Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1299/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2024 r. znak WI-I.7840.14.11.2023.EG w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. B. reprezentowanej przez pełnomocnika adwokat M. M. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2024 roku, znak: WI-I.7840.14.11.2023.EG utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 4 kwietnia 2023 r., znak: [...], odmawiającej Inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wodno – kanalizacyjną, elektryczną, odgromową wentylacją mechaniczną, budowa budynku gospodarczego wraz z instalacjami: wodno – kanalizacyjną, elektryczną, odgromową w formie zabudowy zagrodowej ekologicznego gospodarstwa rolnego oraz budowa zewnętrznej infrastruktury technicznej obejmującej: wewnętrzny układ komunikacyjny (dojście i dojazd do budynku oraz miejsca postojowe) trzy zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe (szamba), kanalizację opadową, zbiornik retencyjny na wody opadowe, niwelację terenu na działkach ewid. nr [...], [...], jedn. ewid. [...], obręb [...], zwanej dalej inwestycją albo zamierzeniem budowlanym.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją z 4 kwietnia 2023 r., znak: [...], między innymi na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Pb, odmówił P. K. B. zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powodem wydania decyzji odmownej jest sprzeczność inwestycji z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a to niedopuszczenie realizacji nowej zabudowy w terenie RP. W związku z powyższym Starosta [...] odstąpił od przeprowadzenia postępowania w zakresie doprowadzenia inwestycji do zgodności z ustaleniami MPZP. Jak również nie wzywał do uiszczenia opłaty skarbowej oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających prowadzenie przez inwestora gospodarstwa rolnego.

Od ww. decyzji wpłynęło odwołanie Inwestora.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 15 lipca 2024 roku, znak: WI-I.7840.14.11.2023.EG utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 4 kwietnia 2023 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje uchwała Rady Gminy J. Nr XIV/89/04 z dnia 17.02.2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa [...] (Dz. U. Woj. Małopolskiego Nr 59, poz. 765 z dnia 27.03.2004 r.), zwana dalej mpzp.

Przedmiotowa inwestycja ma miejsce na obszarze oznaczonym w planie symbolem RP - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

W mpzp nie zdefiniowano pojęć "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych" (jak również zabudowy siedliskowej). Za wyrokami sądów definicji należy doszukiwać w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy J. stanowiącym podstawę do uchwalenia ww. planu miejscowego.

Organ wskazał, że określona w planie strefa opisana jako ekologiczny system terenów otwartych’ jest spełnieniem zapisu studium o konieczności określenia udziału terenów otwartych w ekologicznej strefie obszarów chronionych. Wracając do zapisów mpzp, wskazuje się, że zbliżone zapisy do tych z § 19 ust. 3 i 4 zawarto również w odniesieniu do m.in. terenów wód płynących, ciągów ekologicznych (§ 18).

Poddając analizie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdza, iż teren inwestycji stanowią niezabudowane nieruchomości gruntowe. Sąsiednie nieruchomości są również niezabudowane. Działka inwestycyjna leży w terenie objętym mpzp oznaczonym symbolem RP, w bezpośrednim otoczeniu terenu o symbolu LP - tereny lasów prywatnych. W sąsiedztwie brak zabudowy - nawet tej rozproszonej. Dla wnioskowanego terenu mpzp nie oznaczył nieprzekraczalnej linii zabudowy, co wynika z rysunku planu i legendy planu. Brak jest jakichkolwiek wskaźników zagospodarowania wskazujących na rozmiar możliwej nowej zabudowy (np. wskaźnika zabudowy, intensywności, dopuszczalnej wysokości obiektów itp.).

§ 19 ust. 3 ustaleń mpzp, dotyczy tylko istniejącej zabudowy - tj. adaptacji struktury zabudowy siedliskowej poprzez wymianę kubatury (czyli w wyniku adaptacji kubatura obiektów pozostaje bez zmian), rozbudowę istniejących obiektów (nie powstają nowe obiekty). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że plan adaptuje tereny w obrębie strefy rolniczej oznaczone w planie RP i ustala dla nich funkcję ochronną w ramach ‘Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych’. Oznacza to, że przeznaczeniem terenów oznaczonych RP jest głównie szeroko pojęta dbałość o ekologiczny rozwój terenów zielonych.

