Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 662/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu S. Sp. z o.o. w B. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 24 lipca 2023 r. nr AB-III.7840.1.11.2022.AT w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę w zakresie projektowanego szybu windowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. w B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z 24 lipca 2023 r. znak AB-III.7840.1.11.2022.AT Wojewoda Podlaski uchylił decyzję Starosty Bielskiego z 25 kwietnia 2023 r. nr 82/2023 o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę w zakresie projektowanego szybu windowego, przebudowę istniejącego budynku zamieszkania zbiorowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na pomieszczenia handlowo-usługowe, budowę wiaty konstrukcji stalowej oraz budowę 86 miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działce nr [...] przy ulicy [...] w Bielsku Podlaskim.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. "S." Sp. z o.o. w B. (dalej: Spółka) wniosła o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę w zakresie projektowanego szybu windowego, przebudowę istniejącego budynku zamieszkania zbiorowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na pomieszczenia handlowo-usługowe oraz budowę wiaty o konstrukcji stalowej na działce nr [...] przy ulicy [...] w Bielsku Podlaskim. Do wniosku przedłożyła m.in. dwie decyzje Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr [...] (z 15 lutego 2022 r. oraz z 12 grudnia 2019 r.) a także pozwolenie Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 14 marca 2022 r.

W trakcie postępowania uwagi do projektu budowlanego zgłosiła Hotel "U." Sp. z o.o. Dotyczyły one niewłaściwie oznaczonej kategorii budynku oraz nieujęcia we wniosku o pozwolenie na budowę zamiaru wybudowania parkingu wielostanowiskowego (pismo z 22 sierpnia 2022 r.).

Postanowieniem z 2 września 2022 r. Starosta Bielski, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: p.b.) wezwał Spółkę do usunięcia szeregu nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym.

Przy piśmie z 25 października 2022 r. Spółka nadesłała dokumentację.

Decyzją z 24 listopada 2022 r. nr 307/2022 Starosta Bielski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Hotel "U." Sp. z o.o. Zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 p.b., § 18 ust. 1, § 19 ust. 1 pkt 1 lit. "c", § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "c", § 20-21, § 40, § 72 oraz § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: rozporządzenie WT).

Decyzją z 17 lutego 2023 r. nr AB-III.7840.1.11.2022.AT Wojewoda Podlaski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji dopuścił się istotnych naruszeń prawa, które dotyczyły: 1) niespójności zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę w zakresie budowy parkingu na 85 miejsc postojowych (projekt przewiduje budowę tych miejsc a wniosek nie); Spółka powinna zaprojektować 86 a nie 85 miejsc postojowych (zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z 12 grudnia 2019 r. wymagane jest zapewnienie 1 miejsca na 1 mieszkanie oraz 2 ogólnodostępnych miejsc na każde 100 m2 powierzchni usługowej, w tym miejsc parkingowych dla samochodów kierowanych przez osoby niepełnosprawne - w projekcie przewidziano 74 pomieszczenia mieszkalne oraz powierzchnię usługową wynoszącą 591 m2); 2) niespójności załączonej ekspertyzy technicznej w zakresie ochrony przeciwpożarowej z projektem budowlanym, a dokładniej - projektem zagospodarowania terenu w zakresie dojazdu dla jednostek straży pożarnej, 3) zaprojektowania "donic zewnętrznych betonowych" jako rodzaju muru oporowego, którego nie przewidziano w decyzji o warunkach zabudowy; 4) niezgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (w zakresie szczegółowo wskazanym w decyzji). Wojewoda wskazał, że Starosta powinien też przenalizować rzeczywiste przeznaczenie budynku oraz spełnienie wymagania minimalnej powierzchni projektowanych mieszkań.

III. 1. Prowadząc ponownie postępowanie Starosta Bielski postanowieniem z 28 lutego 2023 r. na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nałożył na Spółkę obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w terminie do 31 maja 2023 r. przez: (-) dokonanie korekty wniosku o wskazanie w nim 86 miejsc postojowych oraz doprowadzenie do zgodności z taką treścią wniosku opisu i części graficznej projektu zagospodarowania terenu, (-) dostosowanie projektu do wymagania § 20 rozporządzenia WT odnośnie odległości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych od budynku; (-) uzupełnienie ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku o analizę stanu podłoża gruntowego, wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy zastosowanym w projekcie nazewnictwem "donica zewnętrzna betonowa" a wynikającą z projektu konstrukcją oporową; (-) doprowadzenie projektu do zgodności z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (w zakresie szczegółowo wskazanym w postanowieniu).

Przy piśmie z 21 marca 2023 r. Spółka nadesłała dokumentację.

2. Decyzją z 25 kwietnia 2023 r. nr 82/2023 Starosta Bielski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę w zakresie projektowanego szybu windowego, przebudowę istniejącego budynku zamieszkania zbiorowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na pomieszczenia handlowo - usługowe, budowę wiaty o konstrukcji stalowej oraz budowę 86 miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działce nr [...] przy ulicy [...] w Bielsku Podlaskim.

