Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 704/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 42, art. 91
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 1, art. 13,
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Asesor WSA Adam Osik, Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pucku na uchwałę Rady Miasta Jastarni z dnia 26 stycznia 2015 r., nr V/26/2015 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym oraz zwrotów kosztów związanych z podróżą służbową stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 26 stycznia 2015 r. Rada Miasta Jastarni – działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwanej dalej: "u.s.g.") oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (t.j.: Dz.U. z 2000 r., poz. 710) w zw. z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (t.j.: Dz. U. z 2000 r., poz. 800 ze zm.) - podjęła uchwałę nr V/26/2015 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym oraz zwrotów kosztów związanych z podróżą służbową.

Uchwała zawierała następujące postanowienia:

§1

1. Ustala się miesięczne zryczałtowane diety w wysokości:

a) dla przewodniczącej Rady - 1.000,00 zł

b) dla wiceprzewodniczących Rady - 600,00 zł

c) dla przewodniczących komisji stałych Rady - 700,00 zł

d) dla radnych pracujących w dwóch i więcej komisjach - 500,00 zł

e) dla radnych pracujących w jednej komisji - 400,00 zł

2. Radnemu przysługuje tylko jedna, korzystniejsza dla niego dieta.

§2

Podstawą do wypłaty diety jest udział w posiedzeniach komisji i obradach sesji Rady Miasta Jastarni, potwierdzony każdorazowo podpisem na liście obecności.

Za obecność na posiedzeniu komisji i obradach sesji, uważa się uczestnictwo przynajmniej w 3/4 czasu ich trwania.

W przypadku nieobecności na posiedzeniu sesji lub komisji, której radny jest członkiem miesięczną dietę obniża się o 100,00 zł za każdą nieobecność, z zastrzeżeniem ust. 4.

W przypadku, gdy komisje stałe odbywają wspólne posiedzenie, a radny jest członkiem więcej niż jednej komisji, za nieobecność na wspólnych obradach potrąca się jedną kwotę w wysokości 100,00 zł.

Wysokość potrąceń nie może przekraczać wysokości zryczałtowanej diety.

Zmniejszenie diety, o którym mowa w ust. 3 nie dotyczy radnego delegowanego przez Przewodniczącą Rady, w ramach podróży służbowej, w związku z pełnieniem mandatu radnego.

Diety nie przysługują w okresie corocznej miesięcznej przerwy urlopowej ustalonej przez radnych, w rocznym planie pracy Rady Miasta, z zastrzeżeniem ust. 8.

Jeżeli w okresie urlopowym zostanie zwołana sesja nadzwyczajna Rady, radnym przysługuje 20 % diety zryczałtowanej.

9. Wypłaty diet, na podstawie list obecności przy uwzględnieniu ewentualnych potrąceń dokonuje Referat Finansowy na wskazany przez radnego rachunek bankowy lub w kasie Urzędu Miasta w terminie do 10 dnia każdego miesiąca, za miesiąc poprzedni.

§3

Radnym przysługuje zwrot kosztów podróży służbowych w przypadku delegowania ich przez Przewodniczącego do wykonania zadania mającego bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu, poza miejscowość, w której znajduje się siedziba rady, według maksymalnych stawek za jeden kilometr przebiegu, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (t.j.: Dz. U. z 2002 r., Nr 27, poz. 271 ze zm.).

Termin, miejsce wykonania zadania oraz miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej określa Przewodnicząca Rady w poleceniu wyjazdu służbowego.

W stosunku do Przewodniczącej Rady Miasta czynności, o których mowa w ust. 1 dokonuje I Wiceprzewodnicząca Rady Miasta lub II Wiceprzewodnicząca Rady Miasta.

§4

Traci moc uchwała Nr VII/33/2007 Rady Miasta Jastarni z dnia 13.04.2007 r. w sprawie ustalenia wysokości zryczałtowanych diet radnym oraz ustalenia zwrotu kosztów przejazdu w podróży służbowej radnego.

§5

Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Jastarni.

§6

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty i ma zastosowanie od dnia 1 lutego 2015 r.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że przy ustalaniu wysokości zryczałtowanych diet radnych uwzględnił konieczność regulacji ewentualnych absencji radnych w sprawowaniu mandatu i uczestniczeniu w posiedzeniach lub obradach w aspekcie finansowym, ograniczenia wydatków budżetowych w związku z planowaną przerwą urlopową, a także rekompensatę kosztów wykonywania mandatu, w związku z wkładem i zaangażowaniem osób sprawujących funkcje w Radzie Miasta.

