Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 760/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewody z dnia 2 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 760/23

Uzasadnienie

Starosta G. decyzją z 22 czerwca 2023r. znak [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako k.p.a.), zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora A. K. obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku garażowo – gospodarczego na działce oznaczonej numerem ewid.: [...], obręb: [...], jednostka ewid.: G. , z zachowaniem zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 1 – 4 p.b. wskazanych warunków:

Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 p.b., obejmuje działki nr ewid.: [...], [...], obręb: [...], jednostka ewid.: G. .

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 28 marca 2023 r., inwestor: A. K. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Do wniosku dołączono zgodnie z wymaganiami art. 33 ust. 2 p.b. :

- projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci papierowej (w 3 egz.) oraz :

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zawiadomiona strona postępowania - K. R. (dalej jako skarżąca) - w określonym terminie złożyła do sprawy zastrzeżenia na piśmie.

Organ postanowieniem z dnia 29 maja 2023r. wezwał inwestora do ustosunkowania się do treści pisma K. R. z dnia 22.05.2023r. w kontekście zapisów zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze części działki [...], w miejscowości G., rejon ul. [...] - Uchwała nr [...] Rady Gminy G. z dnia 13 grudnia 2007r. (teren oznaczony symbolem MN) i przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań projektowych w zakresie zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia 02.06.2023r. inwestor podtrzymał swój wniosek w zakresie przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie zagospodarowania terenu.

Zgodnie z ustaleniami § 18 przywołanej Uchwały Rady Gminy G. na terenie oznaczonym symbolem MN nowoprojektowane budynki należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, zabudowę gospodarczo-garażową można realizować jako wolnostojącą lub usytuowaną w granicy działek sąsiednich, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś projektowane obiekty gospodarczo-garażowe winny mieścić się w określonych parametrach, tj. o powierzchni zabudowy do 60,0 m2, o wysokości zabudowy I kondygnacji, do wysokości 4,5 m licząc od powierzchni terenu do kalenicy dachu, o formie i kształcie dachu w nawiązaniu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej, o pokryciu połaci dachowych dachówką lub materiałem dachówko-podobnym.

Postanowieniem z dnia 07 czerwca 2023r. organ wezwał inwestora do dostosowania projektu architektoniczno-budowlanego budynku garażowo-gospodarczego do wymagań wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U z 2022r. poz. 1225, dalej jako rozporządzenie) w zakresie zapisu § 12 ust. 4 pkt 3) oraz skorygowanie w opisie technicznym do projektu architektoniczno - budowlanego budynku garażowo-gospodarczego powierzchni zabudowy.

W odpowiedzi inwestor pismem z dnia 20.06.2023r., powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 maja 2021r., sygn. II SA/Sz 1038/20 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2019r., sygn. II SA/Po 12/19, wniósł o uznanie przedmiotowego zamierzenia (budowy budynku garażowo-gospodarczego) za zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. oraz Uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia 13 grudnia 2007r. oraz skorygował powierzchnię zabudowy.

WSA w Szczecinie w w/w wyroku wskazał, że jeśli obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu sytuowania budynków w granicy działki, to oznacza, że plan nie wyklucza takiej możliwości. Regulacje zawarte w § 12 ust. 2 - 4 rozporządzenia normują odstępstwa od ogólnej zasady sytuowania budynków na nieruchomości. Każdy z ustępów to osobny przypadek z własnym zakresem stosowania. Dotyczy to także § 12 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi niezależną i odrębną od pozostałych postanowień przesłankę prawa zabudowy przy granicy nieruchomości. Innymi słowy, wyjątki zawarte w ust. 2-4 określają oddzielne względem siebie sytuacje, jak i rozłączne przesłanki, które nie pozostają ze sobą w związku ani nie uzupełniają się. Podobnie postanowił WSA w Poznaniu, który wskazuje przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia i stawia jedyny warunek dla odstępstwa od zasady wynikającej z § 12 ust. 1, by to plan miejscowy wprost dopuszczał zbliżenie budynku do granicy działki na odległość 1,5 m lub usytuowanie bezpośrednio przy granicy. Jeżeli plan miejscowy taką możliwość dopuszcza, brak jest podstaw, by doszukiwać się kolejnych ograniczeń na podstawie kolejnych wyjątków od zasady określonej w § 12 ust. 1, a wymienionych w § 12 ust. 3 i 4.

Starosta G. jako organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji przychylił się do argumentacji inwestora i uznał ją za zgodną z prawem.

W związku z powyższym stwierdzono, że projekt budowlany spełnia warunki określone w ustawie Prawo budowlane i innych przepisach oraz jest zgodny z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze części działki [...], w miejscowości G. , rejon ul. [...] - Uchwała nr [...] Rady Gminy G. z dnia 13 grudnia 2007r. (teren oznaczony symbolem MN).

W związku ze spełnieniem wymogów określonych w art. 32 p.b. wniosek A. K. został rozpatrzony pozytywnie.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła K. R. zarzucając jej :

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną ich wykładnię polegającą na tym, że organ przyjął, iż przedstawione przez inwestora projekty są zgodne z wytycznymi planu zagospodarowania przestrzennego, a także błędną interpretację zapisów tego planu.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na wyrażeniu zgody przez organ I instancji na planowane posadowieniu garażu w mniejszej odległości od granicy działki niż przewiduje to § 12 w/w rozporządzenia.

3. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77§ 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnie z zasadami logiki - przyjęte rozwiązanie naruszając przepisy dotyczące zasad sytuowania budynków oraz wytyczne m.p.a.p. ogranicza skarżącej możliwość dysponowania nieruchomością, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10§1 k.p.a.) polegające na tym, że skarżącej nie powiadomiono o możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału w sprawie.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że jako właściciel działki nr [...] położonej w G. dnia 22 maja 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o zmianę usytuowania budynku garażowo-gospodarczego znaczonego literą G1, ponieważ jego usytuowanie jest niezgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w obszarze części działki [...], w miejscowości G., rejon ul. [...], który został przyjęty Uchwałą nr [...] Rady Gmin G. z dnia 13 grudnia 2007 r. Skarżąca złożyła wniosek, aby budynek garażowo-gospodarczy G1 przesunąć do tylnej linii zabudowy, co jest zgodne z w/w planem. Usytuowanie na działce nr [...] budynku garażowo - gospodarczego G1 w przedniej linii zabudowy budynków mieszkalnych, powoduje ograniczenie rozwiązania i usytuowania planowanych budynków mieszkalnego i garażowego na działce [...].

Wydając zaskarżoną decyzję Starosta nie wziął pod uwagę argumentów skarżącej zawartych w piśmie z dnia 22 maja 2023. Ponadto skarżącej nie zawiadomiono przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i w związku z tym pozbawiono ją możliwości ustosunkowania do zebranych materiałów.

Według postanowień Uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia 13 grudnia 2007 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze części działku [...] w miejscowości G., rejon ul. [...] :

- zgodnie z § 3 pkt 1 - "Integralną częścią zmiany planu jest rysunek planu, w skali 1:1000, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały". Jest to załącznik graficzny - mapa w skali 1:1000, gdzie wyraźnie jest oznaczono przednia linia zabudowy budynkami mieszkalnymi i tylna linia zabudowy budynkami garażowo-gospodarczymi;

- zgodnie z § 9 pkt 1- "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony na rysunku planu symbolem MN";

- zgodnie z § 18 pkt 1 - "w obszarze zabudowy mieszkaniowej na terenie części działki o nr ewid.: [...] ustala się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

- zgodnie z § 18 pkt 2 - należy "nowo projektowane budynki w obszarze planu sytuować zgodnie z wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy";

- zgodnie z § 18 pkt. 9 - "nieprzekraczalne linie zabudowy: zgodnie z rysunkiem planu, przy czym ustala się: a) wzdłuż drogi publicznej dojazdowej KD odległość 7,0 m, od linii rozgraniczającej drogi - granicy działku; b) nieprzekraczalna, tylna linia zabudowy od granicy działki sąsiedniej wynosi 10,0 m.";

- zgodnie z § 18 pkt 12 - "budynek gospodarczo-garażowy w obszarze terenu MN, należy realizować zgodnie z obowiązującym przepisami szczególnymi oraz następującymi warunkami: a) powierzchnia zabudowy: do 60,0 m2, b) wysokość zabudowy: I kondygnacja, do wysokości 4,5 m licząc od powierzchni terenu do kalenicy dachu.";

- zgodnie z § 28 pkt 1 - Plan zachowuje ważność, również wtedy, jeśli nastąpi 1) zmiana lub nowelizacja któregokolwiek z przepisów szczególnych, chyba że z ich treści będzie wynikał obowiązek dokonania zmiany planu; 2) zmiana wymienionych w planie numerów ewidencyjnych działek."

Aktualnie obowiązujące przepisy normujące usytuowanie budynków zawarte są w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U.2022 poz.1225). W czasie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania tj. w 2007 r. obowiązywało wskazane rozporządzenie ze zmianami wprowadzonymi przez rozporządzenie zmieniające z dnia 7 kwietnia 2004 (Dz.U. z 2004 nr 109, poz. 1156). Zgodnie z §12 rozporządzenia budynki, w tym obiekty garażowo-gospodarcze, powinny być usytuowane w określonych odległościach od granicy działki. Działka skarżącej o numerze [...] ma wymiary: front 25 m, długość-bok prostopadły do ulicy 40 m, a zatem ustalenia zatwierdzone decyzją Starosty G. są sprzeczne zarówno z wytycznymi zawartymi w mp.p.p., jak i w aktach wykonawczych. Według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 (§ 12 ust.1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 12 ust. 3 pkt 1) oraz na gruncie postanowień § 18 uchwały nr [...], budynek garażowo-gospodarczy może być wolnostojący na działce [...] i usytuowany w odległości od granicy z działką skarżącej 4 metry, jeśli w ścianie zwróconej w kierunku działki występują otwory okienne lub drzwiowe, lub 3 metry, jeśli nie występują otwory okienne i drzwiowe. Budynek garażowo-gospodarczy sąsiada może stanąć bezpośrednio przy granicy, o ile to wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co ujęto w planie zagospodarowania), ale powinien on stanąć w tylnej granicy działki, ponieważ to też wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała [...]). Organ administracji wydał zgodę na planowane posadowieniu garażu w mniejszej odległości od granicy działki niż przewiduje to § 12 rozporządzenia.

