Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1802/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2018 r. sygn. IV SAB/Wa 280/18 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o w M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy C. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2018 r. sygn. IV SAB/Wa 280/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o w M. (dalej: "Skarżąca"/"Spółka") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy C. (dalej: "Wójt") w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia: 1. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania do wydania aktu, 2. stwierdził, że przewlekłość Wójta Gminy C. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie oddalił skargę, 4. zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

wnioskiem z dnia 3 grudnia 2014 r. Spółka wystąpiła do Wójta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dziesięciu obiektów inwentarskich dla hodowli brojlera kurzego o obsadzie 60 000 szt. każdy (łącznie 2400 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą na działce oznaczonej nr ew. [...]3 w miejscowości M., gm. C. Zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2014 r. Wójt na podstawie art. 61 § 1 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 33, art. 34, art. 74 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa"), poinformował o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Następnie, pismem z dnia 12 grudnia 2014 r., wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ") o uzgodnienie planowanej inwestycji. Organ ten pismem z dnia 12 stycznia 2015 r., zwrócił się o uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko we wskazanym w piśmie zakresie. Pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. Wójt wezwał Skarżącą o uzupełnienie raportu. Pismem z 26 stycznia 2015 r. Spółka zwróciła się o wydłużenie terminu na dostarczenie brakujących informacji do 20 lutego 2015 r.; uzupełniony raport złożono 2 lutego 2015 r. i w tym samym dniu przesłano RDOŚ. Postanowieniem z 17 lutego 2015 r. RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Pismami z dnia 5 marca 2015 r. oraz z dnia 25 marca 2015 r. Wójt, na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy środowiskowej, wystąpił do właściwego Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wydanie opinii dla przedmiotowej inwestycji. Opinia sanitarna z dnia 5 maja 2015 r. wpłynęła do organu 18 maja 2015 r. W okresie od 17 marca 2015 r. do 13 kwietnia 2015 r. do Wójta wpłynęło szereg protestów. W dniu 13 kwietnia 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna zarządzona na podstawie art. 89-96 K.p.a. oraz art. 36 ustawy środowiskowej. W dniu 27 kwietnia 2015 r. wpłynął wniosek Stowarzyszenia E. o włączenie go do postępowania. Wójt, postanowieniem z dnia 4 maja 2015 r. dopuścił Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Pismem z dnia 11 maja 2015 r. Wójt wezwał Skarżącą do uzupełnienia raportu. Wyjaśnienia do raportu wpłynęły do organu 30 czerwca 2015 r. Przy piśmie z dnia 26 maja 2015 r., Wójt przesłał skarżącej pismo Instytutu Upraw Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach z dnia 14 maja 2015 r. informując jednocześnie, że planowany termin załatwienia sprawy nastąpi do 30 dni od daty wydania niniejszego pisma. W piśmie złożonym do Wójta w dniu 3 lipca 2015 r. Stowarzyszenie M. wniosło o dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Po uzupełnienia braków wniosku, postanowieniem z dnia 24 lipca 2015 r. Wójt dopuścił Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w postępowaniu. Pismem z dnia 26 lipca 2015 r. mieszkańcy zgłosili uwagi do wyjaśnień raportu. Pismem z 10 sierpnia 2015 r. Wójt wezwał Skarżącą do uzupełnienia wskazanych w piśmie kwestii, po czym zawiadomieniem z 11 sierpnia 2015 r. poinformował, że wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 11 września 2015 r. Pełnomocnik skarżącej pismem z 28 sierpnia 2015 r., wniósł o przedłużenie terminu do złożenia wyjaśnień do dnia 15 września 2015 r. Przy piśmie z dnia 4 września 2015 r. Spółka przedstawiła kopię planu nawożenia sporządzonego i zaopiniowanego przez Okręgową Stację Chemiczno-Rolniczą w Warszawie, a w dniu 10 września 2015 r. wpłynęło pismo zawierające wyjaśnienia oraz stanowisko w sprawie. W zawiadomieniu z dnia 11 września 2015 r. Wójt wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 10 października 2015 r. Następnie, pismem z dnia 29 września 2015 r., Wójt zwrócił się do Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej: "Marszałek") o udzielenie informacji czy Spółka uzyskała pozwolenie zintegrowane dla dotychczasowej działalności, z uwagi na konieczność uwzględnienia kumulacji oddziaływania, po czym w zawiadomieniu z dnia 9 października 2015 r. wyznaczył nowy termin wydania decyzji do 9 listopada 2015 r. Pismem, które 29 września 2015 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej: "Kolegium") Skarżąca złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. W dniu 7 października 2015 r. Kolegium zażądało wyjaśnień i nadesłania oryginalnych akt sprawy. Wójt odpowiedział na to wystąpienie w dniu 13 października 2015 r., jednocześnie tego samego dnia wzywając do uzupełnienia raportu. Marszałek pismem z dnia 26 października 2015 r. poinformował, że dla prowadzonej przez Skarżącą instalacji do hodowli drobiu w ilości 774 DJP nie wydał dotychczas pozwolenia zintegrowanego. Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. uznało zażalenie Spółki za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi dodatkowy miesięczny termin do załatwienia sprawy. Postanowienie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu w dniu 6 listopada 2015 r. Wójt, zawiadomieniem z 9 listopada 2015 r. poinformował o przedłużeniu terminu wydania decyzji do dnia 6 grudnia 2015 r., przy czym 25 listopada 2015 r. wpłynęły do organu pisma mieszkańców dotyczące wyjaśnień inwestora do raportu. W dniu [...] grudnia 2015 r. Wójt wydał decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Spółka w dniu 14 grudnia 2015 r. wniosła do WSA skargę na przewlekle prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 26/16, WSA oddalił skargę i wskazał, że z uwagi na rodzaj planowanego przedsięwzięcia, które budzi sprzeciw społeczności lokalnej, o czym świadczą liczne protesty, obowiązkiem organu było zapewnienie realnego udziału społeczeństwa na każdym etapie postępowania administracyjnego. Wójt prawidłowo informował społeczeństwo o istotnych dokumentach wpływających do sprawy i możliwości składania do nich uwag i wniosków w terminie 21 dni, zgodnie z art. 34 ustawy środowiskowej i prawidłowo stosował art. 49 K.p.a., zawiadamiając strony o czynnościach procesowych i decyzji.