Organ stwierdził, że: (-) Spółka dokonała korekty wniosku o pozwolenie na budowę rozszerzając jego zakres o budowę 86 miejsc postojowych oraz doprojektowując jedno miejsce postojowe o wymiarach wymaganych dla samochodów osobowych użytkowanych przez osoby niepełnosprawne zgodnie z § 20 rozporządzenia WT; (-) uzupełniła ekspertyzę techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku o zapisy dotyczące gruntu; (-) część graficzną projektu budowlanego uzupełniła o rysunki przedstawiające rzut i przekrój projektowanych donic zewnętrznych, z których jednoznacznie wynika, że nie stanowią one konstrukcji oporowych; (-) ponumerowała strony każdego elementu projektu oddzielnie, w projekcie zagospodarowania terenu oznaczyła wejścia do obiektu, a także wrysowała projektowane nasadzenia zieleni oznaczone w legendzie rysunku; (-) wyjaśniła rozbieżności między układem komunikacji wewnętrznej terenu inwestycyjnego powiązanej z istniejącą komunikacją zewnętrzną, stanowiącej dojazdy dla pojazdów pożarniczych.

W pozostałym zakresie organ pierwszej instancji wskazał:

1) odnośnie zarzutów obrazy prawa materialnego - § 18 ust. 1, §19 ust. 1 pkt 1 lit. "c", §19 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i § 20-21 rozporządzenia WT:

(-) w zakresie szerokości miejsc postojowych – zaprojektowane stanowiska postojowe w wymaganej ilości 86 odpowiadają wymaganiom § 21 rozporządzenia WT, tj. posiadają szerokość 2,5 m i długość 5 m - w przypadku samochodów osobowych oraz szerokość 3,6 m i długość 5 m - w przypadku pojazdów osób niepełnosprawnych;

(-) odnośnie zastrzeżeń dotyczących spełnienia wymaganej odległości miejsc postojowych, w tym również zadaszonych oraz otwartych garaży wielopoziomowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego - projektowane parkingi wypełniają dyspozycję § 19 pkt 1 i 2 rozporządzenia WT, gdyż zaprojektowane zostały trzy parkingi składające się z: 44 stanowisk postojowych (wjazd od ulicy [...]), 14 stanowisk (pod projektowaną wiatą) oraz 28 stanowisk (wjazd od ulicy [...]), które wydzielone zostały pasami projektowanej zieleni, projektowanym miejscem do gromadzenia odpadów stałych a także projektowanym terenem komunikacji pieszej. Do każdej z grup projektowanych wydzielonych stanowisk postojowych prowadzi odrębny dojazd. Dla takiego przypadku należy stosować zapisy § 19 ust. 1 pkt 1 lit. "b" w zakresie odległości stanowisk postojowych od okien budynków, w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie, które wynoszą minimum 10 m (w projekcie: 10 m - 10,12 m), a także zapisy § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "b" w zakresie sytuowania ich w odległości od granicy działki nie mniejszej niż 6 m w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie. W projekcie najmniejsza odległość wynosi 8,18 m od granicy z działką należącą do strony odwołującej się, natomiast zachowanie odległości, o których mowa w § 19 ust. 2 nie jest wymagane w przypadku działek sąsiednich będących działkami drogowymi (od północy – ulica [...], od południa – ulica [...]);

(-) przestrzeń manewrowa na dojazdach do stanowisk postojowych wynosi min. 5 m; 2) odnośnie zarzutu naruszenia § 40 rozporządzenia WT, zdaniem Starosty przepis ten nie ma zastosowania, bowiem inwestycja dotyczy budynku zamieszkania zbiorowego, a przepis ma zastosowanie do placów zabaw i miejsc rekreacyjnych w przypadku projektowania zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. Inwestycja spełnia również wymaganie zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej (§ 39 rozporządzenia WT);

3) co do przewidzianej w projekcie wysokości pomieszczeń parteru przeznaczonych do pracy (lokale usługowe), w których nie występują czynniki uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia, przeznaczone na stały lub czasowy pobyt nie więcej niż 4 osób - zgodnie z § 72 rozporządzenia WT minimalna wysokość takich pomieszczeń w świetle wynosi 2,5 m. Niezasadnym jest więc zarzut, iż wysokość pomieszczeń parteru (niższa niż 3 m) dyskwalifikuje je do przeznaczenia na usługi;

4) odnośnie zarzutu obrazy prawa materialnego, tj. § 94 rozporządzenia WT Starosta wskazał, że przepis ten dotyczy minimalnej powierzchni mieszkania w budynkach wielorodzinnych i nie odnosi się do lokali w budynku zamieszkania zbiorowego, którego dotyczy wniosek inwestora.

Zdaniem organu pierwszej instancji przedstawiony projekt budowlany wraz z uzupełnieniami jest wystarczającym materiałem dowodowym do wydania pozytywnej decyzji, a rozwiązania projektowe spełniają warunek zgodności z prawem.

3. Odwołanie wniosła Hotel "U." Sp. z o.o. Zarzuciła:

1) obrazę prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 p.b. przez niedokładne sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi;

2) obrazę prawa materialnego, tj. § 19 ust. 1 pkt 1 lit. "b", § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "b" oraz § 19 ust. 1 pkt 1 lit. "c", § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia WT przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniosek o pozwolenie na budowę odpowiada normom przewidzianym w tych przepisach w sytuacji, gdy odległość najbardziej wysuniętego miejsca parkingowego do granicy sąsiedniej nieruchomości jest mniejsza niż wymagana odległość co najmniej 20 i 16 m;

3) obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy przy jednoczesnym braku wyczerpującego zebraniu oraz rozpatrzeniu całego materiału dowodowego.

Odwołująca podkreśliła, że zaprojektowano 86 miejsc postojowych jako jeden parking a nie trzy parkingi, co rzutuje na konieczność zachowania odległości wymaganych w § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia WT.

IV. Postanowieniem z 22 czerwca 2023 r. Wojewoda Podlaski, na zasadzie art. 35 ust. 3 p.b., wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie spełnienia wymagania § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia WT. Na wezwanie inwestor nie odpowiedział.

Zaskarżoną decyzją z 24 lipca 2023 r. Wojewoda Podlaski uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił szczegółowo jakie zasady i warunki zagospodarowania terenu inwestycyjnego wynikają z wydanych dla zamierzonego przedsięwzięcia warunków zabudowy, sformułowanych w decyzjach Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z 12 grudnia 2019 r. i 15 lutego 2022 r. Następnie wskazał, że z załączonego projektu budowlanego wynika, iż rozbudowywany budynek bursy ma wymiary 19,64 m x 87,24 m oraz wysokość 15,52 m, posiada również dach płaski o kącie nachylenia 4o. W budynku na piętrach 1-4 zostaną zlokalizowane 74 pomieszczenia mieszkalne o zróżnicowanym metrażu. Parter zostanie przeznaczony na pomieszczenia usługowe, które zajmować będą 591m2 oraz pomieszczenia techniczne. Przewiduje się również docieplenie budynku, zaprojektowano wykonanie zewnętrznego szybu windowego, pomieszczenia pod poziomem gruntu na urządzenia techniczne, zaprojektowano balkony posadowione na własnym fundamencie oraz zewnętrzny taras. Inwestor zamierza też wybudować wiatę o konstrukcji stalowej na planie prostokąta bez poszycia zewnętrznego ścian, przykrytą dachem jednospadowym o wymiarach 7,20 x 49,10 m. Projekt przewiduje również budowę 86 miejsc parkingowych, z których trzy dostosowane są do potrzeb osób niepełnosprawnych - dwa pod wiatą, jedno w odległości 3,50 m od głównego wejścia do budynku.

Dalej Wojewoda zaakcentował, że według wskazań projektanta 86 miejsc postojowych ma zostać podzielonych na trzy parkingi składające się z 44, 14 i 28 stanowisk postojowych. Zwrócił uwagę na treść § 3 pkt 25, § 19 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia WT, które to przepisy zawierają definicję parkingu oraz wymagania odległościowe dla miejsc postojowych samochodów osobowych oddalonych od budynków, okien w budynkach i granic działki. Wywiódł, że wymagania wynikające z tych regulacji nie są spełnione. Zgodnie z załączonym projektem budowlanym wszystkie miejsca postojowe znajdują się na jednej działce, służą do obsługi jednej inwestycji i stanowią jedną funkcjonalną całość. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że trzy zgrupowania miejsc postojowych (nazwane przez projektanta parkingami) zostały od siebie oddzielone niewielkimi pasami powierzchni biologicznie czynnej oraz pojemnikami na gromadzenie odpadów stałych. Takie wydzielenie miejsc postojowych na charakter pozorny a nie trwały. W istocie jest to nadal jeden parking, a rozwiązania projektowe w sposób oczywisty zmierzają do obejścia wymogu zachowania ustawowej odległości 16 m od granicy działki. Dlatego, zdaniem Wojewody, uznać należy, że Starosta Bielski prowadząc postępowanie naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia WT, a skarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Powyższe naruszenie dowodzi również, iż Starosta Bielski nie poczynił wszelkich starań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechał zebrania wszelkiego niezbędnego materiału do zbadania sprawy, a wiec dopuścił się naruszenia art. 7, art 8 i art. 77 k.p.a.

Wojewoda wskazał, że wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, jednak ten nie był zainteresowany poprawą dokumentacji projektowej.

Starosta natomiast ponownie rozpoznając sprawę powinien wezwać inwestora do dostosowania projektu budowlanego (projektowanego parkingu) do zgodności z uregulowaniami warunków technicznych. Następnie powinien dokonać oceny posiadanego materiału dowodowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wynik tej oceny przedstawić zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest istotny i wymaga przeprowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.

V. Sprzeciw do sądu administracyjnego wywiodła Spółka. Zarzuciła naruszenie:

1). art. 138 § 2 k.p.a. przez:

- nieuzasadnioną i niewykazaną przez organ drugiej instancji konieczność wydania decyzji kasacyjnej wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewodę, że postępowanie organu pierwszej instancji obarczone było brakami, które spowodowały, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w niewystarczającym zakresie i wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części,

- nadużycie przez organ drugiej instancji instytucji decyzji kasacyjnej, kiedy nie zmienił się w sprawie ani stan faktyczny, ani prawny oraz wobec ponownego wydania decyzji kasacyjnej mimo tego, że Starosta uzupełnił postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym przez Wojewodę w decyzji z 17 lutego 2023 r., a innych uchybień Wojewoda w tamtym akcie nie wskazywał,

- zastosowanie tego przepisu przy nieuzasadnionym braku podjęcia przez organ drugiej instancji działań mających na celu uzupełnienie postępowania dowodowego i wyjaśniającego, niezrozumiałe przerzucenie odpowiedzialności za jego gromadzenie na organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy ten uzupełnił postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym mu uprzednio przez Wojewodę, a organ drugiej instancji ma również obowiązek merytorycznego zbadania sprawy i kompetencję do przeprowadzenia i oceny dowodów we własnym zakresie,

- niezrozumiałe uznanie przez Wojewodę, że inwestycja obejmuje budowę jednego parkingu nie zaś kilku zgrupowań miejsc postojowych, mimo niekwestionowania tej okoliczności na wcześniejszym etapie postępowania, jak również zobowiązanie skarżącej w poprzedniej decyzji kasacyjnej do zaprojektowana większej niż uprzednio założona ilości miejsc parkingowych tj. 86,

- brak wykazania, że zostało przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie dowodowe, w tym w szczególności powołanie się bez oznaczenia dat na okoliczności niemające miejsca (rzekome wezwanie Spółki do uzupełnienia projektu budowlanego) i przez to nieujawnienie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia, jak również uniemożliwienie zrozumienia wydanego rozstrzygnięcia,

- wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji wyraźnego zarzutu Wojewody do Spółki naruszenia przepisów prawa materialnego, a nie naruszenia przez Starostę przepisów postępowania i braku wyjaśnienia przez niego wszystkich okoliczności sprawy,

2) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z: art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. przez:

- brak zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym zwłaszcza w zakresie, jaki umożliwiałby orzeczenie co do istoty sprawy i błędną ocenę, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy uniemożliwia rozpatrzenie sprawy co do istoty, przy jednoczesnym braku refleksji, że poprzednia decyzja kasacyjna Wojewody już wskazywała sprawy konieczne do wyjaśnienia przez Starostę, co zostało uzupełnione,

- bezrefleksyjne oparcie się na odwołaniu, co wywołuje wątpliwości co do bezstronności organu, a w konsekwencji sprzeczne ze stanem faktycznym uznanie, że 86 miejsc postojowych podzielonych na trzy parkingi ma charakter pozorny, mimo niekwestionowania tej okoliczności w poprzedniej decyzji kasacyjnej i jasnego materiału dowodowego (w tym zwłaszcza projektu zagospodarowania terenu), wskazującego że mamy do czynienia z trzema wyraźnie wyodrębnionymi zgrupowaniami miejsc postojowych a nie z jednym "parkingiem",

- sprzeczne z rzeczywistością uznanie, będące skutkiem bezrefleksyjnego powtórzenia treści odwołania, że w zakresie grupowania miejsc postojowych obowiązuje jedna linia orzecznicza, podczas gdy jest to problem różnorodnie rozumiany, wymagający jednoznacznego wyjaśnienia wyłącznie w świetle okoliczności danego stanu faktycznego,

3) art. 80 k.p.a. przez dowolną i arbitralną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zupełny brak weryfikacji prawidłowości twierdzeń odwołania i wydanie decyzji w zasadzie akceptującej nieprawdziwe i niezgodne z prawem twierdzenia, pozostające w jawnej sprzeczności z poprzednią decyzją Wojewody,

4) art. 6, 7, 7a, 8 § 1 k.p.a. przez nieusprawiedliwione obarczenie Spółki konsekwencjami nieprawidłowości działania organów administracji, w tym zwłaszcza wydanie w jednej sprawie dwóch w istocie sprzecznych ze sobą (bo zupełnie inaczej oceniających charakter zaprojektowania miejsc postojowych oraz zachowanie przez nie warunków technicznych) decyzji i tym samym spowodowanie powstania u Spółki stanu braku zaufania do organów, w tym zwłaszcza do bezstronności organu drugiej instancji,

5) art. 8 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione i niewyjaśnione odstąpienie od dotychczasowego sposobu rozstrzygania niniejszej sprawy dokonanego uprzednio w decyzji Wojewody z 17 lutego 2023 r. i powołanie w obecnej decyzji zupełnie nowych okoliczności do wyjaśnienia, mimo braku ich kwestionowania na wcześniejszym etapie sprawy, jak również akceptowania przedstawionego przez Spółkę sposobu zagospodarowania terenu;

6) art. 10 k.p.a. przez brak zapewnienia skarżącej warunków udziału w sprawie, w szczególności brak wezwania do uzupełnienia, sprostowania ewentualnej dokumentacji, jak również współdziałania w kierunku rozpoznania sprawy co do istoty;

7) art. 11 k.p.a. przez zupełny brak wyjaśnienia przesłanek orzeczenia, w tym zwłaszcza motywów, a tym samym uczynienie decyzji organu drugiej instancji nieczytelną i niezrozumiałą dla strony oraz trudną do zaakceptowania z uwagi na zaistniałe uchybienia, w szczególności przez brak wskazania dlaczego na wcześniejszym etapie sprawy nie zakwestionowano sposobu zaprojektowania miejsc postojowych w zakresie ich usytuowania a jedynie ich liczbę, a w decyzji Wojewody (mimo braku zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także osoby orzekającej w sprawie sądząc po wskazanej sygnaturze) doszło do diametralnej zmiany oceny tej okoliczności, co skutkuje wydaniem decyzji Wojewody;

8) art. 15 k.p.a. przez brak wykonania nałożonego na organ drugiej instancji obowiązku rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a ograniczenie się przez Wojewodę jedynie do kontroli decyzji Starosty bez rozstrzygania sprawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności, która w postępowaniu administracyjnym polega na rozpatrzeniu sprawy w sposób merytoryczny i "w całym jej całokształcie" i tym samym zupełnie bezpodstawne skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a.,

9) art. 136 k.p.a. przez brak przeprowadzenia przez organ drugiej instancji dodatkowego postępowania dowodowego w celu usunięcia ewentualnych braków i nieprawidłowości związanych z postępowaniem, do czego Wojewoda był również zobowiązany, a której to kompetencji nie wykonał wydając rozstrzygnięcie, które w nieuzasadniony sposób stwierdza, że wszystkie braki w postępowaniu wyjaśniającym są efektem nieprawidłowości działania organu pierwszej instancji. Poza tym zwraca uwagę brak logiki w działaniu organu drugiej instancji, który postępując tak wydał orzeczenie w zupełności sprzeczne z poprzednia decyzją kasacyjną, wskutek czego spowodował stan wtórnego wydania decyzji kasacyjnej, co nadmiernie przedłuża postępowanie i uniemożliwia realizację zamierzenia budowlanego w najbliższym czasie,

10) art. 7 k.p.a. w związku z § 3 pkt 25 oraz § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia WT przez zaakceptowanie sprzecznego ze stanem faktycznym i prawnym sposobu rozumienia zapisów projektu budowlanego, a to uznanie, że obejmuje on jeden parking nie zaś jak w rzeczywistości trzy zgrupowania miejsc postojowych wyraźnie oddzielone od siebie zielenią biologiczną i zachowane są odległości określone w ww. rozporządzeniu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

VI. Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W przepisie tym wyrażona została zasada, zgodnie z którą stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Sprawa niewyjaśniona w myśl art. 138 § 2 k.p.a. to zatem sprawa niekwalifikująca się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Istotne jest bowiem, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że powodów wydania decyzji kasacyjnej wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. nie można poddawać wykładni rozszerzającej. Organ odwoławczy ma obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. (zamiast wielu vide wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 782/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego wymaga łącznego zaistnienia dwóch przesłanek. Pierwszą, o charakterze negatywnym, wynikającą z art. 138 § 2 K.p.a., stanowi brak konieczności przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części. Druga przesłanka, pozytywna, to istniejące (utrzymujące się) po dokonanej ocenie materiału dowodowego zebranego w pierwszej instancji, wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Przesłanka ta wynika z treści art. 136 k.p.a., w którym mowa o dodatkowym postępowaniu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W wyroku z 10 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 343/00, (niepubl.) NSA podkreślił, że w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować art. 136 k.p.a.

W wypowiedziach sądów administracyjnych dotyczących w szczególności postępowania uzupełniającego w sprawach pozwolenie na budowę akcentuje się, że jakkolwiek postępowanie mające na celu usunięcie wad w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 p.b. powinno być zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. przeprowadzone, co do zasady, przed organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, to nie powinno się jednak wykluczać możliwości usunięcia stwierdzonych przez organ odwoławczy w trakcie postępowania odwoławczego nieprawidłowości obarczających przedstawiony przez inwestora projekt budowlany. Trafnie zauważa się, że organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem rozstrzygnięcia nie tylko nieistotnych, ale również doniosłych prawnie wątpliwości dotyczących zgodności z prawem przedsięwzięcia objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, w szczególności, gdy na tym tle są formułowane odmienne stanowiska przez inwestora i inne strony postępowania (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 841/21). Istotne jest natomiast, aby postępowanie odwoławcze nie zostało ukształtowane w sposób odmienny (podmiotowo lub przedmiotowo) niż uczynił to organ pierwszej instancji, a zatem – by w obydwu instancjach organ rozważał te same podstawowe, istotne dla rozstrzygnięcia kwestie.

VII. 1. Zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja kasacyjna została wydana przy sformułowaniu wyłącznie jednego zalecenia – aby Starosta Bielski jako organ pierwszej instancji wezwał inwestora (Spółkę) do dostosowania projektu budowlanego w zakresie projektowanego parkingu do zgodności z uregulowaniami rozporządzenia WT i następnie by dokonał oceny posiadanego materiału dowodowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewoda zatem uznał, że mamy do czynienia z koniecznością wyjaśnienia istotnego zakresu sprawy. Decyzja kasacyjna była przy tym konsekwencją przyjęcia przez Wojewodę określonej wykładni pojęcia parking zdefiniowanego w § 3 pkt 25 rozporządzenia WT. Rzutowała ona na ustalenie, że w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z jednym parkingiem na 86 miejsc postojowych a nie z trzema parkingami na 44, 28 i 14 miejsc postojowych, a w związku z tym inwestor powinien zachować odległości miejsc postojowych od granicy działki sąsiedniej jak dla parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych, zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia WT. Dla pełnego obrazu sytuacji należy wskazać, że powyższa ocena Wojewody została sformułowana w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przyjął, iż zaprojektowano 86 miejsc postojowych na trzech parkingach spełniających wymagania odległościowe od granicy działki dla parkingów od 11 do 60 stanowisk postojowych każdy (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia WT). Dodatkowo z akt wynika, że Wojewoda na etapie odwoławczym wzywał inwestora do dostosowania dokumentacji projektowej w zakresie parkingu w sposób spełniający wymagania rozporządzenia WT jak dla jednego parkingu dla 86 miejsc postojowych. Inwestor na wezwanie nie odpowiedział. Mimo to organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną z zaleceniem, aby takie wezwanie powtórzył organ pierwszej instancji.

