Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2120/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 487/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 stycznia 2022 r. nr SKO.GN/41.8/414/2021/17463 w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 487/22 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 27 stycznia 2022 r. nr SKO.GN/41.8/414/2021/17463 w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (powoływana dalej również jako "Spółka") we wniosku z 28 czerwca 2021 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta X. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w X. przy ul. [...], działka nr [1], obręb X., o pow. 0,1125 ha, stanowiącej własność Gminy Miejskiej X.

Prezydent Miasta X. postanowieniem z 26 października 2021 r. nr SM.6826.2.12.2021.A13 odmówił stronie wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, postanowieniem z 27 stycznia 2022 r. nr SKO.GN/41.8/414/2021/17463 utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Jak wyjaśnił organ II instancji, okolicznością bezsporną jest to, że 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem usługowym.

Ponadto, decyzją Prezydenta Miasta X. z 11 maja 2018 r. nr 321/18 Spółka otrzymała pozwolenie na budowę w zakresie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego na usługowo-mieszkalny. W piśmie z 4 lutego 2019 r. Spółka zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w X. o zakończeniu budowy. PINB w X. nie wniósł sprzeciwu od zawiadomienia.

Zdaniem SKO, nawet gdyby przyjąć korzystaną dla strony wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.u.w.", i uznać, że przepis ten dotyczy także przebudowy istniejącego 1 stycznia 2019 r. na danym gruncie budynku na cele mieszkaniowe i oddania do użytku tak przebudowanego budynku po 1 stycznia 2019 r., to i tak nie można uznać, że spełnione są wszystkie przesłanki z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w B. wniesioną na postanowienie SKO z 27 stycznia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, odnosząc się do instytucji tzw. "opóźnionego przekształcenia" (art. 13 ust. 1 u.p.p.), że zasady jej stosowania są takie same jakie wynikają z przepisów o przekształceniu na zasadach ogólnych. Różnica sprowadza się wyłącznie do daty przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, którą – w przypadku przekształcenia opóźnionego - jest data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Zatem, grunt musi być zabudowany budynkiem mieszkalnym, a zabudowa oceniana jest z punktu widzenia oddania budynków mieszkalnych do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.".

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym z urzędu lub na wniosek przez organ administracji publicznej, w trybie przepisów art. 217 – 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Sąd I instancji zaznaczył, że zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie.

Sąd I instancji wskazał, że nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność, że zgodnie z treścią zawiadomienia o zmianach w danych ewidencyjnych z 29 maja 2019 r., na przedmiotowej działce w 1991 r. został wybudowany budynek, który zarówno przed zmianą, jak i po niej posiada według KŚT przeznaczenie handlowo-usługowe. Bezsporną okolicznością jest także to, że budynek został przebudowany, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta X. z 11 maja 2018 r. nr 321/18 o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na usługowo mieszkalny. Podobnie, poza sporem jest okoliczność, że 13 lutego 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w X. wpłynęło zawiadomienie Spółki o zakończeniu robót, a organ nie wniósł sprzeciwu.

Zdaniem Sądu I instancji, spór dotyczy oceny prawnej powyższego stanu faktycznego i sprowadza się do tego, czy wypełnia on hipotezę normy prawnej wynikającej z art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości w prawo własności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość 1 stycznia 2019 r. nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym w rozumieniu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W tej bowiem dacie, na przedmiotowej nieruchomości posadowiony był budynek handlowo-usługowy, oddany do użytkowania w 1991 r. Przy tym, bez znaczenia jest powoływana przez skarżącą Spółkę okoliczność, że 13 lutego 2019 r. dokonano zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-handlowego na budynek usługowo-mieszkalny.

W ocenie Sądu I instancji, w art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. mowa jest o gruncie "zabudowanym na cele mieszkaniowe", tj. o gruncie, na którym wybudowano budynki służące celom mieszkaniowym. Posłużenie się tutaj pojęciem "zabudowania" należy odnosić do pierwotnego celu, w jakim zrealizowano daną zabudowę. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość jako "zabudowana" na cele handlowo-usługowe nie jest objęta zakresem tego przepisu. Ponadto, w dalszej części przepisu mowa jest o "oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania", które ma nastąpić po 1 stycznia 2019 r., co zdaniem Sądu I instancji wskazuje, że chodzi tutaj wyłącznie o budynki, które dotychczas nie zostały oddane do użytkowania.

Dalej, Sąd I instancji uznał, że w art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w.. mowa jest o sytuacji, w której na terenie określonej nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego "postawiono" budynek mieszkalny. W dacie 1 stycznia 2019 r. proces "stawiania" ma być jeszcze niezakończony, zaś oddanie do użytkowania "postawionego budynku mieszkalnego" ma nastąpić w okresie przypadającym po 1 stycznia 2019 r. Z kolei, inna jest sytuacja, gdy postawiony już wcześniej i oddany do użytkowania budynek handlowo-usługowy podlega przebudowie, jeszcze niezakończonej w dacie 1 stycznia 2019 r.

Jak wskazał Sąd I instancji, pojęcie przebudowy zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 7a P.b., zgodnie z którym przez pojęcie przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.

Zatem, zdaniem Sądu I instancji, z porównania omawianych tutaj pojęć wynika jednoznacznie, że czym innym jest "zabudowanie nieruchomości na cele mieszkaniowe", a czym innymi jest "zabudowanie nieruchomości na cele handlowo-usługowe", a następnie przebudowanie zabudowy handlowo-usługowej na cele mieszkaniowe. Wobec tych zasadniczych różnic, stosowanie instytucji opóźnionego przekształcenia także w odniesieniu do tej drugiej sytuacji dopuszczalne byłoby tylko wtedy, gdyby ustawodawca wprost przewidział to w treści art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. lub w innym przepisie tej ustawy. Tymczasem, w ustawie brak takiego wyraźnego wskazania, a ponadto, jak wynika z projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, nr druku 2673), zakresem opóźnionego przekształcenia objęte miały być wyłącznie sytuacje, w których wybudowano budynek mieszkalny, a nie sytuacje, w której doszło do przebudowy na budynek mieszkalny istniejącego wcześniej i oddanego do użytkowania budynku o innej funkcji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 13 u.p.p.u.w. przez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania do budynków, co do których przeprowadzono zmianę sposobu użytkowania.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dla dopuszczalności zastosowania mechanizmu opóźnionego przekształcenia, nie ma znaczenia stan faktyczny nieruchomości 1 stycznia 2019 r. Istotne jest natomiast, aby w dniu oddania budynku do użytkowania, grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. Ta przesłanka została przez Spółkę spełniona.

Jednocześnie, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w art. 13 u.p.p.u.w. nie ma zastrzeżenia, że wcześniej grunt ten nie mógł być zabudowany w ogóle ani że wskazana konstrukcja prawa dotyczy tylko budynków nowo budowanych. Co więcej, wskazany przepis nie wyłącza sytuacji, w których nastąpiła zmiana użytkowania budynku, ponieważ takie zastrzeżenie nie jest zawarte w ustawie. Brak takiego zastrzeżenia oznacza, że organ nie ma uprawnienia, aby takie ograniczenie stosować. W konsekwencji, nieruchomość będąca przedmiotem wniosku w dniu 1 stycznia 2019 r. mogła być zarówno niezabudowana, jak i zabudowana budynkiem niemieszkalnym, bądź zabudowana w inny sposób.

Dlatego też, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, nieprawidłowy jest pogląd Prezydenta Miasta X., że fakt pierwotnego zabudowania nieruchomości budynkiem handlowo-usługowym eliminuje możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W takim bowiem przypadku przepis art. 13 u.p.p.u.w. miałby zastosowanie tylko do wąskiej kategorii nieruchomości, które 1 stycznia 2019 r. były zabudowane budynkami mieszkalnymi, które to budynki nie były wówczas oddane do użytkowania, i tylko ta czynność powodowała opóźnienie przekształcenia.

Jak wyjaśniła wnosząca skargę kasacyjną, kluczowe znaczenie w sprawie ma więc fakt zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku z budynku usługowo-handlowego na budynek usługowo-mieszkalny, ponieważ to zdarzenie, do którego doszło po 1 stycznia 2019 r., warunkowało zastosowanie przepisu art. 13 cyt. ustawy.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie można odnosić terminu zabudowania do pierwotnego charakteru zabudowania nieruchomości, ponieważ mógł on ulec zmianie, a ustawa nie zakazuje opóźnionego przekształcenia nieruchomości, jeżeli charakter użytkowy posadowionych na nich budynków uległ zmianie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podkreśliło, że akceptuje zaskarżony wyrok. SKO zaznaczyło, że w skardze kasacyjnej nie podano jednostki redakcyjnej przepisu art. 13 u.p.p.u.w. Formułując zarzut pominięto też istotne dla oceny prawnej przesłanki, określone w ust. 1 tego przepisu.

W dacie oddania do użytkowania na cele mieszkaniowe (w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w.) budynku zlokalizowanego na nieruchomości, nieruchomość ta nie była zabudowana, jak tego wymaga art. 13 ust. 1 tej ustawy, wyłącznie budynkami 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Nie można przyjąć za prawidłową wykładnię prawa materialnego stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przy czym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.p.u.w. podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - odpowiednio przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w.). Ponadto w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia (art. 4 ust. 4 u.p.p.u.w.).

Wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności, w trybie przepisów u.p.p.u.w., jest możliwe w przypadku, gdy dana nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe. Zgodnie zaś art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Ustawodawca przewidział także specjalny mechanizm, tzw. "opóźnione przekształcenie", który zakłada przekształcenie z mocy prawa nieruchomości, które w dniu 1 stycznia 2019 r. nie były jeszcze zabudowane na cele mieszkaniowe, a tego typu zabudowa została ukończona dopiero po tej dacie. W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, nr druku 2673, https://www.sejm.gov.pl) wskazano, że aby należycie wypełnić cel ustawy, polegający na wyeliminowaniu użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe, w tym w szczególności współużytkowania wieczystego, które generuje liczne problemy, zaproponowano szczególną regulację tzw. "opóźnionego" przekształcenia.

Ostatecznie mechanizm ten znalazł się w art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w., zgodnie z którym jeżeli po 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. W takim wypadku – stosownie do art. 13 ust. 2 u.p.p.u.w. właściwy organ wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku.

Zasady stosowania przepisu art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. są takie jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, jedyną różnicą jest data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, którą jest data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania (Sanakiewicz Łukasz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, publ. LEX/el. 2023, dostęp 14 marca 2024 r.).

Podstawową przesłanką opóźnionego przekształcenia jest oddanie do użytkowania budynku mieszkalnego na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym. Cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, nie ma przy tym znaczenia dla objęcia nieruchomości tym mechanizmem (M. Gdesz, Mechanizm opóźnionego przekształcenia użytkowania wieczystego, Samorząd Terytorialny 1-2/2021, s. 114). Warunkiem opóźnionego przekształcenia jest oddanie do użytkowania budynku mieszkalnego wzniesionego zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy.

Analiza art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. pozwala na stwierdzenie, że stan nieruchomości, prawny i faktyczny, tj. sposób zabudowania nieruchomości na dzień 1 stycznia 2019 r., nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności przekształcenia. Istotne jest, aby w dniu oddania budynku do użytkowania grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. Nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy mogła być zarówno zabudowana, jak i niezabudowana budynkiem mieszkalnym. Reasumując, brak jest jakiejkolwiek cezury czasowej dla stosowania mechanizmu opóźnionego przekształcenia (tamże, s. 115).

Cezura czasowa "z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania" statuowana w art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. implicite łączy nierozerwalnie ze sobą skutek w postaci "prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności" z jego przyczyną (hipotezą), czyli "na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W konsekwencji powyższego analiza art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. prowadzi do wniosku, że przesłanka (przyczyna) przekształcenia, tj. zabudowa gruntu na cele mieszkaniowe ma zaistnieć z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, a nie retrospekcyjnie, tj. 1 stycznia 2019 r. Odmienna interpretacja, prezentowana przez organy i Sąd I instancji, prowadzi do rozerwania koherencji czasowej pomiędzy hipotezą, a dyspozycją rzeczonego artykułu, ze szkodą dla jego normatywnego celu i funkcji, wywiedzionego wprost z jego artykulacji werbalnej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/ Ol 501/22 i 505/22).

Taka interpretacja powołanego przepisu jest też zgodna z intencją ustawodawcy, wynikającą z uzasadnienia do projektu ustawy, w którym wskazano, że dla gruntów, które po dniu 1 stycznia 2019 r. zostaną zabudowane budynkami wielorodzinnymi lun jednorodzinnymi momentem przekształcenia praw byłoby oddanie budynku do użytku (...). Ponadto wskazano tam, że jednym z celów ustawodawcy było zakończenie praktyki periodycznego uchwalania kolejnych ustaw przekształcających prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Przyjęcie zaś wykładni zaprezentowanej przez organy administracji i Sąd I instancji, w perspektywie kilku lat, doprowadziłoby do sytuacji, w której część budynków mieszkalnych byłaby posadowiona na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym, co ponownie generowałoby takie same problemy, jakie spowodowały podjęcie inicjatywy legislacyjnej, zakończonej uchwaleniem u.p.p.u.w

Należy zwrócić uwagę, że gdyby przedmiotowy grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w dniu 1 stycznia 2019 r., to przekształcenie prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności nastąpiłoby z mocy art. 1 u.p.p.u.w. W takim wypadku art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. w ogóle nie miałby zastosowania. Ponadto literalne odczytywanie art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. prowadzi do wewnętrznej sprzeczności. Z jednej strony bowiem przepis wprowadza warunek zabudowania gruntu, czyli istnienia zabudowy mieszkaniowej na gruncie na dzień 1 stycznia 2019 r., z drugiej zaś – stanowi o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, czyli obiektu, który na dzień 1 stycznia 2019 r. może w ogóle nie istnieć. Na niefortunną redakcję art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. zwrócili uwagę w również M. Gdesz i Ł. Sanakiewicz w cytowanych powyżej publikacjach.

W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. należy odczytywać w taki sposób, że jeżeli grunt będący w użytkowaniu wieczystym, zostanie zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, to niezależnie od daty, w jakiej to zabudowanie nastąpi, spełniony zostanie warunek niezbędny do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności. W takim wypadku jednak skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpi dopiero z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania.

Jak była o tym mowa, przekształcenie w ramach omawianego mechanizmu nie następuje z dniem 1 stycznia 2019 r., jak wskazano w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., a "z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania". W zakresie znaczenia tego określenia ustawodawca odsyła do przepisów ustawy - Prawo budowlane.

W cyt. komentarzu, Ł. Sanakiewicz zwraca uwagę, że w przepisach ustawy – Prawo budowlane ustawodawca, poza art. 6, nie posługuje się pojęciem "oddania do użytkowania" budynku lub innego obiektu budowlanego. Wydaje się zatem, że ustawodawca w tych przepisach zastosował pewien skrót myślowy, w którym chodziło o dopełnienie odpowiednich procedur umożliwiających przystąpienie do faktycznego użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. W tym zakresie, w odniesieniu do nowo wybudowanych obiektów, ustawodawca przewidział dwa rozwiązania, mianowicie dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 P.b. oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadkach określonych w art. 55 ww. ustawy. W odniesieniu natomiast do istniejących obiektów ustawodawca przewidział możliwość zmiany sposobu ich użytkowania na podstawie art. 71 P.b. Ustawodawca odrębnie potraktował także decyzję o legalizacji wydawaną w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, która zgodnie z art. 49i ust. 2 P.b. także stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego.

W odniesieniu do dwóch pierwszych ze wskazanych powyżej rozwiązań co do zasady nie ma wątpliwości, że mieszczą się w zakresie użytego przez ustawodawcę określenia "oddania do użytkowania" (dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). W odniesieniu natomiast do zmiany sposobu użytkowania można spotkać się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych z przeciwnym stanowiskiem (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 351/20, czy wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 180/21).

Mając na uwadze okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy omówienia szerszego wymaga przypadek uregulowany w art. 71 P.b., tj. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Koniecznym załącznikiem do zgłoszenia jest zaświadczenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sama zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Podobnie jak w przypadku pozwolenia na użytkowanie, organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu przed upływem tego terminu wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Data upływu termin na wniesienie sprzeciwu, względnie data wydania zaświadczenia – to data przekształcenia (M. Gdesz, tamże, s. 117).

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna doprowadzić także do ujawnienia tego sposobu w operacie ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 22 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez wskazanie odpowiedniej kategorii obiektu budowlanego, zgodnej z określonym na podstawie powyższych rozwiązań, sposobem jego użytkowania. Organy administracji publicznej właściwe w tego typu sprawach są bowiem zobowiązane do przekazania staroście prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków zarówno ostatecznych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. j ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), jak i odpisów zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. j ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), a sama aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w takich przypadkach w drodze czynności materialno-technicznej (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d i f ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Wszystkie opisane wyżej mechanizmy prowadzą tym samym do tego, że dany budynek spełnia przewidziane prawem wymagania, w szczególności z punktu widzenia ustaleń planistycznych oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i możliwym jest przystąpienie do użytkowania takiego obiektu budowlanego w sposób zgodny z prawem (Ł. Sanakiewicz, tamże).

W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, czy w dniu 1 stycznia 2019 r. przedmiotowy grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., a jedynie to, czy grunt, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, był zabudowany na cele mieszkaniowe w dacie oddania budynku mieszkalnego do użytku. O ile warunek ten został spełniony, to prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności z mocy prawa.

Indyferentne są zatem dla wyniku sprawy wskazywane przez Sąd I instancji okoliczności dotyczące pierwotnego celu, w jakim zrealizowano daną zabudowę, czy oddania do użytkowania budynku, który dotychczas nie został oddany do użytkowania. Innymi słowy, nie ma znaczenia okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość była w przeszłości "zabudowana" na cele handlowo-usługowe, czy okoliczność, że przed 1 stycznia 2019 r. była oddana do użytkowania na inny cel.

Zasadny okazał się więc zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. przez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania do budynków, co do których przeprowadzono zmianę sposobu użytkowania. Wytknięta w odpowiedzi na skargę kasacyjną niedokładność w jego zredagowaniu nie mogła skutkować brakiem możliwości rozpoznania tego zarzutu, skoro analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwalała ustalenie granic skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Jako konsekwencja przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia prawa materialnego wytyczony został kierunek i zakres przeprowadzonego przez organy administracyjne postępowania dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika więc, że Sąd I instancji poprzestał wyłącznie na kwestii oceny prawnej czy niesporny stan faktyczny wypełnia hipotezę normy prawnej wynikającej z art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w., z zatem na odniesieniu się do sposobu rozumienia tej normy prawnej. Odmienna ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie powoduje, że aktualizuje się konieczność dokonania oceny ustaleń stanu faktycznego w zakresie spełnienia przesłanki gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe wynikającej z art. 1 ust. 2 i art. 1a u.p.p.u.w., w kontekście wiążącej wykładni prawa zawartej w niniejszym wyroku (art. 190 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w postępowaniu kasacyjnym przeprowadzić kontroli zasadności odmowy wydania zaświadczenia o odmowie potwierdzenia przekształcenia w wyżej przedstawionym istotnym zakresie, ponieważ stanowiłoby to zastępowanie Sądu I instancji, a więc faktyczne pozbawienie obu stron realnego prawa do dwuinstancyjnego postępowania przed sądami administracyjnymi. W celu szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy konieczne będzie zatem ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł. Na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonej opłaty za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem I instancji (240 zł) oraz kwota opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).