Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1962/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano sumę pieniężną, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 6, art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2796/22 w sprawie ze skargi K. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 9/15 1. uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku; 2. przyznaje od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz K. P. sumę pieniężną w kwocie [...] ([...] tysięcy) złotych; 3. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. I SA/Wa 2796/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 9/15 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości [...] ([...] tysiące) złotych (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz K. P. sumę pieniężną w wysokości [...] ([...] tysiące) złotych (pkt 3); zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz K. P. kwotę 680 ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że wyrokiem z 13 marca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 9/15 Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 28 lutego 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, przy ul. [...], ozn. jako hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Następnie kolejnym wyrokiem z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt 157/15 - na skutek skargi złożonej przez K. Ś. i J. B. - Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z 17 lutego 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, przy ul. [...], ozn. jako hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Odpisy prawomocnych wyroków z 13 marca 2015 r. i 18 czerwca 2015 r. wraz z uzasadnieniem zostały doręczone Prezydentowi odpowiednio w dniach 11 czerwca 2015 r. i 23 września 2015 r. - co wynika z akt sądowych o sygn. I SAB/Wa 9/15 i SAB/Wa 157/15. Przy czym akta administracyjne sprawy wpłynęły do organu w tej ostatniej dacie. Oznacza to, że termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął w dniu 23 stycznia 2016 r. -bowiem wówczas upłynął termin określony w obu wyrokach na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również wystosowania przez skarżącego wezwania do niezwłocznego wykonania powołanego wyroku, organ nie wykonał tego wyroku. Dlatego też skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę - żądając wymierzenia organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 594/16 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości [...] zł, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 554/17 umorzył kolejne postępowanie sądowe w przedmiocie niewykonania przez organ wyroku z 13 marca 2015 r. - albowiem skarżący skutecznie cofnął skargę.

Ponieważ Prezydent m.st. Warszawy w dalszym ciągu nie rozpoznał przedmiotowego wniosku - dlatego też skarżący ponownie wezwał organ do niezwłocznego wykonania ww. wyroku, a następnie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez organ tego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 810/18:

1) wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości [...] zł,

2) stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości [...] zł,

4) oddalił skargę w pozostałym zakresie,

5) zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. P. - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 263/19 uchylił zaskarżony wyrok WSA w punktach 1 i 3; wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości [...] zł; przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości [...]; oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Akta administracyjne zostały zwrócone do organu w dniu 11 grudnia 2019 r. (data prezentaty).

Rozpoznając sprawę Prezydent m.st. Warszawy dwukrotnie informował skarżącego o przedłużeniu postępowania i planowanym terminie jego zakończenia wyznaczanym odpowiednio na 30 czerwca 2020 r. i 30 września 2020 r. - jednakże nie wydał decyzji kończącej. Natomiast w tym czasie, działając w imieniu Skarbu Państwa, podjął nieskuteczną próbę wzruszenia postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy -Pragi z 22 stycznia 2004 r. sygn. akt I Ns 1148/03 o stwierdzeniu nabycia spadku po L. K. (przeddekretowym współwłaścicielu nieruchomości, za którą dochodzone jest odszkodowanie). Złożony w tym względzie wniosek został oddalony postanowieniem tego Sądu Rejonowego z 5 sierpnia 2020 r.

Następnie Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem nr 383/SD/2020 z 20 listopada 2020 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie - do czasu rozpatrzenia wniosku o zwrot tej nieruchomości.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2781/20 oddalił kolejną skargę K. P. na niewykonanie wyroku z 13 marca 2015 r. - z uwagi na fakt zawieszenia tego postępowania administracyjnego, który eliminuje możliwość powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Akta sprawy zostały zwrócone do organu w dniu 2 lutego 2022 r. (data prezentaty).

Wcześniej jeszcze - Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr 818/2021 z 21 października 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 20 listopada 2020 r. - uznając, że organ rozstrzygnął już kwestię zwrotu tej nieruchomości (odmawiając ustanowienia prawa użytkowania wieczystego).

Po zwrocie akt, Prezydent m. st. Warszawy zwrócił się o wykonanie opracowania geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości - które otrzymał 5 maja 2022 r.

