Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 4361/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 86 ust. 1, art. 94a ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 2a ust. 1 pkt 8, art. 7 ust. 1 pkt 2, 3, 5 i 6
journal: Dz.U. 2014 poz 1429
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] października 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej S. w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (w skrócie: GIF), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej (w skrócie: [...]OIA, Izba) postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm., dalej: p.f.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (skrócie: [...]WIF) z dnia [...] października 2014 r., nr [...] odmawiające wszczęcia z wniosku Izby postępowania w sprawie niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w I. (zwanej dalej: Apteką).

Powyższe postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia:

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Izba zwróciła się do [...]WIF o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego i ukaranie sprawców niedozwolonej reklamy Apteki. Zdaniem [...]OIA naruszenie przepisów zakazujących reklamowania aptek spowodowane było umieszczeniem w drzwiach Apteki sloganu reklamowego: "[...]", który jednocześnie był nazwą Spółki. Wobec tego [...]OIA wystąpiła do organu o zwrócenie się do Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej o dostosowanie nazwy Spółki do obowiązujących przepisów.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. [...]WIF, wydanym na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 94a ust. 1 p.f. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego oględziny oznakowania zewnętrznego Apteki nie potwierdziły faktu umieszczenia sloganu reklamowego: "[...]". Zostało to potwierdzone wyjaśnieniami przedsiębiorców prowadzących Aptekę, którzy wskazali, że nazwa prowadzonej działalności nie była eksponowana w celach reklamowych. Ponadto przedstawili dokumenty, z których wynikało, że nazwa Spółki obejmuje m.in. "[...]". Organ I instancji zauważył nadto, że dokumentacja zdjęciowa dołączona do pisma Izby z dnia [...] lipca 2014 została wykonana w dniu [...] maja 2014 r. czyli ok. 2 miesiące przed złożeniem wniosku, co następnie zostało potwierdzone pismem [...]OIA z dnia [...] września 2014 r. Organ przede wszystkim podniósł, że wniosek [...]OIA nie został przez nią uzasadniony, co spowodowało, że nie wykazała zasadności żądań wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym nie spełniał wymogów określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

W zażaleniu na powyższe postanowienie [...]OIA wnosiła o jego uchylenie z uwagi na naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 i art. 77 § 4 k.p.a. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ponadto [...]OIA wskazała, że żądane przez nią postępowanie powinno zostać wszczęte z urzędu, gdyż działanie opisane w tym piśmie może stanowić próbę obejścia prawa. Uzasadniała też, że spełniła warunki udziału w postępowaniu na prawach strony w zakresie celów statutowych i interesu społecznego. Jak podkreśliła, działalność samorządu aptekarskiego określona została przepisami ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 z późn. zm.), wskazującej w art. 7 ust. 1 pkt 5 jako zadanie samorządu aptekarskiego sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu, które zgodnie z art. 2a ust. 1 pkt 8 tej ustawy ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających w szczególności na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Izba argumentowała przy tym, że nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu jest nierozerwalnie związany z przestrzeganiem przepisów Prawa farmaceutycznego, w tym jej art. 94a. Ponadto OIA wskazała na treść art. 29 uIA upoważniającą okręgową radę aptekarską do kierowania działalnością izby w okresie między jej okręgowymi zjazdami. Ponadto [...]OIA podnosiła również, że interes publiczny, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., wyrażony został w art. 2a ustawy o izbach aptekarskich i jest rozumiany jako ochrona zdrowia publicznego przez sprawowanie pieczy nad przestrzeganiem właściwej jakości usług farmaceutycznych. Izba powołała się przy tym na art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich, nakładający na organy samorządu aptekarskiego obowiązek współdziałania z organami administracji państwowej w sprawach dotyczących zawodu i mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Izba argumentowała także, że stosownie do treści art. 62 p.f. na inspektorze farmaceutycznym ciąży prawny obowiązek prowadzenia postępowania w sprawie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie reklamy, sprawdzenia wszelkich poszlak oraz wyjaśnienia pojawiających się wątpliwości. Izba wskazała, że sposób prowadzenia postępowania przez [...]WIF wskazuje na naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż organ ten nie zbadał zasadności zgłoszenia, na co nie powinien mieć wpływu udział w postępowaniu innego podmiotu na prawach strony. Jednocześnie [...]OIA wskazała, że niezrozumiałe jest oparcie postanowienia o wyjaśnienia strony postępowania w przypadku, w którym organ dysponował dokumentacją fotograficzną sprawy, a tym samym pominięcia tych dowodów. Niezależnie od powyższego [...]OIA podniosła, że niedopuszczenie jej w żadnym z postępowań w sprawie niedozwolonej reklamy aptek do działania na prawach strony nosi cechy działania zmierzającego do zablokowania czynnika społecznego w tego typu sprawach.

Główny Inspektor Farmaceutyczny powołanym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie [...]WIF. Wskazał, że [...]OIA nie wykazała w sposób obiektywny istnienia interesu społecznego uzasadniającego jej udział w postępowaniu na prawach strony. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że z niekwestionowanego faktu kwalifikowania [...]OIA jako organizacji społecznych, nie wynika spełnienie przesłanki interesu społecznego. Jak zauważył GIF postępowanie, którego dotyczyło pismo [...]OIA z dnia [...] lipca 2014 r., toczyłoby się w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, a nie aptekarza, tj. podmiotu niepodlegającego władztwu samorządu aptekarskiego. Zdaniem GIF naruszenia przez podmiot prowadzący aptekę nie można utożsamiać z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Ponadto w ocenie GIF dopuszczenie [...]OIA jako zrzeszenia farmaceutów wykonujących zawód na określonym terenie i nierzadko prowadzących własne apteki, w tym również na lokalnym rynku, na którym działa podmiot, którego dotyczy postępowanie administracyjne, jako uczestnik tego postępowania uzyskałaby dostęp do informacji dotyczących prowadzenia konkurencyjnej działalności gospodarczej, co mogłoby poważnie zagrozić interesom strony postępowania. Odnosząc się do zarzutów związanych z uchybieniami postępowania dowodowego prowadzonego przez organ I instancji GIF wskazał, że stanowisko [...]WIF nie zostało oparte wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorców prowadzących Aptekę, gdyż w skład zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wchodzi również dokumentacja fotograficzna wykonana samodzielnie przez organ w dniu 14 sierpnia 2014 r.

Na wskazane powyżej rozstrzygnięcie pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. [...]OIA złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia WIF, stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie WIF nie podlegają wykonaniu, oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu OIA zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego:

1)art. 31 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że [...]OIA nie wykazała, że wniosek uzasadniony jest celami ustawowymi [...]OIA, jak i interesem społecznym;

2) art. 77 oraz 80 k.p.a. poprzez pominięcie ich w toczącym się postępowaniu i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie;

3) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez pominięcie ich w toczącym się postępowaniu;

4) art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia w sposób niespójny bez wskazania konkretnego i rzeczywistego wyjaśnienia w uzasadnieniu przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

W uzasadnieniu skargi [...]OIA powtarzając argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie [...]WIF i powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała, że cele statutowe Izby wynikają wprost z przepisów ustawy o izbach aptekarskich, a osiadanie tzw. zdolności inicjacyjnej w postępowaniu administracyjnym jest, zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, przejawem realizacji roli ustrojowej [...]OIA jako organu samorządu aptekarskiego. Izba podkreśliła przy tym, że działalność samorządu aptekarskiego nie służy partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków a ochronie interesu całego społeczeństwa korzystającego z usług świadczonych przez farmaceutów. Wskazała także, że prowadzenie postępowania dowodowego nie stanowiło głównego przedmiotu działań organów, które koncentrowały się na uniemożliwieniu OIA wzięcia udziału w postępowaniu. Izba nie podzieliła również poglądu GIF, zgodnie z którym jej udział w postępowaniu mógł narazić interes strony przez dostęp do akt sprawy osób pozostających w stosunku konkurencji ze stroną postępowania. Izba wskazała przy tym, że stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia merytorycznego, gdyż w postępowaniu związanym z zakazem reklamy aptek nie kontroluje się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, że Izba nie wykazała zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego oraz pozostałych wymogów z art. 31 § 1 k.p.a. Z kolei Główny Inspektor Farmaceutyczny przyjął, że [...]OIA jest organizacją społeczną, jednak w sprawie reklamy apteki nie wykazała przesłanek uzasadniających jej udział w tego rodzaju postępowaniu, szczególnie nie wykazał konkretnego (obiektywnego) interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania.

