.w. ETPC w decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] w sprawie M.Woźniak i E.Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska nie stwierdził przejawów naruszenia praw i wolności chronionych w Konwencji i jej Protokołach. Zdaniem Sądu z treści uzasadnienia ww. decyzji wynika, że istotą zarzutów skarżących, podobnie jak w niniejszej sprawie, było to, że nie otrzymali odszkodowania. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ETPC wskazał, że celem przepisów u.P.w. było dostosowanie tytułów prawnych nieruchomości de facto wywłaszczonych w przeszłości na rzecz Skarbu Państwa do realiów dnia dzisiejszego oraz wyjaśnienie sytuacji zarówno właścicieli, jak i podmiotów prawa publicznego – sukcesorów prawnych tych podmiotów, które w przeszłości przejęły władanie nad tymi nieruchomościami na cele budowy dróg publicznych. Przepisy te miały na celu umożliwienie zainteresowanym osobom wystąpienia o odszkodowanie w odniesieniu do takich nieruchomości oraz przyspieszenie rozpatrywania ich wniosków. ETPC tym samym zaakceptował, iż ingerencja w prawa majątkowe skarżących realizowała uzasadniony prawnie cel "zgodnie z interesem powszechnym". Rozważając, czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy wymogami interesu powszechnego a interesem konkretnych osób w treści przepisów art. 73 u.P.w., ETPC oceniał, czy zarzucana ingerencja w mienie skarżących była zgodna z prawem i czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy zastosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany. ETPC nie stwierdził żadnych naruszeń praw i wolności chronionych w Konwencji i jej Protokołach. Podkreślił, iż kwestia podniesiona przez skarżących została zbadana przez krajowy Trybunał Konstytucyjny, który uznał zaskarżone przepisy prawne za zgodne z Konstytucją RP, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie uznawał, iż ograniczenia nałożone na byłych właścicieli nie naruszyły indywidualnych praw własności i podkreślał, że przepisy u.P.w. zmierzały do uregulowania przedmiotowych tytułów własności w interesie pewności prawnej oraz do zapewnienia zainteresowanym osobom możliwości uzyskania odszkodowania w rozsądnym terminie.

Sąd I instancji podkreślił także, że Trybunał Konstytucyjny kontrolując wielokrotnie mechanizm odszkodowawczy, w tym ograniczenie w czasie możliwości dochodzenia odszkodowania, uznał go za odpowiadający konstytucyjnej gwarancji słusznego odszkodowania. Wzorce konstytucyjności przyjęte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt K 20/09, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP statuujący zasadę ochrony prawa własności oraz wywłaszczenia na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określający zasady ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw oraz art. 2 Konstytucji RP wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego, kształtują krajowy system ochrony prawa własności, wpisując się w międzynarodowe regulacje gwarantujące ochronę praw człowieka, w tym m.in. art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji, w stosunku do którego nie pozostają w opozycji.

W tej sytuacji – zdaniem Sądu I instancji – nie sposób obronić tezy, że przepis art. 73 ust. 4 u.P.w. zgodny z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP oraz wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji, pozostaje w sprzeczności z art. 1 Protokołem Nr 1 do Konwencji. Sąd podkreślił przy tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą sądy administracyjne. Powszechne związanie tymi orzeczeniami powoduje zaś, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny. W ocenie Sądu w kontekście regulacji zawartej w art. 73 ust. 4 u.P.w., przepisów Konstytucji RP, orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz oraz orzecznictwa ETPC zarzuty podnoszone w skardze nie znajdują uzasadnienia. Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie postanowień art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz skoro przepis art. 73 ust. 4 u.P.w., badany przez Trybunał Konstytucyjny oraz weryfikowany przez ETPC w sprawach indywidulanych, został uznany za nienaruszający praw i wolności chronionych w Konstytucji RP oraz Konwencji i jej Protokołach. Zdaniem Sądu I instancji – wbrew stanowisku skarżącej – nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 9 K.p.a.). Wszystkie okoliczności istotne dla sprawy odszkodowawczej zostały właściwie ustalone. Jednocześnie w niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych przekonujących argumentów na uzasadnienie niepodjęcia w okresie pięciu lat kroków w celu ustalenia swej sytuacji prawnej wynikającej z przepisów u.P.w. Zdaniem Sądu skarżąca nie może zasadnie twierdzić, iż w konkretnych okolicznościach swojej sprawy nie mogła się dowiedzieć o brzmieniu przepisów u.P.w., lub że decyzje organów administracyjnych były nierozsądne lub nieprzewidywalne w świetle tej legislacji. Sąd podkreślił, że przepis art. 9 K.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Nie może być też utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów, czy też zastępowaniem jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi są nietrafne, bowiem organy rozpoznające sprawę procedowały w zgodzie z przepisami K.p.a., w sposób kompleksowy gromadząc materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia i dokonując jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się zaś podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów u.P.w. i podjęcia decyzji, której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. F. zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzut wydania wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegający na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze oraz nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, a w konsekwencji naruszenia art. 190 P.p.s.a. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że poza rozpoznanymi przez Sąd zarzutami skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na niezastosowaniu normy art. 1 Protokołu 1 do EKPCz, a w konsekwencji naruszenie normy art. 1 Protokołu 1 do EKPCz oparte także na innych niż rozpoznane przez Sąd I instancji podstawach faktycznych. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że w skardze podniesiono, powołując się na utrwalone orzecznictwo ETPC, zarzut braku pewności prawa i zastrzeżenia co do jakości prawa. W tym zakresie wskazano m.in. na:

a) ulokowanie przepisów determinujących wywłaszczenie z mocy prawa w ustawie, która określa zasady i tryb wprowadzenia w życie ustaw: 1) o samorządzie województwa, 2) o administracji rządowej w województwie, 3) o samorządzie powiatowym, 4) o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, 5) o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (art. 1 u.P.w.);

b) orzecznictwo Sądu Najwyższego, który za ETPC, przyjął, że po stronie Państwa istnieją pozytywne obowiązki w zakresie podejmowania inicjatywy dla znalezienia rekompensaty za wywłaszczenie nieruchomości;

c) kolizję normy art. 73 ust. 4 u.P.w. z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) czy też domniemaniem wyrażonym w art. 3 tej ustawy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie do tego zarzutu i podniesionej argumentacji Sąd I instancji nie odniósł się, a jednocześnie zarzuty te nie były przedmiotem rozpoznania przez ETPC w ramach rozstrzygania sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., na którą powoływał się Sąd I instancji.

Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że Sąd I instancji nie zawarł stanowiska co do stanu faktycznego sprawy, który przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. W skardze bowiem podnoszono kwestie związane z działaniem organów, które pozwalało skarżącej pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że jest ona właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Wskazywano również na wpływ zaniechania właściwego organu powiatu do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej, którego wykonanie radykalnie zmieniłoby sytuację i świadomość skarżącej co do prawa własności gruntu, co w konsekwencji dałoby jej szansę na podjęcie kroków zmierzających do ustalenia i wypłaty odszkodowania w terminie wyznaczonym kwestionowaną normą. Brak uwzględnienia powyższych zarzutów, a przynajmniej brak odniesienia się do nich, unicestwia możliwość skutecznego postawienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, a tym samym może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W końcowej części skargi kasacyjnej podniesiono, że brak odniesienia się przez Sąd I instancji do powyższych zarzutów stanowi naruszenie art. 190 P.p.s.a., bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nieustosunkowanie się do zasadniczych zarzutów strony i brak ich oceny należy postrzegać jako naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

