Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 805/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/5367/23 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. P., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie warunków zabudowy, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpatrzeniu wniosku K. M., decyzją z 1 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Gdyni ustalił warunki zabudowy działki nr [...], obręb W., położonej w G. przy ul. S. [...], oznaczonej literami ABCD na załączniku graficznym do decyzji, dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez skarżącą, decyzją z 19 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, przedstawiając i podzielając stanowisko orzecznictwa wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą decyzją wydawaną w procesie inwestycyjnym, ma charakter ogólny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, stanowiąc podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Szczegóły techniczne ustalane są przy tym dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego. Jak wynika z orzecznictwa, decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji ustalił wjazd na teren inwestycji z ul. S. a granice obszaru analizowanego w odległości 90 metrów wokół terenu inwestycji, zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). W rezultacie, w ocenie Kolegium, istniejąca na tym terenie zabudowa może i powinna stanowić podstawę do ustalenia, czy planowana inwestycja będzie spełniać warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało nadto, że funkcja planowanej inwestycji, określona jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, stanowi kontynuację istniejącej już funkcji, gdyż w analizowanym obszarze występuje zarówno zabudowa wielorodzinna jak i jednorodzinna.

Organ odwoławczy podzielił ustalenie Prezydenta dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy o wartości 0,30, gdyż uznał, że wielkość ta jest średnią tego wskaźnika występującą w obszarze analizowanym. Zatem, ustalając ten parametr zabudowy, organ zastosował § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie). Zdaniem Kolegium, pomimo braku wyliczenia w decyzji organu pierwszej instancji powyższego wskaźnika w sensie matematycznym, jego wyznaczona wartość jest poprawna. Kolegium zsumowało wielkości wskaźników poszczególnych 52 zabudowanych nieruchomości a następnie podzieliło przez liczbę zabudowanych nieruchomości, uzyskując średnią wartość analizowanego parametru na poziomie 0,30. W rezultacie nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji zarzut odwołującej się w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wyliczeń. Za niezasadny uznano także zarzut skarżącej, która wskazała na wydanie dla sąsiedniej działki decyzji, w której wskaźnik ten ustalono na 0,27, wskazując m. in., że działki te mają różne obszary analizowane, co ma wpływ na wielkości parametrów inwestycji. W konsekwencji za nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia.

Kolegium uznało także za prawidłowe wyznaczenie, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu do 8 m. Jak wskazał organ pierwszej instancji, w obszarze analizowanym wysokość budynków mieszkalnych jest zróżnicowana. W złożonym wniosku inwestor zadeklarował dach płaski, zatem dla wyznaczenia parametru uwzględniono budynki z dachami płaskimi oraz budynek przy ul. W.[...] z uwagi na niewielkie nachylenie połaci dachu. Zarzut skarżącej w powyższym zakresie organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony.

Organ odwoławczy uznał także za niezasadny zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie dachu płaskiego dla planowanej zabudowy. Zdaniem Kolegium żaden przepis nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na danym terenie dany kształt dachu jest dominujący. Organ, ustalając dach płaski uwzględnił, że na danym obszarze analizowanym są zarówno budynki mieszkalne o dachu płaskim jak i o dachu spadzistym. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji budynki z dachami płaskimi są zaś posadowione przy ul. W. nr [...]-[...].

Reasumując organ odwoławczy uznał, że skarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Spełnione zostały przy tym warunki określone w art. 61 ust. 1 w zw. ust. 5a u.p.z.p.

W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący istotnych dla sprawy okoliczności, tj. danych i wyników analizy urbanistycznej, w tym w szczególności:

1.1 wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym oraz dla nowej zabudowy – zgodnie z § 5 rozporządzenia;

1.2 wskaźnika szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym oraz dla nowej zabudowy – zgodnie z § 6 rozporządzenia;

1.3 wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w zakresie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w obszarze analizowanym oraz dla nowej zabudowy – zgodnie z § 7 rozporządzenia.

Jednocześnie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący istotnych dla sprawy okoliczności, tj. wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, o których mowa w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p., w szczególności w kontekście lokalizacji komunikacji zjazdu od strony ul. S.

W konsekwencji zarzucono także naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zostały spełnione łącznie warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy o parametrach jak w decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że opis działek w analizie urbanistycznej jest na tyle ogólny, że uniemożliwia przeprowadzenie weryfikacji jej prawidłowości. Brak jest przy tym sposobu wyliczenia poszczególnych wskaźników i parametrów. W spornej analizie brak jest wyszczególnienia wszystkich działek z obszaru oddziaływania ze wskazaniem poszczególnych parametrów ich zabudowy a także obliczenia średnich parametrów zabudowy.

Zdaniem strony skarżącej analiza urbanistyczna powinna w sposób transparentny wskazywać poszczególne parametry. O ile poszczególne parametry powierzchni zabudowy mają znajdować się na załączniku graficznym, to na próżno szukać w analizie danych dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych poszczególnych nieruchomości w obszarze analizowanym jak i średniej tego parametru. Organy obu instancji wskazały jedynie na średnią wysokość obiektów z dachami płaskimi.

Strona skarżąca wskazała na naruszenie § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia, podkreślając, że w pierwszej kolejności wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skarżąca powołała przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2024 r. sygn. II OSK 1299/21 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 17 lutego 2021 r. II SA/Gd 546/20, wydane w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy na ul. W. w G., leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji. Strona skarżąca podkreśliła, że w analizie urbanistycznej brak jest danych dotyczących wysokości zabudowy na sąsiednich działkach, zatem niemożliwe jest do ustalenia, czy wysokość na sąsiednich działkach tworzy uskok, który uzasadniałby przyjęcie średniej wielkości na tym obszarze (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Bez informacji na ten temat organ zaś nie może nawiązać wyłącznie do średniej wysokości dachów płaskich w obszarze analizowanym, uzasadniając to brakiem naruszenia ładu przestrzennego. Strona skarżąca zarzuciła przy tym, że organ pominął sąsiedztwo z działką nr [...].

Odnosząc się do określenia parametru szerokości elewacji frontowej strona skarżąca wskazała, że z analizy urbanistycznej nie sposób wywnioskować, jaka jest szerokość elewacji na poszczególnych nieruchomościach w obszarze analizowanym. Ostateczny wynik wynoszący 14,2 m jest niemożliwy do weryfikacji dla adresatów decyzji. Zdaniem skarżącej stosowanie automatycznie powiększenia o 20% także powinno być uzasadnione w analizie.

Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania wskazywała, że umiejscowienie wjazdu do garaży od ul. S. i wzdłuż domu skarżącej naruszy jej interes, wjazd ten mógłby odbywać się od ul. W. Zdaniem strony skarżącej brak rozważenia alternatywnego sposobu komunikacji stanowi o naruszeniu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Reasumując skarżąca podkreśliła stanowisko sądów, że analiza urbanistyczna powinna zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 1 sierpnia 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...], obręb [...] w G., dla wnioskowanej rozbiórki istniejącej zabudowy oraz budowy budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 78 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 1688) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w braku planu), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które – co do zasady - należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Jednocześnie, podkreślić należy, że konstrukcja art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego materialnoprawną podstawę analizowanej decyzji jest tego rodzaju, że w sytuacji, gdy inwestor spełnia warunki określone w przepisach prawa, brak jest podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji (tzw. decyzja związana).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, (...), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei, powołany wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy ww. ustawy oraz powołanego już wyżej rozporządzenia.

Z § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i zasadniczą czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie - dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany wokół działki nr [...] o długości 90 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej od ulicy S. wynosi 30 m. Front działki o szerokości 30 m ustalono od strony ul. S., jako części działki przyległej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organy obu instancji uznały, że tak wyznaczony obszar jest wystarczający do przeprowadzenia analizy terenu, ponieważ obejmuje on działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu, obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowy sposób.

Jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa wielorodzinna. Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora – zdaniem Sądu – wynika, że prawidłowy jest wniosek organów, iż projektowana inwestycja stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Oznacza to, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa co do funkcji zabudowy planowanej, która znajduje swój wzorzec w zabudowie zastanej. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jednocześnie, stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – w ocenie Sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej bezspornie wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz jednorodzinna. Planowana przez inwestora zabudowa wielorodzinna wpisuje się w funkcję występująca na analizowanym terenie (mieszkalnictwo).

Z analizy urbanistycznej w odniesieniu do określenia obligatoryjnych parametrów zabudowy wynika, że wszystkie parametry kształtujące zabudowę (wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometria dachu) zostały zanalizowane zarówno dla wszelkiej zabudowy w obszarze analizowanym, w tym także dla zabudowy o tożsamej co planowana funkcji (czyli zabudowy wielorodzinnej). Z decyzji wynika: linia zabudowy – w nawiązaniu do budynku w bezpośrednim sąsiedztwie przy S. [...]; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do działki – 0,3; szerokość elewacji frontowej – 14,2 (z tolerancją od 11,36 do 17,04 m); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – do 8,0 m oraz w zakresie geometrii dachu – dach płaski.

W skardze zakwestionowano prawidłowość analizy urbanistycznej w zakresie identyfikacji danych, na podstawie których ustalono ww. parametry zabudowy, a także prawidłowość ustalenia wskaźników: powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zakwestionowano także sposób lokalizacji zjazdu od strony ul. S., upatrując w tym naruszenia interesów osób trzecich, tj. skarżącej. W ocenie Sądu, zarzuty skargi w powyższym zakresie nie są zasadne.

W odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w § 5 rozporządzenia przewiduje się, że wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Cytowany przepis wyznacza zasadę ustalania tego parametru, doznającą wyjątku, określonego w ust. 2 § 5 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy wskaźnik ten został wyznaczony zgodnie z zasadą określoną w § 5 ust. 1 rozporządzenia jako średnia wartość tego parametru zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a zatem w sposób prawidłowy. I choć rację ma skarżąca podnosząc, że w Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w jej części tekstowej, brakuje zestawienia tego parametru w odniesieniu do wszystkich zabudowanych działek, znajdujących się w obszarze analizowanym, to jednak część graficzna zawiera określenie tego wskaźnika dla poszczególnych działek. W oparciu o załącznik graficzny, na którym zaznaczono omawiany parametr w odniesieniu do każdej działki znajdującej się w obszarze analizowanym, Kolegium dokonało wyliczeń średniej wartości tego parametru, którym dało wyraz w treści uzasadnienia decyzji, a które z powodzeniem mogła też uczynić skarżąca. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja, że brak ww. zestawienia upośledza ustalenie analizowanego wskaźnika w decyzji oraz uniemożliwił stronie skarżącej kontrolę ustaleń organów w tym zakresie.

Z kolei, szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 14,2 m z tolerancją 20%. Jak wynika z Analizy, jest to średnia wartość tego wskaźnika dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca kwestionuje sposób wyznaczenia tego parametru w sposób uwzględniający 20 procentową tolerancję. W jej ocenie, korekta tego wskaźnika nie powinna w konkretnej sprawie być ustalana w "górę i w dół naraz". Sąd nie podziela tego stanowiska skarżącej. W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły analizowany parametr jako konkretna wartość – 14,2 m, dopuszczając jednoczenie pewien margines tolerancji, wynikający z przepisów prawa. Wskazać w tym miejscu należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia inwestora jeszcze do realizacji inwestycji i służy nakreśleniu pewnych ram dla możliwości jej realizacji. Nie jest zatem jej celem ustalanie wiążących i definitywnych parametrów przyszłej zabudowy. Ustalenie konkretnych parametrów zabudowy nastąpi na kolejnym etapie inwestycyjnym, w ramach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też, ustalenie analizowanego parametru w sposób konkretny, ale z dopuszczeniem pewnej elastyczności, wynikającej z § 6 ust. 1 rozporządzenia, nie może być poczytane jako naruszenie przepisów prawa, a inwestor, w ramach wolności zabudowy, zachowuje prawo do ukształtowania swojej inwestycji w sposób uwzględniający indywidualne warunki działki i jej sąsiedztwa. Zauważyć przy tym należy, że przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia jest sformułowany bardzo ogólnie, a zastrzeżenie o "tolerancji do 20%" nie ma tam żadnego odniesienia do wartości średniej ustalonego parametru "w dół, czy w górę", jak to wywodzi skarżąca. W tej sytuacji, zastosowanie przez organy wykładni tego przepisu, in favorem libertatis, nie może zostać uznane za wadliwe.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono do 8 m do krawędzi dachu (gzymsu lub okapu) od średniego istniejącego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. § 7 określa zasady ustalania ww. parametru. I tak, w pierwszej kolejności wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 3). Wreszcie, § 7 ust. 4 przewiduje wyjątek od powyższej zasady, określonej w ust. 1, dopuszczając wyznaczenie innej wysokości - jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę uwarunkowania zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, gdzie występują zarówno budynki jednorodzinne jak i wielorodzinne o stosunkowo zróżnicowanej wysokości – od 4,5 m - 10 m, ustalenie wysokości planowanej inwestycji na poziomie średnim w obszarze analizowanym, tj. do 8 m, zasługuje na akceptację i jako takie znajduje oparcie w ust. 4 § 7 rozporządzenia. W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje wysokość zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie, na co wskazuje skarżąca. Zauważyć przy tym należy, że ustalenie analizowanego parametru w decyzji jest wynikiem kompromisu organu z wnioskodawcą, który we wniosku o warunki zabudowy oczekiwał ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 10 m – 12 m, a ostatecznie przystał na wynik, określony na podstawie Analizy, przy wykorzystaniu ust. 4 § 7 rozporządzenia.

Geometrię dachu ustalono jako dach płaski. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Oceniając powyższe ustalenia, także w świetle zarzutów skargi, wskazać należy, że w ocenie Sądu są one prawidłowe oraz poczynione w sposób, który uwzględnia przepisy cytowanego rozporządzenia, a przede wszystkim wymagania ładu przestrzennego i specyfikę działki inwestycyjnej i jej otoczenia, na którym przeważa zabudowa z dachem płaskim.

Niezasadne zdaniem Sądu są też argumenty skargi, kwestionujące prawidłowość wyznaczenia frontu działki i głównego na nią wjazdu od strony ulicy S. W tym zakresie organ jest związany wnioskiem inwestycyjnym. Fakt, że działka znajduje się na skrzyżowaniu dwóch dróg publicznych (ul. S. i W.) sprawia, że inwestor ma swobodę w wyborze sposobu skomunikowania swojej inwestycji, oczywiście w granicach wynikających z przepisów prawa. Poza niedogodnością komunikacyjną, polegającą na ustaleniu wjazdu wzdłuż domu skarżącej od ulicy S., która ma charakter czysto faktyczny, nie wskazała ona, że taki sposób komunikacji stanowi o ograniczeniu jej interesu prawnego. Fakt, że bezkolizyjny, w ocenie skarżącej, wjazd od wielu lat odbywał się od ulicy W., nie wyklucza prawa inwestora do kształtowania swojej zabudowy i jej obsługi komunikacyjnej wedle swojego wyboru, pod warunkiem, że ma to miejsce zgodnie z przepisami prawa. Uwarunkowania działki inwestycyjnej pozwalają inwestorowi na wybór głównego wjazdu od jednej z dwóch ulic, takiego wyboru inwestor dokonał, a strona skarżąca nie wykazała, by – poza niedogodnościami faktycznymi – w jakikolwiek sposób naruszał on prawną sferę strony skarżącej.

Niezależnie od powyższego, nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, nie potwierdziły się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, w taki sposób, by mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć też należy, odwołując się do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sądu również, rację ma organ odwoławczy wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap realizacji inwestycji, który nie uprawnia jeszcze inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego. Ustalenie warunków zabudowy jest bowiem etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Dopiero w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ma miejsce określenie szczegółowych warunków technicznych realizacji inwestycji.

Podsumowując, Sąd uznał działanie organów administracji w kontrolowanej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

Sąd orzekł w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, co nastąpiło na wniosek skarżącej, zawarty w jej piśmie z 20 sierpnia 2024 r., przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.