Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3040/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 35 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 202/23 w sprawie ze skargi Gminy [...] na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r. (sygn. akt II SAB/Wr 202/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 20023 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej; "p.p.s.a") – oddalił skargę Gminy [...] na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę - z mocy prawa -własności nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] jako działka nr [...], AM w obrębie [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu – na zasadzie art.174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

- art. 61 § 3 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo wniosku złożonego przez stronę,

- art. 35 § 3 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że organ czyli Wojewoda Dolnośląski nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy czyli nie dopuścił się bezczynności

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie, co do istoty sprawy, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika wg norm przepisanych.

Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowaniu w postaci: art. 61 § 3 oraz art. 35 § 3 k.p.a. i okazały się niezasadne. Z ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynikało bowiem, iż wprawdzie Gmina [...] wystąpiła z opisaną na wstępie skargą na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, ale w niniejszym przypadku nie można było twierdzić, że doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nabycia przez Gminę [...] – z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej jako: "ustawa komunalizacyjna" - własności nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta [...] jako działka nr [...], AM 1 w obrębie [...].

W analizowanym stanie faktycznym, jak wskazał Sąd Wojewódzki, Gmina [...], pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r., poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych, wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ - z urzędu - postępowania w sprawie komunalizacji w/w nieruchomości. Następnie, pismem z dnia 14 października 2022 r., skarżąca zwróciła się do Wojewody o potraktowanie jej pisma z dnia 11 sierpnia 2017 r. jako wniosku o wszczęcie tego postępowania a ponieważ Wojewoda nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, zdaniem skarżącej, należało uznać, że bieg terminów procesowych rozpoczął się z dniem 18 października 2022 r. (data wpływu pisma do organu) a to oznaczało, iż organ pozostawał w bezczynności.

Poglądu tego nie podzielił jednak Sąd Wojewódzki., stwierdzając, że nie doszło do wszczęcia wspomnianego wyżej postępowania w sprawie komunalizacji ani w dniu 11sierpnia 2017 r., ani w dniu 18 października 2022 r., tj. w dniu doręczenia organowi pisma Gminy z dnia 14 października 2022 r. Jak wyjaśnił bowiem Sąd I instancji, przepis art. 17a ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, na który powoływała w skardze Gmina, stanowi, że Gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin - z mocy prawa - na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania tych spisów, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. (ust. 2). Obowiązujący zaś do dnia 17 kwietnia 2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio.

W związku z tym – jak wywodził Sąd – skoro nie było pomiędzy stronami sporu, że norma prawna art. 17a ustawy komunalizacyjnej obejmuje swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27.05.1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, stały się - z mocy prawa - własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny, to tryb postępowania, prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege, a złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym. Jeśli zaś gmina nie dopełniła swoich obowiązków, związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do dnia 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą.

Wobec zatem tak ukształtowanego stanu prawnego Sąd Wojewódzki uznał, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie mogło zostać zawiązane bez woli Wojewody, nawet jeśli wniosek z dnia 11 sierpnia 2017 r. złożyła Gmina dysponująca interesem prawnym. Pismo z w/w daty należało bowiem potraktować jedynie jako wyraz oczekiwania Gminy wszczęcia w tym przypadku z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej. Pismo to wiec stanowiło tylko powiadomienie organu o okolicznościach, które - zdaniem jego autora - winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. Pismo takie zaś – jak kontynuował Sąd I instancji - nie wiązało jednak organu w tym sensie, że nie skutkowało ono wszczęciem przez organ postępowania administracyjnego. Zasadą jest natomiast, że pierwszą czynnością w takiej sytuacji jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.). W przypadku braku wystosowania takiego sformalizowanego zawiadomienia, datą wszczęcia postępowania z urzędu (jak przyjmuje się w orzecznictwie), jest dzień dokonania pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjęta w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie było więc w rozpatrywanym przypadku podstaw do wydawania postanawiania odmawiającego wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Skoro bowiem w dacie złożenia pisma z dnia 11 sierpnia 2017 r. ustawodawca nie przewidział możliwości wszczęcia postępowania w sprawie komunalizacji mienia z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej) na wniosek Gminy, to nie występował obowiązek prawny do wydania przez Wojewodę postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, gdyż obowiązek taki istnieje jedynie wtedy, gdy żądanie wszczęcia dotyczy postępowania wszczynanego na wniosek.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, charakteru pisma z dnia 11 sierpnia 2017 r., zakwalifikowanego przez organ jako powiadomienie o okolicznościach, które powinny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu, nie zmieniła też zawarta w piśmie z dnia 14 października 2022 r. prośba Gminy o potraktowanie jej pisma z dnia

11 sierpnia 2017 r. jako wniosku o wszczęcie postępowania komunalizacyjnego.

