Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1055/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 8, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2e, art. 106 ust. 5, art. 110 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 października 2022 r. nr SKO.4115.237.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 13 października 2022 r. nr SKO.4115.237.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi zmieniającej decyzję o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. znak: WPS.4137.1627.2.2022 Prezydent Miasta Łodzi zmienił własną decyzję z dnia 20 stycznia 2021 r. znak: WPS.4137.61.2021.USTAL-NZ o ustaleniu A.F. opłaty za pobyt matki – D.K. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...] w ten sposób, że ustalił A.F. opłatę za pobyt matki w placówce w wysokości 1.141,54 zł miesięcznie od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 31 marca 2021 r.; w wysokości 1.529,04 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2021 r. Decyzja zawierała pouczenie o przysługującym stronie uprawnieniu i terminie do złożenia odwołania. Ponadto decyzja została skierowana na adres zamieszkania A.F. znany organowi z urzędu i doręczona stronie w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 17 lutego 2022 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 3 marca 2022 r.

A.F., reprezentowany przez r.pr. G.G. pismem z dnia 4 lipca 2022 r. złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2022 r. nr SKO.4115.182-183.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i w konsekwencji stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W dniu 8 sierpnia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wpłynął wniosek A.F., reprezentowanego przez r.pr. G.G., o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. nieważności decyzji z dnia 26 stycznia 2022 r. zmieniającej decyzję ustalającą opłatę za dps. We wniosku strona podniosła, że decyzja nie została doręczona adresatowi, gdyż w tym czasie mieszkał on ze swoją dziewczyną pod innym adresem. Adresat decyzji dowiedział się o fakcie jej wydania i zapoznał się z jej treścią w dniu 1 lipca 2022 r. w trakcie wizyty w MOPS, gdy zapoznawał się z aktami sprawy. Zdaniem strony nie ulega wątpliwości, iż ponoszenie opłat za dps przez osoby zobowiązane, tj. małżonka, zstępnych i wstępnych, powinno następować zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. A.F. nie zawarł z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, w związku z czym brak jest materialnoprawnej podstawy do dochodzenia od niego zapłaty opłaty za pobyt jego matki w dps, a także do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Wydanie przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji określonej we wniosku nastąpiło więc bez podstawy prawnej, a zatem w opinii strony, zasadne jest stwierdzenie przez organ wyższego stopnia ich nieważności.

