Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1076/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2519
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 825/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta P. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 825/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P. (dalej jako strona skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta P. (dalej jako Rada lub organ) z dnia [...] września 2021 r., Nr [...], w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Poznania (dalej jako Regulamin lub uchwała) oddalił skargę w całości.

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną na wstępie uchwałę zaskarżając ją w części tj. w zakresie § 11 ust. 2, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 3, § 13 ust. 2 pkt 3, § 13 ust. 3, § 16 ust. 3, § 17 ust. 5 i ust. 6.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 ze zm., dalej jako u.c.p.g.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ustalenie w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Regulaminu minimalnych pojemności pojemników (nie mniej niż 120 l na każdą frakcję odpadów), w których powinni gromadzić odpady właściciele nieruchomości (lokali) niezamieszkanych, bez uwzględnienia wytycznych wskazanych w ww. przepisie, tj. średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w tych lokalach, co zależy od rodzaju działalności w nich prowadzonej i liczby osób korzystających z pojemników, co skutkuje zawyżeniem minimalnych normatywów, w szczególności w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w niewielkiej skali i w konsekwencji obciążeniem właścicieli tych nieruchomości (lokali) niezamieszkanych opłatą za gospodarowanie opłatami komunalnymi nieadekwatną do rzeczywistej ilości wytwarzanych przez nich odpadów, co narusza także zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP);

2) art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ustalenie w § 11 ust. 2, § 16 ust. 3, § 17 ust. 5 i 6 Regulaminu minimalnej częstotliwości odbioru odpadów (zasadniczo raz na 2 tygodnie) w zakresie minimalnych normatywów (120 l na każdą frakcję odpadów), bez uwzględnienia ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów w odniesieniu do nieruchomości (lokali) niezamieszkanych, co skutkuje zawyżeniem częstotliwości wywozu w szczególności w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w niewielkiej skali i w konsekwencji obciążeniem właścicieli tych nieruchomości (lokali) niezamieszkanych opłatą za gospodarowanie opłatami komunalnymi nieadekwatną do rzeczywistej ilości wytwarzanych przez nich odpadów, co narusza także zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP);

3) art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez brak uzasadnienia przyjętych w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Regulaminu minimalnych normatywów (nie mniej niż 120 l na każdą frakcję odpadów), a także przyjętej w § 11 ust. 2, § 16 ust. 3, § 17 ust. 5 i 6 Regulaminu minimalnej częstotliwości wywozu odpadów (co do zasady raz na 2 tygodnie), podczas gdy brak należytego udokumentowania zasadności uchwalenia w Regulaminie minimalnej częstotliwości wywozu i minimalnej pojemności pojemników stanowi istotne naruszenie ww. przepisów, polegające na niewykonaniu wiążących prawodawcę lokalnego wytycznych, co do treści aktu prawa miejscowego;

4) art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez nałożenie na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13 Regulaminu obowiązku zapewnienia pojemników do zbierania odpadów wszystkich frakcji, bez uwzględnienia, jakie frakcje odpadów są wytwarzane w danym lokalu, co skutkuje obciążeniem właścicieli nieruchomości (lokali) niezamieszkanych opłatą za gospodarowanie opłatami komunalnymi nieadekwatną do rzeczywiście wytwarzanych przez nich odpadów, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP);

5) art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ustalenie w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13 Regulaminu minimalnej pojemności pojemników (120 l na każdą frakcję odpadów) dla każdej nieruchomości niezamieszkanej, co w przypadku nieruchomości wielolokalowych odnosi się do każdego lokalu niemieszkalnego, bez uwzględnienia możliwości korzystania ze wspólnych pojemników przez właścicieli większej liczby lokali położonych na danej nieruchomości i zbiorczego ujmowania ilości odpadów pochodzących z tych lokali, co skutkuje zawyżeniem wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w szczególności w niewielkiej skali na jednej nieruchomości (w tej samej lokalizacji) i w konsekwencji obciążenie właścicieli nieruchomości (lokali) niezamieszkanych opłatą z ww. tytułu nieadekwatną do rzeczywistej ilości wytwarzanych przez nich odpadów narusza także zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP).

