Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 277/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 141
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant: Karolina Sdzuj, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2023 r. nr SKO 4304/264/23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Kostomłoty z dnia 9 stycznia 2023 r. nr GOPS.SR.414.DW.1095.2022.O.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy orzeczenie Wójta Gminy Kostomłoty z dnia 9 stycznia 2023 r. odmawiające przyznania M. G. dodatku węglowego.

Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dodatku węglowego.

Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji wniosek Strony rozpoznał odmownie. W uzasadnieniu wskazał, że Strona jako adres zamieszkania wskazała K. "ul. [...]". Jednocześnie w dniu 18 października 2022 r. Skarżąca złożyła oświadczenie, że przebywa we W., podając adres przy "ul. [...]". Fakt ten Strona tłumaczyła chorobą syna, oświadczając także, że wspólnie z nim prowadzi gospodarstwo domowe. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, w treści sporządzonej na tą okoliczność notatki służbowej, pracownik dokonujący czynności stwierdził, że Strona nie zamieszkuje w K. pod wskazanym adresem. W składanych do organu pismach Strona podawała adres we Wrocławiu. W dniu 30 grudnia 2022 r. organ wystąpił do Urzędu Gminy w Kostomłotach z zapytaniem, czy Skarżąca złożyła deklarację z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do Zakładu Gospodarki Komunalnej w Kostomłotach z pytaniem o ponoszenie opłat za wodę i odprowadzanie ścieków. W odpowiedzi na te pisma właściwe jednostki podały, że Strona nie złożyła deklaracji z tytułu gospodarowania odpadami na adres w Kostomłotach oraz że nie widnieje w spisie osób dokonujących opłaty. Wyjaśniono także, że w dniu 9 grudnia 2022 r. wpłynął wniosek Strony o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków na adres w K. W opinii organu I instancji opisane okoliczności potwierdzają, że Skarżąca nie zamieszkuje pod adresem w K., a zatem ma podstaw do przyznania jej dodatku węglowego związanego ze źródłami ogrzewania pod tym adresem.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu przywołało brzmienie art. 2 ust. 1, ust. 3, ust. 6, ust. 15, ust. 15a – ust. 15c, ust. 15e, ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm.; dalej u.d.w.). Za kluczowe uznał organ ustalenie, czy Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i stale zamieszkuje w K. przy "ul. [...]". Jako niesporne organ uznał zagadnienia odnoszące się do źródła ciepła i stosowanego paliwa. Dalej wyjaśnił, że dodatek węglowy jest świadczeniem o charakterze socjalnym mającym zaspokoić podstawowe potrzeby bytowe w okresie jesienno-zimowym. W ustawie przewidziano, że jedna osoba może wchodzić w skład jednego gospodarstwa domowego. Wskazując na art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej u.p.s.) organ przywołał zawartą tam definicję rodziny, podając, że są to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wyłożył znaczenie sformułowania "wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie" jako dzielnie lokalu mieszkalnego pozwalające stwierdzić, że w nim koncentruje się aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Jest to podział zadań związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w tym zakresie należy się wspierać na ustaleniach faktycznych, a nie oświadczeniach. Elementami potwierdzającymi istnienie wspólnego mieszkania i gospodarowania są: wspólne ponoszenie kosztów i opłat za mieszkanie, opieka udzielana w chorobie, zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, dysponowanie wspólnym dochodem z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb życiowych. Wspólne zamieszkanie powinno być postrzegane przez pryzmat aktywności życiowej osoby zamieszkującej, zaś gospodarowanie poprzez udział i współpracę w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie, pozostawanie na całkowitym utrzymaniu osoby, z którą prowadzi się gospodarstwo domowe, a wszystko uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuacje charakteryzują.

Odnosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że we wniosku o przyznanie dodatku węglowego Skarżąca podała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w K., przy "ul. [...]". Następnie złożyła oświadczenie, że obecnie przebywa we W., gdzie wraz z synem, z uwagi na jego chorobę onkologiczną, prowadzi gospodarstwo domowe. W oświadczeniu tym podała adres we W. Organ na podstawie danych z Rejestru PESEL ustalił, że Skarżąca na stałe jest zameldowana we W. Z dalszych oświadczeń Strony składanych w toku postępowania wynika, że mieszkanie w K. nabyła w spadku po rodzicach, wyremontowała je i zamieszkała w nim, jednakże z uwagi na chorobę syna była zmuszona aby zamieszkać z nim we W. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynikało, że Skarżąca złożyła jeden wniosek o dodatek węglowy w związku z zamieszkiwaniem w K. Skarżąca nie złożyła jednak deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami oraz nie widnieje w ewidencji osób uiszczających opłatę za wodę (rachunki są wystawiane na nieżyjącą matkę Strony, zmarłą w 2011 r.), a wniosek o zawarcie umowy w tym zakresie został przez Stronę złożony w dniu 9 grudnia 2022 r. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że Skarżąca nie mieszka w K. Notatkę służbową z tej czynności podpisała Skarżąca.

W opinii organu odwoławczego opieka udzielana w chorobie, wykonywanie zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, wspólne zamieszkiwanie, tj. dzielenie lokalu mieszkalnego, w którym koncentruje się aktywność życiowa, współpraca w załatwianiu spraw codziennych związanych z prowadzeniem domu świadczą o wspólnym zamieszkiwaniu i gospodarowaniu. Oceniając ww. okoliczności na dzień orzekania organ stwierdził, że obecnie, z uwagi na chorobę syna zamieszkuje ona we W. Jednocześnie mając na uwadze wskazane przez Stronę informacje, że zamieszkuje ona czasowo u syna organ wskazał, że fakt ten ma miejsce w okresie jesienno-zimowym (grzewczym), co nakazuje uznanie ustaleń organu I instancji za prawidłowe.

W skardze Strona nie zgadzała się z przyjętymi przez organ ustaleniami faktycznymi. Zarzucała wymuszenie przez pracownika oświadczenia dotyczącego choroby syna i wykorzystanie go przeciwko Stronie. Zarzucała brak komisji ustalającej fakty oraz sporządzenie protokołu w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej bez udziału Strony. Oświadczyła, że mieszka w K., a brak pojemników na śmieci nie jest podstawą odmowy przyznania jej świadczenia. W piśmie z dnia 29 marca 2023 r. zatytułowanym skarga Strona zarzucała naruszenie art. 2 ust. 15b u.d.w. poprzez przyjęcie, że nie zamieszkuje stale pod adresem w K. z przyczyn rodzinnych, a więc nie prowadzi tam jednoosobowego gospodarstwa domowego, a tym samym nie jest uprawniona do dodatku węglowego.

Wnosiła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu Skarżąca negowała poprawność ustaleń organów administracji wywodząc, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w K., z niezależnych od niej przyczyn (choroba nowotworowa syna) musiała zamieszkać na określony czas we Wrocławiu aby opiekować się synem. Nie oznacza to jednak, że jej stałe centrum życiowe zostało przeniesione z K., mieszkanie to musi ogrzewać, wróci do niego, gdy nie będzie potrzeby sprawowania stałej opieki nad synem. Podejście organów uznała za formalistyczne i nieżyciowe, dodatek węglowy miał być formą wsparcia gospodarstw domowych w trudnych czasach, tymczasem Stronę pozbawia się tego dodatku pomimo spełnienia warunków i chwilowego niezamieszkiwania pod adresem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu, który może mieć wpływ na wynik sprawy, to zaś stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 259 ze zm. dalej: p.p.s.a.) stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją aktu. Istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest również zapis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Spór dotyczy zasadności odmowy przyznania Skarżącej dodatku węglowego w związku z wnioskiem złożonym w dniu 30 sierpnia 2022 r. Odmawiając żądaniu Strony organy nie miały zastrzeżeń, co do stosowanych przez nią źródeł ogrzewania oraz paliw stałych, wątpliwości dotyczyły miejsca zamieszkania i gospodarowania.

Stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy (ust. 1). Przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe) (ust. 2).

Jednocześnie art. 2 ust. 16 ww. ustawy stanowi, że na potrzeby składania wniosków o wypłatę dodatku węglowego przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego.

Sąd rozpoznający sprawę podziela wykładnię przywołanych przepisów prawa materialnego dokonaną w treści zaskarżonej decyzji, a stwierdzającą, że dodatek węglowy przysługuje gospodarstwom domowym spełniającym wymogi dotyczące posiadanego i zgłoszonego źródłem ogrzewania, jeśli osoby wchodzące w skład tego gospodarstwa zamieszkują i gospodarują pod adresem, pod którym jest wykorzystywane ww. źródło ogrzewania zasilane wskazanymi w ustawie paliwami stałymi. Zasadnie organ wykłada także znaczenie pojęcia "zamieszkania i gospodarowania", odwołując się do poglądów wypracowanych w orzecznictwie. Zasadniczo sformułowanie "miejsca zamieszkania" winno być interpretowane, stosownie do wykładni systemowej zewnętrznej, zgodnie z znaczeniem wynikającym z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm., dalej: k.c.), z zastrzeżeniem, że wyznacznikiem nie będzie miejscowość lecz konkretny adres. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem nie zameldowanie ale przebywanie z zamiarem stałego pobytu, miejsce stanowiące ośrodek spraw – centrum życiowe danej osoby będzie jej miejscem zamieszkania.

