Postanowienie NSA, sygn. akt III OW 25/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6249 Inne o symbolu podstawowym 624
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy

SENTENCJA

. . . POSTANOWIENIE . . Dnia 21 marca 2023 r. . . Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: . . Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) . Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak . Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski . po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Komendanta [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy [...] Komendantem [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. A. z dnia 4 sierpnia 2022 r. w sprawie ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. postanawia: . wskazać [...] Komendanta [...] jako organ właściwy w sprawie. . . . . . . .


UZASADNIENIE

. UZASADNIENIE

Wnioskiem z 23 stycznia 2023 r. [...] Komendant [...] (dalej jako dowódca jednostki wojskowej) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...] (dalej jako organ samorządu terytorialnego) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku K. A. z dnia 4 sierpnia 2022 r. w sprawie ustalenia i wypłaty należnego świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r.

Z przekazanych akt sprawy wynika, że 4 sierpnia 2022 r. do organu samorządu terytorialnego wpłynął wniosek K. A. o ustalenie i wypłatę należnego świadczenia rekompensującego żołnierzom rezerwy z tytułu odbycia ćwiczeń wojskowych w dniach 10 stycznia – 10 czerwca 2022 r. Do w/w wniosku załączono zaświadczenia o odbyciu służby przygotowawczej oraz zaświadczenie o utraconych zarobkach.

Postanowieniem z 23 sierpnia 2022 r. organ samorządu terytorialny odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ze względu na fakt, że wnioskująca odbyła służbę przygotowawczą, a nie ćwiczenia wojskowe. Zgodnie z art. 119a ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP świadczenie rekompensujące utracone wynagrodzenie przysługuje żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe, natomiast nie przysługuje ono za czas służby przygotowawczej. Tym samym nie istnieje świadczenie rekompensujące dla rodzaju służby jaką zainteresowana pełniła.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2022 r. zainteresowana wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia organu samorządu terytorialnego wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku III OSK 3689/21 uznał, iż pełnienie służby przygotowawczej stanowi ćwiczenia wojskowe, za które przysługuje rekompensujące świadczenie pieniężne. Takie stanowisko wynika z art. 133 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 26 września 2022 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi samorządu terytorialnego.

W tych okolicznościach organ samorządu terytorialnego stwierdził, że nie jest właściwym do ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensującego. Wskazał, że na podstawie art. 312 ust. 5 ustawy o obronie Ojczyzny organem właściwym w sprawie jest dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz odbywał ćwiczenia wojskowe. Na poparcie swoich twierdzeń organ przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których sąd wskazał dowódcę jednostki wojskowej jako organ właściwy. W związku z powyższym zawiadomieniem z 4 listopada 2022 r. na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał wniosek do dowódcy jednostki wojskowej.

W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu dowódca jednostki wojskowej wskazał, że zgodnie z art. 133 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP żołnierzom pełniącym służbę przygotowawczą oraz członkom ich rodzin przysługują szczególne uprawnienia przewidziane dla żołnierzy służby wojskowej i członków ich rodzin na zasadach określonych w art. 118-132. Natomiast odwołując się do treści art. 119a ust. 5 w/w ustawy żołnierzowi rezerwy oraz osobie przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowej przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie, które mogliby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych. Świadczenie to wypłaca wójt lub burmistrz (prezydent miasta). Dowódca jednostki wojskowej zaznaczył również, że na podstawie art. 799 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny kształcenie w ramach służby przygotowawczej rozpoczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny odbywa się na podstawie przepisów dotychczasowych. Tym samym w niniejszej sprawie do ustalenia organu właściwego zastosować należy art. 119a ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP.

