Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 167/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krrzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. na uchwałę Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 28 października 2010 r. nr LXIII/547/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (skarżąca, Spółka) wniosła w dniu 23 stycznia 2023 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Starogard Gdański nr LXIII/547/2010 z dnia 28 października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Starogard Gdański, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 22 ust. 21 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały, względnie uznanie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżąca powołała się na art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 884) – dalej jako "ustawa o wspieraniu telekomunikacji". Zaskarżonej uchwale zarzuciła nieważność w zakresie jej § 22 ust. 21 pkt 4 lit. c z powodu mających wpływ na wynik sprawy:

- naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. art. 75 ustawy o wspieraniu telekomunikacji poprzez istnienie w uchwale § 22 ust. 21 pkt 4 lit. c, uniemożliwiającego realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z powodu bliżej nieokreślonej ochrony konserwatorskiej, podczas gdy zgodnie z przywołanymi przepisami miejscowy plan nie może ograniczać takich inwestycji i w praktyce w terenie objętym planem zlokalizowane są obiekty telekomunikacyjne z pominięciem ww. postanowienia uchwały;

- rażącego i istotnego naruszenia trybu i zasad sporządzenia miejscowego planu, w tym naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – w skrócie u.p.z.p.), art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 10, 11, 12 u.p.z.p. art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) oraz art. 87 ust. 1 i następnych Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi powołano się na art. 46 ust. 1 i ust. 1a ustawy o wspieraniu telekomunikacji, zaznaczając, że ustawa ta obowiązuje od dnia 17 lipca 2010 r., przy czym - zgodnie z jej art. 75 - jej przepisy stosuje się również do planów uchwalonych przed wejściem jej w życie. Skarżąca przytoczyła też treść art. 4 pkt 18 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdziła, że miejscowe plany nie mogą ograniczać instalowania masztów i anten telekomunikacyjnych. Tymczasem - zgodnie z § 22 ust. 21 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały, w granicach historycznego zespołu dawnego folwarku ustala się zakaz sytuowania masztów, wież, kominów niezwiązanych z funkcją podstawową terenu. Przepis ten powinien być zatem uchylony jako sprzeczny z aktem wyższego rzędu.

Skarżąca wskazała, że na obszarze objętym planem istnieją już maszty telekomunikacyjne, oraz że aktualny plan narusza wskazane przez skarżącą przepisy i jej interes oraz uniemożliwia realizację inwestycji wskazanej w art. 46 ustawy o wspieraniu telekomunikacji. W tym zakresie bez znaczenia jest planowany nowy miejscowy plan, albowiem nie wszedł on jeszcze w życie i nie będzie obowiązywać z mocą wsteczną, tj. na dzień wniesienia skargi i na dzień dokonania zgłoszenia.

Spółka poinformowała także, że pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. wezwała organ do zaprzestania naruszenia prawa. Wezwanie zostało doręczone w dniu 11 stycznia 2023 r., a organ nie udzielił odpowiedzi.

Do skargi załączono decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia 12 maja 2022 w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia skarżącego o zamiarze montażu instalacji radiotelekomunikacyjnej wraz z konstrukcją wsporczą - 24,00 m podtrzymywaną za pomogą lin odciągowych i kotwienia, na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w Starogardzie Gdańskim oraz wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa z dnia 4 stycznia 2023 r. wraz z potwierdzeniem nadania i odbioru.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej odrzucenie względnie oddalenie, organ wskazał, że Rada Gminy Miasta Starogard Gdański uchwaliła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały z dnia 30 listopada 2022 nr LIII/631/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Starogard Gdański 2. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego poz. 300 z dnia 20 stycznia 2023 r. i weszła w życie 14 dni po dacie publikacji, tj. w dniu 4 lutego 2023 r. Zgodnie z § 25 pkt 1 i pkt 6 tej uchwały utraciły moc zapisy zaskarżonego planu, uchwalonego przez Radę Miasta Starogard Gdański uchwałą nr LXIII/547/2010 z dnia 28 października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 20.12.2010 r. nr 161 poz. 3268), zmienionego uchwałą nr XXIII/196/2012 Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 28 marca 2012r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 25.04.2012r. poz. 1500). Nie obowiązują już zatem na tym obszarze ograniczenia w sytuowaniu sieci telekomunikacyjnych i zapisów technicznych ograniczających rozbudowę sieci technicznych w tym lokalizację masztów telekomunikacyjnych. W tym zakresie obowiązują ograniczenia ustawowe, a nie te wynikające z zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak podkreślono, w nowym obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie obowiązują już żadne ograniczenia w zakresie sytuowania obiektów telekomunikacyjnych. Skarga jest zatem bezprzedmiotowa.