Na skutek skargi kasacyjnej Skarżącej, NSA wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1572/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA nakazał zbadać, czy postępowanie prowadzone przez organ w tej sprawie nosi cechy przewlekłości, uwzględniając przede wszystkim charakter podejmowanych czynności oraz ich koncentrację mającą wpływ na sposób procedowania i ostateczny termin załatwienia sprawy w kontekście istnienia uzasadnionych podstaw do przekroczenia przez organ terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 K.p.a., jak również oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości – o ile wystąpi (art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktualnie Dz.U. z 2018 r. , poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oraz zasadności wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Rozpoznając ponownie sprawę WSA wyrokiem z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 198/17 oddalił skargę, gdyż nie można było uznać za zasadną skargi wniesionej po wydaniu i doręczeniu stronie aktu, co do którego przewlekłość postępowania była zarzucana.

Od wyroku tego Spółka wniosła skargę kasacyjną. NSA wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r. sygn. II OSK 895/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wobec zasadności zarzutu naruszenia art. 190 P.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1572/16. NSA stwierdził, że sprawa ewentualnej przewlekłości powinna być merytorycznie zbadana pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 149 § 1 pkt 3, jak i art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. Wydając zaskarżony wyrok WSA nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez NSA. Nie zbadał sprawy pod kątem przesłanek przewlekłości, sformułowanych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz zastosowania dyspozycji z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Naruszenie art. 190 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. mogło więc mieć wpływ na wynik sprawy. Ograniczenie się do stwierdzenia, że skarga została wniesiona po wydaniu decyzji skutkowało brakiem merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania do wydania aktu, stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Powołując art. 35 § 5 K.p.a. wskazał, że nie każde przekroczenie przez organ określonych w K.p.a. terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron, przy czym nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a.). W realiach sprawy Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji "środowiskowej". Postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem z dnia 3 grudnia 2014 r. Po raz pierwszy organ wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w dniu 11 maja 2015 r., powołując się na art. 50 § 1 i art. 106 § 4 K.p.a. W okresie zatem od 3 grudnia 2014 r. do dnia 11 maja 2015 r. (tj. w okresie 5 miesięcy) w zasadzie organ pozostawał bezczynny. Następnie 10 sierpnia 2015 r. Wójt ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia raportu i przedłużył termin do załatwienia sprawy do 11 września 2015 r. Wyjaśnienia do raportu, datowane na 7 września 2015 r., wpłynęły do organu 10 września 2015 r. Po ich otrzymaniu, zawiadomieniem z dnia 11 września 2015 r., Wójt ponownie przedłużył termin do załatwienia sprawy do 10 października 2015 r., powołując się na wniosek Skarżącej o przedłużenie terminu do złożenia wyjaśnień pomimo, że takowe wyjaśnienia inwestora do raportu wpłynęły do organu 10 września 2015 r. Oznacza to, że przedłużenie postępowania o kolejne 30 dni zostało uzasadnione okolicznością niemającą potwierdzenia w rzeczywistym stanie sprawy. Powyższe zaś wpływa na ocenę, że czynność ta stanowi czynność pozorną, co uzasadnia uznanie przewlekłości postępowania. Dodatkowo, dnia 29 września 2015 r. organ wystąpił do Marszałka z prośbą o udzielenie informacji, czy Skarżąca uzyskała pozwolenie zintegrowane. Następnie, 9 października 2015 r. Wójt po raz kolejny zawiadomił o przesunięciu terminu wydania decyzji do 9 listopada 2015 r., celem uzyskania dodatkowych informacji "w związku z prowadzoną oceną oddziaływania na środowisko w ramach trwających konsultacji społecznych". Jednocześnie w okresie od wpływu do organu akt z Kolegium po ich zwrocie związanym z rozpoznaniem zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. od 6 listopada 2015 r., organ, pomimo dysponowania materiałem dowodowym, kierując zawiadomienie do stron w trybie art. 10 § 1 K.p.a. z 23 listopada 2015 r., wydał decyzję po upływie kolejnego miesiąca, tj. [...] grudnia 2015 r. co również wpływa na ocenę, że postępowanie zostało prowadzone w sposób przewlekły, jako że podejmowane czynności pozostawały bez wpływu na wydanie oczekiwanego przez stronę rozstrzygnięcia. W konkluzji WSA doszedł do przekonania, że przewlekłość, jakiej dopuścił się Wójt, nie miała jednak rażącego charakteru. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym, przez które należy rozumieć działanie (zaniechanie) oczywiste, bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne, oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem WSA nie można ww. cech przypisać postępowaniu Wójta, szczególnie gdy uwzględni się całe postępowanie, w tym również czynności, które były uzasadnione. Zatem uwzględniając, że sprawa ma charakter skomplikowany, decyzja wydana została z przekroczeniem terminu o 10 miesięcy. Nie doszło także do spełnienia przesłanek, które uzasadniałyby wymierzenie sumy pieniężnej lub grzywny zgodnie z wnioskami skargi. Wniosek Skarżącej w zakresie wymierzenia grzywny bądź zasądzenia sumy pieniężnej nie został w żaden sposób uzasadniony, a WSA mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu nie dostrzegł również podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w części stwierdzającej, że przewlekłość Wójta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalającej skargę w pozostałym zakresie, to jest w zakresie określonym w punktach 2 i 3 wyroku i wniosła o: 1. zmianę wyroku i stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie, 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, 3. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy::

1. art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia przewlekłości postępowania Wójta z rażącymi naruszeniem prawa mimo, iż organ pięciokrotnie przekroczył termin do załatwienia sprawy (przekroczenie terminu o 10 miesięcy), a przekroczenie to ma charakter rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego,

