Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 694/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego W. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Lu 694/23

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2023 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Lublin, Wojewoda Lubelski uchylił decyzję Starosty Lubelskiego z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. J. , oznaczonej dawnym numerem [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] (obręb. 11, ark. 6), w części pkt I oraz od pkt III-X i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego 2 marca 1988 r., Rep. [...] spadkodawczyni wnioskodawcy H. J. sprzedała Skarbowi Państwa – Urzędowi Miejskiemu działkę nr [...] o pow. 1,6933 ha. Przy akcie okazano m. in. prawomocną decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie z 8 lutego 1988 r., nr [...], w przedmiocie nabycia wyżej wymienionej działki na cele budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego osiedla "Felin" i ekspertyzę z 5 lutego 1988 r. Następnie 16 sierpnia 2019 r. H. J. wystąpiła do Prezydenta Miasta Lublina z wnioskiem o zwrot tej działki, podnosząc, że działka nie jest zabudowana.

Wojewoda Lubelski wyznaczył Starostę Lubelskiego (dalej jako "organ I instancji") do prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości.

Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy nabycie wyżej wymienionej działki na rzecz Skarbu Państwa związane było z zamiarem jej wywłaszczenia. Organ I instancji uwzględnił przekazane mu przez Wydział Geodezji UM Lublin uwierzytelnione kopie dokumentów związanych z nabyciem działki na rzecz Skarbu Państwa, tj. podanie H. J. z 14 kwietnia 1987 r. o wcześniejsze wykupienie działki nr [...], ekspertyzę nr [...] z 5 lutego 1988 r. oraz decyzję Urzędu Miejskiego z 8 lutego 1988 r., znak: [...], w przedmiocie nabycia działki nr [...] na cele budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego osiedla "Felin" oraz informację, że z dostępnych dokumentów wynika, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa działki nie było poprzedzone informacją, że w stosunku do tej działki wszczęte zostanie postępowanie wywłaszczeniowe.

Organ I instancji ustalił również, że działka nr [...] została objęta ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta Lublina z 13 marca 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – rozbudowy drogi powiatowej ul. J. , w wyniku czego działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0753 ha i nr [...] o pow. 1,6106 ha, przy czym działka nr [...] znalazła się w liniach rozgraniczających inwestycji jako przeznaczona pod rozbudowę drogi.

W toku prowadzonego postępowania zmarła wnioskodawczyni H. J., a w jej miejsce wstąpił spadkobierca - W. J. (akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A Nr [...] z 30 października 2020 r.), który podtrzymał wniosek w sprawie zwrotu nieruchomości, podnosząc, że była właścicielka nieruchomości przed sprzedażą działki nr [...] otrzymała od pracowników ówczesnego Urzędu Miejskiego informację, że nieruchomość ta przeznaczona jest do wywłaszczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego. Mając świadomość przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz z uwagi na to, że budownictwo wielorodzinne mogło być realizowane jedynie przez jednostki państwowe i stanowiło cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, właścicielka nieruchomości - w ocenie wnioskodawcy - działała w sytuacji przymusowej przystępując do zbycia działki.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,6106 ha, stanowiąca część działki oznaczonej poprzednio nr [...] oraz odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0753 ha (obr. 11, ark. 6). Organ I instancji stwierdził, że okoliczności poprzedzające zawarcie aktu notarialnego oraz jego treść wskazują, że nabycie działki nr [...] miało bezpośredni związek z planowaną inwestycją polegającą na budowie wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego "Felin", zaś sama sprzedaż była powiązana z zamiarem realizacji celu publicznego, którym była budowa osiedla mieszkaniowego. W odniesieniu natomiast do działki nr [...] o pow. [...] ha organ stwierdził, że zwrot jest niemożliwy, bowiem działka ta została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Gmina Lublin wniosła odwołanie od wyżej wskazanej decyzji, zaskarżając rozstrzygnięcie zawarte w pkt I decyzji (orzeczenie o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]) oraz w punktach od III do X (rozstrzygnięcia określające warunki zwrotu nieruchomości na rzecz W. J.).

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Lublin, decyzją z [...] grudnia 2021 r., Wojewoda Lubelski uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wojewoda stwierdził, że sporna nieruchomość nie została nabyta w związku z wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów art. 46 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), na podstawie której zawarto umowę sprzedaży z 2 marca 1988 r. Po analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów, Wojewoda Lubelski stwierdził, że nie wynika z nich, aby w stosunku do działki nr [...] istniało zagrożenie wywłaszczeniem poprzez wydanie decyzji o odjęciu własności tej działki w drodze przymusu administracyjnego.