W odpowiedzi na wniosek organ samorządu wniósł o wskazanie dowódcy jednostki wojskowej oraz uznał, że właściwość ta wynika z art. 312 ust. 5 i 10 ustawy o obronie Ojczyzny. Zauważono, że art. 799 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny nie daje podstawy do uznania właściwości organu samorządu terytorialnego w niniejszej sprawie, ponieważ zarówno w ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP oraz w ustawie o obronie Ojczyzny ustalenie i wypłata świadczenia rekompensującego z tytułu odbytych ćwiczeń wojskowych następowała po ich odbyciu i nie stanowiła części pojęcia ćwiczeń wojskowych. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP została uchylona, tak jak i przepisy wykonawcze do ustawy w tym rozporządzenie Rady Ministrów z 25 sierpnia 2015 r., niezasadne jest zatem powoływanie się na tę regulację przez dowódcę jednostki wojskowej. Ponadto Minister Obrony Narodowej w dniu 20 maja 2022 r. wydał rozporządzenie w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy, zgodnie z którym to dowódca jednostki jest organem właściwym w sprawie świadczenia rekompensującego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej".

W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały pomiędzy organem samorządu terytorialnego a dowódcą jednostki wojskowej spór dotyczył właściwości rzeczowej organu do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył służbę przygotowawczą w czasie wejścia w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 655), a co nastąpiło 23 kwietnia 2022 r. (art. 824 ustawy).

Analizując przedstawione powyżej zagadnienie, zauważyć na wstępie należy, że na mocy art. 823 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny została uchylona ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r., poz. 372 i 1728), aczkolwiek w Dziale XXVI, rozdziale 2 (art. 777 i następne) zawarto szereg przepisów przejściowych nakazujących stosowanie przepisów dotychczasowych, a więc również ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. Na gruncie niniejszej sprawy istotne pozostają przepisy art.799 i art. 819 ustawy z dnia 11 marca o obronie Ojczyzny.

I tak, zgodnie z art. 799 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny:

"1. Kształcenie w ramach służby przygotowawczej rozpoczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy odbywa się na podstawie przepisów dotychczasowych.

2. Służbę przygotowawczą odbytą przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uznaje się za odbycie szkolenia podstawowego w ramach dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej."

Powyższa regulacja przewiduje dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych do "kształcenia w ramach służby przygotowawczej", które odbywało się w trakcie wejścia w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (ust. 1), zatem należy rozważyć możliwość zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Wymaga to ustalenia, czy do pojęcia "kształcenie w ramach służby przygotowawczej" należy również zaliczyć wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza rezerwy. Oceniając tę kwestię, powtórzyć należy, że w art. 55 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej określono treść obowiązku służby wojskowej, stwierdzając, że obowiązek ten polega m. in. na pełnieniu służby przygotowawczej (art. 55 ust. 2). Na czym polega i jak ma się odbywać świadczenie służby przygotowawczej uregulowano w Rozdziale 4a (art. 98a – 98h), natomiast w Rozdziale 7 zawarto regulacje odnoszącą się do szczególnych uprawnień żołnierzy i ich rodzin. W tym to rozdziale zamieszczono art. 133, zgodnie z którym "żołnierzom pełniącym służbę przygotowawczą oraz członkom ich rodzin przysługują szczególne uprawnienia przewidziane dla żołnierzy zasadniczej służby wojskowej i członków ich rodzin na zasadach określonych w art. 118-132". Przepis ten wprost odwołuje się do art. 119a, na podstawie którego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy przyznawane jest prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie. Prawo to zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje również zastosowanie do żołnierzy pełniących służbę przygotowawczą (Wyrok NSA z 23.06.2021 r., III OSK 3689/21, LEX nr 3205901). Systematyka ww. ustawy prowadzi do wniosku, że o ile świadczenie rekompensujące jest związane z pełnieniem służby przygotowawczej, o tyle nie jest jego częścią. Stanowi ono pewne zdarzenie następcze, będące konsekwencją odbycia służby przygotowawczej. Podobną systematykę zachowano w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, określając w Dziale X, Rozdziale 2 sposób pełnienia służby przez żołnierzy pasywnej rezerwy oraz regulując odbywanie ćwiczeń wojskowych (art. 248 – art. 253), zaś w Dziale XII, Rozdziale 3 prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 312). Materia odnosząca się do rekompensaty utraconego wynagrodzenia w związku z pełnieniem służby została zatem wyraźnie oddzielona od kwestii organizacyjnych.

Mając powyższe na uwadze, użyte w art. 799 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny sformułowanie "kształcenie służby przygotowawczej" należy odnosić wyłącznie do samego jej przebiegu. Nie odnosi się ono zaś do konsekwencji odbycia służby, a więc prawa do uzyskania świadczenia rekompensującego. Taki też był cel ustawodawcy, który nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych do kształcenia służby przygotowawczej po wejściu w życie nowej ustawy. Przyjęcie szerszego zastosowania przepisów dotychczasowych, a więc również do ustalenia i wypłacenia świadczenia rekompensującego wymagałoby natomiast wyraźnego umocowania ustawowego, którego w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. wyraźnie brak.

Stwierdzić także trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie jest odrębnym postępowaniem, wszczynanym na skutek złożenia udokumentowanego wniosku uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożonym nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych (art. 119a ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Analogiczny tryb wypłaty tego świadczenia został przeniesiony do obecnie obowiązującej ustawy i również wymaga złożenia od żołnierza obrony terytorialnej (także aktywnej rezerwy i pasywnej rezerwy) udokumentowanego wniosku, nie później niż w terminie 3 miesięcy od zakończenia służby (art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny). Zmianie uległa natomiast właściwość rzeczowa organu, co stanowi przedmiot rozpoznawanego sporu.

Niemożność zastosowania w sprawie art. 799 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny czyni koniecznym odwołanie się do innej normy intertemporalnej, zawartej w art. 819 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem "[w] sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej". Z punktu widzenia tego przepisu kluczowym pozostaje natomiast moment złożenia wniosku o wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, wszczynający stosowne postępowanie, co w niniejszej sprawie miało miejsce po wejściu w życie ustawy o obronie Ojczyzny. To z kolei przesądza o właściwości dowódcy jednostki wojskowej jako uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który pełnił służbę przygotowawczą w czasie wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny.

Zauważyć również należy, że na podstawie obu powyżej analizowanych ustaw wydane zostały dwa rozporządzenia regulujące sposób i tryb ustalania i wypłacania żołnierzom świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, tj.:

– rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalenia i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r., poz. 881) – na podstawie art. 119a ust. 8 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r.,

– rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112).

Analizując jednak przepisy art. 820 – art. 822 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, stwierdzić trzeba, że przepisy rozporządzenia z 2015 r. utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy, skoro ustawodawca nie zdecydował o ich dalszym obowiązywaniu. W świetle zasad prawidłowej legislacji o dalszym stosowaniu przepisów wykonawczych ustawodawca powinien wyraźnie przesądzić w przepisach przejściowych nowej regulacji, tak jak ma to miejsce w ww. art. 820 – 822 (§ 30 ust. 2 pkt 5 i § 33 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W przeciwnym razie przyjmuje się, że taki akt wykonawczy (rozporządzenie z 2015 r.) traci moc (§ 32 ust. 1 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.). Z tej przyczyny, to przepisy ww. rozporządzenia z dnia 20 maja 2022 r. powinny stanowić podstawę do ustalenia i wypłacenia żołnierzowi świadczenia pieniężnego w niniejszej sprawie.

Jednocześnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzega, że taka sytuacja prowadziła do powstania czasowej luki prawnej pomiędzy wejściem w życie ustawy a ogłoszeniem nowego rozporządzenia, jednakże brak przepisów wykonawczych nie może wpłynąć na właściwość organu, która wymaga wyraźnej podstawy ustawowej do podejmowania działań organu, a więc do ustalenia i wypłaty świadczenia pieniężnego. Nie stanowi ona również zagrożenia dla uszczuplenia uprawnień żołnierza, bowiem maksymalny, trzymiesięczny termin dotyczy złożenia przez niego wniosku, a nie podjęcia działań przez organ.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. wskazał dowódcę jednostki wojskowej jako organ właściwy w sprawie.