Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 257/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 pkt 11 i pkt 20, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 34, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 60, art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 72 ust. 1, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: par. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 lit. b)
journal: Dz.U. 2022 poz 1071
law: Rozprządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko
article: art. 122a ust. 1, art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 roku sprawy ze skargi A. K. i K. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 19 stycznia 2024 r. nr 16/2024 znak: GPB-III.7721.313.2023 KT w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. lp


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez A. K. i K.P. (dalej także: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z 19 stycznia 2024 r. nr 16/2024, znak: GPB-III.7721.313.2023 KT, Wojewoda Łódzki (dalej także: organ II instancji, organ odwoławczy) umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania A.K. i K.P. od decyzji Starosty Pabianickiego (dalej także: organ I instancji) z 10 listopada 2023 r. nr 300/2023, znak: AB.6740.92.2023.GL, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Play nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., obręb [...] w gminie [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę, dotyczącego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Play nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., obręb [...] w gminie [...], było już przedmiotem rozpatrywania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewoda Łódzki decyzją z 7 września 2023 r. nr 224/2023, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Pabianickiego z 22 czerwca 2023 r. nr 161/2023, zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, z uwagi na błędnie wyznaczony krąg stron postępowania administracyjnego.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Starosta Pabianicki poinformowawszy m.in. skarżących o utracie statusu strony w postępowaniu administracyjnym, decyzją z 10 listopada 2023 r. nr 300/2023, kolejny raz zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Play nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...] w miejscowości P..

Skarżącym nie doręczono decyzji, ale uzyskali ją oni od organu I instancji w trybie dostępu do informacji publicznej.

Od wskazanej decyzji, odwołanie wnieśli strona postępowania administracyjnego – B.H. oraz inne osoby, w tym m.in. skarżący - A.K. i K.P.. Odwołanie strony postępowania administracyjnego zostało zakończone wydaniem decyzji merytorycznej, natomiast wobec skarżących, decyzją z 19 stycznia 2024 r. nr 16/2024, organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Łódzki, na wstępie zbadał termin do wniesienia tego środka odwoławczego uznając, że skarżący nie brali udziału na prawach strony w postępowaniu przed Starostą Pabianickim na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nr 300/2023, ani nie otrzymali zaskarżonej decyzji (treść otrzymali w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej). Dlatego dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu termin 14 dni do wniesienia odwołania, liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej stronie, która w postępowaniu brała udział. Na tej podstawie, po analizie dat z akt, organ stwierdził, iż odwołanie zostało złożone z zachowaniem 14-dniowego terminu do jego wniesienia.

Następnie organ II instancji wskazał, że wniesienie odwołania w ustawowym terminie uprawnia organ odwoławczy do zbadania, czy odwołujący się posiadają przymiot strony w prowadzonym postępowaniu.

Organ II instancji wskazał, iż pierwotnie skarżący byli uznani za strony postępowania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę, dotyczącego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Play nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., obręb [...] w gminie [...]. Jednakże, Wojewoda Łódzki decyzją z 7 września 2023 r. nr 224/2023, znak: GPB-III.7721.184.2023.AS, uchylił w całości decyzję Starosty Pabianickiego z 22 czerwca 2023 r. nr 161/2023, znak: AB.6740.92.2023.GL,

o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Play nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, z uwagi na błędnie wyznaczony krąg stron postępowania.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Starosta Pabianicki pismem z 16 października 2023 r., poinformował m.in.: A.K. i K.P. (właścicieli działki nr ewid. [...]), oraz K. i W.W. (właścicieli działki nr ewid. [...]), o utracie przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu, definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ przy tym podkreślił, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Dalej, organ II instancji wskazał, że przedmiotem inwestycji, objętej zaskarżoną decyzją Starosty Pabianickiego nr 300/2023 z 10 listopada 2023 r., jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci PLAY. W skład inwestycji wchodzą:

– wieża kratowa BOT-E2/54 – wysokość trzonu wieży 54 m, wysokość całkowita 55,95 m (wraz z częścią fundamentu wystającą nad powierzchnię terenu oraz odgromnikiem),

– żelbetowy fundament wieży,

– konstrukcje wsporcze anten sektorowych, radiolinii oraz urządzeń RRU,

– drabina kablowa/włazowa,

– odgromniki, spoczniki, podesty obsługowe,

– stalowe ramy pod urządzenia sterujące,

– ogrodzenie wieży,

– anteny sektorowe, radiolinie, urządzenia RRU oraz urządzenia sterujące,

– wewnętrzna linia zasilająca,

– kanalizacja teletechniczna.

Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stacja bazowa P4 będzie usytuowana na działce nr ewid. [...] w odległości 161,4 m od południowo-zachodniego narożnika granicy działki inwestycyjnej i 5,5 m od zachodniej granicy tejże działki. Całkowita wysokość wieży wraz z odgromnikami wynosi 55,95 m. Wieża posadowiona będzie na fundamencie kołowym o średnicy 8,5 m i zagłębionym na 2,0 m p.p.t.

Projektowana inwestycja będzie się składać z 6 anten sektorowych w paśmie:

– 3 szt. dla LTE800/LTE1800/LTE2100 – typ Huawei ADU4518R8v06 o azymutach 0°, 115° i 235°, zawieszone na wysokości 53,0 m n.p.t. (środek elektryczny),

– 3 szt. dla GSM900/UMTS900 – typ Huawei ATR4518R11v06 o azymutach 50°, 170° i 290°, zawieszone na wysokości 53,0 m n.p.t. (środek elektryczny)

oraz 7 anten radioliniowych o średnicy 0,6 m, zamontowanych na wysokościach 50,1 m n.p.t., 50,5 m n.p.t. i 50,9 m n.p.t.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, granica działki należącej do skarżących – nr ewid. [...] w obrębie 0020 P. w gminie [...], znajduje się około 148 m od projektowanej inwestycji.

Organ II instancji uznał, że w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sposób ustalenia kręgu stron postępowania wiąże się z koniecznością wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu przy uwzględnieniu określonych przepisów odrębnych. W tym zakresie przepisami właściwymi do ustalenia granic obszaru oddziaływania takiego obiektu są w szczególności przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), w rozporządzeniu Ministra Cyfryzacji w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie z 26 maja 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1040) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.).

Organ II instancji podniósł, że gwarancja dbałości o zdrowie obywateli oraz środowisko wpisana została również w obowiązujące rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku z 17 grudnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), określające szczegółowo maksymalne dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. W ocenie organu przedmiotowa inwestycja wpisuje się w zapisy z tabeli nr 2 tego rozporządzenia, gdzie zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego mieści się w przedziale od 400 MHz do 2000 MHz oraz od 2 GHz do 300 GHz. Względem powyższego, dopuszczalna gęstość mocy dla miejsc dostępnych dla ludności dla przedziału od 400 MHz do 2000 MHz, wynosi f/200, gdzie "f" oznacza wartość częstotliwości pola elektromagnetycznego. Natomiast, dla przedziału od 2 GHz do 300 GHz, wartość ta stanowi 10 W/m2 . Dla przedmiotowej inwestycji dopuszczalna gęstość mocy będzie wynosiła od 4 W/m2 do 10 W/m2. Obszar występowania pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych od dopuszczalnych, sporządzony na podstawie tego rozporządzenia, został przedstawiony w opracowaniu "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacja obszaru oddziaływania", na rysunku nr 1 i mieści się na działce inwestycyjnej oraz działce sąsiedniej o nr ewid. [...].

Organ zwrócił uwagę, że w otoczeniu stacji bazowej, objętej niniejszym projektem, nie występują inne stacje bazowe, których pole elektromagnetyczne mogłoby się kumulować z polem elektromagnetycznym wytwarzanym przez przedmiotową inwestycję. Najbliższa inwestycja tego samego rodzaju znajduje się w odległości ponad 2,9 km (obręb W., działka nr [...]) od planowanej stacji bazowej. Na terenach sąsiednich i w dalszej okolicy, znajdują się budynki o wysokości maksymalnej wynoszącej około 10-12 m (zabudowa zagrodowa, domy jednorodzinne). Należało zatem uznać, że najbliższa zabudowa jest poza zasięgiem pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne.

W ocenie Wojewody Łódzkiego, analiza zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej, jak wskazują załączniki graficzne, w zależności od typu anteny sektorowej i częstotliwości, mieści się w przedziale od 5,99 m do 11,58 m. Zasięg sumaryczny występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej wynosi 17,01 m.

Mając na uwadze powyższy zakres inwestycji objętej zaskarżoną decyzją i położenie projektowanej stacji bazowej w odniesieniu do nieruchomości skarżących, Wojewoda Łódzki stwierdził, że działka A.K. i K.P., nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem, organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Pabianickiego nr 300/2023, z 10 listopada 2023 r., znak: AB.6740.92.2023.GL, co wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego wskazaną w art. 105 § 1 k.p.a. i powoduje, że na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., organ powinien prowadzone postępowanie odwoławcze zakończyć decyzją o jego umorzeniu.

Dodatkowo organ II instancji wskazał, iż z uwagi na formalny charakter przedmiotowego postępowania, merytoryczne zarzuty skarżących nie mogą zostać rozpatrzone.

Na opisaną decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli A.K. i K.P., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Pabianickiego z 10 listopada 2023 roku, nr 300/2023 oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji:

a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niepodjęcie przez organy I i II instancji wszystkich niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy czynności, w szczególności:

- zaniechanie weryfikacji rzeczywistych parametrów technicznych projektowanych anten, podczas gdy te wskazane przez inwestora są niezgodne z parametrami deklarowanymi przez producenta,

- zaniechanie wezwania inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej

o parametry techniczne planowanej inwestycji jak m.in. moce anten i tilty wiązki promieniowania, podczas gdy parametry te zostały wskazane wyłącznie w dokumencie o nazwie "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacja obszaru oddziaływania", a więc w dokumencie który nie podlegał zatwierdzeniu (bowiem nie stanowi części projektu) w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę,

- zaniechania ustalenia możliwości zmiany pochylenia anten po ich montażu, przy czym chodzi o możliwość mechanicznej zmiany położenia całej anteny, a nie elektrycznej zmiany pochylenia wiązki (tilt), co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia błędnie ustalonego obszaru szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko i nieruchomości sąsiednie.

b) art. 8 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania organów do władzy publicznej, a to w szczególności z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, mimo dwukrotnie złożonego przez skarżących wniosku, w sposób dobitny podkreślającego braki w przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej, w tym uzasadnionych wątpliwości co do dowolnie określonych przez inwestora mocy anten stacji bazowej, stanowiących dla projektanta punkt wyjścia dla określenia obszaru oddziaływania, arbitralnie przyjętego za właściwy przez organ I instancji.

c) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ I instancji zasady dwuinstancyjności postępowania, z uwagi na zastąpienie organu I instancji w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do oceny szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko i nieruchomości sąsiednie z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku, rozporządzenia Ministra Cyfryzacji w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie z 26 maja 2023 roku, rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z 10 września 2019 roku oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku z 17 grudnia 2019 roku;

d) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane poprzez bezkrytyczne uznanie za wiążące dla wydanego rozstrzygnięcia obszaru oddziaływania i parametrów technicznych inwestycji określonych przez projektanta w dokumentacji załączonej przez inwestora, co skutkowało brakiem podstaw do właściwego ustalenia kręgu stron postępowania;

e) art. 28 k.p.a. poprzez milczące uznanie. że dyspozycja art. 28 ustawy Prawo budowlane wyłącza stosowanie art. 28 k.p.a., a w konsekwencji powyższego zaniechanie ustalenia przysługującego skarżącym statusu stron z uwagi na posiadanie interesu prawnego w rozumieniu ww. przepisu;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji:

a) § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przy jednoczesnym zaniechaniu weryfikacji, czy inwestor zapewnił całkowitą ochronę przed polem elektromagnetycznym zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, co nastąpiło z uwagi na niezałączenie do wniosku kart katalogowych anten sektorowych oraz nieprzeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego mającego określić rzeczywiste możliwości techniczne planowanych do zainstalowania urządzeń, skutkujących brakiem możliwości oceny obszaru oddziaływania planowanej inwestycji przy wykorzystaniu pełnej mocy i zakresów działania anten;