W piśmie procesowym z 27 lutego 2023 r. skarżąca podtrzymała skargę, przy czym w związku z uchyleniem zaskarżonego miejscowego planu wniosła o orzeczenie w wyroku, że plan został wydany z istotnym naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyjaśniono, że skarga została złożona przed uchyleniem dotychczasowego planu, zatem powinna zostać rozpoznana. Podniesiono też, że z powodu treści zaskarżonego planu Starosta zgłosił sprzeciw wobec realizacji inwestycji telekomunikacyjnej skarżącej (Decyzja Starosty Starogardzkiego z dnia 12.05.2022 w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia skarżącej o zamiarze montażu instalacji radiotelekomunikacyjnej wraz z konstrukcją wsporczą - 24,00 m podtrzymywaną za pomogą lin odciągowych i kotwienia, na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w Starogardzie Gdańskim). Sprzeciw wydany został na podstawie poprzedniego planu i wyłącznie stwierdzenie, że został wydany z naruszeniem prawa może otwierać drogę do wznowienia postępowania ww. decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634)

- w skrócie "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana została uchwała Rady Miasta Starogard Gdański nr LXIII/547/2010 z dnia 28 października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Starogard Gdański, a w szczególności – z uwagi na treść skargi - ustalenia zawarte w jej § 22 ust. 21 pkt 4 lit. c.

Zgodnie z § 22 ust. 21 pkt 1 – 4 zaskarżonej uchwały:

"Dla terenów oznaczonych symbolem E.63.P2,U1 plan ustala:

obowiązują ustalenia ogólne oraz

1) przeznaczenie terenu: tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, usługowej i gospodarczej, z wykluczeniem zabudowy mieszkaniowej

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

teren wymaga wzbogacenia odpowiednio komponowaną zielenią, w tym zielenią o charakterze izolacyjno-krajobrazowym, zwłaszcza na granicy z terenami mieszkaniowymi, oraz od strony południowej, pas wymaganej zieleni pokazano na rysunku planu

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: wg ustaleń ogólnych

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

a) teren w granicach dawnego zespołu majątku Hermanowo, granice zespołu pokazano na rysunku planu; zasady zagospodarowania wg ustaleń § 9 ust. 16;

b) ochronie podlega wartość niematerialna związana z tożsamością kulturową np. poprzez zachowanie dawnych nazw obiektów i przestrzeni oraz wszelkie ślady materialne dawnego folwarku; istniejące dawne obiekty mogą być zaadaptowane do współczesnych potrzeb z zachowaniem charakteru przestrzeni;

c) w granicach historycznego zespołu dawnego folwarku ustala się zakaz sytuowania masztów, wież, kominów nie związanych z funkcją podstawową terenu;

d) budynek wskazany na rysunku planu - do ochrony i zachowania, zasady ochrony wg § 9 ust. 7.