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie:

a) § 11 ust. 2 pkt 7 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników, tj. wyrażenia: "jednak nie mniej niż po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów",

b) § 11 ust. 2 pkt 13 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników, tj. wyrażenia: "jednak co najmniej po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów",

c) § 11 ust. 2 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru, tj. wyrażenia: "dla częstotliwości odbioru raz na 2 tygodnie",

d) § 12 ust. 4 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników, tj. wyrażenia: "o pojemności minimalnej 120 l bądź w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej 1.300 l",

e) § 13 ust. 1 pkt 3 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników tj. wyrażenia: "o pojemności minimalnej 120 l, opróżnianych w miejscu gromadzenia odpadów bądź w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej 1.300 l lub w workach";

f) § 13 ust. 2 pkt 3 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników, tj. wyrażenia: "o pojemności minimalnej 120 l bądź w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej 300 l";

g) § 13 ust. 3 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności, tj. wyrażenia: "o pojemności 120 l",

h) § 16 ust. 3 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru, tj. wyrażenia: "jednak nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie",

i) § 17 ust. 5 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru, tj. wyrażenia: "jednak nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie dla odpadów określonych w § 6 ust. 2 pkt 1-4 (papier, metale, tworzywa sztuczne, opakowania wielomateriałowe) oraz nie rzadziej niż raz na cztery tygodnie dla odpadów określonych w § 6 ust. 2 pkt 5 (szkło)",

j) § 17 ust. 6 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru, tj. wyrażenia: "nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, a ewentualnie, gdyby Sąd stwierdził brak przyczyn odrzucenia skargi, o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i oddalił ją w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako u.s.g.) zostały spełnione. Sąd Wojewódzki nie miał wątpliwości, że strona skarżąca pozostaje bezpośrednim adresatem norm uchwały, a kwestionowane przez stronę skarżącą przepisy wpływają na jej sytuację prawną. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulegało wątpliwości, że ustalenia kwestionowanej uchwały dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, mają bezpośredni wpływ na wysokość opłat ponoszonych na rzecz gminy z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ustalenie w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 uchwały minimalnych pojemności pojemników (nie mniej niż 120 l na każdą frakcję odpadów) bez uwzględnienia ustawowych kryteriów. Jak wskazano ustawodawca posługuje się pojęciem "średniej" ilości odpadów, a nie ilości "rzeczywistej" czy "faktycznej" – chodzi tu więc o pewien standard. Nie ma zatem podstaw, aby dla każdego adresata formułować normy indywidualne. Opłata za wywóz odpadów to nie cena za usługę, ale danina publicznoprawna za fakt bycia uczestnikiem systemu gospodarowania odpadami (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013r., sygn. akt K 17/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 125), toteż w ocenie tego Sądu wysokość opłaty nie musi odpowiadać faktycznemu kosztowi usługi. Nadto stwierdzono, że z zaskarżonej uchwały nie wynika nakaz, by każda odrębna nieruchomość lub pojedynczy lokal użytkowy znajdujący się na nieruchomości zarządzanej przez skarżącą musiał we własnym zakresie, z osobna, spełnić wymogi określone w jednym z poszczególnych punktów § 11 ust. 2 uchwały. Obowiązki właściciela nieruchomości obciążają więc stronę skarżącą, a ta z kolei może elastycznie dostosować ilość pojemników do potrzeb mieszkańców i użytkowników. W konsekwencji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, strona skarżąca może wskazać jeden pojemnik dla kilku lokali.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ustalenie w § 11 ust. 2, § 16 ust. 3, § 17 ust. 5 i 6 uchwały minimalnej częstotliwości odbioru odpadów (zasadniczo raz na 2 tygodnie) w zakresie minimalnych normatywów (120 l na każdą frakcję odpadów), bez uwzględnienia ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów w odniesieniu do nieruchomości (lokali) niezamieszkanych, Sąd Wojewódzki stwierdził, że obowiązkiem organu uchwałodawczego było ustalenie w uchwale częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nadto, jak zauważono, art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. nie uzależnia częstotliwości odbioru odpadów od jakichkolwiek wskaźników. Stąd Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru odpadów bez uwzględnienia ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów.

