Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1676/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 ,
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 138 §1 pkt 1, art. 107 § 3,
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 110 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2408
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego K. kwotę 233 (dwieście trzydzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ"), na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320, dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2024 r. nr [...] wymierzającą Komitetowi Wyborczemu [...] (dalej: "skarżący") karę pieniężną w wysokości 5 808 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w m. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] stycznia 2024 r. organ orzekł o wymierzeniu dla skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika finansowego T. B., kary pieniężnej w wysokości 5 808 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w m. [...], w km 23+600 po stronie prawej i w km 24+300 po stronie prawej w okresie:

- od 13 do 15 października 2023 r., tj. 3 dni łącznie, pod ustawienie 10 jednostronnych reklam o treści: "[...]" o powierzchni 2,00 m x 1,10 m = 2,20 m² każda,

- od 16 do 18 października 2023 r., tj. 3 dni łącznie, pod ustawienie 4 jednostronnych reklam o treści: "[...]" o powierzchni 2,00 m x 1,10 m = 2,20 m² każda,

- od 19 do 22 października 2023 r., tj. 4 dni łącznie, pod ustawienie 6 jednostronnych reklam o treści "[...]" o powierzchni 2,00 m x 1,10 m = 2,20 m² każda.

Organ podkreślił, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczania reklamy w pasie drogowym, a w konsekwencji zobowiązanym do uzyskania w tej sprawie zgody zarządcy drogi jest właściciel tej reklamy. Jeżeli w danej sprawie nie stwierdzono kradzieży plakatów wyborczych zawierających wizerunek umieszczonych na nich kandydatów przez osoby trzecie, to owymi plakatami wyborczymi dysponowały osoby działające w imieniu skarżącego. Plakaty wyborcze podlegają szczególnej ochronie prawnej, co jednocześnie wymaga zwiększonej aktywności skarżącego w zakresie ich odpowiedniego zabezpieczenia, posiadania kontroli nad ich dystrybucją, odpowiedzialności za działania zindywidualizowanych osób, którym skarżący powierza ich rozmieszczanie. Brak takiej kontroli prowadzi do odpowiedzialności skarżącego za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia plakatów wyborczych. Skarżący jako właściciel plakatów wyborczych, ponosi odpowiedzialność za działanie osób, którzy działają w ich imieniu w czasie prowadzenia kampanii wyborczej, w szczególności gdy dotyczy to rozmieszczania materiałów wyborczych w postaci plakatów.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie, tj. wpisy pracowników Obwodu Drogowego w [...] do dziennika objazdu drogi krajowej nr [...] z dni wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz dokumentacja zdjęciowa wskazują, iż banery wyborcze znajdowały się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] przez wskazany w decyzji okres.

W ocenie organu, umieszczenie plakatów wyborczych w pasie drogowym podlega reglamentacji art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt. 3 u.d.p. i w związku z tym skarżący powinien zwrócić się do zarządcy drogi o stosowne zezwolenie wydawane w drodze decyzji administracyjnej naliczającej opłaty za zajęcie pasa drogowego. W rozumieniu art. 29 k.p.a., komitet wyborczy jest jednostką organizacyjną partii politycznej, do którego zadań należy prowadzenie kampanii wyborczej, dlatego wskazany na plakacie wyborczym komitet wyborczy powinien ubiegać się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Materiały wyborcze m.in. w postaci plakatów/banerów wyborczych zarządca drogi traktuje jak każdą inną reklamę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i wobec lokalizowania takich obiektów w pasie drogowym stosuje wymagania przewidziane przez procedurę określoną w tej ustawie w zakresie lokalizowania reklam w pasie drogowym.

Powołując się na art. 110 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1277), organ wskazał, że jeżeli plakaty i hasła wyborcze umieszczane są na gruncie wydzielonym liniami granicznymi, w którym zlokalizowana jest droga, to w świetle art. 4 pkt. 1 u.d.p., stanowią element zajęcia pasa drogowego. Brzmienie tego przepisu wymaga do umieszczenia plakatów wyborczych na określonych obiektach i urządzeniach zgody właściciela lub zarządcy drogi. Zgoda taka, jak wynika z ustawy o drogach publicznych, przewidziana jest w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego.

Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji poprzedzającej, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 10 § 1 w zw. z art. 28, art. 29 oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności wobec skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie;

- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 k.p.a. polegające na:

a) zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba, która umieściła plakaty wyborcze w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz skarżącego;

b) rażąco dowolnym ustaleniu, że samo figurowanie na listach wyborczych skarżącego "kandydatki", której wizerunek znajdował się na plakatach wyborczych, jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty w pasie drogowym zostały umieszczone przez osoby posiadające umocowanie od skarżącego;

c) zastosowaniu, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania własności skarżącego w odniesieniu do spornych plakatów wyborczych;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozważenia, czy w niniejszych okolicznościach zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

2) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 23 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., art. 109 § 1 i 2 oraz art. 111 § 1 in principio Kodeksu wyborczego, polegające na błędnym przyjęciu, że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu u.d.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Pas drogowy, w myśl art. 39 ust. 1 u.d.p., jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu, w formie decyzji administracyjnej, zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej, na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej, i niezależnie od tego, czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Tym niemniej wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki NSA: z 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 40/09, z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/11).

Mając na uwadze, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej, w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej, uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym.

Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że organ w sposób kompletny i dokładny doprowadził do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Ze znajdującego się w aktach sprawy Dziennika objazdu drogi krajowej nr [...] [...] – Październik 2023 r. nie wynika, tak jak wskazał organ, że w okresie 19-22 października 2023 r. stwierdzono usytuowanie w pasie drogowym ww. drogi w km 23+600 i 24+300 po stronie prawej, sześciu reklam o treści: "[...]" o wymiarach 2,00 m x 1,10 m = 2,20 m² każda, tj. o łącznej powierzchni 13,20 m². Otóż z ww. dokumentu wynika, że 19 października 2023 r. stwierdzono usytuowanie trzech (a nie sześciu) sztuk banerów wyborczych kandydata KW [...] nr [...]. Także w dniu 20 października 2023 r. stwierdzono usytuowanie trzech (a nie sześciu) sztuk banerów wyborczych ww. kandydata. Nie zostało także udokumentowane w aktach sprawy (brak jest zapisu w dzienniku objazdu), że w dniach: 21 i 22 października 2023 r. banery ww. kandydata były umieszczone na drodze krajowej nr [...] w ilości 6 sztuk. W aktach sprawy brak jest informacji (stosownej notatki czy zapisu w ww. dzienniku), na którą powołuje się organ, że w dniu 23 października 2023 r. podczas objazdu dróg stwierdzono całkowite usunięcie niniejszych reklam w powyższych lokalizacjach w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Z kolei z zapisu z 24 października 2023 r., wynika, że stwierdzono usytuowanie 3 sztuk banerów wyborczych ww. kandydata. Dopiero z protokołu sporządzonego 26 października 2023 r. na okoliczność przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej w terenie w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi wynika, że w dniu oględzin banery wyborcze o treści: "[...]" zostały usunięte.

Należy zatem stwierdzić, że okolicznością faktyczną, istotną w niniejszej sprawie, która nie została w sposób należyty wyjaśniona jest okres 19-22 października 2023 r. oraz ilość banerów wyborczych kandydata KW [...] nr [...], które zostały usytuowane w pasie drogowym ww. drogi. Od prawidłowego wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych zależy bowiem wysokość nałożonej kary, którą oblicza się, mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego, wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego, przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru i przez liczbę dni zajmowania pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie daje podstaw do nałożenia na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego w okresie: 19-22 października 2023 r. od 6 sztuk reklam. Tym samym, stwierdzone naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W świetle powyższego, organ przedwcześnie i bez właściwego uzasadnienia faktycznego, zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania w zakresie wymogów prawidłowego postępowania dowodowego, dotyczącego precyzyjnego ustalenia okresu zajmowania bez zezwolenia obszaru pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] oraz ilości sztuk reklam wyborczych o treści: "[...]". Ocena, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Niezasadne są natomiast zarzuty skargi, że plakat wyborczy nie jest reklamą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i że nie należy mieć zgody na jego umieszczenie w pasie drogowym oraz że ukaranym w ten sposób za brak zgody za zajęcie pasa drogowego nie powinien być skarżący.

W art. 4 pkt 23 u.d.p. ustawodawca przyjął bardzo szerokie rozumienie pojęcia reklamy, którą jest każdy nośnik informacji wizualnej - nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę - jeżeli spełnia łącznie następujące przesłanki, a mianowicie: a) występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku itp., b) wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami i c) został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi. Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). Termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i powinien być postrzegany na gruncie całej ustawy o drogach publicznych wedle następującej definicji: "reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę". (...) pojęcie reklamy musi być uwzględniane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. (...) w definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania.". Zatem istnieje potrzeba wykładania pojęcia "reklama" w pełnym zakresie wynikającym z definicji ustawowej, która zakłada uwzględnienie całokształtu urządzenia reklamy (por. wyrok NSA z 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08).