Ponadto skarżąca w piśmie z dnia 22 maja 2023 podała, że nie będzie sytuować swojego budynku garażowo-gospodarczego w linii zabudowy budynków mieszkalnych, ponieważ ogranicza to usytuowanie jej budynku mieszkalnego. Wskazała też, że nie będzie stawiać swojego budynku garażowo-gospodarczego w przedniej linii zabudowy na granicy z budynkiem garażowo-gospodarczym sąsiada (działka [...]), a w tylnej linii zabudowy, zgodnie z załącznikiem 1 Uchwały [...] Postawienie budynku garażowo - gospodarczego w przedniej linii zabudowy ogranicza wielkość jej budynku garażowo- gospodarczego oraz powoduje brak możliwości postawienia budynku garażowo- gospodarczego na dwa stanowiska samochodowe, a także brak możliwości zachowania odpowiednich odległości pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a garażowo-gospodarczym.

W związku z powyższym budynek garażowo-gospodarczy na działce nr [...] powinien być usytuowany jako wolnostojący z zachowaniem przepisowych odległości od granicy działki skarżącej. Linia zabudowy frontowa jest tylko dla budynków mieszkalnych, jak wskazano w załączniku nr 1 do Uchwały, który jest nieodłącznym elementem planu. Wynika z niego, że budynek jednorodzinny mieszkalny ma być usytuowany przy frontowej linii zabudowy, a budynek garażowo-gospodarczy przy tylnej linii zabudowy. Nie ma w uchwale nr [...] zapisu dotyczącego dowolności usytuowania budynków zarówno mieszkalnego, jak i garażowo-gospodarczego pomiędzy liniami frontową, a tylną linią zabudowy. Na podstawie wadliwej interpretacji dokonanej przez Starostę G. , można wyciągnąć błędny wniosek, że budynek mieszkalny może stać przy tylnej linii zabudowy, a budynek garażowo-gospodarczy przy przedniej linii zabudowy, co jest niezgodne z załącznikiem nr 1 do uchwały Rady Gminy.

Podkreślono, że Starosta G. nie zawiadomił skarżącej przed wydaniem decyzji Nr [...] o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i w ten sposób pozbawił ją możliwości ustosunkowania do całości zebranych materiałów.

Wojewoda decyzją z 02.10.2023 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda opisał przebieg postępowania i m.in. wskazał, że zawiadomieniem z 29 maja 2023 r. Starosta G. w myśl art. 10 § 1 k.p.a. poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w omawianej sprawie.

Pismem z 2 czerwca 2023 r. A. K. poinformował, że projekt budynku mieszkalnego i garażowego na obszarze działki budowlanej [...] w miejscowości G. zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wskazał, iż nie zamierza zmieniać usytuowania budynku gospodarczego (G1).

Postanowieniem z 7 czerwca 2023 r. Starosta G. działając w trybie art. 35 ust. 3 p.b. zobowiązał inwestora do dostosowania projektu architektoniczno-budowlanego budynku garażowo-gospodarczego do wymagań wynikających z § 12 ust. 4 pkt 3 przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji podał, że rozporządzenie jako przepis nadrzędny nad zapisami m.p.z.p. wyklucza stosowanie zapisu § 18 pkt 12 m.p.z.p. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne jedynie w trybie określonym w art. 9 p.b. Oznacza to, że jakkolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zasady kształtowania zabudowy i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości, to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 p.b. W postanowieniu zobowiązano również do skorygowania w opisie technicznym budynku garażowo-gospodarczego (pkt 4) powierzchni zabudowy - jest 60 m2, winno być 58,5 m2.

Pismem z 20 czerwca 2023 r. A. K. wyjaśnił, że pozostaje na stanowisku zgodności przedłożonego projektu budowlanego z zapisami m.p.z.p., na potwierdzenie powyższego powołał orzecznictwo sądów, tj. wyrok WSA w Szczecinie z 27 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 1038/20), wyrok WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Po 12/19). W kwestii punktu 2 naniesiono zmiany w 3 egzemplarzach projektów załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę.

Postanowieniem z 11 sierpnia 2023 r. Wojewoda zobowiązał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej. Zawiadomieniem z 18 sierpnia 2023 r. poinformowano strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie. W dniu 24 sierpnia 2023 r. do siedziby urzędu przybyła K. R.. Strona zapoznała się z aktami sprawy znajdującym się w organie, podkreślając brak w przeglądanych aktach projektu zagospodarowania działki (odesłany został do inwestora wraz z postanowieniem). W trakcie spotkania strona podkreśliła, że m.p.z.p. w dziale III § 31 ust. 1 wskazuje, że załącznik graficzny nr 1 stanowi akt prawa miejscowego, a także iż znajdująca się w aktach organu I instancji mapa wydrukowana z systemu informacji przestrzennej nie jest tożsama z załącznikiem graficznym do m.p.z.p. Podkreśliła również, że zgodnie z § 18 pkt 10 m.p.z.p. budynek gospodarczo-garażowy może być realizowany jako wolnostojący, lub usytuowany w granicy działek sąsiednich.

W dniu 25 sierpnia 2023 r. wpłynęła uzupełniona przez inwestora dokumentacja projektowa. Zawiadomieniem z 1 września 2023 r. Wojewoda poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie. W dniu 11 wrześnie 2023 r. do siedziby urzędu przybyła K. R., która podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzja o warunkach zabudowy, ogranicza swobodę zabudowy.

Wskazano, że w art. 28 p.b. ustanowiona została zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy określają wyjątki od tej reguły. Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do ww. odstępstw, stąd wymaga ona uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1-4a p.b., który określa zakres działań organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z jego brzmieniem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie opisanym wyżej organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b., określając termin ich usunięcia. W przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, ww. postanowienia organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. Stąd warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami. Zakres uprawnień kontrolnych organu został określony w art. 35 ust. 1 p.b. i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ może podjąć działania korygujące.

Przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz budynku garażowo-gospodarczego, zlokalizowanego w m. G. na dz. nr ewid. [...]. Budynek mieszkalny projektowany jest jako parterowy z poddaszem nieużytkowym, o powierzchni zabudowy 173,83 m2, wysokości 6,8 m, przykryty dachem wielospadowym, symetrycznym o spadku połaci dachowych 30°. Budynek garażowo - gospodarczy dwustanowiskowy, zaprojektowany został jako parterowy, o powierzchni zabudowy 58,5 m2, wysokości 4,5 m przykryty dachem wielospadowym i spadku połaci dachowych 25°, zlokalizowany w granicy z działką nr [...].

Kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowi lokalizacja projektowanego budynku gospodarczo-garażowego, tj. w granicy z sąsiednią nieruchomością o nr [...] stanowiącą własność K. R..

Wskazano, że generalna zasada sytuowania budynków określona została w § 12 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Od powyższej zasady istnieją jednak wyjątki. W § 12 ust. 2 rozporządzenia ustalono, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Teren na którym projektowana jest inwestycja objęty jest ustaleniami Uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze części działki [...], w miejscowości G., rejon ul. [...], w którym oznaczona została symbolem MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W § 18 m.p.z.p. ustalono, że na tym terenie, zagospodarowanie należy kształtować w sposób zapewniający zachowanie przepisów szczególnych oraz następujących warunków:

1) w obszarze zabudowy mieszkaniowej, na terenie części działki o nr ewid.: [...], ustala się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

2) nowoprojektowane budynki w obszarze planu sytuować zgodnie z wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy,

3) wysokość zabudowy mieszkaniowej do II kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe do wysokości 9,5 m,

4) poziom posadowienia budynków nie wyższy niż 1,0 m nad powierzchnią terenu,

5) dopuszcza się podpiwniczenie po uprzednim rozpoznaniu geologicznym w zakresie nośności gruntów oraz występowania wody gruntowej;

6) ustala się dachy strome - dwu lub wielospadowe; pokrycie z dachówki lub materiałów dachówko-podobnych;

7) nieprzekraczalny maksymalny procent zabudowy wynosi 35% powierzchni działki;

8) ustala się w obszarze działki zagospodarowanie zielenią biologicznie czynną wielkość 65% terenu działki,

9) nieprzekraczalne linie zabudowy:zgodnie z rysunkiem planu, przy czym ustala się :

a) wzdłuż drogi publicznej dojazdowej KD odległość 7,0 m od linii rozgraniczającej drogi - granicy działki,

b) nieprzekraczalna, tylna linia zabudowy od granicy działki sąsiedniej wynosi 10 m.

10) budynek gospodarczo-garażowy realizować jako wolnostojący, lub usytuowany w granicy działek sąsiednich, zgodnie z obowiązującymi przepisami,

11) w ramach poszczególnych działek dopuszcza się realizację indywidualnych obiektów i urządzeń związanych z podstawową funkcją terenu określoną w §8 pkt 1,

12) budynek gospodarczo-garażowy w obszarze terenu MN, należy realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi oraz następującymi warunkami:

a) powierzchnia zabudowy: do 60 m2,

b) wysokość zabudowy: I kondygnacja, do wysokości 4,5 m licząc od powierzchni terenu do kalenicy dachu,

c) forma i kształt dachu, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej,

d) pokrycie połaci dachowych - dachówką lub materiałem dachówko-podobnym;

Istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, że zapisy m.p.z.p. nakazują sytuować nowoprojektowane budynki zgodnie z wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy (§ 18 pkt 2). Ponadto w § 18 pkt 10 ustalono możliwość realizacji budynku gospodarczo-garażowego jako wolnostojącego, lub usytuowanego w granicy działek sąsiednich, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie w § 18 pkt 12 określone zostały parametry dla budynków gospodarczo-garażowych.

Tym samym obowiązujący na działce inwestycyjnej m.p.z.p. dopuszcza lokalizację budynków gospodarczo-garażowych w granicy z sąsiednią działką. Wobec powyższego inwestor ma możliwość skorzystania z wyjątku określonego w § 12 ust. 2 rozporządzenia, tj. usytuowania budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy - bezpośrednio w granicy lub 1,5 m od granicy. Lokalizacja w granicy możliwa jest pod warunkiem spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej, do czego postanowieniem z 11 sierpnia 2023 r. został zobowiązany inwestor. Z uzupełnionego projektu wynika, że został on doprowadzony do zgodności z § 272 ust. 4, w związku z § 235 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Zatem z analizy ustaleń m.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia wynika, że zaprojektowana lokalizacja przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego zgodna jest z obowiązującymi przepisami. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia § 12 rozporządzenia uznano za bezpodstawny.

