Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1246/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 1a pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 28/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 listopada 2021 r. nr SKO.40.3092.2021.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 28/22, po rozpoznaniu skargi A. A., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 26 listopada 2021 r. nr SKO.40.3092.2021.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Kluczbork z 12 października 2021 r. nr ŚRiA.4132.63.2021.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta Kluczbork decyzją z 12 października 2021 r. nr ŚRiA.4132.63.2021 odmówił przyznania A. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na babcię, B. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 26 listopada 2021 r. nr SKO.40.3092.2021.śr utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ przyjął ustalenia, że B. B. jest wdową, orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kluczborku z 22 sierpnia 2017 r. nr ZOON.40210.542.2018 została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Jak wynika z oświadczenia osoby ubiegającej się o świadczenie, dzieci B. B. nie mogą sprawować nad nią opieki z uwagi na swój stan zdrowia, ale nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ II instancji wskazał, że z treści art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a ustawy uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, które mogą sprawować opiekę nad osobą z niepełnosprawnością. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), powoływanej dalej jako "K.r.o.", do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, ani ze względów systemowych, gdyż pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w K.r.o. Okoliczność sprawowania przez wnioskodawczynię całodobowej opieki nad babcią nie znosi obowiązków określonych w art. 23 K.r.o., ciążących na dzieciach osoby niepełnosprawnej.

Zdaniem Kolegium, skoro bezspornie żadne z dzieci B. B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to zbędne było przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", bowiem stan faktyczny sprawy jest bezsporny i nie wymaga dalszego prowadzenia postępowania dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga A. A. jest zasadna. Sąd I instancji podzielił jeden z prezentowanych w orzecznictwie poglądów, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy dzieci osoby niepełnosprawnej same nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale ze względów zdrowotnych nie są w stanie realizować obowiązku osobistej opieki, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – niejako w zastępstwie – osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Błędna jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r., która automatycznie wyklucza wnuka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, z kręgu osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego także w przypadku, gdy dzieci nie mogą wprawdzie wykonywać opieki z powodu złego stanu zdrowia, lecz nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Formalistyczna wykładnia omawianych przepisów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą z niepełnosprawnością.

Ponadto Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony. Nie zostały bowiem wyjaśnione okoliczności związane z brakiem możliwości sprawowania opieki przez syna osoby niepełnosprawnej, zwłaszcza że skarżąca podnosiła okoliczności dotyczące złego stanu zdrowia wszystkich dzieci osoby wymagającej opieki. Sąd zwrócił uwagę, że chodzi tu o opiekę realną, bez stwarzania zagrożenia dla podopiecznego i samego opiekuna. Organy powinny więc ustalić, czy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku, stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności swojej i podopiecznego) może realizować swoje obowiązki, a jeśli nie, to czy obowiązki te realizuje wnuk osoby niepełnosprawnej w wystarczającym stopniu, uprawniającym do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Następnie, Sąd I instancji przytoczył pogląd, zgodnie z którym "Ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana może być tylko orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że "formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje wnuk osoby niepełnosprawnej", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla wnuczki przysługiwałoby dopiero wówczas, gdyby każde z trojga dzieci osoby wymagającej opieki, legitymowało się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne uznanie, że organy obu instancji błędnie nie wyjaśniły czy troje dorosłych dzieci B. B., które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, są wystarczająco zdrowe i sprawne, aby opiekować się matką; tymczasem, przyjmując prawidłową wykładnię prawa materialnego, zaprezentowaną w punkcie 1 skargi kasacyjnej, organy nie były obowiązane (ani uprawnione) do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny co do kluczowej okoliczności sprawy; Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji powinny samodzielnie dokonać oceny, czy dorosłe dzieci B. B. są w stanie wypełniać swój obowiązek alimentacyjny, a z drugiej zgodził się z Kolegium, że organy administracji nie są uprawnione do dokonywania takiej oceny; uniemożliwia to poznanie rzeczywistego stanowiska i motywów, które kierowały Sądem I instancji przy rozstrzyganiu sprawy (uzasadnienie wyroku jednocześnie uzasadnia uwzględnienie, jak i oddalenie skargi).

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne co do kluczowej okoliczności sprawy, i której dotyczy zarzut materialny skargi kasacyjnej. Sąd I instancji stwierdził najpierw, że organy powinny samodzielnie dokonać oceny czy dorosłe dzieci B. B. są w stanie wypełniać swój obowiązek alimentacyjny. Jednocześnie, Sąd ten zgodził się z poglądem Kolegium, że organy administracji nie są uprawnione do dokonywania takiej oceny samodzielnie i znaczenie prawne mogą mieć wyłącznie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wszystkich dzieci. Takie orzeczenie uniemożliwia poznanie rzeczywistego stanowiska i motywów, które kierowały Sądem I instancji przy rozstrzyganiu sprawy. Nie jest wiadome, czy Sąd I instancji miał zamiar oddalić, czy uwzględnić skargę. Kolegium przyjęło jednak, zgodnie z sentencją wyroku, że celem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu było uwzględnienie skargi.

