Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 827/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60
journal: Dz.U. 2021 poz 75
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na czynność Prezydenta Miasta J. z dnia 24 lipca 2024 r. nr WZ-PS.3032.12.2022 w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji za sierpień, wrzesień i październik 2022 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną czynnością z 24 lipca 2024 r. Prezydent Miasta J. (dalej: Prezydent, organ) w odpowiedzi na złożone w dniu 5 grudnia 2022 r. wnioski R. S. (dalej: strona, skarżący) prowadzącego [...] Klub Dziecięcy "[...]" o wypłatę dotacji celowej za miesiące: sierpień, wrzesień, październik 2022 r., a także w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2024 r, poinformował, że ww. wnioski zostały rozpatrzone negatywnie.

Prezydent wskazał, że podstawą odmowy wypłaty dotacji celowej za ww. okres, było naruszenie przez stronę zapisu § 3 ust, 2 Uchwały Nr XXXIX/564/2018 Rady Miejskiej w J. z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie wysokości, zasad ustalania i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oraz kluby dziecięce na terenie Miasta J..

Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

W dniu 5 grudnia 2022 r. skarżący złożył wnioski o wypłatę dotacji za miesiące: marzec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2022 r.

Pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. organ odmówił podpisania umowy i wypłaty dotacji. Zdaniem organu z ogólnych zasad udzielania celowych zawartych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wynika, że dotacje te nie są udzielane wstecz. Istotą dotacji celowych jest przekazanie beneficjentowi środków pieniężnych przeznaczonych na sfinansowanie lub dofinansowanie zadania, w wyniku czego beneficjent poniesie określone wydatki, o wysokości których decyduje dysponent udzielający dotacji. Dotacja celowa powinna zostać udzielona na zadanie, które dopiero po udzieleniu dotacji zostanie zrealizowane.

Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyraził pogląd, że niezbędną przesłanką udzielenia dotacji dla podmiotów prowadzących żłobki jest zawarcie umowy dotacyjnej zgodnie z art. 250 ustawy o finansach publicznych. Na ww. czynność Prezydenta z 19 grudnia 2022 r. w przedmiocie dotacji celowej, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 100/23, oddalił skargę strony na czynność Prezydenta z 19 grudnia 2022 r. w przedmiocie dotacji celowej.

Uzasadniając oddalenie skargi, WSA wyjaśnił m.in., że art. 60 ust. 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1324, dalej: "ustawa o opiece") nie gwarantuje skarżącemu przyznania dotacji. Podał, że art. 221 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.) wymaga zawarcia umowy o udzielenie dotacji i nie została ona ze skarżącym zawarta. W 2022 r. skarżący nie zwrócił się o zawarcie takiej umowy i brak było podstaw do wypłaty dotacji.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną na ww. wyrok WSA, zarzucając m.in. naruszenie:

-"art. 60 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1324 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że wskazany w ustawie zwrot, że podmioty określone w art. 8 ust. 1 ustawy mogą otrzymywać dotacje celowe jest podstawą do uznaniowego rozstrzygania wniosków składanych o dotację, mimo że zasady udzielania dotacji określa uchwała rady gminy, czego wymaga ustawa, a w konsekwencji przyjęcie, że organ w rozstrzyganej sytuacji miał prawo do uznaniowego udzielania dotacji, nawet jeśli wnioskodawca spełnia warunki podmiotowe do jej otrzymania określone w uchwale Rady Miasta J., podjętej na podstawie delegacji ustawowej, w tym do przyjęcia, że warunkiem koniecznym do otrzymania dotacji jest zawarcie umowy z Gminą J., którą podmiotowi przedstawiono, jednak za okres od marca do grudnia 2022 r.";

- art. 221 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy nie odnosi się on do stanu faktycznego w rozstrzyganej sprawie, albowiem zawierana przez organ z dotowanymi umowa nie dotyczyła finansowania zlecania podmiotowi niedziałającemu w celu osiągnięcia zysku zadania należącego do samorządu i nie była wymogiem ani ustawowym, ani wynikającym z uchwały organu gminy, zaś sam przepis wymienionej ustawy nie obejmuje działalności objętej i opisanej w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1033/23, uchylił ww. wyrok WSA w Gliwicach z dnia z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 100/23, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, który wyrokiem z 24 czerwca 2024 r., o sygn. akt III SA/GI 261/24 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

W uzasadnieniu ww. wyroku z 24 czerwca 2024r., WSA m.in. wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, Prezydent uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu tego wyroku i wynikające z niej wskazania do dalszego postępowania. Prezydent zobowiązany będzie rozpatrzyć wnioski skarżącego o przyznanie dotacji, stosując kryteria jej przyznania określone w Uchwale, przy czym uwzględni Uchwałę Nr 323/XIV/2018 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 26 kwietnia 2018 r., w której stwierdzono nieważność Uchwały Nr Uchwały Nr XXXIX/564/2018 Rady Miejskiej w J. z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie wysokości, zasad ustalania i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oraz kluby dziecięce na terenie Miasta J.. (...) Rady Miejskiej w J. w części dotyczącej § 4 ust. 1 i 2 z powodu istotnego naruszenia art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2018 r. poz. 603) polegającego na nieuprawnionym ustaleniu terminu składania wniosku o udzielenie dotacji. W uzasadnieniu ww. uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach wskazano m.in., że "ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3, nie wprowadza jako warunku przyznania dotacji terminu złożenia wniosku o dotację, co wynika z faktu, iż dotacja ta jest dotacją celową, nie zaś podmiotową. Celowy charakter dotacji oznacza, że jest ona przyznawana na realizację zadań realizowanych przez podmioty prowadzące działalność, o której mowa w tej ustawie, a nie na dofinansowanie działalności bieżącej tych podmiotów. Podmioty te nie są obowiązane do wyprzedzającego rok budżetowy planowania liczby dzieci, które mają być objęte opieką, lecz mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeśli realizują zadania, na które dotacja jest przyznawana.

W związku z ww. wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 261/24, Prezydent przyznał i wypłacił dotację za miesiące: marzec, listopad i grudzień 2022 r. Natomiast zaskarżoną czynnością tj. pismem z dnia 24 lipca 2024 r. organ odmówił wypłaty dotacji za miesiące: sierpień, wrzesień, październik, 2022 r., oraz poinformował stronę o braku możliwości wypłaty dotacji za okres objęty ww. pismem z powodu niespełnienia przez stronę zapisu § 3 ust, 2 Uchwały Nr XXXIX/564/2018 Rady Miejskiej w J. z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie wysokości, zasad ustalania i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oraz kluby dziecięce na terenie Miasta J..

Na ww. czynność Prezydenta z dnia 24 Lipca 2024 r. w postaci odmowy wypłaty dotacji celowej na rzecz skarżącego za miesiące - sierpień, wrzesień i październik 2022r. strona w dniu 5 września 2024r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 60 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, poprzez zastosowanie postanowień uchwały nr XXXIX/564/2018 Rady Miejskiej w J. z dnia 27 marca 2018 r. polegające na błędnym przyjęciu, że określony w uchwale przepis § 3 ust. 2 ww. uchwały wskazujący, że "Podmiot prowadzący żłobek lub klubik dziecięcy przedkłada w terminie do 3 dnia każdego miesiąca wniosek o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z wykazem dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym w miesiącu poprzedzającym przekazanie transzy, wskazując okres, w którym były objęte opieką". Zdaniem strony wyżej przywołany przepis nie należy traktować jako wymóg kształtujący prawo do wypłaty dotacji, ponieważ, przepis ten dotyczy jedynie regulacji technicznej sposobu wskazywania przez podmiot uprawniony w jakim okresie miesięcznym jaką liczbę dzieci objął opieką i za jaki okres poprzedzający wypłatę dotacji zgłasza się on o wypłatę.

Na podstawie powyższych zarzutów strona wniosła o:

1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem skarżącego,

2) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw.

W uzasadnieniu skargi strona m.in., wskazała m.in., że skutkiem ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach było stwierdzenie bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta J., która to czynności pozbawiała skarżącego prawa do otrzymania dotacji za wymieniony okres tj. za miesiące: marzec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2022 r.