Co do postępowania przed [...]WIF, należy zauważyć, że wniosek żądający wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby powinien odpowiadać wymaganiom, jakie k.p.a. stawia tego rodzaju podaniom w art. 63. Podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania powinno zatem wskazać organizację społeczną, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz osobę, której postępowanie będzie dotyczyć. W uzasadnieniu zaś należy ponadto określić cele statutowe organizacji społecznej, względnie dołączyć odpis statutu, jak i wykazać interes społeczny przemawiający za udziałem organizacji. W razie stwierdzenia braków formalnych podania organ powinien stosować odpowiednio przepisy art. 64 i następne k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1016/13, Lex nr 1468416, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2015).

W niniejszym postępowaniu [...]IF nie podjął w omawianym kierunku żadnych czynności. Wniosek Izby z dnia [...] lipca 2014 r. nie zawierał wyjaśnienia przesłanek stanowiących podstawę żądania z art. 31 § 1 k.p.a. Organ I instancji pismem z dnia [...] września 2014 r. wzywał [...]OIA o uzupełnienie materiału dowodowego co do zakresu i miejsca reklamy. Natomiast w ogóle nie żądał wyjaśnienia bądź przedłożenia dokumentów wykazujących, że [...]OIA spełnia wymagania z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

W myśl zaś art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (pkt 1) bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2) - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Opisane zachowanie [...]WIF stanowiło naruszenie zasady wynikającej z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Na organie administracji bowiem spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w konkretnym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1339/09, Lex nr 746474).

Organ odwoławczy zaś co do spełniania przesłanek przez Izbę miał jedynie do dyspozycji argumenty przedstawione przez Izbę w zażaleniu.

Sposób działania organów Inspekcji Farmaceutycznej stanowił istotne naruszenie przepisów postępowania, albowiem [...]WIF nie wyjaśnił żądania Izby zgodnie z wymogami art. 7, 77§ 1 w powiązaniu z art. 64 § 2 i art. 31 § 1 k.p.a., a GIF dodatkowo art. 15 k.p.a.

Niezależnie od powyższego doszło do naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, a następnie zastosowanie.

Stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu.

Przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodzące w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie", Warszawa 2000 s. 20).

Zasadne są zatem w ocenie Sądu argumenty strony: niekwestionowane przez organ, że OIA jest organizacją społeczną, jak i twierdzenie, co do którego GIF nie zajął jednoznacznego stanowiska, że kwestie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej należą do celów statutowych OIA.

Został także spełniony wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się skarżąca nie dotyczyło praw i obowiązków samej organizacji społecznej (w tym wypadku [...]OIA), lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania. Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków "innej osoby" podejmującej działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 p.f., w myśl którego "Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.".

W ocenie Sądu organ nieprawidłowo ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie na wniosek skarżącej, uznając, iż interes społeczny wskazywany przez nią jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Do takiego stwierdzenia, zdaniem Sądu, brak było podstaw.

Wyrażenie "cele statutowe", unormowane jest w akcie rangi ustawowej dotyczącej danej organizacji społecznej. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Samorząd aptekarski został powołany, a jego działalność uregulowano w ustawie o izbach aptekarskich Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone przez art. 1 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich, który mówi, że samorząd aptekarski jest reprezentacją zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów tego zawodu i w art. 7 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Ponadto art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy - Prawo farmaceutyczne, w tym jej art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczył wniosek skarżącej ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. w aptece jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (vide: art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki. Tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego udział w postępowaniu, aby uczestniczyć w procesie mającym za zadanie rozgraniczenie dwóch powyżej wskazanych dziedzin.

W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Udział w postępowaniach dotyczących uczestniczenia apteki w niedozwolonej reklamie mieści się zatem w zakresie działań samorządu.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m. in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek, powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który nie jest farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o właściwe warunki wykonywania zawodu zaufania publicznego jest samorząd zawodowy.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich).

Sąd wyraża pogląd, iż pojęcie "reklamy" sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji reklamy i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy Inspekcji Farmaceutycznej, kontrolowane przez sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby organ samorządu farmaceutycznego, jakim jest Izba, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r. "aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami".

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (vide: art. 45-62 ustawy o izbach aptekarskich) warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym Okręgowa Izba Aptekarska w [...] musi być legitymowana do żądania wszczęcia postępowań, których przedmiotem jest reklama aptek lub przystąpienia do nich.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego powinna być więc dopuszczona do postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - żywo zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji dopuszczenia do postępowania na prawach strony samorząd mógłby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek a tym samym mógłby zareagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu przestrzegających obowiązującego prawa.

Sąd doszedł do przekonania, iż w istniejącym stanie prawnym interes społeczny, przemawia za dopuszczeniem do postępowania Izby jako organizacji samorządowej.

Nie może zmienić poglądów Sądu twierdzenie GIF, zgodnie z którym udział Izby w postępowania może narażać interes strony poprzez dostęp do akt sprawy osób, które pozostają w stosunku konkurencji ze stroną postępowania. Po pierwsze, powyższy argument ma charakter raczej pragmatyczny, aniżeli prawny, a po drugie – w przypadku zaistnienia konkretnych okoliczności mogących wpłynąć negatywnie na przebieg postępowania, zagwarantowane są w prawie instrumenty służące uniknięciu tego rodzaju sytuacji. Należą do nich w szczególności: wniosek o wyłączenie z postępowania osób, wobec których sformułowany może być zarzut braku bezstronności, nadto – objęcie ochroną dokumentów zawierających np. tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu - przedsiębiorcy prowadzący apteki winni liczyć się z obecnością i uprawnieniami organów samorządu aptekarskiego, którego członkowie stanowią gwarancję należytej jakości usług farmaceutycznych. W szczególności niezasadne jest generalne wykluczanie z postępowania administracyjnego tych organizacji, których członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do strony postępowania. Stanowisko organu oznaczałoby, że organy samorządu aptekarskiego nie staja na straży interesu samorządu aptekarskiego jako takiego, a tylko realizują partykularne interesy określonych grup (członków) swego samorządu.

Reasumując, w ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko organu, zgodnie z którym nie została w sprawie wykazana przesłanka interesu społecznego.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd zauważa, że udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie uzasadnia potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał jednak, że po stronie [...]OIA istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to, zdaniem Sądu okoliczność, która uzasadniałaby odmowę OIA jako organizacji samorządowej pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu dotyczącym reklamy apteki ogólnodostępnej.

Jednocześnie należy stwierdzić, iż słuszne co do zasady stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweluje praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać należy, iż nawet uznając - wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną Izby do żądania wszczęcia postępowania, organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, czy też wszczęte postępowanie umorzyć.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne dla jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym", Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania - z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. – to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 815/08, akceptowany przez skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja –op. cit. s. 51). W ocenie Sądu, powyższe poglądy NSA znajdują w pełni odniesienie do okoliczności sprawy niniejszej.

Jednocześnie należy podkreślić, iż w kwestii zakresu uprawnień samorządu aptekarskiego w przypadku stwierdzenia zakazanej reklamy apteki wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt III ZS 14/13 i III ZS 15/13, (Lex nr 1438737 i 1438738): "Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących samorządu (krajowego lub regionalnego) jako takiego, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 11 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach. "Występowanie", o którym mowa w tym przepisie może przybierać różne formy, od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby)... W ramach art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach mieści się także niewątpliwie występowanie z wnioskiem o wszczęcie postępowania przez organy nadzoru farmaceutycznego.". Skład orzekający w pełni akceptuje powyższe stanowisko.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarżąca wykazała, iż mogłaby przyczynić się do właściwego prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie reklamy aptek. Skarżąca z mocy ustaw predestynowana jest do zabierania głosu, w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury – linii granicznej służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem, informacji oraz wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie tzw. zdolności inicjacyjnej w postępowaniu administracyjnym jest przejawem realizacji roli ustrojowej Izby jako organizacji samorządu aptekarskiego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.