Skarżący pismem z 29 czerwca 2022 r. po raz kolejny wezwał organ do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2015 r., a następnie w dniu 7 listopada 2022 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie - stwierdzając, że z opisanych okoliczności wynika, iż od wielu lat organ I instancji symuluje postępowanie oraz podejmuje działania zmierzające jedynie do przedłużenia postępowania. Dodał, że pomimo dwukrotnego ukarania grzywną Prezydent nadal pozostaje bezczynny - zasadne jest zatem ponowne ukaranie organu administracji grzywną oraz przyznanie mu sumy pieniężnej.

K. P. kolejną skargą zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o:

1) wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia,

2) przyznanie od Prezydenta m. st. Warszawy na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia,

3) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) zasądzenie od Prezydenta m. st. Warszawy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych

- w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 9/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzając zaskarżonym wyrokiem grzywnę i przyznając sumę pieniężną wskazał, że wniosek o wymierzenie grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Skład orzekający ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości [...] złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd - biorąc pod uwagę fakt zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie przez okres od 20 listopada 2020 r. do 21 września 2021 r. Określając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę także fakt, iż jest to już trzecia grzywna wymierzona przez Sąd, jednakże miał też na uwadze, że akta sprawy przez długi okres czasu były w dyspozycji Sądu (w związku z poprzednimi sprawami) a nie Prezydenta m. st. Warszawy. Ponadto sprawy dotyczące odszkodowań za nieruchomości warszawskie przejęte dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, cechują się znacznym stopniem skomplikowania, co w połączeniu z okolicznością, że Prezydent m.st. Warszawy prowadzi jednocześnie znaczną ilość takich spraw może częściowo tłumaczyć niedochowanie terminów w sprawie

Sąd Wojewódzki uwzględnił również wniosek skarżącego - uznając za słuszne jego żądanie przyznania od Prezydenta m. st. Warszawy sumy pieniężnej, będącej swego rodzaju zadośćuczynieniem za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Przy czym Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że zasadne jest przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej tylko w kwocie [...] zł, gdyż przyznanie wyższej kwoty jest niczym nie uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł K. P. zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 roku wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2796/22 w części tj. w zakresie pkt. 1 i 3 w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i:

a) zaniechanie zwięzłego przedstawienia stanu sprawy i pominięcie, że:

- na zlecenie Prezydenta Warszawy w sprawie sporządzono operat szacunkowy, który jednak utracił ważność w marcu 2018 roku;

- z operatu wynikało, że nieruchomość, za którą odszkodowanie powinien otrzymać K. P. wyceniono na [...] zł, a udział skarżącego wynosi [...] zł;

- druga skarga o ukaranie grzywną, wniesiona w dniu 24 lutego 2017 roku, została cofnięta po tym jak termin zakończenia sprawy został wyznaczony na 31 lipca 2017 roku, a Prezydent Warszawy zlecił wykonanie operatu szacunkowego;

- w okresie od marca 2017 roku, do stycznia 2018 roku urzędnicy Prezydenta Warszawy, w korespondencji mailowej kierowanej do pełnomocnika skarżącego, wielokrotnie zapewniali, że sprawa jest na ukończeniu, a decyzja jest już przygotowywana;

- z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi - Północ w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 roku wydanego w sprawie VII Ns 45/20 wynika, że złożenie wniosek o zmianę postanowienia spadkowego po poprzedniku prawnym skarżącego L. K. , stanowiło nadużycie prawa przez wnioskodawcę Prezydenta m. st, Warszawy działającego za Skarb Państwa;

- postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 20 listopada 2020 roku o zawieszeniu postępowania, zostało wydane bez podstawy faktycznej, a po jego wydaniu, wszystkie strony zgodnie oświadczyły, że cofają, z ostrożności wszelkie wnioski o "zwrot" nieruchomości, a pomimo tego Prezydent m. st. Warszawy nie skorzystał z uprawnień z art. 132 § 1 w zw. z art. 144 kpa.

