Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1790/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 § 1 pkt 4 , art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 lipca 2019 r. nr IFXIV.7840.1.18.2019 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 29 lipca 2019 r. znak IFXIV.7840.1.18.2019 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Starosty [...] (dalej "Starosta" lub "organ pierwszej instancji") z 12 kwietnia 2019 r. znak: [...] oraz orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej Starosty [...] z 29 stycznia 2019 r. nr [...] oraz o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Starosty z 29 stycznia 2019 r. nr [...] r., odmówił uchylenia ww. decyzji. Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowił art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.; dalej "p.b.). W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że decyzja ostateczna z 29 stycznia 2019 r. dotyczyła udzielenia pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej na działkach o numerach ewidencyjnych 1 oraz 2 inwestorowi w osobie D. N. (dalej "skarżąca" lub "inwestorka"). Starosta wznowił postępowanie w sprawie ww. decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z wnioskami J. L. i A. L. (dalej "uczestnicy postępowania"). W toku wznowionego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość uczestników postępowania nie leży w obszarze oddziaływania obiektu. Starosta podkreślił, że usytuowanie myjni nie będzie powodować zacieniania i nie ograniczy nasłoneczniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku należącym do uczestników postępowania (m. in. ze względu na wysokość myjni 4 m oraz jej usytuowanie). Z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, że obiekt nie będzie oddziaływał negatywnie na środowisko oraz zachowane będą dopuszczalne poziomy hałasu. Zarzuty uczestników postępowania dotyczące utrudnień dla otoczenia w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji nie mogły odnieść skutku, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych, które nie podlegają ochronie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy p.b.

W odwołaniu od decyzji uczestnicy postępowania wskazali na błędne ustalenia organu pierwszej instancji co do tego, że ich nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania obiektu. Nadto uczestnicy postępowania podnieśli, że Starosta nie zweryfikował należycie, czy budowa myjni będzie oddziaływać na środowisko, a tym samym na ich nieruchomość. Zdaniem uczestników postępowania obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co samo przez się wskazuje, że obszar jego oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestorki i obejmować nieruchomości sąsiednie, w tym uczestników postępowania.

Na skutek wniesionego przez uczestników powstępowania odwołania Wojewoda zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości. Jednocześnie Wojewoda orzekł o uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty z 29 stycznia 2019 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej. Wojewoda nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji co do tego, że uczestnicy postępowania nie posiadali statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę myjni samochodowej. Zdaniem Wojewody obszar oddziaływania obiektu niewątpliwie wkracza na działkę uczestników postępowania. Samoobsługowa myjnia samochodowa generuje wiele uciążliwości, tj. nieprzyjemny zapach środków chemicznych używanych do mycia aut, nadmierny hałas i wzmożony ruch samochodów oraz pojawiające się w związku z tym spaliny samochodowe. Wskazane niedogodności będą oddziaływać na działkę uczestników postępowania bowiem inwestycja znajduje się 3 m od granicy z ich działką i 7 m od ich budynku mieszkalnego. Wskazane powyżej niedogodności związane z działalnością myjni samochodowej są powszechnie znane i nie wymagają udowodnienia, a zwłaszcza w sytuacji, w której zabudowa mieszkaniowa znajduje się w tak bliskiej odległości od takiego typu inwestycji. W konsekwencji oznacza to, że w sprawie występuje przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to oznacza, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji z 29 stycznia 2019 r. o pozwoleniu na budowę przy wydawaniu której uczestnicy postępowania bez własnej winy nie brali udziału.

Wojewoda podkreślił, że w sprawie nie występują przesłanki z art. 146 k.p.a. Inwestycja budowlana została już zrealizowana i nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do obiektu, który został już wzniesiony. Ponadto zdaniem Wojewody zachodzi prawdopodobieństwo, ze inwestycja jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan dla terenu, na którym znajduje się inwestycja (MNU) przewiduje nakaz "niepowodowania poza granicami własności uciążliwości w zakresie zapylenia, zapachu, hałasu i wibracji powyżej wielkości określonych w przepisach odrębnych jako maksymalne dopuszczalne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej" (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] oraz uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K.). Jakkolwiek aktualnie nie jest możliwe jednoznaczne wykazanie, że wymienione w powołanym zapisie planu uciążliwości przekroczą wielkości określone w przepisach odrębnych, to jednak sam fakt, że niewątpliwie wykroczą one poza granice działki inwestycyjnej w powiązaniu z faktem, że inwestycja została zrealizowana wyklucza możliwość pozytywnego dla inwestorki rozpatrzenia sprawy.

