Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 95/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 769/19 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., VIII SA/Wa 769/19 oddalił skargę po rozpoznaniu sprawy M. P. (dalej jako "Skarżąca", "Strona") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa "ARiMR" z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, po wznowieniu postępowania.

M. P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji organów obu instancji. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W każdym z przypadków wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

A. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 105 § 1, 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), przez przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywatela, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że organy nie rozważyły należycie, że skarżąca kasacyjnie miała podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w którym nie mogła brać udziału bez własnej winy (na skutek ciężkiego schorzenia - zaburzenia błędnika). Tymczasem właściwa analiza sprawy przez Sąd I instancji winna doprowadzić do konstatacji, że organy powinny merytorycznie rozpatrzyć wniosek skarżącej kasacyjnie o wznowienie postępowania, uwzględniając stanowisko skarżącej, co powinno skutkować wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a., zaś Prezes ARiMR utrzymując naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co wadliwie zaakceptował Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

B. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji przyczyn, z powodu, których Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę oraz sporządzenie uzasadnienia niepoddającego się ocenie sądu kasacyjnego w zakresie motywów przyjętych przez Sąd, przemawiających że organ odwoławczy trafnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że w sprawie zaistniały podstawy do merytorycznego orzeczenia w przedmiocie wznowienia postępowań, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji a nie oddaleniem skargi;

C. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe zaakceptowanie przez WSA, że w sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowań administracyjnych, podczas gdy wniosek Skarżącej kasacyjnie powinien zostać rozpoznany merytorycznie;

D. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sprzeczne z treścią materiału dowodowego ustalenia faktyczne Sądu I instancji, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa;

E. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy oraz nieodoniesienie się przez WSA do wszystkich zarzutów skargi oraz piśmie z 2 września 2019 r.;

F. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę na decyzję Prezesa ARiMR z 6 września 2019 r. podczas gdy decyzja ta winna być uchylona;

G. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 105 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części i umorzenia postępowania zamiast wydania decyzji o uchyleniu ostatecznej decyzji na skutek podstaw wznowieniowych.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 12 sierpnia 2020 r., VIII SA/Wa 769/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ ten, decyzją z 6 września 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 24 maja 2019 r. odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 2 listopada 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach z 10 czerwca 2015 r. odmawiającą przyznania płatności ONW na rok 2014 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wznowionego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4) kpa; uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wznowionego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5) kpa i w tej części umorzył wznowione postępowanie organu pierwszej instancji. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uzasadnił to drugie rozstrzygnięcie ustaleniem, że podstawą żądania wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5) kpa była umowa użyczenia zawarta 15 kwietnia 2014 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania datowany na 30 listopada 2015 r. M. P. złożyła 1 grudnia 2015 r., czyli z przekroczeniem miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 1 kpa. Wydanie decyzji ostatecznej z 6 września 2019 r. poprzedziły następujące zdarzenia: M. P. 1 grudnia 2015 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z 2 listopada 2015 r. powołując art. 145 § 1 pkt 4) i pkt 5) kpa. Postanowieniem z 8 grudnia 2015 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie wznowił to postępowanie, a następnie decyzją z 4 lutego 2016 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z 2 listopada 2015 r. Decyzją z 4 maja 2016 r. Prezes ARiMR uchylił w całości decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z 4 lutego 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2019 r., I GSK 1224/18 oddalił skargę kasacyjną M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2016 r., VIII SA/Wa 1114/15 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z 2 listopada 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach z 10 czerwca 2015 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4) kpa następuje tylko na żądanie strony. Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 kpa). Z kolei, według art. 149 § 2 kpa postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepis ten wyznacza granice sprawy wszczętej postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa: Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Natomiast, zgodnie z art. 149 § 3 i 4 kpa, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie z powodów wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1) do pkt 8) kpa oraz w art. 145a kpa, art. 145aa kpa, art. 145b kpa.

Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W tej sprawie przedmiotem zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego była decyzja ostateczna z 6 września 2019 r. wydana w trybie nadzwyczajnym po uprzednim zbadaniu przez organy administracji publicznej istnienia przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4) i 5) kpa. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 151 kpa: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej; uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy; stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Jest to rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy administracyjnej, co oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wojewódzki sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę na ostateczną decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej.

Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z przepisów tych wynika, że prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. Domniemanie legalności decyzji ostatecznej obejmuje również ustalenia faktyczne, które legły u podstaw jej wydania.

Decyzją ostateczną z 2 listopada 2015 r. odmawiającą M. P. przyznania płatności ONW na rok 2014 ustalono, że nie zostały spełnione warunki określone w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Grunty rolne objęte deklaracją we wniosku na rok 2014 nie były w posiadaniu M. P., co wynikało z dokumentacji przekazanej z Agencji Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2019 r., I GSK 1224/18 (LEX nr 2639388) oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2016 r., VIII SA/Wa 1114/15 oddalającego skargę M. P. na decyzję ostateczną Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 2 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jedynie granicami danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co niejako wyznacza też przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Innymi słowy granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczane są przez sprawę administracyjną, na którą składają się zarówno elementy podmiotowe i jak przedmiotowe. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego. Z obowiązku tego Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy."

Prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2019 r. istniał zatem w obrocie prawnym przed wydaniem decyzji w rozpoznawanej sprawie:

przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 24 maja 2019 r.; przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 6 września 2019 r.

Zgodnie z art. 56 p.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.

W tej sprawie Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie postanowieniem z 8 grudnia 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 2 listopada 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 sierpnia 2016 r., VIII SA/Wa 1114/15 przyjął: "W tej sprawie skarżąca złożyła skargę do Sądu za pośrednictwem poczty w dniu 7 grudnia 2015 r. (a nie jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę w dniu 9 grudnia 2015 r.), natomiast Kierownik BP postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją, zaskarżoną skargą wydał w dniu 8 grudnia 2015 r., a więc nie zachodzi podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 56 p.p.s.a."

Według art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Przyjmuje się, że związanie dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym. Przepis art. 170 p.p.s.a. gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Prawomocność orzeczeń sądów administracyjnych i wyrażona w nich wykładnia prawa powinny przekładać się na praktykę funkcjonowania organów administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie związany jest oceną prawną wyrażoną w prawomocnych wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2019 r., I GSK 1224/18; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2016 r., VIII SA/Wa 1114/15. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki prawomocnego wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z prawomocną oceną prawną wyrażoną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2020 r., VIII SA/Wa 769/19 zobowiązany jest zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2019 r., I GSK 1224/18.

Ta ocena jest jasna i czytelna. Decyzja ostateczna z 2 listopada 2015 r. nie narusza prawa, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 sierpnia 2016 r., VIII SA/Wa 1114/15 nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a.).

Zarzuty skargi kasacyjnej, z naruszeniem art. 170 p.p.s.a. podważają i naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2019 r., I GSK 1224/18.

Regulacje Rozdziału 12 Wznowienie postępowania (kpa) zasadniczo dotyczą spraw zakończonych decyzją ostateczną wydaną w trybie zwyczajnym. W postępowaniu zwykłym, głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym przepisami postępowania i zgodnie z przepisami prawa materialnego. Natomiast przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. To ostatnie ma przy tym własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z okoliczności wznowieniowych nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Skoro w postępowaniu nadzwyczajnym organ administracji publicznej nie rozpoznaje ponownie merytorycznie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, to tym samym nie stosuje przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym dowodowego. Wojewódzki sąd administracyjny dokonując kontroli działalności administracji publicznej sprawuje tę kontrolę jedynie pod względem zgodności z prawem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Inaczej mówiąc, sąd bada jedynie to czy w toku postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kpa nie naruszono przepisów tego postępowania (Rozdział 12 Wznowienie postępowania) oraz to, czy prawidłowe było ustalenie dokonane w tym postępowaniu, że nie istnieją przesłanki wznowieniowe wskazane w żądaniu strony.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Przepisy postępowania mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego. Przepisy zawarte w Rozdziale 12 Wznowienie postępowania (kpa) kompleksowo regulują przebieg postępowania nadzwyczajnego: inicjatywę wszczęcia postępowania; tryb i termin wniesienia podania o wznowienie postępowania; formę wszczęcia oraz odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia; właściwość organu; rodzaje decyzji kończących postępowanie. Istota postępowania wznowieniowego sprowadza się do ustalania przez organ administracji publicznej istnienie jednej (lub kilku) z jedenastu przesłanek wznowieniowych. Organ właściwy nie prowadzi postępowania dowodowego według reguł z Rozdziału 4 Dowody (kpa), nie ma obowiązku w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tym postępowaniu organ administracji z urzędu lub na żądanie strony stwierdza brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej; stwierdza istnienie podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej; stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Przepis art. 151 § 1 pkt 1) kpa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, jest przepisem prawa materialnego. Ustalenie, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej jest ustaleniem z zakresu faktów dokonywanym przez organ administracji publicznej po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Występując z żądaniem o wznowienie postępowania strona zakreśla granice postępowania wznowieniowego, i nie może żądać od organu administracji publicznej aby w ramach wznowionego postępowania analizował wszystkie dowody zgromadzone w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Istota trybu szczególnego, jakim jest wznowienie postępowania, sprowadza się do zbadania jednostkowej okoliczności lub określonego dowodu ujawnionego po zakończeniu postępowania, a nie do weryfikacji ustaleń poczynionych w postępowaniu głównym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; nie naruszył przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego należy przypomnieć, że uruchomienie trybu nadzwyczajnego wobec decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy podstawy postępowania nadzwyczajnego nie były objęte zakresem rozpoznania i orzekania przez sąd administracyjny (zob. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18). Uwadze Sądu pierwszej instancji uszło, że legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym podlegała weryfikacji z uwzględnieniem potencjalnych podstaw wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w postępowaniu zakończonym wyrokiem WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2016 r., VIII SA/Wa 1114/15. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że "Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności oraz zagwarantowaniu stronie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Kierownik BP zawiadomieniem z dnia 27 maja 2015 r. zawiadomił skarżącą na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania w sprawie.". W odniesieniu do umowy użyczenia, która stanowić miała nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazać należy, że w tym samym uzasadnieniu oceniono, że skarżąca nie przedłożyła tej umowy, mimo że na fakt jej zawarcia powoływała się w toku postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku wyjaśniono, że: "Skarżąca w postępowaniu przed organami nie udowodniła okoliczności przeciwnej, z której wywodzi skutki prawne, iż to ona w 2014 r. była w posiadaniu ww. [...] działek, a w szczególności nie złożyła umowy użyczenia zawartej z A. M., w której posiadaniu jest od dnia [...] kwietnia 2014 r. (jeszcze przed złożeniem wniosku o przedmiotowe płatności). W toku całego postępowania administracyjnego skarżąca miała możliwość przedstawienia dowodów świadczących o innym stanie faktycznym, aniżeli ustalony przez organy obu instancji.". Należy zatem stwierdzić, że oba zagadnienia stanowiły już przedmiot oceny w ramach sądowej kontroli legalności decyzji. Niedopuszczalne zatem było dokonywanie ponownej ich analizy. Wprawdzie zarzuty skargi kasacyjnej nie odwołują się do tej problematyki, to jednak ma ona istotne znaczenie dla wykładni przepisów postępowania, których naruszenie podniesiono w środku odwoławczym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw z art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).