Istotne jest, że plan miejscowy składa się z dwóch podstawowych części z części tekstowej oraz z części graficznej - rysunku planu będącego jednym z załączników do uchwały. Rysunek planu jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej. Jednak to część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzono, że w części tekstowej planu, brak jest jednoznacznego wskazania, że lokalizacja budynków na działce ma być zgodna z załącznikiem graficznym. Tym samym wskazane na załączniku graficznym m.p.z.p. lokalizacje budynków, uznano jako proponowane, orientacyjne lokalizacje, nie zaś obowiązkowe, bowiem takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia w treści planu.

Zauważono, że nieruchomość skarżącej objęta jest ustaleniami innego planu miejscowego, tj. Uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z 25 kwietnia 1996 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego we wsi G. rejon ulicy [...], w którym oznaczona jest symbolem 2 MJ - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ww. plan w § 1 ust. 7 pkt 1 lit. e ustala, że dopuszcza się budynki gospodarczo-garażowe usytuowane zgodnie z rysunkiem planu, parterowe, z dachami o nachyleniu 20°. Tym samym plan miejscowy obejmujący działkę nr [...] zupełnie inaczej reguluje kwestie sytuowania budynków gospodarczo- garażowych, bowiem w sposób jednoznaczny w kwestii sytuowania budynków odwołuje do załącznika graficznego. W m.p.z.p. obejmującym działkę inwestycyjną brak jest takiego zapisu.

Wobec powyższego, wszelkie zarzuty skarżącej dotyczące usytuowania przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego niezgodnie z ustaleniami m.p.z.p. są bezpodstawne. Nawet z treści § 31 ust. 1 m.p.z.p., zgodnie z którym cyt. "Niniejsza uchwała i załącznik graficzny nr 1, stanowi akt prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu wraz z załącznikami nr 2 i 3 w Dzienniku Urzędowym Województwa, nie wynika obowiązek sytuowania budynku garażowo-gospodarczego, w miejscu wskazanym w części graficznej planu miejscowego. Zapis tego § wskazuje jedynie, że część tekstowa wraz z graficzną uchwały są aktami prawa miejscowego, co znajduje odzwierciedlenie w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.). Nie zmienia to jednak faktu, że z części tekstowej musi wynikać wprost, iż budynki garażowo-gospodarczego należy sytuować w miejscu oznaczonym w części graficznej, aby wymagać od inwestora takiej lokalizacji obiektu.

Wskazano, że podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące trudności ewentualnego przyszłego zagospodarowania działki stanowiącej jej własność nie mogą w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stanowić podstawy wydania decyzji odmownej, bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej weryfikuje złożoną dokumentację pod kątem ściśle określonych w ustawie Prawo budowlane aspektów. Mogą one stanowić ewentualne źródło roszczeń cywilno-prawnych i nie mają wpływu na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

Nie uznano, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Dodatkowo w toku postępowania odwoławczego skarżąca zapoznała się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że dokumentacja projektowa została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył załączniki, wynikające z art. 33 ust. 2 p.b., w tym m. in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. R. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682) poprzez uznanie, że usytuowanie budynku na działce nr [...] jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że przedstawione przez inwestora projekty są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- art. 14, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako u.p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że zdaniem organu II instancji, lokalizacje budynków wskazane na załączniku graficznym (rysunku planu) stanowią jedynie proponowane, orientacyjne lokalizacje, które nie są obowiązkowe dla inwestora, bowiem nie wskazano ich wyraźnie w części tekstowej Uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia 13 grudnia 2007 r.,

- § 18 Uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia 13 grudnia 2007 r. poprzez przyjęcie, że załącznik graficzny do tej Uchwały zawiera jedynie proponowane orientacyjne lokalizacje oraz uznanie że budynek na działce nr [...] może zostać usytuowany niezgodnie z załącznikiem graficznym,

- art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez nieuwzględnienie, że jej nieruchomość (działka nr [...]) znajduje się w obszarze bezpośredniego oddziaływania planowanego obiektu gospodarczo - garażowego oraz że planowana tam inwestycja będzie naruszała jej uzasadnione interesy,

- art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez brak uwzględnienia tego przepisu,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnie z zasadami logiki i zasadą słuszności,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak powiadomienia przez organ I instancji o możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału w sprawie przed wydaniem decyzji, co skutkowało naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu,

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie wyłącznie interesu prawnego inwestora oraz brak uwzględnienia jej interesu prawnego jako właścicielki działki nr [...], co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W związku z powyższym :

1. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 2 października 2023 roku (znak: [...]) w całości oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Starosty G. z dnia 22 czerwca 2023 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania,

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Wojewoda uznał, że plan miejscowy przyjęty na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy G. ma moc wiążącą, jednak rysunek planu, będący jej załącznikiem, obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje część tekstowa samej uchwały. Skarżąca nie zgodziła się z taką interpretacją i wskazała, że załącznik graficzny jest integralną częścią planu, co wynika z chociażby z postanowienia § 3 uchwały. Dokument ten stanowi uszczegółowienie i rozwinięcie części tekstowej i wobec tego jest obowiązujący dla inwestora w takim samym stopniu jak i sama uchwała.

