Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 695/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Straż pożarna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 15 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: § 32 ust. 1, § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Maja Pietrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lęborku na uchwałę Rady Gminy Cewice z dnia 27 czerwca 2022 r. nr XXXVII/318/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 27 czerwca 2022 r. Rada Gminy Cewice podjęła uchwałę nr XXXVII/318/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.

W podstawie prawnej podjętej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p.").

W § 1 uchwały zapisano, że ustala się ekwiwalent dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Cewice, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.

W § 2 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w § 1 w wysokości:

1) 28 zł za każdą rozpoczętą godzinę dla strażaka ratownika OSP biorącego udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej,

2) 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę dla strażaka ratownika OSP biorącego udział w ćwiczeniu ratowniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę,

3) 18 zł za każdą rozpoczętą godzinę dla strażaka ratownika OSP biorącego udział w szkoleniu ratowniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.

W § 3 uchwały wskazano na utratę mocy uchwały Rady Gminy Cewice z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXIV/217/2021 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.

W § 4 wykonanie przedmiotowej uchwały powierzono Wójtowi Gminy Cewice.

W § 5 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 18 lipca 2022 r. pod pozycją 2780.

W dniu 19 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Lęborku na wyżej wskazaną uchwałę z dnia 27 czerwca 2022 r. nr XXXVII/318/2022. Prokurator, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podniósł zarzuty:

1) istotnego naruszenia przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z zm.), art. 15 ust. 1 i 2 ustawy u.o.s.p., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającego na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., poprzez przyjęcie w § 1 zaskarżonej uchwały, że ustala się ekwiwalent pieniężny dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Cewice, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, podczas gdy ekwiwalent pieniężny należy się dla "strażaka ratownika OSP";

2) istotnego naruszenia przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 15 ust. 2 u.o.s.p., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającego na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., poprzez przyjęcie w § 2 pkt 1) - 3) zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent pieniężny należny jest za każdą rozpoczętą godzinę dla strażaka ratownika OSP biorącego udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (pkt 1), oraz za każdą rozpoczętą godzinę dla strażaka ratownika OSP biorącego udział w ćwiczeniu ratowniczym i szkoleniu ratowniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, podczas gdy ekwiwalent należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, a nadto ustawa nie ogranicza kręgu organizatorów szkolenia do Państwowej Straży Pożarnej i gminy;

3) istotnego naruszenia przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz § 126 w związku z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającego na zawarciu w § 3 zaskarżonej uchwały niezgodnego z prawem zapisu o utracie mocy obowiązującej przez poprzednio obowiązującą uchwałę Rady Gminy Cewice nr XXIV/217/2021 z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę, wydanej na podstawie art 28 ust 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1372), podczas gdy przepis ten został uchylony art. 38 pkt 12 u.o.s.p. z dniem wejścia jej w życie, z czego wynika, że poprzednio obowiązująca uchwała przestała obowiązywać 1 stycznia 2022 r. z mocy prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 1 uchwały Rada Gminy Cewice wskazała na ustalenie ekwiwalentu dla "członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Cewice", podczas gdy z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. wynika wprost, że ekwiwalent należny jest "strażakom ratownikom OSP". W § 2 w punktach od 1 do 3 Rada wskazała, że ekwiwalent pieniężny należny jest "za każdą rozpoczętą godzinę dla strażaka ratownika OSP biorącego udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (punkt 1) oraz za każdą rozpoczętą godzinę dla strażaka ratownika OSP biorącego udział w ćwiczeniu ratowniczym i szkoleniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. W ocenie Prokuratora regulacja uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej bowiem stoi w sprzeczności z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który przewiduje, że ekwiwalent pieniężny należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Nadto ustawodawca nie wskazał Państwowej Straży Pożarnej jak i gminy jako wyłącznych podmiotów - organizatorów ćwiczenia lub szkolenia ratowniczego. W art. 3 punkt 6 u.o.s.p. przewidziano w tej materii także inne podmioty.

Niezgodny z przepisami jest nadto zapis § 3 zaskarżonej uchwały odnoszący się do utraty mocy obowiązującej przez wcześniejszą uchwałę z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXIV/217/2021, wydaną na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Poprzednio obowiązujące uchwały utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie u.o.s.p., a zatem z dniem 1 stycznia 2022 r. Kwestionowany przez Prokuratora zapis może wprowadzać w błąd adresatów uchwały co do utraty mocy obowiązującej poprzednio obowiązującej uchwały w wyniku decyzji Rady Gminy, a nie z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Cewice wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że regulacja zawarta w § 1 i w § 2 zaskarżonej uchwały nie wprowadza w błąd co do zakresu podmiotowego uprawnienia do ekwiwalentu. W art. 8 u.o.s.p. zdefiniowano pojęcie "strażaka ratownika OSP", a § 2 zaskarżonej uchwały jednoznacznie wskazuje, że ekwiwalent ten przysługuje wyłącznie strażakom ratownikom OSP. Ewentualne stwierdzenie nieważności mogłoby dotyczyć § 2 punkt 2 i 3 w zakresie sformułowania "[...] organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę".

W odniesieniu do niezasadności zarzutu Prokuratora mającego za przedmiot § 3 zaskarżonej uchwały organ wskazał m.in., że Rada Gminy Cewice wprowadzając kwestionowaną regulację miała na uwadze wyeliminowanie luki prawnej istniejącej od dnia 1 stycznia 2022 r. (po wejściu w życie u.o.s.p.) aby umożliwić wypłatę ekwiwalentu za bieżące działania ratownicze i szkolenia.

Co nadto istotne, merytoryczna podstawa do ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały wysokości ekwiwalentu zawiera się obecnie w art. 15 u.o.s.p. Wcześniej taką podstawę zawierał art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Tym samym, pomimo uchylenia art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie doszło do uchylenia normy prawnej bowiem zachowane zostało uprawnienie rady gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP. Utrzymano zatem zasadniczą treść podstawy materialnoprawnej, która zawarta została w przepisie umieszczonym w nowym akcie prawnym. Ciągłość obowiązywania normy prawnej została zatem zachowana.

W odpowiedzi na skargę wskazano ponadto, że powyższe stanowisko podzielił organ nadzoru, który przedmiotowej uchwały nie zakwestionował.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p.") stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Cewice wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, podejmując w dniu 25 lutego 2021 r. uchwałę nr XXIV/217/2021 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.

Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa.

Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu.

Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę Gminy Cewice w § 3 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała Rady Gminy Cewice z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXIV/217/2021 . w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r.

Wskazać w tym miejscu należy, że ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy.

Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej jakichkolwiek podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia. Nie ma nadto jakichkolwiek podstaw aby uznawać, że pomimo uchylenia art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej nie doszło do uchylenia normy prawnej bowiem zostało zachowane uprawnienie rady gminy do ustalania ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotników OSP.

Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona uchwała wadliwie wskazuje datę swego wejścia w życie, gdyż datą tą powinien być dzień 1 stycznia 2022 r. - data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków ratowników OSP do ekwiwalentu.

Powyższa wada ma charakter istotny i dotyczy wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu orzekającego jako wadliwość istotną poczytać należy oczywisty brak korelacji treściowej co do zakresu podmiotowego osób uprawnionych do ekwiwalentu przyjętego w § 1 zaskarżonej uchwały z zakresem podmiotowym przyjętym w jej § 2. Nadto Sąd podziela pogląd Prokuratora, że przyjęte na gruncie § 2 punkt 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "[...] za każdą rozpoczętą godzinę dla strażaka ratownika OSP [...] biorącego udział w [...]", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, reguluje zasady jego przyznawania z pominięciem zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, zgodnie z którą kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej.

Sformułowania użyte § 2 punkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały ("[...] za każdą rozpoczętą godzinę dla strażaka ratownika OSP [...] biorącego udział w [...]") również nasuwają istotne wątpliwości. Łączne odczytanie § 2 punkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom w sytuacji, gdy szkolenie odbywa się poza siedzibą OSP i może w ocenie Sądu orzekającego prowadzić do sporów dotyczących momentu, od którego przysługuje strażakowi ratownikowi OSP należny ekwiwalent.

Jak wskazano powyżej, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w tym zakresie w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wyżej wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w powyższym zakresie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co także postrzegać jako istotne naruszenie prawa.

Na uwzględnienie zasługiwał nadto zarzut Prokuratora co do tego, że ustawodawca nie wskazał Państwowej Straży Pożarnej jak i gminy jako wyłącznych podmiotów będących organizatorami ćwiczeń lub szkoleń ratowniczych. W art. 3 punkt 6 u.o.s.p. przewidziano bowiem wprost, że przedmiotowe ćwiczenia albo szkolenia mogą być organizowane przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub "inne uprawnione podmioty".

Powyższe zapatrywania determinowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.