Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 866/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 140aa ust.4
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1560/19 w sprawie ze skargi "Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 maja 2019 r. nr BP.502.82.2019.0155.BD2.3256 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od "Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" w M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3825 (trzy tysiące osiemset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1560/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 maja 2019 r., nr BP.502.82.2019.0155.BD2.3256, w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 marca 2019 r. oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz spółki kwotę 450 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 12 grudnia 2018 r. w miejscowości M. na drodze gminnej nr [...] inspektorzy inspekcji transportu drogowego zatrzymali do kontroli czteroosiowy samochód ciężarowy marki DAF o numerze rejestracyjnym [...]. Samochodem ciężarowym kierował M. M., wykonujący krajowy przejazd drogowy na trasie z ul. [...] na ul. [...] w M. z ładunkiem kruszywa w imieniu Z. Sp. z o. o. z siedzibą w M. Pojazd został zważony przy pomocy wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu o znaku fabrycznym WWS i nr fabrycznym EWP-WWSE-016, która legitymowała się świadectwem legalizacji pierwotnej z dnia 8 grudnia 2016 r. wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Gdańsku z datą ważności do dnia 31 grudnia 2018 r. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach.

W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, stwierdzono nacisk na podwójnej osi napędowej wynoszący 23,95 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), co stanowiło przekroczenie dopuszczalnej wartości o 5,95 t (33,05%) oraz rzeczywistą masę całkowitą 37,10 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), co stanowiło przekroczenie dopuszczalnej wartości o 5,10 tony (15,93%).

W związku z powyższym, Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 26 marca 2019 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 24 maja 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 - 20, nie może przekraczać w przypadku pojazdu samochodowego o liczbie osi większej niż trzy - 32 tony. Zgodnie z § 5 ust 1 pkt 6 lit. c) ww. rozporządzenia, dopuszczalny nacisk osi nie może przekraczać w przypadku grupy osi składającej się z dwóch osi napędowych, przy odległości (d) między osiami składowymi nie mniejszej niż 1,30 m i nie większej niż 1.80 m lub w przypadku pojazdów, o których mowa w § 4 ust. 2, nie większej niż 2.00 m (1.30 < d < 1,80 lub 2,00) - 18 ton; dopuszcza się 19 ton. jeżeli oś napędowa jest wyposażona w; koła bliźniacze lub koła pojedyncze wyposażone w szerokie opony (typu "Super Single") i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, o którym mowa w § 5b, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w koła bliźniacze, a największy nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony. Organ podkreślił, że norma dotycząca nacisków osi podwójnych jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg, zatem jej przekroczenie powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Dlatego też, stanie faktycznym sprawy należało nałożyć karę pieniężną, jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym jest wydawane na przejazd pojazdu: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI, b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.

Stosownie do art. 140ab ust. 1 pkt 3 karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości za brak zezwolenia kategorii VII: a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%, b) 2000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi. rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%, c) 15 000 zł - w pozostałych przypadkach.

Tym samym organ uznał, że kara pieniężna powinna wynosić 15000 zł.

Organ nie podzielił zarzutu strony odnośnie do zastosowania podwójnej sankcji za ten sam czyn. Podkreślił, że podstawą wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a nie ustawy o transporcie drogowym. Przepisy art. 140aa i art. 140ab stanowią, że za przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, organy: Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Straży Granicznej, naczelnik urzędu celno- skarbowego lub zarządca drogi, nakładają m.in. na podmiot wykonujący przejazd karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, że w stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 3 września 2018 r., następuje niezależne sankcjonowanie naruszeń dotyczących przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, ich długości i szerokości, popełnionych przez przewoźników drogowych wykonujących transport drogowy, od sankcjonowania naruszeń przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zakresie przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami dla tego zezwolenia. Wprowadzenie tej regulacji wynika z konieczności dostosowania przepisów krajowych do wymogów rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i ma związek z koniecznością kwalifikowania i ewidencjonowania naruszeń określonych w załączniku I do ww. rozporządzenia, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego. Zdaniem organu obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia. Odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Są to więc sankcje wynikające z odrębnych przepisów.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się także przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 prd.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 marca 2019 r. naruszają przepisy zarówno prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jak i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak rozważenia przez organy obu instancji możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotowa sprawa dotyczy odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony był ładunek podzielny w postaci kruszywa. Odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd wynika z art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d., zgodnie z którym karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Jak wynika natomiast z art. 140aa ust. 1 p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Pojazdem nienormatywnym jest, w świetle definicji art. 2 pkt 35a p.r.d., pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.

Sąd podkreślił, że gdy przejazd pojazdem nienormatywnym związany jest z przewozem ładunku podzielnego, naruszony zostaje art. 64 ust. 2 p.r.d., zgodnie z którym zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Zgodnie z art. 2 pkt 35b p.r.d., ładunkiem podzielnym jest ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody, mógł być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. W zakresie tej definicji mieści się przewożone przedmiotowym pojazdem kruszywo. Wyniki pomiarów skontrolowanego czteroosiowego samochodu ciężarowego potwierdzają, że pojazd ten był nienormatywny. Nacisk na podwójnej osi napędowej wyniósł bowiem 23,95 t, co stanowiło przekroczenie dopuszczalnej wartości o 5,95 t (33,05%) a rzeczywista masa całkowita wyniosła 37,10 t, co z kolei stanowiło przekroczenie dopuszczalnej wartości o 5,10 tony (15,93%).

W odpowiedzi na zarzut osadzony na gruncie art. 2 pkt 35a p.r.d., którego istota dotyczyła interpretacji zwrotu "przepisy o drogach publicznych" Sąd I instancji stwierdził, że w jego ocenie przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d., to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie - Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Wynika to z tego, że w art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega więc wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie - Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Nie sposób jest bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu, natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym. Zachowują zatem sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.

Zdaniem Sądu I instancji, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r., jako kryteriów nienormatywności pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym zdaje się przesądzać wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, w stanie faktycznym sprawy zachodziła podstawa nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, jak za brak zezwolenia kategorii VII w wysokości 15000 złotych.

Jednakże – jak podniósł – aby taka kara mogła być nałożona, w realiach sprawy, z uwagi na nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie tej samej kontroli również na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, organy, celem uniknięcia podwójnego ukarania spółki, winny rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi konieczność zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Podniósł, że zgodnie z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Przepis ten określa przesłanki, tryb i formę odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie § 1 wymaga formy decyzji administracyjnej. Jest to decyzja merytoryczna, w której organ administracji publicznej orzeka, że na podstawie komentowanego przepisu odstępuje od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej za niedopełnienie określonego ustawowo obowiązku (naruszenie ustawowo określonego zakazu). Spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania.

Sąd I instancji podkreślił, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Zdaniem Sądu I instancji, w omawianego przepisu prawa wynika szerokie rozumienie zakazu ne bis in idem na wzór przyjętego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, obejmującego nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale również przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym.

Przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., które muszą być spełnione łącznie i odnoszą się do: 1) uprzedniego prawomocnego ukarania, 2) za to samo zachowanie, 3) strony, 4) jedną z kar wymienionych w komentowanym przepisie.

Konieczne jest ponadto – jak podniósł Sąd I instancji – wykazanie, że "uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna". Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany, po pierwsze, ocenić, jakie cele spełniają uprzednia kara i aktualna administracyjna kara pieniężna; po drugie, ustalić, które z wchodzących w rachubę celów kary uprzedniej i administracyjnej kary pieniężnej są tożsame; po trzecie, ocenić, czy i w jakim stopniu uprzednio nałożona kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W ocenie Sądu I instancji nie można podzielić argumentacji organu, który neguje zaistnienie w sprawie możliwości podwójnego ukarania spółki z uwagi na okoliczność, że podstawą wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a nie ustawy o transporcie drogowym, co oznacza, że obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Zdaniem Sądu i instancji, w przedmiotowej sprawie występuje tożsamość (identyczność) zachowania będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie ustawy o transporcie drogowym. To samo zdarzenie tj. wyniki kontroli samochodu ciężarowego marki DAF o nr rej [...] stanowiły podstawę faktyczną, zarówno poddanej aktualnie kontroli Sądu I instancji decyzji Kujawsko - Pomorskiego WITD z dnia 26 marca 2019 r., nr WITD.DI.0152.W/II0069/5/19, jak i drugiej decyzji Kujawsko - Pomorskiego WITD z dnia 26 marca 2019 r., nr WITD.DI.0152.W/II0069/17/19, nakładającej na skarżącą karę w wysokości 5000 złotych na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Stwierdzone podczas kontroli przekroczenia dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej oraz dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego samochodu ciężarowego stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stwierdzającego wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, jak bez zezwolenia kategorii VII. Jednocześnie stwierdzone w trakcie tej samej kontroli to samo przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego samochodu ciężarowego stanowiło podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Przesłanką stosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. jest również tożsamość osoby.

Kolejna przesłanką jest uprzednie ukaranie za to samo zachowanie strony postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca wymaga, aby ukaranie administracyjną karą pieniężną było prawomocne. W niniejszej sprawie obydwie decyzje Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na skarżącą kary w wysokości 15000 złotych (na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d.), jak i nałożeniu kary w kwocie 5000 złotych (na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 u.t.d.), wydane zostały tego samego dnia, tj. 26 marca 2019 roku. Sąd I instancji podniósł, że opierając się na aktach administracyjnych sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, nie dysponuje decyzją Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 marca 2019 r. nakładającą na skarżącą karę w wysokości 5000 złotych na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym (przyjmuje twierdzenia skarżącej, których organ nie neguje), jak też nie posiada wiedzy odnośnie ewentualnego zaskarżenia tej decyzji w drodze instancyjnej poprzez wniesienie odwołania do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Stwierdził więc, że nie posiada wiedzy, czy w tamtej sprawie mamy do czynienia z prawomocnym ukaraniem administracyjną karą pieniężną. Uwzględniając ratio legis analizowanego przepisu art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., konieczne jest zatem poczynienie przez organy inspekcji transportu drogowego ustaleń, czy sprawa ukarania spółki w oparciu o przepis art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, została rozstrzygnięta prawomocnie. Dopiero ustalenie kwestii wcześniejszej prawomocności jednej z omawianych decyzji nakładających kary na spółkę, pozwoli organowi, przy rozważaniu zaistnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., rozstrzygnąć, w której ze spraw mógłby odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu.

Sąd I instancji stwierdził, że możliwości zastosowania dyspozycji art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a. nie zmienia okoliczność nałożenia na stronę kary pieniężnej przez ten sam, a nie inny organ administracji publicznej.

W rekapitulacji Sąd I instancji podkreślił, że brzmienie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. jest kategoryczne i nakazuje organowi administracji publicznej, w drodze decyzji, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestanie na pouczeniu w przypadku spełnienia określonych w nim przesłanek. Brak tu zatem miejsca na uznaniowość organu. Dlatego też organ I instancji, z uwagi na uchylenie przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji z dnia 26 marca 2019 r., powinien przeanalizować stan sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Podniósł przy tym, że w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej do kodeksu postępowania administracyjnego m.in. przepisy odnoszące się do kar administracyjnych (druk sejmowy nr 1181), wyraźnie podkreślono, iż automatyzm nakładania kar i brak uwzględniania okoliczności danej sprawy nie sprzyja zapewnieniu sprawiedliwego – w odczuciu społecznym – działania administracji. Stan taki budzi również zastrzeżenia z uwagi na zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności na zasadę proporcjonalności. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie postuluje się, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładać przepisy dotyczące kar administracyjnych, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ wniósł także o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm., dalej – "utd") w zw. z art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 110, dalej – "prd") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie doszło do podwójnego ukarania strony za to samo zachowanie podczas gdy na mocy przepisów utd ukarano stronę za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu natomiast na podstawie przepisów prd wymierzono sankcję za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII, którego to brak został przypisany stronie ze względu na przekroczenie nacisku na osi podwójnej pojazdu, co nie ma żadnego związku z przekroczeniem dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej – "Konstytucja") poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd, że organy administracji publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Skoro ustawodawca uznał, że naruszenia w postaci przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej są sankcjonowane na podstawie przepisów utd a przejazd pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia jest sankcjonowany na podstawie przepisów prd to w przypadku ujawnienia naruszeń podlegających pod sankcje tych ustaw to organy administracji publicznej jakimi są Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego oraz Główny Inspektor Transportu Drogowego zobligowane są do wydania stosownych decyzji o wymierzeniu sankcji.

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 193 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie. W przypadku gdy Sąd powziął wątpliwość co do zgodności przepisów, sankcjonujących dwukrotnie na podstawie utd i prd tego samego zachowania karą pieniężną, z Konstytucją powinien zwrócić się z odpowiednim zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż odpowiedź na to zapytanie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

4. naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 189a § 2 pkt 2, art. 189f § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej – "k.p.a"), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy powinny w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej podczas, gdy przepis art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wprost wyłącza stosowanie całego działu IVa k.p.a. w sytuacji uregulowania w odrębnych przepisach przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Takie przesłanki zostały uregulowane zarówno w przepisach prd tj. w art. 140aa ust. 4 jak i w przepisach utd tj. w art. 92b i 92c. Zastosowanie zatem przez organy przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. mogło by je narazić na zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

5. naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie rozważyły możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej podczas gdy z treści decyzji organu II instancji wskazano dlaczego organ nie może zastosować zapisów art. 189f kpa oraz rozważono przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 140aa ust. 4 prd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawi e naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie – podobnie, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c.) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że u podstaw wniosku odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji legła ocena, że nakładając na stronę karę pieniężną w wysokości 15000 zł za przypisane jej naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii VII, organ administracji publicznej nie uwzględnił, ani też nie rozważył znaczenia konsekwencji wynikających z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. I to w sytuacji, gdy – jak podniósł Sąd I instancji – w związku z kontrolą drogową stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, wobec zostało również wszczęte postępowanie w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym zakończone decyzją wydaną na podstawie ustawy o transporcie drogowym.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa bowiem zarzut z pkt 5. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zwłaszcza, że ocena odnośnie do braku jego zasadności, a co za tym idzie skuteczności nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).

W tej zaś mierze przypomnienia wymaga, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej (por. s. 4 – 6) nie zawiera wskazanego i zarazem koniecznego elementu, co prowadzi do wniosku o braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego.

Co więcej, w odpowiedzi na omawiany zarzut kasacyjny trzeba przede wszystkim podnieść, że jeżeli art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97 oraz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; zob. również wyroki NSA z dnia: 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2294/14; 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17), zaś zarzut jego naruszenie wymaga wykazania, że wojewódzki sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał jej istoty (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18), to wobec braku wykazania przez skarżący kasacyjnie organ zaistnienia chociażby jednej w przywołanych sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnych (zob. s. 4 – 6 skargi kasacyjnej), zarzut naruszenia wymienionego przepisu prawa nie może być uznany za zasady, ani też skuteczny.

Wobec natomiast znaczenia konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 p.p.s.a. – na gruncie którego ustawodawca ustanawia adresowany do sądu administracyjnego obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy – wymaga wyjaśnienia, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika – podobnie jak w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. – aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, i których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić.

Należy również podkreślić, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

W związku z powyższym, omawiany zarzut kasacyjny – podobnie, jak i zarzut z pkt 4. petitum skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do podnoszonego na jego gruncie naruszenia przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. – należało więc uznać za nieuzasadniony.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt 3. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 193 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na omawiany zarzut kasacyjny – i abstrahując już nawet od tego, co trzeba podnieść wobec jego konstrukcji, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby orzekając w sprawie Sąd I instancji powziął wątpliwość odnośnie do zgodności z konstytucją i zasadą ne bis in idem przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do nakładanych na ich podstawie kar pieniężnych, co już z tego powodu zarzut ten czyni niezasadnym – trzeba przede wszystkim podkreślić, że warunkiem koniecznym zainicjowania kontroli konstytucyjności prawa (hierarchicznej kontroli norm) w trybie art. 193 ustawy zasadniczej, jest kumulatywne ziszczenie się określonych tym przepisem przesłanek, w tym w szczególności przesłanki funkcjonalnej. Z utrwalonego już orzecznictwa sądu konstytucyjnego jasno i wyraźnie wynika przy tym – co nie jest bez znaczenia – że ocena ziszczenia się przesłanki funkcjonalnej, ujmowanej w postaci prawnie relewantnej (doniosłej) relacji pomiędzy odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy, zobowiązuje sąd orzekający w konkretnej sprawie na etapie bezpośrednio poprzedzającym wystąpienie z pytaniem prawnym do usunięcia, w drodze znanych nauce prawa reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności – jeżeli jest to możliwe – w drodze wykładni zgodnej z konstytucją, wątpliwości konstytucyjnych odnoszących się do przepisu prawa mającego stanowić podstawę podejmowanego w tej sprawie rozstrzygnięcia (por. np. wyroki TK z dnia: 13 września 2011 r. w sprawie P 33/09; 16 stycznia 2001 w sprawie P 5/00).

Z przedstawionego punktu widzenia o braku zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego trzeba więc wnioskować na tej podstawie, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika (zob. zwłaszcza s. 15), że istota kwestii rozstrzyganej przez Sąd I instancji odnosiła się właśnie do wykładni, co wobec przyjętego przez ten Sąd podejścia do klaryfikacji znaczeń, w tym przyjętego sposobu identyfikowania celów, funkcji oraz kontekstu obowiązywania, zmierzało do ustalenia normatywnego sensu przepisu prawa. W tym zaś kontekście – co nie mniej istotne – należy również podkreślić, że jeżeli istota funkcji kontroli konstytucyjności prawa wyraża się w rozstrzyganiu pionowego konfliktu norm prawnych, a mianowicie kontroli zgodności norm (aktów) niższego rzędu z normami (aktami) hierarchicznie wyższymi, to z całą pewnością funkcja ta nie obejmuje swoim zakresem rozstrzygania, która – spośród kilku uznanych przez sądy za dopuszczalne – interpretacji określonego przepisu prawa jest właściwa (por. wyrok TK w sprawie P 13/02 oraz np. postanowienia w sprawach: P12/98, P 13/99, P 8/01, P 16/03, P 14/04).

Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut z pkt 4. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut, na gruncie którego skarżący kasacyjnie organ podważa prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia, a w konsekwencji zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art 189a § 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Odpowiadając na omawiany zarzut skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., na gruncie którego oraz na warunkach nim określonych została ustanowiona instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jakkolwiek z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis prawa usytuowany został w jej Dziale IVa – "Administracyjne kary pieniężne" – to jednak trzeba stwierdzić, że z tego właśnie powodu wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jego wykładni systemowej. Zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów tego działu wymienionej ustawy wyznacza jej art. 189a.

Stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z przywołanej regulacji – i abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej – jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania. Nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, a mianowicie, aby zakres normowania przepisów odrębnych pokrywał się z zakresem normowania określonym w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji odnośnie do potrzeby rozważenia oraz uwzględnienia w rozpatrywanej sprawie znaczenia konsekwencji mających wynikać z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe, podobnie, jak i osadzona na jego gruncie ocena o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem tego przepisu prawa przez jego niezastosowanie.

W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a.

Z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 140aa ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.

Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 140aa ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa kp.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to – nota bene podobnie, jak i art. 92c ustawy o transporcie drogowym, albowiem istota zawartej w nim regulacji jest tożsama – że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a postępowanie wszczęte podlega umarzeniu.

Stosowanie art. 140aa ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o których mowa w § 2 art. 189 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują to zagadnienie w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny.

W konsekwencji, za uzasadnione należało więc również uznać zarzuty z pkt 1. i pkt 2. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których skarżący kasacyjnie organ poważa prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim wynika z niego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady ne bis in idem.

Podejścia Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii, a mianowicie braku możliwości – a zarazem normatywnych podstaw – nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za ujawnione w trakcie kontroli naruszenie na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – Prawo o ruchy drogowym oraz odrębnie, za odrębne naruszenie na podstawie ustawy o transporcie drogowym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest prawidłowe.

Jakkolwiek bowiem stany faktyczne spraw, w których nałożono na stronę skarżącą kary pieniężne były zbliżone (nie zaś tamie same), to jednak przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, które znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów opisują jednak w sposób, który powoduje, że w ich świetle naruszenia te – a więc innymi słowy, stanowiące źródło tych naruszeń zachowania, których nie sposób jest przy tym utożsamiać z samą kontrolą drogową, jako zdarzeniem – nie są w sensie ontologicznym, ani też w sensie prawnym jednorodne, o czym trzeba wnioskować również na podstawie przedmiotów regulacji ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (przedmiotem regulacji pierwszej z nich są: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego; drugiej zaś, między innymi, zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego).

Odrębne, a co za tym idzie różne zakresy normowania tych ustaw – co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia ich przepisów – nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek, że ustawy te realizując odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne. Podczas, gdy na gruncie pierwszej z nich, administracyjna kara pieniężna – której wysokość, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd – jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, to na gruncie drugiej z tych ustaw, karze tej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że delikt administracyjny przypisany stronie skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie był tożsamy deliktowi przypisanemu jej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a co za tym idzie, że nie były to również zachowania tożsame, a więc innymi słowy, że nie było to jedno i to samo zachowanie, z powodu którego stronie zostały przypisane dwa delikty podlegające karze administracyjnej na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz na podstawie ustawy o transporcie drogowym (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt: II GSK 371/21, II GSK 717/21 oraz II GSK 248/21).

W związku z tym więc, że skarga kasacyjnie zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważyła zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, wyrok ten podlegał uchyleniu, co jednocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz istoty spornej w niej kwestii, uzasadniało wniosek o zaktualizowaniu się określonych przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanek rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta – jako niezasadna – podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.