c) § 20 ust. 1 pkt 9 lit d rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez bezkrytyczne i niepoparte przeprowadzonymi dowodami stwierdzenie, że parametry techniczne obiektu budowlanego nie będą wywierać negatywnego wpływu na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, a to z uwagi na brak podania w części opisowej projektu odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się oraz niezałączenie kart katalogowych anten sektorowych skutkujących brakiem możliwości oceny rzeczywistego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji przy wykorzystaniu pełnej mocy i zakresu działania urządzeń;

b) § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, z uwagi na brak możliwości weryfikacji ewentualnego ograniczenia w zabudowie należącej do skarżących działki wobec niedokonania przez organ oceny rzeczywistego oddziaływania pola elektromagnetycznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W złożonym do Sądu piśmie z dnia 3 lipca 2024 r. zatytułowanym "Pismo procesowe z nowymi okolicznościami sprawy" skarżący stwierdzili między innymi, że "Organy obu instancji błędnie uznały, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak podkreślić, że teren inwestycji pozostaje częściowo objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w uchwale nr XLIX/344/10 Rady Gminy Lutomiersk

z dnia 17 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych P. i Zalew w gminie [...].", stwierdzając w konkluzji, że "[...] obydwie wskazane w nagłówku decyzje bezspornie podlegają uchyleniu z mocy prawa [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że zaskarżona decyzja Wojewody zawiera rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, jest to bowiem decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.), ponieważ w toku czynności wstępnych Wojewoda Łódzki stwierdził, że podmioty, które wniosły odwołanie, nie posiadają statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Z tego powodu organ odwoławczy nie przystąpił do rozpatrzenia istoty sprawy oraz nie badał czy decyzja Starosty Pabianickiego z 10 listopada 2023 r.

nr 300/2023, znak: AB.6740.92.2023.GL, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Play nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., obręb [...] w gminie [...], jest poprawna procesowo i prawidłowa merytorycznie. Taki stan sprawy wpływa na zakres kognicji Sądu w ten sposób, że przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję organu odwoławczego, w której stwierdzono, że skarżący nie posiadają statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Z tego powodu również Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, nie może dokonać weryfikacji zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ kwestia ta znajduje się poza zakresem rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej.

Jak stanowi art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przesłanką decydującą o możliwości przypisania konkretnemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy ma on interes prawny warunkujący udział w tym postępowaniu, którego wszczęcia się domaga, lub to, czy postępowanie wszczęte z urzędu lub na wniosek innej osoby dotyczy jego interesu prawnego.

Legitymacja do działania jest taką kwalifikacją podmiotu, której oceny dokonuje się nie in abstracto, lecz zawsze na gruncie konkretnej sprawy, w związku z potrzebą odpowiedzi na pytanie, czy określony układ stosunków faktycznych w kontekście norm materialnych tworzy sprawę rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym i czy konkretny podmiot korzysta z determinowanego prawem materialnym uprawnienia do występowania w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie jako osoba, której sfery prawnej ma ono dotyczyć.

Należy podkreślić, że na gruncie art. 28 k.p.a. termin "strona" obejmuje swoim zakresem zarówno te osoby, z których inicjatywy postępowanie zostało wszczęte, jak i wszystkie te, które wzięły lub powinny w nim wziąć udział z uwagi na to, że dotyczyło ono ich interesu prawnego.

Z kolei pojęcie interesu prawnego jest wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą, potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Istnieje więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Treść pojęcia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. O interesie prawnym strony decyduje to, czy w konkretnym postępowaniu zmierza do zrealizowania lub ochrony prawa podmiotowego. Podmiot, któremu przysługują określone uprawnienia bądź który jest obciążony określonymi obowiązkami, ma interes prawny w tym, aby jego uprawnienia nie zostały uszczuplone, a obowiązki nie uległy rozszerzeniu. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków oraz środków zaskarżenia (H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2023, s. 250 i n.).

Tak wyznaczone pojęcie strony doznaje jednak ograniczenia w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) (dalej: ustawa Prawo budowlane).

Jak stanowi art. 28 ust. 1-2 ustawy Prawo Budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 1); stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (ust. 2). Ilekroć w ustawie Prawo Budowlane jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane).

Pojęcie zabudowy nawiązuje do procesu budowlanego regulowanego w ustawie Prawo budowlane. Określenie obszaru oddziaływania obiektu ma wpływ na ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jak wskazano już, stronami w tym postępowaniu są bowiem obok inwestora właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane). Powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Jako wyjątku od zasady nie można go odnosić do postępowań w innych sprawach prowadzonych w ramach procesu budowlanego. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było doprowadzenie do ograniczenia liczby podmiotów biorących udział w postępowaniu administracyjnym w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, a w rezultacie uproszczenie tego postępowania i jego przyspieszenie. Analiza definicji obszaru oddziaływania obiektu wskazuje, że posiada ona dwa elementy. Po pierwsze, organ stosujący prawo musi zidentyfikować wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają powołane w definicji ograniczenia. Po drugie, na bazie norm prawnych, odkodowanych ze zidentyfikowanych przepisów, organ musi wyznaczyć teren w otoczeniu obiektu. Poprawne zidentyfikowanie przepisów odrębnych, o których mowa w powołanej definicji, powinno się opierać na trzech etapach: po pierwsze – na określeniu zakresu źródeł prawa, z których powołane przepisy się wywodzą, po drugie – określeniu cechy wyróżniającej aktów prawnych, zawierających te przepisy, po trzecie – wyszukaniu konkretnych przepisów spośród wyselekcjonowanych w powyższy sposób aktów prawnych. Odnośnie do zakresu źródeł prawa, z których wywodzą się przedmiotowe przepisy, należy uznać, że dotyczy to wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów prawa, innych niż wynikające z ustawy Prawo budowalne. Biorąc pod uwagę strukturę źródeł prawa regulujących proces budowlany, będą to zatem przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych do nich, ale też aktów wykonawczych do Prawa budowlanego. Odnośnie do cechy wyróżniającej wymienione akty prawne, powołany przepis odnosi się do wszystkich aktów prawnych, zawierających normy prawne, których hipotezy dotyczą obiektów budowlanych, a dyspozycje wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zabudowie terenu otaczającego obiekt. Ograniczenia takie będą przyjmowały postać określonych nakazów i zakazów. Trzeci etap, tj. identyfikacja konkretnych przepisów spośród określonych powyżej aktów prawnych, odbywać się musi w odniesieniu do określonego stanu faktycznego. Następnie na podstawie norm prawnych odkodowanych ze zidentyfikowanych przepisów organ musi "wyznaczyć teren w otoczeniu obiektu". Określenie terenu w otoczeniu obiektu odnosi się do elementów konkretnego stanu faktycznego, takich jak granice nieruchomości, gabaryty obiektów budowlanych, ukształtowanie terenu i inne czynniki. Należy podkreślić, że obowiązek ochrony interesów osób trzecich wymaga ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w początkowej fazie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, tak aby zapewnić stronom możliwość udziału w każdym stadium postępowania (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2024, Legalis, art. 3, nb. 18).

W odniesieniu do stron postępowania innych niż inwestor kluczowe jest ustalenie, czy określony podmiot ma tytuł prawny do nieruchomości (w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego czy też trwałego zarządu), przy czym wymaga się, aby ta nieruchomość znajdowała się w "obszarze oddziaływania obiektu". To ostatnie pojęcie jest rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, gdyż każdorazowo, na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia, materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których się opierając, można ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego.

Jak stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Należy podkreślić, że uzasadnione interesy osób trzecich to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (por. wyrok WSA w Kielcach z 6 grudnia 2023 r., II SA/Ke 435/23, LEX nr 3650618, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ danej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego. Organ zobligowany jest do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Tym samym organ ten będzie ustalał dla każdej inwestycji nierozerwalnie z nią związany obszar oddziaływania. Należy stwierdzić, że wprowadzony do ustawy Prawo budowlane termin "obszar oddziaływania obiektu" należy odczytywać w ten sposób, że stronami będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Nie ma zatem znaczenia, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo, ani to, czy jest ono bezpośrednie, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone, natomiast istotne jest, aby "oddziaływanie" było powiązane z przepisami odrębnymi. Wstępne ustalenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, należy do inwestora. Oczywiście jest to wymóg natury formalnej, bowiem organ wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, nie będąc w żaden sposób związany deklaracjami inwestora. Organ zobowiązany jest bowiem do przestrzegania wyrażonej w Prawie budowlanym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2024, Legalis, art. 28, nb. 14 i n.).

W tym miejscu Sąd zauważa, że jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, skarżący są właścicielami działki nr [...], w miejscowości P., obręb [...] w gminie [...].

Jak wynika z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz. 1094 ze zm.) (dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku), Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.

Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Rozporządzenie to stanowiło:

1) w § 2 ust. 1 pkt 7, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;

2) w § 3 ust. 1 pkt 8, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Co w kontrolowanej sprawie jest istotne, oba powołane wyżej przepisy rozporządzenia zostały uchylone z dniem 4 czerwca 2022 r. mocą odpowiednio § 1 pkt 1 lit. b oraz § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071).

Wskazana nowelizacja przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wywołała skutki w zakresie stosowania przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do inwestycji polegających na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej.

W następstwie uchylenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest obecnie ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że nie jest obowiązkowe z mocy prawa sporządzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ani też właściwy organ nie może w drodze postanowienia nałożyć obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Zgodnie z art. 71 ust. 1-2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Istotne jest, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane (art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Ponieważ jednak, jak już wyżej wskazano, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest obecnie ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięcie tego rodzaju nie wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej telefonii komórkowej jest elementem projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania terenu oraz podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Sąd dodatkowo zauważa, że na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Jednakże wskutek opisanych wyżej zmian przepisów, istotna w sprawie inwestycja nie podlega zasadom postępowania z udziałem społeczeństwa wynikającym z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Wobec dotychczasowych wniosków dalsza analiza stanu sprawy musi być prowadzona na tle przepisów regulujących zagadnienia z zakresu prawa budowlanego i prawa ochrony środowiska. Stosownie do art. 4 ustawy Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Przepis ten ustanawia tak zwaną zasadę wolności zabudowy. Natomiast przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jednym z warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to jest obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę i stanowi zastępczy środek dowodowy, będący dokumentem prywatnym pochodzącym od inwestora. W rozpatrywanej przez Sąd sprawie inwestor złożył takie oświadczenie.

Jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków projektanta należy: (pkt 1) opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; (pkt 1a) zapewnienie, w razie potrzeby, udziału w opracowaniu projektu budowlanego osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności.

Według art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając: (pkt 1) spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 4 kwietnia 2011 r., str. 5 ze zm.), dotyczących: [...] (lit. c) higieny, zdrowia i środowiska [...], (pkt 9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Przywołane rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 w załączniku I stanowi, że obiekty budowlane jako całość oraz ich poszczególne części muszą nadawać się do użycia zgodnie z ich zamierzonym zastosowaniem, przy czym należy w szczególności wziąć pod uwagę zdrowie i bezpieczeństwo osób mających z nimi kontakt przez cały cykl życia tych obiektów. Przy normalnej konserwacji obiekty budowlane muszą spełniać następujące podstawowe wymagania dotyczące obiektów budowlanych przez gospodarczo uzasadniony okres użytkowania: [...] 3. Higiena, zdrowie i środowisko. Obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby podczas ich budowy, użytkowania i rozbiórki nie stanowiły w ciągu ich całego cyklu życia zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, nie wywierały w ciągu ich całego cyklu życia nadmiernego wpływu na jakość środowiska ani na klimat, w szczególności w wyniku: [...] c) emisji niebezpiecznego promieniowania.

Wymogi dotyczące projektu budowlanego określa art. 34 ustawy Prawo budowlane. Obowiązkowymi elementami projektu budowlanego są między innymi: informacja o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e ustawy Prawo budowlane) oraz przedstawienie projektowanych rozwiązań materiałowych i technicznych mających wpływ na otoczenie, w tym środowisko (art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. e ustawy Prawo budowlane).

