Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1312/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 80 poz 723
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie rejestrów prowadzonych przez Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1486/22 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2022 r., nr 585/kadr/22 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 grudnia 2022 r., II SA/Wa 1486/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 czerwca 2022 r., nr 585/kadr/22,

w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 17 czerwca 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 31 marca 2021 r., nr 323/kadr/21, o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm. dalej ustawa zaopatrzeniowa).

Organ ustalił, że decyzją z 14 listopada 2019 r., nr 1633/kadr/19, utrzymał w mocy decyzję własną z 22 października 2018 r., nr 991/kadr/18, o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Po rozpoznaniu skargi skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r. (II SA/Wa 96/20) uchylił zaskarżoną decyzję z 14 listopada 2019 r. oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że organ, w kontekście przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej akcentował, że krótkotrwałość służby winna być rozpatrywana w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz w ujęciu proporcjonalnym, czyli w porównaniu stosunku służby na rzecz państwa totalitarnego do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oceny tej przesłanki organ dokonał przy błędnym założeniu, iż wiąże go wyłącznie informacja o przebiegu służby sporządzona przez IPN. Jednocześnie Minister pominął prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że zapadł on w innym stanie faktycznym i prawnym. Odnosząc się do dokonanej przez organ interpretacji przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, sąd ten wskazał, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia. Podstawą uznania, iż służba była wykonywana rzetelnie, mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA wskazał, że zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując Ministra na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Podniósł, że organ, stwierdzając brak dokumentów wskazujących na udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, nie uwzględnił orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w L. z 1 marca 2010 r.,

nr 116/2010, zaliczającego skarżącą do trzeciej grupy inwalidzkiej oraz uznającego, iż inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Policji.

WSA w Warszawie wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, Minister uwzględni rozważania prawne oraz ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne dotyczące służby skarżącej, a następnie dokona oceny spełnienia przez nią przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ przyjął stan faktyczny opisany w wyżej wymienionych orzeczeniach i stwierdził, że skoro wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat, 7 miesięcy i 16 dni, tj. ok. 23 % całego okresu swojej służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra, w rozpatrywanej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona. Wskazał, że jak wynika z dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, za pismem z 6 października 2017 r. oraz z 10 lipca 2020 r., obejmujących materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. IPN [...], wnioskodawczym w sposób świadomy rozpoczęła pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, o czym świadczy podanie ww. z 26 października 1984 r. Organ podkreślił, iż służba skarżącej była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie i z rozmysłem (przed jej podjęciem strona posiadała wiedzę w zakresie jej specyfiki i miała rozeznanie na czym będzie ona polegała) oraz ze względu na ponad pięcioipółletni okres jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, wnioskująca z całą pewnością przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Minister wskazał, że była funkcjonariuszka w trakcie służby w organach Służby Bezpieczeństwa sama wystąpiła do Szefa WUSW w L. o wyrażenie zgody na przystąpienie do egzaminu na pierwszy stopień podoficerski w celu podniesienia kwalifikacji zawodowych i jako rokujący funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa uzyskała pozytywną opinię bezpośrednich przełożonych.

Zdaniem Ministra wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy, dowodzi także, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego z dniem 31 lipca 1990 r. nie wynikało z jej woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Minister stwierdził, że pomimo braku orderów/odznaczeń państwowych oraz odznak/medali resortowych służba skarżącej była pełniona rzetelnie, co oznacza, że została spełniona przesłanka wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie można zarzucić organowi naruszenia przepisu art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Organ stwierdził, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. W tym zakresie oparł się na informacji IPN o przebiegu służby skarżącej, która była przez nią kwestionowana w toku postępowania. Zdaniem organu jest on związany informacją o przebiegu służby byłego funkcjonariusza i w związku z tym zarzuty skarżącej odnośnie prawidłowego ustalenia okresu jej służby na rzecz totalitarnego państwa nie mogły zostać uwzględnione. Jednocześnie w decyzji drugoinstancyjnej Minister uznał, iż wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie, III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 16 stycznia 2013 r., III AUa 1185/12, został wydany "w innym stanie prawnym i faktycznym" i nie jest dla niego wiążący. Sąd w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., II SA/Wa 96/20, stwierdził, że nie podziela tego zapatrywania organu.