Z rysunku planu wynika w szczególności, że:

- nowo projektowane budynki mieszkalne powinny zostać zlokalizowane w przedniej linii zabudowy, od strony ulicy,

- budynki gospodarczo - garażowe powinny zostać zlokalizowane w tylnej linii zabudowy,

- budynki gospodarczo - garażowe mogą zostać zrealizowane jako obiekty wolno stojące albo usytuowane w granicy działek sąsiednich, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Usytuowanie budynku garażowo - gospodarczego inwestora w przedniej linii zabudowy narusza te warunki.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b. wskazała, że zgodnie z tym przepisem, do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Na podstawie tego przepisu wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej od granicy działki niż:

1. 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2. 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

W przypadku, gdy budynek zwrócony jest ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy działki, może być usytuowany w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Plan miejscowy przyjęty na podstawie Uchwały nr [...] oraz stanowiący jego integralną część rysunek planu dopuszczają sytuowanie budynku garażowo- gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki, jednak wyłącznie w tylnej linii zabudowy, podczas, gdy inwestor zamierza sytuować budynek garażowo -gospodarczy w przedniej linii zabudowy.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wskazała, że zgodnie z tymi przepisami, plan miejscowy zawiera część tekstową i część graficzną, przy czym część tekstowa stanowi treść uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a część graficzna stanowi załącznik. Z brzmienia tego przepisu nie wynika, aby załącznik graficzny obowiązywał tylko w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Ze wskazanych przepisów wynika natomiast, że rysunek planu jest wiążący dla inwestora i jego zapisy mają znaczenie przy wydawaniu pozwolenia na budowę, bowiem część graficzna m.p.z.p. uzupełnia pozostałe zapisy części tekstowej.

Nie zgodziła się z argumentacją organu II instancji, że rysunek planu posiada moc wiążącą tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Zakwestionowała także stanowisko, że usytuowania budynków wskazane w załączniku graficznym stanowią jedynie proponowane, orientacyjne lokalizacje, które nie są obowiązujące. W jej ocenie obie części planu, czyli tekstowa oraz graficzna, są równorzędne i wzajemnie się uzupełniają - należy je odczytywać łącznie.

Zarzuciła uwzględnienie jedynie interesu inwestora, przy braku uwzględnienia jej interesu prawnego jako właścicielki działki nr [...], co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zarzuciła też, że organy administracji oparły się wyłącznie na stanowisku inwestora, pomijając jej stanowisko oraz zgłoszone przez nią dowody.

Uzasadniając naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wskazała, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie została powiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Argumentację w tym zakresie zgłosiła także w odwołaniu od decyzji Starosty G. , jednak w uzasadnieniu decyzji organu II instancji w ogóle nie uwzględniono tego zarzutu, ani w żaden sposób się do niego nie ustosunkowano.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 02.10.2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty G. z dnia 22 czerwca 2023r. znak [...] nr [...] zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku garażowo – gospodarczego na działce oznaczonej numerem ewid.: [...], obręb: [...], jednostka ewid.: G. .

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zasadniczo aprobuje ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji w niniejszej sprawie oraz ocenę prawną dokonaną przez organ odwoławczy.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako p.b.).

Zgodnie z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzja o warunkach zabudowy, ogranicza swobodę zabudowy.

W art. 28 p.b. ustanowiona została zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy określają wyjątki od tej reguły. Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do ww. odstępstw, stąd wymaga ona uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1-4a p.b., który określa zakres działań organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie z jego brzmieniem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie opisanym wyżej organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b., określając termin ich usunięcia. W przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, ww. postanowienia organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. Stąd warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami. Zakres uprawnień kontrolnych organu został określony w art. 35 ust. 1 p.b. i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ może podjąć działania korygujące.

Trafnie wskazał Wojewoda, iż w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym wprost stanowi art. 35 ust. 4 p.b. W orzecznictwie wskazuje się, iż użyty zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno - budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, w razie spełnienia wymienionych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Dopiero brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 32 p.b. uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest więc złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligują organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż organy obu instancji trafnie przyjęły, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym.

Bezspornym jest, że teren na którym projektowana jest omawiana inwestycja objęty jest ustaleniami Uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze części działki [...], w miejscowości G., rejon ul. [...], w którym oznaczona została symbolem MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W § 18 m.p.z.p. ustalono, że na tym terenie, zagospodarowanie należy kształtować w sposób zapewniający zachowanie przepisów szczególnych oraz następujących warunków:

1) w obszarze zabudowy mieszkaniowej, na terenie części działki o nr ewid.: [...], ustala się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

2) nowoprojektowane budynki w obszarze planu sytuować zgodnie z wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy,

3) wysokość zabudowy mieszkaniowej do II kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe do wysokości 9,5 m,

4) poziom posadowienia budynków nie wyższy niż 1,0 m nad powierzchnią terenu,

5) dopuszcza się podpiwniczenie po uprzednim rozpoznaniu geologicznym w zakresie nośności gruntów oraz występowania wody gruntowej;

6) ustala się dachy strome - dwu lub wielospadowe; pokrycie z dachówki lub materiałów dachówko-podobnych;

7) nieprzekraczalny maksymalny procent zabudowy wynosi 35% powierzchni działki;

8) ustala się w obszarze działki zagospodarowanie zielenią biologicznie czynną wielkość 65% terenu działki,

9) nieprzekraczalne linie zabudowy:zgodnie z rysunkiem planu, przy czym ustala się :

a) wzdłuż drogi publicznej dojazdowej KD odległość 7,0 m od linii rozgraniczającej drogi - granicy działki,

b) nieprzekraczalna, tylna linia zabudowy od granicy działki sąsiedniej wynosi 10 m.

