Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2273/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 51 UST. 1 PKT 2, 3 I 7, ART. 63 UST. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 456/17 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 456/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W.P. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Naczelnik Miasta Krotoszyn decyzją z dnia [...] maja 1983 r., nr [...] udzielił R.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w K. przy ulicy K. Jednocześnie w decyzji tej zobowiązano inwestora do "rozebrania budynku zaznaczonego na planie sytuacyjnym", który zlokalizowany był na działce nr [...].

Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. skarżąca, będąca właścicielką sąsiedniej działki, zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie o wszczęcie postępowania w sprawie oceny legalności robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...]. wskazując m.in., że nie doszło do rozebrania budynku dotychczasowego, czym naruszone zostały warunki pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie najpierw odmówił postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony skarżącej, a Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w dniu [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy to postanowienie. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 653/14 uchylił oba postanowienia, uwzględniając skargę skarżącej.

W wyniku tego orzeczenia Sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony, zawiadomieniem z dnia 22 lutego 2015 r., o wszczęciu postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

W międzyczasie toczyło się inne postępowanie przed organem administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1983 r. Najpierw Starosta Krotoszyński decyzją z dnia [...] maja 2013 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, a Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W wyniku skargi wniesionej przez skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt

IV SA/Po 798/13 uchylił obie wymienione decyzje. Sąd w uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że nakładany na inwestora, na podstawie § 45 ust. 2 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia

20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 1975 r.), obowiązek rozbiórki istniejącego budynku stanowił zastrzeżenie dopełnienia warunku, o którym mowa w art. 162 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., dalej określonej jako K.p.a.), którego inwestor nie dokonał.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta Krotoszyński decyzją z dnia [...] marca 2014 r. powtórnie odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 162 § 2 i 3 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Krotoszyńskiego i orzekł o uchyleniu decyzji Naczelnika Miasta Krotoszyn z dnia [...] maja 1983 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce w K. przy ul K. Decyzja ta, wobec jej niezaskarżenia, stała się prawomocna.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w toku prowadzonego postępowania przeprowadził w dniu 30 kwietnia 2015 r. oględziny nieruchomości, stwierdzając, że budynek mieszkalny objęty pozwoleniem na budowę z dnia 2 maja 1983 r. został wybudowany i jest w dobrym stanie technicznym. Następnie, że roboty budowlane przy jego budowie zostały zakończone w 1986 r., a inwestor w dniu 12 lipca 1986 r. zgłosił do organu budowlanego zakończenie budowy. Nie zachowała się dokumentacja budowy, a jej poszukiwania, także w archiwach, nie odniosły skutku. W oparciu zaś o pismo Urzędu Miejskiego w Krotoszynie z dnia 27 kwietnia 2015 r. organ ustalił, że w dacie budowy budynku mieszkalnego obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, a działka nr [...] znajdowała się na obszarze stanowiącym tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej jednorodzinnej, obecnie obszar nie jest objęty planem miejscowym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dwukrotnie decyzje orzekające o braku podstaw do nałożenia na właściciela działki obowiązku wykonania robót celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzje te były jednak uchylane przez organ odwoławczy z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie w sprawie zostało również zawieszone, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 653/14 uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania uznając, że brak jest podstaw do wstrzymania się z merytorycznym zakończeniem postępowania. W innym wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 101/16 Sąd ten uwzględnił skargę skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji zobowiązując go do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego, m.in. przez przedłożenie inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego, sporządzonej przez J.O-K i P.P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w dniu [...] lutego 2017 r. wydał decyzję

[...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. a 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., zwanej dalej ustawa) orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia do zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego.

