Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 811/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 36 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 109/22 w sprawie ze skargi I.O., J.O., Z.Z., A.Z. i J.Z. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosków 1. prostuje oczywistą omyłkę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że na stronie 3 (trzeciej), w wersie ostatnim, po słowie "Osada" słowo "Miałanówka" zastępuje słowem "Miłanówka"; 2. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 109/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.O., J.O., Z.Z., A.Z. i J.Z. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosków 1. zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosków z dnia 29 stycznia 1948 r. i 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do części nieruchomości hipotecznej wydzielonej z "O.A. nr [...], rej. hip. Nr [...]", w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy solidarnie na rzecz I.O., J.O., Z.Z., A.Z. i J.Z. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 21 stycznia 2022 r I.O., J.O., Z.Z., A.Z. i J.Z. (dalej skarżący), reprezentowani przez adw. R.P., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosków z 29 stycznia 1948 r. i 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako O.M., wydzielonej z "O.A. nr [...], rej. hip. nr [...]".

Skarżący zarzucili organowi rażące naruszenie art. 35 § 1 i 3 kpa. Na skutek braku podjęcia działań przez Prezydenta, pismem z 29 grudnia 2021 r. wnieśli ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej Kolegium) w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa.

Skarżący wnieśli o: zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji w możliwie najkrótszym terminie wyznaczonym przez Sąd; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przed Prezydentem m.st. Warszawy nie toczy się żadne postępowanie, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu na obszarze m. st. Warszawy ([Dz.U. nr 50 poz. 279 ze zm. - uw. NSA] dalej dekret warszawski). Prezydent podkreślił, że jak wynika z akt będących w dyspozycji organu dotyczących przedmiotowej nieruchomości nie złożono żadnego wniosku w trybie dekretu warszawskiego.

Pismem z 31 marca 2022 r. Prezydent wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 10 marca 2022 r. nr KOC/298/Go/22 uznało złożone w sprawie ponaglenie za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SAB/Wa 109/22 na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a ppsa, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), jak również stopień przekroczenia terminów będą miały istotne znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany - czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa).

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, winny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania [...] (art. 35 § 3 kpa). Art. 36 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie, wnioski o przyznanie prawa własności czasowej do części nieruchomości hipotecznej wydzielonej z "O.A. nr [...], rej. hip. nr [...]" nie zostały dotychczas rozpoznane, a więc skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materiał dokumentacyjny wskazuje, że postanowieniem z 13 października 2015 r. nr 143/GK/DW/2015, Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie ozn. O.M." [winno być "M." - uw. NSA] inw. nr hip. [...] wydzieloną z "O.A. nr [...]" rej. hip. nr [...] - do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej z 19 stycznia 1948 r. i z 25 maja 1949 r. W konsekwencji sam Prezydent stwierdził, że postępowanie takie toczy się. Stan ten potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 720/15 (dalej wyrok I SAB/Wa 720/15) umarzając postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość z uwagi na zawieszenie tego postępowania do czasu rozpoznania tych wniosków dekretowych. Postanowieniem z 21 kwietnia 2016 r. nr 504/2016 Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z 16 września 2014 r. nr 391/GK/DW/2014, Prezydent m.st. Warszawy odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. C. i M. ozn. hip. nr [...] i nr [...], wydzielonego z "O.A. nr 33" rej. hip. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz wskazał, że w stosunku do pozostałej części nieruchomości hipotecznych oznaczonych jako "O.A. nr [...]" rej. hip. nr [...], wnioski z 29 stycznia 1948 r. i z 25 maja 1948 r. zostaną rozpatrzone w późniejszym terminie. Wojewoda stwierdził, że "z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego dotyczący nieruchomości położonej w W. ozn. O.M., inw. nr hip. [...], wydzielonej z "O.A. nr [...]", rej. hip. nr [...] - do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany.