Zdaniem Sądu, plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego, jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., a zatem jego umieszczenie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

Wbrew zarzutom skargi, norma prawna zawarta w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego nie stanowi tzw. Iex specialis wobec uregulowań zawartych w ustawie o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14 wskazał, że przepisy art. 109 § 1 i 2 oraz art. 110 § 1 i 5 Kodeksu wyborczego są względem siebie równorzędne i wzajemnie się uzupełniają. Z art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania zgody właściciela lub zarządcy na umieszczenie plakatów lub haseł wyborczych, przy czym przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu miejsc umieszczania takich materiałów, a zatem nie można było wyciągać wniosku, że nie obejmuje on również pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p.). Okoliczność, że w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego ustawodawca mówi o zgodzie właściciela lub zarządcy, a nie o decyzji nie oznacza wcale, że dla umieszczania plakatu wyborczego w pasie drogowym drogi publicznej taka decyzja nie jest konieczna. Skoro bowiem z ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, iż zarządca drogi udziela takiej zgody w formie decyzji administracyjnej, to oczywiste jest, że w celu umieszczenia w pasie drogowym plakatu wyborczego niezbędne jest uprzednie wystąpienie do właściwego zarządcy drogi publicznej z wnioskiem o wydanie decyzji (zezwolenia) na zajęcie pasa drogowego. Brak decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego powoduje, że zarządca drogi jest zobligowany do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężną w wysokości 10-krotności należnej opłaty (art. 40 ust. 12 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.d.p.).

Zdaniem Sądu, podmiotem, który odpowiada za umieszczenie plakatu wyborczego w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest komitet wyborczy i to ten podmiot powinien o tę zgodę wystąpić. Komitet wyborczy powołany przez partię polityczną stanowi bowiem jej część, co jednoznacznie wynika z art. 86 § 1 oraz art. 130 Kodeksu wyborczego. Posiada on zdolność administracyjnoprawną w rozumieniu art. 29 k.p.a., gdyż jest jednostką organizacyjną partii politycznej, do którego zadań należy prowadzenie kampanii wyborczej, dlatego to komitety wyborcze powinny ubiegać się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel reklamy powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tej reklamy, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien, po dokładnym zebraniu materiału dowodowego, ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08). W przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazywał, że doszło do kradzieży plakatów wyborczych, zawierających wizerunek umieszczonego na nich kandydata, co uzasadnia stwierdzenie, że plakatami wyborczymi dysponowały osoby należące do Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość. Rodzi to odpowiedzialność tego komitetu wyborczego za działania innych osób działających na ich rzecz. Plakat wyborczy podlega szczególnej ochronie prawnej, co jednocześnie wymaga zwiększonej aktywności komitetu wyborczego w ich odpowiednim zabezpieczeniu, aby mieć kontrolę nad ich dystrybucją i posiadać wiedzę, co do konkretnych zindywidualizowanych osób odpowiedzialnych za ich rozmieszczenie. Brak takiej kontroli prowadzi do odpowiedzialności komitetu wyborczego za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia plakatów wyborczych. Komitet wyborczy jako właściciel plakatów wyborczych ponosi odpowiedzialność za działania osób, którymi się posługuje w czasie prowadzenia kampanii wyborczej, w szczególności gdy dotyczy to rozmieszczenia materiałów wyborczych w postaci plakatów. Inne rozumienie zasady prowadzenia kampanii wyborczej wyłącznie przez komitet wyborczy prowadziłoby do uniknięcia odpowiedzialności za umieszczenie bez zezwolenia w pasie drogowym materiału wyborczego, stanowiącego własność komitetu wyborczego w sytuacji złożenia tylko oświadczenia, że osoby (bez określenia ich tożsamości z imienia i nazwiska) wywiesiły plakaty wbrew woli pełnomocnika wyborczego (por. wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14).

W świetle przedstawionych uwag, fakt umieszczenia plakatów wyborczych skarżącego w pasach drogowych bez zgody zarządcy drogi nie był sporny. Nie budzą w tym zakresie wątpliwości Sądu okoliczności faktyczne dotyczące zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w okresie 13-15 października 2023 r. pod ustawienie 10 jednostronnych reklam o treści: "[...]" oraz 16-18 października 2023 r. pod ustawienie 4 jednostronnych reklam o tej samej treści. Przyczyną natomiast uchylenia zaskarżonej decyzji były nieprawidłowości organu co do ustalonego stanu faktycznego sprawy dotyczącego zajęcia pasa drogowego w okresie 19-22 października 2023 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje zwrot uiszczonej opłaty od skargi w wysokości 233 zł.