Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 606/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu L. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L. W. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 1 lutego 2024 r. znak BU.6730.1.2021 Burmistrz Brodnicy, po rozpatrzeniu wniosku L. W. z 23 listopada 2020 r. (wpływ do organu 11 stycznia 2021 r.), ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie części działki nr [...], obr. B. [...], Gmina [...], zgodnie z granicami określonymi w załączniku do decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez stronę postępowania (właścicielkę nieruchomości sąsiedniej), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z 16 kwietnia 2024 r. znak SKO-72-36/23, uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę Burmistrzowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu, przywołując stan faktyczny sprawy, organ nadmienił, że w sprawie wydał już decyzję kasacyjną z 16 maja 2023 r. wobec pierwszej z decyzji Burmistrza w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia (decyzji z 23 stycznia 2023 r., nr BU.6730.1.2021), przy czym powodem uchylenia tej decyzji było wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego oraz niepełna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 – dalej "u.p.z.p."). Po przywołaniu treści art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399 – dalej "rozporządzenie nowelizujące") organ odwoławczy wyjaśnił, że wprowadzone ww. rozporządzeniem zmiany zmieniły dotychczasowy sposób rozumienia pojęcia "terenu inwestycji", wprowadzając zasadę, że terenem takim może być część działki ewidencyjnej. W ocenie SKO organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania w zakresie analizy cech architektonicznych i urbanistycznych na obszarze wokół terenu inwestycji, przy czym Burmistrz nie zastosował się jednocześnie w pełni do wytycznych wyartykułowanych w poprzedniej decyzji kasacyjnej. Wskazał, że sporządzona na potrzeby postępowania analiza nadal wzbudza wątpliwości w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości górnej kalenicy. W ocenie SKO wątpliwość wzbudza również objęcie obszarem analizy działek nr [...] i [...], położonych poza granicami tego obszaru, uzasadnione przez Burmistrza tym, iż występująca na nich zabudowa stanowi jedną całość z zabudową na działce nr [...] i jest z nią powiązana konstrukcyjnie i funkcjonalnie. Organ odwoławczy wytknął, że analiza nie zawiera danych odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej działek znajdujących się w obszarze analizowanym, nie wynika z niej średnia wielkość tego parametru na obszarze analizowanym, nie zawiera danych odnośnie wysokości głównej kalenicy na obszarze analizowanym. SKO wskazało, że w sprawie doszło do odstąpienia od zasady określania wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w wysokości 20,53%, tj. innej niż średnia (14,75%), co nie zostało dostatecznie uzasadnione, albowiem w tym zakresie Burmistrz wskazał jedynie, że wskaźnik ten na działkach nr [...] i [...] wynosi 41,32%, a planowana na działce nr [...] zabudowa będzie stanowiła całość urbanistyczną z zabudową wymienionych działek. W ocenie SKO takie uzasadnienie nie jest wystarczające, albowiem uwzględnia zabudowę znajdującą się po pierwsze poza obszarem analizowanym, a po drugie – zabudowy będącej dopiero w budowie. Organ wskazał, że w ten sam sposób uzasadniono przekraczające tolerancję 20% odstąpienie od średniej szerokości elewacji frontowej (31 m wobec średniej 12,68 m) oraz maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (10 m wobec średniej 5 m), przy czym organ w analizie nie wymienił wysokości poszczególnych obiektów budowlanych na obszarze analizowanym, czyniąc za to ogólną uwagę co do różnorodnej wysokości występującej na obszarze zabudowy od 2 m do 8,5 m. SKO wskazało, że tak samo rzecz się ma w przypadku wysokości głównej kalenicy (ustalono maks. 10 m oraz wskazano, że wysokości te wynoszą od 2,5 m do 10 m). Organ odwoławczy stwierdził, że w zastanych okolicznościach rolą organu I instancji jest ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej z wyjaśnieniem przyjętych parametrów nowej zabudowy w oparciu o szczegółowo opisane parametry zabudowy występującej na obszarze analizowanym.

L. W. w sprzeciwie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (błędnie zatytułowanym jako "skarga") wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do utrzymania w mocy decyzji I instancji,

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy wbrew opisanym tam zasadom postępowania dowodowego oraz art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania niezgodnie z zasadą wzbudzania zaufania obywatela do organów władzy publicznej,

- art. 53 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowej planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie") w zw. z § 2 rozporządzenia nowelizującego i w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji nieuwzględniającej interesu strony stwierdzenie nieważności analizy cech i funkcji zabudowy, co doprowadziło do naruszenia prawa własności wnoszącego sprzeciw i uniemożliwienia mu zagospodarowania jego nieruchomości zgodnie z jego wolą.

W uzasadnieniu sprzeciwiający się podniósł, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, albowiem wbrew stanowisku SKO zawierała analizę określającą parametry zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym pozwalające ustalenie tych parametrów dla zabudowy planowanej. Wskazał, że Burmistrz prawidłowo też wyjaśnił, dlaczego przyjął do obszaru analizowanego działki nr [...] i [...]. Podniósł, że w analizie wskazano parametry wysokości elewacji frontowej, sposób wyznaczenia maks. wysokości głównej kalenicy, wskazano analizę tych parametrów w obszarze analizowanym oraz "sposób wzięcia ich do ustalenia". Wskazał, że decyzja nie zawiera niejasności wytkniętych przez SKO, a odstępstwa od wyznaczenia parametrów zabudowy odbiegających od wartości średnich uzasadnione są specyficznymi uwarunkowaniami urbanistycznymi na terenach sąsiadujących z teren inwestycji, co Burmistrz wyjaśnił. Wnoszący sprzeciw podniósł, że SKO nie ustaliło wyczerpująco i nie oceniło prawidłowo wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania, jak i nie uwzględniło innych postępowań związanych z przedmiotową inwestycją.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny, choć zasadniczo z przyczyn innych niż wskazane w jego uzasadnieniu.

Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawach ze sprzeciwów od decyzji kasacyjnych organów odwoławczych określony został odrębnie w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a."). Stanowi on, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej "k.p.a."), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (decyzji kasacyjnej).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższego, podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 , z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. W konsekwencji, wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem, a nie zasadą orzekania w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy oraz treści uzasadnienia skarżonej decyzji SKO wskazują, że organ ten wydał w sprawie co najmniej przedwcześnie powtórną decyzję kasacyjną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw.

z przepisami art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zaskarżona decyzja powzięta została z uwagi na stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia szeregu właściwych dla decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (brzmienie obowiązujące do dnia 2 stycznia 2022 r. zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nowelizującego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 15 lipca 2024 r. opublikowanego w Dz. U. z 2024 r., poz. 1116).

Organ II instancji dostrzegł uchybienia w zakresie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia) oraz ustalenia (i wyjaśnienia) poszczególnych parametrów zabudowy objętej obszarem analizowanym, co zostało przytoczone w części historycznej niniejszego uzasadnienia.

Z uwagi na charakter decyzji kasacyjnej należało rozważyć, czy stwierdzone naruszenia stanowią o zasadniczym niewyjaśnieniu przez organ I instancji okoliczności sprawy, a przez co sprawa ta nie kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy, nawet po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

Sąd podziela pogląd, że analiza urbanistyczno-architektoniczna dokonywana w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi zasadniczy dowód w sprawie prowadzonej w tym przedmiocie, toteż jego prawidłowe przeprowadzenie (sporządzenie i ocena analizy) należy przede wszystkim do organu rozpoznającego wniosek w pierwszej instancji i – co do zasady – organ ten nie może być "wyręczany" w tym zakresie przez organ odwoławczy dostrzegający wadliwość przeprowadzonej analizy. Koresponduje z takim stanowiskiem pogląd wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego może godzić w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), albowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie tej kwestii – zasadniczej dla sprawy warunków zabudowy - jedynie przez organ odwoławczy świadczyłoby o rozstrzygnięciu sprawy tylko w jednej instancji, a to z kolei pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (vide: wyroki NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2800/20, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3139/20 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzega jednak, że zasadniczym celem zarówno postępowania administracyjnego prowadzonego w drugiej instancji, jak i postępowania sądowego w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej, jest doprowadzenie sprawy administracyjnej do merytorycznego zakończenia, tj. ostatecznego ustalenia praw lub obowiązków strony postępowania administracyjnego wynikających z uregulowań ustawowych. W niniejszej sprawie celem jest zatem zgodne z prawem ustalenie, lub zgodna z prawem odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej przez sprzeciwiającego się inwestycji. Charakter dowodu w postaci analizy urbanistyczno-architektonicznej, węzłowej dla rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, nie może stanowić przyczynku do takiego ukształtowania sprawy, w którym w istocie nie może ona zostać zakończona, a to z uwagi na, z jednej strony, niezmienną wadliwość przeprowadzenia tego dowodu przez organ I instancji, a z drugiej – jednoczesną niemożność przeprowadzenia tego dowodu przez organ odwoławczy. W orzecznictwie podniesiono zresztą, co Sąd w sprawie niniejszej podziela, że w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne trwa już np. kilka lat, właśnie z uwagi na wielokrotne uchylanie decyzji I instancji i przekazywanie mu sprawy o warunki zabudowy do ponownego rozpoznania, aktualizuje się konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Po 194/19, wyrok WSA w Łodzi z 25 lutego 2020 r., sygn. II SA/Łd 788/19, dostępne jw.). Analiza ta jest kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł przy tym, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Zarówno postępowanie pierwszo- , jak i drugoinstancyjne, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (vide: wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17 i zacytowana tam glosa. R. Sawuły do wyroku NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, publ. OSP 2013/4/41, s. 281).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora wpływ do organu 11 stycznia 2021 r., a więc trwa ponad 3 lata. Przy czym postępowanie administracyjne było zawieszone w okresie od 10 lutego 2021 r. do 15 czerwca 2022 r. Pierwotnie organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji decyzją z 23 stycznia 2023 r. Decyzja ta została uchylona kasacyjną decyzją SKO w Toruniu z 16 maja 2023 r. (znak SKO-72-34/23 brak w aktach sprawy), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji poddanej kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, wskazania co do tego, jak organ I instancji powinien przeprowadzić ponowne postępowanie, nie zostały w pełni zrealizowane, a w szeregu wymienionych przez SKO kwestii "nadal pozostają wątpliwości" (str. 5 uzasadnienia decyzji II instancji).

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić zasadę szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. i samodzielnie podjąć czynności dowodowe zmierzające do sporządzenia prawidłowej w jego ocenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, pozbawionej precyzyjnie przecież zidentyfikowanych przez siebie wad, i na jej podstawie podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne. Należy mieć na uwadze, że strona postępowania o wydanie warunków zabudowy nie może ponosić negatywnych skutków niefrasobliwości organu powielającego uchybienia w postępowaniu o wydanie tych warunków, które następnie są stwierdzane przez organ drugoinstancyjny, i co prowadzi do kolejnego przezeń zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., oddalając w czasie rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Zważyć bowiem należy, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), wynika jednoznacznie, że rolą organu II instancji nie jest li tylko kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia I instancji, ale co do zasady winien on dążyć do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przekazanej mu sprawy administracyjnej w jej całokształcie.

Nie odpowiada tym samym normie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ograniczenie się przez organ odwoławczy jedynie do pobieżnej i wybiórczej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i niedopełnienie obowiązku wszechstronnej jego oceny i analizy w takim zakresie, który wobec stwierdzenia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego przeprowadzenia pewnych dowodów abstrahuje od innych braków i niejasności wynikających wprost z analizy dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Takie działanie z oczywistych względów nie może przyczynić się do prawidłowego i wszechstronnego uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej winno być bowiem także poprzedzone własną oceną organu odwoławczego co do tego, które istotne dla rozpatrzenia sprawy okoliczności są właściwie udokumentowane i wyjaśnione takie jak np. kompletność i jednoznaczne określenie parametrów planowanej inwestycji we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, właściwe i rzetelne ustalenie stanu faktycznego i prawnego danego terenu inwestycji – z uwzględnieniem także okoliczności podnoszonych przez różne strony postępowania. W niniejszej sprawie, mimo wydania już kolejnej decyzji kasacyjnej, takiej kompleksowej oceny i analizy organ odwoławczy nie dokonał, ograniczając się do powielenia stwierdzonych uprzednio wad analizy architektoniczno-urbanistycznej, co może czynić wszakże wskazania organu odwoławczego co do dalszego postępowania co najmniej przedwczesnymi lub nawet nieprawidłowymi - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Sąd administracyjny, w szczególności w postępowaniu toczącym się ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, nie może zastąpić organu odwoławczego w prawidłowym wykonaniu jego obowiązków rozpatrzenia na skutek odwołania sprawy w jej całokształcie. Wobec tego także sąd rozpoznający niniejszą sprawę w kontekście normy prawnej art. 138 § 2 k.p.a. właściwy jest wyłącznie wytknąć organowi odwoławczemu dostrzeżone braki i wady w jego dotychczasowym postępowaniu w aspekcie wszelkich możliwych do weryfikacji elementów prawidłowego ustalania stanu faktycznego indywidualnej sprawy toczącej się na wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji na konkretnym terenie.

I tak na podstawie analizy przedłożonych akt administracyjnych sprawy przedłożonej wraz ze sprzeciwem L. W. od decyzji SKO w Toruniu z 16 kwietnia 2024 r. w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy "dla terenu obejmującego działkę nr [...] (w części), obręb geodezyjny B. , Gmina [...], zgodnie z granicami określonymi w załączniku nr 1 do decyzji w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą", przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien wyjaśnić, ocenić i ustalić w szczególności:

- rzeczywistą treść wniosku inwestora i jego zakres zarówno co do terenu inwestycji jak i poszczególnych wymaganych prawem (przepisy art. u.p.z.p.) parametrów dla wskazanej w tym wniosku inwestycji niezbędnych dla wydania wnioskowanej decyzji w świetle przepisów mających zastosowanie w tej sprawie. Nie może budzić wątpliwości przede wszystkim to, że w przypadku gdy w toku postępowania wnioskodawca zmodyfikował wniosek poprzez określenie, że obejmuje on wyłącznie część działki ewidencyjnej nr [...], część ta powinna być jednoznacznie przez niego określona zarówno co do powierzchni, jak i jej wyznaczenia np. poprzez podanie współrzędnych geograficznych punktów umożliwiających jednoznaczne jej wykreślenie jako terenu inwestycji,

- we wniosku wniesionym 11 stycznia 2021 r. wyraźnie mimo formalnego wskazania na zamiar budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] z dopiskiem "w części działki" wskazywane są parametry (np. "pow. zabudowy do : 350%2 łączna pow. zabudowy wszystkich budynków : 1023.2m2, kubatura do 2500 m3, kubatura łącznie 7500 m3") oraz załączono załącznik graficzny ewidentnie sprzeczny z takim przedmiotem inwestycji , który może budzić poważne wątpliwości i prowadzić do dowolnej interpretacji skoro wskazano dalej we wniosku oraz załączniku graficznym "wkomponowanie" budynku do istniejącego już zagospodarowania działki ewidencyjnej (łącznie wyrysowano zagospodarowanie działki z trzema budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi). Konieczne jest jednoznaczne wyjaśnienie i zweryfikowanie tych okoliczności przez inwestora. Wniosek ten może bowiem zmierzać do obejścia prawa w tym treści wydanych uprzednio dla tego terenu decyzji administracyjnych uprzednim procesie inwestycyjnym. Z treści wniosku nie wynika, aby inwestor zamierzał realizować inwestycję na konkretnej części działki nr [...], która nie została dotąd objęta zakresem ostatecznych już decyzji administracyjnych.

- czy wobec długości trwania postępowania załączniki decyzji I instancji są sporządzone na aktualnych mapach (w aktach niepodpisany załącznik nr 1 który nie umożliwia czytelnego odniesienia linii rozgraniczających teren inwestycji do terenu działki ewidencyjnej)

- czy inwestor wykazał stosownymi dokumentami, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i jaki

- czy dla terenu wskazanej we wniosku działki ewidencyjnej nr [...] w całości, lub jakiej części została uprzednio wydana ostateczna decyzja/decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, czy była zmieniana i czy na jej podstawie została wydana decyzja o udzieleniu i jakiemu podmiotowi pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, która wszakże "konsumuje" i nadaje ramy prawne dla zabudowy i zagospodarowania danego terenu. Czy decyzja taka była zmieniana czy inwestycja jest zrealizowana? Jaki jest zatem aktualny stan faktyczny i prawny w zakresie zagospodarowania i zabudowy terenu planowanej inwestycji? Sąd zwraca uwagę, że z odwołań stron postępowania wynika, że dla całej działki nr [...] w B. uprzednio była wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych o konkretnej powierzchni zabudowy i parametrach, w tym wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a na tej podstawie została wydana przez Starostę decyzja o pozwoleniu na budowę nr BU.6730.70.2018 z 3 stycznia 2019 r. Była również wydawana decyzja w trybie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Na tej działce są już nadto wybudowane dwa budynki mieszkalne wielorodzinne na podstawie powyższych decyzji. Okoliczności te mogą mieć zatem zasadnicze znaczenie dla oceny czy w ogóle możliwe jest obecnie ustalenie odrębnych warunków zabudowy dla planowanego przez inwestora zamierzenia (budowy "budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą") i terenu (tu części działki ewidencyjnej o nieokreślonej przez wnioskodawcę wielkości powierzchni), jeżeli jest on objęty już uregulowanym publicznoprawnie stanem zagospodarowania.

- z uwagi na wynikające z analizy treści odpisów zupełnych ksiąg wieczystych dla nieruchomości zmiany w zakresie m.in. powierzchni i granic nieruchomości stanowiących własność skarżącego oraz osób trzecich, w tym działki nr [...] w B. (por. treść ksiąg wieczystych nr [...] - obecnie dla działki[...] i nr [...] - obecnie działka nr ewid [...] o pow. 0,3985 ha) konieczne jest wezwanie przez Kolegium inwestora, poza uzupełnieniem i dostosowaniem treści wniosku do przedmiotu niniejszego postępowania i wymogów u.p.z.p. w brzemieniu mającym zastosowanie w sprawie, do wskazania w aktualnym stanie faktycznym i prawnym przedmiotu niniejszego wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz konkretnego oznaczenia terenu inwestycji i sposobu jej zagospodarowania dla realizacji tj. budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą" w formie opisowej i graficznej.

W ocenie Sądu, z uwagi na dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i jego obecny etap, dopiero uzupełnienie materiału dowodowego celem ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższych zasadniczych dla dalszego przebiegu i kierunku postępowania okoliczności, pozwoli na właściwe zrealizowanie przez ten organ funkcji organu administracji II instancji, zgodnej z przytoczonymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tej podstawie, w zależności od ustalonego aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie, uwzględniając wyrażone w niniejszej sprawie wskazania i oceny prawne ponownie ocenić, jakie czynności należy jeszcze podjąć celem rozstrzygnięcia sprawy, czy może tego dokonać uzupełniająco na podstawie przepisów art. 138 i art. 136 k.p.a. Mając na uwadze wskazane przez Sąd okoliczności, na obecnym etapie sprawy nie można jednocześnie wykluczyć, że uzupełniony zgodnie z ww. wskazaniami Sądu materiał dowodowy sprawy oraz dokonane na jego podstawie ustalenia organu odwoławczego w zakresie stanu faktycznego, doprowadzą do takiej zmiany okoliczności sprawy, w których organ II instancji stwierdzi, że konieczny wobec tego do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia Kolegium przedstawi własne ustalenia dotyczące istotnych okoliczności niniejszej sprawy, dowody na podstawie których dokonał tych ustaleń oraz wskaże w uzasadnieniu decyzji wszelkie istotne dla sprawy okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ uwzględni także dyspozycje art. 138 § 2a k.p.a.

Nie przesądzając zatem dalszego rozstrzygnięcia sprawy, i niezależnie od powyżej wskazanych wad należy w dalszej kolejności odnieść się do tego, czy zasadne okazały się zarzuty sprzeciwu zgodnie, z którymi zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

W sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, że organ I instancji nie zastosował się prawidłowo do wszystkich wytycznych wskazanych w poprzedniej decyzji kasacyjnej, w szczególności co do określonych uzupełniających czynności związanych z prawidłowym sporządzeniem i interpretacją analizy architektoniczno-urbanistycznej dla inwestycji przewidzianej na działce nr [...] w B. , Kolegium winno podjąć czynności umożliwiające załatwienie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a. Czynności te będą obejmowały sporządzenie analizy urbanistycznej zgodnej z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, oraz ocenę tej analizy w kontekście dopuszczalności ustalenia dla zamierzonej inwestycji wnioskowanych warunków zabudowy.

Zarzuty sprzeciwiającego się co do tego, jakoby organ I instancji podjął swoje rozstrzygnięcie na podstawie prawidłowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, a w związku z tym nie było podstaw do kwestionowania wydanego rozstrzygnięcia, nie zasługują jednak na uwzględnienie.

Sąd przyjmując dla potrzeb odniesienia się do argumentacji sprzeciwiającego się inwestora oraz organu odwoławczego co do zasady podziela stanowisko Kolegium, że "rozciągnięcia" obszaru analizowanego na działki nr [...] oraz [...] nie można uzasadnić jedynie poprzez wskazanie, że znajdująca się na nich zabudowa "stanowi jedną całość z zabudową na działkach nr [...] i jest z nimi powiązana konstrukcyjnie i funkcjonalnie". Takie postawienie sprawy wzbudza zasadniczą wątpliwość co do tego, czy organ I instancji de facto nie "poszukuje" zabudowy odpowiadającej parametrom zabudowie planowanej, w celu takiego ukształtowania średnich parametrów na obszarze analizowanym, które umożliwią wydanie decyzji korzystnej dla inwestora, a co jest jednoznacznie negatywnie oceniane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyroki NSA z 18 maja 2023 r., sygn. II OSK 395/22; z 2 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 2550/21; z 9 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1299/17, dostępne jw.). Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie administracyjnej aktywnie uczestniczą strony o spornych interesach. Z załącznika graficznego do analizy wynika, że dominującą zabudową na obszarze analizowanym nieposzerzonym o ww. działki jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a więc powiększenie obszaru analizowanego o nieruchomości zabudowane budynkami jednorodzinnymi istotnie wpłynie na średnie parametrów uwzględnianych zgodnie z przepisami rozporządzenia. To z kolei wypacza ustalenie dopuszczalnych minimalnych i maksymalnych wartości parametrów. W niniejszej sprawie zaś albo parametry te właśnie w ten sposób wypaczono, co prawidłowo wytknęło SKO (wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej), albo ustalono je z pominięciem wyszczególnienia wartości przyporządkowanych do zabudowy na poszczególnych działkach objętych analizą (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokość głównej kalenicy). O ile rację ma sprzeciwiający się, i co podkreśla wielokrotnie również organ II instancji, że zarówno maksymalny zasięg obszaru analizowanego, jak i wartości maksymalne poszczególnych parametrów mogą być w okolicznościach konkretnej sprawy zwiększane, to jednak musi to wynikać jednoznacznie z zastanej sytuacji urbanistycznej na obszarze wokół terenu inwestycji. Jak wskazano – w niniejszym przypadku objęcie obszarem analizowanym budynków na działkach nr [...] oraz [...] nie zostało dostatecznie uzasadnione, albowiem organ ograniczył się w tym zakresie do dostrzeżenia powiązania funkcjonalnego tych obiektów z obiektem na działce nr [...], a co w kontekście zabudowy na całym obszarze analizowanym wcale nie musi oznaczać konieczności ujmowania tych dodatkowych działek w analizie architektoniczno-urbanistycznej. Wbrew twierdzeniom sprzeciwu brak wyszczególnienia – z podziałem na zlokalizowane na obszarze analizowanym działki i znajdującą się na nich zabudową – parametrów w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy wynika wprost z treści załączonej do decyzji I instancji analizy. Zarzut nieodniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania w niniejszej sprawie nie wystąpiło, albowiem organ odwoławczy poparł główny i zasadniczo jedyny zarzut odwołania strony postępowania od decyzji I instancji, polegający na zakwestionowaniu rozszerzenia obszaru analizowanego o wskazane działki leżące poza tym obszarem. Wypowiadanie się przez Sąd co do kwestii wpływu innych postępowań na wynik niniejszego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (a co związane jest z kontrowersją co do możliwości uwzględniania w analizie zabudowy dopiero realizowanej) jest na tym etapie przedwczesne.

Niezależnie jednak od powyższej argumentacji, na ocenę Sądu, że zaskarżona sprzeciwem decyzja kasacyjna SKO została mimo tego wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie, zasadniczy wpływ miało stwierdzenie, że pomimo dwukrotnego już rozstrzygania sprawy przez dwa organy administracji poza zakresem zainteresowania tych organów nadal pozostało prawidłowe i wszechstronne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności treści wniosku, jak również wpływu na niniejsze postępowanie wcześniej wydanych dla tego samego terenu nie tylko decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lecz również decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany i projekt zagospodarowania tego terenu i udzielającej pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100,00 zł tytułem opłaty sądowej od sprzeciwu, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.