Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2297/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 514/16 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. W. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ II instancji) z dnia [...] 2015 r. nr [...]w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 514/16 uchylił zaskarżoną decyzję, oraz zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 26 listopada 2012 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] (organ I instancji) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powyższej inwestycji.

Następnie decyzją z dnia [...] 2014 r. organ I instancji odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, jednak organ II instancji decyzją dnia [...]2014 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. organ I instancji ponownie odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, jednak organ II instancji decyzją z dnia [...] 2014 r. ponownie uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. organ I instancji zobowiązał skarżącego do uzupełnienia raportu w zakresie określenia oddziaływania skumulowanego przedsięwzięcia. Pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. organ I instancji zwrócił się do [...] Uniwersytetu [...]o wykonanie badań oddziaływania zapachowego planowanego przedsięwzięcia tj. budowy dwóch kurników we wsi [...].

Pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. organ I instancji wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] o ponowne uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w piśmie z dnia 8 czerwca 2015 r. poinformował organ I instancji, że przedsięwzięcie zostało zaopiniowane pismami z dnia 10 grudnia 2012 r. oraz z dnia 7 maja 2013 r. W dniu 26 czerwca 2015 r. została złożona korekta opinii w sprawie zapachowego oddziaływania dwóch kurników planowanych do budowy na działce nr [...]. Pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...].

Decyzją z dnia [...]2015 r. Nr [...]organ I instancji odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa środowiskowa), poprzez wydanie decyzji o odmowie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań w sytuacji, gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w tym przepisie, przez nieuprawnione podważanie ustaleń poczynionych przez organy opiniujące, przez bezpodstawne przyjęcie za podstawę materialną podjętego rozstrzygnięcia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisów dyrektywy Rady nr 85/337/EWG, podczas gdy zamknięty katalog przesłanek warunkujących wydanie decyzji zawarty jest w art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, naruszenie art. 6 k.p.c. przez formułowanie wymogów, które nie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa lecz ze źródeł pozaustawowych (projekty aktów prawnych, bliżej niesprecyzowane standardy japońskie) i uczynienie z nich materialnej podstawy wydania decyzji o odmowie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań, naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego i okoliczności faktycznych sprawy, co przejawiało się uznaniem kluczowych dla sprawy dowodów za niekompletne i obarczone brakami formalno-prawnymi i w konsekwencji przyjęcie, że planowana inwestycja wpłynie negatywnie na jakość powietrza oraz zdrowie ludzi tworzących społeczność lokalną.

Organ II instancji rozpatrując odwołanie wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej stanowi art. 71 ust. 2 pkt. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt. 1, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 i art. 85 ustawy środowiskowej. W rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji wskazano, że zapadło ono w oparciu o następujące dokumenty:

- raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w listopadzie 2012 r. i ujednoliconą wersję raportu obejmującą uzupełnienia sporządzone w kwietniu 2013 r.,

- opinię dotycząca raportu w aspekcie oddziaływań na mieszkańców i środowisko z elementami analizy oddziaływania odorantów na zdrowie ludzi - opracowaną przez dr inż. H. J.,

- uzgodnienie regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] - postanowienie nr [...],

- opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...],

- ocenę zasięgu zapachowego oddziaływania dwóch budynków o obsadzie 73630 sztuk brojlerów każdy planowanych do budowy na działce o nr ew. [...] opracowana przez mgr inż. M. F. i prof. dr hab. inż. J. K. z Pracowni [...].

Organ II instancji podał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wydając decyzję odmowną organ I instancji wziął pod uwagę protesty społeczeństwa wyrażające sprzeciw dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Najczęstszym zarzutem przeciwko inwestycji był fakt, że w wyniku realizacji inwestycji pogorszy się jakość życia z uwagi na ulatniający się odór z działki, na której usytuowane zostaną budynki do tuczu drobiu, dojdzie do utraty atrakcyjności miejscowości ze względu na sąsiedztwo z inwestycją, zaistnieje zagrożenie biologiczne dla ludzi, co wpłynie na pogorszenie zdrowia mieszkańców. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Organ II instancji podkreślił, że w żadnym z przepisów ustawy nie określono wprost, kiedy organ prowadzący postępowanie ma podstawy do wydania decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań. Wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w razie:

1) niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej);

2) odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej);

3) braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie - art. 81 ustawy środowiskowej);

4) gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, ze przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej).

