Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1285/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 182 par. 1 i 3.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 87 ust. 1.
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 4 pkt 11d, art. 10 ust. 3a.
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. J., R. S., M. S., J. P. i K. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 11/24 w sprawie ze skargi D. J., R. S., M. S., J. P. i K. S. na uchwałę Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 27 września 2019 r., nr V1/IX/171/19 w przedmiocie pozbawienia odcinka drogi kategorii powiatowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 12 marca 2024 r., odrzucił skargę D. J., R. S., M. S., J. P. i K. S. na uchwałę Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 27 września 2019 r., w przedmiocie pozbawienia odcinak drogi kategorii powiatowej. Zwrócił również skarżącym wpis w kwocie 300 zł uiszczony od skargi.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

D. J., R. S., M. S., J. P. i K. S. wnieśli skargę na powołaną uchwałę Rady Powiatu Wejherowskiego w sprawie pozbawienia odcinka drogi nr [...] Z. – N. D. W. kategorii drogi powiatowej i wyłączenia go z użytkowania. W motywach skargi podniesiono, że sporna droga ma znaczenie militarne i z tej przyczyny nie powinna podlegać wyłączeniu z użytkowania. Ponadto wyłącznie tej drogi z użytkowania jest sprzeczne z interesem mieszkańców i wszystkich użytkowników dróg publicznych.

Na wezwanie Sądu skarżący, przedłożyli jednobrzmiące pisma w których oświadczyli, że skarga na uchwałę została złożona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz podnieśli, że: "Poprzez wyłączenie drogi z użytkowania, a następnie zbycie dla Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe [...] zostaliśmy pozbawieni uprawnienia do przejazdu drogą publiczną na całym odcinku Z. – R., a nie tylko odcinka objętego uchwałą.

Sąd I instancji odrzucając skargę na uchwałę wskazał, że w świetle art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.; dalej: u.s.p.) istnieją dwa warunki zaskarżenia uchwały organu powiatu. Pierwszy, przedmiot uchwały (sprawa z zakresu administracji publicznej), po drugie, naruszenie uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Co do pierwszej kwestii Sąd uznał, że uchwała w sprawie pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi powiatowej i wyłączenia go z użytkowania stanowiła uchwałę z zakresu administracji publicznej, podlegającą kognicji sądu, albowiem na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 320 dalej: u.d.p.) kompetencję do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej i wyłączenia jej z użytkowania posiada rada powiatu, która podejmuje w tym zakresie uchwałę w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu – opinii prezydentów miast. W tym zakresie Sąd wskazał, że podejmowanie uchwał dotyczących zmian w zakresie kategorii drogi dotyczą zatem gospodarowania mieniem danej gminy, powiatu czy województwa i podlegają kognicji sądu administracyjnego jako podejmowane w zakresie administracji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji nie został spełniony drugi z warunków, gdyż żadnemu ze skarżących nie przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi na sporną uchwałę z powodu braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą.

Sąd stwierdził, że za wykazanie interesu prawnego nie można było uznać wskazania przez każdego ze skarżących, że źródła swojego interesu prawnego upatrują w art. 87 u.s.p. Wskazał, że przepis ten ma charakter proceduralny - wskazuje że można zaskarżyć uchwałę pod warunkiem, że narusza ona interes prawny skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji przedstawiona w skardze argumentacja i podniesione w niej okoliczności nie stanowiły o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Sąd nie dopatrzył się również, aby źródłem uprawnień skarżących były w tym zakresie przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o drogach publicznych, plany zagospodarowania przestrzennego, przepisy Konstytucji RP czy kodeksu karnego, na które skarżący powoływali się w ostatnich złożonych w sprawie pismach.

Podsumowując, Sąd uznał, że żaden ze skarżących nie wykazał aby kwestionowana uchwała doprowadziła do naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, które to naruszenie byłoby bezpośrednie, aktualne oraz realne - i w tym aspekcie naruszające istniejący porządek prawny.

W podstawie prawnej postanowienia podano art. 58 § 1 pkt 5a 1 i art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r, poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

D. J., R. S., M. S., J. P. i K. S., skargą kasacyjną zaskarżyli postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

1 art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący nie mają legitymacji do wniesienia skargi z uwagi na brak interesu prawnego lub naruszenia uprawnienia, podczas gdy skarżący są w gronie mieszkańców powiatu w., którym odebrano uchwałą uprawnienie do korzystania z drogi publicznej;

2. art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący nie byli uprawnieni do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, gdyż nie doszło do naruszenia ich interesu prawnego, podczas gdy jako mieszkańcy powiatu w. utracili swoje uprawnienie do korzystania z drogi publicznej, której dotyczyła uchwała powiatu, pozbawiająca wskazaną drogę kategorii drogi powiatowe oraz wyłączająca ją z użytkowania co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi;

3. art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi uznając, że interes prawny lub uprawnienie wnoszących skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, podczas gdy w wyniku uchwały Rady Powiatu naruszono uprawnienie skarżących do korzystania z drogi publicznej łączące, ich miejsca zamieszkania z okolicznymi miastami.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uwzględnienie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Strony wniosły również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Rady Powiatu Wejherowskiego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości postanowienia Sądu I instancji.

Na wstępie odnieść się należy do postawionego w skardze kasacyjnej wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie.

Wskazać w tym aspekcie należy, że stosowanie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Przedmiotem skargi kasacyjnej stron jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie – odrzucające skargę stron. Spełniony zatem został warunek, opisany w powołanym przepisie umożlwiający rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Mając zaś na uwadze zawarte w przywołanej regulacji sformułowanie "może", stwierdzić należy, że to od decyzji Naczelnego Sądu Administracyjnego zależy czy dana spraw, spełniająca wskazany wymóg, będzie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym czy też zostanie skierowana do rozpoznania na posiedzeniu "zwyczajnym".

Mając na uwadze przedmiot sprawy i jej doniosłość prawną wynikającą z kwestionowanej uchwały, przyczyny ległe u podstaw postanowienia Sądu I instancji oraz zakres jego zaskarżenia wynikający z postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż niniejsza spraw nie wymaga jej rozpoznania na rozprawie albowiem rysujące się w sprawie zagadnienie prawne nie wymaga jego oceny i osądzenia w składzie trzech sędziów NSA. Z tych przyczyn sprawa została rozpoznana w trybie powołanego art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, stwierdzić należy, że wydane ono zostało bez naruszenia wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów - przepisów ustawy o samorządzie powiatowym oraz przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W świetle postawionych w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutów wskazania wymaga, że badanie, czy podmiot wnoszący skargę na uchwałę organu powiatu z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3538/19). Wobec tego za niezasadne uznać należy wymienione zarzuty w części, w jakiej autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a.

Omawiane zarzuty nie są zasadne również w pozostałej części, a więc w części w jakiej podnosi się naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji skuteczność wniesienia skargi na uchwałę rady powiatu determinowana jest dwoma warunkami. Pierwszym jest aby przedmiot uchwały zaliczał się do spraw z zakresu administracji publicznej. Drugim wymogiem jest aby nastąpiło naruszenie uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

W sprawie niesporne jest, że podjęta przez Radę Powiatu Wejherowskiego uchwała z dnia 27 września 2019 r., należała do spraw z zakresu administracji publicznej. Dotyczyła ona pozbawienia odcinaka drogi kategorii powiatowej, a więc była uchwałą wydaną na podstawie kompetencji jakie ustawa o drogach publicznych nadaje organom samorządu terytorialnego.

Spornym jest natomiast, czy skarżący legitymowali się interesem prawnym lub czy uchwała naruszała ich uprawnienia, co warunkuje możliwość wniesienia skargi na taki akt prawa miejscowego.

Wskazania wobec tego wymaga, że do spełnienia przesłanki z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Interes prawny wymieniony w przytoczonym przepisie polega na istnieniu powiązania między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną. Powyższy związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem jedynie hipotetyczne lub historyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 231/19 i z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3147/17).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy za prawidłową uznać należy ocenę Sądu I instancji o braku istnienia po stronie skarżący legitymacji do wniesienia skargi na powołaną uchwałę z uwagi na brak interesu prawnego skarżących do poddania kontroli sądu administracyjnego rzeczonej uchwały Rady Powiatu Wejherowskiego.

Analiza akt sprawy, przede wszystkim zaś wywiedzionej skargi oraz pisma skarżących wniesionych na wezwanie Sądu, wskazuje, że po ich stronie, w związku z wydaną uchwałą zmaterializował się wyłącznie interes faktyczny nie zaś interes prawy, jak już wskazano, warunkujący możliwość wniesienia skargi w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym.

Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji strony nie wykazały, aby w związku z uchwałą z dnia 27 września 2019 r., w przedmiocie pozbawienia odcinaka drogi kategorii powiatowej, doszło do naruszenia indywidualnie i prawnie gwarantowaną sytuacją któregokolwiek ze skarżących. Innymi słowy, strony nie wykazały aby uchwała naruszała ich indywidulaną sytuację ukształtowaną przepisami prawa lub nadanymi im orzeczeniami lub rozstrzygnięciami prawa.

Za naruszenie interesu prawnego nie może być uznane, co również słusznie stwierdził Sąd I instancji, podnoszone konsekwentnie pozbawienie skarżących dogodnego szlaku komunikacyjnego pomiędzy Gminą Wejherowo a R. i R. poprzez pozbawienie kategorii drogi powiatowej drogi na odcinku Z. – R.. Niewątpliwie, w świetle podnoszonej i podtrzymywanej przez skarżących argumentacji kwestionowana uchwała wpływa na interes stron, lecz jest to wyłącznie interes faktyczny związany z wyłączeniem, jak wskazały same strony, dogodnego dla nich i popularnego szlaku komunikacyjnego. Pozbawienie kategorii drogi powiatowej wskazanego odcinak drogi nie oznaczało, co wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, całkowitego "odcięcia" mieszkańców Gminy od możliwości dojazdu do innych miejscowości lub istotnego i rażącego utrudnienia w zakresie komunikacji drogowej z Gminy i do niej. Gdyby wydana przez Radę Powiatu uchwała ograniczała lub uniemożliwiała skarżącym wykonywanie ich jednostkowych praw lub nałożonych przepisami obowiązków, np. prawa własności nieruchomości, to w tym przypadku strony posiadałyby interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę. Jak zasadnie stwierdził, Sąd I instancji, skarżący swojego interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Radę Powiatu Wejherowskiego nie wykazali, zaś jak już zauważono, wykazali oni istnienie po ich stronie wyłącznie interesu faktycznego w utrzymaniu doczasowej, powiatowej kategorii drogi na odcinku drogi Z. – R..

Odnosząc się do podnoszonej kwestii "militarnego" charakteru odcinak drogi objętego sporną uchwałą, stwierdzić należy, że ustawa o drogach publicznych nie łączy faktu zaliczenia określonej drogi do kategorii drogi o znaczeniu obronnym (art. 4 pkt 11d ustawy) z niemożliwością zmiany przez organ samorządu terytorialnego kategorii takiej drogi, o czym mowa w art. 10 ust. 3a ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis pozwala na zamianę kategorii drogi zaliczonej do dróg o znaczeniu obronnym na określonych tym przepisem warunkach. Ponadto ewentualne istnienie zaliczania powołanego odcinka drogi do kategorii drogi o znaczeniu obronnym nie może stanowić podstawy istnienia interesu prawnego skarżących a to z uwagi na okoliczność, że podmiotami których uprawnienia lub obowiązki mogą zostać ewentualnie naruszone w związku ze zmianą kategorii takiej drogi są Minister do spraw obronność i zarządca takiego rodzaju drogi.

Podsumowując, brak jest podstaw do stwierdzenia aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem któregokolwiek z przepisów wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej w związku z czym brak jest podstaw do uchylenia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 w zw. z art. 181 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.

Odnosząc się do pomieszczonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). Z tych przyczyn opisane żądanie organu nie mogło zostać uwzględnione.