Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 675/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2019 poz 409
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 466/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt dziecka w Żłobku Gminnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej jako Sąd Wojewódzki lub Sąd I instancji) zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 466/19, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] (dalej jako Gmina, strona lub skarżąca) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej jako organ nadzoru lub Wojewoda) z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt dziecka w żłobku gminnym, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] maja 2019 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w Żłobku Gminnym [...] w [...], częściowego zwolnienia od ponoszonych opłat oraz ustalenia maksymalnej wielkości opłaty za wyżywienie dziecka w przedszkolu (dalej jako uchwała zmieniająca). Zmiana dotyczyła § 1 ust. 1 uchwały z dnia [...] października 2016 r., ustalającego wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku (dalej jako opłata). Wysokość opłaty przed zmianą wynosiła 10% minimalnego wynagrodzenia za pracę ustanowionego na podstawie ustawy z dnia 10 października 2012 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2015 r., poz.2008), po zmianie została ona wskazana na kwotę 400 zł. (§ 1 ust. 1 uchwały zmieniającej). W uzasadnieniu podjętej uchwały zmieniającej podniesiono, że podwyższenie wysokości opłaty jest uzasadnione zamiarem zwiększenia w przyszłości liczby miejsc w żłobku i w celu ułatwienia dostępności do żłobka większej liczbie rodzin.

W dniu [...] czerwca 2019 r. uchwała zmieniająca została przedstawiona organowi nadzoru, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2019 r. stwierdził jej nieważność. Wojewoda wskazał, że podwyższenie wysokości opłaty w celu zwiększenia w przyszłości liczby miejsc w żłobku nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, co oznacza, że uchwała zmieniająca została podjęta z istotnym naruszeniem art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (t. jedn. Dz. U. 2019 poz. 409 ze zm., dalej jako ustawa żłobkowa lub w skrócie u.o.n.d.). Wojewoda podkreślił, że opłata dotyczy pobytu dziecka w żłobku, zaznaczając, że obowiązek jej ponoszenia nie oznacza partycypacji rodziców dzieci w kosztach związanych z utrzymaniem obiektu, czy innymi wydatkami tego rodzaju, bowiem prowadzenie żłobków jest jednym ze sposobów realizacji zadań własnych gminy i to na gminie ciąży obowiązek ponoszenia kosztów z tym związanych. Opłata winna zapewnić co najwyżej zwrot ponoszonych wydatków ściśle związanych z pobytem dzieci. Wojewoda wskazał, iż z treści uzasadnienia uchwały zmieniającej nie wynika, aby kwestia ta była w ogóle analizowana przez radę gminy, która zwiększyła wysokość opłaty o 77% kierując się wyłącznie zamiarem uzyskania środków na zwiększenie zakresu działalności żłobka w przyszłości. Organ nadzoru zauważył, że przy ustalaniu wysokości tego świadczenia rada gminy dysponuje znacznym stopniem swobody, który pozwala na uwzględnienie lokalnych potrzeb i możliwości, jednak pozostawienie rozstrzygnięcia organowi stanowiącemu nie może prowadzić do arbitralności podjętych rozwiązań. Organ nadzoru zaznaczył, że zagadnienia związane z opłatami za pobyt dzieci w żłobku powinny być dostępne dla lokalnej społeczności, co oznacza konieczność przedstawienia wyliczenia ponoszonych wydatków związanych z pobytem dzieci w placówce oraz sposobu ustalenia i wysokości opłaty. Tymczasem, uzasadnienie uchwały zmieniającej nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji kosztów związanych ściśle z pobytem dzieci w żłobku, zaś z jego treści wynika, że ustalenie wysokości opłaty nastąpiło w oderwaniu od kosztów pobytu dzieci w żłobku.

Końcowo Wojewoda wskazał, iż z uwagi na charakter prawny opłaty za żłobek, mający cechy ekwiwalentności za świadczenie gminy polegające na zapewnieniu opieki dzieciom do lat 3 w utworzonym przez nią żłobku, a także znaczne podwyższenie wysokości tej opłaty przedmiotową uchwałą, Rada Gminy winna wskazać motywy podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu uchwały zmieniającej. Wymóg motywowania uchwał rady gminy jest jednym z elementów zasady jawności działania władzy publicznej i zaufania obywateli do władzy publicznej.

Gmina w skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zarzuciła wydanie go z naruszeniem art. 58 u.o.n.d. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis oprócz kompetencji rady gminy do ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku gminnym stanowi o obowiązku rady gminy do przedstawienia kalkulacji ustalanej opłaty w uzasadnieniu uchwały rady gminy oraz z naruszeniem art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. 2020, poz. 713 ze zm., dalej jako u.s.g.) poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z powodu braku zamieszczenia kalkulacji opłaty za żłobek, tj. niedochowania obowiązku niewyrażonego wprost w ustawie, kontrolując tym samym akt prawa miejscowego w zakresie jego celowości, czym naruszono dozwolone kryterium nadzoru – kryterium legalności.

Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] lipca 2019 r.

W uzasadnieniu skargi Gmina nie zakwestionowała ekwiwalentnego charakteru opłaty, jednak w jej ocenie z zasady ekwiwalentności nie można wywieść obowiązku zamieszczenia kalkulacji w uzasadnieniu uchwały. Zasada ta nie kształtuje obowiązków informacyjnych w zakresie redakcji aktów prawa miejscowego. Stanowi ona narzędzie oceny charakteru samej opłaty. Przedmiotem zasady ekwiwalentności jest stosunek pomiędzy wysokością opłaty, a oferowaną usługą. Skarżąca podniosła, że istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata, której istotną cechą jest ekwiwalentność, pobierana jest w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Stanowi ona zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot publiczny.

W ocenie skarżącej Wojewoda przekroczył swoje uprawnienia nadzorcze, bowiem organ nadzoru może dokonywać kontroli aktów prawa miejscowego wyłącznie pod kątem legalności (art. 171 Konstytucji RP). Tymczasem w niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, ocena została dokonana również z uwzględnieniem kryterium celowości. Stosując normy interpretacyjne, w ocenie skarżącej, nie da się na podstawie art. 58 ust. 1 u.o.n.d. wyinterpretować konieczności wyliczenia ponoszonych wydatków związanych z pobytem dzieci w żłobku oraz wynikającego z niego sposobu ustalenia i wysokości opłaty. Przepis ten, będący podstawą do wydania uchwały zmieniającej, stanowi bowiem tzw. normę kompetencyjną, którą należy interpretować literalnie.

Również zdaniem skarżącej przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest, stosownie do art. 87 Konstytucji RP, źródłem prawa powszechnie obowiązującego, natomiast może być źródłem pomocnych argumentów w procesie interpretacji prawa.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi.

Prezentując swoje stanowisko, organ nadzoru wskazał, że ustanawiane w przepisach na rzecz podmiotów publicznych opłaty stanowią w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Mają one charakter przymusowej odpłatności nakładanej przez władze publiczne za świadczenia oferowane na rzecz obywateli. W przypadku opłat istnieje charakterystyczny związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą) a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Istotną cechę opłat stanowi ekwiwalentność. Z ekwiwalentnym charakterem opłaty za pobyt dziecka w żłobku wiąże się konieczność przedstawienia stosownej kalkulacji. W uzasadnieniu uchwały podejmowanej w trybie art. 58 ust. 1 u.o.n.d. konieczne jest przedstawienie wyliczenia kosztów pobytu dzieci w żłobku składających się na przedmiotową opłatę (wydatków ponoszonych przez gminę na pobyt wszystkich dzieci). Uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie zawiera takiej kalkulacji, ani jakichkolwiek wyliczeń o charakterze finansowym dotyczących ustalenia wysokości opłaty. Przeciwnie, z treści uzasadnienia wynika, że ustalenie wysokości opłaty nastąpiło w całkowitym oderwaniu od kosztów pobytu dzieci w żłobku. W ocenie Wojewody, brak było zatem podstaw do przyjęcia, że Rada Gminy rozważała i brała pod uwagę kwestię kosztów pobytu dziecka w żłobku gminnym oraz ekwiwalentnego charakteru opłaty za pobyt dziecka w tej placówce, a tym samym, że działała w granicach upoważnienia zawartego w art. 58 ust. 1 u.o.n.d.

Sąd Wojewódzki, w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., oddalającym powyższą skargę, podkreślił, że na gruncie obowiązujących przepisów ustawy żłobkowej zasadą jest odpłatność za pobyt dziecka w żłobku, która spoczywa na rodzicach. Opłata stanowi przymusową daninę nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Zdaniem Sądu I instancji należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym istnieje charakterystyczny związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawno-finansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność, co oznacza, że pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi więc swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, z zasady ekwiwalentności wynika konieczność ustalenia opłaty na poziomie wydatków oraz obowiązek sporządzenia i upublicznienia kalkulacji, która powinna być dostępna dla zainteresowanych, czyli stron umowy zawieranej o opiekę nad dziećmi w żłobku. Istotnym w niniejszej sprawie jest cel podniesienia wysokości opłaty. Argumentacja w tym zakresie zawarta w treści uzasadnienia uchwały Rady Gminy wskazuje, że celem tym było zwiększenie liczby miejsc w żłobku. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca w art. 58 ust. 1 w zw. z art. 2 ust 1 u.o.n.d. określił realizacji jakich funkcji powinny służyć opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Zdaniem Sądu I instancji, konieczność ponoszenia takiego świadczenia nie może rozciągać się na koszty związane z utrzymaniem obiektu, czy innymi wydatkami tego rodzaju, bowiem koszty założenia i utrzymania żłobka ponosi gmina i nie należą one do kosztów pobytu dziecka w placówce.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 58 u.o.n.d. Sąd Wojewódzki wskazał na obowiązek prawidłowego sporządzania i przedstawiania uzasadnień uchwał rad gmin, który jego zdaniem, tam, gdzie nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowały się organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Sąd I instancji zaznaczył, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Sąd podkreślił, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej.

Sąd Wojewódzki, odwołując się do celów i zadań własnych gminy, zaakcentował, że prowadzenie żłobka w formie zakładu budżetowego gminy nie oznacza prowadzenia działalności gospodarczej nastawionej na zysk. Sąd I instancji dostrzegł podnoszoną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego swobodę i samodzielność gmin w zakresie realizacji powierzonych im zadań, w tym w materii regulowania wysokości opłat w ramach obowiązujących norm prawa, przy uwzględnieniu indywidualnych potrzeb i możliwości, przy czym zagadnienia te w ocenie tego Sądu winny być dostępne dla lokalnej społeczności.

W dalszej części rozważań Sąd Wojewódzki zważył, że opłaty z tytułu pobytu dziecka w żłobku nie mają charakteru podatku. Stanowią co prawda dochód gmin, ale dochód ten nie jest zyskiem. Stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Opłaty tego rodzaju określano jako przymusowe należności za oferowane świadczenia nakładane przez władze publiczne na obywatela. Zdaniem Sądu I instancji, z tej też przyczyny winy być ustalone na poziomie wydatków, a sposób kalkulacji winien być upubliczniony i dostępny dla zainteresowanych, czyli dla stron umowy zawieranej o opiekę nad dziećmi w żłobku.

Powołując się na obowiązek transparentności wydatków gmin wynikający z art. 61 ust. 1 u.s.g., Sąd Wojewódzki opowiedział się za stanowiskiem, wedle którego w uzasadnieniu uchwały podejmowanej w trybie art. 58 ust. 1 u.o.n.d. konieczne jest przedstawienie wyliczenia kosztów pobytu dzieci w żłobku (wydatków ponoszonych przez gminę na pobyt wszystkich dzieci) składających się na przedmiotową opłatę. Opłata ta następnie winna być odniesiona do ilości dzieci i rozłożona nań na cały dzienny okres pobytu. Tak, zdaniem Sądu I instancji, należy pojmować ekwiwalentność świadczeń, która w przedmiotowej sprawie sprowadza się z jednej strony do zapewnienia dzieciom pobytu w żłobku prowadzącym zgodną z prawem działalność oraz z drugiej do uiszczenia prawidłowo ustalonej opłaty za pobyt z możliwością zaznajomienia się z jej kalkulacją, której podstawą są ponoszone przez gminę koszty (wydatki) na ten cel. Ekwiwalentność to udział rodziców dzieci w globalnych kosztach pobytu dzieci w żłobku. W tej materii, zdaniem Sądu I instancji, nie musi dochodzić do realizacji ekwiwalentnych w rozumieniu cywilistycznym świadczeń, a opłata o jakiej mowa nie jest ustalana w drodze negocjacji prowadzących do zwarcia umowy.

Sąd Wojewódzki ocenił, że z uwagi na brak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wymaganej kalkulacji, czyli wyliczenia ponoszonych wydatków związanych z pobytem dzieci w żłobku, niemożliwym było dokonanie jakiejkolwiek kontroli i oceny zarówno co do sposobu ustalenia, jak i wysokości opłaty z tego tytułu.

Zdaniem Sądu I instancji, niesłuszny jest zarzut skarżącej o braku właściwego rozważenia przez organ nadzoru kwestii materialnoprawnej podstawy uchwały i skoncentrowanie się na interpretacji pojęcia "opłata", bo właśnie ta okoliczność świadczy o przeprowadzeniu kontroli jej legalności, której wyrazem jest m.in. ocena właściwej interpretacji przez organ stanowiący tego uregulowania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego skutek badania zasadności wykładni tego pojęcia miał wpływ na wynik sprawy, a możliwość różnego jego rozumienia nie usuwa zaskarżonej uchwały spod działania instytucji stwierdzenia nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa, bo ta okoliczność jest tu inaczej ujmowana niż w przypadku oceny kwalifikowanych wad decyzji administracyjnych w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z publicznych żłobków ma charakter aktu prawa miejscowego. Powinna więc precyzyjnie, nie zaś arbitralnie, określać poszczególne świadczenia oferowane przez tego typu placówki. Zdaniem Sądu I instancji, treść uzasadnienia uchwały ma umożliwić ocenę, jakimi względami kierowali się radni dokonując określonej regulacji. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz wystarczająco uzasadniony. Rada powinna również wykazać, że wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Uwzględniając powyższe oraz zasadę transparentności, Sąd Wojewódzki wskazał, że zaniechanie rady gminy w zakresie sporządzenia i udostępnienia takiego wyliczenia jest sprzeczne z zasadą legalności działania organów administracji, a ponadto oznacza, że ustalenie wysokości opłaty nastąpiło w oderwaniu od kosztów pobytu dzieci w żłobku. Sąd I instancji zwrócił także uwagę na sprzeczność między treścią uchwały i jej uzasadnienia w zakresie wysokości zwiększonej opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu. W samej uchwale wskazano kwotę 400 zł , a w treści jej uzasadnienia kwotę 500 zł.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego potraktowania orzecznictwa jako źródła prawa, a tym samym naruszenia art. 87 Konstytucji RP, Sąd Wojewódzki wskazał, że ocena zgodności z prawem aktów prawa miejscowego na podstawie precedensów formułowanych w orzeczeniach sądów administracyjnych stanowi w istocie koncepcję wykładni prawa. Zdaniem Sądu I instancji, powoływanie się przez organ na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych pozwala zwiększyć efektywność i spójność aksjologiczną systemu prawa, gdyż zwiększa to pewność i przewidywalność decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik Gminy (dalej również jako skarżący kasacyjnie) zarzucając mu naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 u.o.n.d. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż przepis oprócz kompetencji rady gminy do ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku gminnym stanowi o obowiązku rady gminy do przedstawienia kalkulacji ustalanej opłaty w uzasadnieniu uchwały rady gminy.

Powołując ten zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy oraz wskazał właściwą w jego ocenie interpretację normy art. 61 u.s.g., którego konkretyzację stanowią przepisy art. 33 oraz art. 34 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), przewidujące jawność procedury budżetowej, jawność debat dotyczących budżetu, sposób podejmowania decyzji dotyczących gospodarowania środkami publicznymi, podawanie do publicznej wiadomości danych, dostęp do dokumentów, udostępnianie danych i sprawozdań. Skarżący przyznał, iż sposób kalkulacji opłaty winien być upubliczniony i dostępny dla zainteresowanych, bowiem gospodarka gminy jest jawna. Podkreślił jednak, iż jego zdaniem, żaden z powołanych przepisów nie nakłada obowiązku zamieszczenia stosownej kalkulacji opłaty w uzasadnieniu uchwały wydanej na podstawie art. 58 u.o.n.d.

Nie kwestionując ekwiwalentnego charakteru opłaty za żłobek, skarżący kasacyjnie podniósł, że nie jest uprawnione wywodzenie z zasady ekwiwalentności obowiązku zamieszczenia kalkulacji w uzasadnieniu uchwały. Zasada ekwiwalentności nie kształtuje bowiem obowiązków informacyjnych w zakresie redakcyjnych aktów prawa miejscowego, jest zaś narzędziem oceny charakteru samej opłaty. Ocena ta powinna być dokonywana poprzez badanie z jednej strony wysokości opłaty oraz z drugiej świadczenia jakie otrzymuje podmiot uiszczający opłaty. Przedmiotem zasady ekwiwalentności jest więc stosunek pomiędzy wysokością opłaty, a oferowaną usługą.

W dalszych rozważaniach skarżący kasacyjnie przytoczył charakter prawny opłaty i zasadę ekwiwalentności, wskazując, że opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za świadczenie oferowane na rzecz obywatela oraz podkreślając istniejący charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że z art. 58 ust. 1 u.o.n.d. nie da się wyinterpretować obowiązku zawarcia w uzasadnieniu uchwały kalkulacji kosztów. Odmienny wniosek naruszyłby zasadę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że przepis art. 58 ust. 1 u.o.n.d. stanowi podstawę do wydania przedmiotowej ustawy, a więc zawiera normę kompetencyjną, podkreślając, że normę kompetencyjną należy interpretować literalnie, tzn. przypisywać jej znaczenie dosłowne, nie rozszerzać jej znaczenia, ani go nie zawężać. W konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Skoro norma kompetencyjna ma być interpretowana ściśle, zgodnie z zasadami wykładni literalnej, to należy również literalnie odczytywać wynikające z niej uprawnienia i obowiązki. Zdaniem skarżącego, w przypadku norm kompetencyjnych, a więc również art. 58 ust. 1 u.o.n.d., granice wykładni wyznaczają granice prawa. Domniemywanie dodatkowych obowiązków lub uprawnień z norm kompetencyjnych doprowadziłoby do naruszenia fundamentów systemu prawa polskiego.

Skarżący powtórzył stanowisko, że orzecznictwo nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego stosownie do art. 87 Konstytucji RP, przyznając, że może być natomiast źródłem pomocnych argumentów w procesie interpretacji prawa.

Powołując się na treść art. 85 u.s.g., skarżący podkreślił, że ustawa zakazuje stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy na innej podstawie niż zgodność z prawem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie żadne ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie stanowi o konieczności przedstawienia wyliczenia ponoszonych wydatków, związanych z pobytem dzieci w żłobku oraz wynikającego z niego sposobu ustalenia i wysokości opłaty w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały. Taka interpretacja przepisów prawa, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, doprowadziłoby do pogwałcenia zasady samodzielności wynikającej z art. 165 Konstytucji RP, która umożliwia korporacjom terytorialnym realizowanie publicznych zadań związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców. Ustrojodawca, w art. 171 Konstytucji RP gwarantuje tę samodzielność, ograniczając kontrolę Wojewody do kryterium legalności, wyłączając przy tym kontrolę gospodarności, czy celowości dokonywanych zadań. Kontrola celowości przedmiotowej uchwały naruszałaby powyższe ograniczenie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ nadzoru przekroczył te granice stwierdzając, iż ustalenie motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy określając wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku, stanowi istotny element kontroli legalności uchwały, bowiem treść uzasadnienia uchwały pozwala ocenić, jakimi względami kierowali się radni dokonując określonej regulacji. Przyjmując takie stanowisko za zasadne, zdaniem skarżącego, organ nadzoru wyszedł poza granice legalności i rościł sobie prawo do kontroli działalności Gminy również pod względem celowości jej działań. Ta natomiast winna być oceniana przez członków korporacji samorządowej - mieszkańców gminy w drodze wyborów powszechnych do rady gminy.

Konkludując skarżący przywołał zapisy Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., która w art. 3 ujmuję istotę samorządności. Podniósł, że kontrola aktów prawa miejscowego wykraczająca poza granice legalności godzi w fundamenty istoty samorządności i stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą samodzielności samorządu i de facto daje narzędzie administracji rządowej do oceny politycznej działań samorządu terytorialnego, centralizując w dalszym stopniu władzę, osłabiając zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że przedmiotem zaskarżenia tym środkiem odwoławczym jest orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Tymczasem zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają. Organ nadzoru podkreślił, że argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną stanowi jedynie powtórzenie wywodów już podniesionych w zwykłym środku zaskarżenia i jest skierowana przeciw rozstrzygnięciu nadzorczemu, a nie wyrokowi, co do których organ odniósł się szczegółowo w odpowiedzi na skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze. W ocenie organu nadzoru, zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego oddalający skargę na rozstrzygniecie nadzorcze odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia w niniejszej sprawie przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutu kasacyjnego, stwierdzając, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie rozważań podnieść wypada, iż rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 58 ust. 1 u.o.n.d. W konsekwencji należy stwierdzić, iż niezakwestionowanie przepisów proceduralnych oznacza, że stan faktyczny sprawy ustalony przez Sąd I instancji oraz prawidłowość procedowania przed nim są przesądzone. Stąd badanie podniesionego zarzutu kasacyjnego musiało nastąpić na tej podstawie faktycznej, a Naczelny Sąd Administracyjny jest związany dokonanymi w sprawie ustaleniami.

Ustawodawca w normie kompetencyjnej określonej w art. 58 ust. 1 u.o.n.d. przyznał radzie gminy kompetencje prawodawcze w zakresie określenia m.in. wysokości opłat za pobyt dziecka w żłobku gminnym. Z treści upoważnienia ustawowego wynika, że lokalny prawodawca władny jest ustalić daninę, którą określono mianem "opłaty". Zaznaczenia wymaga, że tym co zasadniczo odróżnia opłatę od podatku jest kwestia odpłatności. Opłata, w odróżnieniu od podatku, pobierana jest w związku z konkretnymi czynnościami organów państwowych lub samorządowych. Przyjmuje się, że jest ona należnością za zindywidualizowane świadczenie, przy czym poziom ekwiwalentności opłaty względem udzielonego świadczenia może być różny, tj. pokrywać go w całości lub tylko w części, ale nie może przekraczać jego wartości, gdyż wówczas staje się podatkiem.

Do ponoszenia tych opłat, zgodnie z art. 23 u.o.n.d. zobowiązani są rodzice, przy czym opłaty te wnoszone są na rzecz gminy (art. 59 ust. 1 u.o.n.d.), która tworzy żłobki w formie gminnych jednostek budżetowych (art. 8 ust. 2 u.o.n.d.). Od dnia 17 stycznia 1991 r. zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gmin. Przepis art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r., Nr 34, poz. 198) uniemożliwia przerzucanie na rodziców i opiekunów dzieci, korzystających ze świadczeń udzielanych przez żłobek, kosztów utrzymania tej placówki, wskazując na odrębność kosztów założenia i utrzymania żłobka od kosztów związanych z pobytem dziecka w żłobku.

Co istotne, przepis art. 58 § 1 u.o.n.d. nie wprowadził ograniczenia co do wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Dokonując interpretacji art. 58 § 1 w zw. z art. 23 tej ustawy, który stanowi, że rodzice są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt oraz wyżywienie dzieci w żłobku lub klubie dziecięcym, należy przyjąć, że przy ustaleniu wysokości tych opłat rada gminy uwzględnia obowiązki rodziców z jednej strony, z drugiej zaś okoliczność, że zakładanie i prowadzenie żłobka jest zadaniem własnym gminy.

Obecne brzmienie art. 23 u.o.n.d. nie pozostawia wątpliwości, że odpłatność za pobyt dziecka w żłobku spoczywa na rodzicach, przy czym zaznaczyć trzeba wyraźnie, że nie oznacza to partycypacji rodziców dzieci w kosztach związanych z utrzymaniem obiektu, czy innymi wydatkami tego rodzaju, bowiem nadal obowiązuje reguła, że koszty założenia i utrzymania żłobka ponosi gmina, gdyż nie należą one do kosztów pobytu.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 58 ust. 1 u.o.n.d., wskazać w pierwszej kolejności należy, że w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, uzasadnienie uchwały nie jest formalnie ujęte jako conditio sine qua non ważności tego aktu samorządu. Jednakże bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyprowadziło taki obowiązek w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 193/13, z dnia 8 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 410/06) uznając, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć oraz przyjmując, że obowiązek ten jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

Uwzględniając zasadę rzetelnej legislacji, wyprowadzaną przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji RP, stwierdzić należy, że powinność sporządzenia uzasadnienia, jako wymóg ważności uchwały, w szczególności odnosi się do takich uchwał, których regulacja poddana została dyskrecjonalnej władzy samorządów terytorialnych. Do tego rodzaju aktów prawnych należy uchwała rady gminy w przedmiocie ustalenia opłat za pobyt dziecka w żłobku gminnym jako uchwalana w ramach pewnej swobody organu i stanowiąca wyraz samodzielności gmin w zakresie realizacji powierzonych im w tym zakresie zadań, w tym w materii regulowania wysokości opłat w ramach obowiązujących norm prawa, przy uwzględnieniu indywidualnych potrzeb i możliwości lokalnej społeczności. Uchwały takie powinny zawierać przedstawienie motywów jakimi dany organ kierował się przy ich uchwalaniu, natomiast brak takiego uzasadnienia rodzi zastrzeżenie, że przyjęte rozstrzygnięcie nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

Podkreślić należy, że wymóg uzasadniania aktów prawa miejscowego wynika wprost z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia, ponieważ warunkuje to kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003r., sygn. akt II SA/Kr 251/03).

Również w doktrynie podkreśla się, że obowiązek uzasadnienia uchwały, tam gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się nadto, że obowiązek działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), w połączeniu z zasadą zaufania (art. 2 Konstytucji RP), stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, i z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18).

Prawodawca, ustanawiając w przepisie art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 85 u.s.g. kryterium legalności kontroli działalności organów jednostek samorządowych przesądził, iż organ nadzoru powinien dokonywać oceny tej działalności z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, proceduralnym i ustrojowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo wskazał Sąd I instancji, iż z ekwiwalentnym charakterem opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz zasadą transparentności wydatków gmin wynikającą z art. 61 ust. 1 u.s.g. wiąże się konieczność przedstawienia stosownej kalkulacji poprzedzającej ustalenie wysokości opłat, która powinna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny czy wysokość opłaty została ustalona na podstawie rzetelnej analizy z uwzględnieniem wytycznych ustawodawcy. Zasada ekwiwalentności stanowi bowiem narzędzie oceny charakteru samej opłaty, zaś jej przedmiotem jest stosunek pomiędzy wysokością opłaty, a oferowaną usługą. Sposób ustalenia odpłatności, która wiąże się z nałożeniem na rodziców i opiekunów obowiązku finansowego, powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz wystarczająco uzasadniony. Rada powinna również wykazać, że wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Brak w uzasadnieniu uchwały stosownej kalkulacji, ani jakichkolwiek wyliczeń o charakterze finansowym dotyczących ustalenia wysokości opłaty nie pozwala stwierdzić czy istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między ustalonym przez radę gminy świadczeniem pieniężnym - opłatą, a świadczeniem wzajemnym gminy, w konsekwencji na przyjęcie, że rada gminy rozważała i brała pod uwagę kwestię faktycznych kosztów pobytu dziecka w żłobku gminnym oraz ekwiwalentnego charakteru opłaty za pobyt dziecka w tej placówce, a tym samym, że działała w granicach upoważnienia zawartego w art. 58 ust. 1 u.o.n.d.

Zaznaczenia wymaga, że przy ustalaniu wysokości opłat nie zachodzi swobodne uznanie organu, czyli sytuacja, w której zamiast woli ustawodawcy decyduje w wyznaczonych granicach organ, nie będąc w swej decyzji skrępowany normą prawną. Wprawdzie Rada Gminy posiada pewną swobodę w określaniu stawek opłat za pobyt dziecka w żłobku, jednak jej zakres wyznacza przepis art. 58 ust. 1 w zw. z art. 23 u.o.n.d., uniemożliwiający przerzucenie ciężaru funkcjonowania żłobka na rodziców. Granicami tymi organ jest związany na mocy art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu gminy z tytułu opłat za pobyt dziecka w żłobku, nawet z zamiarem przeznaczenia tak pozyskanych środków na zwiększenie dostępności miejsc w placówce, wykracza poza granice normy kompetencyjnej ustanowionej w art. 58 ust. 1 u.o.n.d.

Konkludując, realizacja ustawowego upoważnienia musi wynikać z treści uchwały i załączonego doń uzasadnienia, celem którego sporządzenia jest umożliwienie kontroli legalności działania organów uchwałodawczych. Organ nadzoru, jak i sądy administracyjne dla dokonania oceny legalności działań prawotwórczych rady gminy muszą móc ustalić przyjęty przez organ sposób określenia wysokości nałożonej przez nią opłaty. Z tego też powodu w uzasadnieniu uchwały podejmowanej w oparciu o normę kompetencyjną z art. 58 ust. 1 u.o.n.d. niezbędne jest przedstawienie wyliczenia kosztów pobytu dzieci w placówce składających się na ustalaną w drodze uchwały opłatę. Powtórzenia za Sądem Wojewódzkim przy tym wymaga, że prowadzenie żłobka w formie zakładu budżetowego gminy nie oznacza prowadzenia działalności gospodarczej nastawionej na zysk, jak to ma miejsce w typowym potocznym i prawnym rozumieniu tego zwrotu. Prowadzenie żłobków jest jednym ze sposobów realizacji zadań gminy i związanych z tymi celów prorodzinnych. Dlatego też, jak słusznie skonstatował Sąd I instancji, opłata żłobkowa winna zapewnić co najwyżej zwrot ponoszonych wydatków ściśle związanych z pobytem dzieci, a więc wydatków przeznaczonych na realizację zadań w zakresie opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, lecz nie musi obejmować ich w całości. Nie może natomiast obejmować innych kosztów, jak też stanowić źródła zysków, czyli przekraczać wysokość ponoszonych wydatków.

Dokonanie oceny ekwiwalentności opłaty do kosztów pobytu dziecka w żłobku, w szczególności w przypadku istotnego jej podniesienia, a tym samym zbadanie działalności rady gminy z punktu widzenia legalności staje się możliwe tylko wówczas, gdy organ stanowiący prawidłowo zrealizuje obowiązek sporządzenia i przedstawienia uzasadnień podejmowanych aktów uchwałodawczych. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Działanie organu władzy mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, lecz noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli, w świetle obowiązku działania na postawie prawa w połączeniu z zasadą zaufania, nie może być uznane za zgodne z prawem.

W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.