Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 482/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 78a ust. 15, art. 78b ust. 3, art. 78c ust. 1, 2, 3, 5 i 6, art6. 87c ust. 2k, art. 90 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji I. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 6 września 2022 r. nr 43.10/D-11/I/22 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi jako pobranej w nadmiernej wysokości za rok 2017 oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z 18 maja 2022 r., (znak EDU-III.4431.38.2022), określił Fundacji I. kwotę dotacji w wysokości 47.086,44 zł podlegającą zwrotowi do budżetu Miasta Białegostoku jako dotację pobraną w nadmiernej wysokości oraz termin naliczania odsetek należnych od ww. kwoty począwszy od dnia 9 lutego 2018 r. do dnia zapłaty. Wskazano, że przyczyną podjęcia postępowania jest okoliczność niezwrócenia do budżetu Miasta kwoty 47.086.44 zł, wskazanej w rozliczeniu przez Fundację dotacji za okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. jako kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Obowiązek zwrotu został spowodowany obniżeniem w 2017 r. wysokości kwot dotacji na jednego ucznia miesięcznie w wyniku przeprowadzonej w październiku tego roku drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na podstawie art. 78b ust. 1-5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, dalej: "u.s.o."), zmniejszającej stawkę dotacji na jednego ucznia z 598,07 zł na 469,61 - w przypadku szkół kształcących w zawodach medycznych w systemie zaocznym oraz z 234,95 zł na 176,12 zł – w stosunku do szkół kształcących w systemie zaocznym w pozostałych zawodach. Zakomunikowano przy tym, że zmniejszenie kwot należnych podmiotom prowadzącym szkoły dotacji na skutek aktualizacji nastąpiło z mocą od stycznia 2017 r.

Zaznaczono ponadto, że ze złożonej przez Fundację w dniu 8 stycznia 2018 r. informacji o zmniejszonej liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w grudniu 2017 r. (o dwóch uczniów kształconych w zawodach medycznych i czterech uczniów w innych zawodach) wynika, że kwota dotacji pobranej nadmiernie wzrosła o 1.643,70 zł (co łącznie stanowi kwotę 47.086,44 zł).

Fundacja złożyła odwołanie od tej decyzji. Ponadto pełnomocnik wniósł o:

- wyznaczenie przez Kolegium rozprawy administracyjnej celem rozpoznania odwołania;

- dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - pracowników Urzędu Miejskiego w Białymstoku - na okoliczność prawidłowości pobrania dotacji za rok 2017 przez Fundację, osobę prowadzącą Policealną Szkołę Administracji (dalej: PSA}, w tym - samodzielnego ustalenia przez pracowników Urzędu Miejskiego w Białymstoku wysokości dotacji wypłaconej odwołującej (czemu miałaby służyć wnioskowana rozprawa);

- załączenie do akt sprawy metryczki subwencji oświatowej za rok 2016 oraz za rok 2017, a także wniosku o udzielenie dotacji na rok 2017 oraz miesięcznych informacji o liczbie uczniów - na okoliczność prawidłowości pobrania przez Fundację dotacji za rok 2017;

- dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony postępowania - na okoliczności wskazywane w toku postępowania przed organem I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 6 września 2022 r. nr 43.10/D-11/I/2022 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że uzupełnił akta sprawy o dowody świadczące o prawidłowym dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla tego typu i rodzaju szkół, jak prowadzona przez stronę i uznał za wyjaśnione to, jakiej wysokości dotację w poszczególnych miesiącach 2017 r. pobrała Fundacja na prowadzenie PSA z budżetu Miasta Białegostoku, ile wynosiła podstawowa kwota dotacji w zakresie dotowania przez gminę Białystok szkół policealnych kształcących w systemie zaocznym (w tym kwota podstawowa dotacji należnej na uczniów kształconych w zawodach medycznych, ustalona w oparciu o dane uzyskane od Województwa Podlaskiego z uwagi na to, że gmina Białystok takich szkół nie prowadzi) – zarówno przed aktualizacją, jak i po aktualizacji przeprowadzonej w październiku 2017 r. Stwierdził, że żadnych wątpliwości w sprawie nie budzi też liczba uczniów, na których skarżąca dotację pobrała i uczniów, na których dotację pobrać powinna.