Ponadto należy przyjąć, że wydanie decyzji odmownych będzie mogło mieć również miejsce w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa lub gdy z przeprowadzonego postępowania wynika możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Organ II instancji wskazał również, że zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.) ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, w szczególności przez:

1) utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach;

2) zmniejszanie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane; ’

3) zmniejszanie i utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej poziomów docelowych albo poziomów celów długoterminowych lub co najmniej na tych poziomach.

Dalej organ II instancji wskazał, że mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku ochrony powietrza ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. Zapach, czy też odór jest substancją niemierzalną, zaś jego odczuwanie w każdym przypadku ma charakter subiektywny. Zapachy, pomimo iż mogą być uciążliwe nie mogą być badane, ponieważ w polskim systemie prawnym nie istnieją normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. W takiej sytuacji za kryterium oceny przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenie amoniaku i siarkowodoru. Organ II instancji wskazał, że w polskim systemie prawnym rodzaje substancji wprowadzanych do powietrza i ich dopuszczalne poziomy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 czerwca 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. W oparciu o wyżej wymienione regulacje prawne, w przedmiotowej sprawie w raporcie dokonano analizy emisji zanieczyszczeń do powietrza emitowanych z obiektów związanych z chowem drobiu (amoniak, siarkowodór i pył zawieszony PM 10) oraz powstających podczas spalania paliwa w agregacie prądotwórczym oraz spalania gazu (dwutlenek siarki, tlenki azotu, tlenek węgla, pył zawieszony PM 10, pył PM 2,5). Ponadto w raporcie wskazano, że niski próg zapachowy substancji odorotwórczych emitowanych z hodowli zwierząt sprawia, że nawet w niewielkich stężeniach mogą powodować dyskomfort zapachowy. Skarżący chcąc zminimalizować zagrożenia związane z uciążliwością zapachową przedsięwzięcia określił w raporcie szereg działań organizacyjno-technicznych:

1) system pojenia na fermie oparty będzie na poidłach smoczkowych z regulacją wysokości; taki system pojenia powoduje efektywne wykorzystanie wody i ogranicza jej straty wynikające z wylewania się na ściółkę;

2) okres tuczu trwać będzie ok. 42 dni; po każdym cyklu ściółka wymieniana będzie na nową; częsta wymiana ściółki zapobiega powstawaniu procesów gnilnych;

3) ilość ptaków na m2 zgodna będzie z dobrostanem zwierząt; po 5 tygodniach tuczu następować będzie ubiór zwierząt w związku ze wzrostem ich wagi;

4) duże znaczenie w ograniczeniu emisji do powietrza będzie miało zastosowanie odpowiedniej strategii żywienia oraz paszy o odpowiednim zbilansowaniu protein;

5) ściółka zostanie spryskana preparatem zawierającym efektywne mikroorganizmy hamujące zachodzące w niej procesy gnilne;

6) system wentylacji oraz schładzania budynku jest najważniejszym z czynników wpływających na mikroklimat w kurniku; wybrano system, który zapewnia najlepsze warunki chowu drobiu.

Zdaniem organu II instancji, powoływanie się przez organ I instancji na projekt rozporządzenia Ministra Środowiska z 2004 r. czy projekt ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej przeczy obowiązującemu porządkowi prawnemu. Wymienione w uzasadnieniu projekty ustaw czy rozporządzenia nie są prawem obowiązującym. Organ II instancji podał, że organy administracji publicznej na mocy art. 6 i 7 k.p.a. są zobligowane do działania wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Wszelkie wątpliwości związane z oceną oddziaływania inwestycji na środowisko i ewentualna potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy środowiskowej, z uwzględnieniem aktów wykonawczych do tej ustawy, jak też innych przepisów prawa uwzględniających uwarunkowania środowiskowe specyficzne dla danego rodzaju inwestycji. Organ II instancji stwierdził, że problemu uciążliwości zapachowej nie można wywodzić z ustawodawstwa innych krajów. Brak określenia w prawie polskim norm uciążliwości odorowej nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, a taki wniosek wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Organ II instancji podkreślił również, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie dokonując oceny wyżej wymienionego opracowania wskazał (pismo z dnia 5 sierpnia 2015 r.), iż w chwili obecnej brak jest możliwości oceny uciążliwości odorowej planowanej inwestycji, gdyż brak jest odpowiednich aktów prawnych regulujących te kwestie. Na etapie eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia poziomy substancji odoroczynnych takich jak amoniak czy siarkowodór, pochodzących z procesu technologicznego, nie spowodują przekroczenia aktualnie obowiązujących w tym zakresie norm zgodnych z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu.