Skargę na decyzję Wojewody złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości. W skardze zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 k.p.a. - poprzez niepodjęcie przez Wojewodę jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, bezpodstawne uznanie zgromadzonego materiału dowodowego za wystarczający do jej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji wydanie decyzji nieznajdującej podstaw w stanie faktycznym, dowodach i obowiązujących przepisach prawa, odbierającej skarżącej uprawnienia wynikające z ostatecznej decyzji Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

– art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady bezstronności organu, poprzez przeprowadzenie postępowania z góry przyjętą tezą, że zrealizowana przez skarżącą inwestycja stwarza dla sąsiedniej nieruchomości uciążliwości przesądzające o tym, że obszar oddziaływania inwestycji wykracza poza nieruchomość, na której została ona zrealizowana i w następstwie tego uchylenie decyzji Starosty w przedmiocie pozwolenia na budowę obiektu zrealizowanego już w całości w sposób zgodny z tą decyzją i zatwierdzonym projektem oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, przez odmówienie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co w konsekwencji spowodowało znaczne straty finansowe skarżącej i podważyło jej zaufanie do władzy publicznej;

– art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie podanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów i potwierdzających je dowodów oraz przyczyn dla których Wojewoda odmówił wiarygodności innym dowodom, jak również poprzez nieprzytoczenie przepisów prawa, uzasadniających uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji skarżącej rozciąga się na sąsiednią nieruchomość, co uniemożliwia jednoznaczną ocenę decyzji w kontekście prawidłowości ustaleń Wojewody co do zastosowania określonej normy prawnej oraz prawidłowości interpretacji tej normy, a w konsekwencji znacznie ograniczył możliwości skarżącej w zakresie skutecznej obrony swoich praw i interesów;

– art. 8 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie, art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (poprzez niewłaściwe zastosowanie) oraz art. 146 § 2 k.p.a. (poprzez niezastosowanie), a w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez dostatecznego oparcia w obowiązujących przepisach i utrwalonym orzecznictwie;

2. przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 2 p.b. i art. 3 pkt 20 p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że uciążliwości powodowane przez myjnię (nie udowodnione) przesądzają o uznaniu, że obszar oddziaływania przedmiotowej myjni samochodowej obejmuje nieruchomość sąsiadującą z nieruchomością, na której myjnia ta została zrealizowana, że właściciele tej nieruchomości są stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, że wykazali oni swój interes prawny, a co za tym idzie, że istnieją pełne podstawy do uchylenia decyzji Starosty i do orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez odmowę zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że prace budowlane i montażowe związane z realizacją myjni zostały zakończone w ostatnich dniach czerwca 2019 r., co wynika jednoznacznie z dziennika budowy. W odróżnieniu od decyzji Starosty, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz wskazania dowodów na poparcie twierdzeń Wojewody zawartych w uzasadnieniu. Rozważania Wojewody w przedmiocie obszaru oddziaływania inwestycji są tendencyjne i ogólnikowe. Mają one wyłącznie charakter teoretyczny i nie wskazują ani konkretnych przepisów, ani faktów z których wynikałoby, że obszar oddziaływania inwestycji wykracza poza nieruchomość, na której została ona zlokalizowana. Z uzasadnienia decyzji wynika ponadto, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, do czego był zobowiązany, zwłaszcza przed wydaniem decyzji o skutkach tak dotkliwych dla skarżącej. Nieruchomość uczestników postępowania usytuowana jest na skrzyżowaniu dwóch dróg [...] o dużym nasileniu ruchu pojazdów przez 24 godziny na dobę, w szczególności tirów. Hałas powodowany tym ruchem jest niewspółmiernie większy niż hałas emitowany przez myjnię wyposażoną w nowoczesne i ciche urządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skarżącej są bezpodstawne. Wojewoda dokonał słusznych ustaleń w zakresie immisji, które mogą powstać wskutek realizacji inwestycji.

Wyrokiem z 17 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Gl 1308/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach") stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. WSA w Gliwicach wskazał, że bezsporny w sprawie jest fakt zrealizowania inwestycji. To zaś oznacza, że nie jest możliwe orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Takie pozwolenie może być wydane tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie rozpoczęto jeszcze robót. Wynika to z art. 28 ust. 1 p.b. W ocenie WSA w Gliwicach wydać decyzję "rozstrzygającą o istocie sprawy" w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. może wyłącznie organ właściwy. W rozpoznawanej sprawie tymczasem orzeczenie merytoryczne, co do istoty sprawy, rozstrzygające o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wydał organ, który właściwy już nie był. Skoro po rozpoczęciu prac budowlanych, czy tym bardziej po zrealizowaniu inwestycji, nie można już wydać pozwolenia na budowę, stąd wniosek inwestora w tym przedmiocie staje się bezprzedmiotowy. Dlatego też, zdaniem WSA w Gliwicach, należało ewentualnie umorzyć postępowanie, a nie rozstrzygać o istocie sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i procesowego. Wojewoda zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez WSA w Gliwicach, w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na oddalenie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię przez WSA w Gliwicach, polegającą na przyjęciu, że organ administracji, stwierdzając wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 k.p.a., nie jest zobowiązany do zakończenia postępowania wznowieniowego poprzez wydanie nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy;

- art. 80 i 81 p.b. w zakresie w jakim WSA w Gliwicach odmówił organom administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do orzekania w tej sprawie o odmowie wydania pozwolenia na budowę;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez WSA w Gliwicach, że działka uczestników postępowania nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

W piśmie z 3 grudnia 2020 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania J. L. podał, iż w pełni akceptuje stanowisko Wojewody.

Wobec wniesionej skargi kasacyjnej rozpatrujący sprawę Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") wyrokiem z 14 września 2023 r. o sygn. akt II OSK 3104/20 uchylił wymieniony powyżej wyrok i przekazał WSA w Gliwicach sprawę do ponownego rozpoznania oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że wbrew ocenie WSA w Gliwicach, Wojewoda nie utracił kompetencji do wydania rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Wojewoda posiadał kompetencje do uchylenia zarówno decyzji Starosty z 12 kwietnia 2019 r., jak i decyzji ostatecznej Starosty z 29 stycznia 2019 r. Wydana przez niego decyzja nie była więc dotknięta wadą nieważności, gdyż organ ten był uprawniony do rozpatrzenia wszczętej w wyniku wznowienia postępowania sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Nawet jeżeli zaskarżona decyzja nie byłaby w pełni prawidłowa (np. gdyby wadliwe było jej rozstrzygnięcie), to i tak nie była decyzją nieważną, podjętą przez niewłaściwy organ, jak uznał Sąd I instancji.

W dalszej kolejności NSA wskazał, że odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w swej istocie nie stanowi ingerencji w kompetencje organów nadzoru budowlanego, ponieważ w jej wyniku uprzednio wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostaje zastąpiona nową – podjętą przez organ architektoniczno-budowlany. W takiej sytuacji uprzednio obowiązująca ostateczna decyzja, na podstawie której zrealizowano roboty budowlane, została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie zastąpiono ją inną w tym przedmiocie. Nie zostały zatem naruszone przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego. Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze fakt zrealizowania przedmiotowych robót budowlanych. W tych okolicznościach należytego rozważenia przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wymaga w szczególności to, jaka powinna być treść tej nowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dla rozpoznania niniejszej sprawy znaczenie ma także art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przy czym związanie sądu obejmuje jedynie wykładnię tych przepisów prawa, które były rozpatrywane w ramach zarzutów kasacyjnych, w tym przede wszystkim tych, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Ponownie rozpoznając skargę i mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w sprawie przez NSA, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Starosta decyzją z 29 stycznia 2019 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę obejmującego budowę myjni samochodowej samoobsługowej. W postępowaniu tym nie brali udziału w charakterze strony uczestnicy postępowania. Wskutek złożenia przez uczestników postępowania wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta postanowieniem z 20 marca 2019 r. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją.