Taki stan sprawy (z akt nie wynika by postępowanie to było zakończone), prowadzi do konstatacji, że Prezydent dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosków. Na podstawie art. 149 § 1 ppsa, Sąd zobowiązał organ do ich rozpoznania w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy.

Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 23.10.2013 r. I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że do dnia dzisiejszego wnioski dekretowe z 29 stycznia 1948 r. i 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do części nieruchomości hipotecznej wydzielonej z "O.A., nr [...], rej. hip. nr [...]", mimo wniesienia przez skarżących - pismem z 29 grudnia 2021 r. - wezwania do wydania merytorycznej decyzji, zostały nierozpoznane. Prezydent nie dokonał żadnej merytorycznej czynności zmierzającej do zakończenia przedmiotowej sprawy - przed wniesieniem skargi z 21 stycznia 2022 r. na bezczynność organu, twierdząc że takich wniosków w aktach brak.

Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 [§ 1] kpa). Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, by nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 kpa (k. 35, 39-43 akt I SAB/Wa 109/22).

Skargę kasacyjną wywiódł Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez r. pr. J.M., zaskarżając w całości wyrok I SAB/Wa 109/22, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 ppsa przez wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice przedmiotowej sprawy, zdefiniowanej treścią skargi z 21 stycznia 2022 r., w którym skarżący domagali się stwierdzenia bezczynności, ewentualnie przewlekłości prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosków z 29 stycznia 1948 r. i 25 maja 1949 r. dotyczących nieruchomości oznaczonej O.M., inw. nr hip. [...], wydzielonej z "O.A. nr [...]", rej. hip. nr [...], podczas gdy w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpoznania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do części nieruchomości hipotecznej wydzielonej z "O.A. nr [...], rej. hip. Nr [...]", przy czym z dawnej nieruchomości "O.A. nr [...], rej. hip. Nr [...]" wydzielono szereg różnych nieruchomości, lecz "O.M., inw. nr hip. [...]" nie była jedną z nich; ewentualnie

2. art. 149 § 1 ppsa przez uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosków z 29 stycznia 1948 r. i 25 maja 1949 r. dotyczących nieruchomości oznaczonej O.M., inw. nr hip. [...], wydzielonej z "O.A. nr [...]", rej. hip. nr [...], podczas gdy "O.M., inw. nr hip. [...]" nie stanowi nieruchomości wydzielonej z "O.A. nr [...], rej. hip. Nr [...]", a co za tym idzie, ww. wnioski nie dotyczyły nieruchomości opisanej przez skarżących.

Powyższe w konsekwencji skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi I.O., J.O., Z.Z., A.Z. i J.Z. przez Sąd meriti i zobowiązaniem Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku dotyczącego nieruchomości innej niż określona w skardze. Mając na uwadze, że nieruchomość wskazana w skardze w ogóle nie istnieje, co potwierdza załączona do niniejszej skargi kasacyjnej opinia geodezyjna, Sąd I instancji winien skargę oddalić.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: na podstawie art. "188" [winno być "185 § 1" - uw. NSA] uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie na rzecz organu [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - uwierzytelnionej kopii opinii geodezyjnej nieruchomości O.A. nr [...], rej. hip. nr [...] z 28 czerwca 2018 r. wraz ze szkicem rozliczenia nieruchomości, jako dowód potwierdzający że: z "O.A. nr [...]", rej. hip. nr [...] odłączano szereg nieruchomości, przy czym "O.M., inw. nr hip. [...]", o której mowa w skardze, nie była żadną z nich; nieruchomość oznaczona przez Autora skargi na bezczynność jako O.M., inw. nr hip. [...]" wydzielona z "O.A. nr [...]", rej. hip. nr [...] jako tak określona w ogóle nie istnieje; o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 56-57v, 60-75 akt I SAB/Wa 109/22).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Pismem z 26 października 2023 r. pełnomocnik skarżących przesłał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu potwierdzone za zgodność z oryginałem odpisy postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 września 2023 r. nr: KOC/4946/Go/23 uchylające postanowienie z 14 czerwca 2023 r. nr 268/SD/2023 Prezydenta m.st. Warszawy o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej opisanej w księdze hipotecznej jako O.M. [...]; KOC/4613/Go/23 uchylające postanowienie z 14 czerwca 2023 r. nr 269/SD/2023 Prezydenta m.st. Warszawy o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku I.O. z 4 lutego 2014 r. o zwrot nieruchomości opisanej w księdze hipotecznej jako O.M. [...] (k. 121-137 akt I OSK 811/23).