W skardze kasacyjnej, opierając się na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., postawiono wyłącznie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 190 P.p.s.a. i zarzucono Sądowi I instancji brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu kasacyjnego wypada na wstępie wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchylając poprzedni wyrok Sądu I instancji wydany w niniejszej sprawie uznał za naruszony przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do zasadniczego zarzutu skargi, który sprowadzał się do tego, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 1 Protokołu 1 do EKPCz poprzez niezastosowanie tej normy, co w konsekwencji stanowiło o naruszeniu art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien przeanalizować zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 Protokołu 1 do EKPCz i dokonać ich oceny prawnej. Nie ulega wątpliwości, iż wykładnia art. 141 § 4 P.p.s.a. dokonana na tle okoliczności niniejszej sprawy wiąże sąd ponownie rozpoznający sprawę (art. 190 P.p.s.a.).

Aktualnie obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną jest ocena zarzutów tej skargi przez pryzmat dokonanej już w niniejszej sprawie wykładni prawa. Nie ulega wątpliwości, iż wyrażona dotychczas przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia przepisów prawa odnosi się wyłącznie do art. 141 § 4 P.p.s.a. i tylko w tym zakresie występuje związanie sądu, o którym mowa w art. 190 P.p.s.a. Dokonując analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wypada jednoznacznie wskazać, iż Sąd I instancji w sposób nie budzący wątpliwości zastosował się do interpretacji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. zaprezentowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2017r sygn. akt I OSK 925/17 i w sposób jednoznaczny odniósł się do zasadniczego zarzutu skargi uznając, iż zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem, bowiem przepis art. 73 ust. 4 u.P.w., na podstawie którego została decyzja ta wydana nie narusza art. 1 Protokołu 1 do EKPCz w związku z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zajęte w powyższym zakresie stanowisko Sąd I instancji umotywował powołując się zarówno na poglądy doktryny, jak i rozstrzygnięcia judykatury, w tym w szczególności na liczne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a także ETPC. Tym samym uznać wypada, iż Sąd I instancji w zaskarżonym aktualnie wyroku nie prezentował wykładni art. 141 § 4 P.p.s.a., która byłaby niemożliwa do pogodzenia z tą przedstawioną w wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 października 2017r. sygn. akt I OSK 925/17. Tym samym nie sposób doszukać się podstaw do uznania, iż zaskarżonym wyrokiem nastąpiło naruszenie przepisu art. 190 P.p.s.a. Zresztą motywy skargi kasacyjnej pozbawione są jakiegokolwiek uzasadnienia tegoż zarzutu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy podnieść, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast ewentualne mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż jedyna kwestia, która nie pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu – w wyroku z dnia 12 października 2017r. sygn. akt I OSK 925/17 – zaakceptować wcześniejszego orzeczenia Sądu I instancji, w następstwie ponownego rozpoznania sprawy została jednoznacznie oceniona. W motywach zaskarżonego wyroku wyraźnie uznano bezzasadność zarzutu skargi tyczącego sprzeczności przepisu art. 73 ust. 4 u.P.w. z art. 1 Protokołu 1 do EKPCz w związku z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Powyższe, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast ewentualna wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji w zakresie zgodności art. 73 ust. 4 u.P.w. z przepisem art. 1 Protokołu 1 do EKPCz w związku z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., a brak stosownego zarzutu kasacyjnego w tym zakresie nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę poprawności stanowiska Sądu I instancji zajętego w tej kwestii.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie nieuwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Jak już była o tym mowa wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w tym także podstawy faktycznej, a to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja tego rodzaju nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem podstawą faktyczną rozstrzygnięcia ustaloną w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowaną przez Sąd I instancji jest okoliczność, iż wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, w trybie art. 73 u.P.w. skarżąca złożyła w dniu 20 października 2015r., podczas gdy termin zakreślony do domagania się odszkodowania w powyższym trybie ekspirował w dniu 31 grudnia 2005r. (art. 73 ust. 4 u.P.w.). Nie można zatem twierdzić, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje postawy faktycznej rozstrzygnięcia. Natomiast ewentualna wadliwość dokonanych ustaleń nie może być weryfikowana w postępowaniu kasacyjnym w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.