Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3190/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 81c
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 84, art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K., M.K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2666/19 w sprawie ze skargi M. K., M. K. i K. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 4 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 18 marca 2020 r., VII SA/Wa 2666/19, oddalił skargę M. K., K. K. i M. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (PINB) na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.) nałożył na K. K., M. K., M. K. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] w [...] uwzględniającej:

1. Określenie stanu technicznego budynku, z uwzględnieniem badań kontrolnych poszczególnych elementów konstrukcyjnych, badanie mechaniczno-strukturalne wbudowanych elementów, inwentaryzacji uszkodzonych elementów konstrukcyjnych i ogólnobudowlanych ze wskazaniem procentowego stopnia zużycia poszczególnych elementów konstrukcyjnych, analizę stateczną elementów i ustroju konstrukcyjnego,

2. Określenie szczegółowego zakresu prac remontowych lub rozbiórki wraz z analizą kosztów wykonania wybranego zakresu prac pod kątem opłacalności remontu lub konieczności rozbiórki z uwzględnieniem położenia budynku w bliskiej odległości od sieci energetycznej wysokiego napięcia,

3. W przypadku konieczności wykonania niezbędnych robót remontowych i zabezpieczających należy określić szczegółowy zakres robót, kolejność, technologię, sposób ich prowadzenia oraz czas trwania, określić obszar oddziaływania ww. robót, przedstawić uzgodnienia z zarządcą/właścicielem terenu znajdującego się w obszarze oddziaływania robót remontowych i zabezpieczających obiekt,

4. W przypadku konieczności rozbiórki obiektu przekazać organowi komplet uzgodnień robót rozbiórkowych obiektu, z zarządcą/właścicielem terenu znajdującego się w obszarze oddziaływania robót rozbiórkowych obiektu, określić obszar oddziaływania robót rozbiórkowych, określić przewidywany czas trwania robót rozbiórkowych,

- w terminie do dnia 31 października 2019 r. Ekspertyza techniczna winna być również opracowana przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do właściwej izby samorządu zawodowego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB), po rozpatrzeniu zażalenia skarżących od ww. rozstrzygnięcia, postanowieniem z dnia 4 października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. Odwołując się do art. 81c ust. 2 P.b. MWINB wyjaśnił, że przepis ten stanowi regulację określającą tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Wymienione uprawnienia umożliwiają zebranie materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ nakładający obowiązek musi zatem wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące: jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. W rozstrzyganej przez organy nadzoru budowlanego sprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r. przeprowadzono czynności kontrolne podczas których stwierdzono, że na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] [...] w [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, "dach budynku zawalony, ubytki cegieł w ścianach oraz gzymsie. Tynk wapienny odspojony od ścian. Ściana od frontu działki, tj. od ul. [...] częściowo zawalona. Stolarka okienna z powybijanymi szybami. Drzwi wejściowe na ganek otwarte z powybijanymi szybami. Zarwane stropy drewniane. W budynku widoczne wyrastające drzewa i krzewy. Budynek stoi na ogrodzonej działce." Podczas kontroli M. K. oświadczył, że "zły stan budynku jest spowodowany linią energetyczną 220 V przechodzącą przez środek nieruchomości oraz nad budynkiem przez to uniemożliwia mi jak i rodzinie odbudowę domu, remontu domu jak i uruchomienie sprzętu budowlanego. Linia ta uniemożliwi także sprzedaż nieruchomości. Podjęcie próby zdjęcia przewodów nad działką jest niemożliwe, ze względu na działania zakładu energetycznego". Nałożony obowiązek określenia zakresu robót w celu usunięcia nieprawidłowości oraz ocena opłacalności remontu budynku mieszkalnego znajduje uzasadnienie w art. 81c ust. 2 P.b. W zaistniałym stanie faktycznym stan techniczny obiektu budzi uzasadnione wątpliwości.