W związku z ww. wyrokiem WSA z 24 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 261/24, skarżący otrzymał ponowną informację od organu co do rozstrzygnięcia jego wniosku o wypłatę dotacji. Zdaniem strony doszło do negatywnego rozpoznania wniosku odnośnie do prawa otrzymania wypłaty za miesiące sierpień, wrzesień i październik 2022r., pismem organu z dnia 24 lipca 2024r. WZ-PS.3032.12.2022.

Strona nadmieniła, że wymieniona wyżej uchwała Rady Miejskiej w J. została poddana kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej i z uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 26 kwietnia 2018 r. Nr 323/XIV/2018 wynika, że ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3 "nie wprowadza jako warunku przyznania dotacji terminu złożenia wniosku o dotację, co wynika z faktu, iż dotacja ta jest dotacją celową, nie zaś podmiotową."

Nadto strona wskazała, iż rozstrzygnięcie RIO dotyczące ww. uchwały RM w J. uznało za nieważny § 4 ust. 1 i 2 tejże uchwały albowiem przewidywała ona zakreślony dla ubiegania się o dotację termin do 31 sierpnia każdego z lat poprzedzających rok wypłaty dotacji. Natomiast § 3 ww. uchwały nie został zakwestionowany, co zdaniem strony oznacza, że RIO nie uznała postanowień tego przepisu za termin, a jedynie za regulację o charakterze technicznym, ewentualnie porządkującym sposób wypłaty dotacji.

Tymczasem zdaniem strony organ w przedmiotowej sprawie zastosował rozumowanie wskazujące na uzależnienie wypłaty dotacji od dotrzymania terminu na przedłożenie wniosku o wypłatę wraz z wykazem dzieci objętych opiekę przez podmiot ubiegający się o wypłatę w określonym okresie miesięcznym. W efekcie sposób stosowania postanowień uchwały RM w J. sprowadza się do regulowania prawa do dotacji poprzez kryterium, które zostało wyraźnie zakwestionowane przez uchwałę Kolegium RIO w Katowicach.

Takie postawienie sprawy zdaniem strony jest zawoalowanym sposobem na pominięcie charakteru dotacji poprzez sposób jej faktycznej wypłaty. Jednak to celowy charakter dotacji oznacza, że jest ona przyznawana na realizację zadań realizowanych przez podmioty prowadzące działalność, o której mowa w ww. ustawie. Skarżący jest takim podmiotem i mieści się w kwalifikacji i klasyfikacji ustawowej podmiotów, za czym przemawia nie tylko fakt wykonywania przez niego działalności i stosowne ujęcie we właściwym rejestrze, jak też i to, że w roku 2022 (również na skutek rozstrzygnięcia skargi na czynność organu) za inne miesiące wypłata dotacji nastąpiła.

W ocenie strony dotacja wynikająca z ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech przeznaczona jest nie na dofinansowanie działalności bieżącej podmiotów wykonujących to zadanie, lecz zależy od faktycznej realizacji zadania i podmioty określone w ustawie mogą otrzymać dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeśli realizują zadania, na które dotacja jest przeznaczona .

Przepis § 3 uchwały Rady Miejskiej w J. nr XXXIX/564/2018 z 27 marca 2018r., na którego naruszenie powołuje się organ w zaskarżonym piśmie z dnia 24 lipca 2024r. nie może skutkować negatywnie wobec podmiotu uprawnionego do dotacji celowej.

Według strony wprowadzenie terminu składania wniosków przez beneficjentów jest zatem niedopuszczalne. Powoduje to bowiem ograniczenie podmiotowe dotacji, w sytuacji gdy dotacja ta ma charakter wyłącznie celowy.

Jeśli przyjąć, że dotacja obejmuje rok budżetowy, a jej rozliczenie i ewentualna dopłata lub też zwrot środków nastąpić winny w oparciu o rozliczenie, które sporządzane jest do 15 stycznia roku następującego po roku budżetowym objętym dotacją należy uznać, że w okresie trwania roku budżetowego dotacja jest udzielana na bieżąco i zgodnie z ww. uchwałą.

