Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 841/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48a ust.1 pkt 3, , art. 46 ust. 4 pkt 4, art. 46a i art. 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 18 października 2022 r. nr 9/2022/II w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu organizowania zgromadzeń 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2022 r., nr PPIS.EP.9022.4211.Grz.8.2022ALK; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi na rzecz skarżącego – J. W. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 października 2022 r., nr 9/2022/II Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi, na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 195 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 21 lipca 2022 r., znak: PPIS.EP.9022.4211.Grz.8.2022ALK w przedmiocie wymierzenia J.W. kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł za naruszenie zakazu organizowania zgromadzeń.

12 marca 2021 r. do PPIS w Łodzi poprzez informatyczny System Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej (SEPIS) wpłynęło zgłoszenie w sprawie zorganizowania zebrania wspólnoty mieszkaniowej w K. przy ul. A. 6, w którym uczestniczyło 11 osób. Zebranie zostało zorganizowane przez zarządcę nieruchomości – J.W. w czasie obowiązującego wówczas zakazu organizowania zgromadzeń, imprez, spotkań i zebrań, wprowadzonego na podstawie § 26 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 447 ze zm.).

W piśmie z 12 maja 2021 r. J.W. wyjaśnił, że zebranie wspólnoty mieszkaniowej zorganizowane było w sali o powierzchni 120 m2, co pozwoliło na zachowanie wymaganego dystansu. W zebraniu uczestniczyło 11 właścicieli lokali oraz zarządca reprezentujący A-Z. Dom Zarządzanie Nieruchomościami. Przed zabraniem sala została wywietrzona i zdezynfekowana, na sali znajdował się pojemnik z płynem do dezynfekcji rąk, a wszyscy uczestnicy zebrania posiadali maseczki osłaniające usta i nos.

PPIS w Łodzi pismem z 17 listopada 2021 r. poinformował osobę zgłaszającą, że interwencja została zgłoszona w dniu następnym po przeprowadzonym zebraniu, w związku z powyższym nie zostało wszczęte postępowanie.

W piśmie z 15 grudnia 2021 r. osoba interweniująca wskazała, że 11 marca 2021 r., w trakcie trwania zebrania wspólnoty mieszkaniowej, o zaistniałym zdarzeniu został poinformowany oficer dyżurny Komendy Powiatowej Policji Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Koluszkach.

Zawiadomieniem z 30 grudnia 2021 r. PPIS w Łodzi poinformował J.W. o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niestosownie się w stanie epidemii do ustanowionych ograniczeń, nakazów i zakazów, tj. naruszenia 11 marca 2021 r. zakazu zorganizowania zebrania wspólnoty mieszkaniowej przy ul. A. 6 w K.

W piśmie z 18 stycznia 2022 r. Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Koluszkach poinformował, że nie zostało odnotowane zgłoszenie w sprawie zebrania wspólnoty mieszkaniowej przy ul. A. 6 w K.

Decyzją z 12 kwietnia 2022 r. PPIS w Łodzi wymierzył J.W. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za naruszenie 11 marca 2021 r. w K. przy ul. A. 6 zakazu organizowania zgromadzeń poprzez zorganizowanie zebrania wspólnoty mieszkaniowej.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, ŁPWIS w Łodzi decyzją z 20 czerwca 2022 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że organ nie ustalił charakteru zebrania, tj. czy zebranie wspólnoty miało charakter służbowy, czy zawodowy oraz liczby osób zaszczepionych przeciwko COVID -19, które brały udział w zebraniu. Stwierdził również brak informacji z Komendy Powiatowej Policji Powiatu Łódzkiego Wschodniego w sprawie ewentualnego podjęcia działań interwencyjnych i wyciągniętych konsekwencji prawnych.

Decyzją z 21 lipca 2022 r. PPIS w Łodzi wymierzył J.W. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za naruszenie 11 marca 2021 r. w K. przy ul. A. 6 zakazu organizowania zgromadzeń poprzez zorganizowanie zebrania wspólnoty mieszkaniowej, uznając, że popełnił delikt administracyjny, o którym mowa art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1657).

