Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1504/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1-2, art. 59 § 1, art. 44 § 4, art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 629/20 w sprawie ze skargi H. C. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 18 czerwca 2020 r. nr 18/20/VIII-pouf w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz H. C. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 629/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. C. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 18 czerwca 2020 r., nr 18/20/VIII-pouf, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania do uchwały w sprawie powołania komisji orzekającej o przygotowaniu zawodowym lekarza.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą nr 1206/VIII/2019 z dnia 26 listopada 2019 r. Okręgowa Rada Lekarska w Łodzi powołała komisję orzekającą o przygotowaniu zawodowym lekarza H. C. z uwagi na wygłaszane przez niego treści dotyczące zagadnień medycznych, które są sprzeczne z aktualnym stanem wiedzy medycznej oraz krytykę medycyny klasycznej, rozpowszechnianie nieprawdziwych informacji o szczepionkach, popieranie alternatywnej terapii.

Pismem z dnia 14 lutego 2020 r. lekarz H. C. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej uchwały, załączając do niego odwołanie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przesyłka zawierająca uchwałę nigdy nie została mu skutecznie doręczona, ponieważ została wysłana na adres wskazany w rejestrze lekarzy Okręgowej Izby Lekarskiej w Łodzi, podczas gdy nigdy nie wskazywał tego adresu, jako adresu do doręczeń. W ocenie skarżącego Okręgowa Izba Lekarska w Łodzi nie miała prawa wysyłać uchwały na dowolny adres, a winna ją wysłać na wskazany przez niego adres.

Uchwałą nr 18/20/VIII – pouf. z dnia 18 czerwca 2020 r. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej na podstawie art. 59 § 1 w związku z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r., poz. 256) odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Organ wyjaśnił, że w dniu 27 listopada 2019 r. została wysłana do skarżącego uchwała w sprawie powołania komisji orzekającej o przygotowaniu zawodowym lekarza. Przesyłka z uchwałą była dwukrotnie awizowana, tj. w dniu 4 i 12 grudnia 2019 r. i nie została odebrana w terminie do dnia 20 grudnia 2019 roku. W świetle tego należało zdaniem organu przyjąć, że doszło do doręczenia zastępczego uchwały na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., natomiast termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 3 stycznia 2020 r.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że zaktualizowała się przesłanka określona w art. 58 § 1 k.p.a., ponieważ nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W ocenie organu, przesyłka została doręczona na adres wskazany w rejestrze lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Łodzi w miejscowości R. [...]. Organ podniósł, że lekarz na podstawie art. 49 ust.7 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U z 2019 roku, poz. 965) jest zobowiązany do zawiadomienia okręgowej izby lekarskiej, której jest członkiem w terminie 30 dni o zmianie danych m. in. imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania i adresu do korespondencji, a zapis ten precyzuje uchwała Naczelnej Rady Lekarskiej nr 1/17/VII z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów. W świetle tego organ uznał, że Okręgowa Rada Lekarska nie miała obowiązku poszukiwania, czy też ustalania aktualnego adresu lekarza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonej uchwały stwierdził, że nie jest ona niezgodna z prawem.

W ocenie Sądu I instancji skarga nie mogła odnieść oczekiwanego skutku, ponieważ nie zostały wykazane, a wręcz nie były przedmiotem wniosku o przywrócenie terminu przesłanki przywrócenia terminu z art. 58 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji nie można składać wniosku o przywrócenie terminu i jednocześnie podważać skuteczności doręczenia pisma, ponieważ nieskuteczne doręczenie zastępcze w ogóle nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest dopuszczalne jeśli organ ustali, że decyzja w istocie została doręczona. Sąd I instancji uznał więc, że jeżeli decyzja nie została doręczona, to nie płynie termin do jej zaskarżenia i w związku z tym nie ma podstaw do jego przywrócenia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że organ uznając złożenie odwołania za spóźnione jest zobligowany w trybie art. 134 k.p.a. do wydania rozstrzygnięcia, że odwołanie zostało złożone po terminie i to w tym postępowaniu jest zobowiązany ustalić dwie okoliczności, a mianowicie datę doręczenia stronie rozstrzygnięcia oraz datę wniesienia odwołania. Sąd wskazał, że to w tym postępowaniu strona ma możliwość kwestionowania skuteczności doręczenia jej rozstrzygnięcia lub daty doręczenia jej rozstrzygnięcia.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił H. C., zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez uznanie, że w ramach postępowania dotyczącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do ustalenia czy doszło do skutecznego doręczenia uchwały, podczas gdy w tym postępowaniu istotne jest ustalenie w pierwszej kolejności czy w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, czego nie sposób dokonać bez oceny kwestii skuteczności doręczenia odwołującemu uchwały, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania przez Sąd I instancji istoty sprawy,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p,p,s,a, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 43 i 44 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały i niedostrzeżenie, że Naczelna Rada Lekarska błędnie uznała, że uchwała Okręgowej Rady Lekarskiej z dnia 26 listopada 2019 r. została skutecznie doręczona stronie pod nieprawidłowy adres zamieszkania, co skutkowało odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez uznanie, że nieprawidłowe doręczenie rozstrzygnięcia stronie nie uprawnia jej do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi Skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność postanowienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od uchwały w sprawie powołania komisji orzekającej o przygotowaniu zawodowym lekarza stwierdził, że kontrolowane postanowienie nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że dopiero w sytuacji wydania przez organ administracji publicznej postanowienia, o którym jest mowa w art. 134 k.p.a., a mianowicie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie zaś w postępowaniu incydentalnym wywołanym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, można podważać – jak czyni to strona – skuteczności dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. doręczenia adresowanego do niej pisma – a mianowicie, uchwały w sprawie powołania komisji orzekającej o przygotowaniu zawodowym lekarza – albowiem nieskuteczne doręczenie zastępcze nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od wymienionego aktu.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

W odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby wobec istoty spornej w sprawie kwestii rozpoznać je łącznie – w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że uchwała nr 1206/VIII/2019 Okręgowej Rady Lekarskiej w Łodzi w sprawie powołania komisji orzekającej o przygotowaniu zawodowym lekarza została podjęta w dniu 26 listopada 2019 r. i następnie została doręczona na aktualny w dacie jej podjęcia i wskazany w rejestrze lekarzy i lekarzy dentystów adres strony – R. [...] – co nastąpiło w dniu 20 grudnia 2019 r., przy powołaniu się przez organ administracji na zastosowanie trybu określonego w art. 44 k.p.a. W dniu zaś 14 lutego 2020 r. strona wystąpiła z wnioskiem – złożonym wraz z odwołaniem – o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wymienionej uchwały, po którego rozpatrzeniu organ administracji wydał zaskarżone postanowienie.

Uwzględniając przedstawione okoliczności, które w rozpatrywanej sprawie nie są sporne, tytułem koniecznych uwag systematyzujących trzeba przede wszystkim podkreślić – albowiem Sąd I instancji nie uwzględnił tego jednak w dostatecznym stopniu (zob. zwłaszcza s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie tego terminu, którego uwzględnienie poprzez przywrócenie terminu wyłącza możliwość stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 350/98). Wobec przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, wymaga również przypomnienia, że postępowanie przed organem administracji publicznej charakteryzuje się ze swej istoty właściwymi sobie wymogami, co determinowane jest celami procedury identyfikowanymi poprzez jej funkcje ochronną, porządkującą i instrumentalną, z których pierwsza wyraża się w tworzeniu odpowiednich gwarancji ochrony interesu jednostkowego i społecznego, druga zaś wyznacza modelowe ramy (schemat) działania, zaś trzecia, poprzez kształtowanie tychże działań, zmierza do realizacji celu procesu (rozstrzygnięcia sprawy), zapewniając w konsekwencji skuteczność prawa, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że wymienione wymogi zmierzają do zagwarantowania prawidłowego biegu i toku postępowania oraz jego zabezpieczenia, w tym poprzez ustanowienie, między innymi, konsekwencji uchybienia terminów w postaci bezskuteczności podejmowanych w postępowaniu czynności.

Z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest zobowiązany przywrócić termin w sytuacji kumulatywnego zaktualizowania się określonym tym przepisem prawa przesłanek, a mianowicie wówczas, gdy: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy został uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.

Wobec istoty spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, którą – jak należałoby przyjąć w świetle stanowiska skargi kasacyjnej – stanowiło zagadnienie odnoszące się do zaktualizowania się pierwszej spośród przywołanych powyżej przesłanek przywrócenia terminu, a mianowicie braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania oraz uprawdopodobnienia braku winy, należy stwierdzić, że we wskazanym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest nie dość, że dalece enigmatyczne, to również – co trzeba podkreślić w korespondencji do dotychczas już przedstawionych argumentów – nieprawidłowe. Brak przeprowadzenia jakiejkolwiek prawniczej egzegezy art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. spowodował bowiem, że w zakresie odnoszącym się do rekonstrukcji przesłanki braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania oraz uprawdopodobnienia jej braku, Sąd I instancji pominął, że – jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowym – do stanów faktycznych uzasadniających wniosek o zaktualizowaniu się omawianej przesłanki należy, między innymi, niedoręczenie stronie decyzji oraz nieprawidłowe doręczenie pisma (zob. A Wróbel t. 6 do art. 58 k.p.a., w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2024; por. również np. postanowienie NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II OZ 863/15 oraz np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2905/15).

Podkreślając w związku z powyższym, że – jak wynika z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od uchwały Okręgowej Uchwały Rady Lekarskiej w Łodzi w sprawie powołania komisji orzekającej o przygotowaniu zawodowym lekarza oraz ze skargi na postanowienie Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej uchwały – strona kwestionowała prawidłowość doręczenia jej wymienionej uchwały, albowiem – jak podnosiła – organ dokonał tego doręczenia na adres, który nie był rzeczywistym adresem jej zamieszkania, trzeba stwierdzić, że kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia oraz odpowiadając na argumentację strony Sąd I instancji był zobowiązany do przeprowadzenia oceny zasadności jej stanowiska w relacji do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu kontrolowanego aktu, w tym również w zakresie odnoszącym się do tego aspektu zagadnienia, który odnosi się do uprawdopodobnienia braku winy, jak wymaga tego art. 58 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji nie mógł więc – co trzeba podkreślić w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów – ograniczyć się li tylko do stwierdzenia, że w postępowaniu incydentalnym wywołanym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie można podważać skuteczności doręczenia pisma adresowanego do strony. Tego rodzaju stwierdzenie nie jest bowiem uprawnione. Kwitując w ten sposób argumentację strony skarżącej, jako niezasadną i nieprzydatną, Sąd I instancji w istocie rzeczy pozbawił również stronę możliwości efektywnej kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wymienionej uchwały, które zostało wydane w incydentalnym postępowaniu, a mianowicie w postępowaniu zainicjowanym – co trzeba podkreślić – wnioskiem strony z dnia 14 lutego 2020 r. Co więcej, w korespondencji do argumentów eksponujących, że warunkiem przywrócenia uchybionego terminu jest kumulatywne ziszczenie się przesłanek określonym w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. trzeba również podnieść – albowiem nie jest to bez znaczenia z punktu widzenia oceny o braku prawidłowości podejścia Sądu I instancji do rozumienia przywołanego przepisu prawa, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego postanowienia – że w zakresie odnoszącym do drugiej spośród określonych nim przesłanek, a mianowicie terminu siedmiu dni, w którym strona powinna wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu, jego bieg należy liczyć, między innymi, od uzyskania przez stronę wiadomości, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminowi (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 1664/98; wyrok NSA z dnia 10 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 1524/98), co siłą rzeczy – i nie niezależnie od innych jeszcze kwestii rysujących się, czy też mogących się rysować na tle okoliczności istotnych z punktu widzenia oceny ziszczenia się omawianej przesłanki (por. np. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1813/11 odnoszący się do zagadnienia braków wniosku o przywrócenie terminu, czy też wyroki NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09 oraz z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1759/06, w których, w relacji do przedmiotu wniosku, o którym jest mowa w art. 58 k.p.a. odniesiono się z kolei do zagadnienia waloru ostateczności aktu wydanego w postępowaniu prowadzonym z udziałem wielu stron) – prowadzi również do wniosku, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) pełni w tym zakresie funkcję informacyjną, zaś data doręczenia stronie tego postanowienia może stanowić początek biegu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Zaś jak podniesiono na wstępie, stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie tego terminu.

W związku z tym więc, że zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, Sąd ten uwzględniając przedstawione powyżej wywody i formułowaną na ich podstawie ocenę prawną będzie zobowiązany do ponownego rozpoznania skargi strony na postanowienie Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od uchwały nr 1206/VIII/2019 Okręgowej Rady Lekarskiej w Łodzi z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie powołania komisji orzekającej o przygotowaniu zawodowym lekarza oraz do sporządzenia uzasadnienia wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi w sposób uwzględniający wszystkie wymogi określone art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.