Takim właśnie kluczem posłużył się organ w treści zaskarżonej decyzji, wywodząc, że istotny jest zamiar stałego pobytu, który wobec istoty spornego świadczenia, jego czasowości i celu, winien być odnoszony do konkretnego czasookresu wyznaczanego datą złożenia wniosku, wydania decyzji oraz okresu na jaki służy świadczenie. Prawidłowym zabiegiem jest także odwołanie się do dorobku orzecznictwa wypracowanego na tle art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej u.p.s.) w zakresie odkodowania znaczenia pojęcia "zamieszkiwania i gospodarowania". W tym zakresie Sąd podziela argumentację organów administracji. Powodem uchylenia orzeczeń organów obu instancji są błędy popełnione w zakresie ustaleń faktycznych, prowadzące do niejednoznacznych wniosków i domniemań a nie faktów, które dawałby podstawę do właściwego zastosowania poprawnie wykładanych przepisów.

Pogląd o braku podstaw do przyznania Stronie wnioskowanego świadczenia organy wyprowadzają z okoliczności niezamieszkiwania przez Stronę w okresie wnioskowania o świadczenie i okresie jesienno – zimowym następującym po tej dacie w miejscu, w którym znajduje się zgłoszone źródło ogrzewania. Konkluzję tą wyprowadzają z oświadczeń Skarżącej złożonych w toku postępowania, ustaleń wywiadu środowiskowego oraz braku dowodów ponoszenia przez Stronę opłat za wywóz śmieci oraz wodę pod adresem, którego dotyczy wniosek. Przyglądając się jednak szczegółowo powołanym dowodom nie sposób pominąć zarzutu skargi o formalistycznym podejściu organów do ww. dowodów, z pominięciem wątpliwości, które wynikają z treści ww. dokumentów, dalszych oświadczeń Strony składanych w odwołaniu oraz przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym przeprowadzenie szczególnego dowodu jakim jest wywiad środowiskowy.

Nie jest sporne, że organ administracji prowadząc postępowanie administracyjne, a takim jest postępowanie w sprawie dodatku węglowego (art. 3 ust. 3 u.d.w.), jest jego gospodarzem. Oznacza to inicjatywę dowodową, konieczność zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Realizując te kompetencje organ jest obligowany do szczególnej dbałości o prawa Strony, zwłaszcza, gdy nie jest ona zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zasady ogólne, rozwinięte w dalszych normach procesowych nakładają na organy administracji konieczność zagwarantowania stronie postępowania nie tylko czynnego w nim udziału, ale także informowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nadto organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższe wynika z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.).

Ponadto, zgodnie z wyrażaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności sprawa powinna zostać rozpoznana dwukrotnie w jej całokształcie przez organy obu instancji. Jej naruszenie nastąpi także wówczas, gdy organ odwoławczy nie odniesie się do argumentacji wskazanej w odwołaniu. Zgodnie z istotą tej instytucji, z zastrzeżeniem wyjątków, które nie mają zastosowania w tym postępowaniu, każda sprawa winna być rozstrzygana w jej całokształcie przez dwie instancje. Oznacza to, że organ działający w trybie odwoławczym (ponownego rozpoznania sprawy) nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej w I instancji, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania. Organ odwoławczy nie może poprzestać na zdarzeniach, które pojawiły się w toku postępowania przed I instancją, jego obowiązkiem jest ocena także tych zdarzeń, dowodów, faktów, oświadczeń i norm prawa, które wystąpiły (pojawiły się) na etapie postępowania odwoławczego i mają wpływ na wynik sprawy.

Zasada ta ma odzwierciedlenie w dalszych normach procedury administracyjnej, mowa tu o przepisach m.in. art. 136 i art. 138 k.p.a. wyznaczających kompetencje organu odwoławczego. Zatem w sytuacji zgłaszania przez stronę nowych okoliczności, czy dowodów na etapie postępowania odwoławczego organ jest obligowany do ich uwzględnienia i w zależności od charakteru (zakresu) tych oświadczeń, dowodów do podjęcia właściwych w sprawie kroków – albo przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, albo uchylenia decyzji I instancji do ponownego rozpoznania albo do oddalenia takiego zarzutu uzasadniając powód takiej decyzji. Przy czym podstawą do formułowania tego ostatniego stanowiska nie może być fakt zgłoszenia nowego dowodu, czy argumentu na etapie postępowania odwoławczego.