Organ przeanalizował przepisy ustawy o systemie oświaty, w szczególności art. 90 ust. 3. Wskazał, że konkretną wielkość odsetka podstawowej kwoty dotacji należnej prowadzącemu danego typu i rodzaju szkoły niepublicznej, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki (czyli takiej szkoły jak PSA) w mieście Białymstoku ustaliła (na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o.) Rada Miasta Białegostoku w § 4 ust. 8 uchwały Nr XXIX/474/16 Rady Miasta Białystok z dnia 19 grudnia 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkól i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Białystok przez inne niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego osoby prawne lub osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz. U. Woj. Podlaskiego z 2016 r. poz. 4938 - zwana dalej "uchwałą RM w Białymstoku"). Ustalono, że takie szkoły mają otrzymywać dotację równą 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju prowadzonych przez Miasto Białystok.

Kolegium wyjaśniło, że aby ustalić kwotę dotacji należnej prowadzącemu daną szkołę, konieczne jest zrozumienie i ustalenie, co oznacza pojęcie "podstawowa kwota dotacji dla szkół danego typu i rodzaju". Przytoczono treść art. 78b ust. 3 u.s.o. i art. 78c ust. 1 u.s.o. Następnie wskazano, że wielkości pojęć "podstawowa kwota dotacji dla szkół danego typu i rodzaju" oraz "statystyczna liczba uczniów" nie były w roku 2017 wielkościami stałymi. Podlegały one w trakcie tego roku budżetowego aktualizacji. I tak - zgodnie z art. 78c ust. 2 u.s.o. - aktualizacji statystycznej liczby uczniów dokonuje się w październiku roku budżetowego (zaktualizowana statystyczna liczba uczniów stanowić miała sumę 2/3 liczby uczniów ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku w poprzedzającego rok budżetowy, oraz 1/3 liczby uczniów ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku budżetowego. Natomiast w myśl art. 78c ust. 3 u.s.o. - w ciągu roku budżetowego podstawowa kwota dotacji dla szkół danego typu i rodzaju podlegać miała dwóm aktualizacjom. Pierwszej, dokonywanej w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy i drugiej - dokonywanej w październiku roku budżetowego. W przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 i art. 79a ust. 1 u.s.o., w pierwszej aktualizacji należało uwzględnić plan dochodów i wydatków budżetu j.s.t. według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji. Natomiast podczas tzw. aktualizacji październikowej miał być uwzględniany (w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 i art. 79a ust. 1 u.s.o.) plan dochodów i wydatków budżetu j.s.t. według stanu na dzień 30 września roku budżetowego. Po dokonaniu stosownych aktualizacji (podlegających, zgodnie z art. 78f u.s.o., ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej danej j.s.t.), zaktualizowana kwota podstawowa dotacji powinna być traktowana jako "podstawowa kwota dotacji", o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz w § 4 ust. 8 uchwały RM w Białymstoku. Oznacza to, że należna danej szkole niepublicznej dotacja stanowić miała iloczyn zaktualizowanej podstawowej kwocie dotacji dla szkoły danego typu i rodzaju oraz liczby uczniów uczestniczących w danym miesiącu w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć. Zdaniem Kolegium, poprawność powyższego rozumowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 89c ust. 2 u.s.o. Wynika z niego bowiem wprost, że jeżeli w okresie od stycznia do października roku budżetowego prowadzący daną szkołę pobrał dotację równą lub większa niż wysokość dotacji, o której mowa m.in. w art. 90 ust. 3 u.s.o. według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, to w kolejnym okresie (w listopadzie i grudniu) żadna dotacja już mu się nie należy. Przepis ten ustanawiał bowiem regułę, według której jeżeli w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9, dokonanej na podstawie art. 78c ust. 3, lub w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla j.s.t., dokonanej na podstawie art. 89c ust. 1 u.s.o., wysokość dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a-3ad i 4a-4cb, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 90 ust. 1a-3ad i 4a-4cb, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji a sumą części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji. Reguła ta działa "w obie strony". Jeżeli podstawowa kwota dotacji uległaby znacznemu zwiększeniu, różnica między obydwoma wartościami wskazanymi w art. 89c ust. 2 u.s.o. byłaby dodatnia, co oznaczałoby, że w ostatnich dwóch miesiącach roku budżetowego beneficjent mógłby uzyskać swoiste wyrównanie kwoty dotacji za cały okres, w którym otrzymywał dotację w mniejszej wysokości niż 50% podstawowej, zaktualizowanej kwoty dotacji (miałoby to miejsce wówczas, gdy wskazana w art. 89c ust. 2 u.s.o. różnica byłaby większa od 2/12 części dotacji ustalonej według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji). Rozumując i stosując przytoczone przepisy tylko w taki sposób uzyskuje się stan zgodności pobranej dotacji z obowiązującym prawem. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie podstawowa kwota dotacji uległa zmniejszeniu, jej konsekwencją stało się zmniejszenie wysokości dotacji należnej za prowadzenie PSA. W konsekwencji zaistniał przypadek pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, kwalifikujący się do zastosowania przepisu art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. z 2022 r., poz. 1634, dalej: "u.f.p.".