Organ II instancji stwierdził, że stanowisko organu I instancji, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zajął stanowiska w zakresie wpływu planowanego przedsięwzięcia na zapachową jakość powietrza i zdrowie ludzi nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie dopatrzył się braków w zakresie wpływu planowanego przedsięwzięcia na wody gruntowe i opadowe i w postanowieniu uzgadniającym, na podstawie danych wynikających z raportu określił działania na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. W ocenie organu II instancji odwoływanie się do protestów mieszkańców świadczy o tym, że właśnie owe protesty stanowiły podstawę do wydania decyzji odmownej. W świetle obowiązujących przepisów prawa sprzeciw społeczeństwa wobec realizacji konkretnej inwestycji nie może być traktowany jako prawo veta, obligujące organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora. Przepisy ustawy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia.

Organ II instancji podał, że w dacie składania wniosku o wydanie decyzji środowiskowej inwestor powołał się na obowiązującą ustawę o odpadach. Z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie nowa ustawa o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. Obowiązkiem organu I instancji jako organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji było wezwanie skarżącego do uzupełnienia przedłożonego przed organem raportu uwzględniającego zmieniony stan prawny.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ II instancji stwierdził, że organ I instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego opierając się jedynie na wybranych elementach, zaś uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Organ II instancji uznało że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, podnosząc zarzut naruszenia:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania decyzji merytorycznej, tj. decyzji orzekającej co do istoty sprawy, w sytuacji gdy zarówno charakter rozpoznawanej sprawy, jak również materiał dowodowy zgromadzony w toku prowadzonego postępowania, pozwalał na dokonanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty;

2) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia z dnia 18 września 2015 roku i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, pomimo braku przesłanek pozwalających na wydanie decyzji kasacyjnej, w szczególności zaś przesłanki odnoszącej się do konieczności ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podnosząc powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podał, że zgadza się z ustaleniami organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy, jak również z argumentacją prawną zawartą w treści decyzji z dnia [...]2015 roku. W szczególności skarżący za trafną uznaje dokonaną przez organ wykładnię przepisu art. 80 ustawy środowiskowej, a także stwierdzenie, iż nie zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki do wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Podzielając argumentację organu II instancji, skarżący stanął jednak na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji mógł, a nawet powinien wydać innego rodzaju decyzję, a mianowicie decyzję merytoryczną zamiast decyzji kasacyjnej. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej. Sam jednak fakt, że w toku postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania nie wystarczy do tego, by organ II instancji wydać mógł decyzję kasacyjną. W przedmiotowym postępowaniu nie zachodziła bowiem druga z przesłanek określonych w treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie nie zachodziła konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem skarżącego w razie uzyskania pozytywnych uzgodnień i opinii od właściwych organów (w szczególności właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego), złożenia przez wnioskodawcę stosownego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zapewnieniu udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym (oraz ewentualnie biorąc pod uwagi wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko), organ obowiązany był do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie, w oparciu o zgromadzony już przez organ I instancji materiał dowodowy, organ II instancji mógł i powinien wydać decyzję merytoryczną, zgodnie z wnioskiem skarżącego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w aktach niniejszej sprawy znajdowała się odpowiednia dokumentacja, co do której organ II instancji nie miał zasadniczo zastrzeżeń. Nawet gdyby na etapie ponownego rozpatrywania sprawy pojawiła się potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, to te dodatkowe czynności dowodowe mogłyby zostać przeprowadzone bezpośrednio przez organem II instancji. Jak bowiem stanowi przepis art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie jako organ II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w jakim zakresie zachodzi konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji, ponadto jakie czynności należy w sprawie przeprowadzić i dla wyjaśnienia jakich okoliczności mają one zmierzać. Organ II instancji podniósł jedynie, że w związku z wejściem w życie nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji było wezwanie inwestora do uzupełnienia przedłożonego raportu uwzględniającego zmieniony stan prawny. Jednocześnie organ II instancji nie wyjaśnił w jakim zakresie powyższy raport ma zostać uzupełniony, czy i ewentualnie jakie dodatkowe elementy skarżący powinien w raporcie zamieścić, wreszcie nie wyjaśniło czy dostrzeżone braki mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto organ II instancji nie podjął nawet próby analizy przedłożonego raportu o oddziaływania na środowisko, pod kątem jego prawidłowości czy kompletności. Ocena ta ma bowiem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie odnosząc się do przedłożonego przez inwestora raportu, który w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest kluczowym dowodem, organ naruszył zasady określone w art. 7, 77 § 1,107 § 3 K.p.a.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wyraźnie podkreślał, że protesty mieszkańców ani też podnoszone przez nich kwestie dotyczące emisji zapachowych nie mogą wpłynąć na treść decyzji, w sytuacji wydanych postanowień o uzgodnieniu i zaopiniowaniu planowanego przedsięwzięcia, to mimo to, bez wskazania konkretnych przyczyn uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd I instancji zauważył także, że postępowanie administracyjne toczy się od 2012 roku, a organ I instancji dwukrotnie wydawał decyzje, który były następnie uchylane przez organ II instancji. Tym bardziej zasadne było orzeczenie merytoryczne w sprawie, zwłaszcza, że wynikająca z art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D. K. (skarżąca kasacyjnie), zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 oraz art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżącego, mimo że w toku postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na wadliwym ustaleniu kręgu stron postępowania oraz naruszeniu reguł postępowania dowodowego w związku z czym ponowne rozpoznanie sprawy było konieczne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego polegających na wadliwym ustaleniu kręgu stron postępowania i w konsekwencji uchylenie decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy postępowanie pierwszoinstancyjne z uwagi na niewzięcie w nim udziału stron postępowania tj. spadkobierców J. i F. L. wymagało ponownego przeprowadzenia w znacznej części, co Sąd winien był wziąć pod uwagę i stosując przewidziane ustawą środki winien był utrzymać w mocy decyzję organu II Instancji:

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w ogólnikowym i lakonicznym uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu II instancji, co odniosło ten skutek, iż strona postępowania sądowo- administracyjnego pozbawiona została informacji o przesłankach rozstrzgnięcia;

4) naruszenie art. 184 oraz art. 175 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a., w których ustawodawca określił funkcję sądów administracyjnych wyrażającą się w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości stanowiącym sądową kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, zaś w przypadku, gdyby Sąd uznał, iż sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została oddalona na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu (niezależnie od granic skargi kasacyjnej) nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem skarżącego – sposobu wykładni lub zastosowania prawa. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że zarzucane naruszenia przepisów procesowych co najmniej mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest ponadto uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie przedstawione wyżej zasady rozpoznania skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty są bezzasadne.

Po pierwsze, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzanie "ogólnikowego i lakonicznego uzasadnienia" wyroku oraz pozbawienie strony "informacji o przesłankach" jego wydania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09). Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może natomiast zwalczać stanowiska sądu pierwszej instancji co do wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

Odnosząc powyższe uwagi do uzasadnienia kontrolowanego wyroku, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w pełni zrealizował obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zamieścił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy oraz zawarł w nim ocenę jego legalności, przedstawił i poddał ocenie zarzuty skargi oraz stanowiska organu i uczestników postępowania, wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak również zawarł w nim konieczne i wystarczające wskazania co do dalszego postępowania po uchyleniu decyzji odwoławczej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest ponadto dotknięte innymi wadami formalno-konstrukcyjnymi, które uniemożliwiałyby przeprowadzenie procesu kontroli kasacyjnej jego treści.

Po drugie, oddaleniu podlega zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez "niedostrzeżenie uchybień postępowania" polegających na "wadliwym ustaleniu kręgu stron postępowania i w konsekwencji" uchylenie decyzji organu II instancji, "w sytuacji gdy postępowanie pierwszoinstancyjne z uwagi na niewzięcie w nim udziału strony postępowania tj. spadkobierców J. i F. L. wymagało przeprowadzenia w znacznej części, co Sąd winien był wziąć pod uwagę i stosując przewidziane ustawą środki winien był utrzymać w mocy decyzję organu II Instancji".