Zaskarżoną obecnie decyzją, wydaną we wznowionym postępowaniu, uchylono decyzję Starosty z 12 kwietnia 2019 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z 29 stycznia 2019 r., uchylono decyzję ostateczną Starosty z 29 stycznia 2019 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę myjni samochodowej oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. obiektu. W dacie wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z 29 stycznia 2019 r. była zrealizowana w całości, co jest okolicznością faktyczną bezsporną w sprawie.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie m. in. jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Stosownie do art. 151 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Przypomnieć należy, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (por. uchwała NSA z 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i § 2 k.p.a.).

Postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w rozpoznawanej sprawie oznacza postępowanie o pozwolenie na budowę. Wobec tego we wznowionym postępowaniu wprost znajdują zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 - 4 p.b. (por. wyrok NSA z 28 września 2023 r., II OSK 1075/22, opubl. w CBOSA). Oznacza to, że krąg stron wznowionego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o normę wynikającą z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b.

Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzenie zaś zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności organ powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy wystąpiła w sprawie podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem zbadać interes prawny uczestników postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b.

Stosownie do art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Starostę decyzji o pozwoleniu na budowę) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu (w tym w zabudowie) wynikające z odrębnych przepisów (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1126/19, opubl. w CBOSA). Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawa, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, wówczas bowiem podmiot nie legitymuje się interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019r., II OSK 3365/17, opubl. w CBOSA).

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w świetle art. 3 pkt 20 p.b., prawidłowe stosowanie przez organ tego przepisu na potrzeby ustalenia kręgu stron postępowania zakłada każdorazowo ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Przepisami tymi są zarówno przepisy techniczno-budowlane, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. w zakresie ochrony przed hałasem, promieniowaniem), ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne czy przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, opubl. w CBOSA).

Podkreśla się także, że art. 28 ust. 2 p.b. jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że nie może być wykładany rozszerzająco. Ustalając obszar oddziaływania niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa materialnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą p.b., ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (por. wyroki NSA z 16 maja 2019 r., II OSK 1655/17 oraz z 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14 – opubl. w CBOSA).

Wobec tego legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie jest wystarczające do przyjęcia, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r. II OSK 1957/16, opubl. w CBOSA). Przepisy art. 140 i 144 k.c. mogą stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jedynie w przypadku, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do uwzględnienia prawa własności w stosunkach administracyjnoprawnych (por. wyroki NSA: z 5 grudnia 2017 r., II OSK 346/17; z 21 września 2022 r. II OSK 2407/19- opubl. w CBOSA). Zatem art. 140 i 144 k.c. nie mogą stanowić samoistnej podstawy wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Z przepisów tych nie wynikają bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. W orzecznictwie podnosi się, że ograniczenia takiego nie można upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2019 r., II OSK 3365/17; z 8 grudnia 2015 r., II OSK 905/14; z 26 lutego 2013 r., II OSK 2011/11; z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08 – opubl. w CBOSA).

W końcu należy zauważyć, że właściwe stosowanie normy art. 3 pkt 20 p.b. łączy się z koniecznością uczynienia zadość przez organ administracji publicznej określonym obowiązkom, w tym wynikającym z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oznacza to, że organ powinien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 p.b. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie sprostał wskazanym wyżej obowiązkom. Wojewoda nie ustalił przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości uczestników postępowania. Wojewoda przywołał ogólnikowe twierdzenia odnoszące się do potencjalnego oddziaływania obiektów jakimi są myjnie samochodowe na nieruchomości sąsiednie. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 10 grudnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Kr 1399/18 organ odwoławczy podkreślił, że wskazane przez niego uciążliwości związane z działalnością myjni są powszechnie wiadome i nie wymagają udowodnienia.

Wojewoda oparł swe rozstrzygnięcie dodatkowo na "prawdopodobieństwie", że inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaraz potem jednak zauważył, że nie jest możliwe jednoznaczne wykazanie, że wskazane w planie miejscowym uciążliwości przekroczą wielkości określone w przepisach odrębnych. Zdaniem Wojewody "niewątpliwie wykroczą one poza granice działki inwestycyjnej". Jednakże organ odwoławczy nie wskazał jakiegokolwiek przepisu odrębnego, w oparciu o który w odniesieniu do cech planowanej inwestycji należałoby przyjąć, że należąca do uczestników postępowania nieruchomość położona jest na obszarze, na który sporna inwestycja może oddziaływać. Wojewoda nie przywołał także żadnej normy prawa administracyjnego, która nakazywałaby uwzględnienie przepisów art. 140 i art. 144 k.c. przy badaniu obszaru oddziaływania spornej inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń i rozważań, które dotyczyłyby ustalenia granic obszaru oddziaływania obiektu w odniesieniu do jego indywidualnych cech, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, jak i treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Wobec tego dowolnym jest uznanie, że uczestnicy postępowania posiadali przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. w kwestionowaniu, we wznowionym postępowaniu, decyzji o pozwoleniu na budowę z 29 stycznia 2019 r. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie czyni zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w związku z art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a.

W tych okolicznościach za zasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opisane wyżej uchybienia przepisom postępowania uniemożliwiły wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a w konsekwencji czyniły przedwczesnym uznanie, że zaistniała podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko zaś stwierdzenie zaistnienia podstawy wznowienia umożliwia badanie prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie i wydanie decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Następnie należy wskazać, że dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczona jest przesłanką pozytywną, tj. zaistnieniem podstawy wznowienia i dwiema przesłankami negatywnymi określonymi w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Po wznowieniu postępowania organ musi nie tylko zbadać, czy istniała podstawa wznowienia, ale także, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 k.p.a. Z art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że decyzji nie uchyla się w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stwierdzenie zaistnienia podstawy wznowienia nie skutkuje bowiem automatycznym uchyleniem decyzji ostatecznej. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie rozważył czy udział uczestników postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę myjni samochodowej spowodowałby wydanie innej decyzji niż decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy w sposób automatyczny przyjął, że stwierdzenie wadliwości stanowiącej podstawę wznowienia postępowania ma wpływ na treść decyzji dotychczasowej i pociąga za sobą konieczność jej uchylenia oraz wydania nowej decyzji co do meritum sprawy. Wojewoda nie rozpatrzył sprawy administracyjnej na nowo w jej całokształcie i nie zweryfikował zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 k.p.a. Wniosek o braku przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. może być wyłącznie konsekwencją zestawienia wyników przeprowadzonego ponownie postępowania z rozstrzygnięciem decyzji dotychczasowej. Wskazać w tym miejscu należy, że kwestia dopuszczalności rozstrzygania w przedmiocie pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych była przedmiotem analizy m. in. w wyroku WSA w Gliwicach z 19 października 2020 r., II SA/Gl 523/20 oraz w wyroku WSA w Poznaniu z 18 stycznia 2022 r., IV SA/Po 915/21 (oba wyroki opubl. w CBOSA). Przyjąć zatem należy, że także i w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne było orzeczenie co do istoty sprawy poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pomimo zakończenia robót budowlanych objętych zakwestionowanym pozwoleniem na budowę.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. należy wskazać, że bez właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie jest możliwe zbadanie czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Warunkiem prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest bowiem należyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na naruszenie przepisów procesowych ocena sprawy przez Sąd w świetle przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. byłaby przedwczesna.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. Organ powinien zbadać interes prawny uczestników postępowania w żądaniu wznowienia postępowania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania inwestycji, w tym z zakresu prawa miejscowego. W razie zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ powinien rozpatrzyć sprawę administracyjną na nowo w jej całokształcie i zweryfikować zaistnienia przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a. Wydając, po wznowieniu postępowania, nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy organ powinien uwzględnić zmiany dokonane w przepisach p.b. Jeżeli przepisy intertemporalne zawarte w p.b. przewidują stosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych dawnych regulacji, nie odnosi się to do sprawy po wznowieniu, mimo iż decyzja kończąca została wycofana z obiegu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., II OSK 1789/10, opubl. w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).