Przedstawiony pogląd ma uzasadnienie w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych wskazującym, że każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji), przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 239/18, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Przyglądając się powołanym przez organy obu instancji argumentom dostrzegalne jest pobieżne ich przeanalizowanie bez uwzględnienia okoliczności postępowania, w szczególności sytuacji Skarżącej i postrzegania przez nią treści spornych w sprawie regulacji. Poza tym zarzutem organowi odwoławczemu należy przypisać brak odniesienia się do oświadczeń Strony zawartych w treści odwołania i wsparcie się wyłącznie na materiale aktowym zebranym w toku postępowania przed organem I instancji, bez jego szerszej analizy i wdrożenia niezbędnych w tym zakresie dowodów.

Przechodząc do szczegółowego wyjaśnienia występujących w sprawie niedostatków procesowych jako pierwszy wskazać trzeba podnoszony przez organy argument dotyczący oświadczenia Skarżącej z dnia 18 listopada 2022 r., w którym wskazuje ona, że obecnie z uwagi na chorobę syna przebywa u niego i prowadzi gospodarstwo domowe. Tym stwierdzeniom Skarżącej organy nadają znaczenie prawne, przyjmując, że ww. oświadczenie odnosi się do wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, co wykładane jest w prawnym aspekcie tego sformułowania, wywodzonym z orzecznictwa zapadłego na gruncie powołanego już przepisu ustawy o pomocy społecznej. Problem w tym, że takie wnioskowanie, wobec braku innych wyjaśnień Strony dotyczących zakresu opieki nad synem, nie jest uprawnione. Sposób sformułowania tego oświadczenia nie wskazuje na elementy powoływane przez organ w treści decyzji, a świadczące o cechach wspólnego gospodarowania. W opinii Sądu inna jest sytuacja osoby czasowo przebywającej u chorego, niedomagającego członka rodziny lub podopiecznego, a inna osoby, która zamieszkując z chorym przejmuje na siebie całość obowiązków związanych z opieką i prowadzeniem spraw oraz dzieli koszty zamieszkiwania i gospodarowania. O właściwym zakwalifikowaniu będą decydowały konkretne zachowania, stopień zaangażowania, stałość poczynionych przedsięwzięć. Właściwe wnioski w tym zakresie możliwe będą wyłącznie w następstwie kompleksowo przeprowadzonego postępowania, w tym przesłuchania strony i ewentualnie innych członków rodziny, podopiecznych, współlokatorów. Wskazane przez organ oświadczenie Skarżącej istotnie wywołuje wątpliwości, co do zasadności przyznania jej wnioskowanego świadczenia, w żadnym wypadku jednak ich nie rozwiewa.

Nie zmienia tego także kolejne wyjaśnienie złożone przez Skarżącą, a datowane na dzień 29 grudnia 2022 r. W jego treści Skarżąca wyjaśnia swoją obecną sytuację, zastrzegając, że jakkolwiek jest zameldowana we Wrocławiu i czasowo opiekuje się synem i u niego przebywa, to miejscem jej zamieszkania są K. Z treści tych wyjaśnień wynika także, że Skarżąca ponosi opłaty za mieszkanie w Kostomłotach.

Nie negując stanowiska organów, że dla potrzeb dodatku węglowego czas zamieszkiwania i gospodarowania winien być odnoszony do okresu na jaki służy ten dodatek, trzeba jednak dostrzec, że sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie wymaga ustalenia, czy istotnie zamieszkiwanie Skarżącej u syna ma charakter stały (czy może potencjalnie objąć cały okres grzewczy), czy tylko doraźny. Wykładając znaczenie istotnych dla sprawy przepisów organ wskazuje na stałość określonych zachowań i znamion zamieszkiwania i gospodarowania. W tym zakresie same oświadczenia Skarżącej nie dają takiej pewności, zwłaszcza, że w treści odwołania Strona wskazuje, że bywa u syna od czasu do czasu. A do tych faktów organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, powołując się wyłącznie na uprzednio omówione oświadczenia Skarżącej.

