Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 433/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi R. N. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta M. Oddziału Straży Granicznej z dnia [....] listopada 2023 r. nr [....]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego R. N. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej (zwany dalej także organem odwoławczym) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) dalej K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (zwanego dalej także organem I instancji) z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kmdr. por. rez. SG R. N. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] września 2023 r. R. N. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w G. z wnioskiem o wydanie zaświadczeń uprawniających go do podwyższenia emerytury z tytułu pełnienia w okresie od dnia 29 grudnia 2003 roku do dnia 4 maja 2023 roku służby w Straży Granicznej:

w fizycznym zwalczaniu terroryzmu tj. na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej;

- w charakterze nurka tj. na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia.

Sprawa wydania dla funkcjonariusza zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w Straży Granicznej w okresie od dnia 29 grudnia 2003 r. do dnia 4 maja 2023 r. w charakterze nurka tj. na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. rozpatrywana była w ramach odrębnego postępowania i zakończona przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej odrębnym rozstrzygnięciem.

Ponadto, w wyniku rozpoznania wcześniejszego wniosku funkcjonariusza w dniu [...] września 2023 r. Komendant [...] Oddziału SG wydał postanowienie nr [...], którym odmówił kmdr por. rez. SG R. N. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego w okresie od dnia 2 października 2019 roku do dnia 4 maja 2023 roku służby w Wydziale Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału Straży Granicznej w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. W dniu 13 października 2023 r. funkcjonariusz wniósł do Komendanta Głównego Straży Granicznej zażalenie od ww. postanowienia, które do dnia wydania postanowienia w niniejszej sprawie nie zostało rozpatrzone.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 1, art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 K.p.a. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił kmdr por. rez. SG R. N. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego w okresie od dnia 29 grudnia 2003 roku do dnia 4 maja 2023 roku służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 % za każdy rok służby, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U z 2020 roku poz. 1611) i rozporządzeń wydanych przed tą datą.

W uzasadnieniu postanowienia organ wymienił stanowiska jakie zajmował wnioskodawca we wskazanym okresie. Podał, że w ramach podjętego postępowania wyjaśniającego zwrócono się o informacje do Dyrektora Biura Ochrony Informacji Komendy Głównej Straży Granicznej, Zastępcy Dyrektora Biura Ochrony Informacji Komendy Głównej Straży Granicznej - Kierownika Archiwum Straży Granicznej z siedzibą w S., Komendanta K. Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału SG.

Z informacji przekazanych przez Dyrektora Biura Ochrony Informacji Komendy Głównej SG w piśmie z dnia [...] września 2023 r. wynikało, iż w zasobie Archiwum Zakładowego WOD BOI KGSG nie stwierdzono dokumentacji, która mogłaby potwierdzić spełnienie przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W wyniku analizy ewidencji spisów akt przekazanych z Zarządu Zabezpieczenia Działań SG, stwierdzono, że dokumentacja z lat 2007-2008 (w ilości 1 teczka), nr teczki według rejestru teczek 14/09 "Dokumentacja dotycząca działań specjalnych [...] Wydziału Zabezpieczenia Działań ZZD w [...]" za okres od 25.07.2007 r. do 11.12.2008 r. na 170 ark., została przekazana do archiwum zakładowego na podstawie spisu akt przekazanych [...] poz. 9 z dn. 02.09.2009 r. Przedmiotowa dokumentacja została zniszczona w myśl ówcześnie obowiązujących przepisów tj.: Zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zasad i trybu postępowania z materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną w Straży Granicznej oraz Decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2010 r., w sprawie wprowadzenia jednolitego rzeczowego wykazu akt w Straży Granicznej. Przekazano również informację, że Archiwum Zakładowe Wydziału Ochrony Dokumentacji Biura Ochrony Informacji Komendy Głównej Straży Granicznej nie posiada innej dokumentacji, na podstawie której można zbadać przebieg służby kmdr por. rez. SG R. N., pod kątem pełnienia przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia.

Archiwum SG z siedzibą w Szczecnie przy piśmie z dnia [...] września 2023 r. przesłało wykaz działań specjalnych prowadzonych przez Wydział Zabezpieczenia Działań K. Oddziału Straży Granicznej oraz K. Ośrodka Wsparcia SG w latach 2007-2018, w których brał udział kmdr por. rez. SG R. N., przy czym data pierwszych działań wskazuje na dzień [...] września 2007 r. Jednocześnie Archiwum SG w Szczecinie poinformowało, że nie przechowuje w swoim zasobie jednostek aktowych odnoszących się do działań specjalnych prowadzonych przez WZD [...] Oddziału SG w latach 2018-2023.

Komendant K. Oddziału Straży Granicznej w piśmie z dnia [...] września 2023 r. poinformował, że w [...] Oddziale Straży Granicznej nie ujawniono dokumentów potwierdzających uzyskanie przez kmdr por. SG rez. R. N. w toku pełnionej przez niego służby w Straży Granicznej uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera - pirotechnika oraz potwierdzających pełnienie przez funkcjonariusza służby w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, tytułem jego udziału w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Jedocześnie ww. pismem Komendant K. Oddziału SG poinformował, że akta dot. działań specjalnych Wydziału Zabezpieczenia Działań K. Oddziału Straży Granicznej w N. za lata 2016 - 2018, a także wszelkie dokumenty znajdujące się w zasobach byłych archiwów zakładowych K. Oddziału Straży Granicznej i K. Ośrodka Wsparcia Straży Granicznej zostały przekazane do Archiwum Straży Granicznej w S..

Naczelnik Wydziału Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału SG w piśmie z dnia [...] października 2023 r. poinformował, iż w Wydziale znajduje się dokumentacja potwierdzająca pełnienie przez kmdr por. rez. SG R. N. w okresie 15.05.2018 r. - 04.05.2023 r. służby w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i przedstawił wykaz zdarzeń potwierdzających powyższe. Ponadto poinformował, iż po dokonaniu kwerendy dokumentów będących w posiadaniu Wydziału, nie stwierdzono dokumentacji potwierdzającej uzyskanie przez kmdr por. rez. SG R. N. w toku pełnienia przez niego służby w Straży Granicznej uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera - pirotechnika. Jednocześnie uzyskano informację, iż Wydział nie występował z wnioskiem do Archiwum Zakładowego [...] Oddziału SG, ponieważ dokumentacja za okres, w którym kmdr por. rez. SG R. N. pełnił służbę w Morskim Oddziale Straży Granicznej nie została przekazana do Archiwum Zakładowego MOSG i znajduje się na stanie Wydziału Zabezpieczenia Działań.

Organ I instancji wskazał, że w wyniku kwerendy akt osobowych wnioskodawcy ustalono, że funkcjonariusz w swoich zakresach obowiązków przypisanych do kolejno zajmowanych stanowisk posiadał zredagowany w różny sposób obowiązek dotyczący prowadzenia działań specjalno-bojowych. W aktach osobowych funkcjonariusza znajdują się też pisemne informacje Naczelnika Wydziału Zabezpieczenia Działań K. Ośrodka Wsparcia SG w N., w treści których Naczelnik potwierdził, że skarżący "brał udział w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych określonych przez Komendanta Głównego SG jako działania specjalne i szkoleniach mających na celu przygotowanie do tych działań, przez co nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną" za kalendarzowe lata służby funkcjonariusza 2007-2015. W ww. potwierdzeniach Naczelnik Wydziału Zabezpieczenia Działań K. Oddziału SG zawarł wykaz działań bojowych, w których skarżący uczestniczył, przy czym data pierwszych działań wskazuje na dzień 4 czerwca 2007 r.

Organ I instancji przywołał dalej treść przepisów aktów wykonawczych, które obowiązywały w okresie objętym wnioskiem o wydanie zaświadczenia tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 167, poz. 1373 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Wyjaśnił też, że w okresie objętym wnioskiem nabywanie przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych regulowały akty wewnętrzne Komendanta Głównego Straży Granicznej, tj.: 1) od dnia 22 października 2007 r. do dnia 12 października 2009 r. - decyzja nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG 2007.10.94); 2) od dnia 13 października 2009 r. do dnia 3 marca 2022 r. - Zarządzenie Nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG 2009.12.74); 3) od dnia 4 marca 2022 r. - Zarządzenie Nr 10 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie szkoleń w zakresie wykonywania działań minersko - pirotechnicznych w Straży Granicznej (Dz. Urz. 2022r., poz. 12).

Organ zaznaczył dalej, że w myśl przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego, nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami do prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych. Wnioskodawca nie nabył uprawnień do prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych, gdyż w ramach przeprowadzonych czynności wyjaśniających ustalono, że w 2006 r. ukończył szkolenie z rozpoznania minersko-pirotechnicznego.

Organ podniósł ponadto, że pojęcie działań bojowych jako formy wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach zostało zawarte w Zarządzeniu nr 41 Komendanta Głównego SG z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, które weszło w życie z dniem 16 września 2019 r.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że podjęte w niniejszej sprawie czynności i zebrane dokumenty, w kontekście obowiązujących we wnioskowanym okresie aktów prawnych, nie pozwalają na wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez R. N. w Straży Granicznej w fizycznym zwalczaniu terroryzmu tj. w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z uwagi na to, że:

1) od dnia 29 grudnia 2003 r. do dnia 31 maja 2005 r. – brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie przez funkcjonariusza służby w Straży Granicznej w fizycznym zwalczaniu terroryzmu;

2) od dnia 1 czerwca 2005 r. do 15 września 2019 r. - brak jest regulacji prawnych kwalifikujących działania specjalne realizowane przez funkcjonariusza jako działania bojowe, gdyż regulacja dotycząca pojęcia działań bojowych jako formy wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach została unormowana dopiero w § 2 pkt 2 Zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego SG z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, które weszło w życie z dniem 16 września 2019 r.;

3) od dnia 16 września 2019 r. do 1 października 2019 r. - brak uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, albo uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika (brak regulacji dotyczących sposobu uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych oraz regulacji prawnych w zakresie nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych wobec czego niemożliwym jest stwierdzenie, że funkcjonariusz takie kwalifikacje nabył). Wnioskodawca nie nabył uprawnień do prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych. W 2006 r. ukończył szkolenie z rozpoznania minersko-pirotechnicznego, które nie jest jednak tożsame z posiadaniem kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika;

4) od dnia 2 października 2019 r. do 4 maja 2023 r. – z uwagi na wydane w tym zakresie przez organ I instancji odrębne nieprawomocne postanowienie nr 128 z dnia 26 września 2023 r., a stan faktyczny i prawny od czasu wydania tego postanowienia nie uległ zmianie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2023 r. R. N. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu wydania zaświadczenia lub wydanie takiego zaświadczenia przez organ odwoławczy na podstawie akt postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. błędną interpretację § 2 ust. 1 pkt 2 ppkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w zakresie w jakim organ I instancji stwierdza, iż brak jest podstaw do wydania żądanego zaświadczenia, pomimo stwierdzenia w treści postanowienia, że funkcjonariusz w swoich zakresach obowiązków przypisanych do kolejno zajmowanych stanowisk posiadał zredagowany w różny sposób obowiązek dotyczący prowadzenia działań specjalno-bojowych; ponadto stwierdzono, iż w aktach osobowych funkcjonariusza znajdują się pisemne informacje Naczelnika Wydziału Zabezpieczenia Działań K. Ośrodka Wsparcia SG w N., w treści których potwierdzono, iż wnioskodawca "brał udział w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych określonych przez Komendanta Głównego SG jako działania specjalne i szkoleniach mających na celu przygotowanie do tych działań, przez co nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną" za kalendarzowe lata służby funkcjonariusza 2007- 2015; w ww. potwierdzeniach zawarto wykaz działań bojowych, w których funkcjonariusz uczestniczył, przy czym data pierwszych działań wskazuje na dzień 4 czerwca 2007 r.; wskazano również, że w Wydziale znajduje się dokumentacja potwierdzająca pełnienie przez wnioskodawcę w okresie od 15 maja 2018 r. do 4 maja 2023 r. służby w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. oraz sporządzono wykaz zdarzeń potwierdzających powyższe, zatem zacytowane ustalenia są jedną z zasadniczych podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści;

2. bezzasadne powołanie się na brak uregulowań prawnych w sytuacji, gdy od 2002 r. takie uregulowania istnieją oraz błędne ustalenie, że nie zachodzą przesłanki do wydania żądanego zaświadczenia na podstawie tego przepisu, bowiem stan faktyczny nie wyczerpuje łącznego spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 ppkt a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Ewentualny fakt niedopełnienia obowiązków przez organ, który nie dość dokładnie regulował obowiązywanie tego aktu, nie może być w praktyce podstawą przenoszenia ujemnych skutków niedopełniania obowiązków przez Komendanta Głównego SG, a nawet Ministra, na funkcjonariusza, któremu powierzono wykonywanie określonych w ustawie i przepisach powszechnie obowiązujących obowiązków, które ten funkcjonariusz faktycznie wykonywał. Nie może przykrywać tego zniszczenie lub wybrakowanie dokumentów, okoliczności te potwierdzających. Wystarczające jest potwierdzenie faktów wynikające z zakresu obowiązków funkcjonariusza, zadań komórki, w której pełnił służbę i odbytych szkoleń;

3. naruszenie określonej w art. 9 i art. 10 K.p.a. zasady informowania i czynnego udziału strony, bowiem prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia organ I instancji nie poinformował ani nie umożliwił wnioskodawcy możliwości zapoznania się z materiałem i odniesienia się do niego w toku tego postępowania;

4. nieuwzględnienie wniosku z dnia [...] września 2023 r. o rozszerzenie postępowania o wydanie zaświadczenia i wydanie dwóch odrębnych postanowień, pomimo, że postępowanie było jeszcze w toku;

5. naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż wnioskodawcy znane są przypadki, gdy organy Straży Granicznej w tożsamym stanie prawnym i faktycznym - takie zaświadczenie innym funkcjonariuszom, na ich żądanie wydały, co świadczy o nierównym traktowaniu, a także naruszeniu konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i praworządności.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący stwierdził, iż organ dokonał błędnej interpretacji przepisów obowiązujących w spornej kwestii i niewłaściwie uznał, że aby spełnić warunki z pkt 2 § 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. r. niezbędne są ścisłe uprawnienia specjalistyczne z zakresu działań minersko-pirotechnicznych. Za bezsporny uznał fakt, że w celu uzyskania zaświadczenia wymagane jest łączne spełnienie przez wnioskodawcę obu warunków określonych w § 2 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia, jednak prawidłowa interpretacja normy "a" wskazuje, że aby skorzystać z uprawnienia do podwyższenia emerytury, nie jest bezwzględnie wymagane posiadanie uprawnień i kwalifikacje minera-pirotechnika,.

Podniósł również, że organ bezzasadnie powołuje się na brak szczegółowych uregulowań prawnych w sytuacji, gdy od 2002 r. takie powszechnie obowiązujące uregulowania istnieją. Błędnie również wnioskuje organ, że nie zachodzą przesłanki do wydania żądanego zaświadczenia na podstawie tego przepisu, bowiem stan faktyczny nie wyczerpuje łącznego spełnienia przeze niego wymagań określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 ppkt a i b rozporządzenia. Nie może ponosić skutków ewentualnego niedopełnienia obowiązków przez organ, który nie dość dokładnie regulował obowiązywanie tego aktu.

Komendant Główny Straży Granicznej, w wyniku rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2023 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przywołał treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626 ze zm., zwana dalej: ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a także § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm.).

Zaznaczył, że wnioskodawca wniósł o wydanie zaświadczenia na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. za okres służby w Straży Granicznej od dnia 29 grudnia 2003 r. do dnia 4 maja 2023 r. Jednakże w związku z okresem, którego dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zastosowanie ma nie tylko aktualna regulacja ww. przepisu, ale również uregulowania obowiązujące w okresie, którego dotyczyć ma zaświadczenie. W związku z powyższym do stanu faktycznego niniejszej sprawy będzie miało zastosowanie także brzmienie powołanego przepisu obowiązujące od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 14 listopada 2012 r. oraz od dnia 15 listopada 2012 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. W odniesieniu natomiast do okresu od dnia 29 grudnia 2003 r. do dnia 1 czerwca 2005 r. zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Ponadto, w związku z okresem wskazanym przez wnioskodawcę rozróżnić należy sytuację dotyczącą wykonywania działań bojowych i bojowych działań minersko-pirotechnicznych. Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji Nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu Nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74). Zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Granicznego KGSG dotyczącym podstaw podwyższania emerytur funkcjonariuszom SG wykonującym zadania minersko-pirotechniczne (zawartym w piśmie nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.), zespoły minersko-pirotechniczne zajmują się rozpoznaniem i neutralizacją zagrożeń bombowych, przede wszystkim w komunikacji międzynarodowej, prowadzą działania antyterrorystyczne ukierunkowane na rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem bombowym i w związku z powyższym uprawnienia minera-pirotechnika Straży Granicznej są tożsame z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika. Takie stanowisko można odnaleźć także w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Obowiązujące w okresie objętym żądaniem wniosku akty prawne regulujące sposób oraz status działań specjalnych, nie zaliczały natomiast działań specjalnych do katalogu działań bojowych (w odróżnieniu od działań minersko- pirotechnicznych). Dopiero zarządzenie Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36), obowiązujące od dnia 16 września 2019 r. w § 2 pkt 2 uregulowało pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Przed wejściem w życie ww. zarządzenia, jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były zatem bojowe działania minersko- pirotechniczne.

Odnosząc się do kwestii uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału

w działaniach bojowych realizowanych w Straży Granicznej organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że regulacja § 4 ust. 3 zarządzenia Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. określa jedynie zakres przygotowania zawodowego funkcjonariuszy realizujących działania specjalne, brak jest natomiast (zarówno w ww. zarządzeniu, jak i innych aktach prawnych) jakichkolwiek regulacji odnoszących się do uzyskiwania przez funkcjonariuszy uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych. Brak opisanych regulacji powoduje, że nie jest możliwe potwierdzenie okresów służby pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do wydania przez organ wnioskowanego przez R N. zaświadczenia.

Komendant Główny Straży Granicznej podkreślił, że przeprowadzona przez organ I instancji, w jednostkach Straży Granicznej kwerenda nie ujawniła danych pozwalających na wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 piet 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Przede wszystkim wnioskodawca nie uzyskał uprawnień antyterrorysty minera-pirotechnika, a więc nie spełnił obligatoryjnej przesłanki wydania takiego zaświadczenia. Samo ukończenie przez ww. kursu z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie jest wystarczające. Natomiast brak regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, innych niż minersko-pirotechniczne działania bojowe, uniemożliwia stwierdzenie przez właściwy organ, że spełnił on przesłanki określone w lit. a przytoczonego przepisu. Prawidłową była zatem ocena organu I instancji w zakresie odmowy wydania żądanego zaświadczenia za lata 2003 - 2023, wobec niespełnienia przez wnioskodawcę określonych prawem przesłanek.

Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty podniesione w zażaleniu. Wyjaśnił w tym zakresie, że przywołane przez wnioskodawcę w treści zażalenia cytaty z dokumentów wystawianych przez naczelników wydziałów zabezpieczenia działań [...] i K. Oddziału Straży Granicznej pozostają bez znaczenia, wobec braku podstaw prawnych do potwierdzenia nabycia przez funkcjonariuszy uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych. Z kolei brak doregulowania konkretnych aspektów pełnienia służby w Straży Granicznej nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, natomiast same zakresy obowiązków są niewystarczające do stwierdzania faktów objętych niniejszym postępowaniem. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie jest natomiast postępowaniem administracyjnym sensu siricio, a samo wydanie zaświadczenia jest jedynie czynnością materialno-techniczną. W takim postępowaniu nie mają zastosowania wszystkie zasady K.p.a. W toku takiego postępowania nie są zbierane żadne dowody, nie ma również możliwości wypowiedzenia się strony co do zebranego materiału przed wydaniem zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Udział strony w takim postępowaniu ogranicza się tylko do możliwości złożenia zażalenia na ww. postanowienie. W aktach sprawy znajdują się pisma skierowane do wnioskodawcy dotyczące załatwienia sprawy w późniejszym terminie. Ww. zapewniono również możliwość wniesienia zażalenia na wydane postanowienie zgodnie z obowiązującymi przepisami. W zakresie zarzutu braku rozszerzenia postępowania o wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia 8 września 2023 r. organ odwoławczy podniósł natomiast, że jest on niezrozumiały i nie znajduje uzasadnienia zarówno w treści złożonego zażalenia, jak i dokumentacji postępowania. Wniosek ten zarówno w tytule jak i treści zawiera bowiem żądanie wydania określonego zaświadczenia. Nie zawarto w nim natomiast żadnego zwrotu wskazującego na chęć uzupełnienia innego wcześniejszego wniosku. Z kolei powoływanie się przez wnioskodawcę na inne znane mu przypadki wydawania zaświadczeń jest bez znaczenia. Każde postępowanie o wydanie zaświadczenia ma bowiem charakter indywidualny i oparte jest o szeroką kwerendę dostępnej dokumentacji.

W skardze na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2024 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. przez błędną jego interpretację i odmowę wydania określonego we wniosku zaświadczenia pomimo, że przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin daje skarżącemu podstawę do żądania urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Wystarczającym do wydania takiego zaświadczenia jest zacytowany powyżej przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia nakładający na organ obowiązek wydania funkcjonariuszowi zaświadczenia, o którego wydanie, na podstawie przepisów prawa się zwrócił. Wystarczy zatem, że funkcjonariusz dla celów emerytalnych zwrócił się do organu o potwierdzenie określonych przepisami prawa faktów. Trafny, aktualny i powszechny jest cytowany w komentarzu do K.p.a. (KPA Komentarz - Barbara Adamiak/Janusz Borkowski wydanie 11, str. 690, wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2011) pogląd Z. Janowicza różnicujący przesłanki wydania zaświadczenia na podstawie 217 § 2 pkt 1 i 2 stanowiący w pkt 1 tego artykułu, że "... jeżeli przepis prawda wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, to organ ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się

o zaświadczenie. W przedmiotowej sprawie skarżący jako emerytowany funkcjonariusz SG uprawniony jest do żądania wydania dla celów emerytalnych zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w określonych warunkach, co wynika z jej przebiegu, akt personalnych i dokumentów świadczących

o braniu udziału w działaniach specjalnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący, na podstawie przepisów prawa, jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia i powinien takie zaświadczenie na jego żądanie, bez zbędnej zwłoki, otrzymać;

2. naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną, ich interpretację i odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia ze względu na interes prawny

i faktyczny w urzędowym potwierdzeniu, w myśl art. 218 § 1 K.p.a. faktów wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, które są niezbędne do ustalenia okresów służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.;

3. rażące i oczywiste naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez całkowicie błędną wykładnię § 2 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r., polegające na błędnej interpretacji przepisu i nie wydaniu zaświadczenia przejawiające się tym, że organ, pomimo wypełnienia przez skarżącego wszystkich warunków normy prawnej opisanej w § 2 pkt 2 dokonuje jej nieprawidłowej interpretacji przyjmując, że określonym w § 2 pkt 2 lit. a przywołanego rozporządzenia przepis "nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną", należy traktować łącznie, a więc nierozerwalnie. Z taką interpretacją nie można się pogodzić, bowiem gdy w toku analizy prawnej tej normy weźmie się pod uwagę wszystkie zasady jej budowy, wykładni, logiki i wskazań wiedzy, w tym specyfiki działania pododdziałów kontrterrorystycznych (antyterrorystycznych), to nie ma najmniejszej wątpliwości, że w zbiorze adresatów normy, a więc funkcjonariuszy, którzy nabyli uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną, są "w tym także", a więc

w tym zbiorze, funkcjonariusze, którzy nabyli uprawnienia w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, tak więc w najszerszym, zamkniętym zbiorze funkcjonariuszy, którzy nabyli uprawnienia i kwalifikacje do udziału

w działaniach bojowych są także funkcjonariusze minerzy-pirotechnicy, którzy takich uprawnień nie muszą posiadać, gdyż wystarczającym jest, że posiadają uprawnienia minera-pirotechnika i uczestniczyli w działaniach lub procesie szkolenia. Z analizy zmian cytowanego przepisu wynika, że prawodawca przyznał rację takiej interpretacji przepisu dokonując zmiany zapisu § 2 pkt 2 lit. a cytowanego rozporządzenia poprzez użycie alternatywy - "albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika", co jest równoznaczne

z powyżej przedstawioną interpretacją pierwotnego zapisu rozporządzenia. Krótko mówiąc jest to naprawa oczywistego błędu legislacyjnego

i interpretacyjnego co do jego wykładni;

4. naruszenie art. 218 w zw. z art 217 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie;

5. naruszenie określonej w art. 32 Konstytucji konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, bowiem skarżącemu znane są przypadki, że organy SG

w podobnym stanie prawnym i faktycznym takie zaświadczenie innym funkcjonariuszom, na ich żądanie wydały, co świadczy o nierównym traktowaniu. Skarżący wymienił nazwiska funkcjonariuszy, którzy pełnili z nim służbę w Wydziale Zabezpieczenia MOSG w [...] oraz w Zarządzie Zabezpieczenia KGSG w N. i otrzymali zaświadczenia;

6. naruszenie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 21994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, pozostającego w związku z regulacją określoną w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., poprzez przekroczenie upoważnienia wynikającego z przywołanego przepisu ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia, w zakresie w jakim, poza ustawą i cytowanym rozporządzeniem, uprawnienie funkcjonariusza do przysługującego mu podwyższenia emerytury jest regulowane w decyzjach, zarządzeniach, wytycznych, interpretacjach, pismach, itp. i ma zasadniczy wpływ na odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści, co do tego prawa. Tak dokonywana regulacja w zakresie praw i obowiązków jednostki (funkcjonariusza) jest naruszeniem art. 92 Konstytucji RP, bowiem może ona być dokonywana na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w zakresie powierzonej mu ustawą regulacji innemu organowi. W art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy określono upoważnienie do wydania rozporządzenia Rady Ministrów. Realizując to upoważnienie Rada Ministrów wydała ww. rozporządzenie. Zatem pełną podstawą prawną regulującą prawo do podwyższenia emerytury jest art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz przepisy cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów. Zasadniczo więc na tej podstawie organ powinien wydać bądź odmówić wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Z treści uzasadnienia i zawartych w nim rozważań wynika natomiast, że podstawą odmowy wydania żądanego zaświadczenia są szeroko wysnuwane z decyzji, zarządzeń, wytycznych, interpretacji, pism, okólników, wnioski będące podstawą wydania żądanego zaświadczenia, co jest niezgodne z zasadami demokratycznego państwa prawa, z treści których wynika, że zasadnicze kwestie praw i obowiązków powinny być regulowane ustawą;