b) zaniechanie wyjaśnienia w jaki sposób zdaniem Sądu grzywna w kwocie [...] zł skutecznie zmobilizuje organ do załatwienia sprawy;

c) zaniechanie wyjaśnienia, w jaki sposób zdaniem Sądu przyznanie skarżącemu kwoty [...] złotych stanowi rekompensatę za nieprzyznanie odszkodowania, które w części przypadającej na K. Piotrowskiego wynosi [...] zł oraz zaniechanie wyjaśnienia w jaki sposób Sąd określił kwotę [...] w sytuacji, gdy w wyroku NSA z 21 sierpnia 2019 roku przyznano sumę pieniężną w wysokości [...] zł;

d) zaniechanie wyjaśnienia na czym konkretnie w niniejszej sprawie polega znaczny stopień skomplikowania sprawy, w sytuacji, w której sprawa jest powtarzalna i rozpatrywana wedle tego samego schematu co inne sprawy;

2. art. 154 § 6 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci wymierzenia Prezydentowi Warszawy grzywny w wysokości [...] zł i uznanie, że wymierzona grzywna spełni funkcję repersyjno-dyscyplinującą i zmobilizuje organ do niezwłocznego załatwienia sprawy, skoro wymierzona w sierpniu 2019 roku wysokości [...] zł nie spełniła takich funkcji;

3. art. 154 § 7 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania na rzecz K. Piotrowskiego kwoty [...] i uznanie, że przyznanie tej kwoty stanowić będzie dla skarżącego rekompensatę za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie wyroku z dnia 24 lutego 2023 roku roku w zaskarżonej części; wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości [...] zł; przyznanie od Prezydenta m. st. Warszawy, na rzecz K. P. sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; zasądzenie kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo uzasadnione.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do wysokości wymierzonej grzywny (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku) oraz wysokości przyznanej sumy pieniężnej (pkt 3 sentencji zaskarżonego wyroku).

Na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 154 § 7 p.p.s.a.).

Suma pieniężna stanowi instrument służący zapewnieniu efektywności kontroli sądowoadministracyjnej, poprzez zdyscyplinowanie organu administracji publicznej w razie uchylania się przezeń od wykonywania prawomocnego wyroku.

W zaskarżonym wyroku, Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że ze względu na duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku niewykonanie prawomocnego wyroku ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Równocześnie Sąd Wojewódzki orzekł o przyznaniu sumy pieniężnej w kwocie [...] zł, z czym nie zgadza się skarżący kasacyjnie.

Dokumentacja akt sprawy prowadzi do wniosku, że w okolicznościach badanej sprawy zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. przez przyznanie nieadekwatnej do okoliczności sprawy sumy pieniężnej. Podzielić należy stanowisko, że choć ustawodawca nie określił przesłanek, którymi powinien kierować się sąd przy przyznawaniu sumy pieniężnej, pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu ("sąd może przyznać"), to jednak nie jest to uznanie dowolne, ale uprawnienie orzecznicze sądu administracyjnego, który powinien z niego skorzystać stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy (por. J. P. Tarno: Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym. "Kwartalnik Prawa Podatkowego" 2017, nr 2, str. 47-48). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, czym kierował się ustalając wysokość sumy pieniężnej. Sąd Wojewódzki stwierdzając, że wieloletnia zwłoka w wykonaniu wyroku nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, orzekł o przyznaniu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, a zatem w kwocie niższej od przyznanej wyrokiem NSA z 21 sierpnia 2019 r. sygn. I OSK 263/19. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano przy tym na żadne szczególne okoliczności, które uzasadniały w jego ocenie przyjęcie takiego rozwiązania. Jednocześnie, Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę wskazań zawartych w wyroku NSA z 21 sierpnia 2019 r. sygn. I OSK 263/19 co do tego, że za szczególnie groźną dla porządku prawnego postać niewykonania orzeczenia ustawodawca uznał niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ dla przeciwdziałania temu niebezpiecznemu zjawisku przewidział szczególny tryb postępowania w postaci możliwości wniesienia przez stronę skargi na niewykonanie takiego wyroku.

Jakkolwiek, przyznanie sumy pieniężnej zostało pozostawione uznaniu sądu, to za niewystarczające uznać trzeba stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do tego, że "przyznanie wyższej kwoty jest niczym nie uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy". Z tej też przyczyny na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w odniesieniu do wysokości sumy pieniężnej zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli. Tymczasem, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, czyli nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w sprawie nie miało jednak miejsce naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem np. wówczas, gdy sąd oddali skargę mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając znajdującą się w aktach sprawy dokumentację postępowania w kontekście ustalenia wysokości grzywny i sumy pieniężnej nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Podkreślić też trzeba, że poniesiona krzywda nie wymagała skonkretyzowania przez wskazanie na obiektywnie weryfikowalne następstwa zwłoki. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi swoiste zadośćuczynienie za krzywdę jaką strona poniosła w związku z wadliwym działaniem administracji publicznej. Sąd administracyjny winien był rozważyć rozmiar uciążliwości z którymi strona zmuszona jest zmagać w obronie swoich praw przez wiele lat bezczynności organu w wykonaniu prawomocnego wyroku. Zastosowanie sumy pieniężnej pozostawiono do oceny sądu, który rozważając podstawy do jej przyznania powinien wziąć pod uwagę okoliczności danej sprawy, w szczególności okres, jaki upłynął od wydania prawomocnego wyroku zobowiązującego do załatwienia sprawy, w tym ewentualną wielokrotność skarg na niewykonanie wyroku. W niniejszej sprawie zaniechanie organu w wykonaniu wyroku było już sankcjonowane w tym również przyznaniem sumy pieniężnej.

Czynnikami mającymi wpływ na przyznanie i wysokość sumy pieniężnej, związanymi ze stopniem poczucia bezsilności strony, jest długość okresu, przez jaki organ nie wykonuje prawomocnego wyroku, wydawanie kolejnych wyroków w trybie art. 154 p.p.s.a. i poziom aktywności organu. Z natury rzeczy trwające postępowanie administracyjne jest dla stron źródłem obowiązków procesowych związanych z koniecznością informowania organu o zmianie adresu, wymusza stałą staranność w monitorowaniu nadchodzącej korespondencji, strona skarżąca zmuszona jest do ponawiania czynności procesowych i ponoszenia kosztów pomocy prawnej. Zauważyć trzeba, że z akt niniejszej sprawy wynika wprost poczucie bezsilności i frustracji wobec niemożności wyegzekwowania wyroków zobowiązujących do załatwienia sprawy skarżącego i wieloletniego utrzymywania się takiego stanu rzeczy. Te wszystkie okoliczności, w połączeniu z długością okresu, w jakim mają miejsce i wzgląd na konieczność wywołania skutku dyscyplinującego, uzasadniały przyznanie sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Mając na uwadze górne granice określone w art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a., kwota ta nie są w okolicznościach sprawy wygórowana, a jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostatecznie wysoka, aby zadziałać motywująco na Prezydenta m. st. Warszawy.

Jako niezasadny, a nawet wewnętrznie sprzeczny, w kontekście argumentacji skargi kasacyjnej ocenić należało zarzut dotyczący naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci wymierzenia Prezydentowi Warszawy grzywny w wysokości [...] zł. Skarga kasacyjna w istocie kwestionuje efektywność grzywny, argumentując, że wymierzenie grzywny organowi administracji, będącemu państwową jednostką budżetową, w gruncie rzeczy nie jest dolegliwością finansową. Odwołuje się do judykatury, akcentując, że budżetach tych jednostek paragraf "kary" nie jest planowany. Zatem w przypadku wymierzenia organowi grzywny musi on wystąpić do dysponenta budżetu o przyznanie mu kwoty pieniężnej w wysokości wymierzonej grzywny. Po uzyskaniu tej kwoty, organ uiszcza grzywnę na konto właściwego sądu administracyjnego, który jest także państwową jednostką budżetową. Ta zaś z mocy prawa nie może mieć żadnych własnych dochodów. To powoduje, mówiąc w skrócie, ze sąd musi te pieniądze "zwrócić budżetowi Państwa. Akcentując nieefektywność grzywny jako środka przymuszającego do wykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, skarżący kasacyjnie jednocześnie domaga się wymierzenia organowi grzywny w wyższej kwocie. Takie stanowisko jest wewnętrznie sprzeczne, a jako takie nie mogło przynieść pożądanego skutku.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 i 2 wyroku. W pozostałej części skarga kasacyjna została oddalona (pkt 3 wyroku) w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego równie z podlegał oddaleniu, albowiem art. 203 p.p.s.a. stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego: 1) od organu – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) od skarżącego – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Powyższy przepis nie przewiduje zatem możliwości zasądzenia skarżącemu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.