Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2290/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] i Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 538/22 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 600,00 (sześćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 600,00 (sześćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 lipca 2022 r., II SA/Kr 538/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt II.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]działając na podstawie art. 124 ust. 1 – 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]położona w obrębie [...] w jednostce ewidencyjnej K. miasta K., objętej księgą wieczystą nr [...], w celu zainstalowania urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że pismem z dnia [...] marca 2021 r. [...] Sp. z.o.o. w W. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2021.777 ze zm.), dalej jako "u.w.r.t.", w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U.2021.576 ze zm.), dalej jako "u.p.t.", w celu wykonania prac związanych z umieszczeniem na ww. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...]. Ponadto, wnioskodawca wskazał, iż właścicielem ww. działki jest Skarb Państwa w trwałym zarządzie Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zgodnie z art. 124 ust. 1 i ust. 1b u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydaje organ w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Decyzja ta może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że koniecznymi warunkami wydania przez starostę decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości są: negatywny wynik rokowań z właścicielem nieruchomości, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku ważna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ze względu na fakt, iż nie jest wymagana dla danego typu inwestycji. Organ wskazał, że pierwsza przesłanka nie została spełniona bowiem w trakcie postępowania ustalono, iż pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. wnioskodawca zwrócił się do Izby Administracji Skarbowej w [...] o zawarcie umowy najmu powierzchni dachu budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania prac związanych z zainstalowaniem urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...]. W celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. orzekł o: "1/ wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego Izbie Skarbowej w K. w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0.5370 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna K. stanowiącej własność Skarbu Państwa; 2/ ustanowieniu odpłatnie trwałego zarządu na rzecz Urzędu Skarbowego K. z siedzibą przy ul. K. [...], na czas nie oznaczony, na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]o pow. 0.5370 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna K., 3/ zgodnie z obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 roku miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. K. przedmiotowa nieruchomość położona była w Obszarze Usług Komercyjnych – [...], oraz w Obszarze Tras Komunikacyjnych – ulice lokalne [...]; 4/ przekazanie przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd następuje z przeznaczeniem na siedzibę oraz prowadzenie działalności statutowej urzędów skarbowych". Jednocześnie organ dostrzegł, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda M. odmówił stwierdzenia, iż Gmina K. nabyła z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przedmiotową nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. na powyższą decyzję Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziła nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K., obręb [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 0,5370 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...]. W związku z wznowieniem postępowania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchyliła decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2009 r. i utrzymała w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2008 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 października 2018 r., I SA/Wa 611/18 po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej K. uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. Ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa orzekła o odmowie uchylenia decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2019 r., I SA/Wa 1653/19 oddalił skargę Izby Administracji Skarbowej w K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2019 r. Powyższy wyrok nie jest prawomocny, gdyż został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z powyższych ustaleń organ wyprowadził wniosek, iż obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]jest Gmina Miejska K., na podstawie ostatecznej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2009 r. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie spełnione zostały wymogi stawiane przez art. 124 ust. 3 u.g.n. dotyczące przeprowadzenia negocjacji, bowiem rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac powinny zostać przeprowadzone z właścicielem nieruchomości, a więc z Gminą Miejską K. W takiej sytuacji organ zwrócił się do wnioskodawcy o doręczenie dowodów na przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. W odpowiedzi wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość pozostaje w trwałym zarządzie Izby Administracji Skarbowej w K. i to z tym podmiotem winien przeprowadzić negocjacje, które zostały dołączone do wniosku. Dalej organ wskazał, że wykładnia literalna powyższego przepisu nie przewiduje przeprowadzenia rokowań z podmiotem, który posiada trwały zarząd nieruchomości. Ponadto, Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. postanowił o wyłączeniu Prezydenta Miasta K. od załatwienia niniejszej sprawy. Gdyby przyjąć inną wykładnie mówiącą, iż rokowania z Prezydentem Miasta K. nie są wymagane, bo umocowanie do reprezentowania posiada zarządca nieruchomości podobnie jak użytkownik wieczysty, który reprezentuje właściciela nieruchomości w postępowaniach o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, to brak byłoby podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K. z prowadzenia niniejszego postępowania.

Odnosząc się do argumentu, że organ winien zwrócić się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej celem uzgodnienia projektu decyzji zgodnie z art. 124 ust. 1 b u.g.n., wskazano, że decyzja w sprawie zezwolenia w zakresie urządzeń łączności publicznej – stosownie do art. 124 ust. 1b u.g.n. – może być wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana. Skoro decyzja w sprawie zezwolenia w zakresie urządzeń łączności publicznej może być wydana, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie jest wymagana, to zbadanie tej kwestii leży w gestii organu wydającego decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie zaś organu uzgadniającego. Organ współdziałający nie wydaje decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, a jedynie na podstawie art. 124 ust.1b u.g.n. uzgadnia projekt tej decyzji co do kwestii związanych z prawem telekomunikacyjnym. W jego kompetencjach nie leżą zatem ustalania związane z wymagalnością decyzji lokalizacyjnej, a zatem zbadanie kwestii dotyczących lokalizacji inwestycji w zakresie urządzeń łączności publicznej leży po stronie organu wydającego decyzję, a nie organu uzgadniającego. Badanie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi jedną z podstawowych przesłanek, w oparciu o którą zostaje wydana decyzja administracyjna. Skoro na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek zbadania przesłanek, to równocześnie winien zbadać, czy wnioskodawca przeprowadził negocjacje z właścicielem nieruchomości lub użytkownikiem wieczystym. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przesłanka ta nie została spełniona, a więc nie zachodzi konieczność uzgodnienia projektu decyzji w zakresie urządzeń łączności publicznej z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Z wyżej wymienionego powodu uzgodnienie projektu decyzji nie było celowe gdyż odmowa ograniczenia następuję nie z przyczyn leżących w zakresie uzgodnienia tylko z powodu nie spełnienia przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w W.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że czynności podejmowane przez operatora w zakresie zawarcia umowy określającej warunki korzystania z nieruchomości na potrzeby i w związku z umieszczeniem na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, odpowiadają przewidzianym w art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowaniom. W przedmiotowej sprawie wnioskująca Spółka załączyła do wniosku korespondencję, z której wynika, że podjęła starania celem zawarcia umowy, zgodnie z art. 33 ust. 3 u.w.r.t. W tym celu zwróciła się do Izby Administracji Skarbowej w K. z propozycją zawarcia umowy najmu części dachu budynku znajdującego się na działce nr [...], która to jednostka w piśmie z [...] stycznia 2021 r. poinformowała Spółkę, że wprawdzie sprawuje trwały zarząd przedmiotową nieruchomością, to jednak własność tej nieruchomości jest przedmiotem sporu prawnego pomiędzy Gminą K. a Skarbem Państwa, wobec czego nie jest obecnie możliwe zawarcie proponowanej umowy. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika także, że obecnie właścicielem nieruchomości pozostaje Gmina K., stosownie do treści ostatecznej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2009 r. To, że ww. nieruchomość stanowi własność Gminy K. było powodem wyłączenia od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta K. W świetle powyższych ustaleń stwierdzono, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż wnioskodawca powinien przeprowadzić stosowne rokowania w celu zawarcia umowy, o której mowa w art. 33 ust. 3 u.w.r.t. z Gminą K., jako aktualnym właścicielem nieruchomości, czego jednak nie uczynił, wobec czego nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku art. 33 ust. 1 i 7 u.w.r.t., a w takiej sytuacji zbyteczne było pozyskiwanie uzgodnienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, o którym mowa w art. 124 ust. 1b u.g.n.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 lipca 2022 r. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazując, iż w niniejszej sprawie problem sprowadza się do ustalenia, do kogo powinien zwrócić się przedsiębiorca telekomunikacyjny z wnioskiem o zawarcie umowy. Sąd I instancji zauważył, że stan własności nieruchomości można uznać za częściowo sporny, bowiem w księdze wieczystej dla tej nieruchomości pozostaje ujawniony jako właściciel Skarb Państwa, a jednocześnie w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie której orzeczono, że to Gmina Miejska K. nabyła tę nieruchomość z mocy samego prawa. Od decyzji tej skarga nie została jeszcze rozpoznana przez sąd administracyjny, a sprawa ta zostaje zawieszona (I SA/Wa 1238/15) w oczekiwaniu na zakończenie postępowania wznowieniowego, tj. aktualnie w oczekiwaniu na rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1653/19. Pomimo tego Wojewoda M. uznał, że właścicielem nieruchomości jest Gmina Miejska K., a strona skarżąca nie przeprowadziła z podmiotem tym rokowań. Jednocześnie z księgi wieczystej nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje w trwałym zarządzie Izby Administracji Skarbowej w K., na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., w związku z art. 36 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o służbie celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 190 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o krajowej administracji skarbowej. Równocześnie, zgodnie z art. 34 u.w.r.t., jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot trwałego zarządu, przepis art. 33 stosuje się odpowiednio.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że zasady sprawowania trwałego zarządu określają przepisy art. 43 i następne u.g.n. Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.g.n. jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: 1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania; 2) wykonywania robót budowlanych, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego; 3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Przepisu art. 34 u.w.r.t. organy nie zastosowały. To z kolei oznacza, że w niniejszej sprawie nie jest nawet konieczne oczekiwanie na rozstrzygnięcie kwestii własnościowych, bo przepis ten – stosowany odpowiednio – nakazuje podjęcie próby zawarcia umowy (rokowań) z trwałym zarządcą czyli jednostką organizacyjną, która w takiej właśnie formie prawnej włada nieruchomością.

Podsumowując Sąd I instancji podkreślił, że ponownie prowadząc postepowanie, organy powinny przyjąć, że uprawnioną do zawarcia mowy, o której mowa w art. 33 u.w.r.t. jest jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd czyli ujawniona w księdze wieczystej Izba Administracji Skarbowej w K. Tym samym, podjęta została przez stronę skarżącą nieudana próba zawarcia umowy, mająca zastąpić rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., co pozwala na przystąpienie do dalszych czynności i ustaleń jakich wymaga ten przepis przed wydaniem decyzji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: Wojewoda M. i Gmina Miejska K., zaskarżając wyrok w całości.

Wojewoda M. zarzucił naruszenie:

1. art. 34 u.w.r.t. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania jest Gmina K., co implikuje brak konieczności stosowania tego przepisu i przeprowadzenie rokowań w kwestii zawarcia umowy określającej warunki korzystania z nieruchomości, na której mają być zainstalowane urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] w trybie art. 33 u.w.r.t. z samym właścicielem, a nie trwałym zarządcą nieruchomości;

2. art. 33 u.w.r.t. w związku z art. 16 k.p.a. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sytuacji gdy właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania jest Gmina K., rokowania w celu zawarcia umowy o której mowa w tym przepisie określającej warunki korzystania z nieruchomości, na której mają być zainstalowane urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], powinny być prowadzone przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd, a nie Gminę K. oraz przez niezastosowanie i pominięcie zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. odnoszącej się do funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2009 r., którą orzeczono, że to Gmina K. nabyła nieruchomość będącą przedmiotem postępowania z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.,

3. art. 34 w zw. z art. 33 u.w.r.t. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie jest konieczne oczekiwanie na rozstrzygnięcie kwestii własnościowych gdyż przepis art. 34 tej ustawy nakazuje podjęcie próby zawarcia umowy (rokowań) z trwałym zarządcą oraz błędne przyjęcie, że uprawnioną do zawarcia umowy, o której mowa w art. 33 u.w.r.t. jest jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd czyli ujawniona w księdze wieczystej Izba Administracji Skarbowej w K., a nie Gmina K. będąca aktualnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a tym samym podjęta została przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w W. nieudana próba zawarcia umowy, zastępująca rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u,g.n.

Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Gmina Miejska K. zarzuciła natomiast naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z art. 47 § 1, art. 49 § 1, art. 57 § 1 oraz art. 58 § 11 pkt 3 p.p.s.a przez uwzględnienie skargi pomimo braku przesłania odpisu skargi dla Gminy Miejskiej K.;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku art. 33 ust. 3 u.w.r.t. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. przez uznanie, że czynności podjęte w celu zawarcia umowy określonej w art. 33 ust. 3 u.w.r.t. zastępują rokowania określone w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Obie skargi kasacyjne zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne okazały się zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przedmiotowa sprawa dotyczy zezwolenia organu administracji na ograniczenie korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 i 1b u.g.n., w sytuacji gdy inwestycją jest stacja bazowa telefonii komórkowej, do której mają zastosowanie przepisy u.w.r.t. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że na obecnym etapie sprawy zasadniczym jej problemem jest wskazanie, do kogo powinien zwrócić się przedsiębiorca telekomunikacyjny z wnioskiem o zawarcie umowy ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Organy administracji uznały, że inwestor nie prowadził rokowań z właścicielem nieruchomości, którym na podstawie decyzji komunalizacyjnej stało się Miasto K. Prowadził je natomiast z podmiotem nieuprawnionym, tj. z trwałym zarządcą tej nieruchomości – Izbą Administracji Skarbowej w K. Sąd I instancji uznał z kolei, iż to trwały zarządca nieruchomości jest podmiotem uprawnionym do prowadzenia rokowań, o których stanowi art. 124 ust. 3 u.g.n.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy zauważyć, iż art. 124 ust. 3 u.g.n. stanowi, że udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, których przedmiotem pozostaje uzyskanie zgody ww. na wykonanie określonych w tym przepisie prac. Podobnie art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje wyłącznie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którzy nie wyrażają zgodny na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości określonych w tym przepisie instalacji. Jednocześnie z regulacji art. 33 ust. 1 i art. 34 u.w.r.t. wynika, że to właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości ma obowiązek umożliwić operatorom telekomunikacyjnym umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Jeżeli pojawia się w tym przepisie podmiot będący zarządcą nieruchomości, na którym spoczywa obowiązek udostępnienia nieruchomości, to tym bardziej taki obowiązek spoczywa na trwałym zarządcy, o którym wprost stanowi art. 34 u.w.r.t. mówiąc, że w sytuacji gdy nieruchomość stanowi przedmiot ograniczonych praw rzeczowych lub obligacyjnych, a także zarządu lub trwałego zarządu, przepis art. 33 stosuje się odpowiednio. Powyższe uwagi, prowadzące do wniosku, iż przepisy u.w.r.t. rozszerzają także na trwałego zarządcę nieruchomości katalog podmiotów, z którymi przedsiębiorca telekomunikacyjny może prowadzić skutecznie rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie uwzględniają jednak należycie specyficznych okoliczności niniejszej sprawy.

Z okoliczności badanej sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta K., bowiem decyzja komunalizacyjna Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2009 r. wydana wobec tej nieruchomości pozostaje ostateczna i prawomocna, a nadto nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, pomimo podjętego w tym zakresie postępowania nadzwyczajnego. Jednocześnie, decyzją wydaną przed datą ww. komunalizacji, tj. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta K., działając jako organ administracji rządowej, uchylił dotychczasowy trwały zarząd przedmiotową nieruchomością przysługujący Izbie Skarbowej w K. i ustanowił trwały zarząd na rzecz Urzędu Skarbowego K. w K. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Ponadto wypada dostrzec, iż w księdze wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości wpisany jest nadal jako właściciel Skarb Państwa, w trwałym zarządzie Urzędu Skarbowego K. Dodatkowo należy wskazać na istnienie sporu pomiędzy Miastem K. i aktualnym trwałym zarządcą – Izbą Administracji Skarbowej w K. co do prawa własności przedmiotowego gruntu, którego źródłem jest ocena prawidłowości przeprowadzonej komunalizacji