Sąd Wojewódzki nie znalazł także podstaw, aby uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez brak uzasadnienia przyjętych w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 uchwały minimalnych normatywów, a także przyjętej w § 11 ust. 2, § 16 ust. 3, § 17 ust. 5 i 6 uchwały minimalnej częstotliwości wywozu odpadów. W tym zakresie odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że uzasadnienie sporządza się tylko do projektu aktu prawa miejscowego, a nie do wydanych aktów prawa miejscowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji samo tylko nieprzedłożenie przez organ (również na wezwanie Sądu) dokumentacji wskazującej na sposób ustalenia w zaskarżonej uchwale normatywów wielkości pojemników oraz częstotliwości pozbywania się odpadów nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych regulacji.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez nałożenie na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13 uchwały obowiązku zapewnienia pojemników do zbierania odpadów wszystkich frakcji, bez uwzględnienia jakie frakcje odpadów są wytwarzane w danym lokalu. Analizując w tym zakresie art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Sąd ten podzielił stanowisko organu, że obowiązkiem właścicieli nieruchomości, w tym także przedsiębiorców, jest selektywna zbiórka odpadów. Istnieje zatem obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami co do wszystkich frakcji, bowiem opłata pobierana jest nie za oddane odpady, lecz za samą możliwość ich oddania w określonej ilości. W rezultacie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Rada nie mogła nie zastosować się do ustawowego upoważnienia i uregulować przedmiotowej kwestii w Regulaminie odmiennie.

Końcowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że opłata za gospodarowanie odpadami nie jest ceną za usługę, lecz daniną publicznoprawną, a więc jej uiszczanie jest uzależnione wyłącznie od faktu bycia uczestnikiem systemu gospodarowania odpadami. Tym samym za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się strona skarżąca zaskarżając go w całości. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a) i lit. b) u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "średnia ilość odpadów", którą – zgodnie z ww. przepisem - gmina ma obowiązek uwzględniać przy ustalaniu rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków do gromadzenia odpadów, powinna być ustalana na podstawie pewnej średniej dotyczącej wszystkich nieruchomości, podczas gdy z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. jednoznacznie wynika, że przy dokonywaniu ww. ustaleń należy wziąć pod uwagę średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w określonych źródłach (lit. a) oraz liczbę osób korzystających z pojemników (lit. b), co w przypadku lokali użytkowych oznacza brak możliwości traktowania wszystkich lokali jednakowo, lecz konieczne jest wyodrębnienie grupy lokali, które znajdują się w podobnej sytuacji, w szczególności ze względu na rodzaj i rozmiar prowadzonej w nich działalności, a czego nie uczyniono prawidłowo w Regulaminie;

2) art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodnie z ww. przepisem obowiązkiem gminy było ustalenie w Regulaminie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, co jest niezależne od jakichkolwiek wskaźników, podczas gdy - w świetle prawidłowej wykładni tego przepisu - minimalna częstotliwość odbioru odpadów ustalona w Regulaminie nie może być całkowicie oderwana od ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów w odniesieniu do nieruchomości (lokali) niezamieszkanych znajdujących się w podobnej sytuacji, w szczególności ze względu na rodzaj i rozmiar prowadzonej w nich działalności;

3) art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że akt prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie wymaga uzasadnienia, w szczególności w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników do gromadzenia odpadów oraz minimalnej częstotliwości odbioru odpadów, i brak tego uzasadnienia nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności Regulaminu, podczas gdy - w świetle prawidłowej wykładni ww. przepisów - akty prawa miejscowego powinny posiadać uzasadnienie, co w przypadku Regulaminu oznacza wskazanie, w jaki sposób i na jakiej podstawie zostały dokonane ustalenia w powyższym zakresie, a brak uzasadnienia uniemożliwia weryfikację, czy materia ta została ustalona prawidłowo czy też całkowicie dowolnie, co nadto narusza zasadę praworządności wskazaną w art. 7 Konstytucji RP, wiążącą się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP);

4) art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 4d w zw. art. 6r ust. 2d w zw. z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że selektywna zbiórka odpadów występuje wyłącznie w przypadku, gdy właściciel nieruchomości (lokali) niezamieszkanych posiada pojemniki do gromadzenia odpadów wszystkich frakcji i jest obowiązany do uiszczenia opłaty z tego tytułu od wszystkich frakcji, niezależnie od tego, czy je wytwarza, a w konsekwencji, że zasadne jest ustanowienie takiego obowiązku w Regulaminie, podczas gdy powyższe nie wynika z ww. przepisów, a w przepisach u.c.p.g. (np. w art. 6j ust. 3 u.c.p.g.) ustawodawca wprost odnosi się do odpadów powstających na danej nieruchomości, co oznacza, że właściciele nieruchomości niezamieszkanych nie powinni być obciążani opłatą od tych frakcji odpadów, których w istocie nie wytwarzają;

5) art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a) i lit. b) u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skoro opłata za gospodarowanie odpadami jest daniną publicznoprawną, której uiszczanie jest uzależnione wyłącznie od faktu bycia uczestnikiem systemu gospodarowania odpadami, zasadne jest ustalenie w Regulaminie minimalnej pojemności pojemników dla każdego lokalu niemieszkalnego z osobna i w konsekwencji obliczanie opłaty za wywóz odpadów dla każdego lokalu przy uwzględnieniu minimalnej pojemności pojemników określonej w Regulaminie, podczas gdy z ww. przepisu wynika jedynie obowiązek określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów w danym źródle i liczby osób korzystających z pojemników, przy czym nie zakazuje on (ani inny przepis u.c.p.g.) korzystania ze wspólnych pojemników przez właścicieli większej liczby lokali położonych na danej nieruchomości i zbiorczego ujmowania ilości odpadów pochodzących z tych lokali.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie:

a) § 11 ust. 2 pkt 7 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników, tj. wyrażenia: "jednak nie mniej niż po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów",

b) § 11 ust. 2 pkt 13 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników, tj. wyrażenia: "jednak co najmniej po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów",

c) § 11 ust. 2 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru, tj. wyrażenia: "dla częstotliwości odbioru raz na 2 tygodnie",

d) § 12 ust. 4 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników, tj. wyrażenia: "o pojemności minimalnej 120 l bądź w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej 1300 l",

e) § 13 ust. 1 pkt 3 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników, tj. wyrażenia: "o pojemności minimalnej 120 l, opróżnianych w miejscu gromadzenia odpadów bądź w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej 1300 l lub w workach";

f) § 13 ust. 2 pkt 3 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników, tj. wyrażenia: "o pojemności minimalnej 120 l bądź w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej 300 l";

g) § 13 ust. 3 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności, tj. wyrażenia: "o pojemności 120 l",

h) § 16 ust. 3 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru, tj. wyrażenia: "jednak nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie",

i) § 17 ust. 5 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru, tj. wyrażenia: "jednak nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie dla odpadów określonych w § 6 ust 2 pkt 1-4";

ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła również o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie.

Poszczególne zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione i skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny tych zarzutów, oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji i zaaprobowanym przez Sąd Wojewódzki.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. W ramach § 11 ust. 2 pkt 7 i 13, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Regulaminu organ określił minimalne pojemności pojemników, w których powinni gromadzić odpady właściciele nieruchomości (lokali) niezamieszkanych. Co równie istotne w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nakazano radzie gminy określenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zarówno rodzaju, jak i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przy obligatoryjnym uwzględnieniu zarówno średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych oraz liczby osób korzystających z tych pojemników. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące, że prawodawca lokalny powinien określić rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przez kreowanie normy umożliwiającej uniwersalne matematyczne obliczenie tej pojemności w nawiązaniu do każdej nieruchomości, na podstawie pewnej średniej dotyczącej wszystkich nieruchomości.

Należy poczynić w tym miejscu uwagę, że, jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, opłata za gospodarowanie odpadami nie stanowi ceny za usługę, ale daninę publicznoprawną za sam fakt bycia uczestnikiem systemu gospodarowania odpadami. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że wysokość należnej opłaty nie zawsze musi odpowiadać faktycznym kosztom usługi, za którą jest ponoszona. Stąd ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nakazuje przyjmować pewne uśrednione wskaźniki składające się w efekcie na wysokość opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że w ramach przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. następuje swoiste limitowanie tej kompetencji prawodawcy lokalnego, a przy dokonywaniu tych ustaleń należy wziąć pod uwagę średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w określonych źródłach (lit. a) oraz liczbę osób korzystających z pojemników (lit. b). Prawidłowo jednocześnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu, w przypadku o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. obciążają stronę skarżącą, która może elastycznie dostosować ilość pojemników do potrzeb mieszkańców i użytkowników. W konsekwencji strona skarżąca może wskazać jeden pojemnik dla kilku lokali. Jednocześnie przedmiotowa regulacja ustawowa nie przewiduje (odmiennie aniżeli podnosi to skarżąca kasacyjnie), aby konieczne było wyodrębnienie grupy lokali, które znajdują się w podobnej sytuacji, w szczególności ze względu na rodzaj i rozmiar prowadzonej w nich działalności. Jakkolwiek potencjalnie prawodawca lokalny mógłby zdecydować się na wprowadzenie odpowiednich mechanizmów matematycznych, które uwzględniałyby powyższe rozumowanie skarżącej kasacyjnie, tak nie było to jego obowiązkiem i dopuszczalne było przyjęcie regulacji Regulaminu w kształcie zakwestionowanym przez stronę skarżącą.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Z treści wskazanego przepisu wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Strona skarżąca zarzuciła organowi, iż w przyjętym Regulaminie brak jest uwzględnienia ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów w odniesieniu do nieruchomości (lokali) niezamieszkanych. Należy w tym miejscu zauważyć, że z literalnego brzemienia wskazanego przepisu ustawodawca nie wprowadził minimalnych ani maksymalnych wartości pozwalających na określenie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. Ustawodawca nie zdecydował się zatem na wprowadzenie wskaźników, którymi związany byłby w tym zakresie prawodawca lokalny. Jakkolwiek, co do zasady, zgodzić należy się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że minimalna częstotliwość odbioru odpadów nie może być ustalana w zupełnym oderwaniu od realnych potrzeb, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy należało przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że nie mamy tutaj do czynienia z takim przypadkiem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że przyjęte w Regulaminie wartości nie jawią się jako nadmierne, skoro gwarantuje jednakowe normy dla podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, a nadto pozwala na uniknięcie zbędnej kazuistyki w zakresie różnicowania poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej w zależności od ich specyfiki.

Sąd Wojewódzki nie dopuścił się także zarzucanego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki wadliwie przyjął, że akt prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie wymaga uzasadnienia. Co jednak należy podkreślić, Sąd pierwszej instancji poczynił wyraźną dystynkcję pomiędzy projektem aktu prawa miejscowego, a wydanym aktem prawa miejscowego i w tym ujęciu wskazał, że uzasadnieniu podlega wyłącznie projekt aktu prawa miejscowego. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż wśród przedstawicieli piśmiennictwa wskazuje się, że uzasadnienie tylko projektu uchwały może okazać się niewystarczające, gdy ostateczny tekst uchwały jest bardziej lub mniej odmienny od projektu przekazanego przez wnioskodawcę przewodniczącemu rady gminy, a następnie doręczonego przez tego przewodniczącego radnym. Na co jednak zwraca się uwagę w literaturze przedmiotu nie ma zwyczaju ani wymogu prawnego publikowania uzasadnienia ustawy, rozporządzenia, ani uchwały zawierającej przepisy gminne (zob. Z. Duniewska (red.), Małgorzata S. (red.), Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, LEX 2012).