Od powyższej decyzji J.W. złożył odwołanie, w którym zaskarżając decyzję w całości, zarzucił naruszenie:

- § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowionych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez błędną interpretację charakteru służbowego zgromadzeń, imprez etc.;

- błędne ustalenia faktyczne polegające na nieprawidłowej ocenie charakteru zebrania poprzez ustalenie, że zebranie nie miało charakteru służbowego;

- zaniechanie ustalenia spełnienia kryterium liczby osób uczestniczących w zebraniu;

- skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu, niemającego legitymacji w postępowaniu.

W oparciu o postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i wstrzymanie jej wykonania do czasu rozpoznania odwołania.

Wskazaną na wstępie decyzją z 18 października 2022 r. ŁPWIS w Łodzi utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że nastąpiło naruszenie § 26 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zgodnie z którymi do odwołania ustanowiony był zakaz prowadzenia zebrań i spotkań, z wyłączeniem spotkań lub zebrań o charakterze służbowym i zawodowym. Zebranie, które się odbyło nie należało do powyższej kategorii. Zgodnie z definicją "spotkanie służbowe" dotyczy pracy w jakiejś instytucji, natomiast "zawodowe" związane jest ściśle z wykonywaniem jakiegoś zawodu. Zdaniem organu zorganizowane zebranie ze względu na swój charakter nie powinno się odbyć, a limit osób obecnych na zebraniu oraz liczba osób zaszczepionych przeciwko COVID-19 nie miały żadnego znaczenia.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że zebranie właścicieli lokali, które może zwołać zarząd wspólnoty mieszkaniowej lub zarządca, w tym przypadku zwołał zarządca, wskazując miejsce i termin zebrania był jego organizatorem. Strona nie wskazała żadnych dowodów wskazujących, że w tym przypadku zarząd wspólnoty mieszkaniowej był organizatorem zebrania, wyznaczył jego czas, miejsce oraz zapewnił środki dezynfekcyjne, a strona skarżąca była tylko uczestnikiem zebrania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego, zaskarżając powyższą decyzję w całości, podtrzymał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowionych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez błędną interpretację charakteru służbowego zgromadzeń, imprez, etc.;

zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 6, art. 7a § 1, art. 8, art. 28, art. 77, art. 78, art. 107 § 3, art. 189c k.p.a., polegające na błędnych ustaleniach faktycznych polegających na nieprawidłowej ocenie charakteru zebrania wspólnoty mieszkaniowej poprzez ustalenie, że zebranie nie miało charakteru służbowego, zaniechanie zebrania w sprawie całokształtu materiału dowodowego i ustalenia spełnienia kryterium liczby osób uczestniczących w zebraniu, naruszeniu zasady stosowania przepisu względniejszego dla strony wyrażonego w art. 189c k.p.a. i skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu, nie mającego legitymacji w postępowaniu.

W oparciu o postawione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że organ nie odniósł się do wszystkich podniesionych zarzutów, w tym zarzutu braku legitymacji procesowej skarżącego w niniejszej sprawie. Przepisy ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1910 ze zm.) nakładają na zarząd wspólnoty mieszkaniowej obowiązek zwołania zebrania właścicieli minimum 1 raz na rok, do końca pierwszego kwartału każdego roku kalendarzowego. Uchwały podejmowane na zebraniach gwarantują płynność prowadzenia spraw wspólnoty, co zmierza do ochrony prawa własności. Administrator nieruchomości - a taka była rola skarżącego - wykonuje zlecenie zarządu wspólnoty mieszkaniowej, jednakże to zarząd wspólnoty jest gospodarzem zebrania.

