Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 447/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: dz. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2023 r. Nr 467/2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych dotyczących odbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 czerwca 2023 r. nr WOA.7722.46.2023.JB Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "DWINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako "PINB") z dnia 6 marca 2023 r., nakazujące wstrzymanie robót budowlanych dotyczących odbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym, zlokalizowanego w miejscowości G. nr [...], na terenie działki nr [...] gmina Z.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 18 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy: przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości G. [...], gmina Z., wykonanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr 355/2011 z dnia 19 października 2011 r. zmienionej decyzją nr 126/2012 z dnia 21 maja 2012 r. wydanej przez Starostę Z. i zatwierdzony nią projekt budowlany.

Dnia 10 lutego 2021 r. PINB dokonał oględzin nieruchomości. Z protokołu oględzin wynika, że budynek przebudowany został zgodnie z wydanym pozwoleniem nr 355/2011 i 126/2012 na podstawie opracowanego i zatwierdzonego projektu budowlanego. Według oświadczenia inwestora i projektanta, projekt zawierał zakres rozbiórki budynku gospodarczego w całości oraz budynku mieszkalnego nr [...] do poziomu ścian parteru, łącznie ze stropem oraz zakres robót budowlanych polegających na odtworzeniu kubaturowej wcześniejszej przestrzeni, z zachowaniem obrysu ścian zewnętrznych budynku i jego wysokości, liczby kondygnacji i formy dachu. Projekt w swoim zakresie zawierał dobudowanie na niezależnych fundamentach ganku, który poprzez otwór w ścianie został skomunikowany z budynkiem głównym. Dodatkowo projekt zakładał wykonanie otworu okiennego od strony działki nr [...] ([...]) oraz likwidację okna w poziomie piętra od strony tej działki. Projekt zawierał również instalacje wewnętrzne i zewnętrzne. Projektując okno w ścianie szczytowej i wykonując je od strony posesji [...], powstały okoliczności do zbadania w zakresie usytuowania tej ściany w zmniejszonych wymiarach niż to przewiduje § 12 warunków technicznych. Jeden narożnik tej ściany od granicy działki budowlanej [...] posiada wymiar 4,38m, z drugiej nie jest zwymiarowany, ale wizualnie jest to zmniejszona odległość.

Do protokołu dołączono zdjęcia przedstawione przez właścicielkę działki sąsiedniej, D. K., która podniosła, że w jej ocenie, budynek został rozebrany w całości i wybudowany na nowo. Oświadczyła ona także, że w trakcie budowy realizowanej na sąsiedniej działce, nie była informowana ze strony urzędu wydającego pozwolenie na budowę jako strona postępowania o prowadzonym postępowaniu i wydanej decyzji dotyczącej posesji nr [...]. Z uwagi na istniejące odległości granic i lokalizację budynków obszar oddziaływania w znaczący sposób ingeruje w teren działki [...]. Poinformowała również przedstawicieli PINB, że w trakcie budowy nie było tablicy informacyjnej. Pani K. potwierdza, że budynek nr [...] został wyburzony do poziomu gruntu, wykonano nowe fundamenty i praktycznie odbudowano budynek, co więcej, w ocenie oświadczającej, nie został odbudowany, bowiem aktualny stan budynku jest wyższy niż rozebranego wcześniej.

Dnia 10 marca 2021 r. PINB wydał postanowienie, którym nałożył na J. R. oraz P. S. jako inwestorów budowy pn. przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórka budynku gospodarczego wolnostojącego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], obręb G., G. [...], gmina Z., obowiązek wykonania:

1. inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanej budowy, obejmującej według uzyskanej zgody budowlanej, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę nr 355/2011 z dnia 19.10.2011 r. oraz decyzji zmieniającej nr 126/2012 z dnia 21.05.2012 r., wydanych przez Starostę Z. - "przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórka budynku gospodarczego wolnostojącego", zlokalizowanego na terenie działki nr [...], obręb G., G. [...], gmina Z., z uwagi na potwierdzone w trakcie oględzin nieprawidłowości oraz niezgodność w zakresie wymaganych ustawą Prawo budowlane i związanych rozporządzeń, w zakresie odległości lokalizacji ściany z otworami okiennymi od granic sąsiedniej działki budowlanej, czyli niespełnienie warunków technicznych - w terminie do 30 maja 2021 r.

2. ocena techniczna powinna być sporządzona przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz aktualne zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Inwentaryzacja budynku powinna być przeprowadzona w zakresie budowlanym jak i geodezyjnym przez uprawnione osoby oraz powinna zawierać szczegółowe wartości odczytów istniejących odległości od granic sąsiednich działek budowlanych w tym także działki nr [...] oraz drogi publicznej.

Postanowienie to zostało uchylone rozstrzygnięciem kasacyjnym DWINB z dnia 27 maja 2021 r.

Prowadząc ponownie postępowanie, PINB, pomimo podejmowanych prób, nie zdołał uzyskać oświadczenia kierownika budowy. W dniu 22 kwietnia 2022 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny. Z protokołu tych oględzin wynika, że budynek podlegający przebudowie na dzień oględzin jest wykonany w całości, wraz z robotami wykończeniowymi oraz z wykonanym wyposażeniem budowlano-instalacyjnym. Teren wokół obiektu jest uporządkowany, wyprofilowany, elewacja posiada warstwę termoizolacyjną z tynkiem. Dach jest osłonięty pokryciem dachowym, a od wewnątrz płytami gipsowo- kartonowymi. Aby potwierdzić, czy w rzeczywistości nastąpiła odbudowa budynku, należałoby wykonać dużo odkrywek, w różnych miejscach budynku, co mogłoby wywołać zniszczenia i oszpecenie budynku. Dlatego też w prowadzonym postępowaniu weryfikacja polegać będzie na przyjęciu oświadczeń inwestorów oraz obecnych w dniu kontroli projektantów, którzy konsultowali pewne etapy budowy z kierownikiem budowy, który obecnie nie żyje. Do protokołu oświadczenie złożył P. S.(1), stwierdzając, że wykonane roboty budowlane miały charakter przebudowy zgodnie z dokumentacją projektową, nie zaś odbudowy. Konieczność przemurowania w większości ścian nośnych wynikała bezpośrednio z ich stanu technicznego - złego, w trakcie prowadzenia robót budowlanych. Charakter tych przemurowań związanych z wykonaniem nowych ścian nie posiadał znamion odbudowy budynku.

W dniu 3 sierpnia 2022 r. PINB wydał decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie legalności budowy. Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, DWINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu w dniu 16 listopada 2022 r. PINB otrzymał wyjaśnienia P. S. wraz ze zdjęciami.

W dniu 17 stycznia 2023 r. PINB doprecyzował przedmiot prowadzonego postępowania, tj. w sprawie samowolnej budowy tj. odbudowy wolnostojącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym zlokalizowanego w miejscowości G. nr [...] na terenie działki nr [...] w gminie Z. PINB przesłuchał również świadka – A. K., który zeznał, że widział jakie roboty były wykonywane, bowiem często mijał teren budowy. Widział kolejne etapy rozbiórki poprzedniego budynku i według niego, rozbiórka zatrzymała się na wysokości około 1,5 – 1,7 metra od poziomu gruntu. Wskazał, że kolejno odbudowywano ściany, z bloczków o dużych gabarytach. Kolejny przesłuchany świadek, B. G., zeznał że, widział realizowaną budowę. W pierwszej kolejności zauważył, że rozebrano dach w całości, potem była przerwa w budowie i następnie zauważył, że etapami rozbierano obiekt do poziomu terenu. Potwierdził, że obiekt został rozebrany w całości do poziomu gruntu. Następnie zauważył, że wylewane są fundamenty obiektu, z betonu który był przygotowywany na posesji. Trwało to jakiś czas. Potem widział jak murowane są ściany fundamentowe i ściany parteru, odbudowa stropu, dachu wraz z pokryciem. Oświadczył, że zakres wykonywanej budowy dotyczył praktycznie budowy nowego obiektu, który przedstawia się obecnym wyglądem. Zeznał także, że poprzedni obiekt, przed rozbiórką, był znacznie mniejszy, niższy, posiadał inny wygląd oraz kubaturę.

W dniu 15 lutego 2023 r. PINB dokonał po raz kolejny oględzin nieruchomości. Ze sporządzonego protokołu wynika, że inwestor wybudował ganek, ściana szczytowa obiektu (frontowa) została odbudowana w całości na ławach fundamentowych, do wysokości kalenicy dachu. W ramach odbudowy wykonano ławy fundamentowe, ściany fundamentowe. Ściana boczna (elewacja) od strony podwórka, elewacja od strony drogi i podwórka zostały odbudowane w całości wraz z fundamentami. W budynku odbudowano również konstrukcję drewnianą dachu, stropu, wymieniono pokrycie, wykonano nowe instalacje wod.-kan., c.o., elektryczną, wykonano nowe posadzki, okładziny ścian, sufitów, zamontowano stolarkę okienną i drzwiową wewnętrzną i zewnętrzną. Inwestorzy potwierdzili, że przy realizowanej budowie odbudowano w całości ściany, strop, dach na nowych fundamentach. P. S. oświadczył, że w trakcie budowy wielokrotnie kierownik budowy i projektant zwracali uwagę na konieczność całościowej rozbiórki obiektu z uwagi na stan zmurszenia ścian i brak nośności, co w rzeczywistości zostało wykonane. Z dokonanych pomiarów w części salonu w projekcie istnieje wymiar 8,25m (szerokość wnętrza pomieszczenia) co odnosi się do szerokości budynku, a w rezultacie po dokonanym sprawdzeniu istnieje wymiar 8,62m, co potwierdza odstępstwo od projektu w zakresie grubości ściany zewnętrznej od strony drogi i zastosowanie odbudowanej ściany o grubości 24 cm. Powyższa sytuacja występuje również w pomieszczeniu nr [...] i [...]. Natomiast w pomieszczeniu nr [...] występuje wymiar 2,7 m z projektowanego 1,96 m. W pomieszczeniu nr [...] zauważono niejednolity wymiar szerokości od 2,8 m do 2,84 m z projektowanych 2,08 m do 2,53 m. Szerokość korytarza zgodnie z projektem. Zmierzone wymiary w trakcie kontroli potwierdzają budowę obiektu w zmienionych gabarytach szerokości i długości (ok. 90 cm) długość i szerokość ok. 80 cm. Budynek wewnątrz posiada wymiary szerokości od strony dz. [...] - 9,34m, a od strony wejścia 9,44cm. Długość obiektu 14,44 m. Wykonane pomiary wskazują na zmianę gabarytów budynku powstałych przy odbudowie. Odnośnie do okna w ścianie szczytowej od strony dz. nr [...] w poziomie parteru w wersji pierwotnej istniało jedno okno. W trakcie budowy wykonano dwa, co jest zgodne z projektem. Natomiast w poziomie piętra istniało jedno okno, które projektowo zamurowano i w rzeczywistości go nie ma. Do protokołu załączono 5 zdjęć. Protokół podpisały obecne na oględzinach osoby bez uwag.

Następnie PINB w dniu 6 marca 2023 r. wydał postanowienie, którym nałożył na P. S. oraz J. R. - inwestorów samowolnej odbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym zlokalizowanego w miejscowości G. nr [...], na terenie działki nr [...] gmina Z. obowiązek: wstrzymania robót budowlanych związanych z nielegalną budową, polegająca na odbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym, zlokalizowanego w miejscowości G. nr [...], na terenie działki nr [...] gmina Z. Równocześnie poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację, jak również o konieczności wniesienie opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania.

Po rozpoznaniu zażalenia P. S., postanowieniem z dnia 5 czerwca 2023 r., zaskarżonym w niniejszej sprawie, DWINB utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W motywach postanowienia DWINB wyjaśnił, że postanowienie pierwszoinstancyjne wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej p.b.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1. Bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo,

2. Bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

DWINB zaznaczył, że przywołany przepis reguluję kwestię samowoli budowalnej i możliwości jej legalizacji, jednak musi to być poprzedzone postanowieniem organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu budowy. Jak zaznaczono, od wejścia w życie z dniem 19 września 2020 r. ustawy nowelizującej (ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) art. 48 Pb nie dotyczy już nakazu rozbiórki w drodze decyzji administracyjnej, a "jedynie" wstrzymania budowy w drodze postanowienia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ ma przy tym poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację". Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 Pb otwiera zatem drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie. Inne przypadki samowoli budowlanej i możliwość ich legalizacji regulowane są przepisami art. 49f-49i oraz art. 50-51 Pb. Postanowienie to może być wydane również w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane.

Organ odwoławczy wskazał, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, w szczególności w postaci fotografii, pozwolił na ustalenie, że w sprawie doszło do wykonania prac przekraczających zakres udzielonego pozwolenia na budowę, zatwierdzonego decyzją Starosty Z. nr 355/2011 z dnia 19 października 2011 r., zmienionej decyzją nr 126/2012 z dnia 21 maja 2012 r., albowiem bezspornie inwestorzy dokonali odbudowy budynku, a nie tylko przebudowy i nadbudowy, do czego uprawniało uzyskane zezwolenie. Organ wskazał przy tym chociażby na fakt, że istniejące pierwotnie budynku wykonane były z cegły, natomiast aktualnie dom postawiony jest z bloczków betonowych. Rozbiórkę obu budynków potwierdzili również przesłuchani przez organ świadkowie, tymczasem uzyskane pozwolenia pozwalało jedynie na rozbiórkę budynku gospodarczego. Dodatkowo, kubatura odbudowane budynku mieszkalnego uległa zwiększeniu w stosunku do rozmiarów budynku pierwotnego.

W takiej sytuacji, organ podniósł, że wykonane prace nie mogły być zakwalifikowane inaczej jak tylko odbudowa, w szczególności nie mogą zostać uznane za przebudowę. Na powyższe roboty budowlane nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę, zakres tak wykonanych robót budowlanych spowodował co prawda brak możliwości zastosowania trybu naprawczego określonego w art. 50-51 Pb (nie można uznać takiej sytuacji obiektu za odstąpienia, o których mowa w tych przepisach), jednakże nie uniemożliwiało to wdrożenia trybu legalizacyjnego określonego w art. 48 Pb, mając na uwadze moment wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ I instancji.

W związku z tym, jako prawidłowe działanie organu pierwszej instancji ocenił DWINB wdrożenie procedury z art. 48 ust. 1 pkt 1Pb, gdyż nie zasadnym byłoby działanie na podstawie art. 49f-49i Pb (nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną istniejącą powyżej 20 lat), czy też art. 50-51 Pb (nie mamy do czynienia z innymi robotami budowlanymi, jak budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia). Dalej DWINB wskazał, że również prawidłowo, zgodnie z treścią art. 49 ust. 3 Pb w postanowieniu właściwie poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Ponadto wskazano na zasady obliczania opłaty legalizacyjnej, podając jej prawdopodobną wysokość. Postanowienie zostało skierowane do wykonawców robót – inwestorów, zatem z godnie z dyspozycja art. 52 Pb. Odnosząc się do treści wniesionego odwołania DWINB podniósł, że wykonanych robót budowlanych nie można było zakwalifikować jako odstępstw, gdyż w rzeczywistości wykonano inny zakres robót, niż na jaki uzyskano pozwolenie na budowę, tj. zupełnie inne zamierzenie inwestycyjne, którym była odbudowa budynku mieszkalnego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem P. S. wniósł do tutejszego Sądu skargę, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść decyzji, to jest:

a) art. 107 § 1 pkt 2) k.p.a. co nastąpiło poprzez brak opatrzenia decyzji datą dzienną, co oznacza, że decyzja nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w powołanej normie;

b) art. 107 § 1 pkt 8) k.p.a. na skutek braku opatrzenia decyzji podpisem oraz imieniem i nazwiskiem oraz oznaczeniem stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji – co oznacza, że decyzja nie posiada drugiego już, obligatoryjnego, elementu decyzji administracyjnej;

c) art. 6, 7 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. na skutek formułowania przez Organ II instancji wniosków w sposób dowolny, a nadto wewnętrznie sprzeczny, albowiem:

- za całkowitą rozbiórkę i nielegalną odbudowę obiektu uznane zostały prace, co do których Skarżący uzyskali prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę (nr 355/2011 z dnia 19.10.2011 r., zmienioną decyzją nr 126/2012 z dnia 21.05.2012 r. - co dotyczy w szczególności rozbiórki dachu, ścian piętra, stropu nad parterem i części ścian parteru wewnętrznych i zewnętrznych);

- błędnie uznano, iż posadowienie i wymiary obiektu zmieniły się w stosunku do tych parametrów w pierwotnie zrealizowanym obiekcie – gdy tymczasem są to twierdzenia całkowicie dowolne, bo nie poparte rzetelnymi pomiarami, a nadto są to twierdzenia sprzeczne z treścią geodezyjnych pomiarów powykonawczych;

- stwierdzenie, iż w sprawie doszło do odbudowy całego obiektu w zmienionym kształcie i o zmienionych wymiarach – bez odniesienia tych ustaleń do treści decyzji o pozwoleniu na budowę, która zakładała realizację ganku oraz dokonanie przemurowania – a w efekcie nie jest jasne na podstawie jakich wyliczeń matematycznych Organ stwierdził, iż faktycznie doszło do nielegalnej zmiany kształtu i wymiarów obiektu czy też dlaczego Organ nie uznał iż doszło do przemurowania ścian (w decyzjach organów obu instancji braku jakichkolwiek ustaleń dotyczących przemurowania ścian, które zostało wprost przewidziane w dokumentacji projektowej – organy nie dokonały żadnych ustaleń czy takie przemurowanie nastąpiło, czy i co organ w ogóle rozumie przez to pojęcie i czy i dlaczego nie uznał, że takie przemurowanie w sprawie nie wystąpiło);

d) art. 107 § 3 k.p.k. poprzez brak sformułowania w sprawie uzasadnienia, które w sposób czytelny i jasny przedstawiałoby tok rozumowania organu, albowiem DWINB (podobnie jak i PINB) wysuwa w uzasadnieniu wnioski wewnętrznie sprzeczne, nielogiczne oraz niejasne.

Konsekwencją powyższych naruszeń było:

2. Naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 36a w zw. z art. 50 ustawy Prawo budowlane – na skutek ich bezzasadnego ominięcia w sprawie, gdy tymczasem to te normy prawne powinna stanowić podstawę do działania organu w sprawie;

b) art. 48 ustawy Prawo budowlane – na skutek bezzasadnego zastosowania tej normy w sprawie (skoro w sprawie nie doszło do działania inwestorów bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że doręczony skarżącemu odpis orzeczenia nie zawierał kluczowych elementów wiążącego rozstrzygnięcia administracyjnego, w ocenie strony wyglądał jak projekt postanowienia, nie zaś jak postanowienie. Ta okoliczność wedle strony winna przesądzać o wadliwości orzeczenia, a tym samym o konieczności jego uchylenia. W skardze wskazano, że wersję postanowienia jaką otrzymał skarżący, załączono do skargi, celem umożliwienia jej oceny przez sąd. Jednakże załącznika przy skardze nie było.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonego postanowienia doprowadziło do uznania przez Sąd, że nie narusza ono prawa.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie DWINB we Wrocławiu utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Z., wstrzymujące roboty budowlane polegające na odbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie, w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., doprowadziły do zgromadzenia materiału dowodowego, wystarczającego do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i trafnie zastosowały właściwe przepisy Prawa budowlanego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, poprzez doręczenie stronie postanowienia zawierającego braki uniemożliwiające uznanie orzeczenia za istniejące. Wbrew treści skargi, nie zostało do niej dołączone postanowienie otrzymane przez skarżącego. Natomiast znajdujące się w aktach sprawy postanowienie, spełnia wszystkie wymogi stawiane takiemu aktowi, w szczególności opatrzone zostało datą, numerem i podpisem osoby je wydającej. Wobec braku przedstawienia odmiennego dowodu, Sąd musiał uznać podnoszone w skardze zarzuty w tym przedmiocie za bezzasadne.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć są przepisy art. 48 Prawa budowlanego, który w ust. 1 stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Asumptem do wdrożenia powyższej procedury w kontrolowanej sprawie było stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego w trakcie przeprowadzonej kontroli na wskazanej nieruchomości samowoli budowlanej polegającej na odbudowie budynku mieszkalnego, bez wymagalnego na takie roboty pozwolenia na budowę, albowiem inwestorzy (według ustaleń organu) dysponowali pozwoleniem na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego. Jeżeli organ stwierdzi tego rodzaju okoliczność, czy inaczej stan faktyczny związany z naruszeniem normy prawnej powszechnie obowiązującej, jego obowiązkiem jest zastosowanie regulacji dotyczących usunięcia skutków samowoli budowlanej.

Konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 tej ustawy, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 jest to, że organy nadzoru budowlanego, jako ustawowo powołane do kontroli przestrzegania Prawa budowlanego, stwierdzając wystąpienie takiej sytuacji odbiegającej od wzorców normatywnych są zobligowane do podjęcia działań przewidzianych przez Prawo budowlane celem przywrócenia stanu zgodności z prawem.

W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien dokonać kwalifikacji prawnobudowlanej zaistniałej samowoli i jej oceny z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być bowiem adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie istotne jest zatem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zrealizowanej inwestycji, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną inwestora, który dopuścił się samowoli. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi.

Ze względu na ewentualność nakazania rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla inwestora skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo.

W ocenie Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały przeprowadzone roboty budowlane jako odbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa jest rodzajem budowy, która z kolei stanowi wykonywanie obiektu budowlanego, w określonym miejscu. Jak trafnie sygnalizowały to w swoich rozstrzygnięciach organy, w szczególności DWINB, Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia odbudowy, co skutkuje koniecznością dokonania jego wykładni językowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Dokonując koniecznych ustaleń odnośnie znaczenia pojęcia odbudowy zauważyć należy, iż odbudowa w języku potocznym oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480). Przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (por. wyroki NSA z 20 lipca 2011 r., II OSK 1104/10, z 24 lipca 2013 r., II OSK 2513/11, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odwołanie się do budowli uprzednio istniejących oznacza, że aby nowa zabudowa mogła zostać uznana za odbudowę, a nie zupełnie nową realizację, odpowiadać musi gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego.

W orzecznictwie przyjmuje się też, że z odbudową mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna jest naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 952/18, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odbudowa budynku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (wyroki NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1483/10, z 19 kwietnia 2011 r., II OSK 693/10, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla ustalenia czy miała miejsce odbudowa obiektu budowlanego kluczowe znaczenie miało zatem ustalenie, czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego, rozebrania obiektu niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Podkreślić przy tym należy, iż za odbudowę można uznać także sytuację, gdy inwestor, wykonując roboty budowlane sukcesywnie dokonywał rozebrania poszczególnych części budynku i zastępował je nowymi elementami przywracając utraconą jego użyteczność.

Analiza wykonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych prowadzi do wniosku, że ich zakres wypełnia pojęcie odbudowy, co prawidłowo oceniły organy orzekające w sprawie. Ustaleń tych nie podważyła w żadnej mierze argumentacja skargi.

Na tle materiału aktowego sprawy nie budzi wątpliwości, że na działce zainwestowania istniał już w chwili rozpoczęcia robót budowlanych budynek mieszkalny z budynkiem gospodarczym. Decyzją o pozwoleniu na budowę nr 355/2011 z dnia 19.10.2011 r. oraz decyzji zmieniającej nr 126/2012 z dnia 21.05.2012 r. wydanych przez Starostę Z. - inwestorzy uzyskali pozwolenie na roboty polegające na "przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku gospodarczego wolnostojącego". Jak wynika z analizy dokonanej przez organy i nie kwestionowanej przez skarżącego, pozwolenie na rozbiórkę dotyczyło tylko budynku gospodarczego, odnośnie zaś do budynku mieszkalnego, projekt budowlany przewidywał przebudowę i nadbudowę.

W toku postępowania zostało również w ocenie Sądu potwierdzone, że w ramach robót w obrębie budynku mieszkalnego został rozebrane ściany aż do poziomu fundamentów, oraz – co oczywiste przy tym stanie rzeczy – stropy i| zadaszenie. Wskazują na to no zarówno zebrane w postepowaniu materiały zdjęciowe, ale również zeznania świadków. Skarżący zdaje się zresztą nie zaprzeczać tej okoliczności, wskazując jedynie, że w jego ocenie rozebranie ścian w całości i ponowne wzniesienie ich odpowiada pojęciu "przemurowania", do czego uprawniało go uzyskane pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu nie są to jednak pojęcia tożsame. Przemurowanie oznacza prace na istniejącym elemencie, jego naprawę, w tym usunięcie pęknięć i rys, wzmocnienie. Nie oznacza to zaś likwidacji. Gdyby bowiem projektant miał na myśli rozbiórkę ścian, użyto by w projekcie legalnego pojęcia rozbiórki/rozebrania. Stąd, wobec niekwestionowanego w zasadzie rozebrania ścian i stropów, prawidłowo organy uznały, że doszło do rozbiórki obiektu i jego odbudowania, co nie znajduje pokrycia w zakresie prac określonych pozwoleniem na budowę. Tym samy za prawidłowe Sad uznał niezakwalifikowanie wykonanych prac jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, albowiem wykonany rodzaj prac jest zupełnie odmienny od wynikającego z projektu. Wykonane zostały więc prace, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Dodatkowo, jak słusznie zauważyły organy, przy odbudowie doszło do zmian parametrów zarówno pomieszczeń jak i całego budynku.

Okoliczności te zostały wykazane w zeznaniach świadków oraz przeprowadzonych oględzinach budynku i utrwalone w protokołach znajdujących się w aktach sprawy.

Protokół jest pisemnym odzwierciedleniem ustaleń poczynionych przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. To na jego podstawie można odczytać to, co zostało stwierdzone. Jak stanowi art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., w szczególności sporządza się protokół oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Wytwórcą tego dokumentu jest organ administracji publicznej, a więc taki protokół jest dokumentem urzędowym, który posiada domniemanie zgodności z prawdą, (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1062/09, dostępny w dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy zauważyć, że PINB w Lubaniu oraz DWINB są organami administracji publicznej, a ściślej organami nadzoru budowlanego. Są to więc organy specjalistyczne, posiadające wiedzę fachową oraz umiejętności do uczynienia z niej użytku. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego" (zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2212/16, dostępny w https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem stwierdzić, że to, co zostało stwierdzone w protokole sporządzonym przez pracowników PINB jest zgodne z prawdą, gdyż nie sposób polemizować z fachową wiedzą osób zatrudnionych w organach nadzoru budowlanego. "Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego polega na tym, że organ nie może odrzucić istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu. Nie jest to równoznaczne z koniecznością przyjęcia wynikających z niego okoliczności za udowodnione, lecz z koniecznością podjęcia inicjatywy w celu obalenia domniemania wynikającego z tego dowodu - jeśli okoliczność stwierdzona w dokumencie urzędowym, ocenionym przez pryzmat art. 80 k.p.a., budzi wątpliwości w świetle pozostałych okoliczności i dowodów, bądź jawi się jako niepełna czy niejasna." (wyrok NSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 546/22, dostępny w https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trudno zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, że roboty budowane polegały tylko na remoncie, gdy faktycznie zlikwidowano wcześniej istniejący budynek, a na jego miejscu powstał nowy.

Poza oględzinami w niniejszej sprawie organ prowadził dodatkowe dowody w tym ze słuchania świadków. Znajdujące się w aktach sprawy protokoły przesłuchania świadków w żaden sposób nie pozostają w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym, a wręcz wzajemnie się pokrywają.

W tak ustalonych okolicznościach trzeba więc przyjąć, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych powinno było zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, którego jak ustalił to organ I instancji inwestor nie uzyskał. Treść art. 29 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji robót budowlanych, nie zwalniała inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na odbudowie budynku.

W związku z tym istniały podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, dającego możliwość legalizacji samowoli. Pierwszym etapem tej procedury jest wstrzymanie robót budowlanych i udzielenie informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji stanowiło prawidłową normatywnie i adekwatną faktycznie odpowiedź organów nadzoru budowlanego na stan faktyczny odbiegający od wymogów Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.