W stanie prawnym, obowiązującym w dacie złożenia pisma z dnia 17 sierpnia 2017 r. nie była bowiem możliwa inna jego kwalifikacja. Nie było też – jak akcentował Sąd Wojewódzki - dopuszczalne mieszanie trybów wszczęcia postępowania. A zatem z tego powodu pisma z dnia 14 października 2022 r., w którym Gmina powoływała się na pismo złożone pięć lat wcześniej w innym stanie prawnym, nie można było potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania - w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Do wszczęcia postępowania na wniosek strony dochodzi bowiem tylko przez uzewnętrznienie w tym przedmiocie woli w sposób jednoznaczny a w związku z tym - wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze - pismo z dnia 14 października 2022 r. nie mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania wnioskowego z dniem wpływu tego pisma do organu, tj. w dniu 18 października 2022 r.

Za nieprawdziwe przy tym Sąd Wojewódzki ocenił twierdzenie autora skargi, że powołanie się przez Gminę na pismo z dnia 11 sierpnia 2017 r., przy którym przekazane zostały organowi oryginały dokumentacji dotyczącej nieruchomości, miało jedynie na celu wskazanie materiałów dowodowych do wykorzystania w sprawie, gdyż twierdzenie to pozostawało w oczywistej sprzeczności z jego treścią.

W rezultacie, skoro nie doszło w tym przypadku do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, jak również nie było obowiązku wydania postanowienia odmawiającego jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., to – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - zarzucany w skardze stan bezczynności nie zaistniał.

W skardze kasacyjnej, zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie art. 61 § 3 oraz art. 35 § 3 k.p.a., skarżąca twierdziła, że nie zarzuca organowi, iż jego bezczynność wynikała z braku wszczęcia - z urzędu - postępowania na skutek złożonego przez nią pisma z dnia 11 sierpnia 2017 r. a zarzut bezczynności miał w tym przypadku wynikać z faktu, iż – zdaniem skarżącej - postępowanie zostało wszczęte w dniu 18 października 2022 r., tj. w dniu doręczenia organowi pisma strony z dnia 14 października 2022 r. Odwołanie się w nim przez Gminę [...] do jej pisma z dnia 11 sierpnia 2017 r., przy którym przekazane zostały organowi oryginały dokumentacji dotyczącej nieruchomości, miało jedynie na celu wskazanie materiałów dowodowych do wykorzystania w sprawie. Wobec bowiem braku reakcji Wojewody w postaci wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania Gmina [...] uznała, że pismo z dnia 14 października 2022 r. wywołało zamierzony przez nią skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca podnosiło także, iż w dacie doręczenia pisma z dnia 14 października 2022 r nie obowiązywał już przepis art.17a ust.3 ustawy komunalizacyjnej, na podstawie którego postępowanie komunalizacyjne mogło być wszczęte jedynie z urzędu przez organ wojewódzki.

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że skoro zarzuty kasacyjne zostały w niniejszej sprawie oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., oznaczało to, iż wykładnia oraz zastosowanie prawa materialnego, dokonane przez Sąd Wojewódzki nie były w tym przypadku przez skarżącą kwestionowane. Zgodnie zaś z tą wykładnią prawa materialnego, do dnia 16 kwietnia 2020 r. (czyli do dnia obowiązywania art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej) nie było prawnej możliwości by postępowanie, prowadzone w trybie art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy, mogło być wszczynane i prowadzone na wniosek gminy. Postępowanie to mogło być bowiem wszczynane tylko z urzędu. Z tego więc powodu pismo Gminy [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r., skierowane do Wojewody Dolnośląskiego, nie mogło być traktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie komunalizacji nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] jako działka nr [...] z obrębu [...].

Dodać przy tym trzeba, że z treści omawianego pisma z dnia11 sierpnia 2017 r. wynika także wprost, iż wnosząc je skarżąca Gmina nie tyle chciała tym pismem zainicjować wszczęcie wspomnianego postępowania komunalizacyjnego a wnosiła je po to by organ wojewódzki tego rodzaju postępowanie wszczął z urzędu. W piśmie z dnia11 sierpnia 2017 r. wyraźnie bowiem czytamy, że Gmina [...] (cyt.): "...oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 i art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające...".

