Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2334/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 35 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 36 § 1 i 1 i § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12 ust. 4b
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Krakowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 49/23 w sprawie ze skargi A. A. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Krakowskiego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 49/23, po rozpoznaniu skargi A. A. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Krakowskiego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, w punkcie I. umorzył postępowanie w zakresie wniosku o zobowiązanie Starosty Krakowskiego do wydania decyzji; w punkcie II. stwierdził, że Starosta Krakowski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie pod pas drogowy nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]/6, zlokalizowanej w miejscowości X. jednostka ewidencyjna Y.; w punkcie III. stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszenia prawa; w punkcie IV. przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie 1 500 zł, oddalając w tym zakresie wniosek dalej idący.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Krakowskiego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji do 13 kwietnia 2023 r., o stwierdzenie, że do przewlekłości doszło z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3 000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podkreślił, że postępowanie zostało wszczęte 12 stycznia 2022 r. i nie zostało zakończone do momentu wniesienia skargi.

W odpowiedzi, Starosta Krakowski wniósł o oddalenie skargi, przedstawił przebieg postępowania świadczący, jego zdaniem, o braku przewlekłości oraz poinformował, że 14 kwietnia 2023 r. została wydana decyzja ustalająca odszkodowanie o nr GN.III.683.3.40.2022.JP.

Zdaniem Sądu I instancji, z akt administracyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania.

Jak wskazał Sąd I instancji, choć organ za każdym razem informował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", to nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji - zobligowany do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja wywłaszczająca stała się ostateczna (to jest od 22 grudnia 2021 r.), wszczął wprawdzie postępowanie 12 stycznia 2022 r. i tego samego dnia przedłużył termin załatwienia sprawy o pół roku. W tym czasie organ podjął co prawda działania zmierzające do ustalenia wysokości odszkodowania, występując do odpowiednich organów o potrzebne dokumenty i informacje, jednakże w tym czasie nie uzyskał koniecznego do wypłaty odszkodowania operatu szacunkowego i ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2022 r.

W ocenie Sądu I instancji, akta sprawy wskazują, że w tym czasie organ celowo wstrzymywał wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, ponieważ strona zaskarżyła decyzję wywłaszczeniową do sądu (por. odpowiedź na ponaglenie oraz wewnętrzna korespondencja organu). Powyższe działanie nie znajduje uzasadnienia prawnego, bowiem zgodnie z powołanym powyżej przepisem, decyzję ustalającą odszkodowanie wydaje się 30 dni po tym, jak decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a nie prawomocna. Stanowisko to podzielił również Wojewoda Małopolski, który już 21 lipca 2022 r. stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał organ do załatwienia sprawy do 30 września 2022 r.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że dopiero w następstwie powyższego postanowienia nadzorczego, organ I instancji uzyskał operat szacunkowy. Ponieważ składane przez skarżącego zarzuty nie zostały przez organ należycie rozpatrzone, decyzja ustalająca odszkodowanie została uchylona 6 lutego 2023 r. Tydzień później Starosta przedłużył po raz kolejny termin załatwienia sprawy do 28 kwietnia 2023 r., a 14 kwietnia 2023 r. zakończył postępowanie, wydając nową decyzję odszkodowawczą.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi, Starosta przewlekle prowadził postępowanie, naruszając przy tym termin określony w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162), powoływanej dalej jako "specustawa" drogowa, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Z tego względu, Sąd I instancji orzekł w punkcie II. sentencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".

Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie III. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Zarzucając organowi rażące naruszenie prawa, Sąd wziął pod uwagę, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca.

Sąd I instancji uznał, że sytuacja, w której organ powstrzymuje się z ustaleniem odszkodowania do chwili, aż decyzja będąca podstawą tego odszkodowania stanie się prawomocna, pomimo tego, że przepisy wymagają w tym zakresie wyłącznie ostateczności decyzji, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Z uwagi na wydanie decyzji 14 kwietnia 2023 r., tj. po wniesieniu skargi, Sąd I instancji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia, o czym orzeczono w punkcie I. sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Na wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), Sąd I instancji przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 500 zł (punkt IV. sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji, zasądzona kwota z jednej strony zrekompensuje skarżącemu szkody związane z opieszałością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, a po trzecie ma szansę zapobiec przewlekłości w przyszłości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Krakowski zaskarżając wyrok w części, to jest w zakresie punktu II, III i IV, i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 12 ust. 4b specustawy drogowej przez uznanie przez Sąd I instancji, że doszło do przekroczenia terminu, podczas gdy termin określony w tym przepisie ma charakter instrukcyjny, a jego niedochowanie nie może wywoływać negatywnych skutków; przepis ten stanowi skierowany do organu nakaz wydania rozstrzygnięcia o określonej treści (ustalającego odszkodowanie) w wyznaczonym czasie, co świadczy o jego procesowym charakterze;

2. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a., a także art. 12 ust. 4b specustawy drogowej przez zastosowanie i stwierdzenie, że zaistniał stan przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę Krakowskiego, podczas gdy w sprawie nie zaistniał stan przewlekłości postępowania z uwagi na instrukcyjny charakter terminu na wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, a stan faktyczny prowadzonego postępowania, w tym w szczególności konieczność uzyskania opinii biegłych w postępowaniu, uzasadniał długość jego trwania;

3. "art. 149 § 1a P.p.s.a. przez stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało z jego złej woli, czy też lekceważenia postępowania, ale z konieczności podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy, a określony w przepisach szczególnych termin 30 dni na wydanie decyzji ustalającej odszkodowania, wskazany w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych";

4. art. 149 § 2 P.p.s.a. przez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 1 500 zł, podczas gdy w sprawie brak było uzasadnienia do zasądzenia wskazanej kwoty.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. A. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Sąd I instancji błędnie wskazuje, że A. A. nie przyczynił się do sposobu prowadzenia postępowania. Z przebiegu prowadzonego postępowania wynika, że to skarżący, który kwestionował decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej "ZRID") i na bieżąco informował o tym organ I instancji, w pierwszej fazie postępowania nie był zainteresowany szybkim ustaleniem odszkodowania. Jak przyznał wnoszący skargę kasacyjną, błędem organu I instancji było uznanie, że zaskarżenie decyzji ZRID ma wpływ na zasadność orzeczenia ustalającego odszkodowanie i wstrzymanie działania mającego na celu wydanie decyzji. Zdaniem organu, błędne przekonanie organu o tym, że zaskarżenie decyzji ZRID ma wpływ na wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie jest okolicznością świadczącą, że w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa z art. 149 P.p.s.a.

Następnie, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że trzydziestodniowy termin na wydanie decyzji odszkodowawczej ma charakter instrukcyjny. Oznacza to, że uchybienie terminowi wskazanemu w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej nie wiąże się z jakimikolwiek następstwami zarówno dla organu, jak i dla stron toczącego się postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, już sama ta okoliczność powinna skutkować oddaleniem skargi, ponieważ wyklucza stwierdzenie przewlekłości postępowania.

Następnie, wnoszący skargę kasacyjną wskazał na to, że rozpatrując dwukrotnie ponaglenie, Wojewoda Małopolski za pierwszym razem stwierdził bezczynność, ale nie uznał, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (postanowienie z 21 lipca 2022 r.), a za drugim razem (postanowienie z 13 marca 2023 r.) nie stwierdził bezczynności, wskazując, że w wyniku decyzji kasatoryjnej z 6 lutego 2023 r., termin na ponowne przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji mijał Staroście Krakowskiemu 9 marca lub 9 kwietnia 2023 r. (z uwagi na stopień jej skomplikowania). Decyzja została wydana 14 kwietnia 2023 r. Tym samym, analiza akt nie pozwala na uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność, a tym bardziej o rażącym charakterze.

Nawet jeżeli uznać, czemu wnoszący skargę kasacyjną zaprzecza, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, to w żaden sposób nie można uznać, że miało to charakter rażącego naruszenia prawa, z uwagi na ocenę złożonej przez stronę skargi na decyzję ZRID, a także na skomplikowany charakter postępowania, konieczność wyboru biegłego rzeczoznawcy, uzyskania operatu szacunkowego, ocenę tego operatu oraz konieczność powtórnego przeprowadzenia postępowania z uwagi na wydanie decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę Małopolskiego.

Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że nawet stwierdzenie rażącego naruszenia prawa nie implikuje obowiązku przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., ponieważ nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzonej bezczynności czy przewlekłości. W niniejszej sprawie nie miały też miejsca szczególnie drastyczny przypadek bezczynności, czy uzasadniona obawa, że bez nałożenia tego środka organ nadal nie załatwi sprawy, które to okoliczności mogłyby usprawiedliwić przyznanie sumy pieniężnej.

W odpowiedzi, A. A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podkreślił, że Sąd I instancji orzekając wziął pod uwagę "czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu" i zaznaczył, że postawa organu "nie uległa żadnej poprawie", ponieważ Starosta w dalszym ciągu "nie uznaje zasadniczo swojej winy, którą przesądził bez cienia wątpliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie". Zwrócił uwagę, że "zainteresowanie" strony postępowania jej wynikiem nie może rzutować na działanie organu, który jest związany przepisami prawa. Jednocześnie, w skardze kasacyjnej organ przyznaje się do naruszenia art. 6 i art. 7 K.p.a. Z winy organu doszło również do przedłużenia postępowania (wydanie decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę Małopolskiego z uwagi na brak wnikliwej analizy opinii biegłego przez Starostę i niedoszacowanie części nieruchomości).

Następnie, skarżący zwrócił uwagę, że przywołany przez wnoszącego skargę kasacyjną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2244/17 nie znajduje zastosowania w sprawie z uwagi na inny przedmiot postępowania (sprawa nie dotyczyła bezczynności). Z kolei, z innego przywołanego przez wnoszącego skargę kasacyjną wyroku NSA (z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4263/18) wprost wynika, że przekroczenie terminu opisanego w art. 12 specustawy nie powoduje co prawda negatywnych skutków prawnych ani dla czynności, ani dla osoby, ale skutkiem jego przekroczenia jest wydłużenie postępowania administracyjnego, co dotyczy właśnie kwestii przewlekłości postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 35 § 1, 2, 3 oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a., a także naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., kwestionują stanowisko Sądu I instancji o przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie pod pas drogowy nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]/6, zlokalizowanej w miejscowości X. jednostka ewidencyjna Y. i w związku z tym zaistniałej przewlekłości, powołując się, po pierwsze na instrukcyjny charakter terminu określonego w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, a po drugie na konieczność uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, niedochowanie terminu o charakterze instrukcyjnym nie może wywoływać negatywnych skutków, a konieczność sporządzenia operatu szacunkowego uzasadnia długość trwania postępowania.

Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Przepis ten zawiera skierowaną do organu dyrektywę nakazującą wydanie rozstrzygnięcia ustalającego odszkodowanie w wyznaczonym czasie. Zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że przepisy specustawy nie dają podstaw do przyjęcia, że uchybienie temu terminowi wiąże się z następstwami o charakterze materialnoprawnym tak dla organu, jak i dla stron toczącego się postępowania. Oznacza to, że termin ten należy uznać za instrukcyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 3978/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2244/17 wskazując, że w doktrynie prawa wyodrębnia się dwa rodzaje terminów: materialne i procesowe. Termin materialny to okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Przekroczenie takiego terminu prowadzi do trwałego wygaśnięcia możliwości podjęcia czynności opisanej prawem. Termin procesowy to z kolei okres, w obrębie którego organ administracyjny może podjąć czynności proceduralne. Jego uchybienie powoduje skutki opisane w przepisach procesowych. Jeśli skutki te nie są uregulowane w ustawie, to oznacza to, że przekroczenie terminu nie wywołuje żadnych negatywnych skutków dla czynności, z którą związany jest dany termin. Z faktu, że termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy znajduje się w ustawie regulującej kwestie prawnomaterialne nie wynika, że ma on charakter materialny. Biorąc pod uwagę brzmienie przywołanego przepisu, NSA stwierdził, że ma on charakter procesowy. Jego przekroczenie nie prowadzi do trwałego wygaśnięcia prawa do odszkodowania. Stanowi on skierowaną do organu dyrektywę nakazującą wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści (a więc ustalającego odszkodowanie) w wyznaczonym czasie. Co więcej, NSA podkreślił, że analiza zarówno art. 12 przywołanej ustawy, jak i pozostałych przepisów tego aktu nie daje podstaw do przyjęcia tezy, że uchybienie wspomnianemu terminowi wiąże się z jakimikolwiek następstwami (czy to materialnoprawnymi, czy też procesowymi) zarówno dla organu, jak i dla stron toczącego się postępowania. Stąd oczywisty wniosek, że wspomniany termin ma charakter terminu procesowego instrukcyjnego, a jego niedochowanie nie wywołuje żadnych następstw, nawet gdyby upływ czasu mógł mieć znaczenie dla wyceny nieruchomości. Przekroczenie terminu instrukcyjnego nie powoduje negatywnych skutków prawnych ani dla czynności, ani dla osoby, a jedynym skutkiem jego przekroczenia jest wydłużenie postępowania administracyjnego. Argumentację te powtórzył NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. syn akt I OSK 4263/18.

Zaznaczyć jednocześnie należy, że powyższe stanowisko sądów administracyjnych nie może oznaczać, że termin zakreślony przytoczonym powyżej przepisem traci jakiekolwiek znaczenie praktyczne, co trafnie podkreślił skarżący w odpowiedzi na skargę z 18 września 2023 r. O ile bowiem w określonych przypadkach dochodzi do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania po upływie znacznego czasu od nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności, to praktyka ta nie może skutkować dokonywaniem takiej wykładni przepisów dotyczących ustalania odszkodowania, która pozbawi strony uprawnień przyznanych przez ustawodawcę (zob. wyrok NSA z 21 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2801/15).

Oznacza to, że o ile termin określony przepisem art. 12 ust. 4b specustawy drogowej jest terminem instrukcyjnym, to jego niedochowanie przez organ może skutkować stwierdzeniem przewlekłości prowadzenia postępowania bądź bezczynności organu, nawet w sytuacji, gdy organ formalnie poinformuje strony o braku możliwości dochowania terminu wydania decyzji odszkodowawczej i wyznaczy nowy termin załatwienia sprawy. O fakcie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania w takiej sytuacji decydować będzie całokształt okoliczności sprawy, a nie fakt wyznaczenia kolejnego terminu załatwienia sprawy zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej - art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 35 § 1, 2, 3 oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a., a także naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (pomijając już niedokładność sporządzenia tego ostatniego zarzutu przez brak zakończenia zdania) - wywodzące brak jakichkolwiek konsekwencji prawnych w przypadku nadmiernie długiego okresu załatwiania sprawy przez organ administracyjny z przyjętego w doktrynie wyodrębnienia terminów materialnych i procesowych, wśród których wymienia się terminy instrukcyjne, należało uznać za chybione.

Nie można było również uznać za zasadną argumentację skargi kasacyjnej uzasadniającą wskazane powyżej zarzuty kasacyjne, a zmierzającą do wykazania zależności między długością trwania postępowania w niniejszej sprawie a koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego. Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę fakt, że termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw. Może więc być on przedłużony według reguł określonych w art. 36 § 2 K.p.a. i nie można go interpretować jako normy nakazującej bezwzględnie wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie. W szczególności specustawa drogowa w art. 12 ust. 5 odsyła przy ustalaniu wysokości należnego odszkodowania do regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym do art. 130 ust. 2 tej ustawy, który dotyczy powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Niewątpliwie można zatem przyjąć, że stosowanie przez organ przepisów ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych powoduje, że organ nie zawsze może sprostać wymogom zawartych w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej (wyrok NSA z 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2601/12).

Ocena jednak, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa lub trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych, po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia danej sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany był zatem do oceny, czy w sprawie doszło do wydania aktu w terminie oznaczonym przepisami prawa, jak też do oceny prawidłowości podejmowanych przez organ działań w zakresie ich racjonalności, a także ich wpływu na bieg postępowania. Powinien przy tym ocenić nie tylko sam fakt podejmowania ewentualnych działań, ale czy podejmowane przez organ działania były istotnie niezbędne do końcowego załatwienia sprawy i czy były podejmowane terminowo.

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy zakreślonego art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, a wydanie decyzji odszkodowawczej nastąpiło już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Termin 30-dniowy, przewidziany w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, upłynął bowiem w dniu 21 stycznia 2022 r. Postępowanie w sprawie odszkodowania zostało wszczęte w dniu 12 stycznia 2022 r. Skarga na przewlekłość została wniesiona w dniu 8 marca 2023 r., a decyzja o odszkodowaniu została wydana w dniu 14 kwietnia 2023 r. Oznacza to, że postępowanie w sprawie odszkodowania trwało 15 miesięcy. Przy czym z okresu tego należało wyłączyć okres, gdy sprawa znajdowała się na etapie postępowania odwoławczego. Z niespornych okoliczności sprawy wynika bowiem, że pierwotna decyzja ustalająca odszkodowanie z 14 listopada 2022 r. została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z 6 lutego 2023 r., a akta sprawy ponownie trafiły do Starosty Krakowskiego w dniu 9 lutego 2023 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji badał przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ mając na uwadze okres, który upłynął od wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania do dnia wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania po ponownym przeprowadzeniu postępowania przez Starostę Krakowskiego. Wprawdzie Sąd I instancji nie zawarł jasnego stanowiska, czy w jego ocenie przewlekłość Starosty Krakowskiego trwała również w okresie rozpoznawania odwołania przez Wojewodę Małopolskiego przez ponad 2 miesiące, tym niemniej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwzględnił okoliczność, że decyzja ustalająca odszkodowanie została uchylona w dniu 6 lutego 2023 r. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż ocena Sądu I instancji o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania oraz o rażącym charakterze tej przewlekłości jest prawidłowa. Trafnie Sąd I instancji uznał bowiem, że nawet fakt kilkukrotnego wyznaczenia kolejnego terminu załatwienia sprawy zgodnie z przepisami K.p.a. nie może mieć wpływu na ocenę o dopuszczeniu się przez organ administracji przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy przepis ustawy nakazuje organowi załatwienie sprawy w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja wywłaszczająca stała się ostateczna, a zatem w niniejszej sprawie w terminie 30 dni liczonym od 22 grudnia 2021 r. Zasadnie też Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ wprawdzie wszczął postępowanie przed upływem tego terminu (12 stycznia 2022 r.), to jednak tego samego dnia przedłużył termin załatwienia sprawy o pół roku. Przy czym przedłużenie terminu rozpoznania sprawy w kontekście konieczności powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości uznaje się co do zasady za okoliczność usprawiedliwiającą niezałatwienie sprawy w terminie trzydziestodniowym. Konieczność uzyskania operatu szacunkowego niewątpliwie wpływa na długość załatwienia tego rodzaju spraw, skoro przygotowanie takiego operatu wymaga określonego czasu, a wyłonienie rzeczoznawcy musi nastąpić we właściwym trybie określonym przez przepisy prawa. W rozpoznawanej sprawie jednak nie te okoliczności rzutowały przede wszystkim na niezałatwienie sprawy w terminie. Decydującą okolicznością jest bowiem fakt powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego dopiero po 7 miesiącach od wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania, w sytuacji gdy organowi doskonale jest wiadomo, że przygotowanie takiego operatu wymaga określonego czasu. Na ocenę o przewlekłości musi zatem mieć wpływ fakt, że Starosta Krakowski uzyskał operat szacunkowy dopiero po wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 21 lipca 2022 r. postanowienia, w trybie art. 37 § 6 K.p.a., w którym stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności nie mającej charakteru rażącego naruszenia prawa i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie do 30 września 2022 r. Tymczasem organ I instancji ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2022 r.

Kolejną okolicznością, prawidłowo uwzględnioną przez Sąd I instancji przy ocenie przewlekłości, było celowe powstrzymywanie się przez Starostę Krakowskiego z wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie z tego powodu, że strona zaskarżyła decyzję wywłaszczeniową do sądu. Na ocenę tę nie może mieć wpływu nawet przyznanie skarżącemu kasacyjnie organowi racji, że okoliczność powyższa nie powinna być traktowana w kategoriach lekceważenia praw stron.

Takie prowadzenie postępowania przez organ i chronologia podejmowanych czynności jednoznacznie wskazuje, że organ nie dochował należytej staranności w zorganizowaniu i przeprowadzeniu postępowania, aby w terminie określonym w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej wydać decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Mimo braku obiektywnych przeszkód organ nie podejmował od stycznia do lipca 2022 r. kluczowych czynności w sprawie.

Dokonując powyższej oceny należy mieć również na uwadze, że skarżący został pozbawiony własności swej nieruchomości z mocy samego prawa. Tymczasem odszkodowania za przedmiotową nieruchomość musi dochodzić na drodze postępowania administracyjnego, a więc już tylko z powodu przyjęcia przez ustawodawcę takiego rozwiązania zmuszony był oczekiwać na przysługujące mu odszkodowanie (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1905/16). Słusznie uznał więc Sąd I instancji, że postępowanie w tej sprawie mogłoby trwać znacznie krócej, gdyby organ podejmował czynności szybciej.

Zarzucając zaś organowi rażące naruszenie prawa trafnie Sąd I instancji wziął pod uwagę, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Tej oceny Sądu I instancji nie podważyła skutecznie argumentacja skarżącego kasacyjnie organu skupiająca się na wykazywaniu konieczności podjęcia szeregu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz instrukcyjnego charakteru terminu określonego w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Zachowanie organu wyczerpywało określenie "przewlekłego prowadzenia postępowania", przez które należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70).

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a., którym skarżący kasacyjnie organ kwestionuje stanowisko Sądu I instancji o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 1 500 zł, podczas gdy – zdaniem organu – w sprawie brak było uzasadnienia do zasądzenia wskazanej kwoty. Wprawdzie, zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że nawet stwierdzenie rażącego naruszenia prawa nie implikuje obowiązku przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., ponieważ nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzonej bezczynności czy przewlekłości, to jednak ustawodawca pozostawił wyłącznie uznaniu sądu ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Jedyną normatywną przesłankę, warunkującą przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 3053/18). Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd Wojewódzki naruszył prawo orzekając o zasądzeniu na rzecz skarżącej kwoty 1 500 zł. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można także przyjąć, aby była to kwota nieadekwatna do jej stanu faktycznego. Sąd I instancji wyjaśnił, że uwzględnił częściowo przedstawioną przez skarżącego kalkulację związaną ze stratami inflacyjnymi i utraconymi korzyściami opierającymi się na założeniu, że przyznaną wcześniej kwotę odszkodowania mógłby przeznaczyć na wcześniejszą spłatę kredytu lub wpłacić na oprocentowaną lokatę bankową. Sąd miarkując kwotę sumy pieniężnej uwzględnił też wydanie decyzji przez organ administracyjny.

Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona skarżąca na skutek opieszałości organu administracji, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Z akt sądowych sprawy wynika, że odpowiedź na skargę została sporządzona przez skarżącego działającego osobiście. Zgodnie z art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, co ma znaczenie dla braku kosztów związanych z udziałem w rozprawie. Natomiast zwrot kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną należy się wyłącznie w sytuacji sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika. W uchwale 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 wskazano, że art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.