Wobec braku definicji tego sformułowania, posiłkować się należy definicją podaną w słowniku PWN, według którego "adaptować" oznacza "przystosować się do nowych warunków". Jednocześnie, pomimo, że w rolniczej strefie produkcyjnej określono adaptację struktury zabudowy siedliskowej, to założono adaptację istniejących obiektów również do funkcji agroturystyki. Można zatem twierdzić, że § 19 ust.3 uchwały dotyczy już istniejącej - na terenie oznaczonym symbolem planu RP - zabudowy siedliskowej.

Natomiast § 19 ust. 4 mówi o zakazie realizacji zabudowy niezgodnej z przeznaczeniem podstawowym.

Realizacja nowej zabudowy zagrodowej możliwa jest w terenie do tego predysponowanym tj. w terenach MR- tereny zabudowy zagrodowej w obrębie działek siedliskowych (§ 26, przeznaczenie podstawowe: mieszkania wraz z towarzyszącymi obiektami gospodarczymi, rolniczej działki siedliskowej) oraz TM2- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (§ 25, przeznaczenie podstawowe- mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej). Powyższe ustalenia są zgodne z informacjami zawartymi w legendzie planu miejscowego.

Planowana inwestycja, to budowa nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nowego budynku gospodarczego z trzema szambami na niezabudowanej działce. Powyższe projektant określił jako elementy zabudowy siedliskowej.

Według definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz.U.2022.1225), zwane dalej wt, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt 3). Zabudowa zagrodowa (inaczej siedliskowa) służy prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika i jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej.

W wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego.

W uzupełnieniu powyższych wyjaśnień podkreślić należy, iż Ustawodawca posługując się pojęciem zabudowa zagrodowa, nie zdefiniował jednak tego pojęcia w samej ustawie, lecz w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Pb, czyli ww. przepisie § 3 pkt 3 wt. Szczególnie istotnym elementem przywołanej regulacji jest zastrzeżenie, że zabudowa zagrodowa związana jest z rodzinnym gospodarstwem rolnym. Wprawdzie przepisy budowlane nie wyjaśniają, co należy rozumieć przez rodzinne gospodarstwo rolne, jednak definicję tego pojęcia zamieszczono w art. 5 ust. 1 ww. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Pojęcie zabudowa zagrodowa zostało zawarte również w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity – Dz.U.2023.997), lecz bez objaśnienia treści tego pojęcia.

W orzecznictwie administracyjnym sądy niejednokrotnie przyjmują, że przez pojęcie zabudowa zagrodowa, o którym mowa w ww. art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trzeba rozumieć zgodnie z definicją określoną w § 3 pkt 3 wt i kładą akcent na to, czy zabudowa ma być zlokalizowana w rodzinnym gospodarstwie rolnym.

Z przytoczonych powyżej przepisów wyłania się dość szczególne pojęcie zabudowy zagrodowej. Widoczny jest element przedmiotowy, którym jest rodzaj zabudowy. W skład zabudowy zagrodowej wchodzą bowiem budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budynki inwentarskie (np.: chlewnie, kurniki, obory, stajnie), a także takie obiekty budowlane, jak: płyty do składowania obornika, szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojowicę, naziemne silosy na materiały sypkie czy suszarnie kontenerowe.

Równie istotny okazuje się przy definiowaniu zabudowy zagrodowej element podmiotowy.

Mianowicie zabudowę zagrodową, w świetle cytowanego rozporządzenia wykonawczego (wt) do Pb, stanowią budynki i budowle położone w gospodarstwach rodzinnych. Chodzi zatem o gospodarstwo prowadzone osobiście przez rolnika indywidualnego.

Należy zauważyć również, że wyżej powołane rozporządzenie (wt), zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Pb, który to przepis nie zawiera upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia pojęć ustawowych.

Nadto trzeba podkreślić, że z brzmienia § 3 wt wynika wprost, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia. Przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w orzecznictwie administracyjnym panuje również pogląd, że pojęcie zabudowa zagrodowa w rozumieniu § 3 pkt 3 wt, nie może być uznane za definicję legalną zabudowy zagrodowej. Związane jest to z brakiem korelacji pomiędzy użytą w wt definicją a treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 Pb. W wt wskazane zostało, że do zabudowy zagrodowej zaliczone zostały także budynki mieszkalne, ponadto wt wiążą zabudowę zagrodową nie z działką siedliskową, lecz z rodzinnym gospodarstwem rolnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaleca się, aby organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dokonywały wykładni językowej badanego pojęcia bez nawiązywania do regulacji zamieszczonych w innych aktach prawnych.

Na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Zagroda pełni dwie funkcje – jest to miejsce zamieszkania rolnika i jego rodziny, a zarazem miejsce pracy. Oznacza to, że budynkowi mieszkalnemu powinny towarzyszyć budynki gospodarcze, budynki inwentarskie, a także inne budowle potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Należy mieć na uwadze także znaczenie tego pojęcia w języku potocznym (powszechnym), tj. jako zespołu zabudowań złożonego z budynku mieszkalnego, budynków i budowli gospodarczych oraz budynków inwentarskich, usytuowanych wokół wspólnego podwórza.

Zagroda stanowi zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego. Dodatkowo organ zwrócił też uwagę na wymagania art. 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (j.t. Dz.U.2024.423).

Organ podkreślił, że inwestorka nie mieszka na terenie Gminy J. (tylko w K.) i nie prowadzi w tej gminie i w jej okolicach gospodarstwa rolnego. Powyższe zostało ustalone w toku innego postępowania odwoławczego dotyczącego zamiaru realizacji przez inwestorkę, w miejscu zamierzenia budowlanego procedowanego w ramach przedmiotowej sprawy, budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną o powierzchni zabudowy 150 m2 (WI-I.7840.14.25.2023).

Uwzględniając materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wyjaśnić należy, że w art. 35 ust. 1 Pb ustawodawca określił zakres w jakim – rozpoznając sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę – organ administracji architektonicznobudowlanej zobowiązany jest dokonać sprawdzenia projektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb obejmuje on między innymi sprawdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ może przed orzeczeniem nałożyć na Inwestora obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie doprowadzenia inwestycji do spójności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niemniej jednak, w przypadku stwierdzenia niezgodności dokumentacji projektowej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których Inwestor nie jest w stanie usunąć, organ ma podstawy do wydania decyzji odmownej, bez uprzedniego nakładania obowiązku w tym zakresie. Stosownie, bowiem do art. 35 ust. 4 Pb tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektonicznobudowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Opolu z dnia 10 października 2019 r. II SA/Op 275/19). Zatem, organ administracji architektoniczno-budowlanej może odmówić pozwolenia na budowę bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego.

Niemniej jednak, w takim przypadku, niezgodność dokumentacji projektowej z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, winna być nieusuwalna.

Reasumując, organ odwoławczy (także organ I instancji) nie przeprowadził postępowania uzupełniającego w zakresie doprowadzenia do zgodności inwestycji z ustaleniami mpzp w związku z nieusuwalną niezgodnością z mpzp oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji, jednocześnie wskazując na niezgodność przedmiotowego zamierzenia z zapisami mpzp.

Nadto organ (I i II instancji) nie wezwał Inwestorki o wykazanie (spełnienia wszystkich warunki wyszczególnionych poniżej), a to że:

- jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych (łączna ich powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha),

- posiada kwalifikacje rolnicze,

- co najmniej od 5 lat zamieszkuje w gminie, na której obszarze jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego,

- i przez ten okres osobiście prowadzi to gospodarstwo.