Na rozprawie dnia 1 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poparł skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte. Alternatywnie wniósł "o uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku w zakresie, w którym Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa" (k. 138-139 akt I OSK 811/23).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19).

Skarżący kasacyjnie nie wskazał jako wzorca kontroli art. 149 § 1a ppsa (stanowiącego podstawę stwierdzenia, czy bezczynność [...] miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa), przeto alternatywny wniosek zgłoszony na rozprawie nie mógł podlegać rozpoznaniu.

W skardze kasacyjnej jako wzorzec kontroli wskazano naruszenie przepisów prawa procesowego, choć wskazany w zarzucie 2 in fine petitum skargi kasacyjnej przepis art. 149 § 1 ppsa jest przepisem materialnoprawnym. Mimo tej niestaranności, zarzut ten nadawał się do rozpoznania.

W postępowaniu na bezczynność organu, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz terminie.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa przez wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice przedmiotowej sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie.

Prawomocnym wyrokiem z 23 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 498/15 (dalej wyrok I SAB/Wa 498/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 1. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosków z 29 stycznia 1948 r. i z 25 maja 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. C., oznaczonej hip. Nr [...] i Nr [...], dotyczących części nieruchomości nieobjętej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 16 września 2014 r., nr 391/GK/DW/2014, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa [...].

Pismem z 19 lipca 2022 r. I.O., J.O., Z.Z., A.Z. i J.Z. (dalej skarżący) zwrócili się o sprostowanie z urzędu, ewentualnie o dokonanie wykładni, wyroku I SAB/Wa 498/15. Wskazali, że po słowach "gruntu położonego w Warszawie (...)" Sąd wskazał omyłkowo "przy ulicy C.oznaczonej hip. NR [...] i NR [...] (...)". Podczas gdy sprawa i ww. wnioski dotyczyły nieruchomości położonej w Warszawie pod nazwą: "A. [...]", rej. hip. [...]. To z tej nieruchomości - decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 16 września 2014 r. - wydzielono działki nr [...] i [...]. Podnieśli, że sentencja obciążona jest wadą logiczną, ponieważ skoro ww. decyzja z 16 września 2014 r. dotyczyła zwrotu całości działek [...] i [...], to nie można było w wyroku z 2015 r. zobowiązać organu do rozpoznania zwrotu tych samych działek. Wskazali, że omyłkowa sentencja wyroku w pkt 1 powinna zostać zastąpiona następującym sformułowaniem: "zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosków z dnia 29 stycznia 1948 r. i z dnia 23 maja 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie pod nazwą "A. [...]" rej. hip. [...] w części nieobjętej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 września 2014 r. NR 391/GK/DW/2014 - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy".

Ewentualnie, wnieśli o rozstrzygniecie wątpliwości co do ww. wyroku w trybie art. 158 ppsa, jak rozumieć pkt 1 sentencji wyroku I SAB/Wa 498/15, zważywszy, nr [...] i [...]. Wskazali, że dotychczas nie było wątpliwości, że wyrok dotyczy całej nieruchomości pod nazwą "A. [...]", rej. hip. [...]. Wynika to w sposób nie budzący wątpliwości z uzasadnienia ww. wyroku: zarówno ze wstępu (pierwszy akapit), jak i jego dalszej części. Podali, że taką wątpliwość zgłosiło ostatnio Biuro Spraw Dekretowych w piśmie z 15 marca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę o wymierzenie grzywny w związku z niewykonaniem wyroku I SAB/Wa 498/15, zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Wa 719/22.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 498/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku I.O., J.O., Z.Z., A.Z. i J.Z. o dokonanie wykładni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 498/15 w sprawie ze skargi I.O., J.O., Z.Z., A.Z. i J.Z. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na podstawie art. 158 ppsa dokonał wykładni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 498/15 wskazując, że Sąd powyższym wyrokiem zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosków z dnia 29 stycznia 1948 r. i z dnia 25 maja 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie pod nazwą "O.A. Nr [...]" rej. hip. [...], tj. w części nieobjętej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 września 2014 r. nr 391/GK/DW/2014 - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu ww. postanowienia Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z 23 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 498/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosków z 29 stycznia 1948 r. i z 25 maja 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie pod nazwą "O.A. Nr [...]" rej. hip. [...], tj. w części nieobjętej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 września 2014 r. nr 391/GK/DW/2014 - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Potwierdzeniem tego jest uzasadnienie wyroku, w którym wskazano, że I.O., J.O., Z.Z., A.Z. i J.Z. pismem z 5 czerwca 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie pod nazwą "O.A. Nr [...]" rej. hip. [...]. W dalszej części uzasadnienia dokonano opisu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 16 września 2014 r., wskazując, że decyzją tą odmówił on następcom prawnym W.Z. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. C. i M. ozn. hip. Nr [...] i Nr [...], wydzielonego z "O.A. Nr [...]" rej. hip. Nr [...], nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Z uzasadnienia przedmiotowego wyroku wynika, że w decyzji tej organ wskazał jednocześnie, że w stosunku do pozostałej części tej nieruchomości wnioski z 29 stycznia 1948 r. i 25 maja 1949 r. rozpatrzone zostaną w terminie późniejszym.

W przedmiocie niewykonania wyroku z 23 października 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 498/15 Sąd wyrokował trzykrotnie (w sprawach zarejestrowanych pod sygn. akt I SA/WA 1199/16, I SA/Wa 869/17, I OSK 2741/20) zatem trzy kolejne składy orzekające nie miały wątpliwości do czego obowiązany był organ i w jakim zakresie wyroku tego nie wykonał.

Sentencja wyroku z 23 października 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 498/15 odpowiada treści wniosków dekretowych w rozpoznaniu, których organ pozostaje w zwłoce. We wniosku z 29 stycznia 1948 r. W.Z. wskazał m.in.: "A oto wykaz rzeczonych gruntów ul. C. /narazie bez nr., róg ul. R.j/, hip. [...] oraz "A.", natomiast we wniosku z 25 maja 1949 r. podał m.in.: "prawa własności czasowej do "części nieruchomości O.A. N. [...] rejestru hipotecznego [...], o powierzchni [...] ha [...] m.kw.", położonego w W., przy ulicach C." (cbosa).

W sentencji wyroku I SAB/Wa 109/22 Sąd I instancji jednoznacznie zobowiązał "Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosków z dnia 29 stycznia 1948 r. i 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do części nieruchomości hipotecznej wydzielonej z "O.A. nr [...], rej. hip. Nr [...]", w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy", zatem w żaden sposób nie rozstrzygnął poza granice danej sprawy. Jeśli w merytorycznym postępowaniu Prezydent ustali, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości objętych wnioskami z dnia 29 stycznia 1948 r. i 25 maja 1949 r., w części dotychczas nierozpoznanej, to Prezydent winien o tej części żądań orzec w sposób prawem przewidziany - w zależności od dokonanych ustaleń - (decyzją merytoryczną lub umarzającą postępowanie w sprawie - art. 105 § 1 kpa; B. Adamiak - op. cit., s. 476-477 nb 6).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 2432 zd. 2 kpc pominął dowód z opinii biegłego z zakresu geodezji z 28 czerwca 2018 r. wraz z załącznikami, albowiem dowód ten może być przedmiotem oceny decydenta procesowego (który opinię może podzielić bądź nie podzielić; T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13) w merytorycznym postępowaniu administracyjnym, nie zaś w postępowaniu kasacyjnym ze skargi na bezczynność organu.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 kpa, jest zasada jego szybkości. Oznacza to, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Dla oceny, czy w konkretnym postępowaniu wystąpił stan bezczynności znaczenie mają terminy przewidziane na załatwienie sprawy. Zasadnicze znaczenie mają maksymalne terminy ustawowe unormowane w art. 35 § 3 kpa. W myśl tego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania [...]. Ww. terminy mogą być przedłużone w stosownym trybie. Zgodnie bowiem z art. 36 § 1 i § 2 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z bezczynnością mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 kpa).

