Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1881/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2633/22 w sprawie ze skargi Gminy T. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 października 2022 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2633/22 oddalił skargę Gminy T. (dalej jako skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2022 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. znak [...], którym oddalono wniosek skarżącej o umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], nakazującej wykonanie prac przy zabytku Z. w zespole pensjonatowo-parkowym w T. przy ul. [...], działka nr ew. [...].

W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego i prowadzonego wobec Gminy T., w tym nie zaistniały przesłanki określone w art. 59 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 z poźn. zm., dalej upea). Wyjaśniono, że kontrola przeprowadzona przez pracownika Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w dniu [...] maja 2020 r. wykazała bezspornie, że skarżąca nie wykonała prac przy zabytku, do których wykonania zobowiązana została decyzją z [...] stycznia 2018 r. Z uwagi na niewykonanie nałożonych obowiązków organ uprawniony i zobligowany był zatem do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. W dniu [...] lutego 2021 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony stronie wraz z wydanym w tym samym dniu postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], nakładającym na Gminę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku. Podkreślono przy tym, że egzekwowany obowiązek wynikający z decyzji z [...] stycznia 2018 r. nie został wykonany, nie został umorzony, nie wygasł, a jego wykonalność nie została wstrzymana. Wobec tego zasadnie, w ocenie Sądu, organ podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną. Dopóki ww. ostateczna decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozostaje w obiegu prawnym i decyzja ta nie została wykonana, organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania.

Odnosząc się do zarzutu Gminy T., że w tytule wykonawczym przy formułowaniu wniosku o zastosowanie środka egzekucyjnego powołano się na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, które dotyczyło innego postępowania egzekucyjnego, Sąd stwierdził, że powołanie się w tytule wykonawczym na ww. postanowienie było wprawdzie nieprawidłowe, jednak wadliwość ta nie miała wpływu na wydane rozstrzygnięcie i nie mogła stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Tytuł wykonawczy zawiera wymagane przepisem art. 27 upea oznaczenie wierzyciela i oznaczenie organu. Wynika z niego także siedziba wierzyciela, jak i organu egzekucyjnego. Wskazane przez Gminę wadliwości tytułu wykonawczego nie mają więc żadnego wpływu na przebieg i rezultat postępowania egzekucyjnego, nie wiąże się z nimi jakiekolwiek niebezpieczeństwo naruszenia praw zobowiązanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wynik sprawy:

1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej Ppsa) w związku z art. 59 § 1 pkt 3 upea, art. 27 § 1 pkt 1, 2, 3 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tytułu wykonawczego i nadania mu klauzuli, tj. w dniu 18 lutego 2021 r.), art. 26 § 1 zdanie pierwsze upea i załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2022 r. poz. 1826; dalej rozporządzenie), poprzez oddalenie przez Sąd I Instancji skargi Gminy T. w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nie spełniał następujących wymagań: przy danych zobowiązanego (rubryka A) błędnie określono Powiat (pkt 6), tj. "T.[...]", zamiast "T.[...]"; przy danych dotyczących obowiązku o charakterze niepieniężnym (rubryka B) w podstawie prawnej obowiązku (pkt 2) nie wskazano organu, który wydał decyzję oraz sygnatury sprawy, w której wydano decyzję, jak również nie wskazano daty tytułu aktu prawnego i miejsca jego publikacji; przy wniosku wierzyciela (rubryka C) nie wskazano pełnego adresu siedziby wierzyciela (pkt 2), tj. nie wskazano kodu pocztowego i miejscowości siedziby wierzyciela oraz przy wniosku o zastosowaniu środka egzekucyjnego (pkt 10) błędnie przywołano postanowienie nr [...]; przy klauzuli organu egzekucyjnego (rubryka D) nie wskazano nazwy organu egzekucyjnego (pkt 1);

2) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej i brak uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu egzekucyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 § 1 pkt 3 upea w związku z art. 27 § 1 pkt 1, 2, 3 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479, w brzmieniu z dnia 18 lutego 2021 r.).

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie skrawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej kasacyjnie Gminy T., w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

3.2. Wobec tego, że strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

3.4. Dokonując merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wskazać, że przesłanki umorzenia postępowania reguluje art. 59 upea. Zgodnie z art. 59 § 1 upea postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku: 1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego; 2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; 3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27; 4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek: a jest ściśle związany ze zobowiązanym, b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel; 7) gdy odrębne ustawy tak stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być umorzone również w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z którego jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne (art. 59 § 2 upea). Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzi do przerwania postępowania, uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcia o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Umorzenie postępowania egzekucyjnego ma zatem celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. W literaturze wskazuje się, że umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze jego prowadzenie (por. P. Pietrasz [w:] D. R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, art. 59 upea, LEX 2015).

3.5. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka określona w art. 59 § 1 pkt 3 upea dotycząca prowadzenia egzekucji pomimo niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1, 2, 3 i 10 upea. Naczelny Sąd Administracyjny tego stwierdzenia nie podziela. Nie można bowiem uznać, aby tytuł wykonawczy z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], który stał się podstawą wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, zawierał braki dotyczące: oznaczenia wierzyciela; wskazania imienia i nazwiska lub nazwy zobowiązanego i jego adresu, a także PESEL, NIP lub REGON, jeżeli zobowiązany taki numer posiada; treści podlegającego egzekucji obowiązku, podstawy prawnej tego obowiązku oraz stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenia jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Wyjaśnić po pierwsze należy, że w tytule wykonawczym w rubryce A wprost określono zobowiązanego jako Gminę T. (punkt 3). Także w punkcie 11 i 7 oznaczono, iż chodzi o Miejscowość: T. i Gminę: T., w punkcie 8 i 9 podano zaś dokładny adres. Wobec powyższych okoliczności, wpisanie w pkt 6 dotyczącym powiatu nazwy "T." zamiast "T." należałoby rozpatrywać jedynie w kontekście oczywistej omyłki pisarskiej, która w żaden sposób nie mogła rzutować na prawidłowość w zakresie oznaczenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku. Po drugie, w rubryce B (dotyczącej obowiązku o charakterze niepieniężnym) wskazano, iż podstawę prawną obowiązku stanowi decyzja nakazująca przeprowadzenie prac przy zabytku (punkt 2). Data i sygnatura rozstrzygnięcia zostały określone w punkcie 3 i 4. W punkcie 5 dokładnie wskazano natomiast treść obowiązku, który wynikał z decyzji z [...] stycznia 2018 r. nr [...] (tj. przeprowadzenie konkretnych prac przy budynku S. w zespole pensjonatowo-parkowym w T. przy ul. [...], działka nr ew. [...], który został wpisany do rejestru zabytków). Podanie aktu prawnego, na podstawie którego wydano decyzję lub podanie samej decyzji stanowi o spełnieniu wymogu z art. 27 § 1 pkt 3 upea (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II FSK 2087/09 i 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2431/11). Wreszcie po trzecie, nie sposób upatrywać istotnego uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewskazanie w rubryce C kodu pocztowego i miejscowości siedziby wierzyciela, w sytuacji gdy w punktach 1 i 8 określono, iż jest nim Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu, a punkcie 2 wskazano na ulicę [...]. Zostały podane również NIP, REGON oraz numer rachunku bankowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe dane zawarte w formularzu były wystarczające do zidentyfikowania wierzyciela. Podkreślenia przy tym wymaga, że w rubryce D w punkcie 1 widnieje pieczątka organu egzekucyjnego, która zawiera jego nazwę, adres, telefon i faks.

3.6. Zasadnie natomiast podniosła skarżąca, iż w sposób nieprawidłowy powołano się w ww. tytule wykonawczym w rubryce C w punkcie 10 na postanowienie nr [...]. Nie mniej słusznie podniósł Sąd I instancji, że wadliwość ta nie miała wpływu na wydane rozstrzygnięcie i nie mogła stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Naruszenie bowiem wymogów formalnych tytułu wykonawczego, aby mogło stanowić podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego, musi przełożyć się na niebezpieczeństwo wyegzekwowania obowiązku, który nie obciąża zobowiązanego. Dopiero taki brak formalny tytułu wykonawczego, który tę gwarancję istotnie narusza, należy postrzegać w kategorii przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z 13 września 2017 r. sygn. II FSK 2222/15). W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby taka sytuacja miała miejsce.

3.7. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 59 § 1 pkt 3 upea, art. 27 § 1 pkt 1, 2, 3 i 10 upea, art. 26 § 1 zdanie pierwsze upea i załącznikiem nr 2 do rozporządzenia oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa za nietrafne. Skoro zaś skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu stosownie do art. 184 Ppsa.