Na decyzję Wojewody Lubelskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł W. J.. Wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 52/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał okoliczności świadczących o tym, że wnioskodawczyni nie musiała wyzbywać się tej nieruchomości, lecz mogła z niej dalej korzystać w dowolny sposób bez zagrożenia wywłaszczeniem.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina Lublin wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1257/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Gminy Lublin. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Stwierdził, że słusznie sąd I instancji uznał, że okoliczności zbycia nieruchomości, w szczególności wydanie przed zawarciem umowy decyzji z 8 lutego 1988 r. i ekspertyza z 5 lutego 1988 r. uprawdopodobniają w wysokim stopniu, że wnioskodawczyni nie mogła dalej korzystać w dowolny sposób z nieruchomości bez zagrożenia wywłaszczeniem, a więc, że w istocie zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a skierowane do organu odwoławczego.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda Lubelski (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") wystąpił do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Lublina o udzielenie pisemnej informacji, czy w latach 80 i 90 – tych ubiegłego wieku w bezpośredniej bliskości przedmiotowej nieruchomości były prowadzone postępowania wywłaszczeniowe pod budowę wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego "Felin". W odpowiedzi na powyższe Wydział Geodezji Urzędu Miasta Lublina, przy piśmie z dnia 16 czerwca 2023 r, znak: [...], przekazał dokumenty stanowiące podstawę zmian danych ewidencyjnych oraz dokumentację dotyczącą nabywania na rzecz Gminy Lublin gruntów położonych w bezpośredniej bliskości spornej nieruchomości. Ponadto poinformował, że po 1990 r., po reformie ustroju, w momencie powstania samorządów terytorialnych oraz po zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Gmina Lublin, tworząc komunalny zasób gruntów w oparciu o art. 11 ust. 1 wymienionej ustawy, nabywała nieruchomości przeznaczone pod osiedla mieszkaniowe na terenie całego miasta, na zasadzie pełnej dobrowolności. Obszar, na którym znajdowała się objęta wnioskiem działka, był terenem potencjalnego rozwoju wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego, a w latach, w których następowały nabycia, był nieuzbrojony i użytkowany rolniczo. Jednocześnie poinformowano, że nie można wykluczyć, że nabycia zrealizowane do 1990 r. mogły nastąpić pod presją wywłaszczenia.

Dodatkowo organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o wykaz powierzchni nieruchomości do wywłaszczenia na rzecz Państwa, położonych w Lublinie przy ul. D. – Felin, przeznaczonych do wywłaszczenia pod Osiedle "Motor", zarejestrowany pod nr [...]. Do akt postępowania odwoławczego włączono również kopie dokumentów z akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Urzędu Miejskiego w Lublinie z 11 listopada 1976 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w Lublinie przy [...].

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ II instancji uznał, że odwołanie jest uzasadnione.

Organ omówił szeroko przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązujące w dacie sprzedaży nieruchomości Skarbowi Państwa. Podkreślił, że nieruchomości niezbędne na cele budownictwa wielorodzinnego mogły być przedmiotem wywłaszczenia, jeżeli umowa z właścicielem nie została zawarta w terminie wyznaczonym na piśmie przez właściwy organ na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało poprzedzić rokowaniami z właścicielem nieruchomości w przedmiocie jej nabycia w drodze umowy. W przypadku dojścia do porozumienia nabycie na rzecz Skarbu Państwa lub gminy następowało poprzez zawarcie stosownej umowy, bez konieczności wydawania decyzji wywłaszczeniowej. Ustalenie ceny zakupu nieruchomości następowało na podstawie opinii biegłych z listy wojewody.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że instytucja zwrotu nieruchomości jest instytucją szczególną, dotyczącą tylko takich sytuacji, w których danej osobie jej własność została odebrana wbrew jej woli i nie ma znaczenia, czy samo odebranie własności nastąpiło decyzją administracyjną, czy też wynikało z zawartej umowy. Żądanie zwrotu mogłoby być uwzględnione tylko wówczas, gdyby zawarcie przez zbywcę umowy nie było dobrowolne, ale "związane z przymusem", tj. z bezpośrednią perspektywą odjęcia prawa własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie okoliczności zawarcia umowy, mocą której dawna właścicielka H. J. zbyła działkę, dają podstawę do uznania, że umowa z 2 marca 1988 r. była zwyczajną umową cywilnoprawną, zawartą bez przymusu, z inicjatywy właścicielki, na co wskazuje treść skierowanego przez nią do ówczesnego Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami UM w Lublinie pisma datowanego na dzień 14 kwietnia 1987 r. o wykupienie działki nr [...], w którym właścicielka jednoznacznie wskazała, że "ma dom w surowym stanie i stąd konieczność wcześniejszej sprzedaży działki". W oświadczeniu zawarła prośbę, aby kwota wynikła ze sprzedaży została wypłacona jednorazowo, bowiem chciała dokończyć budowę domu na działce przy Al. K. za kwotę otrzymaną ze sprzedaży spornej działki.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ administracji publicznej nie jest podmiotem prywatnym, który może zakupić nieruchomość za jakąkolwiek cenę wedle swojego uznania, bez narażania się na zarzut niegospodarności. Dlatego w celu określenia wartości nieruchomości H. J. ówczesny Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie zlecił wykonanie operatu szacunkowego, zatytułowanego jako ekspertyza, który był następnie podstawą do przyjęcia ceny sprzedaży w akcie notarialnym. Właścicielka nieruchomości wyraziła w pełni dobrowolną zgodę na tę cenę. Wola byłej właścicielki nie była więc ukształtowana perspektywą wywłaszczenia, a strony umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 2 marca 1988 r. znajdowały się na równorzędnych pozycjach, jak przy zawieraniu typowych umów cywilnoprawnych. Ponadto nabycie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] odbyło się z inicjatywy samej właścicielki.

Następnie organ powołał się na dokumentację archiwalną nr: [...], dołączoną do akt sprawy w toku ponownego rozpoznawania sprawy, dotyczącą wywłaszczeń nieruchomości przy [...] pod osiedle mieszkaniowe RSM "Motor", prowadzonych na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie, tj. wykazu powierzchni zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa zarejestrowanego pod numerem [...]. Wskazał, że zarówno z wniosku Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z 5 stycznia 1976 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych przy [...], jak i decyzji Urzędu Miejskiego z 11 listopada 1976 r. o wywłaszczeniu wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie była przeznaczona do wywłaszczenia. W aktach tych brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zawiadomienie byłej właścicielki o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości oraz przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej.

Organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie w stosunku do działek położonych w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe zakończone decyzją z 11 listopada 1976 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonych przy [...] zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego w RSM "Motor", to jednak, jak wynika z dokumentacji poprzedzającej wszczęcie tego postępowania, a w szczególności z pisma Inwestora - Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z 26 maja 1975 r., znak: [...], nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem nie była niezbędna do celów wywłaszczeniowych, a co za tym idzie nie istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzone w sprawie dowody, dodatkowo uzupełnione w toku postępowania odwoławczego z urzędu, po uprawomocnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Lu 52/22) oraz ich ponowna ocena uzasadniają ostatecznie wniosek, że zbycie działki nr [...] nie miało charakteru wywłaszczenia, a umowa sprzedaży z 2 marca 1988 r. została zawarta na zasadzie pełnej dobrowolności.

Organ ustosunkował się także do pisma Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z 22 kwietnia 1975 r., skierowanego do Wydziału Rolnictwa Leśnictwa i Skupu w Lublinie, o udzielenie informacji, czy rolnictwo stanowi jedyne źródło utrzymania wymienionych w tym piśmie osób, w tym H. J., na które powoływał się skarżący. Organ stwierdził, że w kolejnych pismach z 26 maja i 2 czerwca 1975 r. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w Lublinie w Lublinie zawęził krąg podmiotów objętych procedurą wywłaszczeniową. H. J. nie została w nich ujęta. Nie ulega zatem wątpliwości, że w stosunku do działki nr [...] nie istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że starosta bezpodstawnie uznał, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mają w niniejszej sprawie zastosowanie, a spadkobiercy wnioskodawczyni przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości przewidziane w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję W. J. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, polegający na:

- nieprzeprowadzeniu dowodu z operatu nr [...] pt. "Wykaz powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa", a jedynie z dwóch aneksów do tego operatu, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż dawna działka nr [...] nie była przeznaczona do wywłaszczenia;

- braku ustalenia, iż dawne działki nr [...] i 21 (obr. 11, ark. 6) zlokalizowane w bliskim sąsiedztwie dawnej działki nr [...] były przeznaczone do wywłaszczenia i zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w drodze umów w trybie wywłaszczeniowym, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że nabycie działki nr [...] nie miało charakteru przymusowego;

- braku przeprowadzenia dowodu z planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "Felin", co doprowadziło do braku ustalenia, iż dawna działka nr [...] znajdowała się w obrębie terenu przewidzianego pod osiedle mieszkaniowe i jej nabycie było niezbędne dla zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego;

b) naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z operatu nr [...], pomimo, iż przedmiotem dowodu była wskazana przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczność mająca znaczenie dla sprawy w postaci zamierzeń wywłaszczeniowych w odniesieniu do dawnej działki nr [...] i działek sąsiednich, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż dawna działka nr [...] nie była przeznaczona do wywłaszczenia;

c) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie w ocenie dowodu w postaci ekspertyzy rzeczoznawcy majątkowego z dnia 5 lutego 1988 r. pt. "Odszkodowanie za grunt działki nr [...] położonej w Lublinie przy ul. D. -przeznaczonej do wywłaszczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego "Felin", co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż dawna działka nr [...] nie była przeznaczona do wywłaszczenia, a poprzednia właścicielka nieruchomości nie znajdowała się w sytuacji przymusowej;

d) naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

- sprzeczne z dokonaną przez Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z 29 marca 2023 r. (I OSK 1257/22) oceną, że ekspertyza rzeczoznawcy majątkowego z 5 lutego 1988 r. pt. "Odszkodowanie za grunt działki nr [...] położonej w Lublinie przy ul. D. - przeznaczonej do wywłaszczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego "Felin" świadczy o braku zachowania zasady swobody zawierania umów i równorzędności stron, stanowisko, iż umowa z 2 marca 1988 r. była zwyczajną umową cywilnoprawną, zawartą bez przymusu, w której strony znajdowały się na równorzędnych pozycjach, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że nabycie działki nr [...] nie miało charakteru przymusowego;

- dokonanie sprzecznej z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanym wyroku oceny, iż nabycie do zasobu gruntów wykluczało wywłaszczeniowy charakter nabycia, w sytuacji gdy sąd stwierdził, że nabycie gruntów do zasobu nie wyklucza wywłaszczeniowego charakteru nabycia, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że nabycie działki nr [...] nie miało charakteru przymusowego;

- dokonanie sprzecznej z oceną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku oceny, iż wyłącznie nabycie bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa lub gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z wywłaszczeniem nieruchomości na określony cel publiczny;

- dokonanie sprzecznego ze wskazaniami prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2022 r., II SA/Lu 52/22, ustalenia, że nabycie działki nr [...] nie miało bezpośredniego związku z realnym zamiarem wywłaszczenia nieruchomości, w sytuacji gdy na stronie 8 zaskarżonej decyzji Wojewoda Lubelski stwierdził, że w stosunku do działek położonych w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe zakończone decyzją z 11 listopada 1976 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonych przy D. , zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego RSM Motor;

- wykroczenie poza wskazany przez prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zakres ponownego rozpatrywania sprawy i ponowne dokonanie oceny wniosku H. J. o wcześniejszy wykup działki nr [...], w sytuacji gdy WSA w Lublinie dokonał już wiążącej oceny tego dokumentu, której nie podważył NSA, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne niezakwalifikowanie nabycia działki nr [...] jako dokonanego w trybie wskazanym w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.);

e) naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez:

- brak wyjaśnienia zaniechania przeprowadzenia dowodu z operatu nr [...] pomimo zgłaszanych w tym zakresie przez pełnomocnika skarżącego wniosków i uwag, przy jednoczesnym niezgodnym z prawdą stwierdzeniu, że taki wykaz został do akt włączony, w sytuacji gdy włączono jedynie 2 aneksy do tego wykazu,

