Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1576/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: - G. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1797/21 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W., - G. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz P. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1798/21 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz P. sp. k. z siedzibą w W., - P. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1799/21 w sprawie ze skargi P. sp. k. z siedzibą w W., - E. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1796/21 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W., - E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1794/21 w sprawie ze skargi E.W., - E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1795/21 w sprawie ze skargi E.S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. nr XI/317/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od G. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz P. sp. k. z siedzibą w W. na rzecz Rady Miasta Stołecznego Warszawy solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od G. sp. z o.o. z siedzibą w W., P. sp. k. z siedzibą w W., E. sp. z o.o. z siedzibą w W., E.W. oraz E.S. na rzecz Rady Miasta Stołecznego Warszawy kwoty po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z 23 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1797/21, sygn. akt VII SA/Wa 1798/21, sygn. akt VII SA/Wa 1799/21, sygn. akt VII SA/Wa 1796/21, sygn. akt VII SA/Wa 1794/21 oraz sygn. akt VII SA/Wa 1795/21, oddalił skargi odpowiednio G. sp. z o.o. z siedzibą w W., G. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz P. sp.k. z siedzibą w W., P. sp.k. z siedzibą w W., E. sp. z o.o. z siedzibą w W., E.W. oraz E.S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r., nr XI/317/2007, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy - część wschodnia.

Skarżący od wskazanych wyroków wnieśli jednobrzmiące w istocie skargi kasacyjne. W tych skargach kasacyjnych przytoczono podstawy kasacyjne zarówno na podstawie art. 174 pkt 1, jak i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1/ art. 10 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że brak ustalenia maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy, a także zasad i warunków podziału terenu na działki budowlane dla obszaru określonego w planie miejscowym jako UO (tereny usług oświaty), których konieczność zawarcia w planie miejscowym wynika wprost z przepisów prawa, tj. art. 10 ww. ustawy, nie stanowi naruszenia prawa oraz naruszenia procedury planistycznej, a ich zawarcie w planie miejscowym nie jest niezbędne do zaprojektowania i realizacji zamierzenia budowlanego,

2/ art. 25 w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż dokonana przez organ administracji, na skutek wniesionych zarzutów i protestów, zmiana postanowień projektu zaskarżonego planu miejscowego, po jego pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 10 września do 20 października 2003 r. i brak ponownego wyłożenia projektu, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planów miejscowych,

3/ art. 18 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż organ nie miał obowiązku dostosować prognozy skutków oddziaływania na środowisko do postanowień projektu zaskarżonego planu miejscowego, zmienionych przez organ po pierwszym wyłożeniu projektu planu, na skutek wniesionych protestów i zarzutów, a następnie wyłożyć zaktualizowaną treść prognozy skutków oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, a tym samym przyjęcie, iż powyższe nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planów miejscowych,

4/ art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż brak sprecyzowania w zawiadomieniu Prezydenta m.st. Warszawy o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu miejscowego, która część - wschodnia czy zachodnia - podlegała wyłożeniu w tym terminie, nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych, a tym samym nie można twierdzić o braku zagwarantowania udziału społeczeństwa w ocenie projektu planu miejscowego w odpowiedni sposób,

5/ art. 18 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 oraz art. 43 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62 poz. 627) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż organ nie miał obowiązku wskazania w zawiadomieniu o terminie wyłożenia do publicznego wglądu zaskarżonego planu miejscowego oraz prognozy oddziaływania na środowisko informacji o możliwości, formie, miejscu oraz terminie w jakim możliwe było składanie uwag i wniosków w ramach procedury dotyczącej strategicznej prognozy oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji błędne uznanie, iż organ w prawidłowy sposób zagwarantował udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko,

6/ art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnione są ustalenia przyjęte w § 15 pkt 1, 3 i 4 zaskarżonej uchwały, w zakresie przyjętych dla obszaru UO postanowień,

a/ ustalających, jako funkcję podstawową "usługi oświaty", bez dokładnego wskazania, jakie usługi należy rozumieć pod pojęciem usług oświaty, a także bez wskazania udziału procentowanego przeznaczenia terenu pod "usługi oświaty", jako funkcji podstawowej,

b/ nakazujących realizację pełnowymiarowego boiska sportowego dla funkcji podstawowej lub uzupełniającej, bez wskazania, czy nakaz ten odnosi się do każdego z właścicieli, których nieruchomości zlokalizowane są na terenie UO (usług oświaty), a także bez określenia definicji pojęcia pełnowymiarowego boiska sportowego, czy rodzaju boiska spełniającego ww. funkcję,

c/ nakazujących realizację m.in. pełnowartościowego boiska sportowego zarówno dla funkcji podstawowej, jak i uzupełniającej, przy jednoczesnym nakazaniu zachowania 30% powierzchni biologicznie czynnej na każdej działce budowlanej, pomimo faktu że na żadnej z nieruchomości znajdujących się na ww. obszarze, realizacja inwestycji przy uwzględnieniu wszystkich określonych w planie parametrów nie jest możliwa,

w przypadku, gdy żadna z zasad planowania przestrzennego nie uzasadniała takiej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, a przyjęte rozwiązania wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie są uzasadnione potrzebą realizacji przez organ gminy ustawowych obowiązków, co stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżących, przekroczenie granic władztwa planistycznego i prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżących oraz zasady proporcjonalności,

7/ art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie § 15 pkt 1, 3 i 4, w którym wprowadzono ustalenia dla obszaru UO (usług oświaty) działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, co ponadto godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności i równego traktowania podmiotów przez władze publiczne,

8/ art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżący nie wykazali w skargach istotnego naruszenia prawa przez Radę m.st. Warszawy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, podczas gdy wykazali istotność dokonanych przez organ naruszeń, co zostało szczegółowo umotywowane w uzasadnieniach faktycznych i prawnych skarg, w związku z czym istniały wystarczające podstawy do uchylenia zaskarżonej uchwały.

Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2352 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1360) oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów zawnioskowanych na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej, tj. wniosku o zmianę planu miejscowego, odpowiedzi organu na tenże wniosek oraz pisma Urzędu m.st. Warszawy, Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z 31 grudnia 2021 r., stanowiącego odpowiedź organu na przygotowany przez skarżącą projekt inwestycji, a tym samym zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik, zwłaszcza w zakresie poczynienia przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń dotyczących dysfunkcjonalności zaskarżonego planu oraz jego nieaktualności wobec istotnej zmiany okoliczności faktycznych,

2/ art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i połączenie w celu łącznego rozpoznania spraw o sygn. akt VII SA/Wa 1797/21, VII SA/Wa 1798/21 i VII SA/Wa 1799/21 oraz spraw o sygn. akt VII SA/Wa 1794/21, VII SA/Wa 1795/21 i VII SA/Wa 1796/21 i wydanie tożsamych rozstrzygnięć w każdej z tych spraw, traktując nieruchomości wszystkich skarżących, jako jeden obszar, a nie oddzielny przedmiot prawa własności, pomimo że sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania, a nie wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia,

3/ art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skarg, podczas gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skargach.

We wnioskach skarg kasacyjnych zażądano uchylenia zaskarżonych wyroków w całości i rozpoznanie skarg na podstawie art. 188 p.p.s.a., względnie uchylenia zaskarżonych wyroków i przekazania spraw Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie.

W skargach kasacyjnych zamieszczono także wnioski o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z pięciu dokumentów, tj. decyzji Starosty P. z dnia 28 sierpnia 2009 r., nr 62/09, pisma Urzędu m.st. Warszawy, Biura Gospodarki Nieruchomościami, Delegatury w Dzielnicy [...] z 15 października 2012 r., wniosku o zmianę zaskarżonego planu miejscowego z 13 czerwca 2018 r., odpowiedzi Urzędu m.st. Warszawy, Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego - [...] z 18 czerwca 2018 r. oraz pisma Urzędu m.st. Warszawy, Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z 31 grudnia 2021 r. Na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosków dowodowych, wniesiono o potraktowanie twierdzeń zamieszczonych w powyższych dokumentach, jako uzupełnienie argumentacji uzasadniającej zarzuty kasacyjne. W skardze kasacyjnej w sprawie o sygn. akt II OSK 1578/22 nadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Starosty P. z 7 czerwca 2006 r. nr 67/06.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Rada m.st. Warszawy wniosła o ich oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 111 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. połączył wszystkie sześć spraw wynikających z wniesienia wskazanych skarg kasacyjnych do łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia z uwagi na to, że dotyczą one wyroków, którymi oddalono zawierające podobne zarzuty skargi wniesione przez właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym takimi samymi ustaleniami (z jednym nieistotnym wyjątkiem), mianowicie ustaleniami dla terenu usług oświaty oznaczonego symbolem UO, zawartymi w § 15 zaskarżonego planu, oraz z uwagi na to, że skargi kasacyjne zawierały w istocie takie same podstawy kasacyjne, wnioski i uzasadnienia.

Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skarg kasacyjnych zostały wyznaczone przez ich podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skargi kasacyjne nie są zasadne.

Pierwsza podstawa kasacyjna powołana na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zawierająca zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jest niezasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, że z powołanego art. 10 ust. 1 wynika, iż wskazane w nim ustalenia planu miejscowego są wymagane w zależności od potrzeb. Mając to na uwadze podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uwzględniając przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem UO wystarczające było określenie wskaźników intensywności zabudowy poprzez wskazanie udziału powierzchni biologicznie czynnej i maksymalnej wysokości zabudowy (§ 15 pkt 4 i 6 zaskarżonego planu miejscowego). Trafnie też Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach sprawy nie było potrzeby ustalania zasad i warunków podziału terenu na działki. Zauważyć należy, że z uwagi na przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem UO bardziej prawdopodobne jest łączenie na tym terenie działek niż dzielenie. Wskazana podstawa kasacyjna nie jest zatem zasadna.

Jak wynika z uzasadnień skarg kasacyjnych podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 25 w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (druga podstawa kasacyjna powołana na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) związana jest jedynie z tym, że nie wyłożono ponownie do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu miejscowego, mimo że na skutek uwzględnienia protestu (a nie także zarzutu, jak stwierdza się w podstawie kasacyjnej) zmieniono ten projekt dodając § 6 pkt 12 zawierający zasady rozmieszczania reklam i znaków informacyjnych o powierzchni przekraczającej 0,2 m2. Mając to na uwadze uznać należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Zasadnie bowiem wskazano, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. w wyniku uwzględnienia protestów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 powołanej ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Powołany przepis nie ustanawia zatem bezwzględnego obowiązku ponowienia czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 powołanej ustawy, w razie zmiany projektu planu miejscowego. Ocena niezbędności ponowienia tych czynności musi uwzględniać charakter zmian oraz charakter czynności, którą należałoby ponowić. Jeżeli chodzi o ponowienie publicznego wyłożenia projektu planu trzeba mieć na uwadze funkcję tej czynności. Publiczne wyłożenie projektu planu jest niewątpliwie elementem tak zwanego uspołecznienia procedury sporządzania planu miejscowego. Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym miało ono jeszcze to dodatkowe znaczenie, że dawało możliwość wniesienia zarzutów do projektu planu miejscowego przez każdego, czyjego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone ustaleniem przyjętym w projekcie planu. Z powyższego wynika, że wprowadzenie do projektu planu miejscowego zmian, które mogły naruszać czyjś interes prawny lub uprawnienia, uzasadniało ponowne wyłożenie tego projektu do publicznego wglądu. Mając to na uwadze wskazać należy, że § 6 pkt 12 zaskarżonego planu miejscowego wprowadzał ograniczenia sytuowania reklam i znaków informacyjnych na terenach komunikacyjnych (symbol KU) i terenach sportowych osiedlowych (symbol Z/US), a także ogólne ograniczenia w zakresie sytuowania tego rodzaju przedmiotów na drzewach i w ich sąsiedztwie, w strefie jezdni dróg publicznych, na elewacjach budynków (przy czym w tym przypadku ograniczenie polegało na wprowadzeniu wymogu, aby miejsce reklamy było elementem opracowanym w projekcie architektoniczno - budowlanym) oraz w zakresie ich wielkości. Żadne z tych ograniczeń nie było takie, aby przyjąć, że będzie ono mogło naruszać czyjś indywidualny interes prawny lub uprawnienia, powodując konieczność ochrony tych naruszonych interesów lub uprawnień poprzez wniesienie zarzutu. Potwierdzeniem takiej oceny dokonanej zmiany projektu zaskarżonego planu miejscowego jest jego wieloletnie funkcjonowanie, podczas którego nikt nie zakwestionował postanowień § 6 pkt 12. W tej sytuacji zasadna była ocena dokonana w czasie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego, że zmiana polegająca na dodaniu do projektu tego planu § 6 pkt 12 nie wymagała ponownego wyłożenia go do publicznego wglądu. Wskazana podstawa kasacyjna nie jest zatem zasadna.

W związku z powyższym nie jest również zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (trzecia podstawa kasacyjna powołana na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w której również nawiązuje się do konieczności ponownego wyłożenia projektu zaskarżonego planu po dokonaniu w nim zmian, przy czym próbuje się wykazać, że zmiany te powodowały konieczność ponownego wyłożenia dostosowanej do nich prognozy skutków oddziaływania na środowisko. Przede wszystkim zauważyć należy, że w skargach kasacyjnych nie wskazano nawet, jak zmiana polegająca na dodaniu § 6 pkt 12 zaskarżonego planu miejscowego zdezaktualizowała prognozę oddziaływania na środowisko. W ogóle nie opisano też innych zmian, które miałyby uzasadniać zaktualizowanie prognozy oddziaływania na środowisko.

Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (czwarta podstawa kasacyjna powołana na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to w ocenie NSA nie jest przekonujące twierdzenie, że określenie wyłożonego do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu, jako plan zagospodarowania przestrzennego [...] - część wschodnia, było mylące. Nie jest zrozumiałe w jaki sposób takie określenie mogło wprowadzać w błąd podmioty posiadające nieruchomości na terenie Ursynowa Zachodniego. Jeżeli ktoś nie był pewien, czy jego nieruchomość znajduje się w części wschodniej czy zachodniej mógł to z łatwością zweryfikować zaglądając do publicznie wyłożonego projektu. Wskazana podstawa kasacyjna nie jest więc zasadna.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 oraz art. 43 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (piąta podstawa kasacyjna powołana na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) stwierdzić należy, że w powołanym art. 43 ust. 3 wprost stanowiono, że zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie NSA oznacza to, że odnośnie do uwag i wniosków, o których była mowa w art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, stosowało się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przede wszystkim jej art. 18 ust. 2 pkt 6, w którym nie przewidziano obowiązku informowania o możliwości składania uwag i wniosków. Taka informacja byłaby zresztą myląca, gdyż w procedurze uchwalania planów miejscowych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym można było składać wnioski do planu miejscowego (art. 18 ust. 2 pkt 1) oraz po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego protesty i zarzuty (art. 23 i art. 24). Nie było więc obowiązku informowania o możliwości składania uwag i wniosków wynikającej z art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. W związku z tym omawiana podstawa kasacyjna nie jest zasadna.

Podstawy kasacyjne powołane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jako szósta i siódma, zawierają zarzuty dotyczące przekroczenia granic władztwa planistycznego. Oceniając ich zasadność należy mieć na uwadze, że zaskarżony plan miejscowy został uchwalony na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta przewidywała szczególny tryb oceny naruszenia przez ustalenia planu miejscowego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotów, których te ustalenia dotyczyły. Zgodnie z art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, mógł w terminie 14 dni od upływu okresu wyłożenia projektu wnieść sprzeciw. Zarzut był rozpoznawany przez radę gminy, która mogła go uwzględnić lub odrzucić w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części wnoszący zarzut mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. W razie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały o odrzuceniu zarzutu w części lub całości uchwalenie planu miejscowego mogło nastąpić dopiero po prawomocnym rozstrzygnięciu sądu administracyjnego w tej sprawie (art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 1 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1627/98).

Wskazana regulacja ma istotny wpływ na ocenę zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy. Koncept przekroczenia granic władztwa planistycznego wiąże się z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Istotnym elementem oceny przekroczenia zasady proporcjonalności jest subiektywne odczucie podmiotu, którego to przekroczenie może dotyczyć. Uwzględniając swoje indywidualne uwarunkowania i wynikające z tego potrzeby w zakresie korzystania w ramach prawa własności z nieruchomości, właściciele nieruchomości objętych planami miejscowymi mogą różnie oceniać proporcjonalność ingerencji w ich prawa. W związku z tym okoliczność, że właściciel nieruchomości nie skorzystał z przysługującego mu przed uchwaleniem planu miejscowego środka prawnego służącego ochronie jego interesu prawnego lub uprawnień może oznaczać, że ustalenia planu oceniał, jako nieingerujące nadmiernie w jego prawo własności. Taka okoliczność ma szczególnie istotne znaczenie w sprawach takich, jak rozpoznawane, czyli wówczas, gdy skargi na plan miejscowy z zarzutem przekroczenia granic władztwa planistycznego są wnoszone wiele lat po uchwaleniu planu miejscowego oraz także przez podmioty, które nie były ich właścicielami w chwili uchwalenia planu miejscowego (ta ostatnio wskazana okoliczności dotyczy wszystkich skarżących z wyjątkiem E.W. oraz E.S.). Podkreślić przy tym należy, że z uwagi na to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej istotne okoliczności w sprawie ze skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego to tylko okoliczności istniejące w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały lub mające miejsce w postępowaniu zmierzającym do jej uchwalenia. Prawnie obojętne są więc wszelkie okoliczności, które miały miejsce po uchwaleniu zaskarżonego planu miejscowego, w tym aktualne indywidualne uwarunkowania ówczesnego lub obecnego właściciela nieruchomości objętej tym planem.

Jeszcze dalej idące skutki dla oceny zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego podczas uchwalenia planu miejscowego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma okoliczność polegająca na tym, że został wniesiony zarzut do projektu planu miejscowego, który następnie został przez radę gminy odrzucony, zaś skarga na uchwałę o jego odrzuceniu prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny. Taki wyrok zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe.

Uwzględniając powyższe zauważyć należy, że jak wykazano to na rozprawie przed NSA, ówczesny właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], której dotyczyła skarga wniesiona w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1798/21, wniósł sprzeciw, który został przez Radę m.st. Warszawy uchwałą z 14 kwietnia 2005 r., nr XLIX/1243/05, odrzucony w całości, zaś wniesiona następnie skarga na tę uchwałę została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1529/05. Z uzasadnienia tego wyroku jednoznacznie wynika, że WSA w Warszawie uznał, iż Rada m.st. Warszawy nie przekroczyła granic władztwa planistycznego przeznaczając działkę nr [...] na usługi oświaty. Istotne jest przy tym, że Sąd uznał, iż takie przeznaczenie terenu było konieczne z uwagi na to, że sąsiednie tereny przeznaczono na funkcje mieszkaniowe. NSA rozpoznający obecnie skargi kasacyjne jest tym wyrokiem związany. Jest to wystarczające do uznania za niezasadne podstaw kasacyjnych zawartych w skardze kasacyjnej wniesionej w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1798/21 w zakresie, w jakim dotyczą one przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Powołany wyrok ma też istotne znaczenie w zakresie oceny zarzutów przekroczenia granic władztwa planistycznego w pozostałych sprawach. Potwierdza on bowiem, że w odniesieniu do jednej z nieruchomości wchodzących w skład terenu przeznaczonego w zaskarżonym planie miejscowym na usługi oświaty nie było podstaw do przyjęcia w okolicznościach istniejących w czasie jego uchwalania, że przeznaczenie terenu na usługi oświaty stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego. Mimo że wyrok ten dotyczy jednej tylko z działek wchodzących w skład tego terenu ma on szersze znaczenie, gdyż jego motywem było to, że w sąsiedztwie terenów o funkcji mieszkaniowej był konieczny teren o funkcji usługi oświaty. Dowodzi on zatem, że w okolicznościach istniejących w czasie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego usprawiedliwione było przeznaczenie nie tylko jednej nieruchomości (działki nr [...]) na tego rodzaju działalność, ale również nieruchomości wobec niej sąsiednich.

Zauważyć też należy, że poza wyżej wskazanym wyjątkiem ówcześni właściciele nieruchomości wchodzących w skład terenu przeznaczonego w zaskarżonym planie miejscowym na usługi oświaty nie wnieśli zarzutów do projektu tego planu. Oznacza to, że w okolicznościach istniejących w czasie jego uchwalenia nie oceniali ustaleń odnoszących się do tych nieruchomości jako nadmiernie i nieproporcjonalnie ingerujących w przysługujące im prawo własności. Dokonali przy tym takiej oceny, mimo że niektóre nieruchomości zostały zwrócono jako zbędne na cel, na który wcześniej zostały wywłaszczone. Co więcej, niektóre nieruchomości po uchwaleniu zaskarżonego planu miejscowego zostały zbyte, co oznacza, że mimo przeznaczenia ich na usługi oświaty nie utraciły ekonomicznej wartości. Tym samym ich właściciele mogli skorzystać z przysługującego im prawa własności w jednym z aspektów przewidzianych w art. 140 k.c., mianowicie poprzez rozporządzenie tym prawem.

Bez istotnego znaczenia w związku z tym są okoliczności podnoszone na uzasadnienie tezy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego w rodzaju dysfunkcjonalności zaskarżonego planu miejscowego w zakresie terenu oznaczonego symbolem UO, wątpliwości, co do znaczenia określenia sposobu zagospodarowania, jako "usługi oświaty", wtórnego wywłaszczenia, czy sposobu rozumienia użytego w tekście § 15 sformułowania dotyczącego pełnowymiarowego boiska sportowego, a także tego, że z uwagi na ukształtowanie i rozdrobnienie działek wchodzących w skład terenu oznaczonego symbolem UO nie jest możliwe zrealizowanie na tym terenie przewidzianej dla niego funkcji. Przede wszystkim zauważyć należy, że taki stan rzeczy istniał w chwili uchwalania zaskarżonego planu, a mimo tego, właściciele nieruchomości nie wnieśli zarzutów, zaś jedyny wniesiony zarzut nie został uwzględniony. Ponadto mimo takiego stanu rzeczy większość nieruchomości wchodzących w skład trenu oznaczonego symbolem UO była przedmiotem obrotu. Oznacza to, że ich właściciele korzystali z przysługującego im prawa własności mimo ograniczeń wynikających z zaskarżonego planu. Zaprzecza to też tezie o dysfunkcjonalności zaskarżonego planu miejscowego, gdyż w ocenie NSA było oczywiste, że realizacja przewidzianej na terenie oznaczonym symbolem UO funkcji wymagała połączenia i ujednolicenia stanu własności wchodzących w skład tego terenu działek, co realizuje się poprzez nabywanie ich przez niektórych ze skarżących.

W sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1796/21 skarga obejmuje nie tylko nieruchomości wchodzące w skład terenu oznaczonego symbolem UO, ale także terenu oznaczonego symbolem U (działki nr [...] oraz [...]). Faktu tego jednak nie uwzględnia się, ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej, przyjmując, że wchodzą one w skład terenu oznaczonego symbolem UO. Okoliczność ta nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie odnoszącym się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Mając to wszystko na uwadze NSA, niezależnie od argumentacji przyjętej przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniach zaskarżonych wyroków, uznał, że Sąd ten trafnie przyjął, iż uchwalając zaskarżony plan miejscowy nie przekroczono granic władztwa planistycznego. Tym samym podstawy kasacyjne zawierające zarzuty odnoszące się do oceny przekroczenia granic władztwa planistycznego, nie są zasadne.

Ósma podstawa kasacyjna powołana na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zawierająca zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, jest niezasadna, gdyż w istocie nawiązuje ona do wcześniejszych podstaw kasacyjnych, które, jak już wyjaśniono, w ocenie NSA nie są zasadne.

Odnosząc się do pierwszej z podstaw kasacyjnych powołanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zawierającej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2352 k.p.c. oraz art. 113 § 1 p.p.s.a., zauważyć należy, że nie jest ona zasadna, gdyż w świetle tego, co zostało już powiedziane, w szczególności w odniesieniu do podstaw kasacyjnych zawierających zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego, okoliczności, które jakoby według tej podstawy kasacyjnej nie zostały wyjaśnione, nie miały istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Jak już wskazano zarzucana dysfunkcjonalność zaskarżonego planu miejscowego nie miała istotnego znaczenia dla oceny przekroczenia granic władztwa planistycznego. Jeżeli zaś chodzi o nieaktualność zaskarżonego planu miejscowego z uwagi na istotną zmianę okoliczności faktycznych, to nie jest to podstawa do stwierdzenia, że plan ten został uchwalony z naruszeniem przepisów prawa.

Jeżeli chodzi o drugą podstawę kasacyjną powołaną na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zawierającą zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 p.p.s.a., to należy zauważyć, że nie jest ona zrozumiała, gdyż skarżący sami w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji w pismach z 16 września 2021 r., powołując się na wspólne dla sześciu rozpatrywanych spraw okoliczności faktyczne i materiał dowodowy, a także na fakt, że skargi oparte są na takich samych zarzutach, zaś odpowiedzi na skargi na takich samych argumentach, wnosili o połączenie wszystkich sześciu spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Nie jest więc zrozumiałe dlaczego obecnie zarzuca się, że Sąd pierwszej instancji, łącząc sprawy jedynie do wspólnego rozpoznania, w istocie łącznie je rozstrzygnął. Dodać też należy, że połączone do wspólnego rozpoznania sprawy nie zostały łącznie rozstrzygnięte, gdyż Sąd pierwszej instancji wydał sześć wyroków, a nie jeden, co w ocenie NSA mogło mieć miejsce. Na marginesie zauważyć należy, że powołanie w ocenianej podstawie kasacyjnej art. 145 § 1 p.p.s.a. jest nieuprawnione, gdyż przepis ten (dokładnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) odnosi się jedynie do spraw, w których zostały zaskarżone decyzje lub postanowienia, a nie uchwały organów samorządu terytorialnego. Wskazana podstawa kasacyjna nie jest zatem zasadna.

W końcu odnosząc się do trzeciej podstawy kasacyjnej powołanej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że jest ona niezasadna, gdyż w istocie nawiązuje ona do wcześniejszych podstaw kasacyjnych, które, jak już wyjaśniono, w ocenie NSA nie są zasadne.

Odnosząc się do zawartych w skargach kasacyjnych wniosków dowodowych NSA wskazuje, że wnioski te uwzględnił, przy czym stosownie do art. 2432 k.p.c., który ma zastosowanie do dowodów z dokumentów przeprowadzanych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 106 § 5 p.p.s.a.), dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia. Po zapoznaniu się z tymi dokumentami NSA uznał, że z uwagi na to, co zostało już powiedziane, w szczególności w odniesieniu do podstaw kasacyjnych zawierających zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego, okoliczności, które tymi dowodami miały być wykazane, nie mają istotnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, co uzasadniało ich oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wobec oddalenia skarg kasacyjnych NSA, na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a., zasądził od skarżących kasacyjnie na rzecz organu administracji zwrot poniesionych przez organ administracji kosztów postępowania kasacyjnego.