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Fundacja złożyła skargę do WSA w Białymstoku. Zarzuciła mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zasady czynnego udziału strony w rozpoznaniu sprawy i niezagwarantowanie skarżącemu przysługujących mu uprawnień, podczas gdy jednym z fundamentalnych uprawnień strony postępowania administracyjnego jest prawo udziału w rozpoznaniu jej sprawy na każdym etapie postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p,a. poprzez naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie samodzielnie w niniejszej sprawie postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Prezydenta Miasta Białegostoku, podczas gdy obowiązkiem organu II instancji było nie tylko formalne wydanie decyzji w przedmiocie odwołania od decyzji organu I instancji, lecz winno ono zostać poprzedzone merytorycznym zbadaniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 81 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji okoliczności faktycznych niniejszej sprawy za udowodnione, podczas gdy organ II instancji nie tylko że samodzielnie nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie, lecz również nie umożliwił stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych w toku całego postępowania dowodów;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 252 ust. 3 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, podczas gdy za taką dotację - zgodnie z art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych - uważa się dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Tymczasem, dotacji przyznanej w niniejszej sprawie nie sposób określić jako pobranej w nadmiernej wysokości, wszak została ona wypłacona zgodnie z treścią ustawy o systemie oświaty, przez Prezydenta Miasta Białegostoku;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 89c ust. 2 u.s.o. poprzez jego błędnie niezastosowanie i pominięcie, że zaktualizowana stawka dotacji nie obowiązuje od początku roku budżetowego, lecz od kolejnego miesiąca po miesiącu aktualizacji i stosuje się ją "na przyszłość".

W oparciu o te zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku i o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej, żądanie zwrotu wypłaconej i już wydatkowanej dotacji jest niedopuszczalne. Wsteczne przeliczanie dotacji już przekazanej i wypłaconej nie jest zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Ustawa ta przewiduje sposób aktualizacji stawki dotacji, jak również zasady wyrównania tej dotacji Z treści art. 89c ust. 2 u.s.o. jasno wynika, że aktualizacja dotacji ma zastosowanie na przyszłość tzn. nowa stawka nie jest stosowana od początku roku budżetowego.

Podniesiono, że w polskim systemie finansów publicznych okresem rozliczeniowym jest rok budżetowy pokrywający się z rokiem kalendarzowym. Istotną cechą dotacji, w tym dotacji udzielanej szkole i w konsekwencji stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe, do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności budżetu". Priorytetowa rola budżetowej zasady roczności w sposób szczególny ujawnia się właśnie w sferze zadań oświatowych, których finansowanie (pomimo roku szkolnego trwającego od 1 września do 31 sierpnia) jest podporządkowane wydatkom budżetów jednostek samorządu terytorialnego dwóch kolejno po sobie następujących lat budżetowych. Zasada ta jest także bezwzględnie przestrzegana w stosunkach dotacyjnych między państwem a jednostką samorządu terytorialnego w zakresie przekazywanej im subwencji oświatowej czy też dotacji celowych na zadania oświatowe.

Podkreślono, że osoba prowadząca szkołę otrzymuje dotację w ustalonej kwocie na jednego ucznia i ją wydatkuje. Nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ jakiegokolwiek przeliczenia dotacji po zakończeniu roku budżetowego lub w jego trakcie po wypłaceniu już części dotacji, wszak nie przewidują tego nawet przepisy ustawy o systemie oświaty - wręcz przeciwnie, określają one jasno i precyzyjnie sposób aktualizacji stawek dotacji oraz sposób wyrównywania uprzednio przekazanych kwot dotacji. Prezydent Miasta Białegostoku jako organ władzy publicznej zobowiązany jest natomiast działać na podstawie i w granicach prawa. W ustawie o systemie oświaty brak jest podstaw prawnych do uznania kwot dotacji, przekazanych w roku 2017 za pobrane w nadmiernej wysokości, wszak organ pierwszej instancji wypłacił w tym okresie dotację w wysokości odpowiadającej przyjętej przez siebie stawce dotacji, pomnożonej przez liczbę uczniów. Organ nie stwierdził przy tym, aby liczba uczniów została wskazana nieprawidłowo. Należy natomiast pamiętać, że to nie strona dokonywała tych wyliczeń, lecz organ dotujący odpowiada za poprawność naliczenia dotacji. Jeżeli organ dotujący popełnił błąd, to nie jest dopuszczalne domaganie się przez Prezydenta Miasta Białegostoku zwrotu jakiejkolwiek części dotacji w oparciu o stwierdzenie, że stawka dotacji w miesiącach sprzed aktualizacji była zawyżona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 6 września 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 18 maja 2022 r. w sprawie określenia Fundacji kwoty dotacji (47.086,44 zł) podlegającej zwrotowi jako pobranej w nadmiernej wysokości.

W ocenie strony skarżącej, brak jest podstaw do zwrotu dotacji, bowiem aktualizacja nie może mieć zastosowania wstecz, tj. od 1 stycznia 2017 r., lecz może być zastosowana tylko od listopada 2017 r. Z kolei organ zauważa, że należało dokonać rozliczenia dotacji za cały rok z uwzględnieniem aktualizacji październikowej.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), dalej jako: "u.f.p" oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

W rozpoznawanej sprawie jako podstawę zwrotu wskazano art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., uznając, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości.

Kwestia ta stała się przedmiotem sporu, który koncentruje się na tym, że zdaniem skarżącej brak jest podstaw do zwrotu dotacji, bowiem aktualizacja nie może mieć zastosowania wstecz, tj. od 1 stycznia 2017r., lecz powinna być zastosowana tylko od listopada 2017 r. Organy przyjmują odmiennie, wskazując, że należało dokonać rozliczenia dotacji za cały rok z uwzględnieniem aktualizacji październikowej.

W tym sporze Sąd przyznał rację organowi.

W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, art. 81 i art. 136 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi, organy administracji ustaliły wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne i w oparciu o ich ocenę wydały rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji zostało przeprowadzone z poszanowaniem wszelkich zasad wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie doszukał się naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skargi, Kolegium pismem z 3 sierpnia 2022 r. poinformowało pełnomocnika o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Złożenie przez stronę wniosków dowodowych, które nie zostały uwzględnione, nie obligowały organu do ponownego zawiadamiania o możliwości zapoznania z materiałem dowodowym. Uznać należy, że Fundacji bez wątpienia zapewniono możliwość udziału w postępowaniu. W pełni należy zgodzić się z Kolegium co do tego, że to organ jest gospodarzem postępowania i do niego należy kompetencja do wyznaczania terminu, w jakim strona może wypowiedzieć się w sprawie. Oczekiwanie strony, aby ów termin wydłużyć, może być w uzasadnionych przypadkach uwzględnione przez organ, zwłaszcza wówczas, gdy stan skomplikowania sprawy jest tak znaczny, że wyznaczony termin jest niewystarczający, albo zaistnieją niezależne od strony okoliczności uniemożliwiające skorzystanie ze swoich praw proceduralnych. W sytuacji jednak, gdy zakomunikowano stronie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, jej profesjonalny pełnomocnik winien zdawać sobie sprawę z tego, że zgłoszone wcześniej wnioski dowodowe uznane zostały za niekwalifikujące się do uwzględnienia.

Sąd nie uznaje też za zasadny zarzutu o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nieprzeprowadzenie samodzielnie w sprawie postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Prezydenta Miasta Białegostoku. Analiza akt sprawy i treści zaskarżonego rozstrzygnięcia pozwala stwierdzić, że organ drugiej instancji zebrał istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy a także wyjaśnił, z jakich powodów odmawia przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę. Dostrzeżenie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji zaniechał zgromadzenia i oceny dowodów w wymaganym w sprawie zakresie, skutkowało tym, że Kolegium brak ten uzupełniło w postępowaniu odwoławczym (przez zwrócenie się do organu pierwszej instancji o jego uzupełnienie). Dodatkowo zgromadzone dowody pozwoliły Kolegium pogłębić argumentację prawną rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że stwierdzony w postępowaniu odwoławczym brak dostatecznej argumentacji prawnej nie uzasadniał uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Stwierdzając prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy co do kierunku, Kolegium utrzymało je w mocy, uzupełniając argumentację prawną w zakresie, w którym uznano ją za niewystarczającą. Bez wątpienia opisane działanie Kolegium przeczy twierdzeniu pełnomocnika, że Kolegium ograniczyło się do roli organu kontrolującego organ pierwszej instancji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności postępowania nie rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązku ponownego przeprowadzania dowodów na te okoliczności, na które dowody przeprowadził organ pierwszej instancji.

Sąd zauważa, że w sprawie skarżąca wnosiła o przeprowadzenie dowodów na okoliczność prawidłowości pobrania dotacji za 2017 rok i tego, że wysokość dotacji była ustalana przez pracowników Urzędu Miejskiego w Białymstoku. W ocenie sądu, prawidłowo uznał organ, że okoliczności, które miały być stwierdzone tymi dowodami nie były przez organ kwestionowane. Nie budzi w sprawie wątpliwości, że wysokość wypłacanej skarżącej dotacji była ustalana przez pracowników UM w Białymstoku. Organ na żadnym etapie postępowania nie zarzucał skarżącej błędów czy nieprawidłowości w działaniach. Nie twierdził też, że organ udzielający dotacji naruszył prawo. Zatem nie istniały w sprawie okoliczności wymagające dalszego wyjaśniania. Spór pomiędzy stronami wynika jedynie z odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i odmiennego rozumienia przepisów prawa materialnego. Rzecz w tym, że fakt, iż to pracownicy organu obliczali kwoty dotacji nie gwarantuje, że nie zajdzie konieczność zwrotu dotacji. Przewidziane ustawą aktualizacje podstawowej kwoty dotacji skutkują koniecznością przeliczenia kwot należnych podmiotom prowadzącym szkoły dotacji. O prawidłowości wypłaconej kwoty dotacji można mówić dopiero wówczas, gdy dotacja jest zgodna z kwotą wynikającą z zastosowania przepisu ustawy określającego konsekwencje zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji (art. 89c ust. 2 u.s.o.).

Prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy pozwolił zatem organowi na podjęcie właściwego, bo znajdującego oparcie w przepisach prawa materialnego, rozstrzygnięcia.

Podstawę przyznania dotacji oświatowej były przepisy ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie ze znajdującym w sprawie zastosowanie art. 90 ust. 3 u.s.o., dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Jak zauważył organ, konkretną wielkość odsetka podstawowej kwoty dotacji należnej prowadzącemu danego typu i rodzaju szkoły niepublicznej, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki (czyli takiej szkoły jak PSA) w mieście Białymstoku ustaliła (na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o.) Rada Miasta Białegostoku w cyt. uchwale. Ustalono w niej, że takie szkoły mają otrzymywać dotację równą 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju prowadzonych przez Miasto Białystok.

Art. 78b ust. 3 u.s.o. stanowi, że ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego szkół danego typu i rodzaju, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego opłaty za wyżywienie w tych szkołach, stanowiące dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

2) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie lub zagrożonych niedostosowaniem społecznym w szkołach danego typu i rodzaju, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 10 ustawy - Prawo oświatowe, wydane ze względu na odpowiednie rodzaje niepełnosprawności, niedostosowanie społeczne lub zagrożenie niedostosowaniem społecznym, oraz statystycznej liczby tych uczniów w tych szkołach, z wyłączeniem uczniów szkół specjalnych,

3) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych szkół,

4) iloczyn kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w szkole danego typu i rodzaju, posiadające opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o której mowa w art. 127 ust. 10 ustawy - Prawo oświatowe oraz statystycznej liczby tych dzieci w tych szkołach,

5) iloczyn kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w szkołach danego typu i rodzaju, posiadającego orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o którym mowa w art. 127 ust. 10 ustawy - Prawo oświatowe, oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych szkołach,

6) zaplanowaną na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego kwotę dotacji, o której mowa w art. 22ae ust. 3, dla tych szkół,

7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki bieżące na finansowanie działalności internatów w tych szkołach,

8) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki bieżące na programy, o których mowa w art. 90u, w tych szkołach

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych szkołach, pomniejszoną, w przypadku szkół niebędących szkołami specjalnymi, o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie lub zagrożonych niedostosowaniem społecznym w tych szkołach, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 10 ustawy - Prawo oświatowe, wydane ze względu na odpowiednie rodzaje niepełnosprawności, niedostosowanie społeczne lub zagrożenie niedostosowaniem społecznym.

Zgodnie z art. 78c ust. 2 u.s.o., aktualizacji statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dokonuje się w październiku roku budżetowego. Zaktualizowana statystyczna liczba dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych stanowi sumę 2/3 liczby odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, oraz 1/3 liczby odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku budżetowego.

Art. 78c ust. 3 u.s.o. stanowi, że aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, dokonuje się:

1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy;

2) w październiku roku budżetowego.

W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 3 pkt 2 uwzględnia się:

1) plan dochodów i wydatków:

a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 i art. 79a ust. 1,

b) budżetu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 6-9

- według stanu na dzień 30 września roku budżetowego;

2) zaktualizowaną zgodnie z ust. 2 statystyczną liczbę dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych (art. 78c ust. 5 u.s.o.).

Stosownie do art. 78c ust. 5 u.s.o., w aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 3 pkt 2 uwzględnia się:

1) plan dochodów i wydatków:

a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 i art. 79a ust. 1,

b) budżetu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 6-9

- według stanu na dzień 30 września roku budżetowego.

Z art. 78c ust. 6 u.s.o. wynika, że zaktualizowana podstawowa kwota dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.

Z kolei z art. 89c ust. 2 u.s.o. wynika, że jeżeli w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9, dokonanej na podstawie art. 78c ust. 3, lub w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie ust. 1, wysokość dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a-3ad i 4a-4cb, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 90 ust. 1a-3ad i 4a-4cb, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji a sumą części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji.

W świetle powyższych przepisów, organ dokonuje aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w dwóch terminach. Po raz pierwszy, w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy oraz po raz drugi, w październiku roku budżetowego (art. 78c ust. 3 u.s.o.). Zaktualizowana podstawowa kwota dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (art. 78c ust. 6). Jeżeli w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9, dokonanej na podstawie art. 78c ust. 3, lub w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie ust. 1, wysokość dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a-3ad i 4a-4cb, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 90 ust. 1a-3ad i 4a-4cb, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji a sumą części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji (art. 89c ust. 2).

Dokonując analizy powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 316/21 wyjaśnił, że organ ma możliwość dokonania w ciągu roku kalendarzowego aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, co może polegać na podwyższeniu kwoty dotacji lub jej obniżeniu. W ślad za tym organ ma również możliwość dokonania korekty przekazanej beneficjentowi w danym roku kalendarzowym dotacji, co może wiązać się z obowiązkiem zwrotu części dotacji pobranej (przekazanej przez organ) w nadmiernej wysokości.

Ponowne przeliczanie wysokości dotacji dla podmiotów prowadzących placówki oświatowe w razie dokonywania w ciągu roku zmian odpowiednich wydatków na placówki prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego nie narusza więc prawa. Jakkolwiek może to powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, nie oznacza jednak wstecznego działania prawa. Dotacje bowiem, podobnie jak i wydatki budżetowe realizowane w innych formach, ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym. Z rocznej perspektywy należy zatem oceniać wysokość dotacji. Niemniej roczny charakter dotacji nie może pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego zapewnienia możliwości realnej i efektywnej kontroli przekazywanych środków budżetowych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach. W ocenie NSA, przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy.

