Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 769/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi R. J. na decyzję Prezesa Zarządu T. w K. sp. z o.o. z dnia [...] w udostępnieniu informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Prezesa Zarządu T. w K. sp. z o.o. na rzecz skarżącego R. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 14 lipca 2022 r. R.J. (dalej: strona, skarżący) zwrócił się do Towarzystwa Budownictwa Społecznego spółki z o.o. [...] (dalej: TBS, spółka)

z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie:

- kopii protokołów posiedzeń i uchwał podejmowanych przez radę nadzorczą spółki

w latach 2021-2022;

- kopii protokołów posiedzeń i uchwał podejmowanych przez zgromadzenie wspólników spółki w latach 2021-2022;

- kopii zaproszeń członków wskazanych organów spółki na posiedzenia tych organów w ww. okresie (po uprzednim zanonimizowaniu danych osobowych, z wyłączeniem danych wnioskodawcy);

- kopii uchwał podejmowanych w przedmiocie zasad ustalania wynagrodzenia członków zarządu i rady nadzorczej spółki od dnia wprowadzenia obowiązku prawnego

w tym zakresie do chwili obecnej z ewentualnym zmianami.

TBS poinformował skarżącego pismem z 1 sierpnia 2022 r., że odpowiedź na wniosek zostanie udzielona po otrzymaniu opinii z kancelarii prawnej, do 15 września 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z 22 listopada 2022 r. sygn. II SAB/Ol 187/22, po rozpoznaniu wniesionej przez skarżącego skargi na bezczynność TBS, zobowiązał spółkę do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

i zasądził od TBS na rzecz skarżącego 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd stwierdził, że co do zasady wnioskowane dane podlegają udostępnieniu,

a jedynie potencjalnie mogą zwierać informacje prawnie chronione, np. ze względu na ochronę prywatności czy tajemnicę przedsiębiorcy. W razie zaistnienia takich przesłanek w pewnym zakresie możliwa byłaby odmowa udostępnienia pewnych informacji zawartych w żądanych dokumentach. Dodał, że możliwe jest też utajnienie pewnych danych w drodze anonimizacji.

Decyzją z 27 grudnia 2022 r. Prezes TBS, powołując się na art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu stwierdził, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych, a skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego

w ich uzyskaniu. Dodał, że część informacji objętych wnioskiem jest znana skarżącemu, który sprawował funkcję prezesa zarządu TBS. Podniósł ponadto, że wniosek dotyczy jedynie indywidualnego interesu skarżącego i uzyskaniu informacji na potrzeby innego toczącego się postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z 4 maja

2023 r. sygn. II SA/Ol 179/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżącego na ww. decyzję TBS, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od prezesa zarządu TBS na rzecz skarżącego 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd wskazał, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania

i zanonimizowania dokumentów, czy innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego. Wymogu tego nie spełniało ogólnikowe powołanie się na konieczność przeszukania zbioru danych, bez doprecyzowania, o jaką konkretnie ilość dokumentów chodzi. Sąd stwierdził, że w tej sytuacji przedwczesna była ocena organu co do charakteru wnioskowanej informacji. Wywiódł również, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmownej bez uprzedniego wezwania wnioskodawcy do wykazania przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skoro organ uznał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a istnienie kwalifikowanego interesu publicznego nie wynika z treści wniosku, powinien był wezwać skarżącego do jego wykazania.

Pismem z 24 maja 2023 r. TBS wezwał skarżącego do wykazania, w terminie

7 dni od daty doręczenia wezwania, że uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W piśmie z 31 maja 2023 r. skarżący stwierdził, że żądane informacje publiczne nie mają charakteru informacji przetworzonej i bezpodstawne jest żądanie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wyjaśnił ponadto, że konieczność pozyskania żądanych dokumentów wynika ze skierowanych przez najemców lokali TBS do skarżącego - byłego prezesa zarządu spółki - pytań o sytuację prawną i finansową spółki oraz

o wyjaśnienie m.in. kosztów funkcjonowania spółki i podstaw wzrostu czynszów wprowadzonych od 1 lipca 2022 r. Stwierdził, że uzyskanie dostępu do uchwał i protokołów z posiedzeń organów spółek finansowanych z publicznych środków leży w ważnym interesie publicznym.

Decyzją z 19 czerwca 2023 r. TBS ponownie, powołując się na art. 16 ust. 1 i z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej przez udostepnienie kopii:

- protokołów posiedzeń i uchwał rady nadzorczej spółki podejmowanych w latach 2021-2022,

- protokołów posiedzeń i uchwał zgromadzenia wspólników spółki podejmowanych

w latach 2021-2022,

- zaproszeń członków wskazanych organów na posiedzenia tych organów w latach 2021-2022 (po uprzednim zanonimizowaniu danych osobowych z wyłączeniem anonimizacji danych wnioskodawcy);

- uchwał podejmowanych w przedmiocie zasad ustalania wynagrodzenia członków zarządu i rady nadzorczej spółki od dnia wprowadzenia obowiązku prawnego w tym zakresie od chwili obecnej z ewentualnym zmianami.

W uzasadnieniu TBS stwierdził, że żądane informacje są informacją publiczną. Wyjaśnił, że w celu udzielenia wnioskowanych informacji konieczne jest wyodrębnienie tych informacji ze zbiorów protokołów i uchwał zgromadzenia wspólników i rady nadzorczej i poddanie ich analizie i ewentualnej anonimizacji. Wymienił, że wnioskiem objęte jest: 14 protokołów posiedzenia rady nadzorczej, 31 uchwał rady nadzorczej, 6 protokołów zgromadzenia wspólników i 64 uchwały zgromadzenia wspólników. Zaznaczył, że

w dokumentach spółki nie ma zaproszeń z okresu, gdy skarżący sprawował funkcję prezesa zarządu TBS (od 10 maja 2017 r. do 5 stycznia 2022 r.), wobec czego należałoby przeszukać skrzynki mailowe spółki, gdyż zaproszenia mogły być wysyłane elektronicznie. Zdaniem spółki, zakres żądanych informacji (protokoły posiedzeń organów i uchwały z lat 2021-2022), konieczność odnalezienia i przetworzenia części żądanych informacji powoduje, że czynności te wymagają ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego. Wskazano, że w spółce na stanowisku administracyjnym zatrudniony jest jeden pracownik i udostępnienie żądanych informacji zakłóciłoby normalny tok pracy spółki.

W ocenie spółki skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego uzyskania informacji objętej wnioskiem. Zakres żądanych informacji nie obejmuje bowiem informacji dotyczących podstaw wzrostu opłat i czynszów wprowadzonych od 1 lipca 2022 r., a ponadto część żądanych informacji jest znana skarżącemu, który sprawował funkcję prezesa zarządu TBS.

Spółka dodała, że toczy się postępowanie przygotowawcze w sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków służbowych przez skarżącego, gdy pełnił funkcję prezesa zarządu TBS. Stwierdziła, że wobec tego wniosek nie ma na celu uzyskania informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczy indywidualnego interesu skarżącego i uzyskaniu informacji na potrzeby innego toczącego się postępowania.

TBS podniosło ponadto, że skarżący sprawuje funkcję prezesa zarządu [...], prowadzącej działalność konkurencyjną w stosunku do działalności TBS. Wobec powyższego, TBS odmówiło udostępnienia kopii protokołów posiedzeń rady nadzorczej i zgromadzenia wspólników spółki oraz kopii zaproszeń w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na konieczność zachowania tajemnicy przedsiębiorcy. TBS stwierdziło, że zgodnie z polityką i praktyką spółki dostęp do nich ma jedynie zarząd, zgromadzenie wspólników i rada nadzorcza TBS. Spółka jest podmiotem prawa handlowego i funkcjonuje na wolnym rynku, co powoduje, że jest zmuszona przynajmniej w pewnym zakresie do ochrony wrażliwych danych przed działaniem konkurencji. Protokoły z posiedzeń rady nadzorczej spółki i zgromadzenia wspólników odnoszą się do informacji o charakterze strategicznym dla prowadzonej przez spółkę działalności, tj. planów rozwoju, planowanych inwestycji, strategii i taktyki działania na rynku, co może prowadzić do wykorzystania tych informacji przez podmioty konkurencyjne, które byłyby w ten sposób uprzywilejowane w stosunku do spółki. Wskazano ponadto, że § 13 ust. 9 regulaminu rady nadzorczej TBS stanowi, że protokoły z posiedzeń rady nadzorczej mają charakter poufny. Wydanie protokołów osobie trzeciej wymaga uchwały rady. Wprawdzie nie ma analogicznych przepisów wewnętrznych w zakresie protokołów zgromadzenia wspólników, lecz w spółce przyjęto, że protokoły udostępniane są jedynie członkom zarządu, zgromadzeniu wspólników i członkom rady nadzorczej. Odnosząc się do zaproszeń na posiedzenia organów spółki, TBS wskazało dodatkowo, że tajemnica przedsiębiorcy rozciąga się również na porządek obrad rady nadzorczej i zgromadzenia wspólników, które odnoszą się do planowanych działań spółki, przez co zyskują wartość gospodarczą.

W skardze wywiedzionej na ww. decyzję skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej,

- art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. przez nieuzasadnione przyjęcie, że żądana informacja ma charakter przetworzony i nie podlega udostępnieniu z uwagi na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej pozyskaniu, bez poinformowania o tym skarżącego i dania mu możliwości wykazania szczególnie istotnego interesu,

- art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy ten przepis wskazuje wprost, że żądane informacje podlegają udostępnieniu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub według przedłożonego spisu kosztów, a także stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący nie podzielił stanowiska organu, że przedmiotowe informacje stanowią informacje przetworzone. Stwierdził, że informacja prosta nie zmienia się więc w informację przetworzoną przez anonimizację, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu,

a nie przetworzeniu, ani przez sięganie przez podmiot zobowiązany do materiałów archiwalnych. Wyodrębnienie i wykonanie kopii wnioskowanej dokumentacji są czynnościami prostymi, a zakres dokumentów wskazanych przez skarżącego dotyczy jedynie ostatnich 2 lat, więc nie można uznać, że realizacja wniosku obciążyłaby organ pracą na tyle, aby poczytywać ww. informacje za przetworzone. Zaznaczył, że w razie potrzeby organ zawsze może przedłużyć termin udzielenia odpowiedzi na wniosek na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. do dwóch miesięcy, jeśli wniosek dotyczy informacji prostej, lecz jej udostępnienie wymaga czasochłonnego przekształcania. Z uwagi na powyższe nie zachodziła konieczność wykazywania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego. Skarżący zaznaczył, że występując z przedmiotowym wnioskiem, miał na celu kontrolę sposobu wydatkowania środków publicznych przez spółkę publiczną i jej funkcjonowania, a pełnienie przez skarżącego w przeszłości funkcji prezesa zarządu TBS nie powinno mieć znaczenia przy rozpatrywaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności spółki. Dodał, że w piśmie z 31 maja 2023 r. wykazał szczególny interes publiczny.

Skarżący zarzucił też, że argumentacja organu w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy byłaby zasadna, gdyby była to spółka komercyjna. TBS jest spółką, w której gmina posiada 100 % udziałów, w związku z czym mieszkaniec gminy ma prawo uzyskać informację dotyczącą funkcjonowania spółki obracającej środkami publicznymi, w szczególności co do sposobu ich wydatkowania.

W odpowiedzi na skargę TBS wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka podtrzymała wszystkie argumenty, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji i które zostały przytoczone w jej uzasadnieniu. Zauważyła ponadto, że wbrew zarzutowi skargi, pismem z 24 maja 2023 r. wezwała skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spółka podkreśliła, że nie dysponuje środkami publicznymi, lecz własnym majątkiem. TBS jest podmiotem prawa handlowego i funkcjonuje na wolnym rynku, co powoduje, że jest zmuszona przynajmniej w pewnym zakresie do chronienia wrażliwych danych przed działaniem konkurencji. Na zakres tajemnicy przedsiębiorcy nie ma żadnego wpływu okoliczność, że 100% udziałów w spółce posiada gmina.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość odmowy udostępnienia informacji, o których udzielenie skarżący zwrócił się w ww. wniosku. Skarżący domagał się udostępnienia:

- kopii protokołów posiedzeń i uchwał podejmowanych przez radę nadzorczą spółki

w latach 2021-2022;

- kopii protokołów posiedzeń i uchwał podejmowanych przez zgromadzenie wspólników spółki w latach 2021-2022;

- kopii zaproszeń członków wskazanych organów na posiedzenia tych organów w ww. okresie (po uprzednim zanonimizowaniu danych osobowych, z wyłączeniem danych wnioskodawcy);

- kopii uchwał podejmowanych w przedmiocie zasad ustalania wynagrodzenia członków zarządu i rady nadzorczej spółki od dnia wprowadzenia obowiązku prawnego

w tym zakresie do chwili obecnej z ewentualnym zmianami.

Nie budzi wątpliwości, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacje, udostępnienia których domaga się skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Powyższe przesądził Sąd w prawomocnym wyroku z 22 listopada 2022 r. sygn. II SAB/Ol 187/22. Zaznaczyć należy, że w wyroku tym Sąd wskazał również, że tylko niektóre informacje zawarte w niektórych dokumentach, o ile nie podlegają anonimizacji, mogą być wyłączone od udostępnienia.

W wyroku z 4 maja 2023 r. sygn. II SA/Ol 179/23 Sąd przyznał, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd materiałów źródłowych, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje środki i zasoby wnioskodawcy konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Podkreślić jednak należy, że Sąd nie przesądził prawidłowości zakwalifikowania żądanych informacji jako informacji przetworzonych, gdyż stwierdził, że przedwczesna jest ocena organu co do charakteru wnioskowanej informacji. Zaznaczył również, że z uwagi na uchybienia procesowe TBS (wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego bez uprzedniego wezwania wnioskodawczy do jego wykazania) nie mógł zapoznać się z pełną argumentacją organu odnośnie do charakteru żądanych przez skarżącego informacji, dlatego przedwczesna byłaby wiążąca ocena wnioskowanych informacji w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia,

a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponownie rozpoznając sprawę zaskarżoną decyzją z 19 czerwca 2023 r. spółka odmówiła udostępnienia wszystkich wnioskowanych informacji publicznych. Wywiodła

w uzasadnieniu, że są one informacją przetworzoną, a skarżący nie wykazał w piśmie z 31 maja 2023 r. szczególnego interesu publicznego w ich uzyskaniu. Ponadto stwierdziła, że podlegają one ochronie jako tajemnica spółki. Wskazała też, że skarżący nadużywa prawa do informacji, gdyż żądane informacje w części są znane skarżącemu, który był prezesem TBS, i mają być wykorzystane w innym toczącym się postępowaniu.

Oceniając zasadność powyższej argumentacji w kontekście zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. należy przyznać, że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznana za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA z: 5.10.2023 r. III OSK 807/21; 2.10.2014 r. I OSK 140/14; 21.09.2012 r. I OSK 1477/12; 9.08.2011 r. I OSK 792/11 – wszystkie powołane orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym należy, że w każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, itp. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną (zob. np. wyrok NSA z 16.06.2023 r. III OSK 314/22).

TBS w wezwaniu z 24 maja 2023 r. stwierdził ogólnikowo, że w celu udostępnienia wnioskowanych informacji konieczne jest ich wyodrębnienie ze zbiorów protokołów i uchwał organów spółki i odpowiednie ich przetworzenie "co wymaga ponadstandardowego nakładu pracy", a w odniesieniu do części zaproszeń, których nie odnaleziono - udzielenie informacji wymaga bliżej nieokreślonych "dodatkowych czynności organizacyjnych

i intelektualnych". Uzasadniając zaś stanowisko, że wymienione we wniosku informacje są informacjami publicznymi przetworzonymi, spółka wskazała w decyzji, że musiałaby udostępnić łącznie 115 dokumentów: 14 protokołów posiedzenia rady nadzorczej, 31 uchwał rady nadzorczej, 6 protokołów zgromadzenia wspólników i 64 uchwały zgromadzenia wspólników. Podała także, że z uwagi na to, że zatrudnia tylko jednego pracownika biurowego, udostępnienie tych informacji zakłóciłoby normalny tok pracy spółki. W odniesieniu do kopii zaproszeń członków organów spółki TBS stwierdziło dodatkowo, że nie dysponuje zaproszeniami z okresu od 10 maja 2017 r. do 5 stycznia 2022 r. i konieczne byłoby przeszukanie skrzynek mailowych spółki, gdyż zaproszenia mogły być wysyłane elektronicznie.

Zauważyć należy, że z treści wezwania i uzasadnienia decyzji wynika wprost, że spółka niewątpliwie dysponuje gotowymi do skorzystania zbiorami aktualnych protokołów posiedzeń oraz uchwał rady nadzorczej i zgromadzenia wspólników. Dokumenty za lata 2021 – 2022 trudno uznać za archiwalne, a więc mogące wymagać czasochłonnego odnajdywania, tym bardziej że spółka nie musi podejmować żadnych czynności w celu ich "odnalezienia" skoro podała ich ilość w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, co zaznaczała również spółka, że skarżący nie domaga się kopii konkretnych uchwał i protokołów, lecz ogólnie – kopii protokołów i uchwał organów spółki oraz zaproszeń z 2021 r. i 2022 r. Z uwagi na to nie jest konieczne "wyodrębnianie", rozumiane jako selekcja uchwał, protokołów i zaproszeń z ww. okresu, lecz ich proste odszukanie, co spółka uczyniła, a następnie ich zeskanowanie lub skopiowanie. Zaznaczyć należy, że nie świadczy o kwalifikacji żądanych informacji jako przetworzonych wskazana w decyzji ilość dokumentów objętych wnioskiem. Brak podania, jak obszerne są protokoły i uchwały organów spółki, a także jak wiele zawierają danych osobowych, które wymagają anonimizacji, nie pozwala na ocenę, czy rzeczywiście ich udostępnienie skarżącemu wiąże się ze szczególnie wielkim nakładem pracy, który zdestabilizowałby pracę TBS. Bez tych danych jako gołosłowne przedstawia się twierdzenie organu, że musiałaby zostać wykonana czasochłonna praca związana z przygotowaniem żądanych dokumentów.

Nie można również podzielić poglądu spółki, że przesłanką, która ma przemawiać za uznaniem żądanych przez skarżącego informacji za przetworzone, jest to, że personel biura TBS stanowi jeden pracownik. Przyjęcie tego stanowiska za uzasadnione powodowałoby, że każdy podmiot, który byłby zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, lecz zatrudniający nieliczny (np. jednoosobowy) personel, zawsze byłby uprawniony do twierdzenia, że wszystkie informacje, którymi dysponuje, są informacjami przetworzonymi i byłby uprawniony do żądania od wnioskodawcy wykazania przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co bez wątpienia jest sprzeczne z intencją ustawodawcy. Należy przy tym zaznaczyć, że stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż

2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ustawodawca przewidział więc, że terminowe udostepnienie informacji publicznej może być niewykonalne, np. z przyczyn organizacyjnych podmiotu zobowiązanego, w terminie 14 dni. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wysokość takiej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Nie chodzi tu o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, ale koszty, które przekraczają "zwykłe koszty" funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, które wynikają z postawionych przed nim zadań. Kosztem dodatkowym byłby zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA z 28.03.2018 r. I OSK 1302/17 i z 18.01.2022 r., III OSK 953/21).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że TBS nie wykazał w decyzji, że żądane przez skarżącego informacje publiczne proste należy uznać za informacje przetworzone z uwagi na to, że ich udostępnienie wiązałoby się z koniecznością podjęcia ponadstandardowych czynności, angażujących pracowników w zakresie, który zakłócałby normalną pracę spółki.

Spółka uzasadniła odmowę udostępnienia żądanych informacji także koniecznością zachowania tajemnicy przedsiębiorcy. Podniosła, że skarżący jest prezesem zarządu podmiotu prowadzącego działalność konkurencyjną w stosunku do działalności TBS,

a żądane dokumenty odnoszą się do informacji o charakterze strategicznym dla działalności prowadzonej przez spółkę, tj. planów rozwoju, planowanych inwestycji, strategii i taktyki działania na rynku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Definicja legalna pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" została zawarta w art. 11 ust. 2 ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233; dalej: u.z.n.k.), zgodnie z którym przez tajemnicę

przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

W świetle tego przepisu, dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej ze wskazanych przesłanek dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Omawiane pojęcia w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z 5.04.2013 r. I OSK 193/13). Podkreślić należy, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności (zob. wyrok NSA z 22.06.2017 r. I OSK 2347/15). Organ zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej nie może przyjmować a priori, że sama istota materii przesądza o tym, że określone jedynie w sposób dalece generalny informacje, mają taką wartość dla przedsiębiorcy. Ocena tego rodzaju informacji powinna być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny. Podkreślić również należy, że nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że wskazane przez niego informacje stanowią tajemnicę za względu na wartość gospodarczą czy inwestycyjną. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. wyrok NSA z 27.10.2017 r. I OSK 3176/15; 10.01.2014 r. I OSK 2143/13 i I OSK 2112/13).

Spółka nie wykazała natomiast w uzasadnieniu decyzji, że każda uchwała, każdy protokół i wszystkie zaproszenia będące w dyspozycji TBS, zawierają wyłącznie dane stanowiące "tajemnicę przedsiębiorstwa" w przedstawionym wyżej rozumieniu.