Nadto strona wskazała, że ww. uchwała Kolegium RIO, wskazuje, że wniosek może być złożony w dowolnym momencie roku budżetowego i istotne jest jedynie wskazanie ilości dzieci objętych opieką oraz okres, w którym to nastąpiło.

W rozumieniu skarżącego ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech stanowi podstawę udzielenia dotacji w sytuacji, w której dotacja taka jest przewidziana w myśl uchwały obowiązującej na terenie gminy, a dotowany podmiot spełnia kryteria ustawowe oraz te wynikające z uchwały rady gminy. Postanowienia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie mogą unieważniać przepisów ustawy, ani też wprowadzać kryteriów niezgodnych z ustawą a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z ww. uchwałą Rada Miasta ustaliła, że w okresie roku budżetowego podmiotom, które według ustawy mają prawo zgłosić się po dotację, dotacji takiej należy udzielić w oparciu o liczbę dzieci, nad którymi dotowany podmiot sprawuje opiekę.

Ponadto strona zauważyła, że fakt wymogu comiesięcznego składania wniosków i wykazów dzieci objętych opieką nie stoi na przeszkodzie aktualizacji liczby dzieci na koniec roku, a każda miesięczna wypłata nie jest odrębną dotacją udzielaną w sztywno ustalony sposób. Wypłata dotacji nie może być warunkowana złożeniem wniosku o wypłatę w sposób i w trybie § 3 uchwały RM w J. albowiem dotacja przysługuje w chwili spełnienia warunku objęcia dzieci opieką w roku, w którym dotacja jest udzielana.

Skarżący zaakcentował, że jest on podmiotem, który wpisany do rejestru prowadzonego przez gminę może się ubiegać o dotację, która jako dotacja celowa przysługuje na dziecko, jeśli korzysta ono z opieki w placówce opisanej w ustawie.

Fakt ten jest wystarczający do udzielenia dotacji celowej podmiotowi, który się po nią zgłasza i udzielenie jej nie może być obwarowane w żaden sposób prowadząc do ograniczenia uprawnienia podmiotu dotowanego.

Strona zaznaczyła, że ograniczenia uprawnienia o którym mowa w art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech, jest naruszeniem przepisów tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o:

1) odrzucenie skargi

2) w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi - o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że czynność odmowy wypłaty dotacji celowej nie jest aktem, o jakim mowa w art, 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji nie może być bowiem zakwalifikowane, jako indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, nie przybiera też formy decyzji administracyjnej (pozytywnej lub negatywnej), ani postanowienia. Nie można go również zaliczyć do żadnej kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4-9 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto żadna z ustaw szczególnych nie przewiduje kontroli tego rodzaju ewentualnych rozstrzygnięć przez sądy administracyjne (art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zdaniem organu czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji nie należy do kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 454/19 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 453/19, CBOSA).

Organ wskazał, że wnioski skarżącego o wypłatę dotacji za miesiące sierpień, wrzesień i październik 2022 r. zostały złożone w dniu 5 grudnia 2022 r., a więc z naruszeniem przepisu § 3 ust. 2 uchwały Nr XXXIX/564/2018 Rady Miejskiej w J. z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie wysokości, zasad ustalania i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oraz kluby dziecięce na terenie Miasta J., zgodnie z którym podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy przedkłada w terminie do 3 dnia każdego miesiąca wniosek o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z wykazem dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym w miesiącu poprzedzającym przekazanie transzy, wskazując okres, w którym były objęte opieką.

W związku z czym w ocenie organu, wyrażonej w piśmie z dnia 24 lipca 2024 r. uchybienie ww. terminowi powoduje utratę prawa do wypłaty danej transzy dotacji

Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. strona podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazała, że zapis § 3 ust, 2 Uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia 27 marca 2018 r., został uznany przez RIO za przepis o charakterze technicznym, a nie materialno-prawnym. Nadto podała, że wniosek dotyczący wypłaty dotacji za miesiące: sierpień, wrzesień, październik 2022 r., złożony został prawdopodobnie w listopadzie 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1627 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że zaskarżony akt nie należy do właściwości sądu administracyjnego ponieważ, zgodnie z art. 47 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 z póżn. zm.) - zwana dalej ustawą, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Odmowa wypłacenia dotacji celowej jest taką czynnością faktyczną, dokonaną bez wydawania postanowienia lub decyzji, skierowaną do skarżącego, dotyczącą prawa do dotacji przeznaczonej dla podmiotów prowadzących działalność polegającą na opiece nad dziećmi do lat 3, przewidzianego w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz w postanowieniach uchwały, a zatem w przepisach prawa. Jest to czynność objęta kognicją sądu administracyjnego i z tego powodu skarga nie została odrzucona z zastosowaniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nie należąca do właściwości sądu administracyjnego.

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej wyrokiem z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1033/23 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 103/23 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, który wyrokiem z 24 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 261/24, w przedmiocie odmowy zawarcia umowy na udzielenie dotacji za miesiące: marzec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2022 r., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W związku z czym Prezydent przyznał i wypłacił stronie dotację za miesiące: marzec, listopad i grudzień 2022 r. Natomiast zaskarżoną czynnością tj. pismem z dnia 24 lipca 2024 r. organ odmówił wypłaty dotacji za miesiące: sierpień, wrzesień, październik, 2022 r., oraz poinformował stronę o braku możliwości wypłaty dotacji za okres objęty ww. pismem z powodu niespełnienia przez stronę zapisu § 3 ust, 2 Uchwały Nr XXXIX/564/2018 Rady Miejskiej w J. z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie wysokości, zasad ustalania i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oraz kluby dziecięce na terenie Miasta J..

Na ww. czynność Prezydenta z dnia 24 lipca 2024 r. w postaci odmowy wypłaty dotacji celowej na rzecz skarżącego za miesiące - sierpień, wrzesień i październik 2022r. strona w dniu 5 września 2024r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Podkreślenia wymaga, że uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z 24 listopada 2022r., sygn. akt I FSK 1346/22).

W przywołanym wcześniej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sformułowane przez skarżącego zarzuty nie są precyzyjne, dlatego że każdy z przywołanych w skardze kasacyjnej artykułów ustaw składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (ustępów). Skarga kasacyjna należy do środków prawnych sformalizowanych, których sporządzenie polega na starannym określeniu jednostek redakcyjnych aktów prawnych, których naruszenie autor pisma zarzuca wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Niemniej jednak, z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej częściowo zacytowano treść regulacji prawnej, której naruszenia upatruje w zaskarżonym wyroku autor skargi kasacyjnej, a częściowo zarzut dotyczył wadliwego zastosowania całego artykułu (wszystkich ustępów) ustawy o finansach publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym zakresie zarzuty te poddają się merytorycznej ocenie.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał stanowisko skarżącego o wadliwym zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji art. 221 ust. 1 i 2 u.f.p. Z ustaleń Sądu pierwszej instancji nie wynika to, by skarżący prowadził działalność opisaną w poszczególnych ustępach tego artykułu, to jest by stanowił podmiot niezaliczany do sektora finansów publicznych i niedziałający w celu osiągnięcia zysku. Z tego względu zastosowanie względem skarżącego przepisu regulującego przyznawanie dotacji tego rodzaju podmiotom było nieuzasadnione. Wywodzenie z tego przepisu obowiązku zawarcia przez skarżącego umowy w przedmiocie dotacji było zatem bezzasadne. Powinność ta nie wynika także z żadnego z ustępów art. 60 ustawy o opiece ani z postanowień uchwały. Zatem stanowisko uzależniające prawo skarżącego do wypłaty dotacji od obowiązywania zawartej z Miastem J. umowy nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W konsekwencji rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odstąpi od stawiania skarżącemu takiego wymagania i oceni skargę z wyłączeniem powinności zawarcia umowy. Wbrew stanowisku skarżącego, powołane przez niego przepisy prawa nie gwarantują otrzymania dotacji, żądanie to podlega ocenie uprawnionego do tego organu. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat trzech jest w tej części błędna.

Rozpoznając przedmiotową skargę i mając na uwadze ocenę prawną i wskazania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, rozstrzygający Sąd uznał, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające oddalenie skargi z następujących względów.

Materialnoprawne podstawy rozpatrywanej sprawy zawarte są w art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. I tak, według jego ust. 1 podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy (por. art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3). Natomiast wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały (por. art. 60 ust. 2 ww. ustawy). W uchwale, o której mowa w ust. 2, może zostać określone, że dotacja, o której mowa w ust. 1, może zostać przyznana również na dzieci zamieszkałe na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację (por. art. 60 ust. 3 ww. ustawy).

Zaznaczyć należy, że podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji nie jest - na co wskazuje zwrot "mogą otrzymać" użyty w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 - obligatoryjne. Jest to wyłącznie uprawnienie rady i to od niej zależy, czy uzna za celowe przyznanie dotacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2011 r. sygn. akt I SA/Po 613/11; wyrok WSA w Gliwicach z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 860/22). Gmina nie ma zatem prawnego obowiązku dotowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, która zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.d. może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię. Podjęcie uchwały w tym przedmiocie należy zatem do uprawnień dyskrecjonalnych gminy (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II GSK 2071/17). To rada gminy rozstrzyga o tym czy w ogóle wprowadzi wskazany system dotacji celowych (wyrok WSA we Wrocławiu z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 272/20).

Zdaniem Sądu nie budzi też wątpliwości, że uchwała w tym przedmiocie ma charakter aktu prawa miejscowego, podlegającego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest adresowana do podmiotów prowadzących działalność w zakresie opieki nad dziećmi do 3 lat i ubiegającymi się o przyznanie dotacji z tego tytułu (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1673/15).

W przypadku dotacji swoboda prawotwórcza organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczona przez wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz cele i sens upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. II GSK 1673/15; wyrok WSA w Poznaniu z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Po 142/19). W sytuacji bowiem podejmowania uchwały na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 rada gminy (miasta) jest obowiązana działać ściśle w granicach upoważnienia ustawowego, obejmującego zgodnie z art. 60 ust. 2 ww. ustawy wyłącznie określenie wysokości dotacji i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, a przy ustalaniu wysokości dotacji kierować się określonym w art. 60 ust. 1 ustawy zwrotem "dziecko objęte opieką". (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II GSK 1673/15; wyrok WSA w Lublinie z 8 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 222/22). Zatem ustawowe określenia zasady ustalania i rozliczania dotacji oznacza wskazanie reguł, którymi należy się kierować przy ustalaniu i rozliczaniu dotacji. Pojęcia te - interpretowane w kontekście celu i założeń ustawowych przyznawania dotacji celowych z tytułu opieki nad dziećmi - obejmują zatem takie reguły postępowania jak określenie sposobu, w jaki dotacja dla beneficjenta będzie ustalana, na podstawie jakich dokumentów dotacja będzie przyznawana (np. na podstawie złożonego oświadczenia o liczbie dzieci czy wykazu dzieci), w jaki sposób będzie regulowana dotacja na rzecz danego beneficjenta itp. (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1673/15; wyrok WSA w Poznaniu z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Po 142/190; wyrok WSA w Gliwicach z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1270/18; wyrok WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 853/23).

Przenosząc powyższe rozważania do badanej sprawy wskazać należy, iż w dniu 27 marca 2018 r. Rada Miejska w J. podejmując uchwałę nr XXXIX/564/2018 w sprawie wysokości, zasad ustalania i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oraz kluby dziecięce na terenie Miasta J. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2018 r. poz. 2296 ze zm.) w jej § 1 określiła reguły ustalania dotacji. Według § 1 ust. 1 uchwały, osoby fizyczne lub osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, prowadzące na terenie Miasta J. żłobki lub kluby dziecięce posiadające wpis do Rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Prezydenta Miasta J., zwane dalej podmiotami prowadzącymi żłobki lub kluby dziecięce, mogą ubiegać się o przyznanie dotacji celowej z budżetu miasta J., zwanej dalej dotacją. Natomiast § 1 ust. 2 stanowi, że podmioty prowadzące żłobki lub kluby dziecięce, mogą otrzymać dotację na dziecko objęte opieką pod warunkiem, że dziecko zamieszkuje na terenie Miasta J.. Kolejny warunek udzielenia dotacji przewidziany został w § 2 ust. 5 ww. uchwały, a mianowicie "Dotacja udzielana będzie pod warunkiem ustalenia przez podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy opłaty za pobyt dziecka, pobieranej od rodziców/opiekunów prawnych w wysokości nie przekraczającej 900 zł miesięcznie (nie wliczając opłaty za wyżywienie)".

Dotacja będzie przekazywana z dołu – co wynika z § 3 ust. 1 uchwały – podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy przedkłada w terminie do 3 dnia każdego miesiąca wniosek o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z wykazem dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym w miesiącu poprzedzającym przekazanie transzy, wskazując okres, w którym były objęte opieką.

Dodać należy, że § 3 ust. 2 uchwały stanowi, że "podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy przedkłada w terminie do 3 dnia każdego miesiąca wniosek o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z wykazem dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym w miesiącu poprzedzającym przekazanie transzy, wskazując okres, w którym były objęte opieką".

Przystępując do rozstrzygnięcia powstałego sporu zaznaczyć należy Kolegium RIO orzekając w przedmiocie uchwały z dnia 26 kwietnia 2018 r. Nr 323/XIV/2018 uznało za nieważny § 4 ust. 1 i 2 tejże uchwały albowiem przewidywała ona zakreślony dla ubiegania się o dotację termin do 31 sierpnia każdego z lat poprzedzających rok wypłaty dotacji. Natomiast § 3 ww. uchwały nie został zakwestionowany, co oznacza, że RIO nie uznała postanowień tego przepisu za niezgodną z prawem.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżący zwrócił do Prezydenta J. z wnioskiem o udzielenie dotacji za miesiące: sierpień, wrzesień, październik, 2022 r., dopiero 5 grudnia 2022 r. (okoliczność bezsporna). Natomiast ww. uchwała z dnia 27 marca 2018 r., w § 3 ust. 2 stanowi że "podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy przedkłada w terminie do 3 dnia każdego miesiąca wniosek o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z wykazem dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym w miesiącu poprzedzającym przekazanie transzy, wskazując okres, w którym były objęte opieką".

Regulacja ta jest jasna i nie pozostawia wątpliwości co do wprowadzonych w niej rozwiązań. Wynika z niej wprost, że prowadzący winien przedkładać w terminie do 3 dnia każdego miesiąca wniosek o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z wykazem dzieci objętych opieką. Uchwała nie przewiduje bowiem żadnych odstępstw od tej reguły, nie reguluje też możliwości dokonywania korekt. Ponadto dotacja będzie przekazywana z dołu - co wynika z § 3 ust. 1 Uchwały - w miesięcznych transzach, w terminie do 15 dnia następnego miesiąca za miesiąc poprzedni, w zależności od liczby dzieci objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym w miesiącu poprzedzającym przekazanie transzy.

Zdaniem Sądu skarga, która kwestionuje prawidłowość działania organu znajdującego oparcie w takim akcie prawa miejscowego do czasu ewentualnej zmiany lub stwierdzenia nieważności uchwały w tej części, winna być uznana za niezasadną.

W ocenie Sądu stanowisko Prezydenta J. jest prawidłowe ponieważ obowiązek przekazywania informacji miesięcznej nie został zakwestionowany przez RIO, a przepis nadal obowiązuje ma rangę prawa miejscowego i nie można się zgodzić ze skarżącym, że ma jedynie charakter techniczny, ewentualnie porządkującym sposób wypłaty dotacji. Mało tego był wspomniany przepis respektowany przez skarżącego. Natomiast nie wiadomo dlaczego w przypadku tylko wypłaty dotacji za miesiące: sierpień, wrzesień, październik, 2022 r., został przez skarżącego naruszony. Mając powyższe na uwadze oraz wskazania NSA wyrażone w ww. wyroku z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1033/23, że "wbrew stanowisku skarżącego, powołane przez niego przepisy prawa nie gwarantują otrzymania dotacji, żądanie to podlega ocenie uprawnionego do tego organu. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat trzech jest w tej części błędna", rozstrzygający Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna.

Końcowo Sąd uznał, że zarzut skarżącej naruszenia przez organ art. 60 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wyżej wskazanych.

Wobec powyższego, skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.