W uzasadnieniu do wydanej decyzji organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wniesionych przez pełnomocnika inwestora adw. M. M.

Organ wskazał, że w terenach RP stanowiących rolniczą przestrzeń produkcyjną możliwa jest:

▪ zabudowa zgodna z przeznaczeniem podstawowym - rolniczą produkcją (czyli np. silosy lub inne obiekty na zboże, szklarnie pod uprawy, akweny wodne/ zbiorniki otwarte na wodę wspomagające retencje wód opadowych i roztopowych, wiaty do przetrzymywania sprzętu rolniczego, budynki gospodarcze związane z produkcją rolną);

▪ wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów w istniejących siedliskach w celu rozwoju w terenach RP rodzinnych gospodarstw zajmujących się m.in. produkcją zdrowej żywności, przetwórstwem rolno - spożywczym oraz agroturystyką.

Zabudowa zagrodowa może być realizowana wyłącznie przez rolnika indywidualnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że podstawowym przeznaczeniem terenów RP nie jest zabudowa zagrodowa, dlatego w celu umożliwienia rozwoju i utrzymania w dobrym stanie technicznym istniejącej zabudowy, w planie dookreślono taką możliwość.

Wobec tego w ocenie organu planowana zabudowa na terenie RP nie jest zgodna z § 19 ust. 2 uchwały bo jest sprzeczna z przeznaczeniem podstawowym terenu określonym jako "strefa rolniczej przestrzeni produkcyjnej". Dodatkowo, pomimo, że Inwestor wskazuje, że planuje zabudowę zagrodową, to w rzeczywistości nie spełnia wymogów formalnych, które taką zabudowę by mu umożliwiły.

Skargę na powyższą decyzje wniosła K. B. reprezentowana przez pełnomocnika adwokat M. M., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji, w miejsce jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa lub uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na jej treść;

2. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie art. 35 ust 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. i art. 104 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę inwestycji opisanej w decyzji, pomimo, iż projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany był zgodny z ww. przepisami, a w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa [...] (uchwała nr XIV/89/03 Rady Miejskiej Gminy J. z dnia 17.02.2004 r. z póżn. zm.) i organ zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 138 § 2 kpa powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę skarżącej;

3. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa [...] (uchwała nr XIV/89/03 Rady Miejskiej Gminy J. z dnia 17.02.2004 r. z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że analiza planu wyklucza realizację nowej budowy zagrodowej na terenach oznaczonych symbolem RP oraz przyjęcie, że § 19 MPZP dotyczy tylko istniejącej zabudowy siedliskowej, podczas gdy wykładnia § 19 MPZP wskazuje na to, że możliwa jest realizacja zabudowy, o ile ta jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym terenu, który to wymóg spełnia inwestycja projektowa;

4. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa [...] (uchwała nr XIV/89/03 Rady Miejskiej Gminy J. z dnia 17.02.2004 r. z późn. zm.) i art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez ich błędna wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że dla umożliwienia realizacji inwestycji w postaci gospodarstwa ekologicznego na terenach oznaczonych symbolem RP konieczne jest posiadanie statusu rolnika indywidualnego, podczas gdy nie wynika to z MPZP, co ponadto potwierdza fakt, iż organ w przeszłości wydawał szereg decyzji o pozwoleniu na budowę na tychże terenach osobom nie będącym rolnikami indywidualnymi, co także świadczy o nierównym traktowaniu Stron;

5. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie art. 136 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, poprzez ustalenie, że istnieje nieusuwalna niezgodność dokumentacji projektowej z przepisami prawa, co doprowadziło do zaniechania przez organ II instancji wezwania do przedstawienia dokumentów wykazujących posiadanie uprawnienia rolnika indywidualnego i uiszczenia opłaty skarbowej za budowę budynku służącego celom gospodarczym w gospodarstwie rolnym, a to na wypadek uznania, że wniesienie takiej opłaty było konieczne, co spowodowało, że decyzja odmowna wydana została przedwcześnie;

6. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie art. 7 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12.04.2002 r. poprzez jego błędną wykładnie, a w konsekwencji przyjęcie, że zabudowa zagrodowa związana jest z gospodarstwem rolnym, podczas gdy przyjęta w rozporządzeniu definicja jest na potrzeby konkretnego aktu normatywnego, a ponadto § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia nie zawiera katalogu zamkniętego, a jedynie wyszczególnione przykłady tego, co można pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumieć;

7. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie art. 77 § 1 kpa, poprzez dowolne, niepoparte niczym uznanie, że planowana zabudowa zagrodowa nie spełnia wymogów formalnych, które taką zabudowę by umożliwiły, podczas gdy nie wynika to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ponadto nie zostało przez organ w żadnym stopniu uzasadnione;

8. mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie art. 10 § 1 kpa, a to zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu, polegające na niezawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż uniemożliwiono odwołującemu wypowiedzenie się do całości materiału dowodowego i ewentualnego złożenia wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów;

- które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowały wydaniem ws. błędnej decyzji.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm powszechnie obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotowa sprawa dotyczy decyzji odmawiającej inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, to jest budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wodno – kanalizacyjną, elektryczną, odgromową wentylacją mechaniczną, budowa budynku gospodarczego wraz z instalacjami: wodno – kanalizacyjną, elektryczną, odgromową w formie zabudowy zagrodowej ekologicznego gospodarstwa rolnego oraz budowa zewnętrznej infrastruktury technicznej obejmującej: wewnętrzny układ komunikacyjny (dojście i dojazd do budynku oraz miejsca postojowe) trzy zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe (szamba), kanalizację opadową, zbiornik retencyjny na wody opadowe, niwelację terenu na działkach ewid. nr [...], [...], jedn. ewid. [...], obręb [...].

Powodem odmowy jest stwierdzona przez organy niezgodność inwestycji z obowiązującym na obszarze, na którym planowana jest inwestycja planem miejscowym, to jest uchwałą Nr XIV/89/2004 Rady Gminy J. z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa [...] (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 2004 roku, Nr 59, poz. 765) – dalej jako "plan", "plan miejscowy" lub "mpzp".

Obszar inwestycji znajduje się w terenach oznaczonych symbolem RP.

Zgodnie z treścią § 19 planu miejscowego:

"1. W granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa [...] adaptuje się tereny w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalając dla całych zasobów funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych".

2. Dla terenów wyznaczonych w ust. 1 ustala się zasady gospodarki określające metody zagospodarowania mające na celu utrwalenie stanu istniejącego rozłogów szczególnie:

a) dbałość o stan zdrowotny i sanitarny kompleksów rolnych,

b) preferowanie naturalnego płodozmianu oraz ograniczenie do niezbędnego minimum chemicznych zabiegów agrotechnicznych,

c) ograniczenie regulacji stosunków wodnych,

d) ograniczenie trwałego odwadniania bagien i oczek śródpolnych,

e) kształtowanie struktury przestrzennej zieleni śródpolnej zgodnie z warunkami siedliskowymi, w kierunku powiększenia różnorodności biologicznej i zwiększenia odporności zasobów na czynniki destrukcyjne,

f) stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności.

3. Ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości: produkcji zdrowej żywności oraz agroturystyki.

4. Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym."

W ocenie organów organu planowana zabudowa na terenie RP nie jest zgodna z § 19 ust. 2 uchwały bo jest sprzeczna z przeznaczeniem podstawowym terenu określonym jako "strefa rolniczej przestrzeni produkcyjnej". Dodatkowo, pomimo, że inwestor wskazuje, że planuje zabudowę zagrodową, to w rzeczywistości nie spełnia wymogów formalnych, które taką zabudowę by mu umożliwiły.

Inwestycja w takim zakresie w jakim została ona opisana we wniosku, dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami oraz budowy budynku gospodarczego wraz z instalacjami w formie zabudowy zagrodowej ekologicznego gospodarstwa rolnego.

Odnosząc się do treści planu miejscowego, należy podkreślić, że w terenach RP dopuszczalna jest nowa zabudowa o ile nie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym, co wynika z treści przepisu § 19 ust. 4 planu miejscowego.

W konsekwencji zatem, aby ocenić jaka zabudowa w tym obszarze może być realizowana należy odnieść ją do przeznaczenia podstawowego. Przeznaczenie podstawowe natomiast stanowi strefa rolniczej przestrzeni produkcyjnej (§ 19 ust. 1 mpzp), przy czym zasady gospodarki zostały określone w § 19 ust. 2 planu miejscowego. Wśród tych zasad zwrócić należy uwagę na stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności (§ 19 ust. 2 lit. f) planu miejscowego). Ponadto jak wynika z § 19 ust. 3 planu preferowany kierunek rozwoju rodzinnych gospodarstw wskazano produkcję zdrowej żywności oraz agroturystykę.

Podstawowe przeznaczenie wskazanych terenów RP nie ogranicza się zatem wyłącznie do produkcji rolniczej, ale stanowi ją również produkcja zdrowej żywności oraz agroturystyka, a ściślej adaptacja struktury zabudowy siedliskowej w tym kierunku. Oznacza to, że w świetle zapisów planu miejscowego jest możliwe wybudowanie budynków czy obiektów, które stanowić będą adaptację (dostosowanie) zabudowy siedliskowej do produkcji zdrowej żywności czy agroturystyki.

Jak wskazano powyżej inwestycja ma obejmować budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami oraz budowę budynku gospodarczego wraz z instalacjami w formie zabudowy zagrodowej ekologicznego gospodarstwa rolnego.

Skoro inwestycja ma dotyczyć m.in. budowy budynku gospodarczego w formie zabudowy zagrodowej ekologicznego gospodarstwa rolnego, to rozważyć należy, czy taka inwestycja pozostaje w sprzeczności z zapisami planu miejscowego.

W ocenie Sądu takiej sprzeczności nie ma. Budynek gospodarczy w formie zabudowy zagrodowej ekologicznego stanowi adaptację zabudowy siedliskowej do produkcji zdrowej żywności.

Nie podziela przy tym Sąd stanowiska organów, które sprowadzają dopuszczalną zabudowę wyłącznie do zabudowy zagrodowej, która stanowi immanentny element gospodarstwa rolnego, prowadzonego przy tym przez rolnika.

Ograniczanie przeznaczenia terenu RP wyłącznie do zabudowy związanej z gospodarstwem rolnym nie uwzględnia bowiem całej treści § 19 planu miejscowego. W tym przepisie wskazano bowiem na preferowanie rozwoju rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości: produkcji zdrowej żywności. Ponadto jak wynika z tego przepisu możliwa jest adaptacja zabudowy siedliskowej w kierunku agroturystyki. Agroturystyka natomiast to forma turystyki. Tym samym przeznaczenie terenów RP wykracza zdecydowanie poza ściśle jedynie rozumiane gospodarstwo rolne.

W świetle powyższych uwag nieuzasadnione było zawężanie przez organy dopuszczalnej zabudowy w terenach RP wyłącznie do zabudowy zagrodowej, charakteryzowanej jako budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budynki inwentarskie (np.: chlewnie, kurniki, obory, stajnie), a także takie obiekty budowlane, jak: płyty do składowania obornika, szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojowicę, naziemne silosy na materiały sypkie czy suszarnie kontenerowe. Podobnie – w świetle zapisów planu miejscowego – nietrafne było akcentowanie strony podmiotowej i wprowadzanie wymagania, że inwestycja może stanowić jedynie element gospodarstwa prowadzonego osobiście przez rolnika indywidualnego.

Trafnie zatem wskazuje Skarżąca, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Z tego względu skarga jest uzasadniona.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) i art. 135 p.p.s.a. w pkt. I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw) oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 500 zł składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego adwokata w wysokości 480 zł.