Z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40) – w skrócie "u.s.g.", wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 2 u.s.g., przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

W pierwszej kolejności Sąd musiał zatem zbadać, czy zostało wykazane przez wnoszącą skargę Spółkę naruszenie przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym zapisem ustawy. W tej kwestii bowiem, z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy niezbędnym jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego powoduje konieczność odrzucenia skargi (vide art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie, że zgodnie z treścią art. 101 ust 1 u.s.g. zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną danego podmiotu gdy wywołuje dla niego negatywne następstwa prawne np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r.,

sygn. II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84

i z 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Interes prawny skarżącego musi zostać zatem naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak

i w momencie jej zaskarżenia, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny musi być zatem aktualny. Nie może to być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale musi być rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II SA/Łd 1438/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Musi to być również interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376).Należy też dodać, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący winien dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli np. pozbawia go pewnych - prawem gwarantowanych - uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji skargowej prowadzić musi do odrzucenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżony zapis planu miejscowego narusza interes prawny skarżącej, ponieważ na jego podstawie Starosta Starogardzki - decyzją z dnia 12 maja 2022 roku wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia skarżącej o zamiarze montażu instalacji radiotelekomunikacyjnej wraz z konstrukcją wsporczą na terenie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym [..] w Starogardzie Gdańskim, a zatem na terenie objętym ww. zapisem planu (okoliczność bezsporna).

Tym samym fakt uchylenia zaskarżonego zapisu planu miejscowego, wbrew stanowisku organu, nie czynił tego postępowania sądowego bezprzedmiotowym, ponieważ zaskarżony zapis planu wywołał dla skarżącej negatywne skutkami prawne, a ewentualne stwierdzenie nieważności zapisu uchwały ma inny skutek niż jego uchylenie. Dlatego też przyjmuje się, że zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (sygn. K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1783/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to spowodowane tym, że uchylany lub zmieniany akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu go uchylającego albo zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną.

Należy także zauważyć, że przywoływane w odpowiedzi na skargę postanowienie tutejszego Sądu (z dnia 28 października 2022 r., sygn. II SA/Gd 893/22) o odrzuceniu skargi Spółki na ten sam akt miało charakter procesowy, nie rozstrzygało sprawy sądowoadministracyjnej merytorycznie, a tym samym nie wprowadzało stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Powaga rzeczy osądzonej przysługuje bowiem jedynie wyrokom rozstrzygającym co do istoty sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym - co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). W konsekwencji brak było przeszkody prawnej do ponownego prowadzenia sprawy ze skargi Spółki na ten sam zapis planu (zob. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn. II GSK 176/21, postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. II OZ 589/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto w niniejszej sprawie skarżąca powołała się na przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm. – stan prawny z daty podjęcia zaskarżonej uchwały) – dalej jako "ustawa", a w szczególności na art. 48 oraz przepisy zawarte

w art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy. Przedmiotowa ustawa weszła w życie co do zasady 17 lipca 2010 roku, a więc obowiązywała w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 48 ustawy, przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Z art. 46 ustawy wynika zaś, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2).

Zdaniem skarżącej zapis § 22 ust. 21 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "w granicach historycznego zespołu dawnego folwarku ustala się zakaz sytuowania masztów, wież, kominów nie związanych z funkcją podstawową terenu", narusza art. 46 ust. 1 ustawy.

Skarżąca podkreśliła przy tym, że zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Maszty i anteny telekomunikacyjne stanowią infrastrukturę telekomunikacyjną zapewniającą publicznie dostępne usługi telekomunikacyjnej w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Przedsiębiorca telekomunikacyjni instaluje na budynku maszt, a na nim antenę w celu świadczenia swoim klientom i każdemu zainteresowanemu podmiotowi (przymiot publicznej dostępności) bezprzewodowych usług telekomunikacyjnych (usług dostępu do sieci Internet). Dlatego też, jej zdaniem, miejscowe plany nie mogą ograniczać instalowania masztów i anten telekomunikacyjnych, a zatem kwestionowany zapis planu jest sprzeczny z aktem wyższego rzędu, tj. cytowaną ustawą. Spółka podnosiła też, że plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia zmierzające do ochrony zabytków, a nie ograniczenia lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych z bliżej nieokreślonych celów ochrony konserwatorskiej i krajobrazowej, szczególnie mając na względzie, że instalacja na budynku nie wpływa na jego substancję, a w obszarze objętym planem istnieją już maszty/wieże telekomunikacyjne.