Zdaniem sądu powyższa analiza wskazuje na niedostatecznie wykazane powody wydania decyzji kasacyjnej. Jak trafnie wskazuje pełnomocnik inwestora w sprzeciwie, inwestor dwukrotnie w sprawie uzupełniał projekt budowlany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i były to uzupełnienia w znacznym zakresie (na skutek postanowień z 2 września 2022 r. i 28 lutego 2023 r. wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 p.b.). Decyzja Starosty z 25 kwietnia 2023 r. udzielająca pozwolenia na budowę, uchylona zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją kasacyjną, jest zatem już drugą decyzją w sprawie wydaną po ponownym jej rozpatrzeniu, w której organ pierwszej instancji dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego ustalając, iż nie ma podstaw do wydania decyzji negatywnej, tj. odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta zawiera rozważania odnośnie spełnienia wymagań § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia WT – w zakresie odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stałych pobyt ludzi w budynkach, w tym zamieszkania zbiorowego oraz od granic działki (s. 12 decyzji Starosty). Abstrahując od tego, czy jest to decyzja w całokształcie prawidłowa pod względem formalnym i merytorycznym stwierdzić trzeba, że w odwołaniu od niej oraz w zaskarżonej decyzji kasacyjnej jako sporna pojawiła się wyłącznie kwestia kwalifikacji 86 miejsc postojowych zaprojektowanych jako jeden bądź trzy parkingi. Wniesione odwołanie (pismo z 11 maja 2023 r.) zawiera w zasadzie tylko jeden główny zarzut – naruszenia § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia WT wymagającego zachowania odległości 16 m od granic dziatki w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych. Także Wojewoda formułuje wobec Starosty tylko jeden zarzut tego właśnie zagadnienia dotyczący. A zatem nie jest tak w sprawie niniejszej, że zagadnienie kwalifikacji 86 miejsc postojowych ujawniło się po raz pierwszy dopiero na etapie postępowania odwoławczego od drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej. Kwestia czy Spółka zaprojektowała trzy parkingi czy jeden była już przedmiotem oceny organu pierwszej instancji w decyzji z 25 kwietnia 2023 r. w oparciu o przedłożony projekt budowlany. Organ ten rozważył sposób zaprojektowania miejsc postojowych jako trzy parkingi wydzielone pasami zaprojektowanej zieleni, projektowanym miejscem do gromadzenia odpadów stałych, a także projektowanym terenem komunikacji pieszej, każdy z odrębnym dojazdem. Ta analiza skłoniła go do oceny, że mamy do czynienia z trzema parkingami a nie jednym, a w konsekwencji o spełnieniu wymagań § 19 ust. 2 rozporządzenia WT. Wobec zaś faktu, że również i organ odwoławczy przeanalizował spełnienie warunku z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia WT – na s. 7 swojej decyzji wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, mamy do czynienia z jednym parkingiem a nie z trzema – stwierdzić trzeba, że zakres przedmiotowy postępowań prowadzonych przed organami obydwu instancji nie uległ zmianie. Obydwa organy odwołały się do tych samych przesłanek merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. § 19 ust. 2 rozporządzenia WT, tyle że organ odwoławczy odmiennie ocenił stan faktyczny sprawy – jako zaprojektowanie jednego a nie trzech parkingów. Inaczej rzecz ujmując, nie zmienił się zakres przedmiotowy sprawy, podstawa prawna rozstrzygnięcia i jej przesłanki, a jedynie między organami obydwu instancji doszło do odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Jeszcze inaczej rzecz ujmując, zakres przedmiotowy sprawy pozostawał tożsamy co do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd zwraca uwagę, że Wojewoda pierwotnie ocenił jako dopuszczalne zastosowanie w tych okolicznościach art. 136 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 p.b. na etapie odwoławczym – umożliwiając inwestorowi dostosowanie projektu budowlanego do wymagań § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia WT. Zdaniem sądu mógł to uczynić w ramach postępowania wyjaśniającego uzupełniającego uregulowanego w art. 136 k.p.a. Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 1871/17 "Zakres uzupełniającego postępowania dowodowego powinien służyć przede wszystkim stronom i skutecznemu załatwieniu sprawy administracyjnej". Użyty w art. 136 zwrot "dodatkowe postępowanie" i "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów" należy interpretować szeroko - tak, aby organ drugiej instancji mógł przeprowadzić każdy potrzebny dowód. Jest to kompetencja zgodna z zasadą prawdy obiektywnej. Skoro więc, jak wyżej wskazano, w sprawie niniejszej kwestia spełnienia wymagań § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia WT była przedmiotem szczegółowej oceny organu pierwszej instancji, to nie wystąpiła sytuacja, w której jakaś istotna dla sprawy okoliczność (podstawowa dla rozstrzygnięcia) ujawniła się po raz pierwszy dopiero na etapie odwoławczym, albo że na etapie odwoławczym ujawnił się jako niezbędny element projektu zagospodarowania terenu, którego w projekcie przedstawionym organowi pierwszej instancji w ogóle nie było (np. w ogóle nie zaprojektowano wymaganej liczby miejsc postojowych).

Niewątpliwie dostosowanie projektu zagospodarowania terenu do warunków technicznych stanowi w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ważny materiał dowodowy. Jednakże dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego w powyższym zakresie wymaga przede wszystkim rozważenia zakresu przeprowadzonych czynności dowodowych w pierwszej instancji. Punktem wyjścia zaś dla prowadzonego badania powinna być zasada, że dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę w odwołaniu lub zgromadzonych przez organ odwoławczy z urzędu. A zatem nie jest wykluczone przeprowadzane nowych dowodów przez organ odwoławczy. Skoro zatem Starosta Bielski ocenił, że zaprojektowano wymagają ilość stanowisk postojowych oraz że spełniają one wymagania § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia WT, a Wojewoda jedynie odmiennie ocenił tę kwestię, co skutkowało wezwaniem do uzupełnienia projektu budowlanego – to w kontekście całokształtu okoliczności sprawy wezwanie to nie wykraczało poza ramy art. 136 k.p.a.

2. Zdaniem sądu, istnieje również drugi powód uchylenia decyzji kasacyjnej Wojewody. Z akt sprawy nie wynika bowiem w sposób niewątpliwy, że organ odwoławczy skutecznie zrealizował art. 136 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 p.b. w zakresie wystosowanego do inwestora wezwania. Stanowisko strony jest w tym zakresie odmienne niż Wojewody. Strona wręcz kwestionuje wystosowanie wezwania. Natomiast Wojewoda stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że takie wezwanie wystosowano – nie wskazuje ani jego daty, ani daty skutecznego doręczenia i rozpoczęcia biegu terminu wykonania obowiązku. Mimo to wydaje decyzję kasacyjną zalecając organowi pierwszej instancji powtórzenie wezwania. Powstaje więc wręcz wrażenie, że organ odwoławczy "wycofuje się" ze skutków prawnych wezwania uchylając decyzję pierwszoinstancyjną tak, jakby nie wywołało ono żadnych skutków prawnych. Nie wiadomo jednak w istocie czy jest to konsekwencja wycofania się ze stanowiska o dopuszczalności zastosowania art. 136 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 p.b., czy błędów doręczenia wezwania czy też wyjścia naprzeciw inwestorowi. W tym zakresie zarzuty sprzeciwu o niedostatecznie zrealizowanej zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.) i powstania wątpliwości odnośnie powodów stanowiska Wojewody zasługują na uwzględnienie.

Analizując szczegółowo kwestię ww. wezwania stwierdzić trzeba, że niewątpliwie zostało ono sformułowane. W aktach administracyjnych drugoinstancyjnych na k. 84 znajduje się postanowienie z 22 czerwca 2023 r. znak AB-III.7840.1.11.2022.AT wydane na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., którym zobowiązano S. Spółkę z o.o. w B. do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego w sposób spełniający wymagania § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia WT ze zwymiarowanymi odległościami od granicy działki zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie wynika jednak w sposób niebudzący wątpliwości (z tychże dokumentów ani ze stanowiska Wojewody), czy dotarło ono skutecznie do adresata. W aktach sprawy znajduje się dalej bowiem zwrotne potwierdzenie odbioru adresowane "J. A. ul. [...] B." – odebrane przez ww. 3 lipca 2023 r., na którym znajduje się dopisek w kolorze czerwonym: "[...] DUPLIKAT" (k. 85 akt). Następnie zaś znajduje się wystosowane do stron zawiadomienie z 22 czerwca 2023 r. (a więc z tej samej daty co postanowienie z 22 czerwca 2023 r.) w trybie art. 10, 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru w odrębnej kopercie wszytej do akt jako kolejny dokument wynika, że dwie przesyłki były adresowane do Spółki będącej inwestorem: potwierdzenie odbioru adresowane "J. A. ul. [...] B." – odebrane przez ww. 3 lipca 2023 r., na którym również znajduje się dopisek w kolorze czerwonym: "[...] DUPLIKAT" oraz potwierdzenie odbioru adresowane "S. z o.o., ulica [...] B." z dopiskiem "Naklejka 2570503" odebrane 27 czerwca 2023 r. przez A. T. Żadna z tej korespondencji nie została opisana jako zawierająca wezwanie, tj. postanowienie z 22 czerwca 2023 r.

Dalej wskazać trzeba, że według formularza wniosku o wydanie pozwolenia na budowę J. A. został w wskazany w rubryce "dane pełnomocnika" z adresem "ulica [...] B.". Siedziba inwestora Spółki S. znajduje się natomiast przy ulicy [...] B. Sąd stwierdza, że w formularzu wniosku o pozwolenie na budowę nie zaznaczono czy J. A. jest pełnomocnikiem czy pełnomocnikiem do doręczeń, natomiast w przedłożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacji znajduje się udzielone mu pełnomocnictwo do reprezentowania Spółki. Z tego pełnomocnictwa również jednak nie wynika na jaki adres powinna być doręczana korespondencja pełnomocnikowi: na jego własny adres wskazany w rubryce "dane pełnomocnika" czy na adres Spółki. Analiza akt sprawy ujawnia, że korespondencja była różnie doręczana, przeważnie na dwa ww. adresy oddzielnie, pod którymi to adresami odbierały ją różne osoby. Tymczasem doręczenie wezwania tak istotnego jak w sprawie niniejszej, do uzupełnienia projektu budowlanego, wskazującego termin wykonania obowiązku, nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Natomiast wątpliwości powstają, bowiem Wojewoda w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej jedynie wskazał, że wezwanie było wystosowane, ale nie wskazał ani kiedy zostało odebrane ani przez kogo ani kiedy upływał termin wykonania obowiązku, natomiast wnoszący sprzeciw kwestionuje w ogóle fakt wystosowania wezwania.

Zdaniem sądu, wobec braku możliwości niewątpliwego zweryfikowania, która korespondencja zawierała postanowienie z 22 czerwca 2023 r., dlaczego na zwrotnych potwierdzeniach odbioru znajdują się dopiski ze zmienioną nazwą ulicy i sformułowaniem "DUPLIKAT", wobec niewyjaśnienia który adres był właściwy do doręczenia korespondencji pełnomocnikowi inwestora na etapie administracyjnym (wskazanemu w formularzu wniosku o pozwolenie na budowę) - w świetle zarzutów sprzeciwu kwestionujących w ogóle wystosowanie wezwania w trybie art. 35 ust. 3 p.b. w związku z art. 136 k.p.a. oraz niejednoznacznego stanowiska Wojewody w tym zakresie, a także wobec stwierdzenia przez sąd o dopuszczalności zastosowania w sprawie niniejszej na etapie odwoławczym art. 136 k.p.a. – zaskarżoną decyzję kasacyjną należy ocenić jako wadliwą z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136, 7, 77 § 1 i art. 80 a także art. 107 i art. 11 k.p.a.

Zdaniem sądu w świetle istniejących wątpliwości odnośnie prawidłowego zrealizowania art. 35 ust. 3 p.b. na etapie odwoławczym, przy dopuszczalności takiego wezwania w okolicznościach tej konkretnej sprawy (co akcentuje również pełnomocnik inwestora) – wezwanie powinno zostać powtórzone przez Wojewodę.

Sąd dodatkowo jedynie zwraca uwagę, że wezwanie z 22 czerwca 2023 r. nie może zostać uznane za skuteczne także i z tego powodu, że nie zawierało stosownego pouczenia o rygorze nieuzupełnienia projektu budowlanego, tj. o konieczności wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zamieszczenie pouczenia o takim rygorze wynika obecnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. (poprzednio, przed 19 września 2020 r., art. 35 ust. 3 p.b.).

VIII. 1. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sąd może jedynie ocenić, czy wskazane przez organ odwoławczy powody wydania decyzji kasacyjnej uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., natomiast sąd nie wskazuje kierunku w jakim powinno zmierzać rozstrzygnięcie merytoryczne. Natomiast wykładnia prawa materialnego formułowana przez sąd w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej może jedynie ograniczać się do wskazani, które okoliczności są istotne z punktu widzenia wyjaśnienia sprawy w jej całokształcie.

Mając to na uwadze należy jedynie stwierdzić, że wykładnia przepisu § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia WT sformułowana przez Wojewodę jest co do zasady prawidłowa. Organ odwoławczy bez naruszenia prawa odwołał się np. do stanowiska zaprezentowanego w wyroku z 7 lutego 2018 r. w sprawie VII SA/Wa 713/17 czy powołanego w nim w wyroku w sprawie VII SA/Wa 711/19. Istotnie bowiem ww. regulacja ma na celu zapewnienie umiejscowienia parkingu w takim miejscu na nieruchomości, aby nie naruszać uprawnień właścicielskich podmiotów, które z nim sąsiadują. Nie narusza ona możliwości istnienia na terenie jednej inwestycji nawet kilku zgrupowań miejsc postojowych pozostających w zgodzie z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia WT, pod warunkiem spełniania cech odrębnego parkingu przez każde z nich – w sposób rzeczywisty a nie pozorny.

Powyższe oznacza, że jeśli Wojewoda doszedł do wniosku, iż z uwagi na ww. interpretację § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia WT dokumentacja projektowa wymaga uzupełnienia – jego wezwanie do uzupełnienia projektu na zasadzie art. 35 ust. 3 p.b. pozostawało w granicach prawidłowej wykładni tej regulacji. Jak wyżej też wskazano, zakres tego uzupełnienia nie przekraczał granic uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które mogłoby zostać przeprowadzone w drugiej instancji na zasadzie art. 136 k.p.a. Natomiast do przedmiotu kontroli sądowej dopuszczalnej na zasadzie art. 64e p.p.s.a. nie należy ocena, czy ten konkretny projekt budowlany spełnia powyższe wymagania warunków technicznych. Przesądzenie tej okoliczności byłoby sformułowaniem oceny determinującej rozstrzygnięcie w sposób merytoryczny, co wykracza poza rolę sądu w niniejszym postępowaniu.

2. Przez wystosowanie wezwania w trybie art. 35 ust. 3 p.b. na etapie postępowania odwoławczego nie dojdzie też w sprawie niniejszej do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Obydwa postępowania mają w pełni charakter merytoryczny (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 3011/17). Uzupełnienie projektu budowlanego na etapie odwoławczym o element zagospodarowania terenu nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti. Sąd zwraca uwagę, że tryb z art. 136 k.p.a. umożliwia inwestorowi poprawienie projektu, zaś ewentualna decyzja reformatoryjna negatywna, wobec niezastosowania się przez inwestora do obowiązku – nie byłaby wydana w warunkach zakazu reformationis in peius z art. 139 k.p.a., gdyż dotyczy on wyłącznie odwołującego się.

3. Nietrafnie natomiast skarżąca Spółka wskazuje, że brak było podstaw do formułowania nowych zarzutów odnośnie projektu budowlanego, których nie wytknięto w poprzedniej decyzji kasacyjnej. Zdaniem sądu kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, w której badana jest wyłącznie możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. a nie to, czy organ mógł pewne kwestie dostrzec wcześniej.

IX. Reasumując, w okolicznościach sprawy zakres uzupełniającego postępowania dowodowego na etapie odwoławczym nie naruszałby art. 136 K.p.a. bądź zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie od decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, po przeprowadzeniu takiego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji, to jednak strona nie jest pozbawiona możliwości zwalczania decyzji i kontroli tych rozstrzygnięć, które jej zdaniem niezgodnie z prawem kształtują jej prawa i obowiązki oraz naruszają jej prawo do wypowiedzenia się – w dwuinstancyjnym postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.). W skład tych kosztów wchodzą wpis od sprzeciwu 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz opłata skarbowa 17 zł.