Argumentacja skargi kasacyjnej w tej kwestii sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że brak uzasadnienia uchwały, szczególnie w zakresie minimalnej pojemności pojemników do gromadzenia odpadów oraz minimalnej częstotliwości wywozu odpadów, powinien spowodować stwierdzenie jej nieważności. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić przede wszystkim z tego powodu, iż uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wartość normatywną ma wyłącznie sam akt prawa miejscowego, a nie jego uzasadnienie, które ma wyłącznie wartość informacyjną i może być brane pod uwagę przy dokonywaniu wykładni celowościowej przepisów aktu prawa miejscowego, jeżeli nie będzie można dokonać wykładni językowej przepisów (zob. Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego, praca zbiorowa pod red. D. Szafrańskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 50-51).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy sam brak uzasadnienia projektu uchwały nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych regulacji. W żadnym bowiem wypadku nie wykazano, że zaskarżona uchwała, pomimo nieprzedłożenia dokumentacji wskazującej na sposób ustalenia normatywów wielkości pojemników oraz częstotliwości pozbywania się odpadów, została uchwalona bez odniesienia do właściwych kryteriów ustawowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska skarżącej kasacyjnie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 4d w zw. art. 6r ust. 2d w zw. z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. W tym przypadku strona skarżąca wskazuje, że ustawodawca w przepisach u.c.p.g. wprost odnosi się do odpadów powstających na danej nieruchomości, co oznacza, że właściciele nieruchomości niezamieszkanych nie powinni być obciążani opłatą od tych frakcji odpadów, których w istocie nie wytwarzają. W rezultacie skarżąca kasacyjnie kwestionuje nałożenie w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13 Regulaminu na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych obowiązku zapewnienia pojemników do zbierania odpadów wszystkich frakcji, bez uwzględnienia jakie frakcje odpadów są wytwarzane w danym lokalu. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W myśl bowiem art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków rozumie się iloczyn liczby pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień lub odbiorów wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r ust. 3 i 3b albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości. Natomiast zgodnie z treścią art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Z treści przywołanych przepisów nie wynika zatem, ażeby ustawodawca dopuszczał obciążenie opłatą za gospodarowanie odpadami tylko w odniesieniu do wybranych frakcji. Zauważyć trzeba, że opłata za gospodarowanie odpadami nie stanowi jedynie odpłatności za odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości, na jakich one powstają, gdyż, jak to przewiduje art. 6r ust. 2 u.c.p.g., jest ona źródłem finansowania całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

W tym miejscu warto odwołać się również do przepisów dotyczących powstanie obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Ze wskazanego przepisu jasno zatem wynika, że obowiązek ponoszenia opłaty ciąży na właścicielu nieruchomości niezależnie od rodzaju wytworzonych odpadów. Uwzględniając powyższe uznać należało, iż argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zasługiwała na aprobatę.

Ostatni z zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a) i lit. b) u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skoro opłata za gospodarowanie odpadami jest daniną publicznoprawną, której uiszczanie jest uzależnione wyłącznie od faktu bycia uczestnikiem systemu gospodarowania odpadami, to zasadne jest ustalenie w Regulaminie minimalnej pojemności pojemników dla każdego lokalu niemieszkalnego z osobna i w konsekwencji obliczanie opłaty za wywóz odpadów dla każdego lokalu przy uwzględnieniu minimalnej pojemności pojemników określonej w Regulaminie. W tym wypadku autor skargi kasacyjnej wskazał, że z podanych przepisów wynika jedynie obowiązek określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów w danym źródle i liczby osób korzystających z pojemników, przy czym nie zakazują one (ani inny przepis u.c.p.g.) korzystania ze wspólnych pojemników przez właścicieli większej liczby lokali położonych na danej nieruchomości i zbiorczego ujmowania ilości odpadów pochodzących z tych lokali. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej słusznie Sąd pierwszej instancji zauważył, że dla zrozumienia istoty problemu zasadne jest odwołanie się do pojęcia daniny publicznoprawnej.

Jakkolwiek rację ma skarżąca kasacyjnie, że przepisy u.c.p.g. nie zakazują korzystania z jednego pojemnika w wypadku kilku lokali (czego zresztą nie kwestionował Sąd pierwszej instancji), to wymaga jeszcze raz podkreślenia, że wysokość należnej opłaty za gospodarowanie odpadami nie zawsze musi odpowiadać faktycznym kosztom usługi, za którą jest ponoszona. Uwzględniając dotychczas poczynione uwagi nie można było zatem skutecznie czynić zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a) i lit. b) u.c.p.g.

Reasumując należało stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do jej oddalenia, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.