Zgodnie z powołanym już przepisem art. 15 k.p.a. organ był obowiązany rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie, co obszernie już wyjaśniono dokonując wykładni ww. przepisu. Zatem powinnością organu odwoławczego było wezwanie Skarżącej do wykazania okoliczności na które powołuje się w odwołaniu względnie zlecenie przeprowadzenia określonych czynności dowodowych organowi pierwszej instancji. Takie zaniechanie w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych narusza wskazane już przez Sąd przepisy postępowania, w tym omówioną zasadę dwuinstancyjności.

Także dalsze przedstawione przez organ dowody nie przekonują. Ustalenia odnoszące się do ponoszenia opłat za wodę pomijają, że pod spornym adresem spółka dostarczająca wodę posiada rachunki z K. J. – zmarłą w [...] r. matką Skarżącej (pismo z dnia 4 stycznia 2023 r. [...] akt administracyjnych). Nie jest to zatem dowód potwierdzający, że Skarżąca nie ponosi tych wydatków. Niespornie nie może ich ponosić matka Strony, wątpliwość dotyczy tego, czy ponosi je Strona i nadal nie jest wyjaśniona. Te same wątpliwości dotyczą opłat z tytułu gospodarowania odpadami. Fakt nieuregulowania sytuacji prawnej Skarżącej w zakresie zmiany strony umowy o dostawę mediów i inne opłaty nie przekłada się na brak ponoszenia przez nią stosownych kosztów związanych z tymi opłatami. Tym bardziej, że w treści oświadczenia z dnia 29 grudnia 2022 r. Strona podtrzymała oświadczenie o ponoszeniu ww. wydatków. W oświadczeniu tym Strona wskazała, że mieszkała w Kostomłotach z synem i partnerem, także w tym zakresie brak istotnych ustaleń, czy obecnie Strona z uwagi na konieczność leczenia mieszka z synem we Wrocławiu i tam prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, czy też jest to czasowe zamieszkiwanie, a centrum życiowe Skarżącej znajduje się w K., gdzie zamieszkuje jej partner. W tym zakresie brak jakichkolwiek ustaleń, zaś organ pomija cześć wypowiedzi Skarżącej nie dążąc do ustalenia rzeczywistych okoliczności faktycznych.

Tych wątpliwości nie usuwa przeprowadzony wywiad środowiskowy, jakkolwiek z treści notatki służbowej dokumentującej tą czynność wynika, że została ona popisana przez Skarżącą to jakość tego dowodu i jego forma budzą zastrzeżenia.

Po pierwsze odnotowania wymaga, że w treści ustawy o dodatku węglowym ustawodawca o wywiadzie środowiskowym wspomina w przepisach art. 2 ust. 3d, ust. 15b, ust. 15c, ust. 15e, ust. 15f i ust. 15g. Przy czym w art. 2 ust. 3d u.d.w. mowa jest o obowiązku przeprowadzenia takiego wywiadu w sytuacji, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Ustawodawca zastrzegł w tym przypadku formę dokumentowania wywiadu środowiskowego wskazując na notatkę służbową.

Ta sama forma zastrzeżona jest w przepisie art. 2 ust. 15f i ust. 15g u.d.w. Odnoszą się one do możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sytuacji posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy (art. 2 ust. 15f u.d.w.), oraz gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1 (art. 2 ust. 15g u.d.w.).

W odniesieniu do kolejnej wskazanej przez ustawodawcę sytuacji, w której przeprowadzany jest wywiad środowiskowy, nie zastrzeżono już formy notatki służbowej w treści przepisu (art. 2 ust. 15b u.d.w.). A norma ta odnosi się do sytuacji, w której podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, a wywiad ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. W tym przypadku ustawodawca, odmiennie niż w pozostałych sytuacjach, nie wskazuje formy dokumentowania wywiadu. Ta właśnie norma prawna ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W opinii Sądu lektura przywołanych zapisów wskazuje, że posłużenie się w art. 2 ust. 3d i ust. 15f i ust. 15g u.d.w. formą notatki służbowej dla dokumentowania czynności wywiadu środowiskowego nie jest przypadkowe, co wynika z wykładni literalnej i systemowej wewnętrznej. Dostrzec bowiem trzeba, że sytuacje, w których ustawodawca zastrzega formę notatki urzędowej dla wywiadu środowiskowego dotyczą zasadniczo ustaleń dla stron korzystnych, co wynika z literalnego brzmienia ww. zapisów. A notatki i wydane w tym zakresie decyzje są powiązane z wpisem z urzędu (bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji) przez właściwe organy nie zgłoszonych wcześniej (tj. do dnia 11 sierpnia 2022 r.) źródeł ogrzewania do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków.