2. art.151 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie dotyczącym przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w związku ze stwierdzoną przewlekłością postępowania poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie uzasadniła wniosku o przyznanie jej sumy pieniężnej, podczas gdy przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. nie zawiera takiej przesłanki, a jednocześnie w związku z pięciokrotnym przekroczeniem terminu do załatwienia sprawy (przekroczenie terminu o 10 miesięcy) zaistniały podstawy do orzeczenia zadośćuczynienia, tym bardziej, iż czynności wykonywane przez organ w postępowaniu, które miały wpływ na jego przewlekłość były zbędne i naruszały przepisy prawa materialnego i procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie zachodziła przewlekłość postępowania, albowiem postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do je załatwienia, a przewlekłość ta - z uwagi na pięciokrotne przekroczenie terminu do załatwienia sprawy - miała charakter rażący. WSA prawidłowo ustalił, że sprawa została załatwiona z przekroczeniem terminu o 10 miesięcy. Ustalając jednak, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania WSA dokonał błędnej wykładni przepisów postępowania w zakresie rażącego charakteru tej przewlekłości. Stwierdzenie, iż rażąca przewlekłość postępowania nie występuje w sytuacji, gdy termin do załatwienia sprawy przekroczono pięciokrotnie (o 10 miesięcy) nie znajduje podstaw w stanie faktycznym sprawy i dotychczasowym orzecznictwie. Skarżąca podkreśliła, że Wójt przez okres pięciu miesięcy w ogóle nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Już z tego powodu konieczne jest stwierdzenie, iż przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo organ z rażącym naruszeniem przepisów ustawy środowiskowej oraz przepisów K.p.a. stosował błędny tryb doręczeń w drodze obwieszczenia mimo, iż liczba stron w postępowaniu nie przekraczała 20, ponawiał zbędne wezwania do strony, a także wydawał postanowienia o dopuszczeniu organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu mimo, iż brak było takiego prawnego obowiązku. Z kolei fakt istnienia planu nawożenia oraz wystąpienia o pozwolenie zintegrowane nie są okolicznościami, które powstały w toku postępowania, a co najwyżej zostały ujawnione na pewnym jego etapie. O tych okolicznościach organ powinien był mieć wiedzę już od wczesnego etapu postępowania. Tymczasem okoliczność ta została ujawniona długo po wszczęciu postępowania. Nie ma znaczenia, że wcześniej organ mógł wiedzy takiej nie posiadać, bowiem okoliczność ta nie miała znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Organ odpowiada za dobór środków dowodowych i nie może bezkrytycznie realizować wszystkich postulatów podniesionych w złożonych uwagach i wnioskach w postępowaniu z udziałem społeczeństwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstawy powołanej w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wskazując na art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a. twierdzi, że doszło do naruszenia tych przepisów, ponieważ stwierdzona przewlekłość postępowania, wbrew stanowisku WSA, ma charakter rażący. W konsekwencji, przy rażącej przewlekłości postępowania, WSA z naruszeniem art. 149 § 2 P.p.s.a., nie przyznał Skarżącej sumy pieniężnej do połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wszystko to oznacza, że doszło również do naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Taka treść zarzutów wraz z ich uzasadnieniem pozwala przyjąć, że ustalenia WSA dotyczące kolejności podejmowanych przez Wójta czynności od momentu złożenia