Decyzją z dnia 22 września 2022 r. nr SKO.4115.198.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 156, art. 157 § 1, art. 158 § 1 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r. znak: WPS.4137.1627.2.2022 zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 stycznia 2021 r. znak WPS.4137.61.2021.USTAL-NZ o ustaleniu A.F. opłaty za pobyt matki w dps. Kolegium wyjaśniło, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały w sposób wyczerpujący wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Organ administracji publicznej, wszczynając z urzędu bądź na żądanie strony postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonego rozstrzygnięcia, prowadzi postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w funkcjonującej już w obrocie prawnym decyzji, będącej przedmiotem tego postępowania, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Kolegium dodało, że w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badane jest wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, czy też nie. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w toku postępowania ustalił, iż A.F. jest zameldowany na pobyt stały od dnia 21 października 2015 r. do chwili obecnej w Ł. przy ul. [...] i na ten adres organ wysyłał do strony korespondencję. Licznymi pismami Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi zobowiązywał A.F. do zgłoszenia się do pracownika socjalnego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na rzecz D.K. Strona została również poinformowana o konsekwencjach wynikających z braku możliwości ustalenia sytuacji dochodowej rodziny A.F. w drodze wywiadu środowiskowego. Korespondencja dwukrotnie awizowana nie została przez stronę podjęta. Na powyższy adres organ I instancji wysłał umowę sporządzoną w dniu 28 października 2020 r. określającą finansowe zobowiązanie na rzecz matki wraz z pismem wyjaśniającym wysokość tego zobowiązania. Korespondencja nie została przez stronę podjęta w terminie i nastąpił jej zwrot do organu I instancji. Z uwagi na odmowę zawarcia powyższej umowy w sprawie ponoszenia przedmiotowej opłaty, zgodnie z art. 61 ust. 2d o pomocy społecznej wysokość opłaty organ I instancji ustalił w drodze decyzji z dnia 20 stycznia 2021 r., która została zmieniona decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. W dniu 12 sierpnia 2021 r. A.F. podjął pismo z dnia 2 sierpnia 2021 r. o umożliwieniu pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w przedmiotowej sprawie, jednak nie skontaktował się z pracownikiem. Podobnie z brakiem reakcji strony spotkało się pismo z dnia 26 listopada 2021 r. odebrane przez A.F. o zmianie konta bankowego dps, na które strona winna dokonywać płatności od dnia 1 stycznia 2022 r. za pobyt D.K. w placówce. Kolegium stwierdziło na tej podstawie, że centrum życiowe A.F. koncentruje się w Ł. przy ul. [...]. Organ podkreślił, że na podstawie art. 41 K.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania powyższego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Zgodnie natomiast z art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 ww. ustawy, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Kolegium wskazało następnie, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawnego. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Kolegium stwierdziło, że dokonało bardzo wnikliwej analizy przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r., na podstawie których została wydana decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r. Wynikiem tej analizy jest wniosek, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem któregokolwiek z tych przepisów, które są podane w jej podstawie prawnej. Kolegium podkreśliło, że skoro decyzja ustalająca A.F. opłatę nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, to nie są spełnione przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i nie można stwierdzić jej nieważności. Wyjaśniło również, że wada nieważności decyzji z mocy prawa polega na tym, że istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa". Musi zatem istnieć przepis prawa w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wady decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. jest wskazanie przepisu, który określa konkretną wadę i jej skutek w postaci nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej brak jest przepisów, które stanowiłyby podstawę do stwierdzenia, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie wydane na podstawie jej przepisów obarczone jest wadą powodującą nieważność decyzji z mocy prawa. Brak takich uregulowań wyklucza w ogóle możliwość prowadzenia rozważań w tym zakresie. Kolegium nie dopatrzyło się także innych wad decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r., które stanowiłyby podstawę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 czy 6 K.p.a. Według Kolegium decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna w dniu jej wydania oraz w razie wykonania nie wywoła czynu zagrożonego karą.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.F., reprezentowany przez r.pr. G.G., podniósł, że mimo obszerności uzasadnienia decyzji nie odnosi się ona do argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 13 października 2022 r. nr SKO.4115.237.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 22 września 2022 r. nr SKO.4115.198.2022 o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r. zmieniającej decyzję własną z dnia 20 stycznia 2021 r. o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wskazuje na okoliczności, w których organ I instancji zobowiązany jest do wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt mieszkańca w dps. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1- 7 K.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 K.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że powoływana przez skarżącego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem któregokolwiek z powoływanych przepisów prawa. Trudno bowiem w sposób nie budzący wątpliwości wywieść, że kwestionowana decyzja wydana została wbrew uprawnieniu, nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w obowiązujących w dniu jej wydania przepisach prawnych wymienionych w jej podstawie prawnej, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią któregokolwiek z tych przepisów i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem Kolegium decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, zatem nie są spełnione przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i nie można stwierdzić jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, badając z urzędu pozostałe wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie dopatrzyło się także innych wad decyzji, które stanowiłyby podstawę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 czy 6 K.p.a. Według Kolegium decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna w dniu jej wydania oraz w razie wykonania nie wywoła czynu zagrożonego karą.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł A.F., reprezentowany przez r.pr. G.G. Zaskarżonej w całości decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 64 ust. 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej. Strona wniosła o "zmianę decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r." zmieniającej decyzję z dnia 20 stycznia 2021 r. o ustaleniu skarżącemu opłaty za pobyt jego matki w dps, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że we wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, strona na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Strona wywiodła, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są małżonek i zstępni przed wstępnymi. Ponoszenie opłat przez osoby zobowiązane, to jest małżonka, zstępnych i wstępnych, powinno następować "zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy". Skarżący nie zawarł z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, a zatem brak jest materialnoprawnej podstawy do dochodzenia od niego zapłaty opłat za pobyt jego matki w dps, a także do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Bez istnienia umowy nie istnieje bowiem możliwość postawienia skarżącemu zarzutu niewywiązania się z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu pobytu jego matki w dps. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wskazywał, iż spełnia przesłanki do zwolnienia go z opłat, gdyż jego matka w rażący sposób zaniedbywała wobec niego obowiązki rodzicielskie, stosowała wobec niego gdy był dzieckiem psychiczną i fizyczną przemoc (był bity i ugodzony nożem), a po jego wyprowadzce z domu i zamieszkaniu z ojcem, nie łożyła na jego utrzymanie, odmawiała jego alimentacji i nie interesowała się nim. Wskazane okoliczności, zdaniem skarżącego, uzasadniają zwolnienie z opłat na podstawie art. 64 ust. 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej. Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w braku wspomnianej umowy oraz przy jednoczesnym spełnieniu przesłanek do zwolnienia z opłaty, można potraktować zarówno jak wydanie jej bez podstawy prawnej jak i wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 13 lutego 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 11 stycznia 2023 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego nie potwierdził technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro w wykonaniu zarządzenia z 13 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego i organ administracji zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259), cytowanej dalej także w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że została ona wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone w tym trybie oznacza, że sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, a stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych, kwalifikowanych wad. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 K.p.a. przypadkach, których wykładnia winna mieć charakter ścieśniający, gdyż sprzeciwiają się one fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Wskazać należy, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. mają szczególny ciężar gatunkowy. Są wadami tkwiącymi w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, a w wyjątkowych sytuacjach istotne wady procesowe z katalogu określonego w art. 156 § 1 K.p.a.

Mając na uwadze stanowisko strony skarżącej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jest dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne. Brak podstawy prawnej decyzji należy odróżnić od rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę działania organu administracyjnego w sprawie.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16). Sformułowanie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczne i oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Przez brak podstawy prawnej rozumie się sytuację, w której decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania.

W przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, aby ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r. zmieniająca decyzję ustalającą opłatę za pobyt matki skarżącego w dps została wydana bez podstawy prawnej. Kwestionowana decyzja ostateczna wydana została w oparciu o obowiązujące w dacie jej wydania przepisy ustawy o pomocy społecznej m.in. na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8, a ponadto art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 2e, art. 62, art. 63, czy art. 110 ust. 7 ustawy. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy przewiduje, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są m.in. małżonek, zstępni przed wstępnymi. Z kolei zgodnie z ust. 2e art. 61 ustawy w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Zestawiając zatem treść skargi, treść decyzji ostatecznej z treścią obowiązujących w dacie jej wydania przepisami prawa, nie sposób uznać za słuszną argumentacji, wedle której kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Nie można ponadto podzielić stanowiska strony skarżącej, że decyzja zmieniająca decyzję o ustaleniu opłaty za pobyt matki skarżącego w dps została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. wyroki NSA z dnia: 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1475/21; 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1339/21). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA z dnia: 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14; 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Co istotne, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1291/21). Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2697/19). Ponadto, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Poza tym w sposób rażący może być naruszony, co do zasady, taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 4003/19).

Jak wynika z akt sprawy dotyczącej decyzji ostatecznej Prezydent Miasta Łodzi z uwagi na zmianę dochodu pensjonariuszki oraz kosztu jej utrzymania w dps, w oparciu m.in. o art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, zmienił decyzję z dnia 20 stycznia 2021 r. o ustaleniu opłaty za pobyt matki skarżącego w dps. Ponadto stwierdził jednocześnie, że korespondencja kierowana do skarżącego dotycząca zobowiązania do zgłoszenia się skarżącego do organu celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz zobowiązująca do kontaktu z pracownikiem socjalnym pozostała bez reakcji strony, rozumianej jako odmowa zawarcia wspomnianej umowy, na podstawie art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej, wysokość opłaty za pobyt w dps organ ustalił w drodze decyzji. Wobec powyższych okoliczności bezspornie w sprawie do zawarcia umowy nie doszło, nadto nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego. Skoro tak, to organ administracji skorzystał z możliwości wskazanej w art. 61 ust. 2e ustawy. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwianiu pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2761/17). Kwestia spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 2e ustawy musi być więc każdorazowo oceniana przez organ administracji publicznej z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, co z kolei wyklucza oczywistość naruszenia prawa, a co za tym idzie możliwość stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt matki skarżącego w dps. Spór co do tego czy w sprawie doszło do odmowy zawarcia umowy i odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie może przesądzać o tym, że kwestionowane decyzje są dotknięte wadą nieważności. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. Wobec tego nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może także dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 746/16). Istotne z punktu widzenia zgodności z prawem decyzji jest w niniejszej sprawie to, że nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nie zawarto umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Ponadto, z uwagi na zmianę dochodu pensjonariuszki oraz kosztu jej utrzymania w dps, w oparciu m.in. o art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, organ był uprawniony do zmiany decyzji z dnia 20 stycznia 2021 r. o ustaleniu opłaty za pobyt matki skarżącego w dps. O rażącym naruszeniu prawa można mówić natomiast wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Tego rodzaju sprzeczności brak jest w kontrolowanej sprawie.

Zaaprobować także należy ocenę pod kątem istnienia ewentualnych innych wad z art. 156 § 1 K.p.a., dokonaną w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej. Z akt sprawy nie wynika, aby kwestionowana decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, była niewykonalna w dniu jej wydania, czy w razie jej wykonania wywołała czyn zagrożony karą.

Co więcej, w realiach niniejszej sprawy nie można uznać, by pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu opłaty za pobyt matki skarżącego w dps rodziło skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 513/21). Z takim ewidentnym przypadkiem bezprawia nie mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do argumentacji, wedle której strona winna zostać zwolniona z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w dps, zaznaczyć należy, że w odniesieniu do tego zarzutu strona skarżąca nie wskazała przepisu, który mógłby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Tymczasem przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1891/21). Wobec tego formułowany na podstawie tej argumentacji zarzut rażącego naruszenia prawa uznać należy za nieskuteczny.

Na marginesie już tylko wspomnieć należy, że strona ma nadal możliwość dochodzenia zwolnienia z tej opłaty, a to na postawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, jeśli tylko z takim wnioskiem do właściwego organu wystąpi.

Z kolei powoływana okoliczność dotycząca ewentualnej prawidłowości i skuteczności doręczenia decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt matki skarżącego w dps mogła zostać ewentualnie podnoszona w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. Niemniej jednak, jak wynika z akt niniejszej sprawy, strona nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania w terminie wynikającym z art. 148 § 1 K.p.a. (tj. w terminie 1 miesiąca od dnia kiedy dowiedziała się o decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu opłaty tj. 1 lipca 2022 r.). Powoływane w tym zakresie przez skarżącego okoliczności nie mogły mieć zatem wpływu na wynik niniejszej sprawy, która dotyczy postępowania o stwierdzenie nieważności.

Wspomnieć też końcowo należy, że powoływany przez skarżącego wyrok wydany w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1172/12 nie może mieć zastosowania w sprawie, bowiem został wydany w innym stanie prawnym tj. m.in. przed zmianą treści art. 61 u.p.s. dokonaną w 2019 r., kiedy to żaden z przepisów ustawy nie dawał możliwości ukształtowania omawianego zobowiązania w innej formie niż umowa.

Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i doszedł do przekonania, że kwestionowane w sprawie decyzje odpowiadają prawu.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

is