- wskazanie jako podstawy faktycznej wydania zaskarżonej decyzji stanowiska Gminy Lublin odnoszącego się do nabycia gruntów dokonanych po 1990 r., w sytuacji gdy nabycie działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa miało miejsce 2 marca 1988 r., co doprowadziło do rozdźwięku pomiędzy stanem faktycznym przedstawionym w uzasadnieniu decyzji a rzeczywistym stanem faktycznym wynikającym z zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia;

f) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zaniechania przeprowadzenia dowodu z operatu nr [...], pomimo zgłaszanych w tym zakresie przez pełnomocnika skarżącego wniosków i uwag, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

g) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji kiedy istnieje przedmiot postępowania oraz podstawa prawna do rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

h) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji niezgodnej ze stanem rzeczywistym informacji, iż do akt sprawy został dołączony, wnioskowany przez pełnomocnika skarżącego, wykaz powierzchni zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa, zarejestrowany pod numerem [...], w sytuacji gdy wykaz taki nie został dołączony do akt sprawy, a jedynie 2 aneksy zmieniające w niewielkiej części pierwotny wykaz, co doprowadziło błędnego ustalenia, że działka nr [...] nie była przeznaczona do wywłaszczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w skrócie: "u.g.n.") w związku z art. 137 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nabycie działki nr [...] odpowiada hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.;

b) art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez uznanie, że nabycie działki nr [...] nie było dokonane na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Ponadto skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

a) bezpodstawnym ustaleniu, że nabycie dawnej działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze dobrowolnej umowy zawartej na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, charakteryzującej się zasadą swobody zawierania umów i równorzędności stron umowy, a nie na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

b) pozbawionym podstaw przyjęciu, że poprzednia właścicielka działki nr [...] nie była w sytuacji przymusowej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Ocena ta może dotyczyć również braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Z przepisu art. 153 p.p.s.a. wynika, że związanie organów oraz sądów dotyczy nie tylko oceny prawnej, ale także wskazań co do dalszego postępowania. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły, immanentny związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś aprioryczne rozstrzygnięcie problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia organu.

Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane przez sąd w sposób niewątpliwy oraz niedopuszczający różnych interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w prowadzonym ponownie na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sądu mogą również określać zakres, w jakim należy wykorzystać materiały i czynności procesowe z poprzedniego postępowania. Chodzi zarówno o wskazanie tych fragmentów dotychczasowego postępowania, które wymagają rozszerzenia lub uzupełnienia, jak i o wskazanie dowodów, które nie wymagają ponownego przeprowadzenia czy uzupełnienia.

Wskazania mają wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale nie mogą zawierać apriorycznego rozstrzygnięcia problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia. Również jeśli chodzi o poszczególne dowody, już przeprowadzone, a także te, które powinny być przeprowadzone, wskazania sądu nie mogą naruszać zasady swobodnej oceny dowodów, a więc nie mogą krępować organu przy ocenie wiarygodności znaczenia tych dowodów. Zakres ponownego postępowania może ulec poszerzeniu w stosunku do postępowania pierwotnego, gdy wskazania sądu zobowiązują organ administracji do uzupełnienia postępowania.

Przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w art. 153 p.p.s.a. jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została wydana po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 5/22, uwzględniającym skargę W. J.. Wyrokiem tym sąd uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnym numerem [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1257/22, oddalił skargę kasacyjną Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Organ miał zatem obowiązek zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie II SA/Lu 52/22.

W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że decyzja z 8 lutego 1988 r. i ekspertyza uprawdopodobniają w wysokim stopniu, że wnioskodawczyni nie mogła dalej korzystać w dowolny sposób z nieruchomości bez zagrożenia wywłaszczeniem, a więc, że w istocie zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości.

Sąd stwierdził jednocześnie, że w sprawie możliwe byłoby co do zasady podjęcie przez organ inicjatywy dowodowej i wykazanie, że zbycie nieruchomości, pomimo wydania decyzji z 8 lutego 1988 r. nie miało bezpośredniego związku z realnym zamiarem wywłaszczenia nieruchomości.

W ocenie sądu organ mógłby to wykazać udowadniając, że żadna z nieruchomości położonych na tym terenie, graniczących i położonych w bezpośredniej bliskości przedmiotowej nieruchomości nie została wywłaszczona w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawarł następujące wskazania co do dalszego postępowania, które warto zacytować w całości:

"Rozpatrując ponownie odwołanie, organ odwoławczy powinien uwzględnić to, że istnienie decyzji z dnia 8 lutego 1988 r. oraz ekspertyzy, co do zasady daje wystarczające podstawy do przyjęcia, że cywilnoprawne zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Możliwe jest także również ewentualne wykazanie, że zbycie nieruchomości, pomimo wydania decyzja z dnia 8 lutego 1988 r., nie miało w rzeczywistości bezpośredniego związku z realnym zamiarem wywłaszczenia nieruchomości.

W tym celu zależałoby zbadać stan prawny nieruchomości (prześledzić obrót nieruchomościami) i ustalić czy którakolwiek z nieruchomości graniczących oraz położonych w bezpośredniej bliskości spornej działki została wywłaszczona i objęta procedurą wywłaszczeniową. W przypadku, gdyby te ustalenia przyniosły efekt negatywny wówczas możliwe byłoby przyjęcie, że pomimo wydania decyzja z dnia 8 lutego 1988 r., również i w stosunku co do spornej nieruchomości nie istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem".

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały w całości zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z 29 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1257/22, stwierdził, że słusznie sąd I instancji uznał, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie z 8 lutego 1988 r. i ekspertyza z 5 lutego 1988 r. uprawdopodobniają w wysokim stopniu, że wnioskodawczyni nie mogła dalej korzystać w dowolny sposób z nieruchomości bez zagrożenia wywłaszczeniem, a więc, że w istocie zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele, m.in. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust.1 pkt 2), skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust. 1 pkt 3). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także zalecenia sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skierowane do organu odwoławczego. W konsekwencji stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu zarówno Gmina Lublin, jak też skarżący będą mogli podnosić okoliczności, na które powoływali się w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczące nabycia nieruchomości sąsiednich na cel wywłaszczeniowy lub też wywłaszczenia w drodze przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej dla realizacji celu budownictwa wielorodzinnego, a które nie były przedmiotem badania organu odwoławczego.

W ocenie sądu organ odwoławczy, rozpoznając sprawę ponownie, nie wykonał prawidłowo wytycznych co do dalszego postępowania, sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie II SA/Lu 52/22. Organ II instancji dostosował się jedynie do części wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jednoznacznie wskazał na potrzebę zbadania stanu prawnego nieruchomości (prześledzenia obrotu nieruchomościami) i ustalenia, czy którakolwiek z nieruchomości graniczących oraz położonych w bezpośredniej bliskości spornej działki została wywłaszczona i objęta procedurą wywłaszczeniową. Sąd zauważył, że sporna działka położona jest pomiędzy dwiema drogami, oraz że nieruchomość ta, wraz z nieruchomościami położonymi z jej strony wschodniej i zachodniej, tworzą pewną zwartą całość. Nie ulega zatem wątpliwości, że zbadaniu podlegać powinien cały wskazany przez sąd obszar.

Tymczasem, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ odwoławczy podjął wprawdzie pewne czynności, mające na celu dokonanie ustaleń zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SA/Lu 52/22, jednak zaniechał przedstawienia pełnego materiału dotyczącego wywłaszczeń i obrotu nieruchomościami na terenie obszaru, na którym położona jest działka [...].

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 10 maja 2023 r. (k. 60 akt organu II instancji) organ zwrócił się do Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Lublinie o udzielenie informacji, czy w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku w bezpośredniej bliskości przedmiotowej nieruchomości były prowadzone postępowania wywłaszczeniowe pod budowę wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego "Felin". W odpowiedzi na powyższe Wydział Geodezji Urzędu Miasta Lublin, przy piśmie z 16 czerwca 2023 r, znak: [...], przekazał dokumenty stanowiące podstawę zmian danych ewidencyjnych oraz dokumentację dotyczącą nabywania na rzecz Gminy Lublin gruntów położonych w bezpośredniej bliskości spornej nieruchomości, tj. stanowiących własność J. S., E. S. (z d. S. ) i H. W.. Z informacji tej nie wynika jednak, czy były to jedyne nieruchomości z obszaru wskazanego przez sąd. Należy zauważyć, że w obszarze tym znajdowało się ponad 20 wydzielonych ewidencyjnie działek, a organ nie poczynił żadnych ustaleń co do pozostałych nieruchomości. Nie sposób ponadto nie zauważyć, że tylko działka nr [...], stanowiąca własność J. S., została nabyta w zbliżonym okresie co działka [...] (umowa z 16 marca 1988 r. – k. 141 akt organu II instancji) i poprzedzona została ekspertyzą o wysokości odszkodowania oraz decyzją administracyjną (k. 157 - 163 akt organu II instancji), natomiast działki E. S., oznaczone numerami 18 i 20, nabyte zostały w 1993 r. (umowa – k. 135 - 137 akt organu II instancji), a działka H. W. - w 1999 r. (umowa – k. 132 - 134 akt organu II instancji), przy czym podstawą ich nabycia była uchwała Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 1991 r. Nr [...] w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli, a nie decyzje administracyjne, tak jak w przypadku działek H. J. i J. S.. Zauważyć należy, że w aktach znajduje się także umowa dotycząca zbycia w 1992 r. na rzecz Gminy Lublin działki nr [...], stanowiącej własność S. R., której organ nie powołuje w uzasadnieniu decyzji.

Z informacji Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Lublina wynika również, że po 1990 r., po reformie ustroju, w momencie powstania samorządów terytorialnych oraz po zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Gmina Lublin, tworząc komunalny zasób gruntów nabywała nieruchomości przeznaczone pod osiedla mieszkaniowe na terenie całego miasta Lublina, na zasadzie pełnej dobrowolności. Wydział nie wykluczył jednak, że nabycia zrealizowane do 1990 r. mogły nastąpić pod presją wywłaszczenia.

Wymienione wyżej nieruchomości, sprzedawane przez właścicieli w latach 1992 - 1999 nabywane były w innym trybie, na rzecz innego podmiotu (Gminy Lublin, a nie Skarbu Państwa) i w całkowicie odmiennej sytuacji ustrojowej, politycznej i społecznej. Odwoływanie się przez organ do umów zawartych po 1990 r. na poparcie tezy, że nabycie działki nr [...] w 1988 r. było dobrowolne jest zatem całkowicie nieuzasadnione, na co słusznie zwraca uwagę skarżący.

Przypomnieć należy, że wniosek H. J. o wcześniejsze wykupienie działki nosi datę 14 kwietnia 1987 r. Dla wykazania braku w tym okresie zagrożenia przymusowym odjęciem prawa własności konieczne było zbadanie dokumentacji dotyczącej wywłaszczeń i obrotu nieruchomościami także przed tą datą.

Nie stanowi jednak prawidłowego wykonania wytycznych sądu dołączenie do akt niepełnej dokumentacji dotyczącej wywłaszczeń mających miejsce w latach siedemdziesiątych.

Na kartach 88 – 122 akt organu II instancji zgromadzone zostały archiwalne materiały dotyczące wywłaszczeń. Wśród tych dokumentów znajdują się pisma Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie, znak: [...], z 22 kwietnia 1975 r., 26 maja 1975 r., 2 czerwca 1975 r. oraz 15 sierpnia 1975 r. dotyczące stanu prawnego nieruchomości położonych w dzielnicy Felin oraz źródła utrzymania właścicieli tych nieruchomości, wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z 15 sierpnia 1975 r., znak: [...], o wywłaszczenie nieruchomości pod trasę WZ oraz spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe, wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z 5 stycznia 1976 r., znak: [...], (k. 109 - 112 akt organu II instancji) o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych przy ul. D. - Felin pod budowę osiedla mieszkaniowego RSM "Motor" w Lublinie, decyzja Prezydenta Miasta Lublina z 11 listopada 1976 r. (k. 116 – 122 akt organu II instancji) o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w Lublinie przy ul. D. , dwa aneksy do operatu o numerze 3. , zatytułowane "Wykaz powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa".

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że dokumentacja ta nie jest zupełna i nie sposób na jej podstawie wysnuć jednoznacznego wniosku, jak czyni to organ odwoławczy, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie była przeznaczona do wywłaszczenia na rzecz Gminy Lublin, o czym świadczyć miałyby powołane wyżej dokumenty.

Do akt dołączono tylko dwa aneksy do operatu nr [...] i nie wyjaśniono, czy i kiedy sporządzane były inne aneksy, zawierające wykaz nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia. Należy zauważyć, że oba aneksy noszą późniejsze daty niż decyzja o wywłaszczeniu z 11 listopada 1976 r. (na pieczęciach wskazane są daty: 20 maja 1977 r. i 27 marca 1981 r.), czyli aneksy te sporządzane były na potrzeby innego postępowania.

Organ nie dokonał jakiejkolwiek analizy tej dokumentacji zgodnie z wytycznymi sądu i nie ustalił, których konkretnie nieruchomości dotyczy dokumentacja wywłaszczeniowa, ograniczając się do stwierdzenia, że "w stosunku do działek położonych w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe zakończone decyzją z dnia 11 listopada 1976 r." Należy w związku z tym zauważyć, że decyzja ta nie dotyczy nieruchomości wskazanych we wniosku Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z 5 stycznia 1976 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych przy ul. D. - Felin pod budowę osiedla mieszkaniowego RSM "Motor" w Lublinie. We wniosku tym wskazano bowiem inne numery działek niż wymienione zostały w decyzji z 11 listopada 1976 r., co mogłoby wskazywać, że na skutek tego wniosku wydana została inna decyzja. Również numery działek wskazanych we wniosku z 5 stycznia 1976 r. nie pokrywają się z numerami działek objętych dołączonym do akt aneksami. Organ okoliczności tej jednak w ogóle nie wyjaśnił.

Nie wiadomo także, ile aneksów do operatu [...] zostało sporządzonych i czy był to jedyny dokument zawierający konkretne plany wywłaszczeniowe. Należy zauważyć, że na obu dołączonych do akt aneksach wskazane zostały dwa późniejsze operaty: operat nr [...] i operat [...], których organ nie dołączył i nie wyjaśnił, czy są to nowe operaty obejmujące nieruchomości przeznaczone do wywłaszczeń czy tylko uzupełnienie operatu [...]; jeśli tak – w jakim zakresie.

Jak zatem widać organ, mimo wyraźnych wytycznych sądu w sprawie II SA/Lu 52/22, przedstawił tylko fragmentaryczną dokumentację dotyczącą wywłaszczeń z lat 1975 – 1976, która to dokumentacja nie obejmuje działki nr [...] i na tej podstawie ocenił, że w stosunku do tej nieruchomości nie istniało zagrożenie wywłaszczeniem. Nie można tego uznać za prawidłowe wykonanie wytycznych sądu w sprawie II SA/Lu 52/22. Ocena dokonana na podstawie niepełnego materiału dowodowego nie może być uznana za prawidłową i jest przedwczesna.

Ponadto organ nie zbadał stanu prawnego i nie prześledził obrotu nieruchomościami znajdującymi się w pobliżu działki nr [...], co zalecił sąd w sprawie II SA/Lu 52/22. Wydruki z części wpisów w księdze wieczystej [...], znajdujące się na k. 83 – 87 akt organu II instancji nie zawierają danych co do numeracji działek objętych tą księgą.

Naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy dostosuje zakres postępowania do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie II SA/Lu 52/22. W pierwszej kolejności ustali, czy po roku 1976 r. sporządzane były kolejne operaty (poza znajdującymi się w aktach) lub aneksy do wcześniejszych operatów, zawierające wykaz powierzchni nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia z obszaru, na którym położona jest działka nr [...] i dołączy je do akt sprawy. Należy w tym miejscu zauważyć, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 1987 r., nr 2, poz.25), teren obejmujący sporną działkę nr [...] położony był w rejonie urbanistycznym VI - Kośminek, w jednostce strukturalnej [...], zaś w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Felin" w Lublinie (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 3, poz. 49), zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie nr XXI 1/125/87 z dnia 29 grudnia 1987 r. - położony był w obszarze przeznaczonym pod mieszkalnictwo wielorodzinne i tylko w niewielkiej części pod tereny urządzonej zieleni. Przeznaczeniem tej działki oraz działek sąsiednich było więc zagospodarowanie jej pod budowę osiedla mieszkaniowego. Niewątpliwie istnieje więc dokumentacja dotycząca realizacji osiedla mieszkaniowego, które na części obszaru objętego wskazanymi planami już powstało. Dla pełnego zrealizowania wytycznych sądu w sprawie II SA/Lu 5/22 należało zatem zbadać stan prawny wszystkich nieruchomości w obszarze wskazanym przez sąd w sprawie II SA/Lu 52/22, stanowiącym zwarty kompleks, ograniczony dwiema drogami.

Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego i przeanalizowaniu całości dokumentacji związanej z wywłaszczeniami i nabywaniem gruntów przez Skarb Państwa możliwa będzie ocena, czy nie istniało żadne realne i bezpośrednie zagrożenie wywłaszczeniem, jak twierdzi organ. Okoliczności tej na obecnym etapie postępowania, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, nie można jeszcze przesądzić.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z tożsamością roszczenia, bowiem wcześniej w zakresie tego samego przedmiotu i między tymi samymi podmiotami, nastąpiło rozpoznanie sprawy, zakończone decyzją Starosty Lubelskiego z [...] grudnia 2013 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania, wyjaśnić należy, że kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie została przesądzona zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie II SA/Lu 52/22, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1257/22.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).