Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1191/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1 i 2, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1141/19 o odrzuceniu skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie zameldowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1141/19 odrzucił skargę Gminy [...] (dalej powoływanej jako Gmina) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2019 r., znak [...] w przedmiocie zameldowania.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...] odmówił zameldowania M. C. na pobyt stały w lokalu w [...] przy ul. [...].

Odwołanie od tej decyzji wniósł M. C. i zostało ono uwzględnione przez Wojewodę Małopolskiego, który wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zameldowaniu wymienionej osoby w lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając wniesioną przez Gminę skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.) odwołał się do utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego z którego wynika, że organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Zwrócił przy tym uwagę, że dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują przepisy o postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym. Jak stwierdził Sąd, odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi.

Na poparcie swojego zapatrywania Sąd powołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, w której uznano, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Dlatego też skargę Gminy Sąd uznał za niedopuszczalną z uwagi na to, że wniósł ją podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a.

Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 14 listopada 2019 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., tj. odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji z powołaniem się na brak legitymacji czynnej po stronie Gminy do złożenia skargi, podczas gdy przysługiwała jej tak legitymacja do wniesienia skargi.

Następnie pełnomocnik podniósł naruszenie art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Gmina nie miała interesu prawnego w sytuacji, gdy przysługiwał jej interes prawny, który miał charakter indywidualny i oparty był na konkretnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Wskazał w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.; dalej zwanej u.s.g.), art. 2 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1182, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 611, ze zm.) oraz art. 16 ust. 1, art. 48a ust. 10 i art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, ze zm.).

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez pełnomocnika, według norm przepisanych. Pełnomocnik wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się z zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem. Powołując art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. wyraził pogląd, że legitymację do złożenia skargi ma każdy podmiot, o ile tylko ma w takim zaskarżeniu interes prawny. Za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 wskazał m.in. na pozostawienie sądom administracyjnym marginesu swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Pełnomocnik powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że gmina, aczkolwiek nie jej organ wykonawczy, może posiadać w danym postępowaniu legitymację do zaskarżenia decyzji organu administracji drugiej instancji, nawet w sytuacji, gdy organ wykonawczy tej jednostki (wójt, burmistrz, prezydent miasta) występował w sprawie jako organ administracyjny pierwszej instancji, o ile posiada interes prawny w zaskarżeniu.

W tym ostatnim aspekcie pełnomocnik przytoczył art. 7 ust. 1 u.s.g. określający zakres zadań własnych gmin, odnoszący się do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty, które to zadania w stosunku do osób zameldowanych będzie musiała wykonywać Gmina. Przyznał jednocześnie, że sama konieczność wykonywania względem osób zameldowanych na terenie gminy pewnych obowiązkowych zadań, finansowanych z budżetu takiej jednostki samorządu, nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego tej gminy przez zameldowanie osoby w lokalu. Niemniej uznał, że nieprawidłowości związane z nabyciem przez inną gminę własności nieruchomości, pod adresem której ma nastąpić zameldowanie, spowodowało niezgodne z prawem przeniesienie tych obowiązków na Gminę. W konsekwencji, w ocenie pełnomocnika, Gmina posiada realny i konkretny interes prawny w braku zameldowania na swoim terenie mieszkańców innego miasta.

Na zakończenie pełnomocnik stwierdził, że w przedmiotowej sprawie chodzi o interes prawny Gminy przejawiający się w zapobieżeniu zameldowania, a przez to niedopuszczeniu do sytuacji swoistego usankcjonowania nieprawidłowości nabycia nieruchomości, w wyniku którego nastąpiłoby przerzucenie obowiązku wykonywania i finansowania względem osób zameldowanych, zadań własnych innej gminy, na skarżącą Gminę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, aprobując zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, bez możliwości dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny ich samodzielnej konkretyzacji, uściślania czy korekty.

W rozpoznawanej sprawie oba zarzuty skargi kasacyjnej, podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ogniskują się wokół zasadniczego w tej sprawie zagadnienia, mianowicie pozycji prawnej jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a ściślej jej legitymacji skargowej w takim postępowaniu. Ustalenia zatem wymaga, czy gmina może występować w charakterze strony w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję wydaną przez jej organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) orzekającego w tej sprawie w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji.

Przystępując do rozważań w tym zakresie, w pierwszej kolejności pożądane jest zwięzłe przybliżenie ewolucji poglądów wyrażanych w orzecznictwie, dotyczących legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego w aspekcie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy jej organ wydał decyzję w pierwszej instancji.

W tej kwestii dominowały dwa główne nurty orzecznicze, a mianowicie dopuszczające możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz wykluczające taką możliwość.

Zwolennicy pierwszego poglądu wskazywali, że jedynie ta jednostka (jako osoba prawna), jeżeli wykaże swój własny, indywidualny interes prawny do wniesienia skargi, jest podmiotem legitymowanym do występowania w tym postępowaniu, natomiast nie jest nim organ tej jednostki. Przyjmowano, że pojęcie strony ma charakter materialnoprawny i sam fakt wydania przez organ gminy decyzji administracyjnej w pierwszej instancji nie pozbawia wspomnianej jednostki prawa do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze strony skarżącej. Ocena legitymacji procesowej gminy w postępowaniach, w których jej organ z mocy przepisu prawa załatwia sprawę w pierwszej instancji, winna być poddana wnikliwej analizie, a w razie stwierdzenia istnienia interesu prawnego może uczestniczyć w postępowaniu na takich samych zasadach jak każda inna strona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni: 6 lipca 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1623/97, 8 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 81/98, 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2405/11 oraz orzeczenia Sądu Najwyższego: wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00 i postanowienie z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt III RN 177/01). Podzielający przedstawione zapatrywanie wskazywali w szczególności na okoliczność, że organ jednostki samorządu terytorialnego załatwiając sprawę, w której jednostka ta posiada zgodnie z art. 28 K.p.a. status strony, nie reprezentuje jej interesu prawnego, a jedynie interes administracji publicznej. W sytuacji, gdy odmawia się gminie statusu strony, to nikt w tym postępowaniu nie wyraża jej interesu, ponieważ organ administracji może wyrażać tylko własną wolę. Zwracali przy tym uwagę, że aktualnie między organami jednostek samorządu terytorialnego występującymi w pierwszej instancji a organami wyższego stopnia nie ma żadnych powiązań o charakterze organizacyjnym. W konsekwencji zanegowano przyjęcie, że wola wyrażona przez organ wyższej instancji służy realizacji interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, której organ orzekał w niższej instancji, jako że jednostka ta może posiadać odmienny i niezależny interes prawny od woli wyrażonej przez organ wyższej instancji.

Z kolei przedstawiciele drugiego kierunku orzeczniczego, dominującego zarówno w starszym, jak i aktualnym orzecznictwie podkreślali, że organ nie może być sędzią we własnej sprawie, a gmina, wydając przez swe organy decyzje administracyjne, nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot uprawniony do podejmowania tego typu aktów w imieniu państwa. Gmina uprawniona jest, co prawda, do wykonywania przysługujących jej uprawnień właścicielskich, jednakże funkcja ta musi ustąpić, skoro pozostaje w konflikcie z kompetencją do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach osób pozostających poza systemem organów administracji publicznej. W działalności tego organu nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw i obowiązków. Taka pozycja organów zapobiega zaś równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Gmina wydająca poprzez swój organ wykonawczy decyzje administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa, czego najlepszym dowodem jest powierzenie jej zadań z zakresu administracji rządowej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993 r., sygn. akt III AZP 8/93, OSNAP 1994, z. 1, poz. 3, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17, postanowienia NSA z dni: 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 157/09, 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2585/11). Wskazywano, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 132/08). U podstaw zaprezentowanego poglądu leży także przekonanie, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 K.p.a. to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennego zapatrywania mogłoby bowiem podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1655/13, Lex nr 1769217).

Zbliżone stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), w której przyjął, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Gmina może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wysnuł wniosek, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej (przymiotu strony) w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Także Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie odniósł się do oceny statusu procesowego jednostki samorządu terytorialnego. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) orzekł, że art. 50 § 1 oraz art. 33 P.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdził, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Jednakże zarówno w tym wyroku, jak i wcześniej zapadłym postanowieniu z dnia 26 maja 2008 r., sygn. akt P 14/05 (OTK-A 2008, nr 4, poz. 69) Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednocześnie, że z przepisów P.p.s.a. nie wynika bezpośrednio, by organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, były pozbawione możliwości wniesienia skargi w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy w sprawie orzekał organ tych jednostek. Skoro legitymacja procesowa organu samorządu terytorialnego nie jest expressis verbis wykluczona w tych sprawach, to musi być ona poddana procesowi interpretacji w oparciu o konkretny stan faktyczny zindywidualizowanej sprawy. Tym samym stanowisko Trybunału Konstytucyjnego nie zakończyło sporów interpretacyjnych w omawianej materii, pozostawiając dokonywanie oceny w tym przedmiocie każdorazowo składowi orzekającemu w danej sprawie.

Do sygnalizowanych wątpliwości w orzecznictwie, pojawiających się również w doktrynie, odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54) przyjmując, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego (NSA oceniał w uchwale status powiatu) stanowi jednolity podmiot, niezależnie od sposobu jego reprezentacji i dlatego bez względu na to, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Powyższe dowodzi o doniosłości przedmiotowego zagadnienia, które zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie na przestrzeni ostatnich lat zostało poddane wielu zabiegom interpretacyjnym. Pozwoliło to na wypracowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych w miarę jednolitego stanowiska uznającego, że gminie nie przysługuje status strony postępowania w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego uchylająca wydaną przez organ gminy w pierwszej instancji decyzję.

W rozpoznawanej sprawie trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu z uwagi na brak po stronie Gminy interesu prawnego. Jak wynika z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 tego artykułu). Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Wbrew poglądowi pełnomocnika strony skarżącej brak jest normy prawa materialnego, z której wynikałoby uprawnienie Gminy do działania w charakterze strony w sprawie zameldowania osoby w lokalu, a zatem w sprawie dotyczącej jedynie faktu rejestracji osoby pod określonym adresem. Decyzja w tym przedmiocie nie rozstrzyga w zakresie uprawnień Gminy do lokalu w budynku, w którym dokonano rejestracji, nie rozstrzyga też o jej uprawnieniach właścicielskich. W sprawach dotyczących zameldowania zagadnienia te pozostają poza sferą rozważań organów administracji. Jak wskazano istotnym jest zaś, czy dana osoba przebywa pod określonym adresem. Powyższe potwierdza także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002, nr 3, poz. 34), w którym Trybunał przyjął, że zameldowania nie można utożsamiać z uprawnieniami do lokalu, bowiem ma ono na celu wyłącznie ewidencjonowanie zamieszkiwania ludności i stanowi potwierdzenie stanu faktycznego (a nie uprawnienia) pobytu danej osoby w lokalu mieszkalnym. Zdaniem Trybunału obowiązek meldunkowy, w świetle Konstytucji, należy zatem uznać za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego zapewniającą prawidłowe funkcjonowanie ewidencji ludności. Powołane przez pełnomocnika przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o pomocy społecznej i ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie mogły podważyć słusznego poglądu Sądu pierwszej instancji, że gmina, której organ w sprawie o zameldowanie wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi. Interesu prawnego Gminy nie może bowiem kreować dążenie do zapobieżenia zameldowania osób pod określonym adresem i w konsekwencji "niedopuszczeniu sytuacji swoistego usankcjonowania nieprawidłowości nabycia nieruchomości, w wyniku którego nastąpiłoby przerzucanie obowiązku wykonywania i finansowania względem osób zameldowanych zadań własnych z Gminy Miasta Limanowa na Gminę Czchów".

Niezasadny okazał się zatem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji także art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Gmina z braku interesu prawnego nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się natomiast do zgłoszonego przez organ wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że przedmiotem skargi było postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie, zatem przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania w sprawie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07- ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23). Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uwzględnienia wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie i na podstawie art. 182 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym.