Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 256/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c),
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 17, art. 18, art. art. 81c ust. 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 8 § 1, art. 9, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Asesor sądowy Remigiusz Mazur (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 maja 2023 r., nr 49/II/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz strony skarżącej Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie z 29 maja 2023 r., nr 49/II/2023, znak sprawy [...], Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: Organ, WINB], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: kpa] oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) [dalej: upb], po rozpatrzeniu zażalenia Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu [dalej: Skarżący, MZD], na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: PINB] z 14 listopada 2022 r., nr 102/2022 r., znak sprawy [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w sprawie robót budowlanych wykonanych na działce nr a w O., obręb G., stanowiącej drogę - ul. [...] w O., uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy: nałożył, na W. sp. z o.o., sp.k. w O. [dalej: Spółka] oraz MZD, obowiązek przedłożenia PINB, w terminie do 31 sierpnia 2023 r., ekspertyzy technicznej, dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami robót budowlanych wykonanych na działce nr a, obręb G., stanowiącej drogę - ul. [...] w O.

Ekspertyza techniczna powinna obejmować wszystkie wykonane roboty budowlane, w tym także wykonane zjazdy z całej długości drogi ul. [...] na poszczególne uliczki Osiedla [...]. Powyższa ekspertyza powinna być sporządzona przez uprawnioną osobę. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, przedmiotowe opracowanie powinno zawierać rozwiązania i zalecenia, w tym także dotyczące odwodnienia drogi, których wykonanie doprowadzi do zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że MZD - na wniosek Spółki z 23 marca 2015 r. - wstępnie uzgodnił w dniu 23 kwietnia 2015 r. (nr [...]) przebudowę pasa drogowego drogi wewnętrznej Gminy O. (działka nr b, k.m. [...], obręb G.), w rejonie ulicy [...] w O., w związku z projektowaną budową zespołu mieszkaniowego w zabudowie jednorodzinnej na działkach nr e i f, k.m. [...], obręb G. Koncepcja projektowa drogi dojazdowej z kwietnia 2015 r., dotycząca działki b, zakładała następujące parametry drogi: szerokość pasa drogowego 10 m, szerokość jezdni 5,5 m z utwardzonymi poboczami, rów chłonny o szer. 3,5 m z przejazdami na działki przylegające do drogi. W dniu 20 kwietnia 2016 r. MZD, na wniosek Spółki z 18 stycznia 2016 r., uzgodnił projekt budowlano wykonawczy i wyraził zgodę na przebudowę pasa drogowego drogi wewnętrznej Gminy O. (działka nr b, k.m. [...], obręb G.), w rejonie ulicy [...] w O., w zakresie wykonania jezdni ze zjazdami, poboczy, rowu przydrożnego, w związku z projektowaną budową zespołu mieszkaniowego w zabudowie jednorodzinnej na działkach nr e i f, k.m. [...], obręb G.

Ponadto, Spółka wykonała w roku 2017 szereg zjazdów na teren zabudowy mieszkaniowej z drogi wewnętrznej Gminy O. (działki nr: g, b). Spółka dokonała też zajęcia pasa drogowego, za co uiściła opłatę na rzecz Miasta O.

Następnie, na wniosek Spółki z 22 lipca 2021 r., MZD uzgodnił 15 września 2021 r. (nr [...]) projekt wykonawczy i wyraził zgodę na przebudowę pasa drogowego drogi wewnętrznej Gminy O. (działka nr b, k.m. [...], obręb G.) na odcinku od ul. [...] do ul. [...], w rejonie ul. [...] w Z., w zakresie wykonania jezdni, poboczy, oczyszczenia i niwelacji rowu w związku z inwestycją pn. "[...]". Według metryki projektu z lipca 2021 r., opracowanie dotyczyło przebudowy drogi wewnętrznej Gminy O. zlokalizowanej na działkach nr: b, c, d, k.m.[...], obręb G. Zaprojektowano jezdnię o nawierzchni z kostki betonowej, ograniczonej krawężnikiem betonowym, oraz pobocza z kruszywa. Zaprojektowano również nowe zjazdy i znajdujące się pod nimi przepusty żelbetowe. Woda deszczowa i roztopowa miała być odprowadzana na teren zieleni i do rowu w pasie drogowym.

W umowie z 12 listopada 2021 r. nr [...], zawartej pomiędzy Miastem O. a Spółką ustalono warunki zajęcia pasa drogowego drogi wewnętrznej Gminy O. (działki nr: b, k.m. [...], obręb G.) w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] w O., w zakresie wykonania jezdni ze zjazdami, poboczy, rowu przydrożnego, w związku z budową zespołu mieszkaniowego w zabudowie jednorodzinnej na działkach nr h, i, j, k, l, ł, k.m. [...], obręb G.

Spółka zawarła 13 kwietnia 2022 r. z Przedsiębiorstwem Handlowo-Usługowym L. sp. z o.o. w L. [dalej: PHU] umowę, której przedmiotem było wykonanie korytowania oraz wykonanie podbudowy z kruszywa (ww. umowa, faktury VAT: z 4 maja 2022 r. nr [...], z 19 kwietnia 2022 r. nr [...]). Objęte umową roboty zostały wykonane (protokół z 16 maja 2022 r. na okoliczność zakończenia robót wynikających ze zlecenia).

Miasto O. zawarło, w trybie postępowania przetargowego, umowę z 22 stycznia 2021 r., nr [...], z PHU, której celem było ustalenie warunków, dotyczących zamówień cząstkowych na wykonanie robót budowlanych, jakie mogą zostać udzielone w ramach zadania "[...]". W konsekwencji tej umowy, MZD zleciło PHU wykonanie nawierzchni bitumicznej, krawężnika betonowego i regulacja studni w lokalizacji od ul. [...] do [...] (zlecenie wykonania robót z 31 marca 2022 r., nr [...]). PHU wykonało zlecone prace (zgłoszenie odbioru wykonanych prac z 29 kwietnia 2022 r., faktura VAT z 17 maja 2022 r., nr [...], protokół odbioru wykonanych robót z 6 maja 2022 r.). Roboty poprzedzające wykonanie nawierzchni bitumicznej, polegające na korytowaniu i wykonaniu podbudowy tłuczniowej, PHU wykonało na rzecz Spółki.

PINB przeprowadził 30 września 2022 r. kontrolę dotyczącą robót budowlanych wykonanych na działkach nr: b, c, d, stanowiących obecnie działkę nr a, obręb G. w O., w ramach inwestycji polegającej na przebudowie drogi wewnętrznej - ul. [...] w O., stanowiącej dojazd do Osiedla [...]. Roboty budowlane wykonane zostały w oparciu o zgłoszenie z 23 listopada 2021 r. dokonane przez Spółkę. W toku kontroli PINB stwierdził, że w ramach powyższej inwestycji wykonano na nawierzchni gruntowej - nawierzchnię asfaltową o szerokości 5 m, z krawężnikiem od strony budynków usytuowanych od ul. [...] do ul. [...]. Inwestorem była Spółka. W czasie kontroli przedłożono projekt wykonawczy przebudowy drogi z lipca 2021 r. Ustalono również, że jezdnia ma spadek poprzeczny ok. 0,5% w kierunku gruntów ornych. Pobocze od strony pól stanowi teren wysypany żwirem i teren nieutwardzony porośnięty trawą. Na wysokości budynków usytuowanych przy ul. [...] na poboczu od strony gruntów ornych znajduje się rów melioracyjny - częściowo zasypany, porośnięty gęstą roślinnością i drzewami. Droga o jezdni asfaltowej nie posiada odwodnienia. Woda opadowa odprowadzana jest na pobocze wysypane żwirem i teren biologicznie czynny, poprzez wyprofilowany spadek poprzeczny jezdni (wg projektu powinien mieć 2% i na większym odcinku drogi miał być odtworzony rów melioracyjny od strony gruntów ornych). Przebudowana droga jest drogą wewnętrzną administrowaną przez MZD. Roboty budowlane związane z przebudową przedmiotowej drogi rozpoczęto w kwietniu 2022 r., a zakończono w maju 2022 r. Korytowanie drogi i wykonanie podbudowy z kruszywa zostało wykonane na zlecenie Spółki przez PHU. Natomiast, nawierzchnię bitumiczną wykonano na zlecenie MZD. Mieszkańcy Osiedla [...] wnieśli do protokołu kontroli, iż podczas niewielkich opadów deszczu woda zalewa drogi między budynkami wykonane z kostki betonowej. Pierwsze zalania dróg wystąpiły w czerwcu 2021 r. i sukcesywnie pojawiają się po opadach deszczu. K. B. - pełnomocnik Spółki, przedłożyła PINB w dniu 14 października 2022 r. pomiar kontrolny drogi wykonany przez uprawnionego geodetę, kopię projektu wykonawczego, kopię protokołu rokowań dot. warunków nabycia działki nr d, kopie faktur, kopię umowy zawartej między Spółką a PHU.

Postanowieniem z 14 listopada 2022 r., nr 102/22, PINB nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia do 31 stycznia 2023 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami wszystkich wykonanych robót budowlanych na działce nr a, obręb G., stanowiącej drogę - ul. [...] w O., z uwagi na wykonanie robót w sposób odmienny niż zaprojektowano.

MZD wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że obowiązek nałożony przez organ nadzoru nie powinien dotyczyć MZD, gdyż nie jest on inwestorem przedmiotowych robót. MZD zarzucił również, że ekspertyzie - w przypadku wykonania robót budowlanych - powinna podlegać jedynie ich jakość, a ekspertyza powinna odnosić się tylko do jakości robót, które zostały wykonane.

WINB, po rozpatrzeniu ww. zażalenia, wydał 29 maja 2023 r. postanowienie nr 49/II/2023, o charakterze reformatoryjnym co do zakresu wymaganej ekspertyzy technicznej, nie mniej jednak nałożył obowiązek jej sporządzenia na Spółkę i MZD. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że roboty budowlane były prowadzone w oparciu o przyjęte zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 upb, które obejmowało przebudowę drogi wewnętrznej. Dokumentacja projektowa dołączona do zgłoszenia została wykonana na zlecenie Spółki. Samo zgłoszenie do organu administracji architektoniczno-budowlanej również zostało dokonane przez Spółkę. Ponadto, na zlecenie Spółki wykonano roboty budowlane polegające na korytowaniu i wykonaniu warstwy podbudowy z kruszywa. Natomiast warstwę nawierzchni asfaltowej wykonano na zlecenie MZD, który sprawuje zarząd nad drogami publicznymi położonymi w granicach administracyjnych Miasta O. i drogami wewnętrznymi zlokalizowanymi na gruncie będącym własnością Gminy O. (§ 4 ust. 1 statutu MZD). MZD zlecił PHU wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu nawierzchni asfaltowej, które następnie zostały w dniu 16 maja 2022 r. odebrane przez przedstawiciela MZD. W konsekwencji, Skarżący wypełnił niektóre czynności przypisane inwestorowi określone w definicji robót budowlanych (art. 647 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.) [dalej: kc], co zdaniem WINB przesądza o tym, że również MZD przysługuje przymiot inwestora przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Żaden przepis prawa nie wskazuje, że inwestorem może być wyłącznie jeden podmiot. W konsekwencji może być nim wielość podmiotów. Mając powyższe na uwadze, w ocenie WINB, inwestorem powyższych robót budowlanych jest zarówno Spółka, jak i MZD. Wprawdzie sam proces budowlany został zaplanowany i zainicjowany przez Spółkę oraz część robót budowlanych wykonano na zlecenie tej spółki, jednakże nie przesądza to o tym, że Spółka jest wyłącznym inwestorem w niniejszej sprawie, bowiem część robót budowlanych było wykonywanych na zlecenie MZD, co przesądza o byciu inwestorem. Przechodząc do przesłanek, jakimi kierował się organ nadzoru przy wydawaniu postanowienia, WINB wyjaśnił, że postanowienie, wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 upb, ma dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ nadzoru. Przy czym, za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 upb muszą przemawiać wątpliwości uzasadnione, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. W sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 81c ust. 2 upb. PINB przed wydaniem objętego zażaleniem postanowienia przeprowadził kontrolę budowli drogi, jak również zapoznał się z projektem budowlanym przedłożonym przez pełnomocnika spółki. W wyniku powyższego ustalił, iż projektowany spadek poprzeczny drogi, powinien był wynosić 2,0% i na większym odcinku tejże drogi miał być odtworzony rów melioracyjny od strony gruntów ornych. Nawierzchnia drogi miała być wykonana z kostki betonowej drobnowymiarowej. Jezdnia miała być ograniczona krawężnikiem betonowym najazdowym o wymiarach 15x22x100 na ławie betonowej z oporem wyniesionym 3 cm wyżej od projektowanej nawierzchni jezdni oraz krawężnikiem betonowym o wym. 15x30x100 na ławie betonowej z oporem ułożonym na równi z projektowaną nawierzchnią jezdni. W trakcie przebudowy drogi miały również zostać przełożone istniejące zjazdy z kostki betonowej z dostosowaniem do projektowanej krawędzi jezdni drogi wewnętrznej. Zaprojektowano również budowę trzech przepustów żelbetowych Ø 500 o długości 10,00 m. W czasie kontroli ustalono, iż stan faktyczny w znacznym stopniu odbiega od projektowanego, bowiem nawierzchnię drogi wykonano z asfaltu, a spadek poprzeczny wynosi ok. 0,5% w kierunku gruntów rolnych. Jedynie w części, na wysokości budynków przy ul. [...] znajduje się rów, częściowo zasypany porośnięty roślinnością i drzewami. Na pozostałej długości brak jest zaprojektowanego odwodnienia drogi. Według informacji mieszkańców osiedla, przy opadach deszczu dochodzi do zalewania dróg pomiędzy budynkami oraz ich posesji. Zatem, zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane odmiennie niż zaprojektowano, a robót dotyczących odwodnienia drogi w sumie nie wykonano. Zgromadzone dowody nie dały jednoznacznej odpowiedzi w kwestii właściwego wykonania robót związanych z przebudową drogi, które w chwili obecnej mogą powodować nieodpowiednie odprowadzanie wody, co może mieć wpływ na zaburzenie stosunków wodnych i w konsekwencji - zalewanie sąsiadujących posesji. Działania poprzedzające nałożenie obowiązku, jak również wiedza, jaką dysponują pracownicy organów, nie pozwoliły na rozstrzygnięcie wspomnianych wątpliwości. Dlatego też, w ocenie Organu, zaistniała potrzeba ich wyjaśnienia w trybie przewidzianym w art. 81c ust. 2 upb. W związku z powyższym, jak stwierdził WINB, konieczne stało się nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, która wyjaśniałaby wątpliwości w zakresie jakości wykonanych robót oraz wskazałaby, w jaki sposób doprowadzić wykonane roboty do zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Na opisane wyżej postanowienie WINB, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu [dalej: WSA, Sąd] wniósł MZD, wskazując, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie PINB, wydane zostały z naruszeniami przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa], a mianowicie:

1) art. 81c ust. 2 upb, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu i:

a) nałożeniu na Skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w sytuacji, w której prawidłowo dokonana ocena całości materiału dowodowego pozwala przyjąć, że obowiązek ten powinien dotyczyć jedynie uczestnika postępowania, t.j. Spółki,

b) nieuzasadnionym przyjęciu, że:

- istnieją uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych przez Skarżącego robót budowlanych, w sytuacji, w której Organ nie wykazał przesłanek do takiego stwierdzenia, a przy tym, pomimo zaniechania próby dokonania własnych ustaleń w zakresie potencjalnych przyczyn, jakie mogą odpowiadać za powstawanie opisanych w postanowieniu zjawisk,

- wykonane przez Skarżącego roboty budowlane spowodowały lub mogą powodować negatywne skutki dla osób trzecich i ich nieruchomości,

c) sformułowaniu zakresu ekspertyzy technicznej:

- poprzez nadmierne i nieprecyzyjne zarazem określenie zakresu robót budowlanych, które powinna ona obejmować,

- poprzez nieuzasadnione określenie zakresu tzw. odniesienia, względem którego roboty budowlane mają zostać poddane analizie w ekspertyzie technicznej,

- poprzez nieuzasadnione określenie odnoszące się do zakresu rozwiązań i zaleceń, które ekspertyza techniczna winna zawierać,

d) nieprecyzyjnym i niedopuszczalnym określeniu uprawnień osoby mającej sporządzić ekspertyzę techniczną,

e) nieuzasadnionym przyjęciu, że jedynym dokumentem pozwalającym rozwiać uzasadnione wątpliwości organu nadzoru budowlanego, w zakresie jakości wykonanych robót budowlanych, jest wyłącznie ekspertyza techniczna, z pominięciem znaczenia oceny technicznej, jako dokumentu wystarczającego dla zakresu robót, które zostały wykonane;

2) art. 7 w zw. z art. 77 kpa, poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oparcie się na niepełnym materiale dowodowym oraz brak dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało wyprowadzeniem nieuzasadnionych wniosków i miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia;

3) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego postanowienia, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie;

4) art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i wydanie przez organ drugiej instancji nowego rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, pomimo tego, że - rozpatrując zażalenie - organ oparł się na niepełnym materiale dowodowym, zaniechał zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa, Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zarówno zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Ponadto Skarżący wniósł o:

1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zapisów wydrukowanych 20 sztuk fotografii, zapisów nagrań video 57 sztuk oraz fotografii 6 sztuk zdjęć - znajdujących się na płycie CD, załączonej do skargi, a obrazujących drogę wewnętrzną - ul. [...] w O. (m.in. na odcinku, w którym droga ta posiada nawierzchnię asfaltową wykonaną przez skarżącego) oraz poszczególne uliczki prostopadłe od tej drogi - na fakt, iż brak jest podstaw do twierdzenia przyjętego przez organy nadzoru budowlanego o istnieniu uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót wykonanych przez skarżącego oraz na fakt, że brak jest podstaw do formułowania przez organy twierdzeń, że roboty te mogą być przyczyną negatywnych skutków dla osób trzecich i ich nieruchomości;

2) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że zasadnicze przesłanki, jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, przedstawione zostały w jego uzasadnieniu i w chwili obecnej podtrzymuje stanowisko w nim zajęte. Dalej WINB podniósł, że w przedmiotowej sprawie warstwę nawierzchni asfaltowej wykonano na zlecenie MZD, który sprawuje zarząd nad drogami publicznymi położonymi w granicach administracyjnych Miasta O. i drogami wewnętrznymi zlokalizowanymi na gruncie będącym własnością Gminy O. (§ 4 ust. 1 statutu MZD), zatem - wobec wypełnienia niektórych czynności, czy też zadań przypisanych inwestorowi - należy uznać, że Skarżącemu przysługuje również przymiot inwestora. W odniesieniu do samej ekspertyzy technicznej, Organ zaznaczył, że stanowi ona główny dowód, mający wpływ na podjęcie dalszych, prawem przewidzianych, kroków przez organ nadzoru budowlanego. W sprawie nie wszczęto jeszcze postępowania administracyjnego, które w istocie, właśnie w zależności od treści przedmiotowej ekspertyzy, może okazać się zbędne. WINB nie zgodził się również z podniesionym przez Skarżącego zarzutem, dotyczącym braku unormowań w przepisach prawa odnośnie do warunków, jakie powinny spełniać drogi wewnętrzne. Jak stanowi § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. poz. 1518) [dalej: rozporządzenie], przepisy określone w dziale II oraz dziale III rozdziałach 9 i 10 stosuje się także do projektowania, budowy lub przebudowy drogowych obiektów inżynierskich w ramach dróg wewnętrznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa).

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 ppsa), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Skarga została rozpatrzona w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od ustalenia, kim jest inwestor w rozumieniu Prawa budowlanego oraz komu w sprawie przysługuje status inwestora. I tak, według z art. 17 upb: uczestnikami procesu budowlanego, w rozumieniu ustawy, są: 1) inwestor; 2) inspektor nadzoru inwestorskiego; 3) projektant; 4) kierownik budowy lub kierownik robót.

Inwestor jest jedynym uczestnikiem procesu budowlanego, który jest stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 upb) lub innych postępowań, dla których podstawę prawnomaterialną stanowią przepisy Prawa budowlanego. Ustawa posługuje się pojęciem "inwestor", jednak nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia. Z całokształtu przepisów obowiązującej ustawy wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli ani nie może funkcjonować budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, gdyż jedynie inwestor może złożyć wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie. Inwestor może być właścicielem nieruchomości, bądź może legitymować się innym tytułem o charakterze rzeczowym do nieruchomości, na której mają być prowadzone roboty budowlane, ale nie jest to wymagane. Musi mieć on jedynie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 upb). Inwestor jest uczestnikiem procesu budowlanego, do którego obowiązków należy zorganizowanie procesu budowy (art. 18 upb), w tym zapewnienie sporządzenia projektu budowlanego, uzyskanie pozwolenia na budowę oraz zorganizowanie wykonania i dokonania odbioru robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych i uprawnieniach budowlanych. Jest to osoba fizyczna albo prawna, bądź też jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej. Nie ma przy tym znaczenia, czy przedmiotem nakładów jest składnik majątku tej osoby, czy też osoby trzeciej (tak: Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2024, art. 17).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, podkreślając brak legalnej definicji "inwestora", że dla wyjaśnienia tego pojęcia istotny jest aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. Innymi słowy w charakterze inwestora występuje ten podmiot, bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógłby się rozpocząć, ani być kontynuowany. Inwestor jest bowiem organizatorem danego przedsięwzięcia budowlanego (wyrok NSA z 24 września 2020 r., sygn. akt I FSK 1214/19).

Na gruncie ustawy - Prawo budowlane, zwłaszcza w świetle art. 17 i art. 18, można stwierdzić, że przez inwestora należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną albo inną jednostkę organizacyjną, która inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, przeznacza odpowiednie środki na realizację tej działalności, wykonuje lub zapewnia wykonanie opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym w celu przygotowania danej budowy, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji albo przekazuje je podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania. Inwestor zatem jest organizatorem procesu budowlanego, a następnie staje się jego uczestnikiem. Należy przyjąć, że dla wykładni pojęcia "inwestor" istotny jest aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem byłby zawsze podmiot, bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógłby się rozpocząć ani być kontynuowany (wyrok WSA w Lublinie z 27 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 781/17).

Jak stanowi art. 647 kc: przez umowę o roboty budowlane wykonawca zobowiązuje się do oddania przewidzianego w umowie obiektu, wykonanego zgodnie z projektem i z zasadami wiedzy technicznej, a inwestor zobowiązuje się do dokonania wymaganych przez właściwe przepisy czynności związanych z przygotowaniem robót, w szczególności do przekazania terenu budowy i dostarczenia projektu, oraz do odebrania obiektu i zapłaty umówionego wynagrodzenia.

Pojęcie "inwestor" w prawie cywilnym jest interpretowane w ten sposób, że inwestor jest najważniejszym uczestnikiem procesu budowlanego, działającym jako strona umowy o roboty budowlane. Inwestorem jest osoba fizyczna lub prawna (lub inna forma organizacyjno-prawna) posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której prowadzone będą prace budowlane, i zapewniająca finansowanie planowanej inwestycji budowlanej. Na inwestorze spoczywa obowiązek zorganizowania procesu budowlanego przez zapewnienie opracowania projektów oraz wykonania i odbioru robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Inwestor może też umownie przenieść część swoich obowiązków, np. obowiązek opracowania projektów lub odbioru prac wykonawcy, na inny podmiot (D. Okolski (red.), Prawo rynku nieruchomości. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2024, komentarz do art. 647 kc).

Artykuł 647 kc zakłada, że oprócz dostarczenia projektu, inwestor zobowiązany jest do dokonania wymaganych przez właściwe przepisy czynności związanych z przygotowaniem robót, w szczególności do przekazania terenu budowy. Obowiązki te mają charakter wierzycielski, nie da się ich przeto egzekwować wbrew woli inwestora. Ponadto należy zważyć, że de lege lata inwestor nie musi dysponować szczególnym tytułem do nieruchomości, na której zleca wzniesienie obiektu, to nie zawsze będzie musiało dojść do przekazania terenu. Może bowiem budować na terenie wykonawcy. Treść pojęcia przekazanie może ponadto być różna w zależności od rodzaju umowy, w ramach której inwestor zleca wybudowanie od podstaw całego obiektu, albo też jej przedmiotem umowy mogą być tylko określone jej etapy. Należy przyjmować, że termin przekazanie powinien być interpretowany elastycznie, obejmując zarówno przypadki oddania terenu w gestię wykonawcy, ale także sytuacje, w których w istocie dochodzi do udostępnienia całości lub części gruntu, czyli zapewnienie dostępu do tzw. frontu robót oraz jego zaplecza (E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2023, art. 647).

Jak wynika z powyższego, pojęcie "inwestor" jest interpretowane na tle przepisów Prawa budowlanego oraz Kodeksu cywilnego w sposób zbieżny.

Według treści dokumentów, zawartych w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi, status inwestora, w zakresie przedsięwzięcia polegającego na przebudowie pasa drogowego drogi wewnętrznej Gminy O. (działka nr b, k.m. [...], obręb G.) na odcinku od ul. [...] do ul. [...], w zakresie wykonania jezdni, poboczy, oczyszczenia i niwelacji rowu, posiada Spółka, gdyż to ona zainicjowała proces budowlany, zleciła przygotowanie projektu wykonawczego, uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a inwestycja polegająca na przebudowie drogi była bezpośrednio związana z realizowaną przez Spółkę inwestycją w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Udział MZD w przebudowie drogi był incydentalny i polegał na zleceniu wykonania nawierzchni drogi i krawężników na gminnej działce nr b przez wykonawcę, tj. PHU, które to przedsiębiorstwo już zrealizowało część robót na wskazanej działce na rzecz inwestora, czyli Spółki.

W zaskarżonym postanowieniu Organ stwierdził, że na zlecenie Spółki wykonano roboty budowlane, polegające na korytowaniu i wykonaniu warstwy podbudowy z kruszywa. Natomiast warstwę nawierzchni asfaltowej wykonano na zlecenie MZD. Roboty budowlane, polegające na wykonaniu nawierzchni asfaltowej, zostały 16 maja 2022 r. odebrane przez przedstawiciela MZD. W konsekwencji, Skarżący wypełnił niektóre czynności przypisane inwestorowi, co zdaniem Organu przesądza o tym, że przysługuje mu również przymiot inwestora przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Żaden bowiem przepis prawa nie wskazuje, że inwestorem może być wyłącznie jeden podmiot.

Zdaniem Sądu, opisana konstatacja jest błędna w realiach rozpoznawanej sprawy. Status inwestora w procesie budowlanym polegającym na przebudowie drogi przysługuje Spółce. Ze względu jednak na ingerencję MZD i wykonanie niektórych elementów budowli drogi na działce nr b na zlecenie i koszt Miasta O., Skarżącego można uznać inwestora, ale tylko w zakresie sfinansowanych przez niego robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy nie usprawiedliwia jednak przypisania MZD statusu inwestora wraz ze Spółką, co do całej inwestycji polegającej na przebudowie drogi wewnętrznej. W konsekwencji, nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej mogłoby zostać sformułowane jedynie odrębnie w odniesieniu do Spółki i w odniesieniu do MZD.

Dodatkowo Sąd zauważa, że brak jest podstaw prawnych do angażowania środków publicznych, którymi gospodaruje MZD, jako jednostka organizacyjna gminy, w realizowanie obowiązku, który może być nałożony - w odpowiednim zakresie, co wyżej wyjaśniono - na Spółkę realizującą w swych aktywnościach interes prywatny. Ponadto Organ nakładając obowiązek przedłożenia ekspertyzy zastosował konstrukcję sui generis solidarności zobowiązanych. Rozwiązanie takie nie znajduje jednak podstawy prawnej, gdyż musiałoby wynikać jednoznacznie z określonego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, którego w sprawie brak, albo ze specyfiki podjętej czynności prawnej, co również w sprawie nie miało miejsca (porównaj art. 369 kc: zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej).

Na mocy art. 81c ust. 2 upb: organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego - dopisek Sądu), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Analiza cytowanego przepisu pozwala na stwierdzenie, że postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 upb ma charakter dowodowy i takim celom służy. Ma ono, ściślej rzecz ujmując, dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Zastrzeżenie, że postanowienie to może dostarczyć materiału dowodowego uzasadniającego podjęcie decyzji, jest konieczne, gdyż nie można wykluczyć, że mimo istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości, np. robót budowlanych lub stanu technicznego budynku, po dokonaniu oceny technicznej lub wykonaniu ekspertyzy okaże się, iż jakość ta nie jest na tyle zła, aby było uzasadnione podjęcie jakichś działań na podstawie przepisów ww. ustawy. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Ma zatem wyłącznie charakter dowodowy (wyroki NSA: z 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 681/11; z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2106/11; z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3179/14; z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 523/16; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1754/19). Dodać należy, że omawiane uregulowanie pozwala na pozyskanie informacji niezbędnych przy realizacji zadań, jakie spoczywają na wspomnianych w nim organach administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 upb muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć (wyrok NSA z 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1774/19). Przepis art. 81c ust. 2 upb daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc o charakterze kwalifikowanym. Przepis ten ma charakter szczególny, gdyż stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, a w związku z tym nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 upb, zobowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (wyroki NSA: z 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12; z 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2612/17; z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 751/18; z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 184/20; z sygn. akt 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 975/20). Zastosowanie tego przepisu powinno wynikać z okoliczności konkretnej sprawy, a organ powinien wykazać, że nałożenie obowiązku z niego wynikającego było uzasadnione w świetle tego przepisu (wyrok NSA z 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1308/18; wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3886/19). Wobec tego, przepis art. 81c ust. 2 upb, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego obiektu budowlanego, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 991/19). Zasygnalizować należy, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 81c ust. 2 upb, organ nie jest obowiązany do ustalania przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego, nie ma również obowiązku wskazywania w nim osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy. Sam fakt wydania postanowienia nie determinuje rodzaju procedury, w ramach której uzyskana tą drogą ekspertyza może być lub faktycznie będzie wykorzystana, nie determinuje również późniejszej kwestii rozliczeń pomiędzy właścicielem obiektu a sprawcą doprowadzenia go do niewłaściwego stanu technicznego (wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 68/19).

Pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, co do zasady, dysponują fachową wiedzą z dziedziny budownictwa i niejednokrotnie bez potrzeby odwoływania się do wiedzy ponadprzeciętnej z tej dziedziny mogą poczynić stosowne ustalenia i na ich podstawie wysnuć wnioski. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii specjalistycznej. Wydanie postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy możliwe jest wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wymagane są wiadomości specjalne, zachodzi uzasadniona potrzeba odwołania się do wiedzy osób posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedziny budownictwa i to odnoszących się do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Taka sytuacja zachodzi, gdy pomimo innych czynności podejmowanych w toku postępowania, przede wszystkim oględzin, pomiarów oraz analizy dokumentacji nie jest możliwe poczynienie ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej przez pracowników organu prowadzącego postępowanie, np. z uwagi na stopień skomplikowania sprawy, konieczność użycia specjalistycznych przyrządów, narzędzi pomiarowych, wykonania badań i porównań wymagających oceny zjawisk technicznych dotyczących obiektu budowlanego jako całości lub jego części. Nadto, zasadniczo, pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego posiadają wiedzę w zakresie zagadnień konstrukcyjno-budowlanych i architektury, w ograniczonym zaś stopniu wiedzę popartą odpowiednim wykształceniem technicznym i praktyką zawodową w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Skoro w prawie budowlanym wskazano kilka podmiotów, na które można nałożyć obowiązek przedłożenia oceny technicznej i jednocześnie nie określono kryteriów dokonania wyboru, należy przyjąć, że wybór ten nie jest dowolny, lecz zależy od okoliczności sprawy. Właściwy organ nie może korzystać z tej instytucji procesowej zupełnie dowolnie, z pominięciem przesłanek określonych w analizowanym przepisie (wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2079/20).

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy po wykonaniu opisanych wyżej robót budowlanych, PINB przeprowadził ich kontrolę i ujawnił nieprawidłowości, zasadnie Organ przyjął, że adresatem postanowienia z art. 81c ust. 2 upb powinien być inwestor. W tym zakresie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że WINB działał w sposób dowolny.

Problem jednak znajduje się w innym miejscu. Otóż organy nadzoru budowlanego obu instancji jednoznacznie stwierdziły, że inwestycja została zrealizowana niezgodnie z projektem i ocenę tę uzasadniły. Organ ustalił, iż projektowany spadek poprzeczny drogi, powinien był wynosić 2,0% i na większym odcinku tejże drogi miał być odtworzony rów melioracyjny od strony gruntów ornych. Nawierzchnia drogi miała być wykonana z kostki betonowej drobnowymiarowej. Jezdnia miała być ograniczona krawężnikiem betonowym najazdowym o wymiarach 15x22x100 na ławie betonowej z oporem wyniesionym 3 cm wyżej od projektowanej nawierzchni jezdni oraz krawężnikiem betonowym o wym. 15x30x100 na ławie betonowej z oporem ułożonym na równi z projektowaną nawierzchnią jezdni. W trakcie przebudowy drogi miały również zostać przełożone istniejące zjazdy z kostki betonowej z dostosowaniem do projektowanej krawędzi jezdni drogi wewnętrznej. Również zaprojektowano budowę trzech przepustów żelbetowych Ø 500 o długości 10,00 m. Natomiast w czasie kontroli ustalono, iż stan faktyczny w znacznym stopniu odbiega od projektowanego, bowiem nawierzchnię drogi wykonano z asfaltu, spadek poprzeczny wynosi ok 0,5% w kierunku gruntów rolnych. Jedynie w części, na wysokości budynków przy ul. [...] znajduje się rów, częściowo zasypany porośnięty roślinnością i drzewami. Na pozostałej długości brak jest zaprojektowanego odwodnienia drogi. Według informacji mieszkańców osiedla przy opadach deszczu dochodzi do zalewania dróg pomiędzy budynkami oraz ich posesji. Dowód z przeprowadzonej kontroli, jak również analiza dokumentacji projektowej, wskazują jednoznacznie, w ocenie Organu, że zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane odmiennie niż zaprojektowano, a robót dotyczących odwodnienia drogi w sumie nie wykonano. Ustalenia powyższe nie były kwestionowane przez Skarżącego.

Natomiast uzasadnienie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy jest sformułowane zwięźle. Organ stwierdził bowiem, że zgromadzone środki dowodowe nie dały jednoznacznej odpowiedzi w kwestii właściwego wykonania robót związanych z przebudową drogi, które w chwili obecnej mogą powodować nieodpowiednie odprowadzanie wody, co może mieć wpływ na zaburzenie stosunków wodnych i w konsekwencji zalewanie sąsiadujących posesji. Działania poprzedzające nałożenie obowiązku, jak również wiedza, jaką dysponują pracownicy organów, niestety nie pozwoliły na rozstrzygnięcie wspomnianych wątpliwości. Dlatego też zaistniała potrzeba ich wyjaśnienie w trybie przewidzianym w art. 81 c ust. 2 upb. W związku z powyższym, zdaniem Organu, zasadne jest nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, która wyjaśniałaby by wątpliwości w zakresie jakości wykonanych robót oraz wskazałaby w jaki sposób doprowadzić wykonane roboty do zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 upb, obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela. Dlatego też, zdaniem WINB, zasadnym jest nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, która uzupełni materiał dowodowy i pozwoli na zdiagnozowanie problemu zalewania gruntów sąsiednich oraz pomoże w wyeliminowaniu tego niekorzystnego zjawiska.

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jednoznacznie więc wskazuje, że powodem nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy było zalewanie gruntów sąsiednich, a więc - naruszenie stosunków wodnych, co nie powinno mieć miejsca. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego może nie dysponować wiedzą fachową. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zabrakło jednak wystarczającego i przekonującego opisu powiązania zaobserwowanego naruszenia stosunków wodnych z wątpliwościami co do jakości wykonania inwestycji w zakresie przebudowy drogi. Jeżeli Organ już samodzielnie ustalił, że roboty budowlane wykonano niezgodnie z projektem, to uzasadnienie obowiązku sporządzenia ekspertyzy tym bardziej powinno być sporządzone bardzo pieczołowicie, tak by adresat został przekonany o słuszności takich działań. Uzasadnienie postanowienia powinno czytelnie wyjaśniać, jakie konkretne wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego powstały i dlaczego organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości.

W wyroku z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2084/20, wydanym w sprawie, w której żądana przez PINB ekspertyza nie miała dotyczyć wprost robót budowlanych prowadzonych na działce (organ nie wyrażał co do nich wątpliwości), ale tego, czy ich efekt będzie miał wpływ na zagospodarowanie wód opadowych na działce, czy nie, NSA stwierdził, że wydanie postanowienia spowodowane było w istocie wynikiem "powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych". Rezultatem tych robót mogły bowiem być nieprawidłowości w odprowadzaniu wód opadowych. W sprawie tej zachodziły zatem uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych. W tej sytuacji dopuszczalne było podjęcie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 upb.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie jest wykluczone nakazanie sporządzenia ekspertyzy. Jednak rozstrzygnięcie takie wymaga rozbudowanego uzasadnienia, w którym Organ wykaże, że - pomimo dotychczasowych ustaleń co do niezgodności wykonanych robót budowlanych z projektem - nadal istnieją uzasadnione (a więc kwalifikowane) wątpliwości oraz konieczne jest przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy podmiotu posiadającego wiadomości specjalne, niedostępne organom nadzoru budowlanego, w zakresie oddziaływania analizowanej budowli drogi na gospodarkę wodną na działkach sąsiadujących z pasem drogowym. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie spełnia tych wymogów.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że - co do zasady - dopuszczalne jest nałożenie na MZD obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, ale tylko w ograniczonym zakresie, to jest odnoszącym się do robót budowlanych wykonanych na zlecenie MZD i przez niego sfinansowanych. Nieprawidłowe było zatem nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy na MZD i Spółkę wspólnie. Rozstrzygnięcie takie naruszało bowiem art. 81c ust. 2 upb w związku z art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie występują bowiem dwie strony, z których każda realizuje i dąży do ochrony swojego odrębnego interesu prawnego.

Dalej, Organ nie wykazał należycie, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, a wykonane przez Skarżącego roboty budowlane spowodowały lub mogą powodować negatywne skutki dla osób trzecich i ich nieruchomości, w stanie faktycznym, w którym PINB oraz WINB już stwierdziły samodzielnie wykonanie robót budowlanych niezgodnie z projektem. Tego rodzaju brak uzasadnienia narusza art. 81c ust. 2 upb w związku z art. 124 § 2 kpa, zgodnie z którym zaskarżalne postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W analizowanej przez Sąd sprawie, uzasadnienie powinno wyjaśniać, jakie wątpliwości co do robót budowlanych powstały, dlaczego organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości i z czego wywodzi związek naruszenia stosunków wodnych z uzasadnionymi wątpliwościami co do jakości wykonania inwestycji.

W ocenie Sądu, sformułowanie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej w ten sposób, że nakłada obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami robót budowlanych wykonanych na działce nr a (poprzednio działki: nr b, nr c, nr d); ekspertyza techniczna powinna obejmować wszystkie wykonane roboty budowlane, w tym także wykonane zjazdy z całej długości drogi ul. [...] na poszczególne uliczki Osiedla [...] - jest nieprecyzyjne. Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane były prowadzone przez Spółkę w roku 2017 i w roku 2022 (budowa zjazdów i związane z tym zajęcie pasa drogowego, przebudowa drogi), a także przez MZD w roku 2022 (wykonanie nawierzchni bitumicznej, krawężnika betonowego, regulacja studni). Z treści postanowienia nie wynika więc, w zakresie których robót budowlanych i wykonanych na jakich odcinkach ul. [...], ekspertyza ma być sporządzona. Podmiot zobowiązany nie może się tego domyślać i uzupełniać niejako treść postanowienia o treści w nim niezawarte. Jest to tym bardziej istotne, że z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż uzasadnione wątpliwości (sygnalizowane przez Organ) powstały w związku z inwestycją z roku 2022, polegającą na przebudowie drogi, a więc w zakresie robót budowlanych węższym niż ten, który wynika z orzeczenia zaskarżonego postanowienia. Takie sformułowanie treści nakazu, w powiązaniu z treścią jego uzasadnienia, narusza art. 81c ust. 2 upb w związku z art. 8 § 1 kpa (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej), a także art. 9 kpa (organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego).

Ponadto, Organ stwierdził, że ekspertyza powinna być sporządzona przez uprawnioną osobę, bez sprecyzowania przedmiotu kompetencji eksperta. Być może WINB miał na myśli podmiot posiadający wiadomości specjalne z zakresu budowy dróg, ale nigdzie tego nie wyartykułował. Tego rodzaju niedopowiedzenie może skutkować zamówieniem, sfinansowaniem i przedstawieniem PINB, przez podmiot zobowiązany, ekspertyzy technicznej nieodpowiadającej zakresowi uzasadnionych wątpliwości. W konsekwencji narazi to podmiot zobowiązany na zbędne wydatki, a organ nadzoru budowlanego nadal nie wyjaśni zaistniałych uzasadnionych wątpliwości. Takie sformułowanie treści nakazu narusza art. 81c ust. 2 upb w związku z art. 8 § 1 kpa, a także art. 9 kpa.

W ocenie Sądu, do Organu należała ocena, czy nakaz z art. 81c ust. 2 upb będzie dotyczył oceny technicznej czy ekspertyzy, jednak dokonany wybór powinien zostać umotywowany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozróżnienie pomiędzy ekspertyzą a oceną techniczną nie zostało zdefiniowane przez prawodawcę, pozostając w sferze wiedzy specjalistycznej. Wyłącznie dla zobrazowania tego zagadnienia, jako podstawę rozróżnienia oceny technicznej i ekspertyzy można przyjąć, że:

a) ocena techniczna to opracowanie dotyczące określonych zdarzeń, zjawisk lub procesów bez podawania przyczyn, ale z oceną zagrożeń i stanu elementów, konstrukcji lub całego obiektu, wykonywane w oparciu o te same zasady co sporządzanie projektów budowlanych;

b) ekspertyza techniczna to opracowanie zawierające dokumentację i ocenę zjawisk, zdarzeń i procesów zachodzących w czasie realizacji lub użytkowania obiektu budowlanego, którego zadaniem jest określenie aktualnego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, po zaistnieniu okoliczności wywołujących powstanie przemieszczeń, zarysowań, pęknięć, nadmiernych ugięć, itp.; na ogół obejmuje ona inwentaryzację uszkodzeń elementów konstrukcyjnych i ogólnobudowlanych, badania podłoża gruntowego, badania kontrolne podstawowych materiałów konstrukcyjnych, badania mechaniczno-strukturalne wbudowanych materiałów; zawiera także sprawdzającą analizę statyczną elementów i ustroju konstrukcyjnego, ocenę rozwiązań technologicznych w poszczególnych fazach realizacji obiektu, określa oraz podaje główne przyczyny uszkodzeń, proponuje zalecenia i wariantowe sposoby napraw oraz wzmocnień uszkodzonych elementów budynku i formułuje wnioski końcowe.

Istotnym rozgraniczeniem pomiędzy oceną techniczną a ekspertyzą techniczną jest to, że wykonywanie tej pierwszej opiera się na spodziewanym (projektowym) stanie elementów i konstrukcji, zaś tej drugiej - na rzeczywistym stanie materiałowo-konstrukcyjnym analizowanego obiektu.

Jak wynika z powyższego, WINB żądając przedłożenia ekspertyzy technicznej i wskazując, że ekspertyza powinna być sporządzona przez uprawnioną osobę, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - opracowanie powinno zawierać rozwiązania i zalecenia, w tym także dotyczące odwodnienia drogi, których wykonanie doprowadzi do zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, kierował się przesłankami podobnymi do wskazanych wyżej. Słusznie jednak Skarżący zarzucił, że Organ nie uzasadnił, dlaczego żąda ekspertyzy, a nie - oceny technicznej, której sporządzenie wymaga mniejszego nakładu pracy i jest mniej kosztowne. Takie sformułowanie treści nakazu narusza art. 81c ust. 2 upb w związku z art. 8 § 1 kpa, a także art. 9 kpa.

Zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 kpa (zasady: dochodzenia prawdy obiektywnej i kompletności materiału dowodowego), poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oparcie się na niepełnym materiale dowodowym oraz braku dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało wyprowadzeniem nieuzasadnionych wniosków i miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, jest nietrafny, gdyż to właśnie zaskarżone postanowienie miało na celu zgromadzenie materiału dowodowego, który będzie podlegał ocenie dokonanej przez organ nadzoru budowlanego. Wydanie tego postanowienia było spowodowane ujawnieniem nieprawidłowości, których przyczyny wymagają wyjaśnienia, oraz brakiem materiału dowodowego wystarczającego do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego odpowiednich działań.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i wydanie przez organ drugiej instancji nowego rozstrzygnięcia, co do istoty, pomimo, iż rozpatrując zażalenie, Organ oparł się na niepełnym materiale dowodowym, zaniechał zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż w niniejszej sprawie występuje tylko kwestia zasadności wydania postanowienia dowodowego z art. 81c ust. 2 upb. Nie występuje tu jeszcze problem badania zgromadzonego materiału dowodowego.

Wniosek dowodowy zawarty w skardze nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem dokumenty stanowiące załącznik do skargi nie mają znaczenia w niniejszej sprawie dotyczącej tylko zasadności wydania postanowienia z art. z art. 81c ust. 2 upb.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa) oraz przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), co skutkowało koniecznością jego uchylenia. Zatem rozstrzygnięto, jak w sentencji wyroku.