W ocenie sądu I instancji skarżąca nie spełnia przesłanki krótkotrwałości natomiast rzetelność służby jest oczywista. Organ wykazał, że skarżąca rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ podkreślił, że skarżąca pełniła służbę w okresie od 16 grudnia 1984 r. do 24 lutego 2009 r., tj. przez 24 lata, 2 miesiące i 10 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od 16 grudnia 1984 r. do 31 lipca 1990 r., tj. przez 5 lat, 7 miesięcy i 16 dni. W tym stanie rzeczy sąd podzielił stanowisko organu, że skoro wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez ok. 23 % całego okresu swojej służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały. Służba ta nie nosiła znamion "tymczasowości". Słusznie zauważono, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Zdaniem sądu podnoszony przez skarżącą argument, iż wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie, III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt III AUa 1185/12, wskazuje na krótkotrwale pełnienie służby nie może być w tym postepowaniu przyjęty jako własny. W ocenie sądu w postępowaniu przed Wydziałem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych były brane pod uwagę inne przesłanki i inny był cel tego postępowania.

Sąd zauważył, że skarżąca była zaangażowanym pracownikiem SB.

W archiwalnych aktach osobowych znajdują się informacje, z których wynika m.in.: "[...] (...) dość szybko opanowuje czynności wynikające z zakresu działania Wydziału "C", a szczególnie zasobów archiwalnych (...) Winna być dobrym funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa. Bierze udział w szkoleniach zawodowych i politycznych wniosek personalny z dnia 14 maja 1985 r. (akta IPN [...], karta nr 52); "(...) Posiadana przez kpr. [...] wykształcenie zawodowe oraz prezentowane na co dzień wiedza ogólnospołeczna oraz zaangażowanie w realizację zadań służbowych daje gwarancję właściwego wypełniania zadań stawianych przed st. ref. t. o. Wydz. "W" w/m. Sprzyjać temu powinny umiejętność prawidłowej oceny znaczenia operacyjnego dokumentów służbowych, ich analityczne i syntetyczne przetwarzanie oraz nabyte w Wydziale "C" w/m nawyki przestrzegania tajemnicy służbowej i konspiracji pracy (...)" - wniosek personalny z 19 października 1988 r. (akta IPN [...], karta nr 70); "(...) Prezentowana przez kpr. [...] wiedza ogólnospołeczna oraz nabyte w toku dotychczasowego praktycznego realizowania zadań "W" (...) powodują, że wymieniona realizuje całokształt zadań składających się na miano pracy "W" , osiągając przy tym dobre wyniki tak w zakresie technicznego jak i analitycznego pracowania dokumentów. Zaangażowanie wymienionej oraz prezentowana postawa społeczno-zawodowa stanowią podstawę do zlecenia zadań wykraczających poza zakres obowiązków st. ref. t. o. (...)" - wniosek personalny z 22 marca 1989 r. (akta IPN [...], karta nr 72); "(...). Na proces powstawania tych informacji składa się: uzyskanie interesującego SB materiału pocztowego w drodze bezpośredniej wymiany z siecią OZI pracujących na rzecz Wydziału "W", selekcja tego materiału oraz techniczno-analityczne opracowanie dokumentów wymagające znajomości problematyki poszczególnych pionów SB i służb milicyjnych uprawnionych do korzystania z pracy "W" (...)" - wniosek personalny z kwietnia 1989 r. (akta IPN [...], karta nr 75); "(...) opiniowana prawidłowo wykonuje stawiane zadania służbowe wyróżniając się jakością i solidnością ich realizacji (...) prawidłowo eksponuje cechy związane z konspiracją i tajnością pracy "W" zaś posiadane umiejętności pozwalają na wypełnienie obowiązków wykraczających poza zakres obowiązków st. ref. t. o. (...) Należy do wyróżniających się funkcjonariuszy Wydziału "W". Zaangażowanie wymienionej w wykonawstwo zadań służbowych oraz prezentowana postawa mogą stanowić przykład do naśladowania dla innych funkcjonariuszy Wydziału (...)" - opinia służbowa za okres od 1.11.1988 r. do 23.03.1989 r. (akta IPN [...], karta nr 77-80).