Mając na uwadze wyjaśnienia skarżącej Sąd uznał, że wykazała ona naruszenie jej interesu prawnego w odniesieniu do zakwestionowanego zapisu planu, a także konieczność jego kontroli, mimo uchylenia go podjętą później uchwałą.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tej części Sąd zważał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) – w skrócie "u.p.z.p.", kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej przepisami u.p.z.p. procedury planistycznej. Stosownie bowiem do przywoływanego już art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd - uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kontrola sądowo-administracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych

w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1778/08, Baza Orzeczeń LEX nr 574411, teza 1).

W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 - 3, natomiast standardy dokumentacji określa wydawane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie. W przypadku kontrolowanego aktu było to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie").

Jak już wskazano powyżej, ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z przepisów u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie o sygn. K 27/00 (OTK 2001/2/29, Baza Orzeczeń LEX nr 46367), podjętym w poprzednim stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), lecz rozważania dotyczące tej kwestii pozostają aktualne, wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określony sposób, w części zaskarżonej, tj. w zakresie ustaleń planu zawartych § 22 ust. 21 pkt 4 lit. c uchwały, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu - skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Nie dostrzegł także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności w tej części, w szczególności uznał, że uchwalając go Rada Miasta Starogard Gdański nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Wbrew zarzutom skargi, kwestionowany zapis planu nie naruszyła także przepisu art. 46 ust. 1 ustawy.

Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 roku, sygn. II OSK 3477/18, że "treść art. 46 ust. 1 i 2 ustawy nie pozbawia gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określa tak zwane władztwo planistyczne gminy, czyli jej kompetencje do samodzielnego ustalania przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego zgodnie z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej."

Kontrolowany w tej sprawie zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Starogard Gdański nr LXIII/547/2010 z dnia 28 października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Starogard Gdański – w ocenie Sadu, nie narusza art. 46 ust. 1 ustawy.

Analiza akt planistycznych wykazała, iż zakaz w nim zawarty dotyczy tylko niewielkiej części obszaru miasta Starogard Gdański, dla którego uchwalono zaskarżony plan. Z zapisów planu wynika też, że przewidziano w nim wprost tereny przeznaczone pod realizację celów publicznych, w tym tereny łączności publicznej i sygnalizacji oraz tereny innych celów publicznych określonych w odrębnych ustawach (vide § 5 pkt 33 uchwały), natomiast wskazany zakaz, dotyczący wszelkich masztów i wież, jak wynika z zapisów planu i dokumentacji planistycznej, został podyktowany wymogami ochrony konserwatorskiej.

Zgodnie z § 22 ust. 21 zaskarżonej uchwały, teren oznaczony w planie symbolem E.63.P2,U1 (tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, usługowej i gospodarczej, z wykluczeniem zabudowy mieszkaniowej) znajduje się w granicach dawnego zespołu majątku Hermanowo, a więc zespołu zabudowy o wartościach historycznych (vide § § 22 ust. 21 pkt 4 lit a w zw. z § 9 ust. 16 uchwały), dla którego określono następujące zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury:

a) zasady zagospodarowania wg ustaleń § 9 ust. 16 uchwały, zgodnie z którymi: celem ochrony jest zachowanie historycznej struktury kształtowanej przez układ parcelacyjny, historyczne ciągi komunikacyjne oraz substancję budowlaną o zbliżonych gabarytach i formie; ustala się wymóg kontynuacji w nowych realizacjach tradycyjnych i historycznych form budynków oraz tradycyjnych form zagospodarowania terenu; dla istniejących budynków dopuszcza się rozbudowy na zasadzie kontynuacji pierwotnych proporcji obiektów i form architektonicznych;

b) ochronie podlega wartość niematerialna związana z tożsamością kulturową np. poprzez zachowanie dawnych nazw obiektów i przestrzeni oraz wszelkie ślady materialne dawnego folwarku; istniejące dawne obiekty mogą być zaadaptowane do współczesnych potrzeb z zachowaniem charakteru przestrzeni;

c) w granicach historycznego zespołu dawnego folwarku ustala się zakaz sytuowania masztów, wież, kominów nie związanych z funkcją podstawową terenu;

d) budynek wskazany na rysunku planu - do ochrony i zachowania, zasady ochrony wg § 9 ust. 7.