Zauważyć należy, że analogiczne rozwiązanie zostało przyjęte w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Mianowicie, suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji, z zastrzeżeniem granic określonych w art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Wszak przyjmuje się, że ideą procesu dokonywania aktualizacji jest ustalenie, jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym. Takie rozwiązanie prawne zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu zapewnienia w ciągu roku osobie prowadzącej placówkę wyrównanie przyznawanej dotacji, w sytuacji kiedy okoliczności służące do obliczania kwoty podstawowej ulegną zmianie poprzez podwyższenie kwoty dotacji lub jej obniżenie (zob. wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2022 r. I SA/Łd 53/22). W przywołanym wyroku stwierdzono, że dokonane rozliczenie roczne dotacji z uwzględnieniem aktualizacji nie narusza zasady lex retro non agit poprzez zastosowanie miesięcznej stawki dotacji na 2020 r. z mocą od 1 stycznia 2020 r., tj. w stosunku do okresu przed dokonaniem aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na 2020 r., czyli także za miesiące od stycznia do października 2020 r. Argumentacja strony skarżącej miałaby uzasadnienie, gdyby rzeczywiście aktualizacja nie miała żadnego znaczenia do przeliczenia dotacji w obrębie całego roku, lecz tylko do wypłat za listopad i grudzień 2020 r. (...) Ustawodawca wprowadzając aktualizację, tym samym dał organowi możliwość ostatecznego ustalania dotacji na dany rok budżetowy. Ograniczenia dotyczą – na podstawie art. 43 ust. 5 u.f.z.o. – wyłącznie wypłat kolejnych rat po aktualizacji w ciągu roku budżetowego, choćby w celu niezachwiania płynności finansowej przedszkola. Odrębną natomiast kwestią jest ustalenie z upływem roku wysokości dotacji za cały rok, która była należna z uwzględnieniem aktualizacji i odniesienie tak zweryfikowanej kwoty do dokonanych wypłat. Argumentację tę sąd orzekający w tej sprawie akceptuje, podziela i uznaje, że odnosi się ona również do rozwiązania prawnego przewidzianego w ustawie o systemie oświaty.

W sprawie niniejszej konsekwencją zastosowania przepisu art. 89c ust. 2 u.s.o. było zastosowanie zaktualizowanej kwoty dotacji należnej skarżącej Fundacji w odniesieniu do całego okresu roku 2017r. Nastąpiło to pomimo brzmienia art. 78c ust. 6 u.s.o. Kwestia ta została wyczerpująco wyjaśniona stronie postępowania przez Kolegium w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wprawdzie przepis art. 78c ust. 6 u.s.o. zawiera ograniczenia co do zakresu obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji. Nie oznacza to jednak, że podstawowa kwota dotacji w obrębie roku nie jest weryfikowana z uwzględnieniem także ostatniej aktualizacji. Przyjąć należy, mając na uwadze zwłaszcza brzmienie art. 89c ust. 2 u.s.o., że wskazane ograniczenie nie oznacza, że kwota dotacji w obrębie roku nie jest weryfikowana z uwzględnieniem także ostatniej aktualizacji. Takie podejście niweczyłoby sens aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Jej celem jest bowiem ustalenie, jaka wysokość dotacji za cały rok przysługuje, przy uwzględnieniu aktualizacji i kwotę dokonanych wpłat. Organ jest zobowiązany zapewnić to, aby kwoty te się pokrywały. W sytuacji, gdy kwota należnej dotacji z uwzględnieniem aktualizacji jest w obrębie roku mniejsza niż kwota dotacji już wypłaconej w tym też roku, to niewątpliwie różnica stanowi kwotę dotacji nadmiernie pobranej, która podlega zwrotowi. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Art. 252 ust. 3 u.f.p. stanowi, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Sąd rozumie wskazywaną w skardze trudność beneficjentów dotacji oświatowych polegającą na konieczności wydatkowania dotacji do końca roku budżetowego. Kształt obowiązujących przepisów, które zobowiązują właściwe organy do aktualizowania podstawowej kwoty dotacji i dopuszczają możliwość uznania, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości pomimo braku stwierdzenia nieprawidłowości po stronie beneficjenta, czyni niemożliwym podważenie z uwagi na tę trudność rozstrzygnięć, jakie zapadają na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259).