Ze sposobu sformułowania powyższego zarzutu oraz jego uzasadnienia wynika, że strona skarżąca kasacyjnie zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji, nie dokonując oceny legalności ustalenia kręgu stron postępowania oraz nie oddalając skargi na decyzję kasatoryjną organu odwoławczego, dopuścił się wadliwego ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest błędne, a konstrukcja zarzutu kasacyjnego obarczona jest wadliwością.

Wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisu art. 135 p.p.s.a. jako wzorca kontroli kasacyjnej jest całkowicie chybione i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Przepis ten może stać się wzorcem kontroli tylko w razie jego błędnego zastosowania na tle przesłanek wskazanych w tym przepisie. Skarżący kasacyjnie może podważać zakres orzekania sądu w kontekście przesłanki "niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy" pozbawienia mocy obowiązującej lub skuteczności prawnej niezaskarżonych bezpośrednio aktów lub czynności. Przepis ten nie może być natomiast przedmiotem zarzutu kasacyjnego w razie jego niezastosowania przez sąd (por. np. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07, LEX nr 488559; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., I OSK 2615/15; wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, LEX nr 1305295; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, LEX nr 672934; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14). W sprawie, której dotyczy skarga, przepis art. 135 p.p.s.a. nie był – co oczywiste – stosowany. Natomiast – niezależnie od braku możliwości podważania w skardze kasacyjnej niezastosowania tego przepisu przez sąd pierwszej instancji – przekroczenie granic przedmiotu zaskarżenia będącego decyzją kasatoryjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez sąd administracyjny nie jest dopuszczalne. Przepisy art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. nie są adekwatnymi wzorcami kontroli kasacyjnej wyroku uchylającego kasatoryjną decyzję odwoławczą w związku ze stwierdzeniem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest bowiem zobowiązany do ograniczenia zakresu rozpoznania i orzekania w sprawie jedynie do weryfikacji prawidłowości zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy. W tym sensie granice rozpoznania i orzekania sądu w sprawie skargi na decyzję kasatoryjną z art. 138 § 2 k.p.a. podlegają niewątpliwie zawężeniu ze względu na niemerytoryczny (kasacyjny) charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia (por. art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Jeżeli natomiast chodzi o art. 134 § 1 p.p.s.a., to przepis ten może być samodzielnym przedmiotem zarzutu kasacyjnego jedynie w razie wykazania, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok przekroczył granice sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, orzekając w sprawie, która nie była przedmiotem zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności, albo w razie wykazania za pośrednictwem innych zarzutów kasacyjnych, że pomimo niezwiązania granicami skargi (w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną) Sąd pierwszej instancji wadliwie ograniczył rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jedynie do jej części lub do określonego fragmentu jej podstawy prawnej lub faktycznej. Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut bezpodstawnego ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy, powinna była powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie doprowadziło do naruszenia zasad niezwiązania granicami skargi oraz związania granicami sprawy administracyjnej. Braki konstrukcyjne w tym zakresie oraz wskazane wyżej nieuwzględnienie kasatoryjnego charakteru kontrolowanej decyzji nie stanowią jednak w niniejszej sprawie przeszkody do dokonania oceny podniesionego zarzutu.

W przedmiotowej sprawie nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że bezpodstawnie ograniczył rozpoznanie sprawy poprzez pominięcie zagadnienia prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania w zakresie następców prawnych byłych właścicieli działki nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że kontrolowany Sąd przyjął, że spadkobiercami byłych właścicieli w/w działki (J. L. oraz F. L.) są J. J. oraz M. L. Sąd ten uznał również, że M. L. był prawidłowo reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez J. J. Nie można więc twierdzić, że zagadnienia ustalenia następców prawnych byłych właścicieli działki nr [...] oraz ich reprezentacji w toku postępowania znalazły się poza zakresem rozpoznania i oceny prawnej Sądu pierwszej instancji. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ocena prawidłowości ustaleń i ocen Sądu w tym zakresie. Stanowisko sądu pierwszej instancji co do wykładni lub stosowania prawa może być jednak kwestionowane jedynie za pośrednictwem adekwatnych i szczegółowych zarzutów naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest w tym wypadku niewystarczający.