10) budynek gospodarczo-garażowy realizować jako wolnostojący, lub usytuowany w granicy działek sąsiednich, zgodnie z obowiązującymi przepisami,

11) w ramach poszczególnych działek dopuszcza się realizację indywidualnych obiektów i urządzeń związanych z podstawową funkcją terenu określoną w §8 pkt 1,

12) budynek gospodarczo-garażowy w obszarze terenu MN, należy realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi oraz następującymi warunkami:

a) powierzchnia zabudowy: do 60 m2,

b) wysokość zabudowy: I kondygnacja, do wysokości 4,5 m licząc od powierzchni terenu do kalenicy dachu,

c) forma i kształt dachu, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej,

d) pokrycie połaci dachowych - dachówką lub materiałem dachówko-podobnym.

W tym stanie rzeczy organ administracji architektoniczno – budowlanej zobligowany był ocenić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie projekt budowlany przewiduje budowę domu jednorodzinnego i budynku garażowego w granicy działki (nr [...]). Skarżąca jest właścicielem działki sąsiadującej (nr [...]). Usytuowanie budynku garażowego w granicy działki jest kwestią sporną w niniejszej sprawie, gdyż według skarżącej jest to niezgodne z zapisami m.p.z.p.

Kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowi więc lokalizacja projektowanego budynku gospodarczo-garażowego, tj. w granicy z sąsiednią działką o nr [...] stanowiącą własność K. R., a także w tylnej części działki. Zdaniem skarżącej zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały budynek ten powinien być posadowiony w tylnej części działki a nie - jak to zaprojektowano - w przedniej części działki.

W ocenie skarżącej nowo projektowane :

- budynki mieszkalne powinny zostać zlokalizowane w przedniej linii zabudowy, od strony ulicy,

- budynki gospodarczo - garażowe powinny zostać zlokalizowane w tylnej linii zabudowy,

- budynki gospodarczo - garażowe mogą zostać zrealizowane jako obiekty wolno stojące albo usytuowane w granicy działek sąsiednich, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Jej zdaniem usytuowanie budynku garażowo - gospodarczego inwestora w przedniej linii zabudowy narusza te warunki. Plan miejscowy przyjęty na podstawie Uchwały nr [...] oraz stanowiący jego integralną część rysunek planu dopuszczają sytuowanie budynku garażowo - gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki, jednak wyłącznie w tylnej linii zabudowy, podczas, gdy inwestor zamierza sytuować budynek garażowo - gospodarczy w przedniej linii zabudowy. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu II instancji, że rysunek planu posiada moc wiążącą tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Zakwestionowała także stanowisko, że usytuowania budynków wskazane w załączniku graficznym stanowią jedynie proponowane, orientacyjne lokalizacje, które nie są obowiązujące. W jej ocenie obie części planu, czyli tekstowa oraz graficzna, są równorzędne i wzajemnie się uzupełniają - należy je odczytywać łącznie.

Odnosząc się do kwestii lokalizacji spornego budynku garażowo - gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki Sąd wskazuje, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: "Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy."

Z kolei w myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia: "sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość."

Natomiast § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia określa wyjątki od zasady określonej w § 12 ust. 1.

Jak już wspomniano według § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się także bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Zgodnie z obowiązującym planem miejscowym (Uchwała Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze części działki [...], w miejscowości G., rejon ul. [...]) w § 18 pkt 10 wskazano, że na tym terenie, zagospodarowanie należy kształtować w sposób zapewniający zachowanie przepisów szczególnych oraz następujących warunków: budynek gospodarczo-garażowy realizować jako wolnostojący, lub usytuowany w granicy działek sąsiednich, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe regulacje wprost wskazują na możliwość usytuowania budynku garażowego w granicy działki. Zezwala na to § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 18 pkt 10 m.p.z.p.

Dlatego Wojewoda prawidłowo wskazał, że zapisy m.p.z.p. nakazują sytuować nowo projektowane budynki zgodnie z wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy (§ 18 pkt 2). Ponadto w § 18 pkt 10 planu ustalono możliwość realizacji budynku gospodarczo-garażowego jako wolnostojącego, lub usytuowanego w granicy działek sąsiednich, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym obowiązujący na działce inwestycyjnej m.p.z.p. dopuszcza lokalizację budynków gospodarczo-garażowych w granicy z sąsiednią działką. Wobec powyższego w omawianej sprawie inwestor ma możliwość skorzystania z wyjątku określonego w § 12 ust. 2 rozporządzenia, tj. usytuowania budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy - bezpośrednio w granicy lub 1,5 m od granicy. Lokalizacja w granicy możliwa jest pod warunkiem spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej, do czego postanowieniem Wojewody z 11 sierpnia 2023 r. został zobowiązany inwestor. Z uzupełnionego projektu wynika, że został on doprowadzony do zgodności z § 272 ust. 4, w związku z § 235 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Zatem z analizy ustaleń m.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia wynika, że zaprojektowana lokalizacja przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego w granicy z działką skarżącej zgodna jest z obowiązującymi przepisami. Tym samym jej zarzut, dotyczący naruszenia § 12 rozporządzenia uznać należy za bezpodstawny.

Drugi zarzut skarżącej dotyczył tego, że jej zdaniem inwestycja powinna być zgodna z załącznikiem graficznym do m.p.z.p., na którym budynek gospodarczy na przedmiotowej działce zlokalizowany jest w innym miejscu, niż w przedmiotowym projekcie budowlanym. Sąd orzekający stoi na stanowisku, że lokalizacja i zarys budynków wskazany w załączniku graficznym do planu nie jest wiążący dla projektu budowlanego w sytuacji, gdy część tekstowa planu nie przewiduje takiego warunku. W przypadku braku określenia w części tekstowej planu, że usytuowanie budynków następuje zgodnie z rysunkiem planu, należy uznać, że jedynym ograniczeniem w zakresie sytuowania budynków są wyznaczone na załączniku graficznym nieprzekraczalne linie zabudowy.

Tym bardziej, że § 18 pkt 10 m.p.z.p. przewiduje możliwość usytuowania budynku gospodarczo-garażowego na 2 sposoby: jako wolnostojący lub usytuowany w granicy działek sąsiednich. Gdyby więc przyjąć, że usytuowanie budynku musi być zgodne z zarysem na załączniku graficznym, to wykluczałoby to możliwość lokalizacji tego budynku jako budynku wolnostojącego, ponieważ na załączniku graficznym do planu jest on usytuowany w granicy działki. Nie można przyjąć, że taka sprzeczność i wadliwość planu była zamiarem uchwałodawcy, gdyż prowadziłaby do wyłączenia możliwości usytuowania budynku gospodarczo-garażowego jako wolnostojącego, co zostało przewidziane w planie.

Dodatkowo organ II instancji trafnie wskazał, że nieruchomość skarżącej objęta jest ustaleniami innego planu ([...] Rady Gminy G. z 25.04.1996 r.) w którym to planie w § 1 ust. 7 pkt 1 e wskazano, że budynki gospodarczo – garażowe należy sytuować zgodnie z planem. Zapisu takiego nie zawiera natomiast plan obowiązujący na działce inwestora. Obydwa plany miejscowe odmiennie regulują tą kwestię. Skoro Rada Gminy G. w jednym planie wprost uchwaliła, że budynki gospodarczo – garażowe należy sytuować zgodnie z planem, a w kolejnym planie (istotnym dla kontrolowanej sprawy) ustaliła, że nie ma takiej zależności, to jedynym logicznym wnioskiem jest to, że intencją Rady w przypadku Uchwały Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze części działki [...], w miejscowości G., rejon ul. [...] było odstąpienie od zasady, iż że usytuowanie budynków następuje zgodnie z rysunkiem planu.

Dodatkowo jedynie Sąd wskazuje, że wszelkie zarzuty w zakresie niezgodności części tekstowej i graficznej planu skarżąca może formułować w innym postępowaniu poprzez zaskarżenie przedmiotowej uchwały.

Istotne jest, że plan miejscowy składa się z dwóch podstawowych części z części tekstowej oraz z części graficznej - rysunku planu będącego jednym z załączników do uchwały. Rysunek planu jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej. Jednak to część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie części tekstowej. To część tekstowa planu zawiera normy prawne. Rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie NSA z 18.03.2011 r., sygn. II OZ 191/11, wyrok WSA w Warszawie z 24.11.2017 o sygn. IV SA/Wa 2022/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24.03.2022 r. o sygn. II SA/Go 35/22, publ. CBOSA), Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową : hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje zatem w takim zakresie w jakim tekst planu odsyła do ustaleń wyrażonych graficznie na rysunku planu (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd.8, s.159).

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje, że w części tekstowej planu, brak jest jednoznacznego wskazania, iż lokalizacja budynków na działce nr [...] ma być zgodna z załącznikiem graficznym. Z części tekstowej planu musi wynikać wprost, iż budynki garażowo-gospodarczego należy sytuować w miejscu oznaczonym w części graficznej, aby wymagać od inwestora takiej lokalizacji obiektu. Tym samym trafnie przyjął Wojewoda, że wskazane na załączniku graficznym m.p.z.p. lokalizacje budynków, uznać należy jako proponowane i orientacyjne, nie zaś obowiązkowe, bowiem takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia w treści planu.

Wobec powyższego, wszelkie zarzuty skarżącej dotyczące usytuowania przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego niezgodnie z ustaleniami m.p.z.p. są bezpodstawne.

Wskazano, że podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące trudności ewentualnego przyszłego zagospodarowania działki stanowiącej jej własność nie mogą w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stanowić podstawy wydania decyzji odmownej, bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej weryfikuje złożoną dokumentację pod kątem ściśle określonych w ustawie Prawo budowlane aspektów. Mogą one jednak stanowić ewentualne źródło roszczeń cywilno-prawnych, które jednak nie mają wpływu na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutowi skarżącej organ I instancji przed wydaniem decyzji nr [...] zawiadomił ją o możliwości wypowiedzenia się w sprawie pismem z dnia 29.05.2023 r., którego skarżąca nie odebrała pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki. Organ odwoławczy wbrew zarzutowi skarżącej wskazał w uzasadnieniu swej decyzji na powyższe zawiadomienie, które było skuteczne w ramach tzw. fikcji doręczenia. W toku postępowania przed organem I instancji skarżąca była aktywna i wyrażała swe stanowisko. Dodatkowo w toku postępowania odwoławczego skarżąca zapoznała się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Reasumując, Wojewoda prawidłowo stwierdził, że dokumentacja projektowa została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zarzuty skarżącej okazały się bezzasadne, natomiast inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył załączniki, wynikające z art. 33 ust. 2 p.b., w tym m. in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 (co miało miejsce w niniejszej sprawie), organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono.