Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1012/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 20 , art. 5 ust.1 pkt. 9 , art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody z dnia 24 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta B. decyzją z 4 kwietnia 2016 r. znak: [....] , po rozpatrzeniu wniosku W.P. z 15 września 2015 r., uzupełnionego 14 października 2015 r. oraz 12 listopada 2015 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty B. nr [....] z 4 czerwca 2009 r., znak: [....] o pozwoleniu na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 4 Kraków - Tarnów działki nr [....] do projektowanej stacji paliw w miejscowości G. gmina B. na dz. nr: [....] [....] wraz z budową pasów włączenia i wyłączenia oraz przełożeniem odcinka sieci telekomunikacyjnej kablowej w pasie drogowym drogi krajowej.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a."

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją nr [....] z 4 czerwca 2009 r. znak: [....] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. zjazdu publicznego z drogi krajowej. Wobec niezaskarżenia ww. decyzji w czasie i trybie ustawowo przewidzianym, stała się ona ostateczna z dniem 23 czerwca 2009 r.

W.P. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Starosty [....] nr [....] z 4 czerwca 2009 r. - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.

Organ l instancji badając termin, o którym mowa w art. 148 K.p.a. ustalił, iż wniosek o wznowienie wniesiono w terminie 1 miesiąca od daty, gdy strona dowiedziała się o decyzji. W związku z powyższym organ Starosta [....] postanowieniem z 26 listopada 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [....] nr [....] z 4 czerwca 2009 r., znak: [....] , wydaną na rzecz R.K. i M.K.

W toku prowadzonego postępowania wznowieniowego organ ustalił, że inwestycja była realizowana na warunkach określonych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. decyzją z 2 października 2007 r., znak: [....] , która zezwoliła na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [....] do projektowanej stacji paliw płynnych w G. na określonych w niej warunkach.

Projekt budowlany został uzgodniony z GDDKiA pismem z 6 marca 2009 r. - uzgodnienie nr [....] .

Przedmiotem pozwolenia na budowę była budowa zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [....] w km. 467+153,60 w miejscowości [....] (dz. nr ....) do projektowanej stacji paliw płynnych, zlokalizowanej na dz. nr nr [....][....] , który ma na celu połączenie komunikacyjne drogi krajowej nr [....] i stacji paliw poprzez zapewnienie bezpiecznego, dogodnego prawnie uregulowanego dojazdu i wyjazdu dla wszystkich użytkowników w tym również dla pojazdów ciężkich. W ramach planowanej inwestycji zjazdy indywidualne z drogi krajowej nr [....] na dz. nr [....] [....] i [....] uległy likwidacji na rzecz projektowanego zjazdu publicznego - zgodnie z decyzją zarządcy drogi.

Zgodnie z decyzją GDDKiA z 2 października 2007 r. znak: [....] również zjazd indywidualny - z drogi krajowej nr [....] na drogę gruntową - działkę nr [....] został zlikwidowany a dojazd do tej drogi został zaprojektowany od strony drogi wewnętrznej stacji paliw - co zostało uzgodnione 4 maja 2009 r. z Urzędem Gminy B.

W toku prowadzonego postępowania w sprawie wznowienia organ ustalił, że zjazd z drogi krajowej na dz. nr [....] w G. (droga wewnętrzna) był zjazdem nieuregulowanym pod względem prawnym, dla którego zarządca drogi krajowej - GDDKiA - nie wydawał żadnej decyzji zezwalającej na jego lokalizację. Ponadto jak wskazała GDDKiA w piśmie z dnia 19 stycznia 2016 r. przedmiotowy zjazd w ramach projektu budowy zjazdu publicznego z dodatkowymi pasami ruchu z DK 4 do działek nr [....] i nr [....] w G. musiał ulec koniecznej likwidacji. W ramach ww. projektu budowy zjazdu publicznego działka nr [....] w G. została wówczas podłączona do wewnętrznego układu w obrębie projektowanej stacji paliw.

Ponadto w toku prowadzonego postępowania ustalono, że decyzją z 17 lipca 2015 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych: stacji paliw z infrastrukturą techniczną oraz budynku handlowego i gastronomicznego na dz. nr nr [....] [.... ] [....] w miejscowości G. gmina B. - po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. Organ stwierdził, że z pisma z 29 października 2015 r. znak: [....] wynika, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zakończył pozytywnie postępowanie w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego zjazdu publicznego.

Badając ponownie całość zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie organ stwierdził, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr [....] z 4 czerwca 2009 r. znak: [....] nie narusza wymogów art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "P.b.", w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymogami ochrony środowiska, przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2004 r., nr 204 poz. 2086 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 43, poz.430), sporządzenia projektu na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, jego kompletności, wymaganych opinii i uzgodnień.

Organ podkreślił, że organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to także z treści art. 35 ust.1 i uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 P.b. Wszyscy projektanci w dacie wykonania poszczególnych części projektu budowlanego posiadają ważne zaświadczenia wydane przez izbę o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Analizując przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. organ przyjął, że krąg stron w pozwoleniu na budowę ustalany jest w oparciu o art. 28 ustawy Prawo budowlane. Organ przywołał art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Wskazał, że znajdowanie się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b., należy więc rozumieć w ten sposób, że poprzez oddziaływanie to naruszone są konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

W przedmiotowej sprawie W.P. wywodzi swój interes prawny z faktu, że działka nr [....] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., a także art. 28 K.p.a., powinna być stroną w toczącym się postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu.

Analizując ponownie obszar oddziaływania inwestycji organ l instancji stwierdził, że dz. nr [....] , stanowiąca własność W.P. , nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji pn. budowa zjazdu publicznego z drogi krajowej (...).

Działka nr [....] stanowiąca własność W.P. nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Nie posiadała również bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr [....] . Dostęp do drogi publicznej z działki nr [....] odbywał się poprzez drogę wewnętrzną dz. nr [....] (po podziale dz. nr: [....][....][....] ), która połączona była z drogą krajową nr [....] (dz. nr [....] ). Zjazd z drogi krajowej na dz. nr [....] w G. (droga wewnętrzna) był zjazdem nieuregulowanym pod względem prawnym, dla którego zarządca drogi krajowej GDDKiA nie wydawał żadnej decyzji zezwalającej na jego lokalizację.

Ponadto, jak wskazała GDDKiA w piśmie z dnia 19 stycznia 2016 r. znak: [....] , przedmiotowy zjazd w ramach projektu budowy zjazdu publicznego z dodatkowymi pasami ruchu z DK 4 do działek nr [....] i nr [....] w G. musiał ulec koniecznej likwidacji. W celu zapewnienia bezpiecznego dojazdu do terenów przyległych w ramach ww. projektu budowy zjazdu publicznego dz. nr [....] (droga wewnętrzna) w G. została podłączona do wewnętrznego układu w obrębie projektowanej stacji paliw.

Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej może dotyczyć sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, nie faktyczny. Obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich poprzez zapewnienie tym osobom dostępu do drogi publicznej nie może być rozumiany w ten sposób, że w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę organy administracji publicznej mają ustanawiać na rzecz osób trzecich drogę konieczną bądź samodzielnie ustalać, którędy przebiegać będzie dostęp do drogi publicznej poprzez działkę, na której ma być realizowana inwestycja.

Organ stwierdził, że działka nr [....] stanowiąca własność W.P. nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, nadto strona wnosząca o wznowienie postępowania administracyjnego nigdy bezpośredniego dostępu do tej drogi nie posiadała, dojazd odbywał się zawsze z działki nr [....] (po podziale dz.nr: [....] [....] ) stanowiącej drogę wewnętrzną. W ramach przedmiotowej inwestycji zmianie uległo natomiast połączenie dz. nr [....] (po podziale [....] [....] ) z drogą krajową nr [....] dz. nr [....] na warunkach określonych przez GDDKiA.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą również okoliczności wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ponieważ poddana ocenie informacja, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu nie przewidział szerokości zjazdu publicznego, co uniemożliwia dojazd do działki rolnej sprzętu rolniczego i użytkowania jej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a także nie pozwala na swobodny dojazd do działki ciężkimi maszynami rolniczymi, nie stanowią nowych okoliczności faktycznych, ani nowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie w kwestii pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że okoliczności i dowody, na które powołuje się strona, nie mają znaczenia prawnego i nie wpływają na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.

Organ wskazał, że rozpatrując sprawę po wznowieniu postępowania oraz analizując przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. miał na uwadze, że prawo do zagospodarowania nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem należy do właściciela i wynika zarówno z art. 64 Konstytucji RP jak i z art. 140 Kodeksu cywilnego. Inne osoby, w szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości, nie mogą decydować, w jaki sposób inwestor będzie korzystał ze swojej nieruchomości, o ile ten sposób korzystania nie oddziałuje na ich prawa i nie narusza, ani nie ogranicza tych praw. Własność objęta jest szczególną ochroną. Może być ograniczona tylko na drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności – w przedmiotowej sprawie brak przepisu prawa materialnego, który dawałby podstawę do wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę zjazdu, a także uznania W.P. za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu.

Organ przywołał art. 2 i art. 8 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że działki nr [....] i [....] mają charakter drogi wewnętrznej. Dalej organ wskazał, że korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, w tym przepisom o ochronie prawa własności. Z dróg wewnętrznych zatem może korzystać każdy, kto ma zgodę właściciela. W przedmiotowej sprawie działka nr [....] stanowiąca własność W.P. nie ma i nie miała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej drogi krajowej, a uzyskuje ten dostęp poprzez drogę wewnętrzną dz. nr [....], której właścicielem jest Gmina B.

Art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiując dostęp do drogi publicznej dopuszcza możliwość dojazdu również przez drogę wewnętrzną. Jeżeli bowiem dostęp do drogi publicznej następuje przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z zarządcą drogi. Może to nastąpić w formie umowy, czy też oświadczenia zarządcy drogi odnośnie korzystania z drogi wewnętrznej. Można również ustanowić odpowiednią służebność drogową. Wójt Gminy B. uzgodnił przedmiotowy projekt budowy zjazdu jako zarządzający drogą wewnętrzną, która z uwagi na nieuregulowany stan prawny jest miejscem publicznym zarządzanym przez Gminę.

Organ wskazał, że z przeanalizowanych dokumentów oraz projektu budowlanego wynika, że inwestorzy R.K. i M.K. uzyskali zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa decyzję na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 4 Kraków Tarnów do działek nr nr [....] [....] w G. do projektowanej stacji paliw płynnych. Przedmiotowy zjazd został zakończony i odebrany przez MWINB w K. co oznacza, że obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę a także decyzji zarządcy drogi z 2 października 2007 r. znak: [....] , która zezwoliła na realizację zjazdu publicznego z drogi krajowej.

Powołując się na orzeczenia NSA organ wskazał, że do kompetencji organu administracji publicznej nie należy ustalanie na rzecz osób trzecich drogi koniecznej. To osoba zainteresowana dostępem do drogi publicznej winna zadbać o to, by uzyskać ograniczone prawo rzeczowe w postaci drogi koniecznej poprzez zawarcie umowy lub poprzez uzyskanie orzeczenia sądu cywilnego w tym przedmiocie.

W ocenie organu l instancji zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie zawierają usprawiedliwionej podstawy. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym, kto ma przymiot strony, rozstrzyga bowiem art. 28 ust. 2 P.b. Przedmiotowa inwestycja nie ogranicza sposobu zagospodarowania działki skarżącej. Nie istnieją bowiem przepisy prawa materialnego, które w związku z usytuowaniem dojazdu, wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych, nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej może być uznany za zjazd, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. Tylko w tym przypadku można mówić o istnieniu interesu prawnego, a utrzymanie, zachowanie zjazdu, możliwe jest tylko wówczas, gdy posiada się taki zjazd wykonany za zgodą zarządcy drogi. W tym przypadku strona wnosząca o wznowienie nie legitymuje się interesem prawnym, a wyłącznie faktycznym.

Zdaniem organu nie można zatem mówić o naruszeniu art. 5 ust.1 pkt 9 P.b., gdyż konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej może dotyczyć sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, nie faktyczny. Nie można wymagać od inwestora, aby projektując lub wykonując obiekt uwzględniał i zapewniał dostęp do drogi publicznej osobom, które nie mają tytułu do gruntów, po jakich przejeżdżają. Dowodów na potwierdzenie posiadania uregulowanego prawnie dojazdu do stanowiącej własność wnioskodawczyni nieruchomości oznaczonej nr [....] w niniejszym postępowaniu nie przedstawiono pomimo, iż mając na względzie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz z uwagi na fakt, iż pełnomocnik strony w piśmie z dnia 14 października 2015 r. zastrzegł, iż w terminie do 30 listopada zgłosi szczegółowe stanowisko oraz przedstawi dokumenty na potwierdzenie tytułu prawnego do nieruchomości - organ przedłużył termin załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 K.p.a., informując zainteresowane strony.

W.P. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o jej zmianę zgodnie z żądaniem odwołującej., która zarzuciła organowi pierwszej instancji błędne zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji dokonał również błędnej wykładni art. 28 ust. 2 P.b. ze względu na nieprzyznanie jej przymiotu strony postępowania oraz naruszył podstawowe zasady postępowania wyrażone w art. 7 i art. 10 w związku z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i w niezbędnym zakresie.

Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie został wyjaśniony należycie interes prawny wnioskującej o wznowienie. W szczególności nie wyjaśniono, czy projektowana stacja wraz z infrastrukturą mogła oddziaływać na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej, biorąc pod uwagę odległości poszczególnych elementów stacji. W kwestii ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie tego pozwolenia na budowę Starosta [....] powołał się jedynie na zapisy art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 P.b. Skarżąca stwierdziła, że okoliczność, że projekt zagospodarowania terenu spełnia warunku wynikające z przepisów techniczno-budowlanych nie oznacza, że obszar ten może ograniczać się tylko do działek inwestycyjnych. Skoro obszar oddziaływania obiektu oznacza teren wyznaczony wokół niego, to już z istoty definicji ustawowej wykluczyć należy przypadek, że teren ten stanowi jedynie obszar zabudowy, czyli samą powierzchnię obiektu. Na potwierdzenie swojej tezy przytoczyła kilka orzeczeń sądów administracyjnych. Zwróciła uwagę na okoliczność pominięcia przez organ pierwszej instancji przy ustaleniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tej inwestycji skutków ubocznych związanych z funkcjonowaniem stacji paliw, tj. przenikania na nieruchomości sąsiednie cząstek materialnych, emisji pyłów, czy wzmożonego hałasu. Ze względu na charakter inwestycji nie rozważono, czy nie utrudni ona lub nie zagrozi właścicielom działek sąsiednich.

Podniosła brak dogłębnego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji kwestii niezaliczenia tej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Stwierdziła, że uzasadnienie decyzji wznowieniowej zawiera w swej treści sprzeczne stanowisko organu co do statusu strony oraz możliwości wykonywania jej praw.

Wojewoda [....] decyzją z 24 czerwca 2016 r. znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja I instancji jest zgodna z prawem. Stwierdził, że kwestia ustalenia, czy podanie o wznowienie postępowania wniosła strona, w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ I instancji w zakresie zaistnienia przesłanek podmiotowych stanowiących podstawę do wszczęcia postępowania w tej sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., w ramach którego badał, czy ta przesłanka rzeczywiście wystąpiła. Dalej wskazał, że wniosek skarżącej z 15 września 2015 r. o wznowienie postępowania, następnie uzupełniony i uszczegółowiony, zawiera przyczyny mieszczące się w kategorii podstaw do wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a.

W sprawie przesłanką wznowienia była między innymi okoliczność niebrania udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Organ przywołał art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b.

Organ wskazał, że ustalenie kręgu stron w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją uzależnione jest od rodzaju i lokalizacji obiektów, na które udzielono pozwolenia na budowę.

Zjazd z drogi krajowej do projektowanej stacji paliw w miejscowości G. gmina B. na działkach nr: nr nr [....][....] zaprojektowany został zgodnie z § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - obowiązującego na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na budowę. W trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, uzyskano od zarządcy drogi decyzję na jego lokalizację z 2 października 2007 r. znak: [....] , w której określono pozostałe warunki i wymagania dla jego budowy. Analiza projektu budowlanego opracowanego dla budowy zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [....] do działek nr nr [....] [....] wykazała, że został on zaprojektowany z uwzględnieniem warunków w niej określonych.

W ocenie Wojewody [....] kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z P.b., ustawą o drogach publicznych i przepisami wykonawczymi do tych ustaw, w tym zjazd publiczny spełnia wymagania dotyczące między innymi poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich określonych w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

Organ wskazał, że zjazd publiczny usytuowany jest w terenie pasa drogowego działki nr [....] (a nawet nie obejmuje działek, na których została zaprojektowana stacja paliw), nie naruszając granicy działki będącej własnością skarżącej. Przedmiotem postępowania wznowieniowego jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wyłącznie zjazdu publicznego z drogi krajowej, a nie zjazdu do działki nr [....] - zaprojektowanego od strony drogi wewnętrznej usytuowanej na terenie stacji paliw, którego rozwiązania projektowe również skarżąca kwestionuje. Organ stwierdził, że nie można dokonywać oceny rozwiązań projektowych, które zatwierdzono inną decyzją pozwolenia na budowę, w stosunku do którego nie toczy się postępowanie wznowieniowe.

Inwestycja będąca przedmiotem decyzji Starosty B. nr [....] z 4 czerwca 2009 r. znak: [....] nie należy do przedsięwzięć mających ujemny wpływ na środowisko, nie tylko z uwagi na jej charakter, ale także nie jest wskazana jako mogąca oddziaływać na środowisko w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - obowiązującym na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na budowę. To, że zjazd z drogi publicznej ma być realizowany do stacji paliw, nie może przesądzać o wzięciu pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron postępowania w tej sprawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, gdy inwestycja objęta ocenianą decyzją nie należy do przedsięwzięć mogących ujemnie na nie wpływać.

Przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę objętej wznowieniem nie była stacja paliw, ale zjazd publiczny z drogi krajowej. Z tego też względu przy ustalaniu kręgu stron postępowania nie mają znaczenia odległości usytuowania stacji względem działki skarżącej, jej ewentualnie negatywny wpływ na otoczenie, zdrowie i życie ludzi, środowisko naturalne.

Organ obszernie opisał treść prawa własności i prawa do zagospodarowania nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem w oparciu o art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 Kodeksu cywilnego. Stwierdził, że inne osoby, w szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości, nie mogą decydować, w jaki sposób inwestor będzie korzystać ze swojej nieruchomości, o ile ten sposób korzystania nie oddziałuje na ich prawa i nie narusza ani nie ogranicza tych praw. Organ wskazał, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia tych praw, gdyż istnieje dojazd do działki skarżącej przez zaprojektowany zjazd publiczny. Przez samo określenie zjazd publiczny należy rozumieć możliwość korzystania z niego przez wszystkich użytkowników ruchu.

Dalej organ wskazał, że skarżąca posiada dostęp do działki nr [....] przez zjazd z drogi krajowej i zlokalizowany na działce nr [....] układ komunikacyjny do drogi gruntowej stanowiącej działkę nr [....] . Dostęp ten ma wyłącznie charakter faktyczny. Włączenie komunikacyjne z drogi krajowej do działki nr [....] nie było prawnie udokumentowane. Skarżąca nie posiada prawnie uregulowanego dostępu do działki nr [....] . Z tego tytułu brak jest po jej stronie interesu prawnego, stanowiącego postawę przyznania jej statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją pozwolenia na budowę zjazdu.

Organ stwierdził, że przez lokalizację zjazdu z drogi publicznej nastąpiła likwidacja zjazdu z drogi krajowej bezpośrednio do działki nr [....] stanowiącej drogę gruntową, tym samym konieczność korzystania z tego projektowanego zjazdu.

Zgodnie z orzecznictwem sądów stronami przy pozwoleniu na budowę zjazdu są zarządca drogi i właściciel nieruchomości, do której ten zjazd jest lokalizowany.

Organ nie znalazł przepisów prawa, które wskazywałyby, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty B. nr [....] z 4 czerwca 2009 r. znak: [....] .

Podkreślił, że prawie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 2 P.b.

Omawiając przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ wskazał, że za nową okoliczność skarżąca w podaniu o wznowienie wskazała na fakt nieuwzględnienia parametrów zjazdu publicznego odpowiednich dla bezpiecznego i swobodnego dojazdu do działki - użytkowanej rolniczo, stanowiącej jej własność.

Oceniając ewentualnie zaistnienie tej przesłanki wznowieniowej organ zwrócił uwagę na dwie kwestie podnoszone przez skarżącą dotyczące trudności w sposobie użytkowaniu zjazdu publicznego z drogi krajowej do działek nr nr [....][....][....] oraz zjazdu usytuowanego na działce nr [....] (droga wewnętrzna - układ komunikacyjny, znajdująca się na terenie projektowanej stacji paliw) do drogi gruntowej oznaczonej jako działka nr [....] , z której jest dostęp między innymi do działki skarżącej.

Na te rozwiązania udzielono pozwolenia odpowiednio decyzją nr [....] z 4 czerwca 2009 r. znak: [....] oraz nr [....] z 23 maja 2012 r. znak: [....] . W stosunku do pierwszej zostało wznowione postępowanie - zgodnie z żądaniem. W przypadku drugiej nie, dlatego organ odwoławczy nie dokonywał analizy zakresu objętego tą ostateczną decyzją.

Lokalizacja zjazdu publicznego z drogi krajowej do działek nr [....][....][....] spowodowała likwidację włączenia komunikacyjnego z drogi krajowej do działki nr [....] stanowiącej drogę gruntową. Przyzwolenie w tym zakresie wyraził zarządca drogi decyzją z 2 października 2007 r. znak: [....] . W tym akcie zostały wskazane warunki jego wykonania, które zostały spełnione, co wynika z projektu budowlanego. Zjazd publiczny został zaprojektowany jako wjazd i wyjazd z wyspą dzielącą, z dodatkowymi pasami ruchu na wyłączeniu i włączeniu do ruchu.

Zjazd z drogi publicznej został zaprojektowany z uwzględnieniem parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - obowiązującym na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na budowę, zapewniających bezpieczne ich użytkowanie przez wszystkich uczestników. Parametry zjazdu: szerokość wjazdu 5 metrów w tym jezdni 4,5 metra, szerokość wyjazdu 6,5 metra w tym jezdni 6 metrów, czyli szerokości jezdni nie mniejsze niż 3,5 metra zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a wskazanego powyżej rozporządzenia. Zjazd posiada łuki o promieniu przy wjeździe R25 metra, a przy wyjeździe R12,5 metra, co spełnia wymogi ust. 2 pkt 1 lit c przywołanego paragrafu. Zaprojektowano pochylenie podłużne zjazdu od krawędzi korony drogi o spadku 0,7% przy dopuszczalnym nachyleniu do 5% stosownie do § 78 ust. 2 pkt 1 lit. e rozporządzenia. Te parametry zjazdu umożliwiają bezpieczny wjazd i wyjazd każdym pojazdem dopuszczonym do ruchu w tym rolniczym. Przedmiotem tego postępowania wznowieniowego nie jest ocena pozwolenia na budowę samego połączenia komunikacyjnego pomiędzy działką nr [....] a działką nr [....] , lecz wyłącznie połączenie działek objętych inwestycją z działką nr [....] będącą drogą krajową nr 4 (nie obejmuje pozostałego układu komunikacyjnego na terenie projektowanej stacji paliw).

Na dzień wydawania decyzji pozwolenia na budowę tej inwestycji brak było dokumentu potwierdzającego posiadanie przez skarżącą prawnego uregulowanego dostępu przez działkę nr [....] do działki nr [....] . Okoliczność faktycznego korzystania z danego dojazdu nie jest warunkiem zapewniającym jego użytkownikom udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości objętych daną decyzją.

Analiza projektu budowlanego wykazała zgodność zamierzenia z obowiązującymi przepisami, tym samym spełnienie wymogów bezpieczeństwa stwarzających właściwe i zgodne z zamierzeniem użytkowanie zjazdu przez użytkowników, nie pozbawiając osobom trzecim dostępu do drogi publicznej.

Mając na względzie powyższe organ nie uznał zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W.P. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. błędną wykładnię art. 28 ust. 2 P.b., poprzez nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu,

2. naruszenie art. 7 i 10 w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i w niezbędnym zakresie oraz uniemożliwienie uczestniczenia stronie w całym toku postępowania.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji l instancji w całości i o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. podniosła, że organ administracyjny ma obowiązek szczegółowo ustalić wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na ocenę tej kwestii, natomiast zaprezentowane w decyzji tezy są ogólnikowe. Zawarte w decyzji organu II instancji obszerne wywody na temat znaczenia art. 28 ust. 2 P.b. nie zostały odniesione do realiów rozpoznawanej sprawy. Nie ustalono i nie podano faktów podstawowych: w jakiej odległości od działki skarżącej mają znajdować się poszczególne elementy projektowanego zagospodarowania terenu inwestycji, nie opisano tych elementów (ich gabarytów, sposobu korzystania, charakteru technicznego itp.), nie opisano też szczegółowo działki należącej do skarżącej. Dopiero zaś ustalenia w omawianym zakresie mogą pozwolić na miarodajną ocenę interesu skarżącej w aspekcie oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość.

Zdaniem skarżącej organ niesłusznie ograniczył obszar oddziaływania obiektu wyłącznie do działek przewidzianych pod projektowaną inwestycję, z pominięciem nieruchomości sąsiednich. Nie przyznając skarżącej przymiotu strony nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, jakimi kryteriami się kierował i na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie. Okoliczność, iż projekt zagospodarowania terenu spełnia warunki wynikające z przepisów techniczno-budowlanych, które przytacza organ administracyjny w swoim uzasadnieniu nie oznacza, że obszar ten może ograniczać się tylko do działek inwestycyjnych. Wskazała, że nieruchomości sąsiednie z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 20 P.b., gdyż sposób ich zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej działce obiektu budowlanego.

Podniosła, że w orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. Konstrukcja prawna prawa jednostki oparta na interesie prawnym różni się w sposób zasadniczy od konstrukcji prawnej prawa jednostki opartej na naruszeniu interesu prawnego. Jednostka, która ma interes prawny ma prawo domagać się czynności organu administracji publicznej. Prawa tego nie można ograniczyć kwestionując interes prawny przez wyprowadzenie, że nie został on naruszony.

Przepis zaś art. 28 ust. 2 P.b. nie wymaga naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, aby ten miał przymiot strony w postępowaniu. Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes równy zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów P.b. i przepisów odrębnych.

Na poparcie powyższego wywodu skarżąca przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Wskazała, że określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego podmiotów w ramach postępowania o pozwolenie na budowę, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych, zakończonych takimi decyzjami.

W myśl art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 P.b. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji z uwzględnieniem nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie.

Mając na względzie wyżej wskazaną argumentację skarżąca podniosła, że planowana stacja benzynowa uniemożliwiła dostęp do drogi publicznej sąsiadującym ze stacją działkom. Jak wskazuje orzecznictwo, dostęp do drogi publicznej musi być legalny co oznacza, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisów prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. Udzielenie pozwolenia na budowę bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej lub przez zablokowanie dostępu do drogi publicznej skarżącej było zatem wadliwe i w sposób znaczący wpłynęło na możliwość korzystania z nieruchomości. Z tego też względu skarżąca miała interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym, zatem była stroną postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i 10 w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. skarżąca podniosła, że naruszono zasadę prawdy obiektywnej przez nieprzeprowadzenie przez organ analizy interesów. Z niewiadomych przyczyn pewne argumenty gminy oraz inwestora zostały w przedmiocie inwestycji przedłożone nad inne, nie uwzględniając w ogóle interesu skarżącej.

Przedmiotem ochrony są też inne interesy właścicieli pobliskich działek, na które dana inwestycja może oddziaływać, a ich zbadanie jest rolą i obowiązkiem organu. W toku postępowania organ nie zważył tych interesów, ani nie wypowiedział o nich w wyczerpujący sposób. Naruszył on także zasadę praworządności, ponieważ procedował z uchybieniem dla wyżej wymienionych przepisów prawa.

Jak wskazuje orzecznictwo, w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno ujmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym.

Także obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucone na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 K.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.

Ponadto strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia ostateczną decyzją. W związku z powyższym skarżąca zarzuciła, że doszło do wydania przez Wojewodę [....] decyzji z dnia 24 czerwca 2016 r. z naruszeniem prawa, co powinno skutkować uchyleniem jej w całości.

Wojewoda [....] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazał m.in., że zgodnie z ugruntowanych stanowiskiem sądowoadministracyjnym, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości winien wskazać przepis przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości, a ograniczenie to powinno wynikać z przepisu prawa administracyjnego materialnego.

Wojewoda wskazał, że podnoszone przez skarżącą okoliczności mogą świadczyć o ewentualnym interesie w postępowaniu w sprawie dotyczącej zjazdu usytuowanego na działce nr [....] (droga wewnętrzna komunikacyjny, znajdująca się na terenie projektowanej stancji benzynowej) do drogi gruntowej oznaczonej jako działka nr [....] , z której jest dostęp między innymi do działki skarżącej (decyzja nr [....] z 23 maja 2012 r., znak: [....] ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego.

Decyzja poddana kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu została wydana we wznowionym postępowaniu, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Wznowione postępowanie dotyczyło pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej.

Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania (w szczególności, czy wniosek dotyczy ostatecznej decyzji, czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu i zawiera podanie przesłanki wznowieniowej).

Po zbadaniu zachowania ww. warunków formalnych obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania wznowieniowego i dokonanie ustalenia, w ramach postępowania rozpoznawczego, czy podana przez wnioskodawcę przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała, a także rozstrzygnięcie o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione.

Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi zatem podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).

W sprawie bezsporna była okoliczność zachowania przez skarżącą terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a. i prawidłowo organ I instancji wznowił przedmiotowe postępowanie, celem zbadania okoliczności, na które powoływała się skarżąca, a o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.

Bezsporny był również fakt, obszernie uzasadniony przez organ na gruncie ustawy o drogach publicznych i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że działki nr [....] i nr [....] (droga wewnętrzna) nie mają statusu drogi publicznej.

W myśl art. 145 § 1 K.p.a., określającego przesłanki wznowienia postępowania, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Zgodnie zaś z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzją, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzją dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz, w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa.

Organ właściwie opisał cele i przesłanki postepowania wznowieniowego.

Trzeba wskazać, że ewentualne ustalenie w toku wznowionego postępowania, że wnioskodawca - strona w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym - nie posiadał przymiotu strony (w materialnym ujęciu) w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną nie oznacza bynajmniej, że wznowienie było niezasadne. Właściwą konkluzją w takim wypadku jest stwierdzenie, że mimo zasadności wznowienia (wniosek oparty na twierdzeniu o wadzie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. został złożony skutecznie), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania nie potwierdziła się przesłanka wznowienia (ustalono, że wada, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie wystąpiła). Ustalenie, czy postępowanie jurysdykcyjne zwyczajne było wadliwe (dotknięte wadą opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) jest właśnie przedmiotem postępowania prowadzonego po wznowieniu.

Postępowanie nadzwyczajne, prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu, dzieli się na dwa etapy. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli stwierdzi brak takiej wady – w sprawie, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ustali, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, względnie – że stroną był, ale pominięcie go było przez niego zawinione – zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała, otwiera drugi etap wznowionego postępowania. Organ obligowany jest do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz rozpatrzenia sprawy co do jej istoty na nowo (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Przechodząc do oceny stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że należąca do skarżącej działka rolna nr [....] jest położona niedaleko działki nr [....] (należącej do M.K. i R.K. ), na której m.in. powstała stacja paliw oraz działki nr [....] , na której przebiega droga krajowa nr 4 Bochnia – Brzesko (Kraków – Tarnów) – w zarządzie GDDKiA. Działka nr [....] nie graniczy jednak bezpośrednio ani ze stacją (oddzielona działką [....] – drogą wewnętrzną należącą do Gminy [....] ), ani z działką nr [....] (oddzielona działką nr [....] należącą do M.K. i R.K. ) oraz działkami nr [....] i [....] - drogą wewnętrzną należącą do Gminy B. Działka ewidencyjna o nr [....] nigdy nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr 4. Dostęp do drogi publicznej z działki nr [....] odbywał się poprzez drogę wewnętrzną - dz. nr nr [....][....] , która połączona była z drogą krajową nr 4 (dz. nr [....] ).

Zjazd z drogi krajowej na dz. nr [....] w G. (droga wewnętrzna) był zjazdem nieuregulowanym pod względem prawnym, dla którego zarządca drogi krajowej GDDKiA nie wydawał żadnej decyzji zezwalającej na jego lokalizację. Skarżąca nie dysponowała też ograniczonym prawem rzeczowym drogi koniecznej, gwarantującym jej dostęp do drogi publicznej.

Wskazany wyżej stan faktyczny uległ zmianie w związku z inwestycją budowy stacji paliw, a konkretnie w konsekwencji budowy zjazdu publicznego z drogi krajowej, na którego budowę Starosta [....] wydał decyzję nr [....] z 4 czerwca 2009 r., znak: [....] – decyzja ostateczna.

Na mocy ww. decyzji, w związku z decyzją GDDKiA z 2 października 2007 r., znak: [....] oraz pozytywnym uzgodnieniem projektu budowlanego przez GDDKiA w piśmie z 6 marca 2009 r. nr [....] zjazd, z którego korzystała dotąd skarżąca, musiał ulec likwidacji. W celu zapewnienia bezpiecznego dojazdu do terenów przyległych w ramach ww. projektu budowy zjazdu publicznego, dz. nr [....] (droga wewnętrzna) w G. została podłączona do wewnętrznego układu w obrębie projektowanej stacji paliw.

W konsekwencji powyższego zmienił się faktyczny sposób dostępu skarżącej do jej działki.

Należy podkreślić, że zmiany te dyktuje decyzja nr [....] z 4 czerwca 2009 r. znak: [....] dotycząca zjazdu publicznego z drogi krajowej, a na ich kształt ma zaś wpływ decyzja nr [....] z 23 maja 2012 r. znak: [....] dotycząca pozwolenia na budowę samej stacji paliw.

W stosunku do pierwszej z tych decyzji zostało wznowione postępowanie zgodnie z żądaniem skarżącej.

Kontrolowane postępowanie wznowieniowe nie obejmuje drugiej ze wskazanych decyzji, która winna uwzględniać w projekcie zagospodarowania terenu podłączenie dz. nr [....] (a przez nią dostęp do działki nr [....] ) w G. do wewnętrznego układu w obrębie projektowanej stacji paliw.

Zatem podnoszona przez skarżącą sprawa szerokości rampy zjazdowej pomiędzy działką nr [....] a nr [....] , mająca jej zdaniem w najwęższym miejscu 3 m, mogłaby być kwestionowana jedynie we wznowionym postępowaniu dotyczącym drugiej ze wskazanych decyzji (budowy stacji paliw).

Jak bowiem słusznie wskazał organ, zjazd z drogi publicznej został zaprojektowany z uwzględnieniem parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - obowiązującym na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na budowę, zapewniających bezpieczne ich użytkowanie przez wszystkich uczestników.

Parametry zjazdu z drogi krajowej, w tym szerokość i promienie łuków a także pochylenie podłużne zjazdu umożliwiają bezpieczny wjazd i wyjazd każdym pojazdem dopuszczonym do ruchu w tym rolniczym.

Przedmiotem zaś niniejszego postępowania nie było pozwolenie na budowę stacji paliw, obejmujące m.in. połączenie komunikacyjne pomiędzy działką nr [....] a działką nr [....] , lecz wyłącznie pozwolenie na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej, obejmujące połączenie działek objętych inwestycją – stacją paliw - z działką nr [....] będącą drogą krajową nr 4 (co nie obejmuje pozostałego układu komunikacyjnego na terenie projektowanej stacji paliw), a konkretnie kwestia ustalenia ewentualnego posiadania przymiotu strony przez skarżącą w tym drugim postepowaniu.

Na marginesie można wskazać, że zgodnie z projektem budowlanym zjazdu (k. 30) dojazd do drogi (działka nr [....] ) ma mieć szerokość min. 5 m, o łukach kołowych o promieniu min. 3 m. Potwierdza to informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (k. 58 projektu).

Co istotne, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, W.P. skierowała pierwotnie do Starostwa Powiatowego w B. pismo z 27 sierpnia 2015 r., w którym zwróciła się o przywrócenie bezpośredniego dostępu do jej nieruchomości z drogi publicznej, utraconego w wyniku realizacji stacji paliw.

W odpowiedzi organ pierwszej instancji w piśmie z 4 września 2015 r. znak: [....] , poinformował o zakończonych odrębnymi ostatecznymi decyzjami postępowaniach w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji paliw oraz budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej dla inwestorów R.K. i M.K. oraz przysługującym środku prawnym weryfikacji tych decyzji, tj. postępowaniu wznowieniowym.

Wobec takiego pouczenia W.p. skierowała do Starosty [....] pismem z 15 września 2015 r. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie budowy stacji paliw i zjazdu publicznego.

Następnie żądanie skarżącej zostało uzupełnione i sprecyzowane w pismach z 14 października 2015 r. i z 12 listopada 2015 r., sporządzonych przez profesjonalnego pełnomocnika, jako wniosek o wznowienie postępowania wyłącznie w sprawie budowy zjazdu publicznego z drogi nr [....] .

Przechodząc dalej do oceny zaistnienia w sprawie podniesionych przez skarżącą przesłanek wznowienia postępowania należy wskazać, że analizując przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ trafnie przyjął, że krąg stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest ustalany w oparciu o szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a. przepis art. 28 P.b.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez "obszar oddziaływania obiektu" - zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Przy wykładni pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", art. 3 pkt 20 P.b., należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

Treść art. 3 pkt 20 P.b. nie określa charakteru ograniczeń, jakich zaistnienie ma wpływać na określenie obszaru oddziaływania, nie zawęża też w żaden sposób kategorii przepisów odrębnych. Nie ma zatem powodu, aby pojęcie przepisów odrębnych, użyte w art. 3 pkt 20 P.b., ograniczać wyłącznie do przepisów techniczno-budowlanych, wymienionych w art. 7 ust. 1 P.b.

Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyroku NSA z 25 listopada 2015 r., sygn. II OSK 2499/14, Lex Omega nr 2002181).

Znajdowanie się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b., należy więc rozumieć w ten sposób, że poprzez oddziaływanie to planowana inwestycja może wpływać na uprawnienia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości na podstawie konkretnych norm prawa materialnego np. przepisów techniczno-budowlanych.

Rozróżnić trzeba dwa pojęcia, a mianowicie "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie bazę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Wr 364/15, orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie, znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., sygn. II SA 1355/98).

Jak słusznie stwierdził organ, obszar oddziaływania obiektu wyznaczany jest każdorazowo, biorąc pod uwagę indywidualne cechy obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych - np. przeciwpożarowych, z zakresu ochrony środowiska, czy techniczno-budowlanych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem.

Ustalenie kręgu stron w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją uzależnione jest od rodzaju i lokalizacji obiektów, na które udzielono pozwolenia na budowę.

Słusznie uznał organ, że zjazd publiczny z drogi krajowej na działkach nr: [....] [....] [....] zaprojektowany został zgodnie z § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - obowiązującego na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na budowę. W trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prawidłowo uzyskano od zarządcy drogi decyzję na jego lokalizację z 2 października 2007 r. znak: [....] , w której określono pozostałe warunki i wymagania dla jego budowy. Dokonana przez organ analiza projektu budowlanego opracowanego dla budowy zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 4 do działek nr [....] [....] wykazała, że został on zaprojektowany z uwzględnieniem warunków w niej określonych.

Należy podkreślić, że powyższe ustalenia nie mają charakteru ponownego rozpoznania sprawy i oceny zgodności projektu z przepisami, a zbadanie ewentualnego wpływu budowy zjazdu na działkę skarżącej, a co za tym idzie powstanie po jej stronie interesu prawnego.

Sąd podziela ocenę organów, że kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z prawem budowlanym, ustawą o drogach publicznych i przepisami wykonawczymi do tych ustaw. Zjazd publiczny spełnia zatem wymagania dotyczące między innymi poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, określonych w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

Zjazd publiczny usytuowany jest w terenie pasa drogowego działki nr [....] , nie obejmuje nawet działek, na których została zaprojektowana stacja paliw. Nie narusza granicy działki będącej własnością skarżącej, ani nie jest z nią styczny.

Ponownie należy podkreślić, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wyłącznie zjazdu publicznego z drogi krajowej, a nie zjazdu do działki nr [....] - zaprojektowanego od strony drogi wewnętrznej usytuowanej na terenie stacji paliw, którego rozwiązania projektowe skarżąca kwestionuje.

Jak słusznie stwierdził organ, nie można w niniejszym postępowaniu dokonywać oceny rozwiązań projektowych, które zatwierdzono inną decyzją pozwolenia na budowę, w stosunku do którego nie toczy się postępowanie wznowieniowe.

Wbrew argumentom skarżącej, inwestycja będąca przedmiotem decyzji Starosty [....] nr [....] z 4 czerwca 2009 r. znak: [....] , nie należy do przedsięwzięć mających ujemny wpływ na środowisko nie tylko z uwagi na jej charakter, ale także nie jest wskazana jako mogąca oddziaływać na środowisko w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - obowiązującym na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na budowę.

To, że zjazd z drogi publicznej ma być realizowany do stacji paliw nie ma bezpośredniego wpływu na ustalanie kręgu stron postępowania w sprawie samego zjazdu publicznego. Nie mają tu zastosowania przepisy z zakresu ochrony środowiska, ponieważ inwestycja objęta ocenianą decyzją nie należy do przedsięwzięć mogących ujemnie na nie wpływać.

Z ww. powodów zarzuty dotyczące niewzięcia przez organy pod uwagę odległości usytuowania stacji paliw względem działki skarżącej, jej ewentualnie negatywny wpływ na otoczenie, zdrowie i życie ludzi, środowisko naturalne, nie mogły odnieść zamierzonego skargą skutku.

Sąd podziela przedstawione przez organ zagadnienie szczególnej ochrony prawa własności, w uwzględnieniu przepisów prawa cywilnego oraz art. 64 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżąca posiada obecnie dostęp do działki nr [....] przez zjazd z drogi krajowej i zlokalizowany na działce nr [....] układ komunikacyjny do drogi gruntowej stanowiącej działkę nr [....] . Dostęp ten ma wyłącznie charakter faktyczny, podobnie jak faktyczny charakter miał poprzedni dostęp z drogi krajowej bezpośrednio przez działkę nr [....] . Skarżąca nie posiada teraz, jak i nie posiadała uprzednio, prawnie uregulowanego dostępu do działki nr [....] .

W celu zagwarantowania sobie prawnej gwarancji dostępu działki do drogi publicznej skarżąca może wykorzystać przysługujące jej uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, dochodząc swoich praw przed sądem powszechnym, np. przez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Jak słusznie podnosiły organy materia tego typu nie może być przedmiotem rozstrzygania organów administracji. Jeśli zmiana sposobu dostępu do nieruchomości nie powoduje utraty przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej, to roszczenia związane z prawem własności mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 906/14).

Zgodnie z przepisami prawa i orzecznictwem sądów administracyjnych stronami przy pozwoleniu na budowę zjazdu są zarządca drogi i właściciel (właściciele) nieruchomości, do której ten zjazd jest lokalizowany. W niniejszej sprawie właścicielami wszystkich takich działek (nr nr [....] [....] [....] ) są M.K. i R.K.

Mając na względzie zaprezentowaną argumentację należy stwierdzić, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty B. nr [....] z 4 czerwca 2009 r. znak: [....] .

Należy przy tym wskazać, że potencjalnie realizacja inwestycji może uniemożliwić realizację praw i dochodzenie roszczeń cywilnych w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne (por. wyrok NSA z 13 marca 2014 r., sygn. II OSK 2503/12, Lex Omega nr 1522473).

W sprawie niniejszej organ prawidłowo ocenił brak zaistnienia wyżej wskazanej konieczności ochrony praw skarżącej. W związku z powyższym należało uznać, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją pozwolenia na budowę zjazdu, a w konsekwencji nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skargi, jak wykazano wyżej, organy administracji szczegółowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności mogące mieć wpływ na ocenę obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji poprawnie uzasadniły przyjęty krąg stron postępowania.

Wbrew zarzutom skargi uzasadnienie nie jest w tej kwestii ogólnikowe, bowiem prócz obszernego wyjaśnienia zastosowanych przepisów prawa i przywołania adekwatnych orzeczeń sądów administracyjnych, organy wyczerpująco uzasadniły dokonaną subsumpcję stanu faktycznego do przepisów prawa, odnosząc się zarówno do realiów rozpoznawanej sprawy, jak i podniesionych zarzutów.

W szczególności wystarczająco określono odległości od działki skarżącej elementów zjazdu publicznego, jego gabaryty, sposób korzystania i charakter techniczny. Jako wystarczający należy też uznać opis działki należącej do skarżącej.

Wbrew twierdzeniom skargi, organ nie ograniczył obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie do działek przewidzianych pod projektowaną inwestycję, bowiem inwestycja zjazdu mieści się na działce drogowej nr [....] .

Należy w tym miejscu wskazać, że mimo obszernego omówienia w skardze wykładni art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., skarżąca nie wskazała przepisów prawa stanowiących podstawę jej interesu prawnego we wznowionym postępowaniu. Nie chodzi przy tym, jak słusznie podnosiła skarżąca, o naruszenie interesu prawnego, a o jego istnienie w ogóle. Skarżąca wykazała jedynie wpływ kwestionowanej decyzji na jej interes faktyczny, związany ze sposobem faktycznego dostępu do swojej działki.

Bezzasadna jest argumentacja skargi, że nieruchomości sąsiednie z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 20 P.b., gdyż sposób ich zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej działce obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie budowa przedmiotowego zjazdu nie wpływa bowiem na sposób zagospodarowania działki skarżącej.

Jak trafnie wskazał organ, nie można uznać, że poprzez lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego w sposób określony w projekcie budowlanym, doszło do naruszenia przysługującego skarżącej prawa do zagospodarowania nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego, czy naruszenia prawa własności podlegającego szczególnej ochronie art. 64 Konstytucji RP.

Należy podkreślić, że większość argumentów skargi, a wcześniej odwołania, była umotywowana uniemożliwieniem dostępu do drogi publicznej przez planowaną stację benzynową. Jak szczegółowo wykazano zaś powyżej, przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło samej stacji paliw, ale zjazdu publicznego z drogi krajowej. Należy przy tym zgodzić się ze skarżącą, że dostęp do drogi publicznej musi być legalny co oznacza, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisów prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. Udzielenie pozwolenia na budowę przez zablokowanie dostępu do drogi publicznej należy ocenić jako wadliwe.

Analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, że projekt budowlany zjazdu publicznego wykazuje zgodność zamierzenia z obowiązującymi przepisami, tym samym spełnienie wymogów bezpieczeństwa stwarzających właściwe i zgodne z zamierzeniem użytkowanie zjazdu przez użytkowników. W szczególności inwestycja ta nie pozbawia dostępu do drogi publicznej osób trzecich, mającej do niej prawny dostęp, a nie wyłącznie dostęp o charakterze faktycznym.

Odnośnie z kolei podstawy wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. należy wskazać, że za nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, który wydał decyzję, skarżąca uznaje nieuwzględnienie parametrów dojazdu odpowiednich dla bezpiecznego i swobodnego dojazdu pojazdów rolniczych do działki. Sąd w pełni podziela w tym zakresie ustalenia i wywody organu odwoławczego, jako że kontrolowana decyzja nie obejmuje układu komunikacyjnego na terenie projektowanej stacji paliw.

Starosta [....] wydając decyzję nr [....] z 4 czerwca 2009 r. znak: [....] rzetelnie rozpatrzył kwestię parametrów wjazdu i wyjazdu z drogi publicznej. Parametry zaś zjazdu z działki nr [....] na działkę nr [....] nie mieszczą się w zakresie niniejszej sprawy, nie mogły być zatem rozpatrzone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, nie mogą być wreszcie przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

Odnośnie z kolei zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. należy wskazać, że Sąd podziela tezy przywołanych przez skarżącą orzeczeń sądowych. Rozważania te, dotyczące gromadzenia materiału dowodowego, prawdy materialnej, oceny dowodów, ciężaru dowodu, czynnego udziału strony, wreszcie wyważenia interesu indywidualnego i publicznego, nie prowadzą jednak do negatywnej oceny Sądu w odniesieniu do kontrolowanych decyzji.

Trzeba zwrócić uwagę, że przymiot strony w wypadku wniosku opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ściśle wiąże się samą przyczyną wznowienia (tj. pominięciem strony bez jej winy), ta zaś – co wynika z art. 149 § 2 k.p.a. – może być badana w postępowaniu przeprowadzonym przez właściwy organ na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Wnioskodawca w tym wypadku jest stroną postępowania z tej przyczyny, że żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny (art. 28 K.p.a.), a owym interesem jest wykazanie, że jako strona został bez własnej winy pominięty.

Należy zatem podkreślić, że skarżąca mająca przymiot strony w postępowaniu dotyczącym oceny przesłanek wznowieniowych, nie zaś w postępowaniu w trybie zwykłym – była należycie informowana przez organ o prawnych konsekwencjach swojej sytuacji i podjętych działań. Organy właściwie stosowały również art. 10 oraz art. 36 K.p.a., dając stronie należyty czas na wypowiedzenie się i przedstawianie wniosków i stanowiska w sprawie, gwarantując czynny udział w każdym stadium postepowania.

Zaznaczyć należy, że obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego przez organ nie ma charakteru absolutnego i nie oznacza, że strona zwolniona jest od dowodzenia i wykazywania okoliczności, na które się powołuje lub które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonego faktu dotyczącego strony może doprowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jeżeli więc istnieją jakiekolwiek dowody mające wpływ na inne, niż wyrażone w decyzji rozstrzygnięcie w sprawie, strona powinna je przedłożyć, ponieważ w swym dobrze rozumianym interesie winna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Brak takiej aktywności może pociągnąć negatywne dla niej skutki.

Sąd nie dopatrzył się zatem naruszeń przepisów postępowania, a zarzuty skargi są w tym zakresie bezzasadne. Zaskarżona decyzja zawiera opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego, analizę zebranych dowodów pod kątem przesłanek uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób pełny i dało podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 10 w zw. z art. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., należy więc uznać za nieuzasadnione. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił brak zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek będących podstawą wznowienia postępowania oraz w sposób niebudzący wątpliwości ocenił cały materiał dowodowy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ustosunkował się do zarzutów odwołania, dokonując oceny prawidłowości wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji.

Należy przy tym stwierdzić, że organ (który dokonał słusznej oceny, że nie zachodzą w sprawie podnoszone przez skarżącą przesłanki wznowienia) nie miał potrzeby prowadzenia, w zakresie określonym przez art. 35 P.b., ponownej pełnej kontroli projektu budowlanego, na podstawie którego udzielono kwestionowanego pozwolenia na budowę zjazdu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że skoro w przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła, organ wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., a taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2016 r., sygn. VII SA/Wa 2023/15, Lex Omega nr 2056032 oraz z 25 lutego 2015 r., sygn. VII SA/Wa 1672/14, Lex Omega nr 1655246). Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, iż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Lu 940/15, Lex Omega nr 2117249). Przeprowadzenie jednak przez organ wskazanej powyżej kontroli nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.

Podsumowując Sąd wskazuje, że organ trafnie stwierdziwszy, że nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., na które powoływano się w skardze, prawidłowo, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu niezaistnienia wskazanych podstaw wznowienia postepowania.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.