Dalej MWINB wskazał, że z prawem własności są związane określone prawa, ale również i obowiązki leżące po stronie właściciela (lub współwłaścicieli), w tym wynikające z przepisów prawa administracyjnego. To właściciele mają obowiązek użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych ani sprawności technicznej, a co za tym idzie na swój koszt sporządzić stosowną ekspertyzę. Z akt sprawy wynika, że sporny budynek jest w złym stanie technicznym. PINB nie jest w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Ponadto na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić czy budynek należy zakwalifikować do rozbiórki czy też należy wykonać jego kapitalny remont. Dokonanie ustaleń stanu faktycznego w powyższym zakresie możliwe jest jedynie poprzez uzyskanie stosownego opracowania technicznego, sporządzonego przez osobą posiadającą właściwe uprawnienia budowlane oraz w wyniku dokonania stosownych pomiarów i obliczeń, których organy nadzoru budowlanego nie są w stanie wykonać we własnym zakresie. Zapisy ekspertyzy technicznej pozwolą na podjęcie dalszych czynności z zakresu nadzoru budowlanego, a te będą podyktowane treścią dokumentacji technicznej.

W ocenie MWINB postanowienie PINB ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego, ma jedynie na celu wyjaśnienie przez organ okoliczności sprawy celem podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. W sytuacji stwierdzonego zagrożenia bezpieczeństwa spowodowanego nieprawidłowym stanem technicznym budynku jedynym słusznym i właściwym rozwiązaniem jest skierowanie nakazu wynikającego z rozstrzygnięcia do aktualnych właścicieli obiektu, co w dalszej kolejności pozwoli na podjęcie konkretnych działań celem wyeliminowania występującego obecnie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi. Ekspertyza będzie opracowaniem zawierającym propozycje rozwiązania wskazanych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości. Organ powiatowy właściwie zdaniem MWINB wskazał, że opracowanie powinno przesądzać, czy możliwy jest remont budynku czy też należy orzec o jego rozbiórce (z uwzględnieniem położenia budynku w bliskiej odległości od sieci energetycznej wysokiego napięcia).

MWINB wskazał, że egzemplarz postanowienia PINB znajdujący się w aktach sprawy posiada datę 22 sierpnia 2019 r. Brak tej daty na egzemplarzach skarżących (który nie został poparty żadnym dowodem) nie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia i nałożonego obowiązku, jak również nie uniemożliwił skarżącym złożenia środka zaskarżenia. Omawiane postępowanie prowadzone jest w sprawie stanu technicznego i na obecnym jego etapie nie zostało przesądzone w oparciu o jaki przepis z rozdziału VI Prawa budowlanego organ wyda rozstrzygnięcie. Zarzut naruszenia art. 67 P.b. jest więc w ocenie organu na obecnym etapie postępowania nieuzasadniony.

W ocenie MWINB na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., skoro postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, a jego wydanie służy realizacji zasad wynikających z ww. przepisów prawa procesowego.

Skargą K. K., M. K. i M. K. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 81c ust. 2 P.b. poprzez jego zastosowanie i jednocześnie pominięcie faktu, że przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 k.p.a. i nie powinien być nadużywany, albowiem naraża skarżących na poniesienie istotnych wydatków związanych ze zleceniem sporządzenia we własnym zakresie i na własny koszt ekspertyz techniczno-budowlanych, co ma miejsce w niniejszej sprawie gdyż PINB ani MWINB nie wykazały, jakoby nie dysponowały środkami pozwalającymi na poczynienie ustaleń faktycznych w przedmiocie oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w [...]; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez PINB w uzasadnieniu postanowienia dlaczego nałożył na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy w sytuacji gdy: takie uprawnienie wynikające z treści art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter fakultatywny i winno być stosowane jedynie w szczególnych przypadkach; organ nie uzasadnił dlaczego wątpliwości opisanych w przedmiocie opinii nie mógł wyjaśnić we własnym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że jest ona niezasadna.

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie decyzją z dnia 11 września 2018 r. nr [...] PINB nakazał skarżącym (na podstawie art. 66 P.b.) usunięcie nieprawidłowości mogących zarażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia oraz wpływających na niewłaściwy stan techniczny przedmiotowego budynku poprzez umieszczenie na nim tablic informujących o jego stanie oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń. Skarżący odwołali się od tego rozstrzygnięcia, zaś MWINB decyzją z dnia 8 listopada 2018 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na zły stan technicznym budynku, podkreślając jednak to, że organ powiatowy winien dokonać jego kompleksowej oceny. Organ odwoławczy zaznaczył, że jeśli zgromadzony materiał dowodowy nie będzie wystarczający należy rozważyć konieczność nałożenia na współwłaścicieli budynku mieszkalnego obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie. Skarżący nie zakwestionowali tej decyzji. Przywołane okoliczności mają istotne znaczenie dla oceny zasadności rozstrzygnięć PINB i MWINB.

Sąd podkreślił, że skorzystanie przez organ z art. 81c ust. 2 P.b. powinno następować z dostateczną rozwagą, tak aby nie obciążać m.in. właścicieli nieruchomości zbędnymi, z celowościowego punktu widzenia, kosztami ekspertyz technicznych. Skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy, który przygotuje odpowiednią opinię, musi więc odnosić się jedynie do takich sytuacji, w których wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca do dokonania kompleksowej oceny stanu technicznego budynku. Norma z art. 81c ust. 2 P.b. może być tym samym stosowana wtedy, kiedy wiedza pracowników organu, środki, którymi dysponują (np. finansowe ale także i techniczne), nie będą wystarczające do samodzielnego dokonania ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter kontrolny i dowodowy. Nie rozstrzyga ono sprawy co do jej istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie.

Mając to na względzie Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji co do konieczności pozyskania stosownej ekspertyzy technicznej w trybie i na zasadach określonych w art. 81c ust. 2 P.b. Stwierdził, że zły stan techniczny obiektu nie może być w sprawie w ogóle kwestionowany. Dobitnie i samoistnie świadczy o tym protokół z kontroli obiektu przeprowadzonej przez PINB, opis jego stanu oraz załączone do akt zdjęcia. Stan techniczny budynku jest więc co najmniej alarmowy, a przebywanie w nim już na pierwszy rzut oka zagraża bezpieczeństwu osób i mienia. Nie ma podstaw do kwestionowania dokonanych ustaleń organu I instancji wskazujących na brak pokrycia dachowego, odparzeń tynku, znaczne uszkodzenia stolarki okiennej i drzwiowej, brakujące cegły. Ustalenia te potwierdzają zły stan budynku.

Zdaniem Sądu organy słusznie dają prymat potrzebie zachowania obiektu a nie jego rozbiórki. Zasadą jest bowiem to, że w przypadku złego stanu technicznego obiektu należy poszukiwać tego rodzaju rozwiązań, które doprowadzą w pierwszej kolejności do jego naprawy i zachowania w przestrzeni publicznej, dopiero zaś w razie braku takiej możliwości orzekać należy rozbiórkę prowadzącą do zakończenia bytu obiektu. Z tych też powodów w ocenie Sądu organy słusznie dążą do ustalenia, czy z uwagi na stan techniczny ale również i położenie budynku możliwe jest jego uratowanie i gruntowna naprawa. Działania te, choć nie można przesądzić ostatecznego kierunku sprawy, Sąd ocenił jako prawidłowe i uzasadnione.

Dalej Sąd zaznaczył, że skarżący zdają się zapominać, że to właśnie oni, a nie organ, są zobowiązani do należytej dbałości o stanowiący ich własność obiekt. Jeżeli więc nie chcą się nim dalej zajmować, mogą go jako osoby wyposażone w najdalej idące uprawnienia, rozebrać. Jednakże istnienie obiektu w takim stanie jak zastany nie może być przez organy tolerowane już chociażby z powodu czysto potencjalnego zagrożenia, jakie może stwarzać. Sąd dodał przy tym, że pierwotnie sformułowane przez PINB nakazy, które zmierzały jedynie do zabezpieczenia obiektu, zostały uchylone na skutek odwołania wniesionego przez skarżących. Kasacyjna decyzja MWINB wskazująca na potrzebę ustalenia szczegółów technicznych i ewentualną konieczność skorzystania z opinii technicznej specjalisty nie została jednak zaskarżona do sądu administracyjnego. W jej kontekście Sąd ocenił dalsze działania PINB, a następnie MWINB jako prawidłowe.

