Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2150/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 24 ust. 1 lit. a i art. 25
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 46 ust. 2 lit. i
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A" Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 247/19 w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2019 r. nr 9016-2019-000179-6400 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., I SA/Sz 247/19 oddalił skargę A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. (dalej: "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 stycznia 2019 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 24 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej [pic] zgodności (dalej: rozporządzenie 809/2014) oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez oddalenie skargi, mimo że organy obu instancji naruszyły powołane wyżej przepisy prawa procesowego, poprzez:

1) przyjęcie jako podstawy ustaleń faktycznych w sprawie raportu z kontroli, która została przeprowadzona w sposób uniemożliwiający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy;

2) nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności zdjęć wykonanych podczas kontroli;

3) uniemożliwienie skarżącej kasacyjnie ustosunkowanie się do raportu z kontroli, poprzez doręczenie go po upływie dwóch miesięcy, kiedy pole było zaorane i skarżąca kasacyjnie nie miała realnej możliwości udowodnienia swojego stanowiska;

4) nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka i strony, mimo wniesienia przez stronę zastrzeżeń do raportu kontroli i wskazania nazwiska osoby, która może potwierdzić zasianie łubinu z żytem ozimym na całej deklarowanej powierzchni, a także [pic] błędną ocenę dokumentów załączonych do odwołania, w szczególności przyjęcie, że nie ma znaczenia, iż z magazynu skarżącej wyszła ilość nasion niezbędna dla obsiania łubinem całej powierzchni pola; przy czym powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 1 lit. a, art. 25 rozporządzenia 809/2014, a także w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że powinna zostać uwzględniona, gdyż w sprawie - wbrew poglądowi Sądu I Instancji - miał istotne znaczenie fakt, iż raport z kontroli został zatwierdzony i doręczony stronie ponad dwa miesiące po jej przeprowadzeniu; prawidłowa wykładnia powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że kontrola może być przeprowadzona bez zawiadomienia strony, ale wówczas raport powinien być jej doręczony w takim terminie, aby miała realną możliwość ustosunkowania się do niego i wykazania swojego stanowiska; przy czym powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie prawa materialnego, a to błędną wykładnię art. 46 ust. 2 lit. i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (dalej: "rozporządzenie 1307/2013") poprzez przyjęcie, że dla wykazania utrzymania obszaru proekologicznego skarżąca kasacyjnie powinna "utrzymać międzyplon na gruntach w odpowiednich terminach agrotechnicznych", podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że międzyplon utworzony jest poprzez sadzenie i kiełkowanie nasion;

4) naruszenie prawa procesowego, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę kasacyjną.

Skarżąca w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wniesiono też o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obydwie podstawy. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności, co do zasady zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do oceny prawidłowości subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych naruszeń przepisów postępowania w kontekście istotności wpływu na wynik sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Wskazując na naruszenie art. 24 ust. 1 lit. a rozporządzenia 809/2014, 3 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, art. 24 ust. 1 lit. a i art. 25 rozporządzenia 809/2014 w związku z art. 8 k.p.a. skarżąca kasacyjnie kwestionuje zasadność stanowiska Sądu I instancji, który nie stwierdził nieprawidłowości w działaniach organów w zakresie kontroli na miejscu, którą w gospodarstwie Skarżącej przeprowadziły organy ARiMR w dniach 31 stycznia 2018 r. - 7 lutego 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 25 rozporządzenia 809/2014 kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością, co oznacza, że przepis ten przewiduje również przeprowadzenie kontroli bez jej zapowiedzenia co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżącej doręczono protokół z kontroli do którego wniosła zastrzeżenia, zatem miała możliwości zweryfikowania jej wyników. Podkreślić należy, że celem kontroli na miejscu jest weryfikacja danych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu, ze stanem faktycznym, a tym samym zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków finansowych.

W myśl art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności (...) organ: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. W ust. 3 tego artykułu wskazano natomiast, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu tym ograniczeniu uległa zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Sąd I instancji słusznie wskazuje, że organy ARiMR nie ograniczyły praw Strony w rozpoznawanej sprawie, która na każdym jej etapie uprawniona była do składania stosownych oświadczeń, pism procesowych i wniosków dowodowych.

Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w sposób uniemożliwiający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy.

Podkreślenia wymaga, że celem kontroli na miejscu jest weryfikacja danych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu, ze stanem faktycznym, a tym samym zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków finansowych. Kontrola na miejscu, raport z kontroli powierzchniowej zawierają wyniki kontroli działek rolnych, czyli porównanie danych deklarowanych przez rolnika, z danymi pochodzącymi z kontroli powierzchniowej. W toku kontroli przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie, dokonano ustaleń w zakresie zgodności stanu faktycznego zadeklarowanej we wniosku o płatność uprawy w zakresie jej występowania i powierzchni ze stanem faktycznym zastanym w gospodarstwie wnioskującego o płatność w czasie kontroli.

W rozpatrywanej sprawie z dokumentacji fotograficznej załączonej do raportu z kontroli wynika, że pokrywa śnieżna zalegająca na gruntach zadeklarowanych do płatności w czasie ich kontroli, nie stanowiła przeszkody do ustalenia stanu faktycznego.

Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że kontrola została przeprowadzona w odpowiednim terminie, ponieważ kontrolę elementu EFA 14 b (międzyplon lub okrywa zielona (między plon ozimy) należy przeprowadzić do 15 lutego. Zatem kontrola przeprowadzona w gospodarstwie Strony w terminie 31 stycznia do 7 lutego 2018 r. mieściła się w terminie przewidzianym na kontrolowanie tegoż elementu proekologicznego. Na załączniku graficznym (nr 8/9) Skarżącą podała, że element EFA zajmuje praktycznie całą powierzchnię działki ewidencyjnej nr 1/10, natomiast kontrolerzy ustalili, że obszar poplonu ozimego znajduje się we wschodniej części działki. W pozostałej części działki kontrolerzy stwierdzili ściernisko po uprawie zboża i kukurydzy. Fotografie nr 0098, 0077 (po prawej stronie widać obszar zakwalifikowany a po lewej stronie wykluczone ściernisko) oraz 0079 (po lewej stronie widać obszar zakwalifikowany a po prawej stronie wykluczone ściernisko) w bardzo czytelny sposób obrazuje różnicę pomiędzy obszarem, na którym znajdował się poplon ozimy, a obszarem wyłączonym z obszaru EFA. Na wykluczonej części widać, pomimo zlegania cienkiej pokrywy śnieżnej, że Strona dokonała tylko zabiegu skoszenia roślinności, po której zostało ściernisko, natomiast kontrolujący do obszaru EFA zaliczyli grunt, który wskazywał na występowanie poplonu ozimego. Jak zasadnie również zauważył organ odwoławczy, kolejne zdjęcia nr 0088, 0092, 0096 (dokumentujące środkową część działki) jak i zdjęcia nr 0082, 0083 (bliżej zachodniej granicy ale w obszarze oznaczonym przez Stronę na załączniku graficznym jako element EFA) nie wskazują aby na tym obszarze występował poplon ozimy składający się z żyta i łubinu, który to poplon był jednak widoczny na innych częściach działki pomimo zalegania pokrywy śnieżnej.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie terminu przesłania raportu z kontroli Stronie - doręczenia go po upływie dwóch miesięcy, kiedy pole było zaorane i skarżąca kasacyjnie nie miała realnej możliwości udowodnienia swojego stanowiska. Należy zauważyć, iż na etapie postępowania przed organem I instancji, a przed wydaniem decyzji Spółka nie wniosła żadnych przeciwdowodów do stwierdzeń zawartych w kontroli na miejscu. W zastrzeżeniach do raportu wskazała, na pracownika R. Z., który mógł potwierdzić wysianie poplonu, jednakże nie wniosła o przesłuchanie ww. osoby ani nie wniosła do organu o przeprowadzenie innych dowodów. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ wziął jednak pod uwagę dowody znajdujące się w aktach sprawy, w tym przedkładane przez Skarżącą (oświadczenie R. Z., dokument zakupu łubinu).

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji termin sporządzenia i doręczenia Skarżącej raportu z kontroli pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organów. Okoliczność doręczenia Skarżącej raportu z kontroli dopiero w kwietniu 2018 r. nie dyskwalifikuje ww. raportu jako podstawy ustaleń faktycznych. Inspektorzy terenowi niezwłocznie po dokonaniu kontroli w gospodarstwie (lub na miejscu kontroli) wypełniają formularz raportu, w którym opisują stan zastany w gospodarstwie między innymi: stwierdzoną powierzchnię, rodzaj uprawy, wpisują ewentualne uwagi oraz numery zdjęć wykonanych na kontrolowanej działce. Widoczna na raporcie data 19 kwietnia 2018 r., jest datą zatwierdzenia raportu po kontroli formalnej, czyli sprawdzeniu poprawności wypełnienia raportu (elementy oceny zawarte są w formularzu P-4/37), a nie dokonania wpisów stwierdzonych w kontroli na miejscu.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania a odnoszące się do nieprzeprowadzenia przez organu dowodu z przesłuchania świadka i strony. Należy ponownie podkreślić, iż Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie złożyła wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Skarżącej jako Strony czy też dowodu z zeznań R. Z..

Organ administracji odnosząc się do oświadczenia R. Z., dołączonego do odwołania, dotyczącego dokonania wysiewu mieszanki łubinu oraz żyta wskazał, że przy prawidłowo wykonanej kontroli popartej poprawnie wykonanymi zdjęciami obrazującymi różnicę w strukturze zasiewu w powierzchni zakwalifikowanej, a wykluczonej a także szkicowi z pomiaru wskazującym na obszary zakwalifikowane do elementów EFA, większą moc dowodową daje raportowi z kontroli aniżeli ww. oświadczeniu i oświadczeniu Strony, które nie przekonuje organu, że na całej deklarowanej powierzchni został dokonany zasiew. Organ odwoławczy nie negował również, że Strona mogła zakupić nasiona łubinu (na co przedstawiła fakturę zakupu) oraz wysiać mieszankę składając się z między inni z łubinu, jednakże kontrola na miejscu nie stwierdziła jej na całej deklarowanej powierzchni, o czym świadczy dokumentacja zdjęciowa sporządzona w trakcie kontroli gospodarstwa Spółki.

Zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że organ odwoławczy dokonał oceny całości zebranego materiału dowodowego nie przekraczając przy tym, ani zasad logiki ani doświadczenia życiowego, a ocena ta nie była oceną dowolną. Organ odwoławczy dokonał również właściwej oceny dokumentów załączonych przez Spółkę do odwołania.

Strona skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 nie przedstawiła dowodów istotnych dla oceny spełnienia przesłanek dla jej otrzymania. Stwierdzony przez organ fotografiami stan spornych działek wymagał od Skarżącej zgłoszenia przeciwdowodu za pomocą, którego mogłoby nastąpić obalenie ustalenia kontrolujących. Stwierdzić należy, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nastąpiła w stanie faktycznym sprawy bez naruszenia prawa, albowiem decyzja została wydana po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jaki został zgromadzony w sprawie, w tym głównie pozyskanego z kontroli na miejscu. Podczas tej oceny, zdaniem NSA, nie doszło też do naruszenia reguł oceniania materiału dowodowego.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę kasacyjną.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

Z tych wszystkich względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt 1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do oceny merytorycznej zarzutów prawa materialnego.

W tym miejscu należy przypomnieć, że ich ocena nie może abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

W relacji do wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15), ocena zasadności zarzutów kasacyjnych nie może nie uwzględniać znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której mowa była powyżej. W jej w świetle, Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 46 ust. 2 lit. i rozporządzenia 1307/2013 poprzez przyjęcie, że dla wykazania utrzymania obszaru proekologicznego skarżąca kasacyjnie powinna "utrzymać międzyplon na gruntach w odpowiednich terminach agrotechnicznych", podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że międzyplon utworzony jest poprzez sadzenie i kiełkowanie nasion.

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także wobec powszechnie przyjmowanego w orzecznictwie rozumienia błędu wykładni (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21) omawiany zarzut kasacyjny nie może być uznany za skuteczny.

Przede wszystkim z tego powodu, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisu prawa, którego błąd wykładni zarzuca skarga kasacyjna oraz we wskazywanym przez skarżącą kontekście, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, których konsekwencją miałby być - przywołany powyżej - pogląd, którego prawidłowość jest kwestionowana. Przepis art. 46 ust. 2 lit. i rozporządzenia 1307/2013 nie został bowiem nawet przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Sąd I instancji stwierdził jedynie, że "że wyniki kontroli na miejscu, czyli ustalenie powierzchni mniejszej obszaru EFA niż deklarowany przez Skarżącą w złożonym wniosku, zasadnie przesądziło o braku możliwości zakwalifikowania całego deklarowanego obszaru jako EFA przez wzgląd na fakt, że płatność za zazielenienie przysługuje za realizację praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, które nie mogą ograniczać się jedynie do zasiewów lecz obejmują również utrzymywanie, w tym wypadku międzyplonu na gruntach, w odpowiednich terminach agrotechnicznych, czego kontrola na miejscu nie potwierdziła na całej deklarowanej powierzchni".

Trudno zatem poszukiwać w motywach zaskarżonego wyroku przedstawienia treści wskazanego przepisu i wyjaśnienie sposobu ich rozumienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym bardziej nie można uznać, że w tej sprawie Sąd I instancji wykładał ww. normy prawa materialnego. Z przedstawionych powodów omawiany zarzut kasacyjny nie mógł służyć (skutecznemu) podważeniu zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.