Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1909/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44, ust. 2, art. 86 g ust. 1-4
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
article: art. 9 ust. 3a i ust. 3 b
journal: Dz.U. 2020 poz 282
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
article: art. 31 § 1 pkt 2, § 22 i § 4, art. 127 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2445/20 w sprawie ze skargi S. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 15 października 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.1142.2020.ML w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2445/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 15 października 2020 r., znak DOZ-OAiK.650.1142.2020.ML, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, dalej: "Mazowiecki WKZ", decyzją z 27 sierpnia 2020 r., nr 68/2020, na wniosek Miasta [...], wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego budynek [...], znajdujący się przy ul. [...] w [...] wraz z otaczającymi go terenami rekreacyjnymi, zwanymi dawniej "[...]".

Pismem z 9 września 2020 r., odwołanie wniosło Stowarzyszenie [...], dalej także: dalej "skarżący" lub "Stowarzyszenie". Na podstawie art. 28 K.p.a., wniosło o uznanie za stronę postępowania, którego efektem jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 sierpnia 2020 r. nr 68/2020.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 października 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.1142.2020.ML, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, dalej także "Minister", działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), dalej także: "ustawa" lub "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami" oraz art. 17 pkt 2 i art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie [...] od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 sierpnia 2020 r., nr 68/2020 wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego budynek [...] znajdujący się przy ul. [...] w [...] wraz z otaczającymi go terenami rekreacyjnymi, zwanymi dawniej "[...]".

Minister wskazał, że udział w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej reguluje art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Według § 2 ww. przepisu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Natomiast stosownie do art. 31 § 3 w zw. z § 1 i § 2 k.p.a., organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.

Minister odnotował, że Stowarzyszenie [...] nie wnioskowało o dopuszczenie na prawach strony do postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku [...] oraz terenów rekreacyjnych przy ul. [...] w [...]. Tym samym ww. organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji na prawach strony. Powyższa okoliczność stanowi podmiotową przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie od decyzji Mazowieckiego WKZ z 27 sierpnia 2020 r. nr 68/2020. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, czyli przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Minister stwierdził zatem, że Stowarzyszenie nie może wnieść odwołania w sprawie, w której nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji. Jedynie bowiem organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu ma prawa strony, posiada prawo do wniesienia odwołania. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3 K.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w przepisie słowa "uczestniczy" wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli zatem organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania,

Stosownie do przepisu art. 134 K.p.a., organ II instancji stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.

Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zarzuciło

1. Naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 31 § 4 w zw. z art. 134 K.p.a., polegające na przyjęciu, że skarżący nie jest legitymowany do złożenia odwołania w toku postępowania administracyjnego, ponieważ nie przysługuje mu przymiot strony, podczas gdy skarżący wykazał, że spełnia warunki do dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na prawach strony, a możliwości złożenia wniosku przed organem I instancji został pozbawiony z uwagi na brak informacji o toczącym się postępowaniu, co wynikało z niezastosowania przez organ I instancji przepisów art. 31 § 4 K.p.a. oraz braku publikacji informacji o toczącym się postępowaniu wbrew przepisom art. 9 ust. 3a i 3b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

- naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez działanie organu II instancji w sposób sprzeczny z zasadą zaufania obywateli do władzy publicznej, a polegające na nie dokonaniu merytorycznej oceny odwołania oraz wniosku skarżącego, pomimo uniemożliwienia skarżącemu udziału w postępowaniu przez organem I instancji, co nie pozwala skarżącemu występowanie w interesie społecznym w celu obrony praw na gruncie postępowania administracyjnego;

- art. 31 § 4 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że w sytuacji naruszenia przez organ obowiązku z art. 31 § 4 K.p.a., nie należy rozpoznać odwołania organizacji społecznej, której organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania na podstawie tego przepisu; co jest sprzeczne z brzmieniem przepisów k.p.a. a także niezgodne z funkcją art. 31 K.p.a., który ma zapewnić możliwość poddania kontroli społecznej działań organów administracji publicznej i wsparcie organów w rzetelnym załatwieniu sprawy przez czynnik społeczny;

- naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez działanie organu II instancji w sposób naruszający powyżej powołane przepisy;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 3a i 3b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; przez co skarżący nie uzyskał wiedzy o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie i wskutek tego został pozbawiony możliwości przystąpienia do postępowania na prawach strony przed organem I instancji lub choćby wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że o wszczęciu i prowadzeniu postępowania przez Mazowieckiego WKZ w sprawie wpisu do rejestru zabytków [...] wraz z otaczającymi go terenami rekreacyjnymi w [...] oraz o wydanej w jego efekcie decyzji tego organu, skarżący dowiedział się dopiero w dniu 28 sierpnia 2020 r., kiedy to Burmistrz Miasta [...] zamieścił informacje o tym fakcie w jednym z internetowych komunikatorów społecznościowych. Dopiero zaś w dniu 8 września 2020 r. przedstawicielowi skarżącego udało się uzyskać treść ww. decyzji wraz z uzasadnieniem.

Wcześniej informacja o toczącym się postępowaniu ani nawet o wniosku Burmistrza Miasta [...] nie została w jakikolwiek sposób podana do publicznej wiadomości. Nie została ona zamieszczona ani na stronie internetowej Urzędu Miasta [...], ani też w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatu [...] - wbrew dyspozycji art. 9 ust. 3b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mazowiecki WKZ zaniechał również zawiadomienia skarżącego, jak i jakichkolwiek innych organizacji społecznych o toczącym się postępowaniu - wbrew dyspozycji art. 31 § 4 K.p.a. i to pomimo faktu, że skarżący czynnie uczestniczył w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, dotyczącym również [...] w [...], zakończonym decyzją Mazowieckiego WKZ z 21 marca 2019 r., nr 431/2019 zezwalającą na rozbiórkę [...] ze względu na jego katastrofalny stan, jak i utratę wartości zabytkowych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra w dniu 19 listopada 2020 r.

Organowi było zatem wiadome, że skarżący w zakresie swojej statutowej działalności jest zainteresowany uczestnictwem w postępowaniach dot. [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 15 października 2020 r. narusza prawo, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podał, że materialnoprawną podstawę postanowienia Ministra stanowił przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Sąd odnotował, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że odwołanie przysługuje organizacji społecznej, która uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony na podstawie ostatecznego postanowienia organu I instancji o wszczęciu postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej lub postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w toczącym się postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie ma zatem legitymacji do złożenia odwołania (zob. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1866/12; z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 770/16; z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1204/20, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA; por. też M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opubl. LEX/el. 2021).

Zauważył jednak, że w kontrolowanej sprawie organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie nie wziął pod uwagę podnoszonych przez skarżące Stowarzyszenie okoliczności, w jakich – przynajmniej wedle skarżącego – doszło do wydania decyzji Mazowieckiego WKZ z 27 sierpnia 2020 r., nr 68/2020.

Przypomniał zarzut Stowarzyszenia, że postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte na wniosek Gminy i Miasta [...] z dnia 16 sierpnia 2019 r. i prowadzone było z naruszeniem art. 9 ust. 3a i 3b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istotnego znaczenia nabiera także okoliczność wskazana w skardze, że nieco wcześniej Stowarzyszenie brało udział na prawach strony w postępowaniu przed Mazowieckim WKZ w przedmiocie wydania zgody na rozbiórkę [...] w [...], zakończonym decyzją tego organu z [...] 2019 r., nr [...], utrzymaną w mocy przez Ministra w dniu 19 listopada 2020 r.

Sąd podkreślił, że przepis art. 31 § 4 K.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej wszczynający postępowanie administracyjne do zawiadomienia o tym organizacji społecznej, jeżeli uzna, że może być ona zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Według Sądu, choć zakres stosowania przywołanego przepisu i wynikającego z niego obowiązku może budzić pewne wątpliwości (np. czy odnosi się do wszystkich organizacji społecznych, potencjalnie zainteresowanych udziałem w toczącym się postępowaniu, czy też tylko do organizacji, które mają siedzibę lub oddziały na obszarze właściwości organu prowadzącego postępowanie), to jednak w okolicznościach podnoszonych przez skarżącego stwierdzić trzeba, że jeśli faktycznie Stowarzyszenie brało udział we wcześniejszym postępowaniu dotyczącym [...] w [...], w którym zezwolono na rozbiórkę tego budynku, to bez wątpienia powinno zostać przynajmniej zawiadomione o postępowaniu zakończonym decyzją Mazowieckiego WKZ o wpisie ww. obiektu do rejestru zabytków.

Powinnością organu II instancji było więc rozważenie, czy w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez Mazowieckiego WKZ bądź inne organy, poprzez zaniechanie obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 9 ust. 3a i ust. 3b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także naruszenia dyspozycji art. 31 § 4 K.p.a., przejawiającego się brakiem zawiadomienia Stowarzyszenia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wpisania [...] w [...] do rejestru zabytków.

Sąd odnotował, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie prezentowany był pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela, że co do zasady jedynie złożenie wniosku z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. po tym jak decyzja wydana w pierwszoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym uzyskała przymiot ostateczności, samo przez się wyklucza możliwość jego uwzględnienia. Przy czym, nie będzie to przeszkodą do uwzględnienia tego wniosku, jeżeli spełnione zostaną przesłanki z art. 31 § 1 K.p.a., gdy złożony został on przed wydaniem decyzji a rozpoznany po tym jak uzyskała ona przymiot ostateczności (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07; wyrok NSA z 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 409/11; CBOSA).

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że samo wydanie przez Mazowieckiego WKZ decyzji z 27 sierpnia 2020r., nr 68/2020 nie musiało stanowić negatywnej przesłanki uniemożliwiającej uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, w sytuacji, gdyby zostało ustalone, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 31 § 4 K.p.a. Sad podkreślił, że nie jest kwestionowane, iż wniosek o dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu został zawarty w odwołaniu i wpłynął do organu administracji jeszcze przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności. Skoro zatem decyzja nie uzyskała przymiotu ostateczności nie można stwierdzić, aby kończyła ona postępowanie administracyjne w przedmiocie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków.

W tych warunkach, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Minister przed wydaniem zaskarżonego postanowienia zobowiązany był ocenić, czy w sprawie nie doszło do naruszenia art. 31 § 4 K.p.a. i dopiero wykluczając tego rodzaju sytuację, mógł odmówić Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu rozpoznanym decyzją Mazowieckiego WKZ oraz stosownie do treści art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Nie mógł natomiast tego uczynić tylko z tego powodu, że wniosek skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wpłynął po wydaniu decyzji przez organ I instancji, skoro nie była ona jeszcze ostateczna.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, postępowanie organu godzi również w wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Działanie to doprowadziło bowiem do sytuacji, w której Stowarzyszenie, pomimo swojej wcześniejszej aktywności w postępowaniach prowadzonych w sprawie spornego obiektu – [...] w [...] i obowiązujących rozwiązań prawnych, dotyczących informowania społeczeństwa o postępowaniach prowadzonych w przedmiocie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków, mogło nie uzyskać od organu I instancji informacji o prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu i z tego powodu nie mogło złożyć wniosku o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu przed wydaniem decyzji w I instancji.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniósł organ, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 31 § 4 oraz art. 134 K.p.a., poprzez wadliwe uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskutek niesłusznego przyjęcia, że organ był obligatoryjnie zobowiązany do zawiadomienia Stowarzyszenia [...] o wszczęciu postępowania wpisowego do rejestru zabytków, kiedy to przepis art. 31 § 4 K.p.a. nie nakłada na organ obligatoryjnego obowiązku takiego działania, a jedynie kreuje fakultatywne uprawnienie organu do zawiadomienia organizacji, która ze względu na swoje cele statutowe może być zaineresowana sprawą, na co wskazuje w jednoznaczny sposób użyty w przepisie zwrot "jeżeli uzna", naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ wadliwa ocena działania organu w tym zakresie, stała się podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia;

2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 134 w zw. z art. 31 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ administracji niesłusznie stwierdził wniesione w sprawie odwołanie za niedopuszczalne, kiedy to odwołanie wniesione w niniejszej sprawie było niewątpliwie niedopuszczalne, ponieważ pochodziło od podmiotu niebędącego stroną, ani niewystępującego na prawach strony w rozumieniu art. 31 § 3 K.p.a., błędna ocena działania organu miała bezpośredni wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziła Sąd I instancji do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia;

3. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 9 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) poprzez dokonanie błędnej oceny działania organów w sprawie i uznanie, że brak zawiadomienia starosty oraz brak opublikowania informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie wpisu zabytku do rejestru zabytków miał wpływ na rozstrzygnięcie wskazane w zaskarżonym postanowieniu, kiedy to taki wpływ nie został w sprawie wykazany, co doprowadziło do niesłusznego zastosowania przez organ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., pomimo tego, że naruszenie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie;

4. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 8 K.p.a. oraz poprzez dokonanie błędnej oceny działania organów w sprawie i uznanie, że działanie organu godzi w zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, podczas gdy zachowanie to nie posiada takich znamion;

5. przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 3 b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię polegające na wadliwym przyjęciu, że przepis ten jest skorelowany z uprawnieniem organu wskazanym w art. 31 § 4 K.p.a., kiedy to przepis ten pozostaje bez wpływu na uprawnienie organu wskazane w tym przepisie i na prawidłowość prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, ponieważ został on dodany wraz z art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w 2017 r. celem zagwarantowania prawidłowej realizacji zakazu prowadzenia prac przy zabytku, wobec którego toczy się postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, aż do momentu wydania decyzji ostatecznej i pozostaje bez wpływu na uprawnienie organu zawarte w art. 31 § 4 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 15 października 2020 r. zostało wydane z naruszeniem prawa i doprowadziło to do jego bezpodstawnego uchylenia zaskarżonym wyrokiem.

Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz – wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona – rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej skargi poprzez jej oddalenie w całości; w przypadku uznania, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 188 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na rzecz organu od Stowarzyszenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. Minister wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. prawo wniesienia odwołania od decyzji ma strona postępowania. Prawa strony przysługują organizacji społecznej jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie ma legitymacji do złożenia odwołania (patrz: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1939/18; wyrok NSA z 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13, wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12).

Odstępstwa od tej reguły muszą wynikać z wyraźnego przepisu prawa, obowiązującego w szczegółowej procedurze administracyjnej. Prawo organizacji ekologicznej do wniesienia odwołania, niezależne od brania przez tę organizację społeczną udziału w postepowaniu przed organem pierwszej instancji, przewiduje art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.). Już po wydaniu zaskarżonego postanowienia do powołanej ustawy wprowadzono unormowania art. 86g ust. ust. 1-4, także przyznające organizacji ekologicznej prawo do wniesienia odwołania w sprawach wskazanych w art. 86g ust. 1, mimo że organizacja nie brała udziału w postepowaniu przed organem pierwszej instancji.

W postępowaniu w przedmiocie wpisania obiektu do rejestru zabytków takich szczególnych przepisów brak.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Stowarzyszenie [...] nie brało udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nr 68/2020 Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 sierpnia 2020 r., nr 68/2020 o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego budynku [...] znajdującego się w [...], przy ul. [...].

Skoro Stowarzyszenie nie było stroną postępowania przed organem pierwszej instancji, to w myśl art. 127 § 1 K.p.a., nie przysługiwało jej prawo złożenia odwołania. Należy podkreślić, że nie wystąpiła sytuacja procesowa będąca przedmiotem orzekania w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07, na który to wyrok powołał się Sąd pierwszej instancji. Wniosek został przez Stowarzyszenie złożony po wydaniu decyzji. Tymczasem w powołanym wyroku stwierdzono, że gdy wniosek organizacji społecznej o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. został złożony w toku postępowania administracyjnego i przed jego ostatecznym zakończeniem, nie staje się on bezprzedmiotowy mimo formalnie ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie w sprawie.

Pogląd, według którego, złożenie przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest możliwe po wydaniu decyzji kończącej postępowanie, w tym także w terminie do wniesienia odwołania, jest sprzeczny z rozumieniem art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. przedstawionym powyżej. Żądanie organizacji społecznej, dopuszczenia do udziału w postępowaniu, może być złożone wyłącznie w toczącym się postępowaniu, a zatem od momentu jego wszczęcia do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie. W szczególności nie jest dopuszczalne wniesienie takiego żądania w okresie od dnia wydania takiej decyzji do dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2024, pkt 8 do art. 31 i powołany tam, a wskazany już powyżej wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1939/18).

Konsekwentnie z przywołanym stwierdzeniem, w cytowanej wypowiedzi zawartej w Komentarzu aktualizowanym, argumentowano w innym miejscu uwag do art. 31 K.p.a., że "Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, a zatem w postępowaniu zwykłym przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak i w tzw. postępowaniach nadzwyczajnych (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 227), od daty wszczęcia postępowania do daty wydania decyzji w danej instancji" (op. cit. pkt 12).

Autor Komentarza aktualizowanego stwierdził dalej, że "Żądanie organizacji społecznej, o którym mowa, należy rozpatrzyć przed dniem zakończenia postępowania w danej instancji. Powinno ono być zgłoszone w toku postępowania; żądanie to wniesione do organu po zakończeniu postępowaniu w pierwszej instancji jest bezskuteczne w stosunku do tej instancji, powinno być jednak rozpatrzone przez organ odwoławczy, gdy strona (podkreślenie autora niniejszego uzasadnienia) wniesienie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Żądanie zaś wniesione po wydaniu przez organ administracji publicznej decyzji w wyniku odwołania jest bezskuteczne, chyba że organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, wówczas podlega ono rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji" (op. cit. pkt 13).

W takim kontekście odczytać należy przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonego wypowiedź zawartą w Komentarzu aktualizowanym: "Zatem tylko organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może skutecznie złożyć odwołanie od decyzji wydanej w tym postępowaniu, chyba że organ administracji publicznej naruszył obowiązek wynikający z art. 31 § 4. W takiej sytuacji jest obowiązany rozpatrzyć odwołanie organizacji społecznej, której nie zawiadomił o wszczęciu postępowania na podstawie tego przepisu" (op. cit. pkt 20).

Zastrzeżenie wyrażone w ostatnim zdaniu pozostaje w sprzeczności z wywodem dotyczącym dopuszczalności wniesienia odwołania przez organizację społeczną, uwarunkowanej tym, czy organizacja została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony przed zakończeniem postępowania w pierwszej instancji.

Konieczne jest spostrzeżenie, że wypowiedź ta nie może być odczytywana w oderwaniu od głównego wątku rozważań zamieszczonych przez Autora w punkcie 20. Uwagi w tym fragmencie odnoszą się zaś do relacji między uprawnieniami samej strony w zakresie dysponowania żądaniem, a prawami organizacji, które czynności dyspozycyjnych nie obejmują.

Ewentualne ustalenie, że organ naruszył obowiązki wynikające z art. 31 § 4 K.p.a., a także z art. 9 ust. 3a i ust. 3b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma wpływu na ocenę, czy organizacja społeczna jest stroną uprawnioną do wniesienia odwołania, który to wymóg wynika z art. 127 § 1 K.p.a.

Organizacja społeczna uzyskuje możliwość dokonywania czynności procesowych na prawach strony z chwilą dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Dopuszczenie to przybiera formę postanowienia, przy czym nie jest wykluczone także dopuszczenie faktyczne (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1621/16). Jest to sytuacja odmienna od tej, w której strona mająca interes prawny, a więc charakteryzująca się cechami materialnoprawnymi, nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wówczas organ odwoławczy, o ile odwołanie zostało wniesione w terminie, jest uprawniony do dokonania kwalifikacji prawnej statusu odwołującego się z punktu widzenia interesu prawnego lub obowiązku, a w następstwie uznania, że odwołanie wniosła strona w rozumieniu materialnoprawnym, która nie brała udziału w postępowaniu.

W przypadku organizacji społecznej uzyskanie uprawnień strony następuje w drodze szczególnej procedury określonej w art. 31 § 2 K.p.a., która nie podlega weryfikacji organu odwoławczego poza przewidzianym w art. 31 § 2 K.p.a. rozpoznaniem zażalenia od postanowienia odmownego.

Natomiast konsekwencje ewentualnych naruszeń w zakresie czynności uznaniowej przewidzianej w art. 31 § 4 K.p.a. a także w zakresie powiadomień, o których mowa w art. 9 ust. 3a i ust. 3b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mogą stanowić kanwę dla podejmowania przez organizację innych środków obrony, o ile takie środki o charakterze procesowym, z uwagi na dyspozycyjny charakter czynności odwoławczych, system prawa przewiduje. Pozostaje to poza zakresem niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a..