przez Spółkę wniosku o wydanie decyzji, tj. od dnia 3 grudnia 2014 r., aż do zakończenia postępowania, co nastąpiło w dniu 7 grudnia 2015 r. poprzez wydanie odmownej decyzji "środowiskowej", nie są kwestionowane. Powtarzanie więc za WSA poszczególnych czynności Wójta wraz z datami, w których były podejmowane, jest zbędne. Jednakże wobec zasadnego stwierdzenia przewlekłości postępowania, która zdaniem WSA nie miała charakteru "rażącego", wyeksponować należy niektóre z nich. Czynności te obiektywnie wpłynęły na czasookres załatwienia sprawy, czego skarga kasacyjna nie dostrzega powtarzając za WSA, że załatwienie sprawy nastąpiło z przekroczeniem terminu o 10 miesięcy. Stwierdzenie to jest o tyle zasadne, o ile weźmie się pod uwagę czasookres od daty złożenia wniosku do daty wydania decyzji, który wyniósł 12 miesięcy, w powiązaniu z wynikającym z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. dwumiesięcznym terminem do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej. Niemniej jednak analiza podejmowanych przez Wójta czynności, w szczególności w początkowym okresie jednoznacznie wskazuje, że przypisywanie całego 10 - miesięcznego okresu Wójtowi, jako przewlekłości, jest nieuzasadnione. Otóż przypomnieć należy, że pierwsza czynność organu, to jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania, podjęta została w dacie złożenia wniosku (dnia 3 grudnia 2014 r. – k. 6 akt adm.). Zawiadomienie informowało m.in. o ilości stron (ponad 20) i wynikających z tego faktu konsekwencjach w postaci stosowania art. 49 K.p.a. Zatem już w tej dacie oczywistym było, że każde zawiadomienie bądź doręczenie stronom postępowania uważane będzie za doręczone po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia (art. 49 K.p.a. in fine). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że taki sposób zawiadamiania ze względu na przedmiot wniosku (wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dziesięciu obiektów inwentarskich dla hodowli brojlera kurzego o obsadzie 60 000 szt. każdy - łącznie 2400 DJP, wraz z niezbędną infrastrukturą) był prawidłowy. Ze względu bowiem na "odór" z kurników, oddziaływanie planowanej inwestycji nie mogło zostać organiczne wyłączenie do gruntów sąsiednich, a na takim założeniu zdaje się opierać część zarzutu dotycząca przyjętego sposobu zawiadamiania. Także przypomnieć należy, że w trakcie postępowania wystąpiła konieczność uzupełnienia raportu przez Wnioskodawcę i uzyskania przez organ prowadzący postępowanie opinii od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Opinię od ostatnio wskazanego organu Wójt uzyskał dopiero w dniu 18 maja 2015 r. Zatem analizując daty i działania organu stwierdzić należy, że wszystkie czynności do tej daty były zasadne i podejmowano je bez zbędnej zwłoki.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w taki też sposób postępowanie organu ocenione zostało przez Skarżącą na wcześniejszym etapie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w sprawie sygn. II OSK 1572/16 Skarżąca jednoznacznie wskazała, że decyzja środowiskowa powinna być wydana najpóźniej w czerwcu 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd i stwierdza, że postępowanie od daty złożenia wniosku, co miało miejsce w dniu 3 grudnia 2014 r. aż do czerwca 2015 r., nie jest okresem postępowania, któremu można przypisać przewlekły charakter. Natomiast późniejsze działania Wójta, szczegółowo opisane przez WSA, słusznie uznane zostały za postępowanie przewlekłe. Czasokres ten, zasadnie poddany krytyce, prawidłowo oceniony został jako okres przewlekłego postępowania, które nie miało jednak charakteru "rażącego".

Pojęcie "rażącej" przewlekłości postępowania było przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych, na co zwrócił uwagę WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny poglądy te podziela wskazując dodatkowo, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. IIOSK 3374/18, czy z dnia 17 maja 2019 r. sygn. I OSK 2171/17).

W realiach sprawy zasadnie WSA nie przypisał postępowaniu Wójta cech, o jakich wyżej mowa. Organ do maja 2015 r. a więc uzyskania opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego podejmował czynności bez zbędnej zwłoki. Natomiast po tej dacie prowadził postępowanie w sposób pozwalający na konstatację, że postępowanie było przewlekłe. Postępowanie to nie charakteryzuje jednak brak podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywiste lekceważenie wniosków strony czy też ewidentne niestosowanie przepisów prawa. Wobec tego przedstawiony w zaskarżonym wyroku sposób procedowania Wójta po maju 2015 r. nie ma cech "rażącej" przewlekłości. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości określonej w art. 156 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Odnośnie do wysokości grzywny lub sumy pieniężnej art. 149 § 2 P.p.s.a. odsyła do art. 154 § 6 P.p.s.a. co oznacza, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, natomiast sumę pieniężną – do wysokości połowy tej kwoty.

Z przepisów tych wynika, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania. Wybór środka - grzywna lub suma pieniężna - należy więc do sądu, przy czym dokonanie wyboru powinno być uwarunkowane przede wszystkim celem skargi: celem tym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Jeśli chodzi o przyznawaną sumę pieniężną, to aczkolwiek ma ona charakter kompensacyjny, to jednak w żadnym wypadku suma pieniężna nie pełni funkcji naprawczej, rozumianej jako naprawienie poniesionej szkody. I wreszcie przyznanie sumy pieniężnej pozostawione jest ocenie (uznaniu) sądu tak co do samego faktu orzeczenia w tym przedmiocie, jak i co do wysokości kwoty. Konsekwencją powyższego jest to, że o naruszeniu powyższych przepisów (w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) można byłoby mówić wtedy, gdyby skutecznie zakwestionowano ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku lub orzeczono o innym, niż przewiduje ustawa środku, względnie orzeczono o grzywnie lub sumie pieniężnej z przekroczeniem ustawowych górnych granic.

W rozpoznawanej sprawie WSA dopatrzył się przewlekłości postępowania (z uwagami co do czasookresu poczynionymi przez Naczelny Sąd Administracyjny) i trafnie przyjął, że przewlekłość nie miała "rażącego" charakteru. Zatem brak kwalifikowanego charakteru przewlekłości, przy uwzględnieniu faktu wydania w dniu [...] grudnia 2015 r. decyzji i umorzeniu postępowania co do bezczynności oznacza, że WSA w granicach wynikających art. 149 § 2 P.p.s.a. i wynikającego z przepisu tego uznania, nie przyznał Skarżącej sumy pieniężnej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.