Z tych samych kopii akt osobowych wynika, iż wnioskująca w okresie od 16 grudnia 1984 r. do 31 lipca 1990 r. pełniła służbę w jednostkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa na stanowiskach: referenta t. o. Wydz. "C", starszego referenta Wydziału "W" oraz starszego referenta t. o. Zespołu ds. Obrotu w Komunikacji Wydziału II WUSW w L., tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Na proces powstawania tych informacji składa się: uzyskanie interesującego SB materiału pocztowego w drodze bezpośredniej wymiany z siecią OZI pracujących na rzecz Wydziału "W", selekcja tego materiału oraz techniczno-analityczne opracowanie dokumentów wymagające znajomości problematyki poszczególnych pionów SB i służb milicyjnych uprawnionych do korzystania z pracy "W" (...)" - wniosek personalny z kwietnia 1989 r. (akta IPN [...], karta nr 75); "(...) opiniowana prawidłowo wykonuje stawiane zadania służbowe wyróżniając się jakością i solidnością ich realizacji (...) prawidłowo eksponuje cechy związane z konspiracją i tajnością pracy "W" zaś posiadane umiejętności pozwalają na wypełnienie obowiązków wykraczających poza zakres obowiązków st. ref. t. o. (...) Należy do wyróżniających się funkcjonariuszy Wydziału "W". Zaangażowanie wymienionej w wykonawstwo zadań służbowych oraz prezentowana postawa mogą stanowić przykład do naśladowania dla innych funkcjonariuszy Wydziału (...)" - opinia służbowa za okres od 1.11.1988 r. do 23.03.1989 r. (akta IPN [...], karta nr 77-80). Z tych samych kopii akt osobowych wynika, iż wnioskująca w okresie od 16 grudnia 1984 r. do 31 lipca 1990 r. pełniła służbę w jednostkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa na stanowiskach: referenta t. o. Wydz. "C", starszego referenta Wydziału "W" oraz starszego referenta t. o. Zespołu ds. Obrotu w Komunikacji Wydziału II WUSW w L., tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Wydział "C" - zajmował się rejestracją osób, spraw operacyjnych i postępowań przygotowawczych SB i MO oraz tworzeniem i prowadzeniem w związku z tym kartotek, sporządzaniem zestawień statystycznych i opracowań analitycznych; opiniowaniem osób ubiegających się o zezwolenia na posiadanie broni, wydanie kart żeglarskich i rybackich oraz kandydatów do wykonywania prac stanowiących tajemnicę państwową; gromadzeniem, opracowywaniem, brakowaniem, konserwacją, mikrofilmowaniem i udostępnianiem akt operacyjnych, administracyjnych i osobowych b. funkcjonariuszy. Biuro "W" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, w którym wnioskodawczyni również pełniła służbę, jako samodzielny pion specjalizujący się w wyszukiwaniu "zagrożeń" w społeczeństwie funkcjonowało w latach 1956-1989, zajmując się kontrolą przesyłek pocztowych (tajną perlustracją korespondencji). Do jego zadań należało blokowanie wszelkich prób przesyłania pocztą zakazanej literatury czy rozprzestrzeniania w ten sposób treści niepożądanych. Wśród spraw, którym Pion "W" poświęcał szczególną uwagę był Kościół oraz kontakty obywateli polskich z zagranicą. W trakcie przeglądania korespondencji funkcjonariusze pionu "W" uzyskiwali informacje, które w ich odczuciu mogły zagrozić systemowi i w zależności od potrzeb pionów operacyjnych przeglądali, fotokopiowali lub przejmowali listy i paczki przychodzące na wskazany adres lub wysyłane przez wskazaną osobę. Często do rozpoczęcia śledztwa wystarczył jeden przechwycony list.

Wobec tego sąd I instancji stwierdził, że skarżąca była funkcjonariuszem merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa, która systematycznie podnosiła swoją wiedzę zawodową, awansowała w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Nie była ona pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze czysto technicznym, niewymagającym zaangażowania, ale służba jej polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, co uniemożliwia stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", wyłączającym w stosunku do ww. stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wobec powyższego zasadne jest twierdzenie, że skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, co powoduje, że sprawa skarżącej nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec niej ww. przepisu. Zdaniem tego sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę oparł się na materiale prawidłowo zebranym i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto uznał, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd I instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekła się rozprawy i wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 7, art. 77, a także art. 153 i 170 p.p.s.a., które to naruszenie polegało na braku wyczerpującego rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, z pominięciem wcześniejszych wskazań sądu administracyjnego, a także dowolną ocenę zebranych w postępowaniu dowodów prowadzącą do uznania, iż skarżąca nie pełniła swojej służby krótkotrwale, a okres urlopu macierzyńskiego i wychowawczego stanowił okres służby na rzecz "totalitarnego państwa";

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 8a w zw. z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że za "służbę na rzecz totalitarnego państwa", uznać należy także okres urlopu wychowawczego i macierzyńskiego, które to naruszenie skutkowało naruszeniem także przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz oddaleniem skargi skarżącej;

3. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" i w konsekwencji zastosowanie względem skarżącej wyłączenia wskazanego w tym przepisie, nie jest możliwe ze względu na ewentualną postawę ideologiczną skarżącej jako byłego funkcjonariusza, jej przynależność do organizacji społecznej (ZSMP), czy też sumienna służba lub awanse przed datą 31 lipca 1990 r., które to naruszenie skutkowało naruszeniem także przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz oddaleniem skargi skarżącej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty zostaną rozpoznane łącznie, gdyż pozostają ze sobą w ścisłym związku.

Zgodnie z będącym przedmiotem sporu przepisem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z koeli z ust. 2 wynika, że do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

Przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy czym w przypadku pojęcia "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto dla ustalenia treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby.

Z tego wypływa wniosek, iż ustawodawca posługuje się kryterium formalnym w odniesieniu do pojęcia służby na rzecz totalitarnego państwa. Z tej przyczyny nie może zostać uznany za słuszny zarzut 1. podniesiony w skardze kasacyjnej. Skarżąca korzystając z urlopu macierzyńskiego oraz wychowawczego była formalnie powiązana stosunkiem służbowym z SB i okres ten stanowił z punktu widzenia formalnego okres jej służby. Z tej przyczyny nie sposób wyłączyć okresu między 1 czerwca 1986 r. a 28 lutego 1988 r. z formalnego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, gdyż skarżąca pozostawała w tym okresie na służbie. Należy jednak mieć na uwadze, że definicja tego wyrażenia językowego, na co wskazują pozostałe, analizowane niżej, unormowania ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi regulacjami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie albo właśnie ze względu na brak faktycznego sprawowania służby w jakimś okresie.

Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i która pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15c ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego".

Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", a zatem informację dotyczącą nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego – z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie negatywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowana "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służby, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji.

Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują jednak sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.

Właściwym wydaje się również sięgnięcie do wykładni celowościowej przepisów analizowanej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.

Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może stanowi podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Dokonana wyżej wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a ustawy, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a ustawy.

Na tle powyższej rozbudowanej wykładni przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i wynikającej z wcześniejszego orzeczenia sądu I instancji nie sposób uznać podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione. Podchodząc formalistycznie do przesłanki długości służby, nie sposób wyłączyć okresu urlopu macierzyńskiego, a następnie wychowawczego, z okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Okresy te mogą zostać pominięte jedynie przy ocenie przesłanki "krótkotrwałości" służby, lecz i w takim przypadku skarżąca faktycznie wykonywała służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres prawie 4 lat. Trudno tutaj zatem dopatrzeć się "chwilowości" jej służby analizowanej tak z perspektywy długości tego okresu, jak i proporcji tego okresu do całości służby wynoszącej ok. 28 lat. Istotne jest również, iż skarżąca pełniła służbę i wykonywała czynności pozostające w sprzeczności z aksjologią państwa prawa, a które były związane z działaniami służącymi utrzymywaniu poprzedniego ustroju państwowego. Sąd I instancji szczegółowo opisał rodzaj wykonywanych przez nią czynności i prawidłowo ocenił ich charakter z punktu widzenia przesłanek materialnych stosowanej normy prawnej. Służba ta była pełniona w Wydziale C i Biurze W, a więc jednostkach wyraźnie wskazanych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca była zatem pracownikiem merytorycznym i zajmowała się istotą zagadnień, do wykonywania których została powołana Służba Bezpieczeństwa. Nie można również nie dostrzec, że była ona świadoma celów tej działalności, systematycznie podnosiła swoje kwalifikacje, była awansowana. Wykonywała te obowiązki rzetelnie. Tym samym nie sposób po pierwsze, uznać, aby nawet po korekcie okresu formalnego służby w SB o okresu związane z macierzyństwem pozostały okres prawie 4 letniej służby w SB był okresem krótkotrwałym, tak ze względu na jego długość, jak i jego proporcję do całości służby skarżącej, po drugie, oczywistym jest, że skarżąca w ramach swojej służby podejmowała działania bezpośrednio służące totalitarnemu państwu, co czyniła świadomie od chwili wstąpienia do służby w SB, po trzecie, ze względu na jednostki organizacyjne służby skarżącej i wykonywane przez nie zadania merytorycznie, nie sposób dostrzec w tej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem skarżąca wykonywała służbę w jednostkach nakierowanych na bezpośrednie podtrzymywanie niedemokratycznego ustroju i jego dalsze trwanie, a świadczona przez nią służba była świadoma, rzetelna i wiązała się ze stałym podnoszeniem kwalifikacji i awansowaniem. Z tych względów żaden z podniesionych zarzutów nie może być uznany za uzasadniony, bowiem sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni normy materialnej, prawidłowo ją zastosował i uczynił to w oparciu o prawidłowo ustalony i oceniony stan faktyczny.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.