Tak więc wprowadzenie kwestionowanego przez skarżącą zakazu było podyktowane wymogami ochrony konserwatorskiej.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., nr 162, poz. 1568 ze zm.), ochrona zabytków polega - w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Z art. 7 pkt 4 tej ustawy wynika zaś, że jedną z form ochrony zabytków jest ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się m.in. przy sporządzaniu i aktualizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). W planach tych, w szczególności: uwzględnia się krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu; ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami (ust. 2).

Konieczność uwzględnienia w planach miejscowych ochrony konserwatorskiej wynika także z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Dlatego też nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że wprowadzony zakaz nie ma podstawy prawnej. Znajduje on bowiem oparcie w przywołanych powyżej przepisach, a ponadto jego wprowadzenie znajduje uzasadnienie w dokumentacji planistycznej. Wynika bowiem z niej, że przedmiotowy plan (jego projekt), był kilkakrotnie konsultowany z właściwym konserwatorem ochrony zabytków, który wnioskował m. in. o wprowadzenie tego typu ochrony, tj. zakazu dotyczącego sytuowania wież i masztów na terenach objętych ochroną konserwatorską (vide akta planistyczne: postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 21 października 2010 roku, k. 150, t. 6; notatki urzędowe z przeprowadzonych uzgodnień projektu planu z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Gdańsku z 29 lipca 2010 roku – pomiędzy kartami 114 a 115, t. 5; wnioski Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku do projektu planu z dnia 24 października 2008 r. k. 86, tom 3; wnioski Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku do projektu planu z dnia 18 sierpnia 2004 r. k. 14, tom 1).

Trzeba także podkreślić, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale zostały pozytywnie zaopiniowane przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej pismem z dnia 27 lipca 2010 roku.

W opinii tej Prezes UKE stwierdził, po przeanalizowaniu projektu planu w zakresie telekomunikacji, że przyjęte w nim rozwiązania w zakresie telekomunikacji są zgodne z art. 46 ust. 1 ustawy. Uznał też, że przyjęte w nim rozwiązania umożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide opinia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 27 lipca 2010 roku – k. 114.4 akt planistycznych, tom 4.).

Bezpodstawnie zatem skarżąca zarzucała, iż rozwiązania przyjęte w planie nie zostały właściwie zaopiniowane.

Na koniec należy wyjaśnić skarżącej, że Sąd nie ocenia w tym postępowaniu prawidłowości zainwestowania terenu objętego skargą a jedynie skarżone zapisy planu.

W ocenie Sądu powyższe ustalenia, szczególnie w świetle treści znajdującej się w aktach planistycznych pozytywnej opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 27 lipca 2010 roku, pozwalają uznać, że uchwalając zaskarżone zapisy planu Rada nie naruszyła wskazanych w skardze przepisów, w tym art. 46 ust. 1 ustawy, a także nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawowym narzędziem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów oraz określa się sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, czyli - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy, a jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że z jednej strony - gmina decydując o kształcie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - może w istotny sposób ograniczać prawo własności nieruchomości, a z drugiej – właśnie z tego powodu, jej działania w tej materii muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Obligatoryjne elementy treści planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Wynika z niego w szczególności, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo (według brzmienia ustawy z daty uchwalania zaskarżonego planu) m.in. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną wysokość zabudowy, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów.

Z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. wynika zaś, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

W ocenie Sądu z akt planistycznych wynika, że wprowadzone w zaskarżonym zapisie planu ograniczenia uzasadniają względy interesu publicznego, przede wszystkim związane z ochroną zabytków. Takie motywy działania Rady pozwalają przyjąć, że organy gminy nie nadużyły władztwa planistycznego w tej sprawie.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną, ponieważ wprowadzając zakwestionowane przez skarżącą zapisy w zaskarżonej uchwale organ nie naruszył istotnie ani zasad, ani trybu sporządzania planu miejscowego, i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - ją oddalił.