Takich zastrzeżeń i regulacji nie zawiera art. 2 ust. 15b u.d.w., co więcej wynika z niego, że organ może przeprowadzić wywiad środowiskowy wówczas gdy wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, a sama czynność ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2.

W opinii Sądu wobec charakteru ww. wywiadu, jego celu i braku wyraźnego wskazania formy czynności procesowej zastosowanie znajdą przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego, co wynika to z przeprowadzonej wykładni literalnej, systemowej wewnętrznej oraz odesłania zwartego w art. 3 ust. 3 u.d.w. To z kolei oznacza, że omawiana czynność winna zostać udokumentowana w sposób odpowiadający wymogom art. 67 i art. 68 k.p.a., gdyż czynność ta ma istotne znaczenie dla sprawy.

Zgodnie z brzmieniem art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Stosownie do art. 68 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (§ 1). Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (§ 2).

Co istotne zapisy szczególne jakim są art. 2 ust. 15c, ust. 15d i ust. 15e u.d.w. stanowią, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d). Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego (art. 2 ust. 15e.).

Oceniając czynność organu dokonaną w dniu 19 grudnia 2022 r., to poza brakiem prawem przewidzianej formy nie spełnia ona ww. przesłanek. Jakkolwiek zawiera podpis Skarżącej, to brak w niej opisu jakichkolwiek okoliczności istotnych dla sprawy. Nie wynika z niego, gdzie był przeprowadzony wywiad środowiskowy. Na rozprawie i w skardze Strona negowała aby został on przeprowadzony w miejscu jej zamieszkania, który wskazała, tj. w K. Jest to poważny brak, gdyż ta właśnie czynność miała wykazać istotne dla sprawy fakty i rozwiać wątpliwości występujące w sprawie, tj. gdzie znajduje się centrum życiowe Strony. Tymczasem nie opisuje on żadnych istotnych faktów, które miałby potwierdzać przyjęty przez organy wniosek. Dokument ten ([...] akt administracyjnych), poza wskazaniem danych Strony, adresu, możliwości wyodrębnienia lokalu i źródeł ciepła oraz paliwa zawiera uwagę prawdopodobnie sporządzoną przez pracownika następującej treści: "odmowa, klientka nie mieszka pod wskazanym adresem. W oświadczeniu podała adres we Wrocławiu". Tak sporządzony dokument jest zaprzeczeniem wymogów stawianych protokołom, nic nie wyjaśnia, zawiera jedynie ocenę pracownika wspartą na oświadczeniu Strony, przy czym nie wiadomo kiedy i w jakich okolicznościach było ono złożone, czy chodzi o omówione już oświadczenie, czy jeszcze inne złożone w innej dacie.

Tak prowadzone postępowanie nie wyjaśnia zatem tego, co w sprawie istotne, zaś oświadczenia Skarżącej nie są jednoznaczne i budzą opisane wątpliwości. W tych okolicznościach działaniom organów należy zarzucić naruszenie przywołanych w rozważaniach Sądu przepisów prawa procesowego - art.7, art. 77 §, art. 80, art. 15, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 2 ust. 15b, ust. 15c, ust. 15d u.d.w. Uchybienia te mogły w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a to wiąże koniczność uchylenia decyzji organów obu instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu zadaniem organu będzie wyjaśnienie stanu faktycznego, czyli miejsca zamieszkania i gospodarowania Strony w okresie za który przyzwane jest świadczenie. Realizując te zadania organ poza przesłuchaniem Strony, jej bliskich jest uprawniony także do przeprowadzenia dowodu ze świadków np. sąsiadów Strony na okoliczność ustalenia istotnych dla sprawy faktów. Względnie, celem wyjaśnienia, czy w tym czasie Strona zamieszkiwała w Kostomłotach pod wskazanym adresem organ powinien wezwać Stronę do okazania dowodów, na które się powołuje się ona w oświadczeniu z dnia 29 grudnia 2022 r., tj. kosztów utrzymania mieszkania. Katalog dowodów możliwych do przeprowadzenia jest nieograniczony, a wyznaczają go zapisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Na marginesie już tylko wskazania wymaga, że przeprowadzenie niektórych dowodów (np. wywiadu środowiskowego) może okazać się nieuzasadnione z uwagi na upływ czasu, co rozważy organ ponownie przeprowadzając czynności dowodowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdzając naruszenie powołanych przepisów, uchylił orzeczenia organów obu instancji, co ma uzasadnienie w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.