Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 179/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 184, art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 800/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 stycznia 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.317.2021.KPA-6 w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 800/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku R. w S. (dalej jako skarżąca lub Spółdzielnia) o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 stycznia 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.317.2021.KPA-6 w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej P.p.s.a..), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd zauważył, że stwierdzony decyzją organu I instancji nakaz przeprowadzenia robót budowlanych został wydany na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282) ze względu na pogarszający się stan zabytku- budynku dawnego kościoła, położonego przy ul. [...] w S., jaki ujawnia się od czasu wykonania podstawowych prac zabezpieczających w latach 1999-2000. Na podstawie oceny stanu technicznego ustalono zakres prac niezbędnych do całościowego zabezpieczenia obiektu przed dalszą degradacją. Zaskarżona decyzja zmieniła jedynie w części zakres prac objętych nakazem oraz termin wykonania nakazanych robót, w pozostałej części decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. Termin wykonania nakazanych robót wyznaczono do dnia 29 lutego 2024 r. Zaskarżona decyzja została zatem wydana w związku z ustaleniem bardzo złego stanu technicznego budynku, grożącego niepowetowaną utratą wartości chronionych wpisem do rejestru zabytków.

Sąd I instancji oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w realiach sprawy stwierdził, że kierował się przede wszystkim ochroną dobra rozumianego jako działania mające na celu zahamowanie procesów destrukcji zabytku. Podkreślił, że wartość, jaką jest konieczność ochrony zabytku w niniejszej sprawie przeważyła nad wartością, jaką jest ochrona skarżącej przed ewentualnym wystąpieniem negatywnych skutków związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Z tych właśnie przyczyn decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w znacznej części w mocy zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) nadano przecież rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd uznał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku, nie leżałoby zatem w interesie publicznym, któremu w niniejszej sprawie należy przyznać pierwszeństwo przed interesem skarżącej w zakresie oceny skutków odsunięcia w czasie przeprowadzenia prac remontowo-zabezpieczających względem obiektu wpisanego do rejestru zabytków.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że twierdzenia skarżącej nie mogły stanowić podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej.

Sąd zaznaczył, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie bada się zasadności skargi, czy też zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zaskarżona decyzja będzie podlegać kontroli sądu, pod względem jej zgodności z prawem, dopiero w toku merytorycznego rozstrzygania sprawy.

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 49 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840). Natomiast naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy upatruje w naruszeniu art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Na podstawie tak postawionych zarzutów Spółdzielnia wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia ewentualnie uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżąca przywołując zasadnicze motywy postanowienia Sądu I instancji odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stwierdziła, że wydane jest ono nieprawidłowe i narusza przepisy prawa.

Zdaniem Spółdzielni, Sąd nie wskazał jakie przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Po przytoczeniu treści tego przepisu wskazała, że w uzasadnieniu Sąd nie odniósł się do zawartych w tym przepisie przesłanek wstrzymania wykonania a przywołał przesłankę "interesu publicznego", która nie została wymieniona przez ustawodawcę. Jej zdaniem, już tylko z tej przyczyny, postanowienie z dnia 6 czerwca 2023 r. jest wadliwe i powinno podlegać zmianie w całości.

Na marginesie skarżąca zauważa, że w istocie stanowisko zajęte przez Sąd I instancji (wbrew końcowej treści uzasadnienia postanowienia) skutkuje oceną merytoryczną skargi, a nie tylko samego wniosku o wstrzymanie wykonania, skoro dokonuje oceny żądania skarżącej na podstawie przesłanek interesu publicznego dotyczy stanu zabytku, a nie li tylko potencjalnych skutków ujemnych czy niebezpieczeństwa dla skarżącej w razie braku wstrzymania wykonania decyzji.

Skarżąca podkreśla, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody wskutek wykonania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 stycznia 2023 r., do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się w żaden sposób. Nie chodzi przy tym o samo wykonanie ww. decyzji w terminie zakreślonym przez organ II instancji, ale z uwagi na rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i utrzymany przez organ II instancji. Skarżąca wyjaśnia, że wskutek zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji dojdzie do przymusowego wykonania zastępczego robót budowlanych przy zabytku (i przedterminowego). To zaś - stosownie do treści art. 49 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - będzie z kolei skutkować wydaniem decyzji określającej wysokość wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego tych robót, ich zakres oraz termin wymagalności tej wierzytelności. Innymi słowy, skarżąca zostanie obciążona znacznymi kosztami, bowiem kwestią notoryjną jest, że stawki narzucane przez organy administracji publicznej czy podmioty działające na ich zlecenie w warunkach niejako przymusowych, nie są oparte o stawki rynkowe, negocjowane.

Skarżąca wyjaśnia, iż podjęła kroki w celu realizacji wydanych decyzji, bowiem nie jest podmiotem, który zmierza do zniszczenia czy choćby istotnego pogorszenia stanu zabytku, a jedynie stoi na stanowisku obiektywnej oceny zakresu prac i terminu ich wykonania. Tego zaś Sąd I instancji nie ocenił w żaden sposób, jedynie przywołując nieznaną – na gruncie zastosowania instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego – przesłankę interesu publicznego.

Skarżąca wykazała, że poniosła koszt wykonania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pozwolenia na realizację robót zabezpieczających w zabytku w kwocie ponad 25.000,00 zł, co w razie wykonania decyzji w trybie natychmiastowej wykonalności spowodowałoby faktycznie znaczną szkodę w mieniu skarżącej, która przecież nie będzie już miała możliwości wykorzystania tej dokumentacji, np. do innych celów.

Powyższe przesłanki zastosowania instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie zostały jednak - w żaden sposób – przez Sąd rozpatrzone ani ocenione.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wraz z ich uzasadnieniem, skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia niniejszego zażalenia. Brak udzielenia takiej tymczasowej ochrony prawnej, może skutkować niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącej znacznej szkody (materialnej) lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – w postaci wykonania zastępczego i obciążenia jej wysokimi kosztami w tym przedmiocie, jak również pozbawienia jej możliwości wykorzystania dokumentów dotychczas sporządzonych dla wykonania naprawy zabytku w tym celu (co będzie kolejną szkodą materialną). Stan zabytku nie uległ bowiem pogorszeniu od czasu wszczęcia postępowania przez organ I instancji administracji publicznej, tj. Miejskiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie, a zatem nie ma tu zagrożenia co do zniszczenia czy znacznego jego uszkodzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Dla wnioskującego o wstrzymanie oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, R. w S. powołując się ponownie na okoliczność opatrzenia rygorem natychmiastowego wykonania obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji (nakaz wykonania przy zabytku robót budowlanych mających na celu jego zabezpieczenie przed dalszą degradacją i utratą wartości zabytkowej) nie wykazała przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. tj. grożącej jej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Wbrew temu co skarżąca zarzuca w zażaleniu Sąd I instancji nie naruszył art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy jego rozstrzygnięcia.

W istocie Sąd I instancji nie ocenił okoliczności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w kontekście powstania po stronie skarżącej obowiązku pokrycia kosztów wykonania zastępczego tego nakazu, które mogą przewyższać ich wartość rynkową i okoliczności braku zwrotu poniesionych już kosztów sporządzenia dokumentacji projektowej w celu uzyskania pozwolenia na budowę w kwocie ponad 25.000 PLN. Zdaniem NSA, z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd okoliczności te uznał za nieistotne z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja z nakazem robót budowlanych została wydana na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Sąd wyjaśnił, że skoro organ ustalił, że przedmiotowy zabytek wymaga ze względu na pogarszający się jego stan zachowania wykonania prac niezbędnych do całościowego zabezpieczenia go przed dalszą degradacją, to okoliczność ta wynikająca z konieczności zachowania wartości zabytku uzasadnia odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że ten bardzo zły stan techniczny budynku, grożący niepowetowaną utratą wartości chronionych wpisem do rejestru zabytków jest "interesem publicznym", którego ochrona podczas rozstrzygania o wstrzymaniu wykonania decyzji daje pierwszeństwo przed ewentualnymi negatywnymi skutkami wykonania zaskarżonej decyzji wobec sytuacji skarżącej. Zatem wbrew zarzutom zażalenia Sąd przedstawił motywy nieuwzględnienia wniosku o wstrzymanie bowiem wskazał na konieczność "ochrony dobra rozumianego jako działania mające na celu zahamowanie procesów destrukcji zabytku". Sąd podkreślił, że ta sama wartość stanęła u podstaw nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności stosownie do art. 108 K.p.a., który stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Mając powyższe na uwadze Sąd słusznie stwierdził, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku, nie leżałoby zatem w interesie publicznym.

Wobec powyższego za przesłankę odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd uznał potrzebę ochrony zabytku przed jego degradacją a to nosi cechy zarówno znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków, które groziłyby interesowi publicznemu gdyby wstrzymano wykonanie decyzji pozbawiając zabytek niezbędnych prac zabezpieczających go przed dalszą degradacją. Ustalono bowiem, że skarżąca od czasu wykonania podstawowych prac zabezpieczających w latach 1999-2000 nie podjęła dalszych działań zmierzających do utrzymania zabytku w stanie niepogorszonym, o czym świadczy ustalony w sprawie jego aktualny stan techniczny.

Powyższa ocena nie jest oceną merytoryczną samej decyzji, która nastąpi podczas rozpatrywania skargi. Sąd oceniając przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności pod kątem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków nie ogranicza się jedynie do oceny okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę ale odnosi się do wszystkich okoliczności sprawy wynikających z akt. Konfrontuje w ten sposób te okoliczności by dokonać oceny, które z uwagi na ustawowe zagrożenia wymagają udzielenia ochrony tymczasowej do czasu rozpoznania skargi.

Zdaniem NSA, w okolicznościach sprawy potrzeba ochrony zabytku przed jego postępującą degradacją czy częściowym lub całkowitym zniszczeniem poprzez wykonanie określonych robót budowlanych zmierzających do zachowania wartości chronionych wpisem do rejestru zabytków jest zagrożeniem odpowiadającym ustawowym przesłankom wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Niewątpliwie miała ona pierwszeństwo przed indywidulanym zagrożeniem grożącym Spółdzielni bowiem nie sposób zrównać szkody majątkowej o nawet znaczącym charakterze z utratą wartości zabytkowej przez zabytek. Należało zatem, jak to uczynił Sąd I instancji, uwzględnić prymat interesu publicznego w zachowaniu zabytku przed uszczupleniem stanu majątkowego skarżącej Spółdzielni.

W tym stanie sprawy Sąd I instancji nie naruszył art. 61 § 3 P.p.s.a. bowiem wskazał na wynikającą z tego przepisu przesłankę przemawiającą za odmową wstrzymania zaskarżonej decyzji. Sąd nie naruszył art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków bowiem nie oceniał wynikającej z tego przepisu podstawy wydania zaskarżonej decyzji a jedynie zwrócił uwagę na charakter samej decyzji pod kątem możliwości wstrzymania jej wykonania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.