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz określonym terminie (wyrok NSA z 5.2.2020 r. I OSK 1443/19, cbosa, aprobowany przez aprobowane przez J. Drachala, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza w: R. Hauser, M. Wierzbowski - op. cit., s. 96, nb 81). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (np. wyroki NSA z: 28.2.2020 r. II OSK 3864/19; 16.7.2020 r. I GSK 631/20; 18.1.2022 r. II OSK 2348/21; 10.1.2023 r. II GSK 1730/22, cbosa). Okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (wyroki NSA z: 11.1.2011 r. II OSK 2211/10; 15.12.2020 r. II OSK 1820/20; 28.7.2021 r. III OSK 3106/21, cbosa).

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że wnioski o przyznanie prawa własności czasowej do części nieruchomości hipotecznej wydzielonej z "O.A. nr [...], rej. hip. nr [...]" nie zostały dotychczas rozpoznane, a więc skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie ustalił Sąd I instancji, postanowieniem z 13 października 2015 r. nr 143/GK/DW/2015, Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie ozn. O.M." [winno być "M." - uw. NSA] inw. nr hip. [...] wydzieloną z "O.A. nr [...]" rej. hip. nr [...] - do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej z 19 stycznia 1948 r. i z 25 maja 1949 r. W konsekwencji sam Prezydent stwierdził, że postępowanie takie toczy się. Stan ten potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 720/15 (dalej wyrok I SAB/Wa 720/15) umarzając postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość z uwagi na zawieszenie tego postępowania do czasu rozpoznania powyższych wniosków dekretowych. Postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z 21 kwietnia 2016 r. nr 504/2016. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z 16 września 2014 r. nr 391/GK/DW/2014, Prezydent m.st. Warszawy odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. C. i M. ozn. hip. nr [...] i nr [...], wydzielonego z "O.A. nr [...]" rej. hip. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz wskazał, że w stosunku do pozostałej części nieruchomości hipotecznych oznaczonych jako "O.A. nr [...]" rej. hip. nr [...], wnioski z 29 stycznia 1948 r. i z 25 maja 1948 r. zostaną rozpatrzone w późniejszym terminie. Wojewoda stwierdził, że "z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego dotyczący nieruchomości położonej w W. ozn. O.M., inw. nr hip. [...], wydzielonej z "O.A. nr [...]", rej. hip. nr [...] - do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany.

Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosków. Na podstawie art. 149 § 1 ppsa, Sąd I instancji zobowiązał organ do ich rozpoznania w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy.

Art. 149 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (jak to było według stanu prawnego obowiązującego do 16 maja 2011 r.), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność [...] miała miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i § 1a ppsa).

Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa (art. 6 kpa). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Szybkością postępowania wiąże się zwykle z urzeczywistnieniem praworządności (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 90, uw. 1 do art. 12 kpa).

Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa). Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, by nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 kpa.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 kpa nie może jednak prowadzić do naruszenia przepisów prawa i w konsekwencji naruszać uprawnień procesowych stron w imię "szybkości" postępowania. Każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana wnikliwie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (uzasadnienie wyroku NSA z 10.7.2018 r. II OSK 630/18, aprobowany przez Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 350, nb 2).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. O sprostowaniu oczywistej omyłki orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa.