Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 437/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 438/22 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.4150.78.2022 SKO.4150.94-95.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 6 października 2022 r., II SA/Łd 438/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargę J.B. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (SKO) z 14 kwietnia 2022 r., SKO.4150.78.2022 SKO.4150.94-95.2022, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 27 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił na wniosek R.B. (inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i uzbrojeniem terenu, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...].

2.1. Dalej w wyroku II SA/Łd 438/22 przywołano, że SKO utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie decyzją z 14 kwietnia 2022 r. podzieliło ocenę organu I instancji, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, poz. 741 ze zm., Upzp), co pozwalało na określenie w decyzji parametrów i gabarytów budynków oraz pozostałych cech planowanej zabudowy. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o parametry i cechy zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003), w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x [...],5 m = 85,5 m). Analiza urbanistyczna przeprowadzona w granicach wyznaczonego obszaru składa się z mapy w skali 1:1000 oraz z części opisowej, objęto nią wszystkie zabudowane działki znajdujące się w wyznaczonym obszarze. Uwzględnia ona wszystkie cechy i parametry zabudowy w obszarze analizowanym, o których mowa w rozporządzeniu oraz zawiera wyliczenie średnich wielkości poszczególnych parametrów. Z treści tego opracowania wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, gospodarcza, garażowa i usługowa. Tym samym planowana inwestycja - budynek mieszkalny wielorodzinny stanowi kontynuację istniejącej zabudowy mieszkaniowej pod względem funkcji. Kolegium podzieliło także stanowisko, że zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich pozwala na określenie pozostałych cech oraz wymaganych prawem parametrów i gabarytów dla planowanego budynku, o których mowa w § 4 - 8 rozp. MI 2003, których wielkości (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu) określono poprzez wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Przeprowadzona analiza stanowiła podstawę do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, tj.: - nieprzekraczalnej linii zabudowy - na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny zlokalizowany na działce o nr [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym); - wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) w stosunku do powierzchni działki nr [...] - od 0,07 do 0,26; - szerokości elewacji frontowej - od 9,5 m do 15 m; - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu) - od 5,5 m do 9 m; - geometrii dachu - dach płaski lub wielospadowy (w tym dwuspadowy); kąt nachylenia głównych połaci dachowych dla części budynku pokrytej dachem płaskim od 1° do 10°, zaś dla części budynku pokrytej dachem wielospadowy (w tym dwuspadowym) od 20° do 40°; - wysokość głównej kalenicy od 6,5 m do 11 m; - kierunek głównej kalenicy - równoległy lub prostopadły do ul. [...]. W przypadku opisanych wyżej parametrów, tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy zastosowano odstępstwo od ogólnej zasady wyznaczania parametrów na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego, uznając, że takie działanie nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji. Przyjęcie w tej sprawie funkcji zabudowy jako budynku wielorodzinnego, a także parametrów zabudowy odmiennych od średnich wartości danego parametru na obszarze analizowanym jest w ocenie organu zgodne z przepisami rozporządzenia i nie spowoduje powstania obiektu, który byłby nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym w okolicy.

2.2. Przywołując dalsze zasadnicze wątki uzasadnienia decyzji SKO, sąd wojewódzki podał, że obszar objęty wnioskiem przylega bezpośrednio do pasa drogowego ul. [...]. Po stronie terenu inwestycji zlokalizowane są cztery obiekty, w tym jeden na terenie objętym inwestycją. Odległość tych budynków od pasa drogowego wynosi od 0 do 40 m. Dla planowanego budynku linię zabudowy wyznaczono na przedłużeniu linii zabudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] [...]. W ocenie Kolegium, takie działanie pozostaje w zgodzie z § 4 ust. 4 rozp. MI 2003. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu/działek zabudowanych w obszarze analizy jest zróżnicowany i zawiera się w przedziale od 0,02 do 0,26 - średnio 0,12. Wskaźnik ten w stosunku do powierzchni działki [...] wyznaczono w przedziale od 0,07 (wskaźnik zabudowy istniejącej obecnie na tej działce) do 0,26 (maksymalny wskaźnik zabudowy w obszarze analizy), co jest zgodne z § 5 ust. 2 rozp. MI 2003. Zdaniem organu II instancji z przeprowadzonej analizy wynika, że przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 0,26 wobec średniego poziomu 0,12 jest uzasadnione, bowiem wskaźnik ten jest w obszarze analizowanym zróżnicowany a ustalenie tego parametru na poziomie 0,26 nawiąże do zabudowy na działce [...], przy ul. [...] [...], tj. na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej, znajdującej się w obszarze analizowanym i realizującej tę samą funkcję co obiekt planowany (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Działka ta nie znajduje się na obrzeżach obszaru analizowanego, ani też po przeciwnej stronie drogi lecz po tej samej stronie ul. [...]. Podkreślono także jej bliskie sąsiedztwo względem planowanej inwestycji. Nieruchomości rozgranicza jedynie działka drogowa oraz zabudowana działka [...]. W ocenie SKO przyjęcie wielkości wskaźnika - 0,26, jako górnej granicy przedziału ustalonego dla planowanego budynku, nie stanowi naruszenia przepisów rozp. MI 2003. Konsekwentne ustalenie, że planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna kontynuuje istniejącą zabudowę pod względem funkcji, pozwala na wyznaczenie poszczególnych parametrów tej zabudowy w nawiązaniu (a w istocie ich odwzorowaniu) do obiektu istniejącego w bliskim sąsiedztwie realizującego tę samą funkcję, tj. budynku na działce [...] przy ul. [...] [...]. Odnosząc się do parametru szerokości elewacji frontowej wskazano, że także i w tym zakresie w obszarze analizowanym istnieje znaczna rozpiętość tego parametru (od 3 m do 21 m), a ustalenie go nie w oparciu o średnią, która wynosi 9,5 m, a na poziomie od 9,5 m do 15 m, uzasadnione jest tak funkcją planowanego budynku, jak też stanowi nawiązanie do zabudowy na wspomnianej działce nr [...]. Przy czym, w przypadku tego parametru ustalona w decyzji górna granica przedziału wielkości nie jest wielkością jednostkową. Obiekty o szerszej elewacji frontowej znajdują się bowiem na działkach przy ul. [...] [...] (21 m), ul. [...] (18 m) oraz ul. [...] (15,5 m). Taki sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej - w ocenie organu - zasługiwał na akceptację. Stanowi bowiem nawiązanie do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co pozwala na porządkowanie zabudowy wzdłuż ul. [...]. Dalej SKO wyjaśniło, że podstawę do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanego budynku stanowił § 7 ust. 4 rozp. MI 2003. Zastosowanie tego przepisu, zdaniem Kolegium wynikało z analizy architektoniczno-urbanistycznej, gdyż w obszarze analizowanym wielkość tego parametru zawiera się w przedziale od 2 m do 10 m – średnio 5,5 m. Parametr ten ustalono w przedziale od 5,5 m do 9,0 m, tj. w przedziale od średniej wielkości w obszarze analizy do wysokości górnej krawędzi elewacji budynku przy ul. [...] [...]. Przy czym, w przypadku tego parametru, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku szerokości elewacji frontowej, ustalona w decyzji górna granica przedziału wielkości nie jest wielkością jednostkową. Obiekty o wyższej bądź równej elewacji frontowej znajdują się także na działkach przy ul. [...](10 m) i ul. [...](9 m). W konsekwencji Kolegium przyjęło, że ustalone w decyzji wielkości zawierają się w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym, a tym samym uwzględniają specyfikę zabudowy w tym obszarze i pozostają w związku z funkcją planowanego obiektu. Taki sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie narusza § 7 ust. 4 rozp. MI 2003. Podobnie geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozp. MI 2003. W obszarze analizowanym występują budynki o wysokości kalenic/attyk od 3 m do 11 m - średnio 6,5 m. Występują dachy płaskie i wielospadowe (w tym dwuspadowe) o różnych kątach nachylenia połaci dachowych od 1° do 45°. Dla planowanego budynku kąt nachylenia połaci dachowych ustalono: dla części budynku pokrytej dachem płaskim od 1° do 10°; a dla części budynku pokrytej dachem wielospadowy (w tym dwuspadowym) od 20° do 40°. Wysokość głównej kalenicy od 6,5 m do 11 m; kierunek głównej kalenicy - równoległy lub prostopadły do ul. [...]. Zatem elementy geometrii dachu, tj. wysokość i kierunek głównej kalenicy oraz kąt nachylenia i układ połaci dachowych znajdują odzwierciedlenie w obszarze analizowanym.

2.3. Sąd pierwszej instancji przywołał ponadto, że SKO wyjaśniło, iż poszczególne wnioskowane parametry inwestycji były większe od ustalonych w zaskarżonej decyzji, lecz wobec braku możliwości uwzględnienia wniosku inwestora w zakresie planowanych parametrów inwestycji ustalono możliwe warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, na podstawie cech, parametrów i gabarytów zabudowy istniejącej. Organ odwoławczy podsumował, że Prezydent Miasta Łodzi prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, a także dokonał prawidłowej oceny zabudowy i zagospodarowania tego obszaru, w wyniku której ustalił cechy istniejącej, to zaś uzasadniało – na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.) utrzymanie w mocy decyzji I instancji.

3.1. Wyrokując w sprawie kolejno wskazano, że skargę na opisaną powyżej decyzję SKO złożył J.B., zarzucając naruszenie:

1). art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przeprowadzenie niepełnego, wybiórczego i niezgodnego z wymogami rozporządzenia postępowania wyjaśniającego, w tym dokonanie jedynie wybiórczej charakterystyki zagospodarowania przestrzennego działek sąsiednich, poprzez ograniczenie się do działek z zabudową wielorodzinną położonych w obszarze ternu analizowanego, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych działek z terenu analizowanego, a także sporządzenie uzasadnienia, które posiada braki w zakresie wyjaśnień podstaw przyjęcia poszczególnych parametrów zabudowy i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przez organ art. 8 i art. 6 K.p.a.;

2). art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy wskutek naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu;

3). art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 6 Upzp w zw. z § 3 ust. 1, § 5-8 rozp. MI 2003, poprzez ustalenie wskaźników nowe zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w Łodzi przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...], na zasadzie odstępstw od zasad określonych w § 5 - 8 rozp. MI 2003, co pozostaje w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa.

3.2. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Łodzi oraz zasądzenia kosztów postępowania.

3.3. W odpowiedzi na skargę SKO w Łodzi wniosło o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi skargę oddalił.

4.2. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że z przeprowadzonej analizy wynika, że przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 0,26, nawet wobec średniego poziomu powierzchni zabudowy 0,12, jest uzasadnione w realiach tej sprawy. Argumentował, że wskaźnik ten jest w obszarze analizowanym zróżnicowany, a ustalenie tego parametru na poziomie 0,26 nawiąże do zabudowy na działce nr [...], przy ul. [...] [...], tj. na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej, znajdującej się w obszarze analizowanym i realizującej tę samą funkcję co obiekt planowany (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Działka ta znajduje się po tej samej stronie ul. [...], a od działki inwestycyjnej oddziela ją jedynie działka drogowa oraz zabudowana działka [...]. W ocenie tegoż sądu skoro planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna kontynuuje istniejącą zabudowę pod względem funkcji, to ta istniejąca zabudowa pozwala na wyznaczenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy w nawiązaniu do obiektu istniejącego w bliskim sąsiedztwie realizującego tę samą funkcję, tj. budynku na działce nr [...] przy ul. [...] [...]. Z powyższego wynika, że przyjęta wartość wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu będzie odpowiadać wartościom istniejącym w obszarze analizowanym, i jest ona dopuszczalna bowiem nie narusza ładu przestrzennego. W analizie i decyzji o warunkach zabudowy przyjęto wartość powierzchni zabudowy poprzez wskazanie widełek w przedziale od 0,07 % do 0,26 %, uzasadniając, że istniejąca na działce [...] zabudowa pozwala na wyznaczenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy w nawiązaniu do obiektu istniejącego w bliskim sąsiedztwie realizującego tę samą funkcję. W ocenie sądu a quo, określenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu poprzez użycie widełek nie świadczy o zarzucanym przez stronę braku precyzyjności organu w określeniu tego parametru.

4.3. W ocenie sądu pierwszej instancji rozważania dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy można odnieść także do ustalonego wskaźnika szerokości elewacji frontowej w przedziale od 9,5 m do 15 m, co uzasadnione jest zarówno funkcją planowanego budynku, jak też stanowi nawiązanie do zabudowy na wspomnianej działce nr [...]. Dodano, że w obszarze analizy występują obiekty o szerszej elewacji frontowej - ul. [...] [...] (21 m), ul. [...] (18 m) oraz ul. [...] (15,5 m). Tym samym, zdaniem tegoż sądu, także ten parametr został ustalony zgodnie z przepisami rozporządzenia, skoro taki wskaźnik zabudowy występuje w obszarze analizowanym i uzasadnia odstępstwo od wartości średniej wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, bowiem także stanowi nawiązanie do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co pozwala na porządkowanie zabudowy wzdłuż ul. [...].

4.4 Niezależnie od powyższego sąd pierwszej instancji stwierdził, że na analizowanym terenie budynki mieszkalne mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2 m do 10 m, średnio 5,5 m. Wartość tego parametru według wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy miała wynieść do 12 m, zaś w decyzji parametr ten ustalono w przedziale od 5,5 m do 9 m, tj. w przedziale od średniej wielkości w obszarze analizy do wysokości górnej krawędzi elewacji budynku przy ul. [...] [...]. Analogicznie w przypadku szerokości elewacji frontowej, ustalona w decyzji górna granica przedziału wielkości nie jest wielkością jednostkową, a obiekty o wyższej bądź równej elewacji frontowej znajdują się także na działkach przy ul. [...] (10 m) i ul. [...] (9 m). Tym samym, w ocenie sądu pierwszej instancji, słuszne jest stanowisko organów, że ustalone wielkości nie tylko zawierają się w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym, uwzględniają specyfikę zabudowy w tym obszarze i pozostają w związku z funkcją planowanego obiektu. Taki sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie zdaniem sądu narusza § 7 ust. 4 rozp. MI 2003, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

4.5. W wyroku sąd pierwszej instancji wskazał też, że geometrię dachów ustalono odpowiednio do geometrii dachów wyłącznie budynków mieszkalnych. Wskazano, że na analizowanym terenie występują budynki o wysokości kalenic/attyk od 3 m do 11 m - średnia 6,5 m. Występują dachy płaskie i wielospadowe (w tym dwuspadowe) o różnych kątach nachylenia połaci dachowych od 1° do 45°. Dla planowanego budynku określono kąt nachylenia połaci dachowych ustalono dla części budynku pokrytej dachem płaskim od 1° do 10°, a dla części budynku pokrytej dachem wielospadowy (w tym dwuspadowym) od 20° do 40°. Przy czym wysokość głównej kalenicy ustalono w przedziale od 6,5 m do 11 m, wyznaczając kierunek głównej kalenicy, jako równoległy lub prostopadły do ul. [...]. Powyższe ustalenia elementów geometrii dachu znajdują odzwierciedlenie w obszarze analizowanym. Tym samym, w ocenie sądu pierwszej instancji, stosownie do ustaleń analizy urbanistycznej słusznie organy dopuściły taki kierunek kalenicy względem frontu działki, skoro takie występują w obszarze analizowanym. Prawidłowo też ustalono parametry dachu i kąt jego nachylenia oraz wysokości kalenicy. Takie wartości wskazuje jednoznacznie przeprowadzona analiza, a zatem organ postąpił, zgodnie z § 8 rozp. MI 2003 bowiem geometrię dachu określił odnosząc się wprost do ustaleń analizy.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący - zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika - zaskarżając to orzeczenie w całości.

5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa w skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 "ust. 1" (powinno być "pkt 1" – uwaga Sądu) lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i co za tym idzie poprzez: a. oddalenie skargi w okolicznościach, gdy organ przeprowadził w sposób niepełny, wybiórczy i niezgodny z wymogami rozp. MI 2003 postępowanie wyjaśniające, w tym dokonał jedynie wybiórczej charakterystyki zagospodarowania przestrzennego działek sąsiednich, poprzez ograniczenie się do działek z zabudową wielorodzinną położonych w obszarze terenu analizowanego, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych działek z terenu analizowanego; b. sporządzenie uzasadnienia, które posiada braki w zakresie wyjaśnień podstaw przyjęcia poszczególnych parametrów zabudowy i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przez organ art. 8 i art. 6 K.p.a.;

2) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 "ust. 1" (powinno być "pkt 1" – uwaga Sądu) lit. a Ppsa w zw. z art. 59 ust. 1 Upzp i art. 61 ust. 1 i 6 Upzp w zw. z § 3 ust. 1, § 5-8 rozp. MI 2003, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i co za tym idzie ustalenie w ślad za organem wskaźników nowej zabudowy dla planowanej inwestycji, na zasadzie odstępstw od zasad określonych w § 5 - 8 rozp. MI 2003, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa;

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 Ppsa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy występujące w sprawie naruszenia prawa materialnego - z uwagi na swój charakter - miały istotny wpływ na treść decyzji wydawanych przez organ;

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieuwzględnienie i nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do przedstawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a.;

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 Ppsa, poprzez niewydanie rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy i pominięcie przy rozstrzygnięciu części zarzutów postawionych przez skarżącego, a dotyczących naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a.

5.3. Mając na uwadze powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o:

1) jej uwzględnienie, co za tym idzie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi;

2) ewentualnie, w wypadku przyjęcia przez NSA, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a następnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

5.4. Jednocześnie wniesiono o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz oświadczono ponadto o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.2. Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

6.3. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 Ppsa, sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

6.4. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok sądu byłby odmienny.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa. Przede wszystkim przepis ten nie może stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej, skoro ma on charakter ogólny i wynikowy, określający wyłącznie treść wyroku sądu administracyjnego, który dochodząc do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona, oddala ją odpowiednio w całości lub w części. Naruszyłby ten przepis sąd, który wpierw dochodząc do wniosku, że skarga jest uzasadniona, mimo to ją oddalił. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, tym samym skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa będzie uzależniona od skuteczności innych zarzutów kasacyjnych, skoro w tej sprawie orzekający sąd wojewódzki skargę właśnie na tej podstawie oddalił skargę.

6.5. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia cyt. przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną swego wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby do naruszenia tego przepisu doszło wskutek nieuwzględnienia i nieodniesienia się w uzasadnieniu wyroku do przedstawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a. Po pierwsze, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji wypowiedział się w tym zakresie (s. 12 uzasadnienia), choć odmiennie ocenił działania organów, aniżeli oczekiwała tego strona skarżąca. Po drugie nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 Ppsa jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Nawet zaś wówczas, gdyby sąd literalnie nie odniósł się odrębnie do każdego zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 Ppsa niezbędne byłoby wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 Ppsa Tego zaś skarżący kasacyjnie w tej sprawie nie wykazał.

6.6. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, który wskazuje na analogiczne uchybienie sądu pierwszej instancji, tj. pominięcie przy rozstrzygnięciu części zarzutów podstawionych przez skarżącego, a dotyczących naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby zatem mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie sąd pierwszej instancji niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie zgłoszonych zarzutów względem decyzji o warunkach zabudowy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Natomiast to, że sąd ten nie podzielił stanowiska skarżącego o braku podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora i zastosowania odstępstw od ogólnej zasady wyznaczania parametrów zabudowy na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego, nie świadczy o naruszeniu powołanego przepisu. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa nie może bowiem służyć do kwestionowania dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por.m.in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09 i 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06).

6.7. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 59 ust. 1 Upzp i art. 61 ust. 1 i 6 Upzp w zw. z § 3 ust. 1, § 5-8 rozp. MI 2003.

Przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie wyznacza art. 61 ust. 1 Upzp, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Pierwszym z nich jest kluczowy dla wyniku tej sprawy przepis ustalający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa i wymagający, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide np. wyroki NSA z: 14 lutego 2024 r., II OSK 2152/22; 26 maja 2020 r., II OSK 1478/19; 3 lutego 2017 r., II OSK 707/16, opubl. CBOSA.nsa.gov.pl). Zgodnie z § 3 rozp. MI 2003 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 Upzp. Organ przeprowadził taką analizę i doszedł do uprawnionego wniosku, że otoczenie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, gospodarcza, garażowa i usługowa. W konsekwencji planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi kontynuację istniejącej zabudowy mieszkaniowej pod względem funkcji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 Upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie, choć w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10 oraz z 15 czerwca 2021 r., II OSK 2618/18).

6.8. Uwzględnienie jako kluczowej zasady wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów Upzp (tak wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., II OSK 11[...]7, CBOSA), a kontrola legalności ustalonych parametrów i wskaźników zabudowy powinna polegać nie tyle na matematycznej weryfikacji tych parametrów, lecz ocenie czy realizują one zasadę kontynuacji i nie pozostają w konflikcie z istniejącym porządkiem urbanistycznym. W terenie o takim stopniu zurbanizowania jaki występuje w analizowanym obszarze nie sposób oczekiwać, aby nowa zabudowa w każdym wskaźniku zawsze miała wynikać z arytmetycznej średniej, w oderwaniu od konkretnych uwarunkowań urbanistycznych. W pewnych sytuacjach prowadziłoby to bowiem do ustaleń stanowiących w istocie zaprzeczenie ładu przestrzennego. W tym celu właśnie rozp. MI 2003, m. in. w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 daje możliwość pewnej elastyczności, o ile jest to oczywiście uzasadnione wynikami analizy.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie zastosowanie § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia z zastosowaniem odstępstwa od ogólnej zasady wyznaczania na podstawie średniej wielkości, nie naruszają wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów § 3 oraz § 5-8 rozp. MI 2003. Przede wszystkim pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie doprecyzował, o naruszenie którego z przepisów chodzi, bowiem przepisy te - z wyjątkiem § 8 rozporządzenia - posiadają jednostki redakcyjne, tj. ustępy. Wskazuje jedynie, że przyjęcie odstępstw od zasad określonych w tych przepisach pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, nie wyjaśniając jednak, w jaki sposób. Z uwagi na ogólnikowość treści tego zarzutu sięgnąć trzeba do uzasadnienia skargi kasacyjnej, z której wynika, że skarżący kasacyjnie zdaje się podważyć przyjęte parametry w zakresie szerokości elewacji frontowej, jak również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

I tak szerokość elewacji frontowej dla planowanego budynku ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozp. MI 2003. Na akceptację w tym zakresie zasługuje ustalenie jej na poziomie od 9,5 m do 15 m, nie zaś w oparciu o średnią, która wynosi 9,5 m. Uzasadnione jest to zarówno funkcją planowanego budynku, jak i nawiązaniem do zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...] [...], na której znajduje się budynek realizujący taką samą funkcję, jak planowana. Skoro zatem w sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajduje się tego typu obiekt, to tym samym nie zostanie naruszony ład przestrzenny tej części miasta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki pogląd jest uzasadniony skoro parametr ten nie będzie wykraczał poza wartości maksymalne (15 m), a oscyluje on w dolnej granicy przyjętych "widełek". Jeśli chodzi zaś o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej inwestycji, to wysokość ta wyznaczona została na podstawie § 7 ust. 4, a parametr ten ustalono w przedziale od 5,5 m do 9, 0 m, tj. w przedziale od średniej wielkości w obszarze analizy do wysokości górnej krawędzi elewacji budynku przy ul. [...] [...]. Wielkość tego parametru, podobnie jak uprzednio, zawiera się w przyjętym przedziale, w tym wypadku średniej która wynosi 5,5 m. Co więcej, obiekty o wyższej bądź równej elewacji frontowej znajdują się także na działkach przy ul. [...] (10 m) i ul. [...] (9 m). Trafna jest zatem konstatacja sądu pierwszej instancji, że ustalone wielkości nie tylko zawierają się w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym, ale uwzględniają także specyfikę zabudowy w tym obszarze i pozostają w związku z funkcją planowanego obiektu.

6.9. Nie ulega wątpliwości, że odstępstwo od zasady, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, uzasadnione być powinno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich powinno wynikać (tj. być uzasadnione) z przekonujących przesłanek zawartych w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z: 21 października 2020 r., II OSK 1923/20; 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17; 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, 30 maja 2019 r., II OSK 1330/18, CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie w przeprowadzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej organ planistyczny w sposób wystarczający uzasadnił zastosowanie odstępstw, co powoduje, że ustalone dla planowanej inwestycji parametry zabudowy mieszczą się w granicach prawa, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby ustalone parametry zabudowy odbiegały od istniejącej w analizowanym terenie zabudowy. Zasadniczo wszystkie ustalone parametry nowej zabudowy mieszczą się w granicach parametrów zabudowy już istniejącej, czy też wynikają ze specyfiki funkcji planowanego obiektu, co zasadniczo wyklucza stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 59 ust. 1 Upzp i art. 61 ust. 1 i 6 Upzp w zw. z § 3 ust. 1, § 5-8 rozp. MI 2003.

6.10. Zarazem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że działające w sprawie organy administracyjne nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W sposób wyczerpujący bowiem zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ pierwszej instancji w poprawny sposób przeprowadził postępowanie, w tym właściwie sporządził analizę urbanistyczną. Podkreślić należy, że w analizie wskazano, że objęto nią wszystkie zabudowane działki znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Uwzględnia ona wszystkie cechy i parametry zabudowy w obszarze analizowanym, o których mowa w rozp. MI 2003 oraz zawiera wyliczenie średnich wielkości poszczególnych parametrów. Wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, gospodarcza, garażowa i usługowa, zatem budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową kontynuuje istniejącą zabudowę mieszkaniową pod względem funkcji. Zarazem organy administracyjne w sposób wyczerpujący uzasadniły, w jaki sposób dokonały ustaleń poszczególnych parametrów, wskazując własną ocenę.

7. Z wyłożonych względów skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, przeto ją oddalono na podstawie art. 184 Ppsa.