Ponadto, zdaniem pełnomocnika organy błędnie ustaliły, że zebranie właścicieli lokali zorganizowane w trybie ustawy o własności lokali nie ma charakteru zebrania służbowego, o którym mowa w przepisach cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. Przyjęta przez organy administracji definicja jest abstrakcyjna i nielogiczna, niemająca zastosowania na gruncie stanu faktycznego sprawy. Istota zebrań, do których wspólnota mieszkaniowa zobowiązana jest ustawowo ma charakter służbowy. Nie jest to spotkanie towarzyskie, administrator nieruchomości wykonuje obowiązki wynikające z obowiązków zawodowych. Można nawet zgodzić się z definicją wymienioną w decyzji, że "zawodowy" dotyczy wykonywania zawodu - i tak, administrator wykonuje w ten sposób swoje obowiązki zawodowe. W żaden jednak sposób nie można zgodzić się z przyjętą w sprawie definicją słowa "służbowy", że jest to czynność związana z pracą w instytucji. Jest to zawężająca ocena, niewynikająca z żadnej podstawy prawnej, faktycznej, ani będąca efektem logicznego rozumowania, czy też utrwalonego orzecznictwa. Bezpodstawna i dowolna interpretacja przepisu doprowadziła zatem organy administracyjne do wydania błędnych decyzji.

Istotne także z punktu widzenia przepisów cyt. rozporządzenia jest ustalenie ilości osób nieposiadających certyfikatu szczepienia i powierzchni sali, albowiem osoby zaszczepione przeciwko COVID-19 nie liczyły się wówczas do limitów osób mogących brać udział w spotkaniach. W tym zakresie nie prowadzono żadnych ustaleń, co koliduje z zasadą zebrania wszechstronnego materiału dowodowego, a wszelkie niewyjaśnione okoliczności albo niedające się usunąć, należy rozstrzygać na korzyść strony, czego również zaniechano.

Pełnomocnik podniósł również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy cyt. rozporządzenia, jako aktu niższej rangi niż ustawa, czy Konstytucja RP. Tymczasem ustawa o własności lokali nie została zmieniona w zakresie obowiązku składania sprawozdań rocznych do urzędów skarbowych oraz zwoływania zebrań, a ochrona prawa własności należy do podstawowych zasad konstytucyjnych. Organy administracyjne dopuściły się także naruszenia art. 189c k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, ponieważ cyt. rozporządzenie nie obowiązywało w chwili wydania decyzji. Skoro zatem w dacie wydania decyzji przepis nie obowiązywał, brak jest podstawy prawnej do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę ŁPWIS w Łodzi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 18 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 21 lipca 2022 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie zakazu organizowania zgromadzeń.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej u.z.z.ch.z.) w zw. z § 26 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 447 ze zm.).

Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.ch.z, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.ch.z.). Decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie (art. 48a ust. 4 u.z.z.ch.z.).

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 46 ust. 2 u.z.z.ch.z., jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. Stosownie do treści art. 46 ust. 4 u.z.z.ch.z., w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

W oparciu o powyższe regulacje rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.) od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. (Dz. U. z poz. 433) stan zagrożenia epidemicznego, który nie został odwołany.

Zgodnie z art. 46a u.z.z.ch.z., dodanym 8 marca 2020 r., w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b

– mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W dodanym również 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a można ustanowić m.in.:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust. i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.ch.z zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. Zgodnie z § 26 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia, do odwołania zakazuje się organizowania innych niż określone w ust. 1 zgromadzeń, w tym imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem:

1) spotkań lub zebrań służbowych i zawodowych;

2) imprez i spotkań do 5 osób, które odbywają się w lokalu lub budynku wskazanym jako adres miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, która organizuje imprezę lub spotkanie; do limitu osób nie wlicza się osoby organizującej imprezę lub spotkanie oraz osób wspólnie z nią zamieszkujących lub gospodarujących.

Analogiczna regulacja została zawarta w późniejszym rozporządzeniu Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512), która została następnie zmieniona na podstawie § 1 ust. 4 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z 25 marca 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 546), które weszło w życie 27 marca 2021 r. Na podstawie natomiast § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861), utraciło moc rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. Rozporządzenie weszło w życie 8 maja 2021 r.

Zdaniem organów, w niniejszej sprawie skarżący organizując jako zarządca nieruchomości 11 marca 2021 r. zebranie wspólnoty mieszkaniowej przy ul. A. 6 w K. naruszył zakaz ustanowiony w § 26 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., a okoliczność ta determinowała wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.ch.z.

Analizując podstawę prawną wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Sformułowanie zawarte w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiającego ogólne przesłanki ograniczania praw i wolności, mogą być zatem ustanawiane tylko w ustawie, co zobowiązuje ustawodawcę do określenia wszystkich istotnych elementów ograniczenia, a zatem wskazania, na czym polega i kogo dotyczy ograniczenie oraz określenia interesu publicznego, ze względu na który jest ono dokonywane w ustawie. Powyższe oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować zasad ograniczania konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że przepisy formułujące upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia (art. 46a i art. 46b u.z.z.ch.z.) określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Nie przewidują natomiast jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 1-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. Zawarte w art. 46a u.z.z.ch.z. stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie sposób uznać za wytyczne kształtujące treść wydanych na ich podstawie rozporządzeń.

Z tego względu, sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z.ch.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z.ch.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów. Zawarte w tym przepisie ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP (por. m.in. wyroki NSA: z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 i sygn. akt II GSK 781/21; z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21 i sygn. akt II GSK 1137/21, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że rozporządzenie stanowiące podstawę prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji nie wykonuje ustawowego upoważnienia, lecz uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Tym samym rozporządzenie staje się aktem samoistnym, pozbawionym wykonawczego charakteru w relacji do ustawy. W rezultacie podejmowana w tym zakresie przez Radę Ministrów działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym również wolności działalności gospodarczej.

Wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.ch.z. rozporządzenie Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. reguluje zasadnicze elementy tego zakazu, które winny znajdować się w ustawie, a nadto nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu.

Niezależnie od powyższych rozważań wskazać także należy, że z upoważniającego art. 46b pkt 1 u.z.z.ch.z. wynika możliwość ustanowienia przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, wydawanym w przypadku wystąpienia stanu epidemii, jedynie ograniczeń, obowiązków i nakazów, o których mowa w art. 46 ust. 4. Natomiast ograniczenia, obowiązki i nakazy określone w tym przepisie nie odnoszą się do zakazu organizowania innych zgromadzeń, o których mowa w pkt 4 art. 46 ust. 4.

W wyroku z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP - art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu, ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji.

Jednocześnie wskazać również należy, że § 26 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. nie mógł stanowić podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z uwagi na naruszenie zakazu organizowania zgromadzeń, ponieważ przepisu tego nie stosuje się do spotkań i zebrań związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1910 ze zm.), właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, zarząd lub zarządca, któremu zarząd nieruchomością wspólną powierzono w sposób określony w art. 18 ust. 1 jest obowiązany m.in. zwołać zebranie ogółu właścicieli lokali co najmniej raz w roku, nie później niż w pierwszym kwartale każdego roku. W przypadku gdy zarząd lub zarządca, któremu zarząd nieruchomością wspólną powierzono w sposób określony w art. 18 ust. 1, nie zwoła zebrania ogółu właścicieli lokali w terminie, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, zebranie coroczne może zwołać każdy z właścicieli (art. 30 ust. 1a ustawy).

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że § 26 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. obowiązujący w dniu zebrania wspólnoty mieszkaniowej -11 marca 2021 r., został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ponadto wprowadzoną regulacją organ dopuścił się naruszenia istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP. O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były, w ocenie sądu merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Powyższe oznacza, że naruszenie określonego w § 26 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. zakazu nie mogło być objęte sankcją administracyjną i skutkować wymierzeniem skarżącemu kary pieniężnej za niestosowanie się do tej regulacji.

Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji. Z tej przyczyny stosując zasadę wynikającą z art. 178 Konstytucji RP, tj. zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom, sąd odmówił zastosowania wskazanej powyżej regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r.

Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 21 lipca 2022 r. (pkt 1). Sąd stwierdził jednocześnie, że ze wskazanych powyżej względów brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego w związku z powyższym na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2). O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składa się: wpis sądowy od skargi - 400 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 1800 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

d.cz.