Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1947/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1, art. 48 ust. 3 pkt 2, ust. 4 i 5, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 3 pkt 3, ust. 4 i ust. 6, art. 81 ust. 1 pkt 1a, b i c, art. 81a,  art. 84
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: § 12 ust. 1-4. ust. 6 pkt 1, § 13 ust. 1 - 4, § 57 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 134 § 1 , art. 141 § 4, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1175/19 w sprawie ze skargi E. R. i M. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr 500/19 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1175/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. R. i M. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2019 r., nr 500/19 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 7 stycznia 2013 r. do PINB wpłynęło pismo E. R. w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy z działką wnioskodawczyni przy ul. [...] w miejscowości [...].

W dniu 21 sierpnia 2013 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili oględziny, w trakcie których inwestor przedłożył decyzję z 23 marca 1984 r., nr 46/84, wydaną z up. Naczelnika Gminy w [...], udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. PINB stwierdził odstępstwo od projektu budowlanego polegające na podwyższeniu budynku od strony północnej elewacji. W miejscu poddasza nieużytkowego 1/2 powierzchni została podwyższona i stanowi obecnie kondygnację użytkową. Ponadto, w projekcie zagospodarowania terenu istniejący budynek mieszkalny oznaczony nr 2 (przeznaczony do rozbiórki) w dniu oględzin nadal istnieje. Stwierdzono, że obiekt objęty pozwoleniem na budowę jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem.

W dniu 30 sierpnia 2013 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działek o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...].

Decyzją z 19 września 2013 r., nr 221/2013, PINB nałożył na I. G. i A. G. obowiązek przedstawienia i sporządzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W wyniku postępowania odwoławczego MWINB decyzją z 11 grudnia 2013 r., nr 1798/13, utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji.

Starosta Piaseczyński decyzją z 15 stycznia 2014 r., nr 9LR/2014 - na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - uchylił decyzję z 23 marca 1984 r., nr 46/84, udzielającą pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego.

W dniu 7 marca 2014 r. A. G. przedłożył projekt budowlany zamienny przedmiotowego obiektu budowlanego.

W związku z brakami występującymi w przedstawionej dokumentacji zamiennej, organ powiatowy wydał w dniu 9 lipca 2014 r. postanowienie nr 115/2014, którym wezwał I. G. i A. G. do usunięcia braków formalnych w przedstawionej dokumentacji zamiennej. W dniu 22 sierpnia 2014 r. uzupełniono projekt budowlany zamienny.

Postanowieniem z 2 lutego 2015 r., nr 20/2015, PINB wezwał ponownie inwestorów do uzupełnienia braków w przedstawionym projekcie zamiennym, tj. o: 1) uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu dla całego siedliska wraz z odniesieniem do jego granic obowiązujących w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nr 46/84; 2) odniesienie się do zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zabudowy na przedmiotowym terenie (w szczególności dotyczy to obiektów gospodarczych jako uzupełnienie zabudowy siedliskowej); 3) odniesienie się do obowiązujących warunków technicznych w zakresie posadowienia wszystkich obiektów na terenie siedliska.

PINB decyzją z 18 maja 2015 r., nr 162/2015, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...].

W wyniku rozpoznania odwołania I. G. i A. G., MWINB decyzją z 17 lipca 2015 r., nr 1179/15, uchylił ww. decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wobec powyższego PINB postanowieniem z 18 grudnia 2015 r., nr 129/2015, wezwał I. G. i A. G. do uzupełnienia braków w projekcie zamiennym poprzez wskazanie wyposażenia działek w miejsca postojowe dla samochodów, określenie wskaźnika intensywności zabudowy i przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z 9 września 2016 r., nr 248/2016, PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na wyżej opisanym terenie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących od ww. rozstrzygnięcia, MWINB decyzją z dnia 13 kwietnia 2017 r., nr 622/2017, uchylił decyzję PINB nr 248/2016 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z 19 czerwca 2017 r., nr 76/2017, organ I instancji wezwał inwestorów do uzupełnienia braków w dokumentacji zamiennej poprzez przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wskazanie miejsc postojowych dla samochodów (w części opisowej i rysunkowej zagospodarowania terenu działki).

W dniu 3 lipca 2017 r. I. G. przedłożyła ww. oświadczenia (karta 134, 132, 131 i 130 akt administracyjnych), złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej.

PINB, decyzją z 23 października 2017 r., nr 232/2017, nakazał I. G. i I. G. doprowadzenie budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działek o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, tj. stanu zgodnego z decyzją Urzędu Gminy L. z 23 marca 1984 r., nr 46/84.

MWINB decyzją nr 1936/17 z 14 grudnia 2017 r., uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy nakazał uzupełnić projekt o dane umożliwiające skontrolowanie go z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz skorygowanie oznaczenia dziełek ewidencyjnych (nieprawidłowa numeracja).

Mając na uwadze powyższe organ I instancji wydał w dniu 28 marca 2018 r. postanowienie nr 62/2018, którym wezwał I. G. i A. G. do uzupełnienia braków w przedstawionej dokumentacji budowlanej zamiennej poprzez uzupełnienie części opisowej projektu zagospodarowania terenu o wskaźnik intensywności zabudowy.

W dniu 25 kwietnia 2018 r. I. G. przedłożyła uzupełniony projekt budowlany zamienny.

PINB, decyzją z 19 września 2018 r., nr 256/2018, zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działek nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na I. G. i A. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu, co najmniej 14 dni przed przystąpieniem do użytkowania budynku.

Decyzją z 9 kwietnia 2019 r., nr 500/19, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpoznania odwołania E. R. i M. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z 19 września 2018 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działek o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na I. G. i A. G. (obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu.

MWINB wyjaśnił, że w sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnił, że organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia (w określonym terminie) projektu budowlanego zamiennego wykonanego przez osobę uprawnioną, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego. MWINB decyzją z 11 grudnia 2013 r., nr 1798/13, utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego. W takiej sytuacji Starosta Piaseczyński - na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego - decyzją z 15 stycznia 2014 r., nr 9LR/2014, uchylił decyzję z 23 marca 1984 r., nr 46/84, udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

MWINB wskazał, że inwestorzy przedłożyli żądany przez organ I instancji projekt budowlany zamienny. Wykonanie ww. obowiązku skutkowało koniecznością oceny przedłożonej dokumentacji w świetle art. 35 Prawa budowlanego, bowiem przedłożenie projektu budowlanego zamiennego nie oznacza jego automatycznego zatwierdzenia. W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo uznał, że przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w przepisach. Jednocześnie wskazał, że wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie odniósł się do przedłożonej dokumentacji zamiennej w świetle art. 35 ustawy Prawo budowlane, jednakże brak uzasadnienia prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji PINB z 19 września 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż sprawa została wyjaśniona dostatecznie.

MWINB podkreślił, że w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym znajduje się oświadczenie projektanta mgr inż. A. W. (nr upraw. [...]), iż został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do dokumentacji projektowej załączono też dokument poświadczający możliwość wykonywania przez projektanta samodzielnej funkcji w budownictwie na dzień opracowania projektu (zaświadczenie Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa). Ponadto analiza dokumentacji w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie wykazała nieprawidłowości.

Organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie realizowanej budowy budynku mieszkalnego inwestorzy – I. G. i A. G. – dokonali istotnego odstępstwa od decyzji z 23 marca 1984 r., nr 46/84, polegającego na zwiększeniu kubatury budynku poprzez nadbudowę dodatkowej kondygnacji mieszkalnej. Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Oznacza to, że przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (sporządzonego na skutek dokonanych odstępstw) właściwy organ sprawdza m.in.: zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań, organ może na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 698/15).

MWINB wskazał, że z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu [...] uchwalonego Uchwałą Rady Gminy L. z 27 czerwca 2013 r., nr [...] wynika, że działki nr ew. [...] i [...] położone przy ul. [...] w [...] znajdują się na terenie oznaczonym w ww. planie jako 2UMN - przeznaczenie podstawowe jako zabudowa usługowo-mieszkaniowa-usługi komercyjne, budynki mieszkalne jednorodzinne. Na ww. terenie ustala się następujące wymagania:

─ minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 30% powierzchni działki budowlanej;

─ wskaźnik intensywności zabudowy - do 0,5;

─ maksymalna wysokość zabudowy o przeznaczeniu podstawowym i uzupełniającym - 12,0 m;

─ dachy budynków o przeznaczeniu podstawowym i uzupełniającym należy projektować o kącie nachylenia połaci w zakresie od 5° do 45°;

─ wyposażenie działek budowlanych w miejsca postojowe dla samochodów: 2 miejsca postojowe dla 1 lokal mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej.

Z bilansu terenu wynika, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 60,53 %, zaś wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,38. Z opisu i charakterystyki budynku wynika, że wysokość budynku od poziomu terenu przy głównym wejściu do najwyższego punktu kalenicy wynosi 9,91 m. Z przekroju 1-1 wynika, że spadek dachu wynosi 13°. Na projekcie zagospodarowania terenu wrysowano 4 miejsca postojowe o powierzchni 2,5 m x 6,0 m. Analiza projektu zamiennego w świetle przepisów planistycznych nie potwierdziła nieprawidłowości w ww. zakresie.

Jednocześnie MWINB wskazał, że usytuowanie obiektu jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia: "Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Wysokość przedmiotowego obiektu jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

MWINB podkreślił, że podmiot dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony zarówno podczas robót budowlanych, jak i po wybudowaniu obiektu budowlanego do zmian i przeróbek, modernizacji, przebudowy, nadbudowy, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, w tym także z potrzebą zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, w tym skarżących i czynią zadość warunkom określonym w przepisach. Analiza projektu budowlanego zamiennego w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie wykazała nieprawidłowości skutkujących koniecznością uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących nieprawidłowości w przedstawionym projekcie zamiennym, a co za tym idzie błędnym, zdaniem skarżących, zatwierdzeniu przez PINB dokumentacji budowlanej zamiennej MWINB wskazał, że są one bezzasadne.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia dotycząca nierozebrania przez inwestorów budynku mieszkalnego określonego w pozwoleniu na budowę z 23 marca 1984 r. jako przeznaczonego do rozbiórki z uwagi na zły stan techniczny (widoczne pęknięcia ścian i stropów) nie może stanowić podstawy do oceny w tym postępowaniu. W decyzji o pozwoleniu na budowę z 1984 r. wskazano, że po wybudowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy rozebrać budynek oznaczony na planie nr 2 w terminie 1 miesiąca. MWINB stwierdził, że kwestia wykonania rozbiórki będzie badana na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że z materiału dowodowego nie wynika aby budynek mieszkalny objęty przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany z przekroczeniem granicy działki należącej do E. i M. R.. Pierwotny plan zagospodarowania działki przewidywał budowę budynku w odległości 20 cm, ze względu na fakt, iż budynek oznaczony na planie [...] (istniejący budynek gospodarczy murowany należący do S. S.) został wybudowany z przekroczeniem granicy działki należącej do I. i A. G.. MWINB podniósł, że w omawianej sprawie mogło dojść do zmiany przebiegu granic w wyniku np. dokładniejszych pomiarów geodezyjnych. Późniejsza zmiana granic nie może jednak stanowić podstawy do zarzucenia inwestorowi wykonania inwestycji niezgodnie z projektem budowlanym. Sprawy dotyczące naruszenia granic sąsiednich nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Winny być one załatwione polubownie pomiędzy stronami bądź na drodze postępowania cywilnego.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że fakt wybudowania wyższego i szerszego budynku niż budynek mieszkalny należący do skarżących nie powoduje automatycznie, że obiekt ten narusza warunki techniczno- budowlane. W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego tworzenia się zasp śnieżnych na dachu budynku skarżących, organ odwoławczy wskazał, że regulacje dotyczące usuwania śniegu unormowane są poprzez art. 61 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia (m.in.) intensywnych opadów atmosferycznych.

Z kolei, ustosunkowując się do usytuowania płyty balkonowej w granicy nieruchomości, MWINB podniósł, że pozostaje to poza oceną organów nadzoru budowlanego, bowiem pierwotny projekt budowlany przewidywał umieszczenie balkonu na elewacji południowej. Przepisy dotyczące projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) stosuje się odpowiednio do zakresu zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych w kontekście projektu budowlanego zamiennego. W tym zakresie inwestorzy nie odstąpili od zatwierdzonego projektu pierwotnego i pozwolenia na budowę, stąd zarzut ten jest bezzasadny.

Dodatkowo, MWINB wskazał, że decyzją z 15 listopada 2016 r., nr 1952/16, utrzymał w mocy decyzję PINB z 20 września 2016 r., nr 261/2016, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej legalności budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że: "Z materiału dowodowego zgromadzonego w omawianej sprawie wynika, że budynek mieszkalny objęty przedmiotem omawianego postępowania jest wybudowany zgodnie z decyzją Wójta Gminy L. z 19 lipca 1995 r., zezwalającą na dokończenie budowy obiektu. Organ nadzoru budowlanego w trakcie oględzin dokonał dokładnych pomiarów spornego budynku mieszkalnego i ustalił, że obiekt został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją z 19 lipca 1995 r. o zezwoleniu na dokończenie budowy w zakresie wymiarów budynku". Oznacza to, że w trakcie budowy budynku mieszkalnego, który należy do E. i M. R., budynek objęty przedmiotem niniejszego postępowania już istniał, a skarżący dopiero w 2013 r. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w omawianej sprawie.

Odnośnie do problemu zacienienia działki należącej do E. i M. R. organ odwoławczy powołał się na § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. MWINB wskazał, że lokalizacja projektowa budynku mieszkalnego wyklucza możliwość zacienienia pomieszczeń mieszkalnych budynku sąsiedniego, gdyż budynki te stykają się jak w zabudowie bliźniaczej. Sprawy dotyczące zacienienia nieruchomości, zakłócania odbioru sygnału telewizji naziemnej jak i nieefektywnego wykorzystania powierzchni dachu do zainstalowania na nim paneli fotowoltaicznych nie stanowią podstawy odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie mogą brać pod uwagę kwestii związanych z kosztami zakupu instalacji kominowych w celu poprawy cyrkulacji powietrza. W przedłożonym projekcie zamiennym we wnioskach oceny technicznej znajduje się oświadczenie projektanta, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane poprawnie, zgodnie ze sztuką budowlaną. MWINB podkreślił, że w wyniku zmiany art. 35 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.) do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak jeż odpowiednio organu nadzoru budowlanego, który prowadzi postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (stosownie do treści art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 ww. ustawy oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 ww. ustawy) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 K.p.a.).

Dalej MWINB stwierdził, że powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt. 1, ust. 2 i 4 ww. ustawy do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W świetle powyższego organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości oceny szczegółowych rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym. Wobec powyższego organy nadzoru budowlanego nie badają także rozwiązań technicznych w kwestii usytuowania wyłazu dachowego.

Następnie, organ odwoławczy podniósł, że pierwotny projekt budowlany nie przewidywał budowy ściany oddzielenia przeciwpożarowego, stąd podnoszone przez E. i M. R. zarzuty są niezasadne.

Jednocześnie organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 435/18, w którym sąd wskazał, że: "Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego sprawdzającego prawdziwość twierdzenia inwestora, że legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane. Złożenie oświadczenia, na odpowiednim formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest czynnością dowodową, procesową, która prowadzi do wykazania okoliczności spełniania przesłanki wymaganej prawem materialnym. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor musi podać dokumenty potwierdzające to prawo, ale ustawa nie nakłada na niego obowiązku przedłożenia tych dokumentów wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę". Jak podkreślił organ odwoławczy art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego ma odpowiednie zastosowanie przy procedurze zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

MWINB wskazał na art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji, zgodnie z którym: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". W przedmiotowej sprawie PINB zatwierdził dokumentację budowlaną zamienną oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Według projektu budowlanego zamiennego, który znajduje się w aktach sprawy (str. 11) nie przewiduje się wykonywania robót budowlanych, stąd brak jest podstaw do udzielania pozwolenia na wznowienie robót. Ponadto, jak wskazał MWINB, powyższa podstawa prawna nie daje podstawy do wyznaczenia terminu uzyskania przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu. W konsekwencji wskazanie w sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji, że I. i A. G. winni uzyskać pozwolenie na użytkowanie omawianej inwestycji, co najmniej 14 dni przed przystąpieniem do użytkowania budynku - było niewłaściwe. Wobec powyższego należało uchylić decyzję PINB z 19 września 2018 r., nr 256/2016 i orzec co do istoty sprawy.

Skargę na decyzję MWINB z 9 kwietnia 2019 r. złożyli E. R. i M. R. podnosząc zarzut, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadami prawnymi i narusza ich prawa.

Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja nie była rozpatrywana w sposób wyczerpujący pod kątem ich uwag i argumentów podnoszonych w toku postępowania prowadzonego przez PINB oraz tych, które zawarli w odwołaniu od decyzji PINB z 19 września 2018 r., nr 256/2018, tym samym ich zdaniem decyzja MWINB jest obarczona wadami prawnymi i narusza ich prawa.

Skarżący wskazali, że budynek mieszkalny będący przedmiotem postępowania wybudowany został przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tak więc niniejsze postępowanie należało przeprowadzić z uwzględnieniem przepisów art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a tym samym wyjaśnić, czy nie zachodzi podstawa do wydania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy nakazu przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Skarżący podnieśli, że sporny budynek pobudowany został całą swoją wschodnią ścianą w ich działkach oznaczonych na podkładzie geodezyjnym (wykonanym w skali 1:250 - w aktach sprawy) numerami ew. [...] i [...], zaś inwestor stawiając swój budynek mieszkalny przekroczył granice nieruchomości skarżących z winy umyślnej czyli celowo, gdyż pierwotnie wg planu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do uchylonego pozwolenia na budowę nr 46/84 z dnia 23 marca 1984 r. budynek ten powinien być odsunięty od granic działek skarżących (kopia planu zagospodarowania działki do decyzji 46/84 w aktach sprawy).

Zdaniem skarżących nie sposób stwierdzić, że budynek gospodarczy oznaczony na planie numerem 4 pobudowany został z przekroczeniem granicy działki należącej do inwestora, ponieważ plan na który powołał się organ odwoławczy został wykonany w skali 1:500, co skutecznie uniemożliwia rzetelną ocenę odległości względem innych obiektów budowlanych.

Skarżący stwierdzili, że informowali PINB, iż inwestorzy złożyli nieprawdziwe oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Skarżący zwrócili uwagę, że w pierwotnym projekcie budowlanym (stanowiącym załącznik do uchylonej decyzji 46/84) budynek inwestora miał wymiary 10 x 11 metrów, zaś wg projektu budowlanego zamiennego już 10,24 x 11,45 m, co oznacza, że właśnie te 45 centymetrów zaważyło o tym, iż budynek znajduje się w nieruchomościach skarżących.

Ponadto niezrozumiałym jest dla skarżących na jakiej podstawie i w oparciu o jakie przepisy inwestor uzyskał decyzję na budowę nr 46/84, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Według paragrafu 12 przywołanego rozporządzenia pozwolenie na budowę 46/84 nigdy nie powinno zostać wydane, gdyż narusza przepisy określające minimalne odległości między budynkami, jak też narusza przepisy przeciwpożarowe zawarte w tym rozporządzeniu. Powyższego faktu niestety MWINB nie zauważył wydając zaskarżona decyzję.

Zdaniem skarżących, sporny budynek powinien spełniać warunki par. 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych podczas gdy budynek nie spełnia tych warunków, o czym MWINB w swej decyzji nie wspomniał, gdyż wprost stanowiłoby to przesłankę do wydania decyzji o rozbiórce obiektu.

Następnie skarżący podnieśli, że skutkiem tego, iż sporny budynek mieszkalny jest wyższy od budynku skarżących i przylega do budynku – jest to, że powoduje, iż na dachu budynku mieszkalnego skarżących tworzą się zaspy śnieżne nadmiernie obciążając konstrukcję dachu. To z kolei stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia.

Dalej skarżący podnieśli, że płyta balkonu wzmiankowanego budynku mieszkalnego jest niemal w samej granicy nieruchomości, co również pozostaje w sprzeczności do obowiązujących przepisów, jednocześnie poprzez naruszenie ich prywatności powoduje pogorszenie warunków użytkowych ich nieruchomości. Tak więc usytuowanie płyty balkonowej, zdaniem skarżących, powinno podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego. Natomiast to, że pierwotny projekt budowlany przewidywał umieszczenie balkonu na elewacji południowej nie jest usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów przytoczonego powyżej rozporządzenia.

W dalszej części skargi skarżący podtrzymali zarzut zacieniania ich nieruchomości przez sporny budynek mieszkalny z uwagi na jego gabaryty. Podnieśli, że pozbawia ich to tym samym prawa do swobodnego korzystania z ich nieruchomości, bryła spornego budynku skutecznie zakłóca odbiór sygnału telewizji naziemnej. Podkreślili też, że sporny budynek nadmiernie zacienia dach budynku mieszkalnego skarżących, dlatego nie mogą efektywnie wykorzystać powierzchni ich dachu do zainstalowania na nim paneli fotowoltaicznych. Dalej wskazali, że sporny budynek zakłóca ciąg powietrza w kominach wentylacyjnych budynku skarżących i z tego powodu zmuszeni byli zastosować nasady kominowe polepszające ciąg w kominach, co tylko częściowo poprawiło cyrkulację powietrza - pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. W konsekwencji, powyższe, stanowi o pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia.

Skarżący podkreślili, że MWINB w odpowiedzi na ww. zarzuty przytoczył jedynie przepis par. 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczący naturalnego oświetlenia pomieszczeń budynków sąsiednich. Skarżący jednocześnie zwrócili uwagę, że w dachu ich budynku mieszkalnego jest zainstalowane okno połaciowe mające za zadanie doświetlić korytarz łączący pokoje, jest ono jednocześnie wyłazem dachowym. Tak więc PINB powinien zlecić inwestorom przeprowadzenie analizy pod kątem stwierdzenia ewentualnego nadmiernego zacienienia ich okna dachowego.

Jednocześnie, w ich ocenie, MWINB pominął fakt, że na działce [...] stoją 3 budynki gospodarcze (patrz: mapa zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik projektu budowlanego zamiennego), zaś jeden z nich stoi od okna spornego budynku mieszkalnego w odległości mniejszej niż 2 metry. Następny za nim jest budynek gospodarczy murowany 2 - kondygnacyjny, a równolegle do niego stoi budynek gospodarczy użytkowany jako garaż. Wszystkie te budynki gospodarcze mogą stanowić nadmierne zacienienie okien budynku mieszkalnego. Tak więc zgodnie z przepisami par. 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie PINB powinien zlecić inwestorowi ocenę, czy umożliwione jest naturalne oświetlenie pomieszczeń budynku przeznaczonego na pobyt ludzi.

W ocenie skarżących sporny budynek stanowi poważne zagrożenie pożarowe dla ich budynku, jako że nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego, jego dach skonstruowany na bazie elementów drewnianych wystaje poza lico ściany nad dachem naszego budynku a to z kolei przesądza o istnieniu niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

Skarżący załączyli wydruk z pierwotnego projektu budowlanego z zaznaczonym markerem murkiem oddzielenia pożarowego wymurowanym ponad połać dachu. W ich ocenie, PINB - na etapie postępowania - powinien zlecić inwestorowi dołączenie do dokumentacji opinii rzeczoznawcy z zakresu przepisów

Skarżący podnieśli, że załączona do projektu mapa zagospodarowania terenu wykonana w skali 1:500 dotyczy tylko działki nr ew. [...], zaś działka nr ew. [...], na której posadowiona jest część spornego budynku mieszkalnego, została w wykazie działek pominięta. W bilansie terenu wymieniona została ww. działka nr ew. [...], która stanowi wyłączną własność I. G., natomiast pozostałe wymienione w bilansie działki są współwłasnością inwestorów I. i A. G.. Tak więc, ocenie skarżących, bilans terenu został sporządzony wadliwie.

Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja niewątpliwie narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż: w świetle przepisów paragrafu 12 przywołanego rozporządzenia budynek mieszkalny powinien być pobudowany w odległości 8 metrów od istniejącego w tamtym czasie naszego budynku. Na etapie legalizacji samowoli budowlanej nie jest możliwe odstępstwo od tych przepisów.

Skarżący zwrócili uwagę, że przedmiotowe postępowanie legalizacji samowoli budowlanej zostało wszczęte w 2013 roku, a więc 6 lat temu. W ocenie skarżących organy państwowego nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w sposób przewlekły (z wielokrotnie skarżoną przez nich bezczynnością) zaś wszystkie działania PINB i MWINB zmierzają do zalegalizowania samowoli budowlanej pomimo, że nie istnieją ku temu przesłanki.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. skarżący oświadczyli, że w dniu uzyskania pozwolenia na budowę przez I. i A. G. stał już budynek gospodarczy skarżących. Zniesienie współwłasności nieruchomości nastąpiło w roku 1991, wtedy okazało się, że budynek I. i A. G. został wybudowany z przekroczeniem granicy.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1175/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego." W decyzjach, o których mowa w art. 51 ust. 4 ww. ustawy nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nakłada się tylko w przypadkach, kiedy decyzja dotyczy budowy bądź przebudowy obiektu budowlanego lub jego części (art. 51 ust. 6 Prawa budowlanego). Ponieważ została wcześniej uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego), powyższe decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 4 zastępują ją z datą uzyskania przymiotu ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. Przy czym należy wskazać, że w przepisie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego ustawodawca nie wprowadził żadnego terminu na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

W konsekwencji, zasadnie MWINB stwierdził (uchylając decyzję organu I instancji), że PINB opierając swoją decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie był uprawniony do zakreślenia inwestorom terminu na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, tj. "co najmniej 14 dni przed przystąpieniem do użytkowania obiektu". Stanowisko w tym zakresie Sąd podziela. W konsekwencji, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie został naruszony.

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie brak jest także podstaw do zakwestionowania zastosowanego w sprawie trybu naprawczego (art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego).

W sytuacji gdy doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to w prowadzonym przez organy postępowaniu naprawczym, zastosowanie mają przepisy obowiązujące w czasie wydania w tym zakresie decyzji. Nietrafna jest więc argumentacja, na którą powołują się skarżący, że skoro budynek mieszkalny będący przedmiotem postępowania wybudowany został przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to niniejsze postępowanie należało przeprowadzić z uwzględnieniem przepisów art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W konsekwencji, nie jest uprawniony pogląd skarżących, że w postępowaniu naprawczym w tej sprawie organ powinien wyjaśnić, czy nie zachodzi podstawa do wydania, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy, nakazu przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu. Dlatego też ani PINB ani organ odwoławczy nie mieli obowiązku oceny przesłanek wynikających z tego przepisu (pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych oraz zagrożenie bezpieczeństwa na skutek realizacji spornej inwestycji). Jednocześnie Sąd zauważył, że przywołany przez skarżących, na poparcie ich stanowiska, wyrok NSA (sygn. akt II OSK 1978/10) zapadł zupełnie w odmiennych okolicznościach faktycznych sprawy.

Sąd podkreślił także, że postępowanie naprawcze zmierza do przywrócenia stanu zgodności z przepisami obowiązującymi w czasie orzekania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a nie do zgodności z przepisami prawa budowlanego obowiązującymi w czasie prowadzenia robót budowlanych przez inwestora z naruszeniem ww. przepisów. W świetle powyższego istotne są więc przepisy obowiązujące w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego, tak jak to stwierdził MWINB.

Wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego trybu naprawczego (decyzją PINB z 19 września 2013 r., nr 221/2013 - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) pociąga za sobą istotne ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego na etapie zatwierdzania projektu zamiennego (art. 51 ust. 4), i to przynajmniej w dwóch aspektach: 1) dopuszczalności badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) zakresu oceny prawidłowości projektu zamiennego.

Odnośnie do pierwszego aspektu, to w orzecznictwie sądowym pojawiają się dwa poglądy co do tego, czy w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50–51 Prawa budowlanego dopuszczalne jest badanie legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W pierwszym z nich, w postępowaniu z art. 51 Prawa budowlanego orzeka się wyłącznie o przydatności robót z punktu widzenia prawa budowlanego. Zatem roboty budowlane mogą być zgodne z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, zaś naruszenie praw własnościowych może być dochodzone przed sądem powszechnym (np. wyroki NSA: z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10; z 28 sierpnia 2015 r., II OSK 2/14; z 21 lutego 2018 r., II OSK 1093/16 – CBOA; tak też wyrok WSA z 4 lutego 2019 r., II SA/Kr 1157/18, CBOSA).

Zgodnie z poglądem dla drugiego nurtu orzecznictwa w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione od badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż mogłoby to prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich (np. wyroki NSA: z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 24 lipca 2014 r., II OSK 368/13; z 28 października 2015 r., II OSK 435/14; z 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14; z 6 grudnia 2017 r., II OSK 517/17; CBOSA).

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na etapie zatwierdzania projektu zamiennego (art. 51 ust. 4). Uznawszy bowiem nawet dopuszczalność analizowania tej kwestii w postępowaniu naprawczym, to w kontekście przywołanego wyżej orzecznictwa należy przyjąć, że w przypadku postępowania toczącego się w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego badanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przeprowadza się przed wydaniem decyzji, o której mowa w tym przepisie, tj. decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (tu: decyzji PINB z 19 września 2013 r., nr 221/2013), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnienie prawa do dysponowania nieruchomością jest bowiem istotne zarówno dla prawidłowego określenia adresata takiej decyzji (spośród podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego), jak i dla oceny istnienia ewentualnej potrzeby nałożenia taką decyzją również obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Wobec powyższego zagadnienie związane z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega już badaniu na kolejnym etapie procedury naprawczej – dotyczącym zatwierdzenia przedłożonego projektu zamiennego. Na tym etapie analizie poddawane są już bowiem zagadnienia związane z prawidłowością tego projektu i udokumentowanych nimi robót zmieniających (odstępstw), z punktu widzenia prawa budowlanego.

Odnosząc powyższe uwagi do materiału dokumentacyjnego, zdaniem Sądu, wskazać należy że kwestia związana z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była poruszana przez organy zarówno przed wydaniem decyzji z 19 września 2013 r. opartej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jak i na etapie zatwierdzenia projektu zamiennego (art. 51 ust. 4). I tak w decyzji z 19 września 2013 r PINB uznał, że sporne kwestie własnościowe podlegają badaniu przed sądem powszechnym. W wyniku odwołania skarżących MWINB decyzją z 11 grudnia 2013 r., nr 798/13, utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Następnie MWINB decyzją z dnia 13 kwietnia 2017 r., nr 622/2017, uchylając decyzję PINB z 9 września 2016 r., nr 248/2016 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego wskazał, że oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością co do działek nr ew. [...] i [...] powinno być złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Inwestorzy ww. oświadczenia przedłożyli (karta 130 do 134 akt administracyjnych) powołując się na akt notarialny z [...] r., [...] oraz z [...] r., [...]. Jednocześnie z KW nr [...] wynika, że właścicielką działki ew. [...] jest I. G.; zaś z KW nr [...] wynika, że współwłaścicielami działki ew. [...] na zasadzie majątkowej ustawowej wspólnoty małżeńskiej są I. G. oraz A. G..

Z tego względu nie mogły odnieść zamierzonego skutku wszystkie te zarzuty skargi, które wytykały organom brak weryfikacji legitymowania się przez inwestorów – prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie dokładniejsze badanie przez MWINB kwestii dysponowania nieruchomością na etapie procedury naprawczej, regulowanym przez art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skarżący twierdzą, że inwestorzy stawiając swój budynek mieszkalny przekroczyli granicę nieruchomości celowo, budynek inwestorów miał bowiem w pierwotnym projekcie budowlanym wymiary 10 x 11 metrów, zaś wg projektu budowlanego zamiennego już 10,24 x 11,45 m. Tak więc 45 centymetrów zaważyło o tym, iż budynek znajduje się w nieruchomościach skarżących. MWINB stwierdził zaś, że już pierwotny plan zagospodarowania działki przewidywał budowę budynku I i A. G. przesuniętą o 20 cm albowiem budynek gospodarczy murowany (oznaczony na planie [...]) należący do poprzednika prawnego Państwa R. – S. S. został wybudowany z przekroczeniem granicy działki należącej do I i A. G.. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że mogło dojść do zmiany przebiegu granic o kilkadziesiąt centymetrów na skutek dokładniejszych pomiarów geodezyjnych.

Zdaniem Sądu, wskazać należy, na co zwracał uwagę także organ odwoławczy, że w dniu uzyskania pozwolenia na budowę przez I i A. G., tj. w 1984 r., stał już budynek gospodarczy (oznaczony na planie [...]) przebudowany następnie przez skarżących na budynek mieszkalny na podstawie decyzji z 19 lipca 1995 r. Jednocześnie skarżący dokonywali przebudowy budynku w latach dziewięćdziesiątych, kiedy stał już budynek I i A. G.. Oba budynki były posadowione na nieruchomości stanowiącej współwłasność, do zniesienia której doszło (jak twierdzą skarżący) w 1992 r. Wtedy okazało się, że budynek I i A. G. został wybudowany z niewielkim przekroczeniem granicy (około 20 cm).

Sąd stwierdził, że przychyla się do stanowiska MWINB, że w realiach tej konkretnej sprawy powyższa okoliczność nie skutkuje automatycznie tym, że zaistniały podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Niewątpliwie zaistniały spór sąsiedzki w tym względzie powinien zostać rozstrzygnięty polubownie i nie na drodze postępowania administracyjnego.

Jak to zostało wcześniej wskazane, wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego trybu naprawczego (tutaj na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) pociąga za sobą istotne ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego na etapie zatwierdzania projektu zamiennego (art. 51 ust. 4). Ograniczenie to dotyczy także zakresu oceny prawidłowości projektu zamiennego.

Prawidłowość zatwierdzanego projektu zamiennego nie podlega tak obszernemu i szczegółowemu badaniu przez organy nadzoru budowlanego. Wynika to już z odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego, zgodnie z którym "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian" (tj. zmian uwzględnianych w projekcie zamiennym, a wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych). Oznacza to, że do projektu zamiennego stosuje się odpowiednio wymogi zawarte zarówno w (ówcześnie obowiązującym) rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) jak i w art. 35 Prawa budowlanego dotyczące projektu budowlanego, a więc przede wszystkim zasady weryfikacji takiego projektu określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5. spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) – w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN"."

W niniejszej sprawie do projektu budowlanego zamiennego (uwzględniającego także korektę złożoną w listopadzie 2017 r.) dołączono oświadczenie projektanta mgr inż. A. W. (nr upraw. [...]), że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i jest kompletny z punktu widzenia celu, któremu ma służyć. Do dokumentacji projektowej dołączono dokument poświadczający możliwość wykonywania samodzielnej funkcji w budownictwie na dzień opracowania projektu. Projekt obejmuje m.in. informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Przedmiotem jego opracowania jest projekt budowlany zamienny do projektu budowlanego mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na oznaczonych obecnie działkach nr ew. [...] i [...]. Inne zaś budynki o charakterze gospodarczym znajdujące się na tym obszarze nie są objęte zakresem opracowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wobec nich (na skutek wniosku skarżących) prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne.

Odnosząc powyższe uwagi do przedłożonego przez inwestorów projektu zamiennego, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku wszystkie te zarzuty skargi, które dotyczyły szczegółowych rozwiązań projektowych zawartych w ww. projekcie. W postępowaniu tym nie są badane także kwestie związane z zakłóceniami odbioru sygnału telewizji naziemnej, brakiem efektywnej możliwości wykorzystania powierzchni dachu skarżących do zainstalowania paneli fotowoltaicznych czy też zakłóceniem ciągu powietrza w kominach wentylacyjnych budynku skarżących.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę art. 51 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz ww. decyzję PINB z 19 września 2013 r. zasadnie główny nacisk, w treści przedłożonego przez inwestorów projektu zamiennego, położono na uwypuklenie odstępstw jakich w zakresie kubatury budynku dopuszczono się względem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 23 marca 1984 r., tj. podwyższono budynek od strony północnej elewacji o ½ powierzchni.

W dalszej części podlega więc ocenie, czy MWINB prawidłowo stwierdził, że rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym zamiennym co do dokonanych odstępstw nie naruszają prawa, w tym ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy L. z 27 czerwca 2013 r., nr [...].

W konsekwencji prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że kwestie nie stanowiące odstępstwa - jak umieszczenie balkonu na elewacji południowej według pierwotnego projektu - pozostają poza oceną organów nadzoru budowlanego. To samo dotyczy braku ściany oddzielenia przeciwpożarowego, której nie przewidywał projekt budowlany z 1984 r.

Sporny budynek położony jest na terenie oznaczonym w ww. planie jako 2UMN. Dla tego terenu ustala się m.in.: 1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowo-mieszkaniowa - usługi komercyjne, budynki mieszkalne jednorodzinne; 2) przeznaczenie uzupełniające: usługi publiczne, garaże i budynki gospodarcze, dojścia i dojazdy, parkingi, zieleń (...); 6) lokalizacja budynków o przeznaczeniu podstawowym i uzupełniającym, jako wolnostojących lub bliźniaczych; 7) dopuszcza się lokalizację budynków garażowych i gospodarczych nie wyższych niż 5 m w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną (...); 8) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (...); 15) w zagospodarowaniu działki budowlanej należy przewidzieć odpowiednią ilość miejsc postojowych dla samochodów – 2 miejsca postojowe na jeden lokal mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej (§ 19 ust. 7 pkt 1 ww. planu). W zakresie parametrów i wskaźników z pkt 8 wskazano w planie: minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 30 % powierzchni działki budowlanej (pkt b), wskaźnik intensywności zabudowy – do 0,5 (pkt c), maksymalna wysokość zabudowy o przeznaczeniu podstawowym i uzupełniającym - 12 m (pkt d), dachy budynków o przeznaczeniu podstawowym i uzupełniającym należy projektować o kącie nachylenia połaci w zakresie od 5o do 45 o (pkt e).

Poprzez minimalną powierzchnię biologicznie czynną należy rozumieć minimalną powierzchnię terenu z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację (...) - § 3 pkt 14 ww. planu.

Z bilansu terenu zamieszczonego w korekcie projektu zagospodarowania terenu, obejmującego działki ewidencyjne, na których posadowiony jest budynek mieszkalny ([...] i [...]) oraz działkę ew. [...] (stanowiąca majątkową ustawową współwłasność małżeńską I i A. G. – nr KW [...]) - wynika, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 60,53%, natomiast wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,38.

Z kolei z części projektu zamiennego pn. "Opis i charakterystyka budynku" - opis stanu istniejącego - wynika, że wysokość budynku od poziomu terenu przy głównym wejściu do najwyższego punktu kalenicy wynosi 9,91 m.

Także pozostała analiza projektu zamiennego w kontekście przepisów planu miejscowego nie wykazała nieprawidłowości. I tak z przekroju 1-1 wynika, że spadek dachu wynosi 130, natomiast co do miejsc postojowych – autor projektu – w projekcie zagospodarowania terenu – wrysował 4 miejsca postojowe o powierzchni 2,5 m x 6 m.

Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do tego, że projekt zamienny nie narusza przepisów planistycznych.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi w kwestii naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy prawidłowo przytoczył brzmienie § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jednocześnie Sąd nie dostrzegł niezgodności projektu budowlanego zamiennego z ww. przepisem.

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) -- obowiązującym na dzień zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego - "Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (§ 12 ust. 2).

Ponadto dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 3).

Natomiast jak stanowi (§ 12 ust. 4). "W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;

3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

W przedmiotowej sprawie budynek I i A. G. przylega swoją ścianą do ściany budynku skarżących, który istniał już w dniu uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę w 1984 r. Z kolei, w 1994 r. zezwolono skarżącym na dokończenie budowy ich budynku.

Zgodnie z § 12 ust. 3 dopuszcza się sytuowanie takiego budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym (..). Warunek w tym zakresie został spełniony albowiem wysokość spornego budynku w najwyższym punkcie wynosi 9,91 m.

W niniejszym postępowaniu obowiązkiem MWINB było także zbadanie, czy w wyniku realizacji odstępstwa od zatwierdzonego projektu nie doszło również do naruszenia przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, (...).

Zgodnie z § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia "Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m;

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (§ 13 ust. 2).

Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna (§ 13 ust. 3).

Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej (§ 13 ust. 4).

Z kolei, zgodnie z § 57 ust. 1 "Pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy.".

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na usytuowanie budynków skarżących oraz I i A. G. – tak jak w zabudowie bliźniaczej, wykluczona jest możliwość zacieniania, o jakim mowa w § 13 ww. rozporządzenia. Wskazać należy, że obowiązujące przepisy nie precyzują formy budynku bliźniaczego. W żaden sposób nie wynika z nich, by poszczególne budynki miały być identyczne względem siebie czy miały stanowić swoje lustrzane odbicia. Czyli inwestor, w ramach parametrów wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ma w tym zakresie wybór.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się naruszenia przez MWINB przepisów prawa procesowego jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli E. R. i M. R. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 4, art. 3 pkt 11 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: pb) poprzez przyjęcie, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy nie posiada on prawa do części nieruchomości, na której zlokalizowana jest jej inwestycja, tj. do działki będącej własnością skarżących;

2. art. 51 ust 1 pkt 3 pb polegające na jego błędnej wykładni i w konsekwencji nieuprawnionym przyjęciu przez Sad I instancji, iż w toku postępowania naprawczego, na etapie zatwierdzania projektu budowlanego zamiennego brak jest podstaw do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy obowiązek taki istnieje na każdym z etapów procedury naprawczej;

3. art. 81 ust. 1 pkt 1a, b i c oraz art. 81a i 84 pb w zakresie niedopełnienia obowiązków organu nadzoru budowlanego co do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego przy realizacji inwestycji, co w niniejszej sprawie doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z prawem budowlanym oraz przepisami wykonawczymi;

4. art. 51 ust 1 pkt 3 pb w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 pb w zw. z § 226 - 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137) polegające na wydaniu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji gdy projekt budowlany zamienny posiadał braki w zakresie zgodności zagospodarowania terenu w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego mogące skutkować zagrożeniem życia i zdrowia skarżących;

5. art. 20 ust 1 pkt 1 i 1a w art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane w zakresie w jakim projekt architektoniczny zamienny został uznany za mogący stanowić podstawę do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji gdy projekt nie zawierał jakichkolwiek ustaleń w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego oraz zatwierdzał budynek mogący stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia skarżących;

6. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegających na wybudowaniu budynku Inwestora w ostrej granicy, w zabudowie jednorodzinnej i przyjęcia, iż budynki stanowią zabudowę bliźniaczą a budynek inwestora nie zacienia budynku skarżącego;

7. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji gdy balkon legalizowanego budynku pozostaje w granicy mniejszej aniżeli wymagane 1,5 m od granicy nieruchomości skarżących, co obrazuje załączona do niniejszej skargi fotografia obu budynków;

8. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnej części merytorycznych zarzutów i argumentacji skargi co powoduje, iż w odniesieniu do pominiętej części zarzutów trudno ustalić czym kierował się sąd i jaka była jego ocena przedmiotowych zarzutów;

9. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez sąd obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, w szczególności zaś dotyczących naruszenia art. 51 ust 1 i 2 ustawy, art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 20 ust. 1 pkt 3 prawo budowlane skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

10. art. 151 P.p.s.a. w związku art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie części tego materiału i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, w szczególności zaniechania ustalenia czy Inwestor dysponuje tytułem prawnym do gruntu, w sytuacji podnoszenia przez skarżących zarzutów, iż wybudowany budynek został częściowo posadowiony na gruncie będącym ich własnością, chociażby poprzez powołanie biegłego geodety.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. R. i M. R. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy administracji mają oczywiście obowiązek ustalenia, czy inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości pozwalający na jej zabudowę. W niniejszej sprawie brak było jednak podstaw do przyjęcia, że inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ administracji ma obowiązek wyjaśnienia tej kwestii jeśli w sprawie pojawią się uzasadnione wątpliwości co do posiadania takiego prawa. W rozpoznawanej sprawie takie wątpliwości się nie pojawiły. Za takie wątpliwości nie mogą być uznane twierdzenia skarżących kasacyjnie, że budynek inwestorów został zrealizowany częściowo na ich działce, to jest 45 cm za granicą ich działki. Twierdzenie to nie zostało uprawdopodobnione żadnymi dowodami. Organy administracji są zobowiązane do wyjaśnienia stanu faktycznego jednakże nie oznacza to, że mają obowiązek weryfikowania wszystkich zgłaszanych przez strony postępowania twierdzeń.

Organ administracji mógłby wziąć pod uwagę kwestię zrealizowania budynku inwestorów częściowo na nieruchomości skarżących kasacyjnie, gdyby kwestia ta była oczywista, to jest np. przyznana zarówno przez inwestorów i skarżących kasacyjnie bądź też wykazana opinią biegłego geodety. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, to nie organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić dowód z opinii geodety. To skarżący kasacyjnie podnosili zarzut zrealizowania budynku przez inwestorów częściowo na ich działce i to na skarżących kasacyjnie ciążył obowiązek uprawdopodobnienia tych twierdzeń.

Na mapie załączonej do projektu budowlanego budynek inwestorów znajduje się w granicy działek i nie przekracza granicy działki skarżących kasacyjnie. Jest to aktualna mapa wydana przez uprawniony do tego organ i organy nadzoru budowlanego nie miały żadnych podstaw do kwestionowania danych zawartych na tej mapie. Zakwestionowanie danych zawartych na tej mapie może nastąpić tylko poprzez przedstawienie nowej mapy zawierającej odmienne dane. Nie jest rolą organu nadzoru budowlanego inicjowanie postępowania mającego na celu weryfikację załączonej do projektu budowlanego mapy.

Zdaniem NSA, stwierdzić należy, że na mapie stanowiącej załącznik do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 1984 r. rzeczywiście widnieje odstęp między istniejącym budynkiem oznaczonym [...] i projektowanym budynkiem oznaczonym nr 1. Zarazem jednak z mapy tej wynika też, że to budynek oznaczony [...] znajdujący się na działce noszącej w tym czasie nr [...] nieznacznie przekracza granicę sąsiedniej działki [...]. W ocenie NSA, są to jedynie niedoskonałości rysunku nie zaś rzeczywiste planowane usytuowanie projektowanego budynku oznaczonego nr 1 i usytuowanie istniejącego budynku oznaczonego [...].

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1a, b i c oraz art. 81a i 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Art. 81 ust. 1 pkt 1a, b i c ww. ustawy to przepis, który określa do czego uprawnione są organy administracji architektoniczno-budowlanej podczas gdy w niniejszej sprawie decyzje w I i II instancji wydawane były przez organy nadzoru budowlanego, to jest Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego.

Art. 81a oraz art. 84 ustawy Prawo budowlane określa uprawnienia organów nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie kwestionowały, że nie są uprawnione do dokonywania czynności wskazanych w art. 81 a ust. 1-4 tej ustawy jak również brak jest podstaw do przyjęcia, że prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego wykroczyły poza wymienione w tym przepisie kompetencje.

Zakwestionowanie prawidłowości postępowania dowodowego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego następuje poprzez podniesienie zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., gdyż to te przepisy określają obowiązki organów administracji w tej kwestii nie zaś przepisy określające kompetencje tych organów.

Kwestia spełniania przez budynek inwestorów wymogów ochrony przeciwpożarowej, w tym kwestia ściany oddzielenia przeciwpożarowego, została należycie wyjaśniona przez Sąd I instancji. Argumenty przedstawione przez Sąd I instancji należy w pełni podzielić i ponowne ich przytaczanie jest niecelowe. Słusznie WSA wskazał, że organ administracji dokonuje sprawdzenia projektu budowlanego w granicach określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to jest zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Za pozostałe kwestie związane z projektem budowlanym odpowiedzialność bierze projektant. Organ administracji może oczywiście zgłosić zastrzeżenia do tej części projektu budowlanego, za którą odpowiada projektant, jeśli projekt zawiera oczywiste wady np. ewidentne błędy rachunkowe. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że projekt budowlany zwiera oczywiste błędy w kwestii bezpieczeństwa pożarowego tak budynku, którego dotyczy projekt jak i sąsiedniego budynku należącego do skarżących kasacyjnie.

Kwestia usytuowania balkonu także została należycie wyjaśniona przez Sąd I instancji. Argumenty przedstawione przez Sąd I instancji należy w pełni podzielić i ponowne ich przytaczanie jest niecelowe. W postępowaniu dotyczącym odstępstw od projektu budowlanego organy administracji badają możliwość legalizacji tych odstępstw. Ta część budynku, która została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie podlega kontroli w tym postępowaniu.

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że takie usytuowanie balkonu wynika z pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 1984 r. Projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją nie mógł uwzględniać § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Ministra administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Rozporządzenie to nie zawierało przepisów regulujących kwestię odległości balkonu od granicy sąsiedniej działki. Brak jest więc podstaw zobowiązywania inwestora do dostosowywania do aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych tych części budynku, które zostały zrealizowane zgodnie z projektem budowlanym i przepisami obowiązującymi w czasie wydawania pozwolenia na budowę.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a

Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji rozpoznając skargę rozstrzygnął ją w granicach danej sprawy i brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.