Prokurator Rejonowy w Pucku zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1/ art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 - zwanej dalej: "u.o.a.n.") poprzez zaniechanie opublikowania uchwały nr V/26/2015, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym,

2/ art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 1 oraz ust. 3 uchwały V/26/2015 z dnia 26 stycznia 2015 r. zapisu, że podstawą wypłaty diety jest udział w posiedzeniach komisji i obradach sesji Rady Miasta Jastarni, zaś w przypadku nieobecności na posiedzeniu sesji lub komisji dokonuje się potrącenia o 100 zł za każdą nieobecność, co powoduje, że ustalona w ten sposób dieta nie ma charakteru rekompensującego utracone przez radnego zarobki, a stanowi w istocie wynagrodzenie za pracę, a także brak zapisów regulujących kwestie dotyczące potrącenia diety za każdy dzień niewykonywania poszczególnych funkcji związanych z pełnieniem mandatu radnego, co spowodowało niewypełnienie delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w dniu 26 stycznia 2015 r. Rada Miasta Jastarni podjęła uchwałę w sprawie ustalania wysokości i zasad wypłacania diet radnym oraz zwrotu kosztów związanych z podróżą służbową.

W § 1 tej uchwały ustalono zryczałtowaną dietę dla radnych w wysokości procentowej od diety maksymalnej, w zależności od pełnionej funkcji. W § 2 ust. 1 wskazano, że podstawą do wypłaty diety jest udział w posiedzeniach komisji i obradach sesji Rady Miasta Jastarni, potwierdzony każdorazowo podpisem na liście obecności. W ust. 3 wskazano, że w przypadku nieobecności na posiedzeniu sesji lub komisji, której radny jest członkiem miesięczną dietę obniża się o 100 zł za każdą nieobecność. W § 3 powtórzono przepis ustaw wskazując, że radnemu delegowanemu przez Przewodniczącego Rady Gminy w związku z wykonywaniem mandatu radnego przysługuje zwrot koszów podróży służbowych na zasadach określonych w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych. Natomiast w § 6 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty i ma zastosowanie od dnia 1 lutego 2015 r.

Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd zgodnie, z którym uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego (m.in. wyrok NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; a także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15). Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawierają przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Tym samym zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie.

Ponadto Prokurator podniósł, że dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą, ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić swoisty ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę wynikającego z obecności na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Jakkolwiek w świetle obecnie panujących poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych delegacja ustawowa z art. 25 ust. 4 u.s.g. nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtu, to podejmując taką uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w wysokości diety za dany okres wszystkich jego obowiązków, tzn. nie tylko udziału w posiedzeniach rady czy komisji. W kwestionowanej uchwale co prawda zawarto pewne regulacje, jednakże nie mają one charakteru kompleksowego. Niewątpliwie radny realizując swój mandat podejmuje wiele różnych czynności wykraczających poza uczestnictwo w posiedzeniach rady czy komisji. Natomiast z treści uchwały wynika, iż dieta przysługuje wyłącznie za udział w sesjach (skoro jedynie za brak udziału dokonywane są potrącenia). Prokurator podkreślił, że ani w uchwale z dnia 26 stycznia 2015 r. (ani też w zmieniającej ją późniejszych uchwałach) nie przewidziano żadnych innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu na niewykonywanie których mógłby być jej pozbawiony w całości lub w części. Zdaniem Prokuratora jest to rozwiązanie wadliwe.

Prokurator zaznaczył, że słusznie zaakcentowano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 470/22), że określane przez radę powiatu zasady ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet musza zatem uwzględniać rekompensacyjny charakter jego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnie utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Zasady te powinny być więc powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 6 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 369/22) stwierdził, że prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego wyartykułowanego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Jastarni, reprezentowana przez Burmistrza Jastarni, wniosła o uwzględnienie skargi, podzielając zasadność argumentacji Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej także jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola ta sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie natomiast z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Są to w głównej mierze uchwały podjęte z naruszeniem: przepisów prawa miejscowego (np. bez wymaganej statutem opinii komisji organu stanowiącego); przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał; podstawy prawnej podejmowanych uchwał; przepisów prawa ustrojowego; przepisów prawa materialnego (przez ich wadliwą wykładnię); przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 428/22; w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 519/22; w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1083/21; w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1280/21, a także wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21). Nieistotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane – lecz wydaje się, że obejmuje ono naruszenie prawa o drobnym, nieistotnym wręcz charakterze czy mało znaczące dla istoty danego zagadnienia – jak np.: błędy, oczywiste omyłki o charakterze pisarskim i rachunkowym, wskazanie w treści uchwały niewłaściwej podstawy prawnej, jeśli przepis stanowiący rzeczywistą normę kompetencyjną faktycznie istnieje (zob.: Legalis/el - komentarz do art. 91 u.s.g. [w:] P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. I, Warszawa 2023).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała nr V/26/2015 Rady Miejskiej w Jastarni z dnia 26 stycznia 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym oraz zwrotów kosztów związanych z podróżą służbową.

Rozważając wniesioną przez Prokuratora skargę, należy wskazać, że dotyczy ona kwestii podstaw prawnych działania organu władzy publicznej, jaką jest rada gminy. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły i podlegają ogłoszeniu na zasadach określonych w ustawach, co wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. I tak, ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 - dalej także jako "u.o.a.n.") reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej.

Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który został wydany na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego, określający w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania adresatów. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2760/21). Ponadto w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17).

Biorąc powyższe pod uwagę, w niniejszym postępowaniu Sąd podziela pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 356/23).

Wskazać należy, że uchwała Rady Miasta Jastarni w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym oraz zwrotów kosztów związanych z podróżą służbową zawiera normy abstrakcyjne, gdyż diety mają charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą konkretnego, pojedynczego zdarzenia ale mają charakter generalny, gdyż ich adresatem jest każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety czy zwrotu kosztów podróży służbowych w wysokości zależnej od zajmowanego stanowiska w radzie. Ponadto uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady w związku z tym zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

Dodać należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Radny jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego gminy. Samo pełnienie funkcji radnego bądź zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub gminnej administracji.

Zgodnie z art. 13 u.o.a.n. akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Skoro zaskarżona uchwała Rady Miasta Jastarni z dnia 26 stycznia 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym oraz zwrotów kosztów związanych z podróżą służbową, to powinna była zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Tymczasem § 6 tej uchwały stanowi, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty i ma zastosowanie od dnia 1 lutego 2015 r.". Uchwała ta nie została zatem ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym i nie weszła w życie w sposób określony mocą przepisów u.o.a.n. dla aktów prawa miejscowego.

Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenie jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych.

W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała zawierała istotną wadę prawną, polegającą na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (wskazaniu daty dziennej wejścia w życie uchwały pomimo braku jej publikacji w dzienniku urzędowym), to uzasadnia to stwierdzenie, iż uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co z kolei uzasadniało podzielenie w tym zakresie skargi Prokuratora i stwierdzenie nieważności tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu Prokuratora, aby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały wynikała w przedmiotowej sprawie ze sposobu, w jaki ukształtowano w niej system potrąceń diety. Sąd stoi w tym zakresie na stanowisku, że stwierdzając nieważność uchwały w związku z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n, to jest z tego powodu, że zapisy ocenianego aktu, jako całości, nie weszły prawidłowo w życie, Sąd uwzględnił najdalej idący zarzut Prokuratora. W tych okolicznościach rozstrzyganie przez Sąd o szczegółowym kształcie poszczególnych uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale, co do których z opisanych wyżej powodów naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. ma zastosowanie skutek stwierdzenia nieważności ex tunc (tj. od chwili ich podjęcia), nie byłoby w ocenie Sądu uprawnione. Szczególnie, że Sąd nie ma w przedmiotowej sprawie kompetencji, aby związać organ gminy wytycznymi, co do przyszłych rozwiązań jakie organ ten ewentualnie podejmie w ramach nowej uchwały dotyczącej kwestii ustalania zasad i wysokości diet dla radnych.

Jedynie na marginesie przedmiotowej sprawy Sąd może wskazać, że zawarte w ustawie o samorządzie gminnym upoważnienie pozwala na różnicowanie wysokości diet z uwagi na funkcję pełnioną przez radnego, ale też powinno uwzględniać okoliczności związane z tym, czy radny faktycznie wykonywał powiązane ze sprawowaną funkcją obowiązki. Dieta radnego czy przewodniczącego rady nie jest wynagrodzeniem za pracę, gdyż pełnią oni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (czy urzędem gminy/miasta), ani też nawiązaniem z nimi umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14). Przepisy u.s.g. nie regulują wprost tego, za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając ich rekompensacyjny charakter, ustalane w tym zakresie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Nie jest zatem wykluczone ustalenie wysokości diety w formie ryczałtu. Niezależnie od tego zasady ustalania wysokości diety powinny jednak przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego (przewodniczącego rady) obowiązków. W innym przypadku dieta przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, co jest zaprzeczeniem jej rekompensacyjnego charakteru (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2602/21). Niedopuszczalna jest więc sytuacja, gdy radny (przewodniczący rady) otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje on swoich obowiązków, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych należy zatem ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu (przewodniczącemu rady) wszystkich jego obowiązków. W tym zakresie dopuszczalne jest więc uregulowanie w uchwale sytemu potrąceń będących skutkiem obiektywnie stwierdzonego braku wykonywania przypisanych radnemu z racji pełnionej funkcji obowiązków.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).