7. naruszenie ogólnych zasad postępowania wynikających z treści art. 6–13 K.p.a., których przestrzeganie powinno przyświecać organowi w każdej sprawie, a szczególnie przestrzeganie zasady legalizmu, zasady praworządności, działania na podstawie i w granicach prawa, pogłębiania zaufania do organów państwa oraz uwzględniania słusznego interesu strony. W przedmiotowej sprawie organ kieruje się jedynie własnym interesem nie ważąc i nie uwzględniając prawa i słusznego interesu strony. Nawet jeśli powyżej określone zasady nie znajdują pełnego zastosowania do procedowania organu w zakresie wydawania zaświadczeń, to jednak, zgodnie z konstytucyjną zasadą działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, organ ma obowiązek kierowania się tymi zasadami w każdym działaniu na styku pomiędzy stroną, a organem.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że spór między nim,

a organami sprowadza się wyłącznie do kwestii rozstrzygnięcia, a raczej ustalenia,

w oparciu o dane i informacje zgromadzone w dokumentacji będącej w posiadaniu organu, a dotyczącej przebiegu jego służby, czy ww. w okresie objętym wnioskiem o wydanie zaświadczenia, nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału

w działaniach bojowych realizowanych przez komórkę antyterrorystyczną, tj. Wydział Zabezpieczenia Działań MOSG w [...] oraz brał udział w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Zdaniem skarżącego nie ma wątpliwości, że w okresie od dnia 29 grudnia 2003 r. do dnia 4 maja 2023 r. pełnił służbę w strukturach antyterrorystycznych (kontrterrorystycznych) Straży Granicznej i w ramach obowiązków służbowych brał udział w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, o czym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jak też, że w tym okresie nabył uprawnienia i kwalifikacje, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Straż Graniczną in conereto przez Wydział Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału Straży Granicznej, co organ potwierdza stwierdzając, iż w wyniku przeprowadzonych czynności ujawniono, że R. N. ukończył kurs z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego. Fakt służby, w przywołanym powyżej okresie, w jednostce zajmującej się fizycznym zwalczaniem terroryzmu, a także wykonywanie działań bojowych jest wystarczającą podstawą do uznania, iż spełnia przesłanki do wydania żądanego zaświadczenia, tym bardziej, że pełniący z nim służbę w tym samym Wydziale oraz w tym samym czasie i o takich samych kwalifikacjach funkcjonariusze takie zaświadczenia otrzymali.

Zdaniem skarżącego trafny jest pogląd zawarty w wyroku WSA w Warszawie

z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 202/06, odnoszący się do interpretacji § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. stwierdzający, że "prawo do podwyższenia emerytury przysługuje funkcjonariuszowi, który nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w zadaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, zaś zawarte wtrącenie "w tym także antyterrorysty minera-pirotechnika" powiększa jedynie krąg funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższenia emerytury o funkcjonariuszy tej samej wąskiej specjalności". Właściwy jest także pogląd prof. J.Migdała zawarty w glosie do tego wyroku będący swoistego rodzaju wykładnią pojęcia "w tym także" z punktu widzenia logiki i opartego na języku polskim wyrażenia "w tym także", które posiada znaczenie: "jak też", "między innymi", "na przykład", "w szczególności", "wśród nich", "wyszczególniamy zwłaszcza", co zdaniem skarżącego przy zastosowaniu logiki i posługiwaniu się podstawową regułą interpretacyjną tekstu prawnego, jaką jest dyrektywa wykładni językowej, prowadzi do wniosku, że zawarte w tym przepisie wtrącenie "w tym także antyterrorysty minera-pirotechnika" powiększa jedynie krąg funkcjonariuszy "antyterrorystów" posiadających uprawnienia i kwalifikacje do prowadzenia działań antyterrorystycznych. W świetle takiej interpretacji nieuprawniona jest odmowa wydania żądanego zaświadczenia.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podkreślił, że według regulacji

§ 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r., środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy m.in. Straży Granicznej. Prawodawca określił więc jednoznacznie, że zaświadczenie wydaje się na podstawie dokumentów zgromadzonych przez organ, a dotyczących wnioskującego o jego wydanie. Nie pozostawił miejsca na interpretacje, czy też dalej idące prawne rozważania organu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Także sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że "natura zaświadczenia sprowadza się w istocie do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych do treści zaświadczenia".

Skoro więc powyższe informacje znajdowały się w aktach osobowych skarżącego oraz innych posiadanych przez organ dokumentach, dotyczących przebiegu jego służby, to organ winien był wydać wnioskowane przez niego zaświadczenie, czego w sposób bezprawny nie uczynił, powołując się na interpretacje i dywagacje różnych komórek organizacyjnych, do czego na podstawie obowiązujących w zakresie wydania zaświadczeń przepisów, nie był uprawniony

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa, pomimo wniosku skarżącego o jej rozpoznanie na rozprawie, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Sąd nie był zatem związany wnioskiem skarżącego i był uprawniony do rozpoznania sprawy ze skargi na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2024 r. w trybie uproszczonym.

Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2023 r. odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści za wskazany we wniosku okres naruszają prawo materialne, w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) K.p.a. Postępowanie to jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Podkreślić też trzeba, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1778/11, publ. CBOSA).

Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności, wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 1518/12, publ. CBOSA).

Tak więc organ, w celu ustalenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, nie jest uprawniony do stosowania wprost szczegółowych przepisów K.p.a., a zwłaszcza przepisów o postępowaniu dowodowym. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią bowiem dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, dokonując niewłaściwej wykładni użytego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r., pojęcia nabycia kwalifikacji do działań bojowych oraz brania w nich udziału. Doprowadziło to z kolei do przedwczesnej odmowy wydania żądanego zaświadczenia za cały wnioskowany przez skarżącego okres - bez prawidłowego wyjaśnienia, czy zachodzą ku temu przesłanki. Uchybienie przepisom prawa materialnego miało więc wpływ na wynik sprawy.

Organ trafnie wprawdzie przywołał treść, mających zastosowanie w sprawie regulacji materialnoprawnych, tj. przepisów określających warunki nabycia prawa do podwyższenia emerytury w poszczególnych okresach objętych wnioskiem funkcjonariusza oraz ogólne reguły wydawania zaświadczeń. Mylnie jednak organ odczytał znaczenie pojęcia nabycia kwalifikacji do działań bojowych oraz brania w nich udziału zawarte w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w kontekście realiów rozpatrywanej sprawy i wynikających z nich ram prawnych dla wydania zaświadczenia o żądanej przez funkcjonariusza treści.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązujących w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały natomiast uregulowane w decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. nr 246 w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG Nr 10, poz. 94) oraz w zastępującym tę decyzję zarządzeniu Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. nr 75 w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG Nr 12, poz. 74).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko organu, jakoby w myśl przywołanych aktów prawnych posiadanie przez funkcjonariusza innych kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (aniżeli w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika) wykluczało uznanie spełnienia przez niego wymagań określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Biorąc pod uwagę treść ww. przepisu obowiązującą w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. ("nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną") stwierdzić należy, że gdyby w istocie intencją prawodawcy było wprowadzenie obligatoryjnego wymagania uzyskania kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika, jako niezbędnego dla uznania służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, to pominąłby w treści danej regulacji sformułowanie "w tym także". Wypowiedź miałaby wówczas znaczenie takie, jakie nadaje jej organ. Z kolei - wedle reguł prawidłowej legislacji - w treści przepisu nie zamieszcza się słów zbędnych, niesłużących wypowiedzi normatywnej. Potwierdza to wniosek, że posiadanie kwalifikacji wskazanych w danym przepisie stanowi wypowiedź precyzującą zakreślone przypadki - służy eliminacji wątpliwości, czy wykonywanie czynności minera-pirotechnika stanowi także o uprawnieniu z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, w rozumieniu danej regulacji.

Należy w tym miejscu powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 2329/21 (publ. CBOSA), w którym Sąd kasacyjny podzielił pogląd Sądu I instancji co do interpretacji pojęcia "w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika" wskazując, że "wtrącenie to powiększa krąg funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższenia emerytury o funkcjonariuszy tej właśnie wąskiej specjalności". Sąd kasacyjny stwierdził, że powyższa interpretacja tego pojęcia znajduje wsparcie w nowelizacji omawianego przepisu dokonanej w dniu 30 maja 2019 r., zgodnie z którą przepis otrzymał brzmienie "nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika". Istota dokonanej zmiany została wyłożona w uzasadnieniu do projektu zmian rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. W uzasadnieniu podano "że obecna konstrukcja przepisu § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia, którego literalne brzmienie stanowi, iż funkcjonariusz "nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną" powoduje, że interpretacja tego przepisu przyjęta przez komórki kadrowe różnych jednostek Policji jest rozbieżna, i mimo swojej oczywistości, regulacja ta jest często błędnie interpretowana. Niejednokrotnie wykładnia językowa przywołanego przepisu sprowadza się do tego, że aby dany funkcjonariusz mógł otrzymać podwyższenie podstawy emerytury o 2% podstawy wymiaru, musi posiadać zarówno uprawnienia do udziału w działaniach bojowych, jak też uprawnienia minera-pirotechnika. Sytuacja ta powoduje, iż przepis w praktyce nie może być stosowany, gdyż nie przystaje do kwalifikacji jakie posiadają policjanci pododdziałów antyterrorystycznych. W praktyce bowiem policjanci mają albo uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych albo kwalifikacje antyterrorysty minera-pirotechnika. Nieliczne są przypadki posiadania przez policjantów kwalifikacji w obu zakresach.

Ponieważ zamiarem ustawodawcy wyrażonym w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest przyznanie prawa do podwyższania emerytury o 2% dla wszystkich policjantów pododdziałów antyterrorystycznych biorących udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu, tj. działaniach bojowych, nie ma uzasadnienia ograniczanie tego prawa tylko do kilku przypadków policjantów posiadających wspomniane kwalifikacje łącznie. Przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy zarówno pod względem językowym, logicznym, celowościowym jak i funkcjonalnym prowadzą do przyjęcia, że do nabycia prawa do zwiększonej emerytury prowadzi zarówno posiadanie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych jednostek Policji, jak również - a przy tym zupełnie niezależnie od siebie - posiadanie przez daną osobę uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika do udziału w takich działaniach. Przepis stwarza w tym zakresie alternatywę, a nie wymaga koniunktywnego spełnienia zarówno wymogu posiadania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, jak i - dodatkowo uprawnień i kwalifikacji minersko-pirotechnicznych. W tym stanie rzeczy niezbędna i uzasadniona jest korekta przepisu § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Zmiana ta ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych, jakie powstały na tle stosowania przepisu rozporządzenia".

Uwzględniając powyższe Sąd kasacyjny stwierdził, iż prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wykładnia przyjęta przez organ prowadziłaby do nieuzasadnionego dyskryminowania tych funkcjonariuszy, którzy biorąc udział w działaniach bojowych i nie posiadając uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika, narażają życie i zdrowie bez prawa do podwyższenia z tego tytułu emerytury.

Podzielając powyższe stanowisko Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, iż nie ma racji organ przyjmując na podstawie przywołanych przepisów, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu - przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych - jest uzyskanie uprawnień minera-pirotechnika.

W przedmiotowej sprawie nie może mieć też istotnego znaczenia wprowadzenie definicji "działań bojowych" dopiero zarządzeniem Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]., jak też brak regulacji prawnych odnoszących się do uzyskiwania przez funkcjonariuszy uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych.

W judykaturze nie jest kwestionowane, że w procedurze wydawania zaświadczeń dla celów ustalenia podstawy wymiaru świadczeń wobec pełnienia służby w szczególnych warunkach, określonych rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur, dopuszcza się w pewnym zakresie ocenę zgromadzonej dokumentacji pomimo, że określone zasoby dokumentów nie zawierają stwierdzeń z użyciem wyrażeń identycznych z zawartymi w przepisach określających warunki uzyskania szczególnych uprawnień. Innymi słowy, wydanie zaświadczenia uznaje się za dopuszczalne także wtedy, gdy w posiadanych dokumentach posłużono się wyrażeniami, które w języku potocznym odpowiadają swym znaczeniem pojęciom zawartym w regulacji normatywnej. Odniesienie znaczenia poszczególnych pojęć do treści dokumentów nie jest przy tym traktowane jako prowadzenie postępowania wyjaśniającego, tj. czynności wykraczającej poza proste badanie zasobu rejestrów lub innych baz danych, w rozumieniu art. 218 § 2 K.p.a.

W tym kontekście bez znaczenia jest w danej sprawie, czy w stosownym akcie normatywnym, obowiązującym w jednostkach Straży Granicznej, zdefiniowano pojęcie "działań bojowych". Nie tylko bowiem zapisy o uczestniczeniu w takich czynnościach opisanych z użyciem danego sformułowania mogą stanowić podstawę wydania zaświadczenia. "Działanie bojowe" jest pojęciem używanym także w języku potocznym i mającym określone znaczenie, zwłaszcza w aspekcie funkcjonowania służb mundurowych. Posłużył się nim zresztą prawodawca w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., nie nadając mu innego znaczenia niż potocznie przyjęte np. w wymienionych formacjach (brak definicji legalnej). Skoro od wykonywania związanych z "działaniami bojowymi" zadań prawodawca uzależnił uzyskanie określonego uprawnienia, to rolą organu było ustalenie, czy posiadane zasoby dokumentów pozwalają uznać, że funkcjonariusz w czynnościach takich uczestniczył (wymaganie z § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.). Nie można tu pominąć faktu, że wprawdzie zarządzenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz z dnia 4 marca 2014 r. nr [...] nie określały, co należy rozumieć przez "działanie bojowe", to jednak posługiwały się pojęciem "działań specjalnych", do których zaliczono uczestniczenie w przedsięwzięciach, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem - tak § 3 pkt 3 obu ww. aktów.

W świetle powyższego, zadaniem organu rozpatrującego wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia było ustalenie, czy posiadane dokumenty potwierdzają wykonywanie przezeń działań specjalnych, które stanowiły także "działania bojowe", w potocznym znaczeniu tego pojęcia. Jedynie pomocniczo można się tu odwołać do definicji tego pojęcia - zamieszczonej w zarządzeniu nr 41, co nie uchybia zasadzie niedziałania prawa wstecz.

Organ uchybił tej powinności mylnie konstatując, że dopiero normatywne zdefiniowanie w regulacji wewnętrznej określonego pojęcia może stanowić podstawę oceny działań funkcjonariusza w kontekście wydania żądanego zaświadczenia pomimo, iż w wyniku kwerendy akt osobowych skarżącego ustalono, że funkcjonariusz w swoich zakresach obowiązków przypisanych do kolejno zajmowanych stanowisk posiadał zredagowany w różny sposób obowiązek dotyczący prowadzenia działań specjalno-bojowych. Ponadto ustalono, że w aktach osobowych funkcjonariusza znajdują się pisemne informacje Naczelnika Wydziału Zabezpieczenia Działań K. Ośrodka Wsparcia SG w N., w treści których Naczelnik potwierdził, że skarżący "brał udział w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych określonych przez Komendanta Głównego SG jako działania specjalne i szkoleniach mających na celu przygotowanie do tych działań, przez co nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną" za kalendarzowe lata służby funkcjonariusza 2007-2015. W ww. potwierdzeniach Naczelnik Wydziału Zabezpieczenia Działań K. Oddziału SG zawarł też wykaz działań bojowych, w których skarżący uczestniczył, przy czym data pierwszych działań wskazuje na dzień [...] czerwca 2007 r.

Natomiast w ramach prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w trybie art. 218 § 2 K.p.a. archiwum SG z siedzibą w S. przy piśmie z dnia [...] września 2023 r. przesłało wykaz działań specjalnych prowadzonych przez Wydział Zabezpieczenia Działań K. Oddziału Straży Granicznej oraz K. Ośrodka Wsparcia SG w latach 2007-2018, w których brał udział kmdr por. rez. SG R. N.. Także Naczelnik Wydziału Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału SG w piśmie z dnia [...] października 2023 r. poinformował, iż w Wydziale znajduje się dokumentacja potwierdzająca pełnienie przez kmdr por. rez. SG R. N. w okresie 15.05.2018 r. - 04.05.2023 r. służby w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i przedstawił wykaz zdarzeń potwierdzających powyższe.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził istnienie podstaw do uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu wydanego wyroku i w oparciu o dostępną dokumentację ponownie oceni, czy skarżący spełnia przesłanki do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 119 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.