Zdaniem Sądu, z uwagi na zakres robót jakie należy wykonać przy tym obiekcie celem jego uratowania, zachodzi potrzeba zbadania statyki, wskazania ewentualnych specjalistycznych robót budowlanych, czy wreszcie dokonania gruntownej oceny tego, czy konstrukcja obiektu nadaje się do uratowania. Jest zatem dla Sądu oczywiste, że wiedzę w tym zakresie posiada podmiot zewnętrzny, uprawniony do oceny stanu technicznego obiektu. Organy zasadnie więc w ocenie Sądu przyjęły, że owej oceny nie mogą dokonać samodzielnie. Już sama skala i zakres niezbędnych ocen obiektu wymaga sporządzenia jej przez specjalistę, dysponującego stosowną wiedzą kierunkową, a także niezbędnymi narzędziami, umożliwiającymi przeprowadzenie chociażby oceny stanu materiałów, z których wzniesiony jest sporny obiekt, który przez wiele lat bez zabezpieczenia wystawiony był na działanie czynników atmosferycznych. Z tego względu w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 P.b. poprzez nałożenie obowiązku na skarżących a nie dokonanie samodzielnej oceny organu nie jest zasadny.

W ocenie Sądu chybione są uwagi skarżących wskazujące, że organ winien skorzystać z możliwości jakie daje mu art. 84 § 1 k.p.a. a nie art. 81c ust. 2 P.b. Sąd stwierdził, że zawoalowany sens tego zarzutu skarżących polega na próbie przerzucenia ciężaru sporządzenia opinii o stanie technicznym obiektu z jego właścicieli na organ prowadzący postępowanie. Twierdzenie o konieczności zastosowania art. 84 § 1 k.p.a. jest w realiach niniejszej sprawy zdaniem Sądu chybione. Przepisy prawa budowlanego posiadają własną, szczegółową regulację prawną, którą należy stosować w ramach spraw prowadzonych na podstawie przepisów prawa budowlanego, o ile zachodzą przesłanki w niej uregulowane. Sąd przypomniał, że zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest rzeczywiście art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Jednakże art. 81c ust. 2 P.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. i należy go stosować w stanach faktycznych i okolicznościach w nim przewidzianych. W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że spełniona jest przesłanka z art. 81c ust. 2 P.b. (zły stan techniczny obiektu) i zachodzi konieczność pozyskania opinii specjalisty, której nawet tak wyspecjalizowane organy jak PINB czy MWINB nie mogą zastąpić własnymi rozważaniami. Z tych wszystkich przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Skargą kasacyjną M. K., K. K. i M. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku, polegające na nie odniesieniu się co do zarzutu, iż przepis art, 81 c ust. 2 P.b. powinien być stosowany jedynie wyjątkowo, wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Niestety w ślad za organem Sąd poprzestał jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że poczynienie tych ustaleń przez organ jest niemożliwe, nie podejmując nawet próby wyjaśnienia dlaczego, tzn. czy organ posiada braki kadrowe, czy są wymagane takie informacje, których pracownicy organu nie posiadają. Okoliczności, o których pisze Sąd, wymagające wyjaśnienia, należą do zakresu inżynierii budownictwa, a specjaliści tej dziedziny niewątpliwie są zatrudnieni w organie i mogliby przygotować stosowną ekspertyzę. Brak tego elementu uzasadnienia, sugeruje, że Sąd I instancji nie poddał go stosownej analizie, co mogło mieć przełożenie na zapadłe orzeczenie.

b) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organ I i II instancji w uzasadnieniu postanowienia dlaczego nałożył na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy w sytuacji gdy:

- takie uprawnienie wynikające z treści art. 81 c ust. 2 P.b. ma charakter fakultatywny i winno być stosowane jedynie w szczególnych przypadkach;

- organ nie uzasadnił dlaczego wątpliwości opisanych w przedmiocie opinii nie mógł wyjaśnić we własnym zakresie, wszak organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego w celu wypełniania obowiązków ustawowych zatrudnia pracowników dysponujących ponadprzeciętną wiedzą z zakresu prawa budowlanego i mających uprawnienie do samodzielnego ustalania istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 81 c ust. 2 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i jednocześnie pominięcie faktu, że przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § k.p.a. i nie powinien być nadużywany, albowiem naraża stronę na poniesienie istotnych wydatków związanych ze zleceniem sporządzenia we własnym zakresie i na własny koszt ekspertyz techniczno-budowlanych, co ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż organ I ani II instancji nie wykazał, jakoby nie dysponował środkami pozwalającymi na poczynienie ustaleń faktycznych w przedmiocie oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w [...]. Sąd I instancji również nie wyjaśnił rzekomej konieczności zastosowania tego przepisu.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także postanowienia organu I i II instancji, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było ostateczne postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Podstawą materialnoprawną tego rozstrzygnięcia była norma art. 81c ust. 2 P.b., która stanowi, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Przepis art. 81c ust. 2 P.b. wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa - (patrz wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r. II OSK 2562/20).