W szczególności nie podała, że każdy z ww. dokumentów w całości jest poświęcony informacjom np. o charakterze organizacyjnym przedsiębiorstwa lub posiadającym wartość gospodarczą. Wśród tych dokumentów niewątpliwie mogą być takie, których treść w całości lub w części nie ma znaczenia gospodarczego dla funkcjonowania spółki na rynku. W uzasadnieniu decyzji TBS ograniczył się jednak do ogólnikowych sformułowań, że te dokumenty "odnoszą się do informacji o charakterze strategicznym dla działalności prowadzonej przez Spółkę, tj. planów rozwoju, planowanych inwestycji, strategii i taktyki działania na rynku, czy nawet dyskusji toczących się w trakcie posiedzeń organów Spółki". Trudno ponadto uwzględnić stanowisko spółki, że tajemnica przedsiębiorcy rozciąga się również na porządek obrad zawarty w zaproszeniach posiedzenia organów spółki, nawet przy przyjęciu, że mogą dotyczyć planowanych działań spółki, skoro sama spółka stwierdziła, że zaproszenia nie zawierają żadnych ustaleń czy wiążących decyzji, ale obejmują zestawienie spraw umieszczonych w porządku obrad. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione wyczerpująco i precyzyjnie, co obejmuje wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji (zob. wyrok NSA z 18.08.2016 r. I OSK 113/15).

Z dotychczasowych rozważań wynika, że nie jest możliwy do przyjęcia pogląd spółki, że "informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich", a zatem, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, aby żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. aby odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i aby z woli przedsiębiorcy byłą objęta tajemnicą, gdyż w takim przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę (por. wyrok NSA z: 4.04.2017 r. I OSK 1939/15; 13.04.2016 r. I OSK 2950/14; 7.04.2022 r. III OSK 1258/21). Nie ma zatem znaczenia, że w § 13 ust. 9 regulaminu rady nadzorczej TBS przewidziano, że protokoły z posiedzeń rady nadzorczej mają charakter poufny, a w Spółce przyjęto ponadto praktykę, że protokoły zgromadzenia wspólników również są udostępniane jedynie członkom zarządu, zgromadzeniu wspólników oraz członkom rady nadzorczej spółki.

Spółka nie wykazała nie tylko tego, jakie konkretne okoliczności determinują konieczność wyłączenia dostępu do wszystkich wnioskowanych informacji publicznych, ale również dlaczego anonimizacja danych wrażliwych znajdujących się w żądanych dokumentach byłaby niewystarczająca z punktu widzenia ochrony ewentualnej tajemnicy przedsiębiorcy. Konieczność anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet gdy dokumenty zawierają takie właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kopii, z której usuwa się takie elementy.

TBS wywiodło ponadto, że część żądanych informacji jest znana skarżącemu, który

w ww. okresie był prezesem zarządu TBS i nadużywa on prawa do informacji, gdyż wniosek nie ma na celu uzyskania informacji służącej dobru powszechnemu, lecz dotyczy indywidualnego interesu skarżącego i uzyskaniu informacji na potrzeby toczącego się postępowania przygotowawczego w sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia przez niego obowiązków służbowych. W żaden sposób spółka nie uzasadniła jednak, jak wnioskowane informacje, w tym za okres, gdy skarżący nie był prezesem TBS, miałyby zostać wykorzystane w tym – bliżej nieokreślonym w decyzji – postępowaniu. Lakoniczne stwierdzenie o wykorzystaniu wnioskowanych informacji publicznych w innym postępowaniu nie jest wystarczająca do odmowy ich udostępnienia.

Zaznaczyć ponadto należy, spółka nie podniosła konkretnych argumentów uzasadniających odmowę udostępnienia uchwał żądanych w punkcie 4 wniosku, to jest w przedmiocie ustalania wynagrodzenia członków zarządu i rady nadzorczej spółki.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić wskazaną wyżej wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W szczególności powinien dokonać analizy i odnieść się do każdego z pytań wniosku osobno i ocenić je indywidualnie. Lektura poszczególnych pytań wniosku stwarza możliwość rozróżnienia, które z nich są informacją prostą i mogą być udostępnione bez znacznego nakładu sił i środków po anonimizacji. Udostępnienie innych, konkretnie wskazanych, dokumentów mogłoby zaś ewentualnie być ograniczone z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).