Na podstawie § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz. 1679) zakres projektu budowlanego uwzględnia stopień skomplikowania robót budowlanych, specyfikę i charakter obiektu budowlanego, warunki ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w przepisach odrębnych, oraz w zależności od przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego – niezbędne warunki do korzystania z obiektu przez osoby ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2240); projekt budowlany określa sposób spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy.

Na mocy § 20 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część opisowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera: [...] (pkt 9) parametry techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem: [...] (d) właściwości akustycznych oraz emisji drgań, a także promieniowania, w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się, [...] - uwzględniając, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami.

W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) określono zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności poprzez wskazanie: 1) zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne, charakteryzujących oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych; 2) dopuszczalnych wartości parametrów fizycznych, o których mowa w pkt 1, dla poszczególnych zakresów częstotliwości, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych (§ 1 rozporządzenia). W załącznikach do rozporządzenia zostały wyznaczone szczegółowe wartości charakteryzujące "Częstotliwość pola elektromagnetycznego, dla której określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pola elektromagnetycznego na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pola elektromagnetycznego, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową" oraz "Zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności".

Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 54) przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1040) przy określaniu usytuowania antenowych konstrukcji wsporczych, wolno stojących masztów antenowych i wolno stojących wież antenowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności: 1) ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w środowisku; 2) bezpieczeństwa i higieny pracy w pobliżu urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne.

Powołane wyżej przepisy wskazują, że zadaniem projektanta jest sporządzenie takiego projektu architektoniczno-budowlanego, który będzie zgodny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa i zasadami wiedzy technicznej, uwzględniając przy tym zdrowie i bezpieczeństwo osób. Projektowany obiekt budowalny nie może stanowić zagrożenia dla zdrowia lub bezpieczeństwa ludzi. Projekt musi zawierać dane charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na zdrowie ludzi pod względem promieniowania, w szczególności pola elektromagnetycznego, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się. Przyjęte rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na zdrowie ludzi. Projekt musi być przygotowany z uwzględnieniem rygorów dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Ponadto przy lokalizacji wolno stojącej wieży antenowej należy kierować się wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w środowisku. Za prawidłowość projektu budowlanego odpowiedzialność ponosi projektant.

Projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowlane inwestor składa projekt w konkretnym kształcie i jeżeli przedłożony projekt budowlany został opracowany zgodnie z przepisami prawa, organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Oznacza to, że organ jest co do zasady związany wnioskiem i przedstawionymi w projekcie budowlanym ustaleniami oraz nie może rozważać słuszności przyjętych przez inwestora rozwiązań, a jedynie może skontrolować, czy nie naruszają one obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 14 września 2017 r., II SA/Ol 617/17, CBOSA).

Kluczowe w kontrolowanej sprawie są stwierdzenia projektanta, że "Oddziaływanie pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (zasięg sumaryczny - skumulowany) wyznaczone na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2019 poz. 2448) występują na poziomie min. 49,3m n.p.t. tj: w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludności (zgodnie z "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacja obszaru oddziaływania" – w załączeniu ) i obejmują działkę nr [...] oraz [...]." oraz "Projektowana stacja bazowa nie powoduje oddziaływań pól elektromagnetycznych (powyżej wartości dopuszczalnych) w miejscach dostępnych dla ludności, w związku z tym nie powoduje ona uciążliwości.".

Obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej w kontrolowanej sprawie został wyznaczony na podstawie sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów występowania pola o poziomie wyższym niż wartości dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności na wysokości zawieszenia anten, zgodnie z treścią rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Zasięg występowania gęstości mocy pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż dopuszczalne stacji bazowej występuje wyłącznie nad działką o numerze ewidencyjnym 80 i [...]. W obszarze występowania pola o poziomie wyższym niż dopuszczalne nie występuje zabudowa mieszkaniowa. Pole elektromagnetyczne o natężeniu wyższym niż dopuszczalne występuje wyłącznie w wolnej przestrzeni i zaczyna się od poziomu 49,3 m n.p.t. (zgodnie z dokumentem "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacja obszaru oddziaływania"). W istniejącym stanie zagospodarowania terenu miejsca dostępne dla ludności nie występują w obszarze pola o natężeniu wyższym niż wartości dopuszczalne. Pole elektromagnetyczne o mocy wyższej niż wartości dopuszczalne wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności oraz niezabudowanych. W związku z tym obszar oddziaływania obiektu obejmuje wyłącznie działkę o numerze 80 i działkę inwestycyjną o numerze [...]. Wyznaczenia odległości, jak i miejsc dostępnych dla ludności, dokonano uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki anteny jak i pochylenie wiązki (tilt). Jedynym źródłem energii elektromagnetycznej emitowanej do otoczenia są anteny nadawcze stacji. Wyniki obliczeń w formie graficznej (rysunki rzutów poziomego i pionowych) obrazują przewidywany rozkład występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej w miejscach dostępnych dla ludności zgodnie z treścią rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych lub równych zróżnicowanym wartościom określonym w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, a pochodzące od anten sektorowych, wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności.

Zatem, jak wynika z projektu budowlanego, obszar oddziaływania obiektu rozumiany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu, występuje wyłącznie nad działką nr [...] i [...] i to na wysokości zawieszenia anten. Wskutek tego inne nieruchomości sąsiednie nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

W sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy.

Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie, wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wokół projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane czyli powodujące ograniczenia w zabudowie otoczenia wynikające z odrębnych przepisów.

W kontrolowanej sprawie zabudowa działek znajdujących się w otoczeniu działki nr [...], za wyjątkiem działki nr [...], nie jest ograniczona. Słusznie więc Wojewoda stwierdził, że m.in. skarżący nie są stronami postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

Ma także rację Wojewoda, że inwestor nie ma obowiązku zamieszczania w projekcie budowlanym kart katalogowych ww. anten. Ma również rację Wojewoda, że niezależnie od danych wskazanych przez producenta danej anteny, dotyczących maksymalnych parametrów pracy urządzeń, wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organu odwoławczego, są dane określone w dokumentacji projektowej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., w której NSA stwierdził między innymi, że "Nie ma [...] podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji." (uchwała NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, LEX nr 3429156, CBOSA).

Zdaniem Sądu niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy przeprowadził bowiem jedynie postępowanie w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy strona skarżąca posiadała legitymację procesową do wniesienia odwołania. Nie odniósł się zatem i nie mógł się odnieść do meritum sprawy, stąd argumentacja dotycząca niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest chybiona. Dodatkowo Sąd ponownie zauważa, że w istniejącym stanie prawnym zakres badania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wniosku o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ogranicza się do zweryfikowania, czy taki wniosek spełnia wszystkie kryteria prawne. Natomiast za spełnienie wymogów o charakterze technicznym (należących do zakresu wiedzy technicznej) odpowiada projektant. Nadmienić też należy, że budowa musi być zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym, w przeciwnym przypadku organ nadzoru budowlanego odmówi wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Nie jest więc prawnie dopuszczalna, wbrew obawom strony skarżącej, budowa stacji bazowej o mocy większej niż przewidziana w zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym i projekcie zagospodarowania terenu.

Jedynie końcowo, należy wyjaśnić dla skarżących, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej podlega przepisom art. 121 i następnych ustawy Prawo ochrony środowiska, dotyczącym ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Na mocy art. 122a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: 1) bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie; 3) każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia – na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana.

Jakkolwiek ustawodawca nie wskazał, w jakich terminach te pomiary powinny być dokonywane, to jednak w przypadku rozpoczęcia użytkowania instalacji lub urządzenia powinno to nastąpić bezpośrednio po rozpoczęciu eksploatacji. Nie jest to precyzyjne wskazanie terminu wykonania obowiązku, ale uznać trzeba, że w pierwszym możliwym momencie po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia taki pomiar powinien być dokonany.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd analiza potwierdziła zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego. Sąd nie był natomiast w niniejszej sprawie uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, dlatego wszelkie zarzuty z tego zakresu okazały się bezpodstawne.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

MR