Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 479/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6336 Pożyczki   na   sfinansowanie kosztów szkolenia, zorganizowanie   dodatkowych   miejsc  pracy oraz   podjęcie   działaln
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 139 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1265
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
article: art. 18 ust. 4a i 4b
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 514
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu

SENTENCJA

Dnia 6 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zasądzonej należności z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu J. S. z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2096 r. ze zm.) oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 i 1149 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. nr 58 poz. 514 ze zm.) Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] nr [...] w sprawie odmowy umorzenia zasądzonej należności z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy w wysokości 145 478,97 zł wg. stanu na dzień 21.01.2019 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 15 lit. d i art. 18 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2013 r. poz. 674, ze zm.) w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 i 1149 ze zm.) i na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) Prezydent Miasta Ł. odmówił umorzenia zasądzonej wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Ł. z dnia 27.04.1995 r. sygn. akt [...], należności z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy w wysokości 145 478,97 zł, wg stanu na dzień 21.01.2019 r. Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu 13.06.1991 r. pomiędzy Rejonowym Biurem Pracy w Ł., a J. S. właścicielem firmy A została zawarta umowa pożyczki nr [...] na kwotę 12 000,00 zł w celu zorganizowania miejsc pracy dla sześciu osób bezrobotnych. Zabezpieczeniem spłaty pożyczki i odsetek w przypadku niedotrzymania postanowień umowy było oświadczenie pożyczkobiorcy stanowiące załącznik do wniosku o pożyczkę z dnia 25.05.1991 r., w którym J. S. oświadcza, że posiada zdolność spłacenia pożyczki całym swoim majątkiem. Spłata pożyczki winna nastąpić, zgodnie z planem stanowiącym integralną część umowy, w okresie 5 lat tj. od sierpnia 1993 r. do sierpnia 1998 r., po uprzednim, dwuletnim okresie karencji w spłacie pożyczki, natomiast raty odsetkowe winny być spłacane w okresie od sierpnia 1991 r. do sierpnia 1998 r.

Wobec niedotrzymania postanowień umowy pożyczki - brak wpłat, Urząd w dniu 27.06.1994 r. postawił pożyczkę wraz z odsetkami w stan natychmiastowej wymagalności, pod rygorem przekazania sprawy na drogę postępowania sądowego.

Wobec braku spłaty należności, Urząd w dniu 19.01.1995 r. skierował do sądu pozew o zapłatę należnych kwot. Sąd Wojewódzki w Ł. wyrokiem z 27.04.1995 r., sygn. akt I[...] zasądził od dłużnika kwotę 26 800,00 zł z odsetkami ustawowymi od 22.07.1994 r. oraz kwotę 800,00 zł tytułem kosztów procesu.

Pismem z dnia 20.06.1995 r. Urząd wezwał dłużnika do dobrowolnego uregulowania zasądzonej należności, pod rygorem przekazania sprawy na drogę egzekucji komorniczej. W dniu 05.07.1995 r., dłużnik zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie przez Sąd Rejonowy w S. w związku z cofnięciem decyzji Urzędu Wojewódzkiego na użytkowanie budynku, w którym J. S. prowadził działalność gospodarczą. Na prośbę dłużnika, Urząd wyraził zgodę na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do dnia 30.11.1995 r. W podanym terminie zobowiązany nie podjął spłaty zasądzonej należności. W dniu 02.01.1996 r. dłużnik złożył kolejne pismo z prośbą o wstrzymanie czynności egzekucyjnych na okres 3 miesięcy. Prośbę uzasadnił tym, iż toczące się postępowanie z powództwa cywilnego przed Sądem Wojewódzkim w S. uległo przedłużeniu. Postępowanie to zakończyło się wyrokiem Sądu z dnia 26.05.1997 r., który oddalił powództwo i umorzył postępowanie w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmiany decyzji administracyjnej, dotyczącej sytuacji formalno - prawnej budynku, zajmowanego wcześniej przez J. S. do prowadzenia działalności gospodarczej.

Wobec niepodjęcia spłaty zasądzonej należności w odroczonym terminie, Urząd w dniu 20.01.1997 r. wystąpił do komornika z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do J. S.. Prowadzone postępowanie egzekucyjne nie przyniosło rezultatów w postaci spłaty należności, bowiem zgodnie z informacją komornika, dłużnik nie pracował i nie prowadził działalności gospodarczej. W tej sytuacji Urząd, jako wierzyciel złożył do komornika wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu podjęcia przez dłużnika pracy, bądź działalności gospodarczej.

J. S. złożył wniosek do Prezesa Krajowego Urzędu Pracy w W. o umorzenie zasądzonej należności. Decyzją z dnia [...] znak: [...], Prezes KUP w W. nie znajdując podstaw do umorzenia należności, oddalił wniosek o umorzenie.

Dłużnik złożył kolejny wniosek o umorzenie należności w dniu 12.11.1997 r. Prezes Krajowego Urzędu Pracy w W., decyzją nr [...] (data wpływu do Urzędu 17.03.1998 r.) uchylił swoją decyzję z [...] i umorzył postępowanie w sprawie, z uwagi na utratę mocy obowiązujących przepisów prawa.

Zobowiązany złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie odmowy umorzenia należności. Wyrokiem z dnia 05.03.1999 r. sygn. akt III SA 7255/98 Sąd oddalił skargę J. S. w przedmiocie odmowy umorzenia spłaty należności.

Urząd w dniu 16.10.2001 r. złożył do komornika wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to nie przyniosło oczekiwanych rezultatów i zostało przez komornika umorzone.

W dniu 05.12.2002 r. Urząd złożył kolejny wniosek egzekucyjny. Prowadzone postępowanie z ruchomości, wierzytelności i kont bankowych okazało się bezskuteczne, komornik poinformował, że pomimo zobowiązania dłużnika do regulowania należności od maja 2003 r. nie dokonał żadnej wpłaty. Komornik postanowieniem z dnia [...] umorzył postępowanie wobec bezskuteczności egzekucji.

W dniu 15.01.2008 r. Urząd, jako wierzyciel złożył do komornika kolejny wniosek o wszczęcie wobec J. S. postępowania egzekucyjnego. Podjęta egzekucja komornicza i tym razem została umorzona postanowieniem z dnia [...] wobec stwierdzenia bezskuteczności.

W dniu 02.09.2011 r. Urząd ponownie skierował sprawę na drogę postępowania egzekucyjnego. Komornik prowadzący egzekucję ustalił, że dłużnik nie posiada majątku, z którego można by dochodzić spłaty należności, Urząd Skarbowy i ZUS nie posiadają informacji o płatnikach składek. W dacie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, J. S. pracował dorywczo, natomiast prawo do emerytury będzie mu przysługiwało za 7 lat (tj. w 2018 r.). W związku z powyższym podjęta egzekucja komornicza została umorzona postanowieniem z dnia [...]

Po osiągnięciu przez dłużnika J. S. wieku emerytalnego Urząd, jako wierzyciel, w dniu 23.02.2018 r. wystąpił z kolejnym wnioskiem egzekucyjnym.

Postępowanie okazało się skuteczne. Komornik prowadzi egzekucję ze świadczenia emerytalnego dłużnika.

W dniu 10.07.2018 r., J. S. złożył wniosek o umorzenie długu. W dniach 17.08. i 22.08.2017 r. wnioskodawca złożył w Urzędzie oświadczenie majątkowe i dokumenty dotyczące sytuacji finansowej i zdrowotnej.

Powiatowa Rada Rynku Pracy w Ł.w uchwale [...] z dnia [...] negatywnie zaopiniowała wniosek J. S. o umorzenie zasądzonej należności, przedstawiony przez Dyrektora PUP w Ł.

Pismem z dnia 31.12.2018 r. nr wnioskodawca został zawiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego. Zobowiązany zgłosił się do Urzędu w dniu 11.01.2019 r., został zapoznany z materiałem zgromadzonym w toku postępowania i nie wniósł żadnych uwag i dodatkowych wniosków mogących mieć znaczenie w sprawie.

Organ zaznaczył, iż do dnia wydania niniejszej decyzji, na skutek podjętego postępowania egzekucyjnego, komornik wyegzekwował od pożyczkobiorcy kwotę ogółem 3 516,02 zł, wpłaty zaliczono na skapitalizowane odsetki umowne z kwoty głównej. Do zapłaty pozostało ogółem 145 947,41 zł, w tym 23 022,18 zł kwota główna (12 000,00 zł pożyczka, 11 022,18 zł skapitalizowane odsetki umowne), 122 456,79 zł odsetki ustawowe oraz opłata komornicza 468,44 zł.

Organ administracyjny po analizie akt sprawy zważył, iż materialno-prawną podstawą rozpoznania przedmiotowej sprawy, na dzień wydania decyzji jest art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przytaczając treść podanych przepisów organ wskazał, że na podstawie akt sprawy, zebranego w toku postępowania wyjaśniającego materiału dowodowego oraz w oparciu o oświadczenie majątkowe i dokumenty dostarczone przez J. S. ustalono, że zgodnie ze złożonym w dniu 17.08.2018 r. oświadczeniem majątkowym, J. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, z którą od dnia 27.10.1992 r. pozostaje w rozdzielności majątkowej. Źródłem utrzymania rodziny jest emerytura żony J. S., w wysokości 1 214,00 zł brutto (1 026,00 zł netto) oraz emerytura dłużnika w wysokości 1 908,00 zł brutto, która obciążona jest zajęciem komorniczym z tytułu pożyczki z Funduszu Pracy. Komornik na konto PUP w Ł. przekazuje miesięcznie kwotę 440,73 zł, po potrąceniu emerytura wynosi około

1 100,00 zł. Łączny dochód netto wynosi około 2 113,00 zł. Stałe obciążenia finansowane w miesiącu, jak oświadczył dłużnik, wynoszą 1 270,00 zł w tym: energia elektryczna 250,00 zł, gaz 20,00 zł (butla) oraz spłata kredytu hipotecznego zaciągniętego przez żonę pożyczkobiorcy ok. 1 000,00 zł, (spłata do listopada 2035 r.). Dłużnik przedstawił dokumentację medyczną swoją i żony, potwierdzającą ich problemy zdrowotne, nie podał jednak czy w związku z tym rodzina ponosi koszty leczenia, bądź koszty zakupu leków. J. S. i jego żona nie korzystają ze świadczeń pomocy społecznej.

W opisanym stanie faktycznym, organ I instancji badając ustawowe przesłanki umorzenia zobowiązania z tytułu zwrotu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej, określone w przepisie art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazał, że za umorzeniem należności nie przemawia pierwsza z przesłanek wymienionych w powołanym przepisie art. 18 ust. 4a ustawy. Aktualnie prowadzone jest bowiem skuteczne postępowanie egzekucyjne ze świadczenia emerytalnego z ZUS J. S.. Urząd, jako wierzyciel otrzymuje kwoty w wysokości 440,00 zł, które zaliczane są na spłatę kwoty głównej. Skuteczność postępowania egzekucyjnego ze świadczenia dłużnika, nie pozwala wobec tego uznać, że pierwsza przesłanka została spełniona.

Organ administracyjny stwierdził ponadto, że druga przesłanka zawarta w art. 18 ust. 4a ustawy, także nie przemawia za umorzeniem zadłużenia. W niniejszej sprawie prowadzone postępowanie egzekucyjne nie powoduje, że J. S. i jego żona zmuszeni są do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej, co pozwala sądzić że dłużnik i ewentualne osoby będące na jego utrzymaniu nie są pozbawieni niezbędnych środków utrzymania. Organ nadmienił przy tym, że brak niezbędnych środków utrzymania nie może być utożsamiany z brakiem środków wystarczających na zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych dłużnika. Urząd zaznaczył, iż oczywistym jest również, że nie została spełniona przesłanka 3.

W ocenie organu nieuzasadnione jest twierdzenie strony, że została spełniona przesłanka 4, tj. że wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności. Organ powołując treść art. 1025 k.p.a. wskazał, że wpłaty z zajęcia świadczenia emerytalnego J. S., zaliczane są przez Urząd na poczet spłaty kwoty głównej. Ostateczna wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego ustalana jest przez komornika na koniec postępowania, które obciążają dłużnika. Ponadto organ administracyjny zauważył, że koszty komornicze uzależnione są od wielu elementów, a w szczególności od przebiegu egzekucji. Z tych względów nie jest możliwe precyzyjne ich określenie bez znajomości konkretnego stanu faktycznego oraz wiedzy czy też przypuszczeń co do dalszego biegu sprawy.

Organ stwierdził także, że w badanej sprawie nie zachodzi przesłanka 5, która dowodziłaby istnienia szczególnych względów gospodarczych i społecznych tj. nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, które dawałyby podstawy do umorzenia. Zdarzenie losowe to zaistniały niespodziewany przypadek, niezależny od woli strony, np. klęski żywiołowe, wypadki, które spowodują, że ta znajdzie się w trudnej sytuacji materialnej. Ocena sytuacji dłużnika nie prowadzi do wniosku, że za zastosowaniem instytucji umorzenia przemawiają względy gospodarcze. Względy gospodarcze uzasadniałyby zastosowanie ulgi, gdyby spłata długu spowodowała zagrożenie dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, bądź ochrony miejsc pracy. W badanej sprawie w ocenie organu nie występuje przedmiotowa przesłanka, bowiem J. S. nie prowadzi działalności gospodarczej i nie zatrudnia osób bezrobotnych. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono iż za umorzeniem przemawiają względy społeczne. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że pożyczkobiorca, nie ma statusu świadczeniobiorcy pomocy społecznej. Materiał dowodowy i przeprowadzona analiza wszystkich przesłanek wymienionych w art. 18 ust. 4a nie potwierdzają, że zostały spełnione okoliczności uzasadniające umorzenie.

Organ I instancji wskazał, że wobec niewypełnienia przez dłużnika żadnej z przesłanek opisanych w art. 18 ust. 4a ustawy, nie mógł uwzględnić wniosku o umorzenie. J. S. nie wywiązał się z postanowień umowy, dlatego Urząd skierował sprawę na drogę postępowania sądowego. Po wyroku, dłużnik przez okres ponad 20 lat nie podjął próby spłaty zasądzonej należności nawet w najmniejszych kwotach, kilkakrotnie zwracał się do Urzędu o odroczenie spłaty długu i wstrzymanie egzekucji komorniczej, jednak nie podjął żadnych działań w celu zmniejszenia zadłużenia. Dopiero wszczęcie postępowania egzekucyjnego ze świadczenia emerytalnego z ZUS przyniosło rezultaty w postaci spłaty należności.

Organ administracyjny po przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż za zastosowaniem instytucji umorzenia nie przemawia słuszny interes dłużnika, ani interes publiczny. Urząd oceniając materiał dowodowy nie dopatrzył się okoliczności czy też zdarzeń losowych niepozwalających na spłatę przedmiotowego zadłużenia. Organ I instancji podniósł, iż w sprawie należało dać pierwszeństwo ochronie interesu społecznego. Podkreślił przy tym, że nawet w przypadku spełnienia choćby jednej przesłanki wymienionej w w/w przepisie, organ nie jest zobligowany do wydania decyzji zgodnie z żądaniem, zwracając przy tym uwagę, że należności jakie dłużnika jest zobowiązana zwrócić, są środkami publicznymi. Zostały udostępnione pod określonymi warunkami, dla realizacji określonego celu, jakim było prowadzenie działalności gospodarczej. Strona nie wywiązała się z tych warunków i nie zrealizowała celu. Doszło zatem do nieefektywnego wydania środków publicznych.

Biorąc pod uwagę opisane powyżej okoliczności, organ I instancji uznał, że umorzenie nie może zostać dokonane. Postępowanie egzekucyjne jest skuteczne, a sam fakt powołania się przez dłużnika na trudną sytuację finansową i zdrowotną nie daje podstaw do uznania, iż zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie, wymienione w art. 18 ust. 4a ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r., o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Od powyższej decyzji J. S. złożył odwołanie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie należności z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. Skarżący zaznaczył, że jego majątkiem jest emerytura uzyskana po 40 latach pracy w wysokości 1 908 zł brutto miesięcznie. Przyznał, że z jego emerytury można dochodzić należności z uwagi na treść art. 18 ust. 4a pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, podniósł jednak, iż jego sytuacja rodzinna, zdrowotna i finansowa jest trudna. Skarżący potwierdził, że nie korzysta z pomocy społecznej i obszernie opisał w skardze przebieg pracy zawodowej oraz prowadzenia działalności gospodarczej i związane z tym kłopoty. Skarżący podniósł także, że odszkodowanie, które uzyskał w sądzie nie pokryło roszeń wierzycieli i urzędu pracy. Przypadająca na niego kwota odszkodowania w wysokości 30 000 zł nie gwarantowała pokrycia długu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji wskazując, że zgromadzony materiał dowody potwierdza, że w dniu 13.06.1991 r. pomiędzy Rejonowym Biurem Pracy w Ł., a J. S., właścicielem firmy A została zawarta umowa pożyczki nr [...]. Okoliczność ta miała miejsce pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. z 1991 r. Nr 106, poz. 457 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o zatrudnieniu i bezrobociu). Organ odwoławczy wskazał, że pożyczka z Funduszu Pracy, którą uzyskał skarżący, udzielona została w trybie przepisu art. 16 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, przewidującego, że rejonowe urzędy pracy mogą udzielać z Funduszu Pracy pożyczek, których warunki udzielania, wysokość stopy procentowej oraz warunki spłaty określa się w umowie zawieranej przez rejonowy urząd pracy z pożyczkobiorcą, zgodnie z zasadami określonymi w drodze rozporządzenia, przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, o czym stanowił przepis ust. 5 art. 16 wymienionej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Ze wskazanego unormowania wynika, że stosunek prawny łączący pożyczkobiorcę z pożyczkodawcą ma charakter stosunku zobowiązaniowego, którego źródłem jest umowa cywilnoprawna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zawarta umowa pożyczki z Funduszu Pracy miała przede wszystkim charakter stosunku zobowiązaniowego regulowanego przepisami prawa cywilnego. Wobec tego kwestia ewentualnej ważności i skuteczności tej umowy musi pozostawać poza przedmiotem dociekań organu odwoławczego.

Organ II instancji stwierdził, że w realiach badanej sprawy rozpoznanie przedmiotowego wniosku wymaga w pierwszej kolejności rozważenia, która z dwóch generalnych zasad prawa intertemporalnego, a więc zasada nie retroakcji, czy zasada dalszego działania prawa poprzedniego ma zastosowanie przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie pożyczki wraz z odsetkami udzielonej z Funduszu Pracy. Dokonując szerokich rozważań w tym zakresie wskazał, że materialno-prawną podstawę do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie stanowi art. 18 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z dniem 1 czerwca 2004 r. weszła bowiem w życie ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uchylająca ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jednakże, stosownie do art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych, tj. przed dniem 01.06.2004 r.

Umowa pożyczki będąca przedmiotem niniejszej sprawy została zawarta w dniu [...] natomiast J. S. po raz pierwszy w dniu 09.12.1996 r. wystąpił do Wojewódzkiego Biura Pracy o umorzenie ciążącego na nim zobowiązania. W dniu 12.11.1997 r. J.S. złożył do Prezesa Krajowego Urzędu Pracy kolejny wniosek o umorzenie całości należności Funduszu Pracy. Oba wyżej wspomniane wnioski zostały rozpatrzone negatywnie. J. S. po raz kolejny wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. z wnioskiem o umorzenie ciążącego na nim zobowiązania w dniu 10 lipca 2018 r.

Organ odwoławczy powołując dalej treść art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wskazał, że przepis ten określa z jednej strony przesłanki zastosowania go, jednakże z drugiej - daje staroście swobodę decyzji (świadczy o tym użyte sformułowanie: "starosta może"), co do zastosowania wymienionych w tym przepisie rodzajów ulg w spłacie ciążącego na bezrobotnym zobowiązania w ramach uznania administracyjnego. Z tego też względu, zakres kontroli sprawowanej przez organ odwoławczy, jak i sąd administracyjny w przypadku decyzji uznaniowej ogranicza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tj. czy podjęto wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowodowy oraz czy podjęta decyzja, nie wykracza poza granice uznaniowości.

W ocenie Wojewody [...], ustalenia poczynione przez organ I instancji i ich ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] nie wykraczają poza granice uznania administracyjnego. W badanej sprawie za spłatę zobowiązania (pożyczki wraz z odsetkami) odpowiada J. S. całym swoim majątkiem. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił sytuację materialną i rodzinną pożyczkobiorcy. Sytuacja ta została szczegółowo opisana w zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia [...] Akta sprawy potwierdzają, w ocenie organu, iż pożyczkobiorca J. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, z którą od 27.10.1992 r. pozostaje w rozdzielności majątkowej. Źródłem utrzymania dłużnika jest emerytura w wysokości 1 908,00 zł brutto oraz emerytura żony w wysokości 1 214,00 zł brutto. Emerytura J. S. obciążona jest zajęciem komorniczym z tytułu pożyczki z Funduszu Pracy. Komornik na konto Urzędu przekazuje miesięcznie kwotę 440,73 zł wobec czego, po potrąceniu emerytura skarżącego wynosi około 1 100,00 zł. Łączny dochód netto obu osób to ok. 2 113,00 zł. Zgodnie ze złożonym w dniu 17.08.2018 r. przez J. S. oświadczeniem majątkowym stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą: energia elektryczna 250,00 zł, gaz 20,00 zł oraz spłata kredytu hipotecznego zaciągniętego przez żonę pożyczkobiorcy około 1000 zł (spłata do listopada 2035 r.). Pożyczkobiorca przedstawił dokumentację medyczną swoją i żony, potwierdzającą ich problemy zdrowotne, nie podał jednak, czy w związku z tym ponoszą koszty leczenia, bądź koszty zakupu leków. Ponadto, biorąc pod uwagę rozdzielność majątkową małżonków Wojewoda[...] uznał, że nie należy brać pod uwagę w niniejszej sprawie zobowiązania żony skarżącego, tytułem zaciągniętego kredytu.

Wojewoda [...] zwrócił uwagę na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 i 1985 oraz z 2018 r. poz. 650 i 700), której zadaniem - w myśl art. 3 - jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepisy ww. ustawy w art. 8 ust. 1 wskazują kryteria dochodowe, które uprawniają do prawa do świadczeń z pomocy społecznej, a więc wyznaczają granicę niezbędnych środków utrzymania. Organ odwoławczy badając, czy została spełniona przesłanka określona w art. 18 ust. 4a ww. ustawy w stosunku do pożyczkobiorcy, jako kryterium dochodowe przyjął kryterium dochodowe stanowiące podstawę do ubiegania się o świadczenia rodzinne z pomocy społecznej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1358), zgodnie z którym od 1 października 2018 r. są obowiązujące następujące kwoty kryteriów dochodowych z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej - 701 zł, natomiast dla osoby w rodzinie - 528 zł. Środki jakimi dysponuje J. S. na utrzymanie własne nie wskazują zatem, aby pożyczkobiorca pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. Pożyczkobiorca i jego żona uzyskują dochód netto 2 113 zł. Zatem kwota ta przewyższa kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie. Organ II instancji wskazał, iż postępowanie egzekucyjne w odniesieniu do J. S. jest skuteczne (zajęcie emerytury). Reasumując w ocenie Wojewody [...] dochody w przypadku pożyczkobiorcy J. S. pozwalają na zapewnienie niezbędnych środków utrzymania, nie zachodzi zatem przesłanka wynikająca z art. 18 ust. 4a pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Organ wskazał dalej, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania także art. 18 ust. 4a pkt 3 ustawy, stanowiący, że starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności.

Odnosząc się do kolejnej przesłanki z art. 18 ust. 4a pkt 4 ww. ustawy, który stanowi, że wydatki egzekucyjne nie mogą być wyższe od należności, Wojewoda wskazał, że biorąc pod uwagę treść art. 1025 K.p.c. ostateczna wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego ustalana jest przez komornika na koniec postępowania, koszty te obciążają dłużnika. Ponadto koszty komornicze uzależnione są od wielu elementów, a w szczególności od przebiegu egzekucji. Z tych względów nie jest możliwe precyzyjne ich określenie bez znajomości konkretnego stanu faktycznego oraz wiedzy, czy też przypuszczeń, co do dalszego biegu sprawy. Organ wskazał przy tym, że koszty egzekucji komorniczej mogą być niższe w przypadku dobrowolnych wpłat pożyczkobiorcy.

W ocenie Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie nie ma również podstaw do zastosowania instytucji wynikającej z treści art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tj. umorzenia pożyczki z uwagi na względy gospodarcze czy społeczne. W rozpatrywanej sprawie nie miały miejsca zdarzenia losowe, niezależne od woli strony, jak np. klęski żywiołowe, wypadki, które spowodowały zaistnienie trudnej sytuacji materialnej dłużnika. Ponieważ wnioskodawca nie prowadzi działalności gospodarczej nie jest możliwym uwzględnienie przez organy zatrudnienia przesłanki dotyczącej istnienia szczególnych względów gospodarczych przemawiających za umorzeniem pożyczki. Podstawy takie istniałyby, gdyby zachodziła konieczność ochrony istniejących miejsc pracy bądź umożliwienia dalszego prowadzenia działalności gospodarczej.

W ocenie organu odwoławczego istnieje możliwość regulowania zadłużenia, zwłaszcza, że jest skuteczna egzekucja komornicza względem J. S.. Wszystkie wpłaty dokonywane przez pożyczkobiorcę zaliczane są na spłatę kapitału z kwoty głównej, co pomniejsza dług i przyrost odsetek ustawowych, które naliczane są od zmniejszającego się kapitału z kwoty głównej. Zdaniem Wojewody, organ I instancji trafnie zauważył, że jeśli wysokość tych wpłat nie pozwala na wyegzekwowanie całego długu w krótkim czasie, to nie jest uzasadnione odstąpienie od działań, celem których jest odzyskanie choćby części środków publicznych, zwłaszcza, że działania organu egzekucyjnego nie pozbawiają dłużnika niezbędnych środków do utrzymania.

Wobec niewypełnienia przez dłużnika żadnej z przesłanek opisanych w art. 18 ust. 4a ustawy, organy zatrudnienia nie mogły uwzględnić wniosku o umorzenie. Organ odwoławczy wskazał, że J. S. nie wywiązał się z postanowień umowy, dlatego organ I instancji skierował sprawę na drogę postępowania sądowego. Po wyroku, pożyczkobiorca przez ponad 20 lat nie podjął próby spłaty zasądzonej należności nawet w mniejszych kwotach, w celu zmniejszenia zadłużenia. Wszczęte postępowanie egzekucyjne w 2018 r. ze świadczenia emerytalnego dało dopiero rezultaty ściągania należności. Zatem w ocenie organu II instancji pożyczkobiorca w dużej mierze przyczynił się do zaistnienia sytuacji w jakiej się znalazł, nie realizując warunków umowy o pożyczkę i nie dokonując choćby częściowej jej spłaty, co w decydujący sposób wpłynęło na wysokość aktualnego zadłużenia.

Na dzień wydania zaskarżonej decyzji miesięczne wpływy na konto Urzędu przekazywane przez komornika wynosiły około 440,00 zł. Biorąc pod uwagę wysokość zadłużenia, perspektywa czasowa jego spłaty przy założeniu dotychczasowego poziomu wpłat jest odległa. Organ II instancji zauważył przy tym, że sytuacja ta może jeszcze ulec zmianie na skutek waloryzacji świadczeń wypłacanych przez ZUS. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji trafnie wskazał, że istnieje możliwość uregulowania zadłużenia, zwłaszcza w sytuacji skutecznej egzekucji komorniczej ze świadczeń ZUS pożyczkobiorcy bądź też dobrowolnych wpłat pożyczkobiorcy. Ponadto, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że umorzenie jest wyrazem definitywnej rezygnacji z możliwości wyegzekwowania zasądzonej należności i stawiałyby stronę w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do innych podmiotów wywiązujących się ze swoich zobowiązań w sposób uwzględniający poszanowanie dla obowiązujących przepisów prawa. Zasadą jest bowiem wywiązywanie się z zaciągniętych zobowiązań w wysokościach i terminach określonych przez prawo. Natomiast instytucja umorzenia musi być traktowana jako instytucja nadzwyczajna, gdyż w przeciwnym razie prowadziłoby to do uprzywilejowania jednych zobowiązanych kosztem pozostałych. Naruszenie tej reguły w rozpatrywanej sprawie, byłoby sprzeczne również z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że niepowodzenia strony w prowadzeniu działalności gospodarczej nie mogą skutkować obowiązkiem przyznania ulgi w spłacie zasądzonej należności ciążącej na dłużniku. Ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej ponosi strona, która powinna poszukać rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału budżetu państwa. Dodatkowo, organ odwoławczy podzielając argumentację organu I instancji, wskazał, że należy uwzględnić, że w interesie społecznym leży, aby udzielone z Funduszu Pracy pożyczki na utworzenie dodatkowych miejsc pracy dla osób bezrobotnych były racjonalnie wykorzystywane, a organ jest zobligowany do czuwania nie tylko nad prawidłowością wykorzystania tych środków ale i nad odzyskaniem tych funduszy w celu ich racjonalnego wykorzystania przez innych pracodawców. W ocenie Wojewody [...] w postępowaniu administracyjnym prawidłowo stosownie do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśniono stan faktyczny sprawy i dokonano wyważenia interesu społecznego ze słusznym interesem skarżącego, dając w ostatecznym rozrachunku prymat interesowi publicznemu, ukierunkowanemu nie tylko na udzielanie pożyczek z Funduszu Pracy na utworzenie dodatkowych miejsc pracy dla bezrobotnych i ich racjonalne wykorzystanie, ale również na czuwanie przez organ nad odzyskiwaniem tych funduszy w celu ich racjonalnego wykorzystania przez innych bezrobotnych.

W ocenie Wojewody [...], w badanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie ciążącego zobowiązania wynikającego z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy J. S. na utworzenie dodatkowych miejsc pracy dla osób bezrobotnych, na podstawie umowy Nr [...] z dnia 13.06.1991 r., zgodnie z art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Decyzja odmawiająca stronie umorzenia ciążącego na nim zobowiązania została podjęta przez organ I instancji po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy w Ł.(uchwała z 17.12.2018 r. nr [...]). Strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu oraz możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. S., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 18 ust. 4a i ust. 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U.2003.58.514 j.t), dalej u.z.p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że charakter uznaniowy ww. przepisu prowadzi do konkluzji, iż brak jest podstaw do umorzenia należności skarżącemu, nie bacząc przy tym na zasady współżycia społecznego a także dochody, jakie obecnie otrzymuje skarżący;

b) art. 18 ust. 4a pkt 5 u.z.p.b. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym zachodzi okoliczność szczególnych względów gospodarczych i społecznych.

II. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, podczas gdy dokładna analiza sprawy i materiału dowodowego doprowadziłaby do konkluzji uzasadniającej dokonanie umorzenia przedmiotowej kwoty;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydent Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] podczas gdy w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, zgodnie z żądaniem.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r., wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego poparł wniesioną skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do jej uchylenia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] roku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nr [...] o odmowie umorzenia zasądzonej wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Łodzi z dnia 27.04.1995 r. sygn. akt [...] należności z tytułu pożyczki udzielonej J. S. z Funduszu Pracy w wysokości 145 478,97 zł, wg stanu na dzień 21.01.2019 r.

W sprawie będącej przedmiotem osądu kwestią sporną jest ocena zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie niespłaconej pożyczki wraz z odsetkami udzielonej z Funduszu Pracy w 1991 roku na zorganizowanie miejsc pracy dla sześciu bezrobotnych.

Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) oraz ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. 1265 ze zm.).

Zgodnie z art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych.

Zgodnie z art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli:

1/ w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności,

2/ w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania,

3/ pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności,

4/ wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności,

5/ przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne.

Podkreślić jednak należy, że decyzje wydawane przez starostę (w miastach na prawach powiatu – prezydenta) na podstawie art. 18 ust. 4 a i ust. 4 b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego. Użyte w tym przepisie sformułowanie "starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę" oznacza, że jeżeli wystąpią wymienione w tym przepisie nadzwyczajne okoliczności organ uprawniony może, ale nie musi umorzyć pożyczki. Wynika to nie tylko z użytego zwrotu "starosta może", ale również z nieostrości wyrażeń opisujących przesłanki (względy gospodarcze lub społeczne).

Wypada w tym miejscu przypomnieć, że uznanie administracyjne polega na tym, że organ rozstrzygający spośród możliwych rozwiązań może wybrać to, które w okolicznościach danej sprawy uzna za słuszne czy celowe. Wybór ten może zatem oznaczać umorzenie w całości, w części lub odmowę umorzenia. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25.10.1984r. sygn. akt III AZP 9/83 ostateczna decyzja wydana przez organ administracji państwowej w granicach przysługującego mu z mocy prawa uznania administracyjnego może być uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (OSN 85/5, poz. 63). Sąd administracyjny nie jest więc kolejnym organem instancyjnym i nie może poddać ocenie, czy dokonany przez organ administracyjny wybór jest słuszny, a zatem nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, uznanie administracyjne daje organowi rozstrzygającemu, możliwość wyboru konsekwencji prawnej. Stwierdzenie tego wpływa na kształt i zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji uznaniowej, która sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/29). Dokonując więc pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby przeprowadzone postępowanie administracyjne obarczone było tego rodzaju wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] zebrał i ocenił cały materiał dowodowy pod kątem wszystkich mających zastosowanie w sprawie przesłanek zawartych w art. 18 ust. 4a ustawy. Ustalenia poczynione przez organ i wnioski z nich płynące, wbrew zarzutom strony skarżącej nie noszą cechy dowolności i są zgodne z zasadami logicznego rozumowania. W ocenie Sądu organy prawidłowo przeanalizowały spełnienie każdej z powyższych przesłanek.

W ocenie Sądu zarówno organ I instancji, jak i II instancji badając pierwszą z przesłanek słusznie uznały, iż nie przemawia ona za umorzeniem należności. Aktualnie prowadzone jest bowiem skuteczne postępowanie egzekucyjne ze świadczenia emerytalnego z ZUS J. S. Urząd, jako wierzyciel otrzymuje kwoty w wysokości 440,00 zł, które zaliczane są na spłatę kwoty głównej. Nie budzi zatem wątpliwości twierdzenie organu, że skuteczność postępowania egzekucyjnego ze świadczenia dłużnika, nie pozwala uznać, że pierwsza przesłanka została spełniona.

Organ prawidłowo stwierdził dalej, że ustalona w postępowaniu wyjaśniającym sytuacja rodzinna i materialna zobowiązanego nie daje podstaw do zastosowania art. 18 ust.4a pkt 2 ustawy tj. umorzenia pożyczki z tej przyczyny, że "w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania". Organ odwoławczy prawidłowo jako kryterium dochodowe przyjął kryterium dochodowe stanowiące podstawę do ubiegania się o świadczenia rodzinne z pomocy społecznej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1358), zgodnie z którym od 1 października 2018 r. są obowiązujące następujące kwoty kryteriów dochodowych z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej - 701 zł, natomiast dla osoby w rodzinie - 528 zł. Wojewoda zestawiając wysokość kryterium dochodowego z dochodami skarżącego słusznie też uznał, że środki jakimi dysponuje J. S. na utrzymanie własne nie wskazują, aby pożyczkobiorca pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. Jak wynika z prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych J. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, z którą od dnia 27.10.1992 r. pozostaje w rozdzielności majątkowej. Źródłem utrzymania rodziny jest emerytura żony J. S., w wysokości 1 214,00 zł brutto (1 026,00 zł netto) oraz emerytura skarżącego w wysokości 1 908,00 zł brutto, która obciążona jest zajęciem komorniczym z tytułu pożyczki z Funduszu Pracy. Komornik na konto PUP w Ł. przekazuje miesięcznie kwotę 440,73 zł - po potrąceniu emerytura wynosi ok. 1 100,00 zł. Stałe obciążenia finansowane w miesiącu, jak oświadczył dłużnik, wynoszą 1 270,00 zł w tym: energia elektryczna 250,00 zł, gaz 20,00 zł (butla) oraz spłata kredytu hipotecznego zaciągniętego przez żonę pożyczkobiorcy ok. 1 000,00 zł (spłata do listopada 2035 r.). Łączny dochód netto wynosi około 2 113,00 zł. Dłużnik przedstawił dokumentację medyczną swoją i żony, potwierdzającą ich problemy zdrowotne, nie podał jednak czy w związku z tym rodzina ponosi koszty leczenia, bądź koszty zakupu leków. Z akt sprawy wynika, że skarżący mimo podnoszonej trudnej sytuacji materialnej nie korzysta z pomocy społecznej w żadnym zakresie. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu uzyskiwane przez skarżącego dochody pozwalają na zapewnienie niezbędnych środków utrzymania. Tym samym Wojewoda[...] prawidłowo uznał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy w stosunku do J. S. przesłanka wynikająca z art. 18 ust. 4a pkt 2 nie zachodzi.

Z oczywistych względów w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 18 ust. 4a pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowiący, że starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności.

Organ odwoławczy wyjaśnił także dlaczego brak jest podstaw do uznania, że wydatki egzekucyjne przewyższają należność. Dotychczasowe efekty postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego w stosunku do skarżącego i uzyskane w jego efekcie należności nie pozwalają mówić o spełnieniu wskazanej przesłanki umorzenia. Organ II instancji zasadnie wskazał, że biorąc pod uwagę treść art. 1025 K.p.c. ostateczna wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego ustalana jest przez komornika na koniec postępowania, koszty te obciążają dłużnika. Ponadto koszty komornicze uzależnione są od wielu elementów, a w szczególności od przebiegu egzekucji. Z tych względów organ prawidłowo przyjął, że nie jest możliwe precyzyjne ich określenie bez znajomości konkretnego stanu faktycznego oraz wiedzy, czy też przypuszczeń, co do dalszego biegu sprawy. Koszty egzekucji komorniczej mogą być niższe w przypadku dobrowolnych wpłat pożyczkobiorcy.

Należy też zgodzić się z oceną, że w badanej sprawie nie zachodziły żadne szczególne względy gospodarcze lub społeczne (pkt 5) tj. nadzwyczajne nieprzewidywalne okoliczności. W rozpatrywanej sprawie nie miały bowiem miejsca zdarzenia losowe, niezależne od woli strony, jak np. klęski żywiołowe, wypadki, które spowodowały zaistnienie trudnej sytuacji materialnej dłużnika. Ponieważ wnioskodawca nie prowadzi działalności gospodarczej nie jest możliwym uwzględnienie przez organy zatrudnienia przesłanki dotyczącej istnienia szczególnych względów gospodarczych przemawiających za umorzeniem pożyczki. Podstawy takie – jak słusznie zauważa organ odwoławczy - zaistniałyby, gdyby zachodziła konieczność ochrony istniejących miejsc pracy bądź umożliwienia dalszego prowadzenia działalności gospodarczej.

Organ trafnie wskazał również, że istnieje realna możliwość uregulowania pozostałego zadłużenia, zwłaszcza, że egzekucja komornicza jest skuteczna i daje możliwość jej prowadzenia. Wszystkie wpłaty dokonywane przez pożyczkobiorcę zaliczane są na spłatę kapitału z kwoty głównej, co pomniejsza dług i przyrost odsetek ustawowych, które naliczane są od zmniejszającego się kapitału z kwoty głównej. Organy obu instancji słusznie zważyły przy tym, że jeśli wysokość tych wpłat nie pozwoli na wyegzekwowanie całego długu w krótkim czasie, to nie jest uzasadnione odstąpienie od działań, celem których jest odzyskanie choćby części środków publicznych, zwłaszcza, że działania organu egzekucyjnego nie pozbawiają dłużnika niezbędnych środków do utrzymania.

Nie bez znaczenia dla oceny sprawy jest również postawa pożyczkobiorcy, który nigdy nie zastosował się do obowiązków wynikających z zawartej umowy pożyczki, nie rozliczył środków finansowych otrzymanych z Urzędu Pracy. Pożyczkobiorca przez ponad 20 lat nie podjął chociażby próby spłaty zasądzonej należności nawet w mniejszych kwotach, w celu zmniejszenia zadłużenia. Dopiero wszczęte postępowanie egzekucyjne w 2018 r. ze świadczenia emerytalnego dało rezultaty ściągania należności. Zatem organ II instancji prawidłowo uznał, że pożyczkobiorca w dużej mierze przyczynił się do zaistnienia sytuacji w jakiej się znalazł, nie realizując warunków umowy o pożyczkę i nie dokonując choćby częściowej jej spłaty, co w decydujący sposób wpłynęło na wysokość aktualnego zadłużenia. Uwzględniając przy tym fakt, iż w interesie społecznym leży udzielanie pożyczek bezrobotnym z Funduszu Pracy na podjęcie działalności na własny rachunek i ich racjonalne wykorzystanie, ale również czuwanie przez organ nad odzyskiwaniem tych funduszy w celu ich racjonalnego wykorzystania przez innych bezrobotnych, organ odwoławczy słusznie stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie istnieją przesłanki do zastosowanie przepisu art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko organów, że umorzenie jest wyrazem definitywnej rezygnacji z możliwości wyegzekwowania zasądzonej należności i stawiałyby stronę w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do innych podmiotów wywiązujących się ze swoich zobowiązań w sposób uwzględniający poszanowanie dla obowiązujących przepisów prawa. Zasadą jest bowiem wywiązywanie się z zaciągniętych zobowiązań w wysokościach i terminach określonych przez prawo. Natomiast instytucja umorzenia musi być traktowana jako instytucja nadzwyczajna, gdyż w przeciwnym razie prowadziłoby to do uprzywilejowania jednych zobowiązanych kosztem pozostałych. Naruszenie tej reguły w rozpatrywanej sprawie, byłoby sprzeczne również z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa. Organ odwoławczy słusznie podkreślił przy tym, że niepowodzenia strony w prowadzeniu działalności gospodarczej nie mogą skutkować obowiązkiem przyznania ulgi w spłacie zasądzonej należności ciążącej na dłużniku. Ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej ponosi strona, która powinna poszukać rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału budżetu państwa.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego o nieuwzględnieniu przez organ zasad współżycia społecznego należy wyjaśnić, że zarówno organ jak i sąd administracyjny w badaniu legalności zaskarżonych do niego decyzji nie kieruje się zasadami współżycia społecznego, które charakteryzują postępowanie przed sądem cywilnym. W niniejszym postępowaniu sąd oceniał, czy zaskarżona decyzja, wydana, co wymaga podkreślenia, w ramach uznania administracyjnego, nie naruszała przepisów prawa materialnego i procesowego. Takich uchybień Sąd się nie dopatrzył w działaniu organów administracji. Sąd rozumie trudną sytuację materialną skarżącego, jednak mając na uwadze zakres kognicji tego Sądu oraz przesłanki wydawania decyzji uznaniowych nie widzi podstaw uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym prawidłowo stosownie do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśniono stan faktyczny sprawy i dokonano wyważenia interesu społecznego ze słusznym interesem skarżącego, dając w ostatecznym rozrachunku prymat interesowi publicznemu, ukierunkowanemu nie tylko na udzielanie pożyczek bezrobotnym z Funduszu Pracy na podjęcie działalności na własny rachunek i ich racjonalne wykorzystanie, ale również na czuwaniu przez organ nad odzyskiwaniem tych funduszy w celu ich racjonalnego wykorzystania przez innych bezrobotnych. Świadczy o tym zapis art. 18 ust. 4 d ustawy, zgodnie z którym, jeżeli pożyczkobiorca nie spłaci w terminie albo w pełnej wysokości rat ustalonych w decyzji, pozostała do spłaty należność staje się natychmiast wymagalna wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, w tym również z odsetkami, o których mowa w ust. 4 c.

Podkreślić należy, że nawet gdyby organ miał podstawy do uznania, że spełniona jest jedna z przesłanek wskazanych w art. 18 ust. 4a ustawy to i tak umorzenie pożyczki nie byłoby obligatoryjne. Przepis stanowi bowiem, że starosta może /.../ umorzyć w części lub w całości pożyczkę, co oznacza, że decyzja wydawana na podstawie art. 18 ust. 4a ustawy jest decyzją uznaniową. Oczywiście nie oznacza to dowolności działania, organ bowiem musi w sposób wnikliwy przeanalizować materiał zebrany w sprawie i uzasadnić swoją decyzję, wskazując jakimi przesłankami się kierował. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie nosi cechy dowolności. Organ przedstawił argumenty przemawiające za odmową umorzenia pozostałej do spłaty należności z tytułu udzielonej J. S. pożyczki. Argumenty przytoczone przez Wojewodę [...] znajdują oparcie w zebranym materiale, są logiczne i przekonujące. Tak jak stwierdził organ, skarżący znały warunki umowy i konsekwencje ich niewykonywania. Rację ma zatem organ stwierdzając, że szczególne względy gospodarcze czy społeczne to wyjątkowe sytuacje, które w sprawie niniejszej nie występują. Okoliczności wskazywane przez skarżącego do takich nie należą - przepisy prawa pozwalają na egzekwowanie długu zaciągniętego nawet przed wielu laty - chronią wierzyciela, ustanawiając długi okres możliwości dochodzenia roszczenia oraz przerwy w biegu przedawnienia, ale chronią też dłużnika, dozwalając na przedawnienie roszczenia.

W sprawie niniejszej, mimo że dług zaciągnięty został w dniu 13 czerwca 1991 r., czynności podjęte przez wierzyciela - dochodzenie przed sądem powszechnym należności i uzyskanie korzystnego wyroku w dniu 27 kwietnia 1995 r., następnie wszczęcie egzekucji w dniu 21 stycznia 1997 r., 5 grudnia 2002 r., 15 stycznia 2008 r. 2 września 2011 r. i 23 lutego 2018 r., spowodowały przerwanie biegu przedawnienia roszczenia objętego wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Ł. I Wydział Cywilny, sygn. akt [...]

Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, roszczenie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu przedawnia się z upływem lat dziesięciu. Zdarzeniem wyznaczającym początek biegu przedawnienia w takiej sytuacji jest data uprawomocnienia się wyroku.

Zgodnie natomiast z art. 123 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego, bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Art. 124 Kodeksu cywilnego stanowi natomiast, że po każdym przerwaniu przedawnienia biegnie ono na nowo (§ 1), a w razie przerwania przedawnienia przez czynność w postępowaniu przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym albo przez wszczęcie mediacji, przedawnienie nie biegnie na nowo, dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone (§ 2). Tak więc wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego powoduje przerwanie biegu przedawnienia. Do przedawnienia roszczenia objętego wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Ł. zatem nie doszło. Nie można w tej sytuacji mówić o tym, by za umorzeniem części pożyczki , której źródłem jest umowa zawarta wiele lat temu, ale której egzekwowanie możliwe jest w świetle przepisów prawa, przemawiały szczególne względy społeczne czy gospodarcze.

Wskazać również należy, że okoliczność, iż w chwili obecnej organ nie znalazł podstaw do umorzenia należności z tytułu udzielonej J.S. pożyczki, nie oznacza, że nie dostrzeże ich w terminie późniejszym, jeżeli zmianie ulegną niektóre okoliczności.

Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18 t.j.) Sąd przyznał adwokatowi z urzędu wynagrodzenie z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w kwocie 295,20 zł.

a.l.