Nie jest sporne w niniejszej sprawie i nie kwestionuje tego skarga kasacyjna, iż przedmiotowy budynek mieszkalny, co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, znajduje się w złym stanie technicznym albowiem dach tego budynku jednorodzinnego jest zawalony, występują ubytki cegieł w ścianach oraz gzymsie. Tynk wapienny pozostaje odspojony od ścian. Ściana od frontu działki, tj. od ul. [...], pozostaje częściowo zawalona. Stolarka okienna ma powybijane szyby, zaś drzwi wejściowe na ganek otwarte z powybijanymi szybami. Ujawniono również zarwane stropy drewniane a w samym budynku widoczne wyrastające drzewa i krzewy. Budynek stoi na ogrodzonej działce. Nie jest także kwestionowane, iż przez środek nieruchomości oraz nad spornym budynkiem przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia. Powyższe potwierdza protokół z kontroli obiektu przeprowadzonej przez PINB, opis jego stanu oraz załączone do akt zdjęcia. Stan techniczny budynku jest więc, co słusznie zaakcentował Sąd pierwszej instancji, co najmniej alarmowy, a przebywanie w nim już na pierwszy rzut oka zagraża bezpieczeństwu osób i mienia. W tej sprawie organy nadzoru budowlanego powzięły zatem uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] [...]. co w pełni uzasadniało wydanie postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 P.b.

To postanowienie zobowiązywało skarżących do przedłożenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku mieszkalnego, uwzględniającej w szczególności: określenie stanu technicznego budynku z uwzględnieniem badań kontrolnych poszczególnych elementów konstrukcyjnych, badanie mechaniczno-strukturalne wbudowanych elementów, inwentaryzacji uszkodzonych elementów konstrukcyjnych i ogólnobudowlanych ze wskazaniem procentowego stopnia zużycia poszczególnych elementów konstrukcyjnych, analizę stateczną elementów i ustroju konstrukcyjnego, określenie szczegółowego zakresu prac remontowych lub rozbiórki wraz z analizą kosztów wykonania wybranego zakresu prac pod kątem opłacalności remontu lub konieczności rozbiórki z uwzględnieniem położenia budynku w bliskiej odległości od sieci energetycznej wysokiego napięcia, w przypadku konieczności wykonania niezbędnych robót remontowych i zabezpieczających należy określić szczegółowy zakres robót, kolejność, technologię, sposób ich prowadzenia oraz czas trwania, określić obszar oddziaływania ww. robót itp.

Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Niemniej jednak art. 81c ust. 2 P.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. i to właśnie norma art. 81c ust. 2 P.b. ma zastosowanie w okolicznościach tej sprawy skoro wyposaża organy w tym wypadku nadzoru budowlanego w uprawnienie do żądania od uprawnionych podmiotów dostarczenia ocen technicznych i ekspertyz. Takie ukształtowanie tej instytucji prawa budowlanego jest przy tym uzasadnione szerokim zakresem uprawnień organów nadzoru budowlanego. Tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis art. 81c ust. 2 P.b. jako przepis szczególny wobec normy art. 84 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w tej sprawie. Podgląd ten jest w pełni podzielany przez Sąd odwoławczy, zatem nie pozwala uznać za usprawiedliwiony zarzut wniesionego środka odwoławczego, wadliwego zastosowania art. 81c ust. 2 P.b. (zarzut nr 2 naruszenia prawa materialnego). Odmienne stanowisko skarżących w tym zakresie stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

Należy podkreślić, iż przy ocenie zasadności żądania ekspertyzy przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających odpowiednią wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Przepis art. 81c ust. 2 P.b. winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.

Przy uwzględnieniu powyższych uwarunkowań Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze szeroki zakres wskazanych wyżej czynności jakie należy wykonać przy opracowywaniu zleconej ekspertyzy technicznej spornego budynku mieszkalnego, uznał, iż pracownicy PINB w Pruszkowie, co przecież trafnie przyznał organ odwoławczy w tej sprawie, nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Przede wszystkim stanowisko to zasługuje na pełną aprobatę bowiem w okolicznościach tej sprawy należy wykonać specjalistyczne obliczenia statyki domu. Stateczność konstrukcji i jej elementów polega na zachowywaniu przez nie trwałej równowagi statycznej pod działaniem obciążenia zewnętrznego. Podobnie jest z ustaleniem co do wymaganych obliczeń w zakresie elementów konstrukcyjnych samego obiektu, czy tak jak podniósł to Sąd pierwszej instancji sporny obiekt nadaje się do uratowania. Zatem należy w pełni podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że wiedzę w powyższym zakresie posiada podmiot zewnętrzny, uprawniony do oceny stanu technicznego obiektu. Zdaniem Sądu odwoławczego w sprawie tej, przy uwzględnieniu zakresu przedmiotowej ekspertyzy technicznej w szczególności co do wymaganych obliczeń statycznych i konstrukcyjnych, słusznie przyjęto, że musi opracować ją osoba, która posiada wiedzę ponadprzeciętną. Nadto, na co należy dodatkowo zwrócić uwagę, w tej sprawie w kwestionowanym postanowieniu wskazano na to, by przy zakresie prac remontowych czy rozbiórki uwzględnić fakt położenia budynku w bliskiej odległości od sieci energetycznej wysokiego napięcia. W tym zakresie również musi wypowiedzieć się osoba mająca ponadprzeciętną wiedzę i ustalić, co jest niewątpliwie decydujące, czy generalnie w tych okolicznościach sprawy dopuszczalne jest podejmowanie dalszych działań przy spornym budynku opisanych w kwestionowanym postanowieniu. Takich ustaleń nie mogą dokonać we własnym zakresie pracownicy PINB w Pruszkowie.

Powyższe stanowisko powoduje, iż zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w petitum skargi kasacyjnej jako nr 1 lit a i lit. b nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zajął jednoznaczne stanowisko co do zarzutu, iż przepis art. 81c ust. 2 P.b. powinien być stosowany wyjątkowo, i w realiach tej sprawy przyznał, że tenże przepis ma wprost zastosowanie i wyjaśnił przesłanki tego stanowiska. Sąd nie uznał również by w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w opisywanym skargą kasacyjną zakresie. Nie sposób uznać, by w realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z zawartej w tym przepisie normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14, funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niewątpliwie podstawowym warunkiem możliwości kontroli instancyjnej jest zawarcie w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., wśród których szczególne znaczenie należy przypisać wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniu.

Po lekturze uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można bowiem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że pisemne motywy wyroku - z powodów wskazanych w skardze kasacyjnej - nie odpowiadają wymogom ustawowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie to spełnia wymogi wzorca zrekonstruowanego na podstawie przywołanego przepisu prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jaki stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji przyjął dla swej oceny oraz jakie powody zadecydowały, że za prawidłowe Sąd ten uznał nałożenie na skarżących w trybie art. 81c ust. 2 P.b. obowiązku przedłożenia przedmiotowej ekspertyzy technicznej Z kolei sam fakt nieodniesienia się do wszystkich zarzutów skargi nie przesądza a priori, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Choć przepis ten należy wprawdzie tak interpretować, że Sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, nie można jednak uznać, że sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2015 r., I FSK 2148/13), a tak właśnie jest w tej sprawie. Uzasadnienie wyroku nie jest bowiem miejscem na polemikę Sądu ze stroną skarżącą.

Tym samym, skoro w niniejszej sprawie, co słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji, zaszły podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia i dostarczenia kwestionowanej ekspertyzy technicznej, a uczyniono to zarówno w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego jak i normami procedury administracyjnej, to wydane w sprawie postanowienie mające charakter kontrolny i dowodowy w pełni odpowiadało prawu, stąd też Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił wniesioną skargę w trybie przepisu art. 151 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna, która z podanych wyżej przesłanek nie mogła doprowadzić do zmiany wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska, podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.