Od decyzji odwołanie wniosła skarżąca zarzucając, że postępowanie naprawcze przeprowadzone zostało niewłaściwie, nie zebrano wystarczającego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego, a wydana decyzja nie mogła zakończyć procesu legalizacyjnego.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że w sporze istotnym jest, że inwestor zrealizował budowę budynku mieszkalnego na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ skutecznie przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy. Prowadzone na podstawie art. 51 ustawy postępowanie winno ustalić, czy inwestycja jest zgodna z prawem i czy trzeba nakazać wykonanie określonych czynności lub robót celem ich doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. Według organu odwoławczego roboty budowlane zostały prawidłowo wykonane, co potwierdza ocena techniczna rzeczoznawców, zaś lokalizacja budynku nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy zauważył, że w odniesieniu do budynku, który miał podlegać rozbiórce (usytuowany jest na terenie działki nr [...] i działki nr [...]) toczy się oddzielne postępowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej, w sprawie w dalszym ciągu brak jest legalnie istniejącej dokumentacji budowlanej wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Właściciel budynku naruszył § 34 ust. 2 w związku z § 55 rozporządzenia z 1975 r. nie przechowując planu realizacyjnego i projektu, a przez ponad 30 lat swego istnienia budynek mógł ulec przebudowie, rozbiórce lub nadbudowie. Wydana decyzja w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest decyzją kończącą postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Należało więc na tej podstawie prawnej nałożyć obowiązek przedłożenia pełnej dokumentacji budowlanej i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, co dopiero wówczas pozwoliłoby na ocenę zgodności budowy z przepisami.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację i stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił skargę, przedstawił na wstępie zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej i stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy polega na nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Stan ten oznacza "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego". W dalszych wywodach, powołując się na orzecznictwo sądowe, rozwinął tę myśl akcentując konieczność stwierdzenia w postępowaniu naprawczym zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym i przepisami z zakresu prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji, gdy w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy zebrany zostanie pełny materiał dowodowy i wykazane zostanie, że roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie zachodzi potrzeba wykonania dalszych robót i czynności, postępowanie naprawcze może zostać zakończone przez wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd przywołał orzecznictwo tak Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 15 listopada 2006, sygn. akt II OSK 1344/05, z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09, z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 519/15), jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 684/07 i w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 424/15). W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego przeprowadziły, zdaniem Sądu, wyczerpujące postępowanie dowodowe i wykazały, że budynek mieszkalny wykonany został zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie naruszono przepisów technicznych, nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, nie zachodzą wątpliwości co do jakości użytych materiałów. Potwierdza to dokumentacja budowlana sporządzona przez osoby upoważnione. Inwestycja nie narusza także przepisów z zakresu planowania przestrzennego zarówno z okresu budowy, jak i z chwili orzekania przez organy. Istniały więc warunki do wydania rozstrzygnięcia o treści jak w zaskarżonej decyzji, kończącej postępowanie naprawcze.

Odnosząc się do zarzutu nieposiadania dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, Sąd stwierdził, że obowiązek wynikający z art. 63 ust. 1 ustawy nie odnosi się do obiektów wybudowanych przed wejściem w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) nie zawierała przepisu odpowiadającego treści obecnie obowiązującego art. 63 ust. 1 ustawy.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty materialnoprawne i jeden procesowy.

Najpierw, w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu. Zdaniem pełnomocnika Sąd niezasadnie uznał, że w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której zrealizowano budowę, została wyeliminowana z obrotu prawnego oraz brak jest projektu budowlanego, to "istniejący budynek mieszkalny może istnieć (być użytkowany) bez jakiejkolwiek zatwierdzonej dokumentacji jego budowy i dokumentacji powykonawczej".

Drugi zarzut materialnoprawny odniesiony został do art 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy przez jego niezastosowanie. Zdaniem pełnomocnika doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno polegać na przedłożeniu dokumentacji budowlanej i geodezyjnej, względnie projektu budowlanego zamiennego, a następnie zatwierdzeniu przez organ.

Zarzut procesowy podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji pomimo tego, że orzeczenia administracyjne nie odpowiadają prawu.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje w kwocie 1.587 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że istotnie ustawa z 1974 r. nie zawierała odpowiednika art. 63 obecnie obowiązującej ustawy, ale nie oznacza to, że nie było innego przepisu, który w ówczesnym stanie prawnym obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej nie nakładał na właściciela lub zarządcę budynku. Obowiązek taki wynikał z § 34 ust. 2 w związku z § 55 rozporządzenia z 1975 r., czego Sąd dostatecznie nie wziął pod uwagę. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3116/14 stwierdził, że w takiej sytuacji organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania dokumentacji budowlanej (dokumentacji powykonawczej oraz dokumentacji geodezyjnej).

Pełnomocnik skarżącej zauważył, że Sąd pierwszej instancji mylnie rozumie pojęcie "stanu zgodnego z prawem". Dodał, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do zagadnienia decyzji kończącej postępowanie naprawcze nie jest jednolite, to jednak należało przyjąć, że wobec braku dokumentacji budowy organ winien nałożyć na właściciela budynku obowiązek przedłożenia pełnej dokumentacji wraz z dokumentacją powykonawczą geodezyjną lub projektu budowlanego zamiennego, a następnie – po przedłożeniu i stwierdzeniu zgodności z prawem – wydać decyzję o jego zatwierdzeniu. Dopiero taka decyzja może być uznana za kończącą postępowanie naprawcze.

W konsekwencji, naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów materialnoprawnych doprowadziło do nieuchylenia kontrolowanych decyzji. Prawidłowe rozumienie i zastosowanie przepisów materialnoprawnych doprowadziłoby zaś do uwzględnienia skargi.

Zarówno organ administracji, jak i zainteresowana nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że poprzednik prawny zainteresowanej, będący inwestorem, roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego rozpoczął i prowadził je na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie zawiadomił organ administracji o zakończeniu budowy przedkładając wymaganą dokumentację powykonawczą. Tych ustaleń Sądu, mających oparcie w zebranym materiale dowodowym, wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował, przykładając wagę do innego, istotnego zagadnienia związanego z zakończeniem procesu inwestycyjnego.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy, do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego należy przechowywanie przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów, o których mowa w art. 60 (głównie dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej) oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Dodać należy, że od obowiązku przechowywania tej dokumentacji nie zwalnia konieczność dołączenia dokumentacji powykonawczej do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Jednakże roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego były prowadzone i zostały zakończone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 1974 r. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w tej sytuacji z przepisu art. 63 ust. 1 ustawy nie można wywieźć obowiązku przechowywania dokumentacji odnoszącej się do budowy zakończonej w okresie obowiązywania ustawy z 1974 r. jednak błędny jest pogląd Sądu, co trafnie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, że skoro ustawa z 1974 r. nie zawierała odpowiednika obecnie obowiązującego art. 63 ust. 1 ustawy, to właściciel lub zarządca obiektu "nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r.". Przeciwnie, obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, ciążący na właścicielu lub zarządcy obiektu, wynikał z § 34 ust. 2 rozporządzenia z 1975 r., wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 57 ust. 3 ustawy z 1974 r. Jednakże nieposiadanie przez właściciela lub zarządcę obiektu takiej dokumentacji nie oznacza, że roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy obiektu. Posiadanie takiej dokumentacji leży w interesie właściciela lub zarządcy obiektu, może okazać się pomocne np. w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w toku postępowania naprawczego taka dokumentacja powinna zostać wykorzystana. W orzecznictwie sądowym utrwalił się bowiem pogląd, że w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę dokumentacja budowlana zatwierdzona decyzją o pozwoleniu na budowę może stanowić materiał dowodowy w postępowaniu naprawczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1351/11 – LEX nr 1373487 i z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1738/15 – LEX nr 2290017).

Podsumowując ten fragment rozważań należy stwierdzić, że pomimo niedostrzeżenia w pełni wszystkich aspektów związanych z zagadnieniem przechowywania dokumentacji budowlanej po zakończeniu robót, nie można ostatecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy przez jego niezastosowanie, gdyż przepis ten istotnie nie statuuje obowiązku przechowywania dokumentacji powykonawczej w odniesieniu do budynku, którego budowa została zakończona - jak w niniejszej sprawie - przed wejściem w życie ustawy.

Przechodząc do kolejnego zagadnienia już w punkcie wyjścia należy zauważyć, że skoro inwestor roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego zrealizował w całości w okresie ważności pozwolenia budowlanego, to po pierwsze – nie sposób twierdzić, iż zrealizował budowę w warunkach tzw. samowoli budowlanej i po drugie – późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę usprawiedliwia prowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06 - ONSAiWSA 2007 r. nr 6, poz. 132). Zasadniczym celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, przede wszystkim (nie zaś wyłącznie, jak przyjął Sąd pierwszej instancji) przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1738/15 – Lex nr 2290017). Organ nadzoru budowlanego prowadząc to postępowanie dysponuje zaś całym wachlarzem środków, które pozwalają na zebranie pełnego, kompletnego materiału dowodowego. Przy czym istotne jest już na wstępnym etapie ustalenie przyczyny i podstawy wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż determinuje to dalszy kierunek i sposób zakończenia postępowania naprawczego.

Pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną zarzucił Sądowi, że ten nie zwrócił uwagi, iż organy administracji nie rozważyły potrzeby nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Umknęło jednakże pełnomocnikowi, że nałożenie takiego obowiązku w postępowaniu naprawczym możliwe jest w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w rozumieniu tego pojęcia wynikającym z treści art. 36a ustawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została uchylona z tego powodu, lecz z przyczyny wymienionej w art. 162 § 2 K.p.a. Mianowicie z uwagi na niedokonanie rozbiórki innego budynku, a taki warunek został zastrzeżony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to wprost z ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 lipca 2014 r., która wydana została w warunkach związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 798/13. Oznacza to, że całkowicie bezzasadny okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 ustawy przez jego niezastosowanie, skoro w ustalonym stanie faktycznym sprawy przepis ten w ogóle nie mógł być zastosowany.