Po trzecie, pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 oraz art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo iż "w toku postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na wadliwym ustaleniu kręgu stron postępowania oraz naruszeniu reguł postępowania dowodowego w związku z czym ponowne rozpoznanie sprawy było konieczne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy".

Powyższy zarzut zmierza do zakwestionowania sformułowanej przez Sąd pierwszej instancji negatywnej oceny legalności wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie powinien był uchylać odwoławczej decyzji kasatoryjnej, albowiem brak prawidłowego ustalenia kręgu spadkobierców byłych właścicieli działki nr 108/3 przesądza o tym, że postępowanie przed organem pierwszej instancji powinno zostać powtórzone, a zatem uchylenie decyzji tego ostatniego organu było w pełni uzasadnione.

Dokonując negatywnej oceny zasadności powyższego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w pierwszej kolejności, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną z dnia [...]2015 r. nie rozważał w żaden sposób zagadnienia prawidłowości ustalenia spadkobierców byłych właścicieli działki nr 108/3 (zob. s. 4-8 uzasadnienia decyzji). Odwoławcza decyzja kasatoryjna została wydana w oparciu o nieprzekonujące i niespójne oceny co do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżony organ odwoławczy naruszył warunki uruchomienia kompetencji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., bezpodstawnie uchylając się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. formułuje dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że naruszenie przepisów postępowania miało lub mogło mieć wpływ na wyjaśnienie sprawy w istotnym zakresie ("konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Powyższe przesłanki muszą zostać spełnione koniunkcyjnie. Jeżeli organ odwoławczy nie wykaże, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które co najmniej może mieć wpływ na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie (a więc w zakresie zasadniczych przesłanek materialnych konkretyzowanej podstawy prawnej), to zastosowanie kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie mogło zostać uznane za legalne. Sąd pierwszej instancji szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnił podstawy przyjęcia, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy podjął wprawdzie próbę uzupełnienia uzasadnienia wydanej decyzji w odpowiedzi na skargę z dnia 25 lutego 2016 r., jednak tego rodzaju następcza zmiana motywów wydania zaskarżonego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego musi zostać oceniona jako niedopuszczalna. Właściwym i jedynym miejscem prezentacji podstaw wydania zaskarżonej decyzji jest bowiem jej uzasadnienie, natomiast odpowiedź na skargę służy jedynie przedstawieniu stanowiska organu w odniesieniu do zarzutów, twierdzeń i wniosków strony skarżącej.

W dalszej kolejności trzeba stwierdzić, że na podstawie wskazanych wzorców kontroli kasacyjnej nie można podważyć prawidłowości oceny przez Sąd pierwszej instancji co do sposobu i rezultatu ustalania przez organ pierwszej instancji podmiotów będących spadkobiercami byłych właścicieli działki nr [...]. Podstawą ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie podmiotów będących spadkobiercami byłych właścicieli działki nr 108/3 stały się dokumenty w postaci oświadczeń J. J. (oświadczenie z dnia 25 lipca 2014 r.) oraz M. L. (oświadczenie z dnia 31 lipca 2014 r.). Autentyczność formy oraz wiarygodność treści powyższych dokumentów nie zostały podważone w toku postępowania administracyjnego. Nie można zatem twierdzić, że ocena Sądu pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji co do spadkobierców byłych właścicieli działki nr 108/3 odbyła się z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 oraz art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Oznacza to, że w zakresie powyższych wzorców kontrolnych brak jest podstaw do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Po czwarte, oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 184 oraz art. 175 Konstytucji RP w związku z art. 1 p.p.s.a. Zarzut tego rodzaju mógłby zostać skutecznie podniesiony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny w wyniku rażącego naruszenia ustawowych zasad sądowej kontroli administracji publicznej oraz postępowania sądowoadministracyjnego doprowadziłby do podważenia konstytucyjnego standardu sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W przedmiotowej sprawie, wobec niestwierdzenia naruszenia ustawowych zasad postępowania i kontroli sądowoadministracyjnej, zarzut naruszenia regulacji konstytucyjnej jest oczywiście pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.