Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2456/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisja Uwłaszczeniowej z dnia 21 września 2023 r. nr KKU-252/22 w przedmiocie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 21 września 2023 r., nr KKU-252/22, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "KKU", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] uchyliła decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 5 grudnia 2022 r., nr SN-VI.7532.1.896.2017.2 i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0.0780 ha, jednostka ewidencyjna Miasto [...], obręb [...], arkusz mapy 5, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu V Wydział Ksiąg Wieczystych.

Decyzja KKU została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Pismem z 18 października 2017 r. Urząd Miasta [...] Wydział Gospodarki Nieruchomościami wystąpił do organu I instancji o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji z mocy prawa nieruchomości położonej w [...] opisanej szczegółowo jak wyżej.

Wojewoda Wielkopolski ww. decyzją z 29 sierpnia 2022 r. - na podstawie art. 18 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), dalej "ustawa" - odmówił stwierdzenia nabycia nieodpłatnie, z mocy prawa, przez Miasto [...], z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności wyżej oznaczonej nieruchomości uznając, że z materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość ta, w dniu 27 maja 1990 r., należała do przedsiębiorstwa państwowego - Polskich Kolei Państwowych i zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, nie podlegała komunalizacji.

Miasto [...] wniosło odwołanie od powyższej decyzji.

KKU nie podzielając stanowiska Wojewody, powołaną na wstępie decyzją z 21 września 2023 r., uchyliła decyzję organu I instancji i wydała rozstrzygnięcie jak wyżej. Wojewoda wskazał, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy jednoznacznie wynika, iż przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do; rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ I instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do’’. "Należenie" jest kategorią prawną, odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych.

KKU wskazało, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r., sygn. I OSK 2103/18 stwierdzono, że w jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, NSA przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych". KKU wskazało, że z treści uchwał wynika jednoznacznie, iż nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa państwowego nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy brak jest natomiast dokumentów potwierdzających istnienie powyższego - według stanu na dzień 27 maja 1990 r. - i nie wynika z nich jednoznacznie, ażeby w formie prawem przewidzianej, według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem KKU prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa.

Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09, przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 wrześnią 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP, stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo PKP własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie PKP następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14 (nie publ).

Jednocześnie, jak wskazał NSA, w wyroku z 4 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1432/18 "(...) Ustawa o kolejach przyznała jedynie Polskim Kolejom Państwowym uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie PKP po zmianach. Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r., o kolejach nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało, mienie, jako część wydzielona z mienią ogólnonarodowego w postaci, środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte, po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie Polskim Kolejom Państwowym jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo Polskim Kolejom Państwowym do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. W konsekwencji powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały Polskie Koleje Państwowe, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. (w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli, jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została PKP oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz PKP innego prawa rzeczowego (...)".

Wobec powyższego, w ocenie KKU, PKP nie legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do spornej nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję KKU z 21 września 2023 r. wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "skarżąca"), zarzucając:

I.

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.:

a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (KPA), art. 77 § 1 KPA w zw. art. 80 KPA poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na skutek niezebrania oraz nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie:

– faktu istnienia i treści aktu notarialnego nr Rep. A [...] nr [...] z 10 kwietnia 1970 r., na mocy którego Skarb Państwa - Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Poznaniu nabył prawo własności nieruchomości obejmującej przedmiotową działkę nr [...] od osoby fizycznej J. P.,

– treści księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu Wydział V Cywilny, z której wynika, iż Skarb Państwa - Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Poznaniu nabył prawo własności przedmiotowej działki nr [...] w dniu 10 kwietnia 1970 r., był nim w dniu 27 maja 1990 r. i nadal widnieje w niej jako właściciel;

b) art. 107 § 1 pkt 6 KPA i art. 107 § 3 KPA poprzez brak wskazania okoliczności faktycznych i prawnych przemawiających za ustaleniem, iż sporna nieruchomość spełniała przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ("ustawa komunalizacyjna") a w szczególności poprzez brak wskazania jakie zdaniem KKU, atrybuty władztwa właścicielskiego (dominium) spełniała gmina, na podstawie których KKU uznało, iż sporna nieruchomość w dniu 27 mają 1990r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej, albowiem za takowe nie można uznać twierdzenia, iż: "w aktach sprawy brak jest natomiast dokumentów potwierdzających istnienie powyższego według stanu na dzień 27 maja 1990 r. i nie wynika z nich jednoznacznie, ażeby w formie prawem przewidzianej, według stanu na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP";

c) art. 75 KPA w zw. z 18 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, poprzez przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania tytułu prawnego Skarżącej do spornej nieruchomości jest dowód z dokumentu w postaci decyzji o oddaniu w zarząd i przyjęcie tym samym obowiązywania legalnej teorii dowodów, co stało się przyczyną uznania, że Skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 8 w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ("ustawa o gospodarce gruntami) i art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990r. polegające na przyjęciu, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała"' do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albowiem, jak przyjął organ, terenowe organy administracji państwowej zarządzały sporną nieruchomością jako nie oddaną w zarząd lub użytkowanie innej jednostce. Tymczasem z dokumentów zebranych w sprawie tj. aktu notarialnego z 10 kwietnia 1970 r. i odpisu pełnego księgi wieczystej nr KW [...] jasno wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, tj. poprzednika prawnego Skarżącej. Art. 38 ust. 2 Ustawy o gospodarce gruntami wskazuje jako podstawę uzyskania w zarząd gruntu państwowego także inną umowę o nabyciu nieruchomości. Z kolei art. 8 ust. 3 tejże ustawy w pierwotnym brzmieniu, a zatem na dzień 1 sierpnia 1985 r., przewidywał, że nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Jak wynika w z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: I OSK 194/22, I OSK 2582/17, I OSK1994/20, I OSK 1139/17) takie ukształtowanie treści powyższych przepisów pozwala na przyjęcie, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie ustawy. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że ustawa uregulowała sytuację prawną podmiotów, które nabyły uprzednio grunty pierwotnie niestanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa.

II.

Jako zarzuty ewentualne, na wypadek gdyby Sąd uznał niezasadność zarzutu I. 2) podniesionego powyżej, skarżący podniósł zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 8 i 14 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (w brzmieniu obowiązującym na datę zawarcia aktu notarialnego z 10 kwietnia 1970 r.) w zw. z § 3 ust. 1, 2 i 3 uchwały Nr 189 Rady Ministrów z dnia 26 maja 1961 r. w sprawie nadania statutu przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" (dalej: Statut) (w brzmieniu obowiązującym na datę zawarcia aktu notarialnego z dnia 10 kwietnia 1970 r.) w zw. z art. 87 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez przyjęcie, iż Skarżąca nie nabyła prawa zarządu, w szczególności na podstawie dokumentu, gdy tymczasem Skarżąca nabyła to prawo na podstawie umowy z 10 kwietnia 1970 r. zawartej w trybie przepisów o wywłaszczeniu, mając na uwadze fakt, iż zgodnie z ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - jej art. 8 oraz § 3 ust. 1, 2 i 3 Statutu, poprzednik prawny Skarżącej nabył prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie w myśl art. 87 ustawy o gospodarce gruntami prawo zarządu, przy czym prawa tego do dnia 27 maja 1990 r. nie został pozbawiony;

ewentualnie:

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 i art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. poprzez uznanie, że sporna nieruchomość nie została oddana w zarząd i użytkowanie Skarżącej, albowiem mogło to odbyć się wyłącznie w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej, pomimo, że wymóg taki nie został ustanowiony w art. 6 ustawy o gospodarce o gospodarce gruntami, a obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r. art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami odnosi się do nadania prawa zarządu w drodze decyzji, powstającego po wejściu w życie tej ustawy, natomiast nie odnosi się do zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości, które powstało przed wejściem w życie tej ustawy, tymczasem z ustalonego stanu faktycznego wynika, że sporna nieruchomość była w zarządzie i użytkowaniu Skarżącej i jej poprzednika prawnego od dnia 10 kwietnia 1970 r.

III. Jako zarzuty ewentualne, na wypadek gdyby Sąd uznał niezasadność zarzutów II podniesionych w punkcie powyżej, skarżący podniósł zarzut:

– naruszenia prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 pkt 1) ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 1. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, że sporna nieruchomość nie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i jako taka podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy komunalizacyjnej podczas, gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż znajduje się na niej część linii kolejowej (nasyp oraz infrastruktura sieciowa) o znaczeniu państwowym, i tym samym nieruchomość ta służy wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli skarga jest niezasadna.

W wyniku postępowania administracyjnego zakończonego zakwestionowaną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 21 września 2023 r. stwierdzono, że Miasto [...] nabyło z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własność nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako jednostka ewidencyjna Miasto [...], obręb [...], arkusz mapy 5, działka nr [...] o powierzchni 0.0780 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, V Wydział Ksiąg Wieczystych.

Powyższe nabycie nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym pod infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 (przywoływanej przez KKU) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).

Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że sporna nieruchomość (działka nr [...]) stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. własność Skarb Państwa albowiem jak wynika z umowy sprzedaży z 10 kwietnia 1970 r. została nabyta (wraz z działką nr [...] i [...]) od osoby fizycznej na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Poznaniu. Nabycie to nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Powyższe potwierdza protokół badania księgi wieczystej nr [...] oraz karta inwentaryzacyjna nieruchomości [...].

W takim stanie faktycznym PKP S.A. podnosi (pismo z 12 marca 2021 r.), że działka nr [...] została zakupiona przez PKP ww. aktem notarialnym i on stanowi podstawę do legitymowania się przez PKP (na dzień 27 maja 1990 r.) tytułem prawnym do omawianej działki.

Sąd w składzie orzekającym powyższego stanowiska nie podziela.

Otóż wyjaśnić należy, że ww. umowa z 10 kwietnia 1970 r. została zawarta w czasie obowiązywania ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zgodnie z art. 38 tej ustawy tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Ustawa weszła w życie 22 października 1961 r., wobec czego umowa zawarta 10 kwietnia 1970 r. nie mogła być objęta dyspozycją art. 38 ustawy z 14 lipca 1961 r. W dacie zawierania umowy obowiązywał przepis art. 10 ust. 1 tej ustawy, który stanowił, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. Skarżąca takiej decyzji nie przedstawiła. Użytkowanie, z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Aby takie przekształcenie nastąpiło, to musiało istnieć wcześniej prawo użytkowania.

Podkreślić należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. KKU prawidłowo wskazało, że stosownie do art. 38 powołanej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone zostało stanowisko, iż istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05; wyrok z 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09). Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Wobec więc braku wykazania się przez PKP S.A. dokumentem potwierdzającym prawo zarządu swego poprzednika prawnego oraz brakiem ustalenia tego rodzaju dowodów w postępowaniu administracyjnym, trafnie wskazała KKU, że sporne mienie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skoro przedmiotowy grunt był 27 maja 1990 r. w faktycznej dyspozycji PKP, a więc w grę nie wchodziło władanie gruntem w sensie prawnym przez inne podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, to wówczas działało domniemanie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazujące, że grunt państwowy jest zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej. Takimi organami w zakresie gospodarki gruntami do 27 maja 1990 r. były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego.

W niniejszej sprawie nie miał także zastosowania art. 11 ustawy wskazujący przeszkodę do komunalizacji, ponieważ przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione w wykazie przedsiębiorstw zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy". Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.

Natomiast, w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. PKP chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę.

Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym np.: wyrok NSA z 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2200/22, z 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2199/22

W konsekwencji Sąd nie podzielił argumentów skargi. Zaskarżona decyzja KKU nie narusza bowiem w sposób istotny przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji KKU z obrotu prawnego. Organ odwoławczy dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie sprawy rację ma więc organ odwoławczy formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji z mocy prawa.

Mając powyższych na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.