Powracając do zasadniczego wątku rozpoznawanego zagadnienia wypada podkreślić, że organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego władny jest nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, wykorzystując instytucję, o której mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy. W toku tego postępowania winna również zostać zgromadzona dokumentacja powykonawcza, przez którą należy rozumieć, zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w art. 3 pkt 14 ustawy, dokumentację budowy z naniesionymi zmianami w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego postępowanie naprawcze, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego z środków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy (nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego), może się zakończyć wydaniem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności. Warunkiem niezbędnym wydania takiej decyzji jest jednak stanowcze stwierdzenie, w oparciu o kompletny materiał dowodowy, przede wszystkim na podstawie dokumentacji powykonawczej, stanu zgodnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W takiej sytuacji zbędne jest prowadzenie dalszego postępowania, skoro wymagana dokumentacja została już zgromadzona, w konsekwencji zbędne byłoby wydanie decyzji nakładającej obowiązek dostarczenia takiej dokumentacji.

W przeciwnym wypadku (jak wskazuje praktyka najczęściej z powodu niekompletnej dokumentacji budowlanej), postępowanie naprawcze winno być kontynuowane, a przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważnia organ do wydania decyzji orzekającej o obowiązku wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych robót budowlanych lub czynności. W orzecznictwie utrwalił się już pogląd, że użyty w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy zwrot "wykonanie określonych czynności" oznacza także wykonanie odpowiedniej dokumentacji powykonawczej obejmującej dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 640/15 – ONSAi WSA 2018 r., nr 1, poz. 4, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1351/11 – LEX nr 1373487, z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 165/10 – LEX nr 952971 i powołane już wcześniej wyroki z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06 i z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt 1738/15). W razie nałożenia obowiązku wykonania takich czynności postępowanie naprawcze kończy się wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 ustawy o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo – w przypadku niewykonania obowiązku – o zaniechaniu dalszych robót, rozbiórce obiektu lub jego części, bądź doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2).

Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że postępowanie naprawcze nie musi się zawsze zakończyć wydaniem decyzji zawierającej takie samo rozstrzygnięcie. W każdym jednak wypadku wydanie decyzji uzależnione jest od zebrania kompletnego materiału dowodowego, przede wszystkim dokumentacji powykonawczej, a o zakresie tego postępowania decydują okoliczności konkretnej sprawy. Nie znajdują więc usprawiedliwienia zarzuty pełnomocnika skarżącej, że wskutek wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie będzie dysponował wymaganą dokumentacją budowlaną, głównie powykonawczą. Przeciwnie, jak już wskazano, zakończenie postępowania naprawczego przez wydanie takiej decyzji uzależnione jest od uprzedniego skompletowania wymaganej dokumentacji powykonawczej, która stanowi dowód potwierdzający zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych.

Z tych powodów chybionym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy zarówno przez błędną wykładnię tego przepisu, jak i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Skarga kasacyjna w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie podnosi zarzutów procesowych odnoszących się do kompletności materiału dowodowego i jego oceny. Jej autor, poza przytoczeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 P.p.s.a., a są to przepisy o charakterze kompetencyjnym, nie objął zarzutami innych przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz przepisów regulujących postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził wprost, że skarżąca "nigdy nie podnosiła, w stosunku do przedmiotowego budynku, zarzutu nieprawidłowego jego wykonania w sensie technicznym, ani też braku jego zgodności z mpzp (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Nie domagała się też nałożenia obowiązków wynikających z innych gałęzi prawa (np. cywilnego)", a zasadność skargi kasacyjnej upatrywała w nieprawidłowym zakończeniu postępowania naprawczego. Pełnomocnik nie podjął próby podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przedłożona dokumentacja w postaci inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego, zawierająca opis techniczny, określająca formę i konstrukcję budynku z obrysem, rzutami, przedstawieniem elewacji i zdjęciami oraz mapą zasadniczą obejmującą granice działki wraz z usytuowaniem budynku nie jest dokumentacją powykonawczą w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy. Poczynionych ustaleń faktycznych w tym zakresie nie można zaś zwalczać w ramach zarzutów w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I FSK 263/16 - LEX nr 2424719).

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.