Jak wskazał organ wnoszący skargę kasacyjną, należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Kolegium, wnuczce nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią, w sytuacji, gdy są osoby zobowiązane w bliższej kolejności, które nie legitymują się własnymi orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wynika to wprost z przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Przepis ten, jako norma bezwzględnie obowiązująca, nie pozostawia organom administracji żadnego luzu decyzyjnego. Aby przyjąć rozumienie przepisu, które jest konsekwencją pominięcia części regulacji ustawowej, argumenty językowe, systemowe (w tym konstytucyjne) i celowościowe powinny w sposób spójny i bezsporny wskazywać na zasadność takiego pominięcia. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w przedmiotowej sprawie. Ani organ, ani sąd nie posiadają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby ocenić, czy stan zdrowia danej osoby, zobowiązanej do alimentacji, rzeczywiście uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również na przepisy K.r.o., które określają kolejność osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a także powołało orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego.

Limitowanie dostępu do świadczenia na podstawie kryteriów zobiektywizowanych, nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie mają charakteru dyscyplinującego i nie są niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia nie jest zależne od uznania organu. Co do zasady, osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności nie zostały wykluczone, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie przez nie prawa do świadczenia.

Dlatego też, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, nie sposób przyjąć, że literalne brzmienie art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. nie pozwala na realizację norm i wartości konstytucyjnych, a względy systemowe i celowościowe w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosków odmiennych niż argumenty wykładni językowej, co mogłoby uzasadniać ewentualne pominięcie warunku wprost wynikającego z przepisu ustawy. Zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej.

Mając na uwadze zaprezentowaną wykładnię przepisów prawa materialnego, Kolegium uznało, że zbędne było prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie rzeczywistych możliwości sprawowania opieki nad osobą z niepełnosprawnością przez jej troje dorosłych dzieci, które nie legitymują się własnymi orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności te były prawnie irrelewantne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W piśmie z 5 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu poinformowało o śmierci B. B. w dniu 13 września 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd I instancji wadliwie zinterpretował wskazane przepisy ustawy, to dopuścił się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na ocenie zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Ich ocena decydować będzie o słuszności zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania.

Mając na uwadze przedmiot sprawy, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a pkt 2 lit. a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odniesieniu do zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 lit. a u.ś.r., należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), o następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).".

Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu przywołanej uchwały, punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA wymaga kwestia, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.

W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza – w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Należy w tym miejscu wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Tym samym, alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający skargę kasacyjną skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 P.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej określony w pkt 1, tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z ust. 1 pkt 4 u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że brak zastosowania wykładni systemowej lub celowościowej tego przepisu i ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej stoi w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi. W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie – w miejsce osób spokrewnionych w pierwszym stopniu – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązane osoby - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., I OSK 377/22).

Skarżąca będąc wnuczką osoby wymagającej opieki należy do osób, o których mowa w art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.. B. B. miała troje dzieci. Dla przyznania więc świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce konieczne byłoby spełnienie przez nią przesłanek, o których mowa w tym przepisie, oraz legitymowanie się przez dzieci osoby wymagającej opieki orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie ma sporu, że strona nie wykazała na dzień orzekania przez organy administracyjne, że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z B. B. nie legitymowały się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że w przypadku skarżącej nie można przyjąć, że spełniła ona przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Prawidłowość stanowiska Kolegium potwierdza ww. uchwała podjęta w dniu 14 listopada 2022 r. (po wydaniu zaskarżonego wyroku) przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/22).

Zasadnie zatem Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie prawa materialnego. Prawidłowo w skardze kasacyjnej przyjęto, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełniać określone ustawą przesłanki. Nie wystarczy zatem sama okoliczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny.

Wobec zebranego materiału dowodowego, jak również wobec rozważenia przez Kolegium tych okoliczności faktycznych w decyzji, nie było podstaw do stawiania organowi zarzutu przedwczesnego rozstrzygnięcia sprawy. Wszystkie wymagane przepisami prawa ustalenia zostały w sprawie poczynione i zgodnie z wolą ustawodawcy prawidłowo ocenione przez Kolegium, które dokonało prawidłowej ich subsumcji. Tym samym za zasadny należało uznać zarzut oparty na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do zaniechania przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, odpowiadającego wymogom wskazanych wyżej przepisów K.p.a., celem zbadania, czy stan zdrowia trojga dorosłych dzieci B. B. nielegitymujących się orzeczeniami o niepełnosprawności pozwala im na efektywną opiekę nad matką, w sytuacji gdy okoliczności powyższe są nierelewantne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym zasadność tego zarzutu, jak była o tym mowa na początku, jest następstwem uznania przeprowadzonej przez Kolegium wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za właściwą.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że stanowisko Sądu I instancji co do kluczowej okoliczności sprawy jest niespójne. Sąd I instancji z jednej strony stwierdził, że organy administracji powinny samodzielnie dokonać oceny, czy dorosłe dzieci B. B. są w stanie wypełniać swój obowiązek alimentacyjny, a z drugiej - zgodził się z Kolegium, że organy administracji nie są uprawnione do dokonywania takiej oceny. Ze względu jednak na zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego skuteczność tego zarzutu jest wtórna.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 zdanie pierwsze oraz art. 182 § 2 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. W sytuacji gdy, skarżąca ubiega się o świadczenie ze środków publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, to w sprawie należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi art. 207 § 2 P.p.s.a.