Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 997/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 134 par 1, art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. nr KOA/1389/Sr/23 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 23 marca 2023 r., nr KOA/1389/Sr/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania A. D. (dalej: "skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta B. (dalej: "organ I instancji") z 12 stycznia 2023 r., nr OPS/ŚR/413/207-137/2023.KF w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 27 maja 2022 r. A. D. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – G. B.. Do wniosku dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 22 sierpnia 2018 r., nr ZO.8321.2.7510.2018, na podstawie którego zaliczono jej matkę - od 13 kwietnia 2016 r. - do stopnia znacznego. W orzeczeniu wskazano, że G. B. wymaga całkowitej pomocy usługowej oraz konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie wydano do dnia 31 sierpnia 2023 r.

Postanowieniem z 30 czerwca 2022 r., nr GOPS.071.278.2022 Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w T. uznał się za niewłaściwy do rozpoznania ww. wniosku i przekazał sprawę do Ośrodka Pomocy Społecznej w B.

Powołaną na wstępie decyzją z 12 stycznia 2023 r. Burmistrz Miasta B. – odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką. Organ I instancji wskazał, że G. B. pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek – E. B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym zachodzi przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dalej stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od 24 roku życia, w okresie od 24 do 25 roku życia strona nie kontynuowała nauki w szkole oraz w szkole wyższej. Dalej organ wskazał (mając na uwadze okoliczności zawarte w wywiadzie środowiskowym), że kolejną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie organu I instancji sprawowanie opieki na matką nie wyklucza możliwości podjęcia pracy przez skarżącą w niepełnym wymiarze czasu, a przyczyna rezygnacji z pracy nie była jedynie spowodowana obowiązkiem opieki nad niepełnosprawną matką.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ww. decyzją z 23 marca 2023 r., nr KOA/1389/Sr/23 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, że w okolicznościach opisywanej sprawy nie można uznać, że potwierdzono istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a rezygnacją z zatrudnienia czy jego niepodejmowaniem. W aktach sprawy znajduje się świadectwo pracy A. D., z którego wynika, że była zatrudniona od listopada 2018 r. do kwietnia 2021 r. Zdaniem Kolegium skarżąca nie wykazała, aby pracowała zawodowo w innych okresach niż ten wymieniony, mimo iż organ I instancji umożliwił jej udzielenie wyjaśnień. Brak zatrudnienia jest stanem stałym, z krótką przerwą w ww. okresie. Zatrudnienie wnioskodawczyni ustało poprzez wypowiedzenie umowy o pracę przez pracodawcę ponad rok wcześniej od złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych.

Na powyższą decyzję Kolegium z 23 marca 2023 r., skarżąca - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej A. D. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj.:

– art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i bezzasadne uznanie, że skarżąca z uwagi na wiek nie jest w stanie podjąć zatrudnienia i brak jest związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad matką.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie ma istotnego znaczenia, iż podejmowała formalne zatrudnienie w latach listopad 2018-kwiecień 2021 r., a jej matka legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności od 2016 r. Istotne jest natomiast to czy aktualnie skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie przedstawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm.). Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje - zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wydający zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie kwestionuje, że skarżąca należy do kręgu osób określonych w powyższym przepisie, którym – w przypadku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki – przysługuje co do zasady prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży bowiem na niej, jako córce osoby wymagającej opieki, obowiązek alimentacyjny (art. 128 Kodeksu).

Kolegium nie kwestionuje także okoliczności legitymowania się przez matkę skarżącej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika z kolei konieczność zapewnienia jej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Można także przyjąć, że organ odwoławczy nie zaakceptował stanowiska organu I instancji odmawiającego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem przyjął inną podstawę prawną rozstrzygnięcia (jedną z trzech wskazanych przez organ I instancji). Kolegium uznało bowiem, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a rezygnacją z zatrudnienia czy jego niepodejmowaniem.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Kolegium jest prawidłowa aczkolwiek jej uzasadnienie poszło w niewłaściwym kierunku. Powyższe uchybienie nie wpływa jednak na wynik sprawy.

Jedną z przyczyn wydania decyzji odmownej przez organ I instancji było wystąpienie w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez skarżącą, że jej matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że ojciec skarżącej (E. B.) prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a także ukończył 67 lat (na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Sąd rozumie, że w takiej sytuacji nie jest on w stanie sprawować efektywnej opieki nad swoją żoną, tj. matką skarżącej. Nie mniej jednak należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22 przesądził w pkt 2, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił m.in., że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, "w ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. [...] Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. [...] Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium ‘przesunięcia’ uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą."

Należy wyjaśnić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcia wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II GSK 709/19, Lex nr 3429752 oraz z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 206/22, Lex nr 3444675). W myśl art. 269 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela przy tym stanowisko wyrażone w powołanej uchwale NSA z dnia 14 listopada 2022 r.

W konsekwencji postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego są niezasadne. Podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowił art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym zastosowanie tego przepisu przez organ I instancji było prawidłowe w szczególności w świetle treści przywołanej uchwały powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22.

Wprawdzie organ odwoławczy oceniając decyzję organu I instancji wskazał na inną podstawę prawną odmowy przyznania świadczenia, jednakże jak już Sąd wskazał wyżej takie działanie Kolegium nie miało wpływy na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji