Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 416/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par.1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Z. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] znak: odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] znak: [...].

Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z dnia [...] znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej powoływanej również jako "u.p.z.p.", Prezydent Miasta T. nakazał A – właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania południowej części ww. działki poprzez usunięcie hałd ziemi i kruszywa w terminie do dnia 23 listopada 2014r.

W dnia 11 grudnia 2016r. Z.S. i S.S., właściciele działki nr [...]graniczącej z działką nr [...], wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] wskazując, że działka firmy A nr [...] (gdzie dokonano samowolnie podwyższenia terenu z jego utwardzeniem) i ich działka nr [...] (jak i działki sąsiednie nr [...] i nr [...]), wg ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2001r. znajdują się w terenach budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i tylko taka zabudowa jest dopuszczalna. Podniesiono, że w przypadku braku takiej zabudowy, teren ma pozostać zielony, chroniący mieszkańców przed uciążliwościami związanymi z prowadzoną działalnością ww. Spółki. Podwyższenia terenu i jego utwardzenia dokonano w pasie ok. 20m (za granicą działki), gdzie wcześniej była zieleń. W pasie tego terenu znajdowały się zagłębienia, w których czasowo zatrzymywały się wody opadowe. Wnioskodawcy wskazali, iż nie nastąpiło usunięcie utwardzonego i podwyższonego terenu. Na dokonanym utwardzeniu, po usunięciu hałd ziemi i kruszywa, urządzono plac postojowo – manewrowy dla maszyn i sprzętu budowlanego oraz składowiska różnych materiałów i surowców związanych z prowadzoną działalnością usługowo – handlową ww. Spółki. W ocenie wnioskodawców z uwagi na to, że wykonano samowolnie roboty budowlane (utwardzenie terenu i związane z tym jego podwyższenie) oraz wykorzystywano go niezgodnie (sprzecznie) z ustaleniami planu miejscowego, to takie naruszenie prawa nie może być usuwane na podstawie przepisów u.p.z.p., lecz tylko na podstawie przepisów Prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto – zdaniem wnioskodawców – treść rozstrzygnięcia decyzji jest niezgodna z treścią uzasadnienia. Nie nastąpiło bowiem usunięcie podwyższenia i utwardzenia terenu, w związku z czym nie nastąpiło przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania południowej części ww. działki.

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po wszczęciu na wniosek Z.S. i S.S. postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że we wniosku o stwierdzenie nieważności nie wskazano przesłanki stwierdzenia nieważności. Organ uznał jednak – na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności – że wnioskodawcy domagają się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a", a wnioskodawcą chodzi o rażące naruszenie prawa w postaci rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.

Kolegium wyjaśniło następnie, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, tj. zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Organ wskazał, że literalne brzmienie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który odwołuje się do unormowania zawartego w ust. 2, wskazuje, że uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania, w drodze decyzji, nakazów wymienionych w pkt 1 i 2 odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Świadczy o tym nie tylko odwołanie się w przedmiotowym przepisie do zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale również wskazanie na potrzebę wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w razie nakazania przez organ wstrzymania użytkowania terenu. Jednocześnie organ nadmienił, że interpretacja art. 59 ust. 3 u.p.z.p. powoduje rozbieżności w orzecznictwie, a skoro przepisy prawa powodują rozbieżną wykładnię, to fakt bezpośrednio wyboru jednej z tych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, nawet gdy zostanie potem uznana interpretacja za nieprawidłową. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi bowiem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Zdaniem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności zasadniczą kwestią stanowiącą podstawę odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest brak oczywistości przy rozumieniu art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., wobec występujących w orzecznictwie odmiennych interpretacji tego przepisu.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że weryfikowaną decyzją nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania południowej części działki nr [...] poprzez usunięcie hałd ziemi i kruszywa. W sentencji ww. decyzji organ nie rozstrzygał kwestii utwardzenia powierzchni gruntu i nie wskazał obowiązku w tym zakresie. Zatem zarzut, że wykonane samowolne roboty budowlane (utwardzenie terenu i związane z tym jego podwyższenie) nie mogą być usuwane na podstawie przepisów u.p.z.p. jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu, że podstawą do usunięcia hałd ziemi i kruszywa winien być art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2002r. o odpadach (Dz.U. z 2013r. poz. 21 ze zm.), organ wskazał, że nagromadzenie hałd ziemi należy do tego rodzaju robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ale też, ze względu na to, iż zmieniają dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, mieszczą się w dyspozycji przepisu 59 u.p.z.p. Powołane przez skarżących pismo Starosty [...] z dnia 26 czerwca 2014r. znak: [...] informuje jedynie o przekazaniu wniosku dotyczącego składowania materiałów pochodzących z dróg, piachu, gruzu na terenie działki nr [...], organowi właściwemu – Prezydentowi Miasta T.. Jednocześnie w aktach sprawy zakończonej ocenianą decyzją znajduje się decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...], mocą której umorzono postępowanie w sprawie składowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania na terenie działki nr [...], a z uzasadnienia tej decyzji wynika, że na podstawie materiału dowodowego zebranego podczas oględzin ustalono, że zgromadzone materiały nie stanowią odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.

Kolegium wskazało w dalszej kolejności, że z protokołu z dnia 22 grudnia 2014r. wynika, iż w wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że z południowej części działki usunięto hałdy ziemi i kruszywa i w związku z powyższym stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta znak: [...] z dnia [...]. Także z wniosku o stwierdzenie nieważności wynika, iż hałdy ziemi i kruszywa zostały usunięte.

W końcowej części decyzji organ dodał, że w okolicznościach sprawy nie zachodzą także pozostałe przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji określone w art. 156 § 1 K.p.a.

Z.S. i S.S. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] znak: [...]. We wniosku podkreślili, że zmiana zagospodarowania terenu na działce nr [...] dokonana została samowolnie, tj. w terenie gdzie obowiązywał (i obowiązuje) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2001r. Autorzy wniosku podnieśli, że do likwidacji skutków samowoli budowlanej właściwe są organy nadzoru budowlanego, a nie organy w sprawach zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, że art. 59 u.p.z.p. odnosi się tylko do zmiany zagospodarowania terenu w przypadku, gdy brak jest planu miejscowego. Zatem – w ocenie wnioskodawców – ww. decyzja Prezydenta Miasta T. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (i bez podstawy prawnej) i jako taka podlega stwierdzeniu nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). W ocenie wnioskodawców wskazywanie, że poprzez usunięcie hałd ziemi i kruszywa dokonano przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jest nieporozumieniem, bowiem hałdy ziemi i kruszywa, które miały miejsce na wykonanym samowolnie utwardzeniu to forma – kwestia użytkowania tego obiektu budowlanego, do czego mają odniesienie odpowiednie przepisy Prawa budowlanego (rozdziału 5), a nie przepisy u.p.z.p. Z powyższego wynika, że w ww. decyzja z dnia [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i nie można jej usprawiedliwiać tym, że hałdy ziemi i kruszywa zostały usunięte. Ponadto wnioskodawcy wskazali, że roboty budowlane związane z utwardzeniem tego terenu, jak i kwestie związane ze składowaniem na hałdach mas ziemi i kruszywa miały miejsce w południowo – wschodniej części działki nr [...], która objęta jest planem miejscowym z przeznaczeniem wyłącznie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Jednocześnie stwierdzili, że nie kwestionują przedstawionych w decyzji poglądów sądów administracyjnych, ale nie mogą ich przyjmować bezkrytycznie, gdyż są nieadekwatne do stanu ich sprawy.

Następnie wnioskodawcy podnieśli, że Prezydent Miasta nie mógł wydać decyzji wskazując, że nastąpiło przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. działki, ponieważ zmianą zagospodarowania terenu jest również utwardzenie terenu. Dowodem w sprawie jest pismo z dnia 3 października 2014r. znak: [...] kierowane tylko do wnioskodawców. Organ rozstrzygał zatem zmiany zagospodarowania poprzez utwardzenie terenu, a wydał decyzję uznającą, że nastąpiło przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. działki w trybie art. 104 K.p.a. rozstrzygając sprawę w całości, nie będąc organem właściwym do jej załatwienia (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) i z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jak dalej wyjaśnili wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawione przez nich pismo Starostwa Powiatowego z dnia 26 czerwca 2014r. znak: [...] jest nie tylko zawiadomieniem, ale też rozpatrzeniem sprawy złożonego przez nich wniosku dotyczącego składowania materiałów pochodzących z dróg, piachu i gruzu. Wydział Inżynierii Miasta T. wszczął postępowanie z urzędu, a następnie je umorzył, wydając decyzję z dnia [...] w sprawie składowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania na terenie działki nr [...]. Po wszczętym postępowaniu i przeprowadzeniu oględzin w dniu 8 lipca 2014r. Prezydent Miasta T. stwierdził, że na terenie działki nr [...], w południowej części, znajdują się hałdy ziemi i kruszywa i następnie nakazał decyzją z dnia [...] usunięcie hałd ziemi i kruszywa, które były odpadami i znajdowały się na terenie do tego nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania. Tym samym nie był organem właściwym do załatwienia sprawy i wydał decyzje z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Zdaniem wnioskodawców Architekt Miasta T. wydał decyzję w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. wydaną dnia [...] umarzającą postępowanie. W ocenie wnioskodawców wydanie nowej decyzji w tej samej sprawie bez uprzedniego uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji narusza stan powagi osądzonej i jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] jest drugą decyzją w tej samej sprawie i stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 1[...] znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zarzuty zawarte we wniosku Z.S. i S.S. z dnia 25 lutego 2017r. zbieżne są z zarzutami podnoszonymi we wniosku z dnia 11 grudnia 2016r. i do tych zarzutów odniosło się Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Organ wyjaśnił, że jak wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący podstaw do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji upatrują w naruszeniu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.).

Następnie organ wskazał, że przesłankami przemawiającymi za stosowaniem art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest dokonanie zmiany zagospodarowania na skutek wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano w decyzji z dnia [...], co również podnoszą skarżący, literalne brzmienie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., wskazuje, że uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania, w drodze decyzji, nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Świadczy o tym nie tylko odwołanie się w omawianym przepisie do zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale również wskazanie na potrzebę wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w razie nakazania przez organ wstrzymania użytkowania terenu (art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Zdaniem organu w kwestionowanej decyzji słusznie zwrócono uwagę, że interpretacja tego przepisu powoduje rozbieżności w orzecznictwie. Wobec wykazanych rozbieżności w zakresie stosowania przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie można przypisać decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] rażącego naruszenia prawa. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Nawet zatem stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

W ocenie organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję z dnia [...] na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie naruszył prawa w stopniu rażącym, to tym samym nie można postawić mu zarzutu, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W tym miejscu organ wyjaśnił, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wskazuje właśnie m.in. prezydenta miasta jako organ właściwy do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W tej sytuacji organ stwierdził, że zarzuty skarżących nie mogą odnieść żadnego skutku w niniejszym postępowaniu.

Kolegium nie podzieliło również zarzutu skarżących, że wobec wydania przez Prezydenta Miasta T. decyzji z dnia [...] znak: [...] umarzającej postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie składowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania na terenie działki nr [...], w obrębie 7, położonej przy ul. A w T., weryfikowana decyzja z dnia [...] wypełnia przesłankę do stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W tym zakresie organ wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast decyzja z dnia [...] odnosi się do przepisów ustawy o odpadach.

Kończąc Kolegium stwierdziło, że nie dopatrzyło się także innej przyczyny przemawiającej za stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji określonej w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] wywiedli Z.S. i S.S. zarzucając rażące naruszenie:

art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji kiedy w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane odnoszące się do samowoli budowlanej, zatem powyższe uchybienie wypełnia przesłankę znajdującą się w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stanowi przesłankę do unieważnienia przedmiotowej decyzji;

wydanie decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej, tj. decyzja z dnia [...] jest kolejną decyzją w tej samej sprawie, wcześniej już w tej samej sprawie Prezydent Miasta T. wydał decyzję z dnia [...] znak: [...] umarzającą postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie składowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i stanowi podstawę do unieważnienia decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...];

- rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta T., podczas gdy właściwym organem do rozstrzygnięcia niniejszej kwestii był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. i to on był władny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a tym samym naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. wydania decyzji przez organ do tego niewłaściwy;

art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy rzeczywiście doszło do samowoli budowlanej, a oparciu się jedynie na wyjaśnieniach przedstawiciela firmy A;

art. 10 K.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T., zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i zgłoszonych wniosków, przez co organ naruszył prawo strony do uczestnictwa w każdym stadium postępowania;

art.138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta T., którą to organ odwoławczy winien uchylić.

W oparciu o ww. zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organu wydanej w obu instancjach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż Kolegium naruszyło art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Nie może zatem badać sprawy co do istoty, orzeka jedynie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji, albo odmawiając stwierdzenia nieważności, w razie braku przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. W tak zakreślonych granicach postępowania organ administracji nie gromadzi nowego materiału dowodowego w sprawie i nie czyni ustaleń faktycznych.

Zdaniem organu nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że zawiadomieniem z dnia 16 stycznia 2017r. znak: [...] Kolegium poinformowało strony o wszczęciu na wniosek Z. i S. małżonków S. postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] oraz powiadomiło, że w terminie 7 dni mogą być składane wnioski i wyjaśnienia w sprawie oraz przeglądane akta sprawy w siedzibie Kolegium. Z. i S. małżonkowie S. otrzymali powyższe zawiadomienie w dniu 19 stycznia 2017r., ale nie skorzystali z przysługującego im prawa. W postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium nie gromadziło żadnych nowych dowodów, a zatem nie zachodziła potrzeba ponownego zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Ponadto Kolegium dodało, że w sprawie robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] w T. toczyło się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...], uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...] nakładającej na A obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na: rozbiórce istniejącej nawierzchni utwardzenia działki nr [...] zlokalizowanej w miejscowości T. przy ul. A, tj. placu w pasie 3m od granicy z działkami sąsiednimi oznaczonymi nr [...]; od strony działek sąsiednich po rozbiórce – wykonaniu krawężników betonowych 15 x 30 x 100 cm wg normy PN-EN 206-1:2003, w terminie do dnia 1 lipca 2013r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania części działki poprzez usunięcie hałd ziemi i kruszywa. Wskazać należy, że weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, w toku którego organ administracji bada czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania części działki z uwagi na podjęcie jej m.in. z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić trzeba, że z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, jak również wówczas gdy, wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji prawa (vide wyroki: NSA z dnia 12 września 2012r. sygn. akt I OSK 1107/11; z dnia 17 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 146/11; z dnia 27 marca 2012r. sygn. akt II OSK 2449/10; z dnia 18 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 972/07, , www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zaznaczyć należy, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący wydana została na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Powyższy przepis umożliwia wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu lub decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, a działania te organ wykonawczy gminy może podjąć w przypadku dokonania zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, a więc takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu zauważyć należy, że interpretacja ww. przepisu powodowała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do okoliczności, czy przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie wskazał organ orzekający w niniejszej sprawie literalne brzmienie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wskazuje, że uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 tegoż przepisu odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Na powyższe wskazuje odwołanie się w przepisie do zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz ustanowienie obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w razie nakazania przez organ wstrzymania użytkowania terenu. Jednakże zauważyć należy, że w części orzeczeń sądowych podnosi się, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć również zastosowanie do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa (vide wyroki: NSA z dnia 18 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 2882/15; z dnia 21 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 6/08, WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016r. sygn. akt II SA/Gl 823/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie prezentowane było również stanowisko, zgodnie z którym przeszkodą w stosowaniu sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest obowiązywanie na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a organ nie będzie mógł w takiej sytuacji zastosować sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. niezależnie od tego, czy zagospodarowanie terenu jest zgodne czy też nie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (vide wyroki WSA: w Krakowie z dnia 10 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Kr 1253/15; w Poznaniu z dnia 16 września 2009r. sygn. akt II SA/Po 246/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tej sytuacji podnoszenie zarzutu naruszenia przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który, jak wynika z powyższego, nie ma charakteru oczywistego i wywoływał rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki z powodu rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi podkreślić również należy, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.), bowiem przedmiotowe postępowanie dotyczyło jedynie usunięcia hałd ziemi i kruszywa z terenu działki nr [...], obręb [...] w T. Nagromadzenie zaś hałd ziemi i kruszywa należy zakwalifikować do tego rodzaju robót, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym mieszczą się w dyspozycji art. 59 ust. 3 u.p.z.p. zmieniając dotychczasowy sposób zagospodarowania (vide wyrok NSA z dnia 3 września 2015r. sygn. akt II OSK 49/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei – jak wynika z akt sprawy – w podnoszonej jednocześnie przez skarżących kwestii utwardzenia powierzchni gruntu na terenie działki nr [...] toczyło się odrębne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. W tym względzie wypada wskazać, że decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...], którą stwierdzono wykonanie obowiązku nałożonego na A decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Ł. z dnia [...]nr [...], znak: [...], polegającego na wykonaniu robót budowlanych polegających na: rozbiórce istniejącej nawierzchni utwardzenia działki nr [...] zlokalizowanej w miejscowości T. przy ul. A, tj. placu w pasie 3m od granicy z działkami sąsiednimi oznaczonymi nr [...]; od strony działek sąsiednich po rozbiórce – wykonaniu krawężników betonowych 15 x 30 x 100cm wg normy PN-EN 206-1:2003 i ułożeniu ich na ławie betonowej, w terminie do dnia 1 lipca 2013r. Z kolei decyzją z dnia [...] znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...]. Dodatkowo należy wyjaśnić, że poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje również podnoszone przez skarżących zagadnienie wykonania kwestionowanej decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki.

W konsekwencji powyższego nie można również twierdzić, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta T. orzekająca o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania działki wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, skoro art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie upoważnia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. Tym samym nie znajduje uzasadnienia żądanie stwierdzenia nieważności na podstawie wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut wydania decyzji w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...]. W tym zakresie wskazać należy, że ww. decyzja nie jest decyzją wydaną w kontrolowanym postępowaniu, bowiem dotyczy innego przedmiotu postępowania, a mianowicie składowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. Przypomnieć należy, że przedmiotową decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta T. umorzył postępowanie w sprawie składowania odpadów na terenie działki nr [...] wskazując, że zgromadzone na terenie tej działki materiały nie stanowią odpadów w rozumieniu art. 3 ust.1 pkt 6 ustawy o odpadach. Nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...], wydaną na podstawie przepisów u.p.z.p., nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu ze sprawą zakończoną decyzją tegoż organu z dnia [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy o odpadach, umarzającą postępowanie. Z tegoż względu uznać należy bezzasadność domagania się stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i zgłoszonych wniosków przed wydaniem zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że Kolegium poinformowało skarżących zarówno o wszczęciu kontrolowanego postępowania, jak i o możliwości składania wniosków i wyjaśnień w sprawie oraz przeglądania akta sprawy. Skarżący nie skorzystali z przysługującego im prawa składania wniosków, wyjaśnień i przeglądania akt sprawy. Wprawdzie rozpoznając ponownie sprawę Kolegium przed wydaniem rozstrzygnięcia nie zawiadomiło w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to należy zauważyć, że w postępowaniu tym organ nie gromadził dowodów. Dodatkowo należy dostrzec, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może być skuteczny jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że powyższe uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, przy czym niedokonanie owych czynności miałoby wpływ na wynik sprawy (vide wyroki: NSA z dnia 4 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 546/16 i z dnia 12 kwietnia 2017r. sygn. akt II GSK 1840/15; WSA: w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2017r. sygn. akt II SA/Gl 494/17, w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 1367/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tymczasem w okolicznościach sprawy skarżący nie wykazali, aby niezawiadomienie ich w trybie art. 10 K.p.a. przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych i że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe czyni bezskutecznym zarzut naruszenia art. 10 K.p.a.

Wreszcie stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. również nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślić bowiem wypada, że organ prowadzący sprawę stwierdzenia nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie zmierza do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, lecz do wyeliminowania z obrotu prawnego aktów dotkniętych kwalifikowaną wadliwością. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W rezultacie organ ocenia weryfikowaną decyzję wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym. Z powyższego punktu widzenia Kolegium prawidłowo oceniło decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] z punktu widzenia przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. na podstawie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu zwykłym oraz uzasadniło rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 K.p.a., a zatem zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta T..

Z powyższych względów skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.).

lf