W świetle treści skargi kasacyjnej w analizowanej sprawie sporne było, czy w/w pismo z dnia 11 sierpnia 2017 r. mogło w dniu 18 października 2022 r. (a więc po upływie kilku lat od jego wniesienia) niejako "stać się" wnioskiem Gminy, wszczynającym postępowanie o stwierdzenie komunalizacji nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] jako działka nr [...] z obrębu [...]. W dniu 18 października 2022 r. bowiem zostało doręczone organowi wojewódzkiemu kolejne pismo Gminy, datowane na dzień 14 października 2022 r. a odwołujące się do treści pisma z dnia 11 sierpnia 2017

W ocenie składu orzekającego, taka sytuacja nie mogła mieć miejsca. Przede wszystkim nie jest bowiem w pełni czytelne, czego w dniu 18 października 2022 r. oczekiwała od organu Gmina.

W piśmie z dnia 14 października 2022 r., Gmina [...], wskazując na jej pismo z dnia 11 sierpnia 2017 r., wnosiła o (cyt.): "potraktowanie ww. pisma jako wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy..." W związku z tym nie bardzo jest wiadome, które pismo, wniesione przez Gminę do organu wojewódzkiego miałoby by stanowić wniosek wszczynający postępowanie komunalizacyjne dotyczące działki nr [...] w obrębie [...]. Czy wnioskiem takim miało być pismo z dnia 14 października 2022 r. (a wcześniej przesłana organowi korespondencja miała stanowić tylko materiał dowodowy) czy też za wniosek taki miało być traktowane pismo Gminy z dnia 11 sierpnia 2017 r., dotąd mające inny charakter. W tym ostatnim jednakże przypadku nie była również oczywista data, od której pismo z dnia 11 sierpnia 2017 r. miałoby stać się – zdaniem Gminy - wnioskiem strony, inicjującym postępowanie administracyjne. Data ta nie została bowiem przez stronę dokładnie wskazana.

Powyższe było zaś dodatkowo o tyle jeszcze bardziej skomplikowane, iż nawet w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego skarżąca w czym innym (niż w skardze kasacyjnej) upatrywała bezczynność organu. O ile bowiem w skardze kasacyjnej - jej autor - twierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony inicjującego postępowanie administracyjne, o tyle w skardze do Sądu Wojewódzkiego skarżąca twierdziła m. in. iż (cyt.): ""w sprawie zarzuca się organowi, że jego bezczynność wynika z braku wszczęcia z urzędu postępowania na skutek pisma z 11 sierpnia 2017 r.".

W związku z powyższym należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Odnosząc zatem przepis ten do analizowanego stanu należy jednak uznać, że - w świetle tego co zostało wyżej powiedziane – nie sposób stwierdzić, w jaki sposób przepis ten miałby w tym przypadku zastosować organ, skoro sama skarżąca w istocie rzeczy nie była zdecydowana co do tego, czego domagała się od organu.

Ponadto zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, iż obowiązująca procedura administracyjna nie dopuszcza mieszania (łączenia) w jednej i tej samej sprawie dwóch różnych trybów wszczynania postępowania administracyjnego. Postępowanie takie może się zatem toczyć albo jako postępowanie wszczęte z urzędu albo na wniosek.

Podkreślenia przy tym wymaga, że gmina – jako jednostka samorządu terytorialnego posiada zarówno wykwalifikowaną kadrę urzędniczą jak i dysponuje obsługą prawną. Trudno zatem w takim wypadku wymagać, aby to organ administracyjny miał "naprowadzać" niejako skarżącą Gminę na dokonanie wyboru właściwych regulacji prawnych, a z których Gmina winna w niniejszym stanie faktycznym skorzystać. Nic nie stało także na przeszkodzie by Gmina w sposób dokładny sprecyzowała swoje stanowisko. Brak jednak zdecydowania w tym względzie oraz brak owej precyzji w wyrażeniu woli skutkował tym, że wspomniany zarzut oparty na art. 61 § 3 k.p.a. ,nie mógł być uznany za zasadny.

Konsekwencją w/w poglądu było zaś to, iż także zarzut dotyczący istotnego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., nie miał skuteczności prawnej. W myśl bowiem tego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Skoro jednak postępowanie administracyjne nie zostało w ogóle wszczęte (bo brak było ku temu podstaw), to nie można było postawić organowi zarzutu, że przekroczył w/w terminy w rozpoznawaniu sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.