W takiej sytuacji należy odwołać się do charakteru trwałego zarządu. Kwestie te były przedmiotem analizy Sądu I instancji, który jednak ograniczył się do oceny zakresu uprawnień trwałego zarządcy, pomijając przybliżenie istoty tej konstrukcji prawnej. Przyjmuje się natomiast, że trwały zarząd to prawo sui generis o charakterze publicznym (nienoszące znamion prawa cywilnego, tj. ani prawa rzeczowego, ani prawa obligacyjnego), którego podmiotem może być tylko państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jego przedmiotem zaś tylko nieruchomość stanowiąca przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub przedmiot własności, lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego (art. 43 ust. 5 u.g.n.). Podmiotem trwałego zarządu może być tylko państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna w rozumieniu art. 4 pkt 10 u.g.n., a zatem oddanie w trwały zarząd oznacza obrót w "sferze wewnętrznej". Poza trwałym zarządem, wszystkie inne wymienione w art. 13 ust. 1 u.g.n. czynności prawne obrotu nieruchomościami dotyczą podmiotów posiadających osobowość prawną, a zatem "zewnętrznych" wobec podmiotu publicznego. Przepis art. 34 ust. 5 u.g.n. wprowadza zasadę, że nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego – odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepis ten wprowadził ścisły związek pomiędzy własnością nieruchomości a przynależnością organizacyjną jednostki, na rzecz której może być ustanowiony zarząd pod rządami przepisów u.g.n. Zasada, że nieruchomość Skarbu Państwa nie może być oddana w trwały zarząd komunalnej jednostce organizacyjnej, a nieruchomość gminy – państwowej jednostce organizacyjnej, znajduje pełne uzasadnienie w ustaleniach związanych z charakterem prawnym trwałego zarządu oraz stosunkiem między właścicielem – Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego (gminą, powiatem i samorządem województwa) a jednostką organizacyjną, na rzecz której ustanowiony został trwały zarząd (vide: E.Klat-Górska (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, WKP 2024; uwagi do art. 43, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., OPS 17/99, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie występuje specyficzna sytuacja faktyczna i prawna, wskazująca na oddanie w trwały zarząd gruntu jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy podmiot, na rzecz którego ustanowiono ów zarząd nie stanowi komunalnej jednostki organizacyjnej. Nie pretendując do oceny w aktualnym postępowaniu legalności decyzji ustanawiającej trwały zarząd i nie podważając nadal istniejącego wpisu prawa własności w księdze wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości, wypada wskazać, iż skutki fiaska rokowań, o których stanowi art. 124 ust. 3 u.g.n., a więc możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nie powinny obarczać właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w sytuacji gdy podmioty te nie wiedziały o prowadzonych rokowaniach, te zaś zostały przeprowadzone z podmiotami spoza ich struktury organizacyjnej, które dodatkowo pozostają w sporze z aktualnym właścicielem co do zakresu jego prawa do nieruchomości. W takiej sytuacji odwołanie się wyłącznie do formalnego ustanowienia trwałego zarządu, a w konsekwencji obarczenie właściciela działaniami innego podmiotu w zakresie przeprowadzonych rokowań, uznać należy za działanie niewystarczające dla ochrony praw właściciela nieruchomości, w szczególności w obliczu zagrażającego mu postępowania wywłaszczeniowego.

W takiej sytuacji za trafne uznać należy zarzuty naruszenia art. 34, art. 33 u.w.r.t. w związku z art. 124 ust. 3 u,g.n. oraz art. 16 k.p.a. przez przyjęcie, że nieudana próba zawarcia umowy w toku rokowań prowadzonych przez operatora telekomunikacyjnego z Izbą Administracji Skarbowej w K. uzasadnia prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do Miasta K. – właściciela nieruchomości.

Nie jest natomiast trafny zarzut kasacyjny Miasta K. wskazujący na naruszenie przepisów postępowania w zakresie niedoręczenia odpisu skargi. Z okoliczności badanej sprawy wynika, że przesyłkę z dnia 29 czerwca 2022 r. zawierającą zawiadomienie o przeprowadzeniu rozprawy Wydział II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przekazał tego samego dnia do Biura Podawczego tegoż Sądu. Przesyłka ta została doręczona Miastu K. w dniu 5 lipca 2022 r. Odebrała ją kancelistka A. R., kwitując odbiór. Załącznik do powyższego zawiadomienia stanowił odpis skargi oraz odpis odpowiedzi na skargę. Powyższe zaprzecza temu, że odpis skargi nie został przesłany temuż uczestnikowi postępowania. Jednocześnie należy dostrzec, iż podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.sa.). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść podjętego rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna nie wskazuje na istnienie takiej zależności. Mówi jedynie o uniemożliwieniu stronie zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie, co jednak nie jest tożsame z istotnym wpływem na podjęte w sprawie konkretne rozstrzygnięcie.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.