Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 289/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7a , art. 8, art. 92a ust. 1, ust. 5 i ust. 7, lp. 6.2.1, lp. 6.3.19
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 609/19 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 maja 2019 r. nr BP.500.85.2019.1091.KI13.3560 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach lub sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Ke 609/19 po rozpoznaniu – przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach – skargi J.K. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Główny Inspektor, GITD) z 29 maja 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) z 29 marca 2019 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 7000 złotych za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz orzekł o zwrocie kosztów na rzecz skarżącego.

WSA wskazał, że podstawą nałożenia kary przez organ były ustalenia kontroli w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.; dalej: u.t.d.), w tym także warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną, w okresie od 21 listopada 2017 r. do 21 listopada 2018 r., która wykazała naruszenia w postaci: skrócenia dziennego czasu odpoczynku – określonego w lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d.; niezgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. – wskazanego w lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi – sankcjonowanego przez lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., które w tej sprawie polegało na włożeniu przez kierowcę karty kierowcy do niewłaściwego slotu tachografu (slot nr 2), przez co nie rejestrowała się rzeczywista aktywność kierowcy.

WSA w Kielcach uwzględniając skargę wskazał, że jest ona usprawiedliwiona, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W ocenie sądu pierwszej instancji nieprawidłowo organ zakwalifikował jako naruszenie lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. ustalenie, że na karcie kierowcy należącej do skarżącego nie został zarejestrowany odpowiedni rodzaj aktywności w spornym okresie z uwagi na umieszczenie karty tego kierowcy w slocie nr 2 tachografu. WSA nie podzielił takiej prawnomaterialnej oceny tego naruszenia i stwierdził, że organy obu instancji nie dostrzegły, że lp. 6.3.10 załącznika nr 3 do u.t.d. sankcjonuje zachowanie opisane jako: "wykonywanie przewozu drogowego w załodze kilkuosobowej z włożeniem wykresówki lub karty kierowcy lub wykresówek lub kart kierowcy w nieodpowiednie czytniki tachografu", za które przewiduje karę w wysokości 1000 zł. Niewątpliwie regulacja ta dotyczy wykonywania przewozu drogowego w załodze kilkuosobowej, a więc sytuacji takiej jak w rozpoznawanej sprawie. Została ona umieszczona przez ustawodawcę w wykazie naruszeń w załączniku nr 3, w części opisanej jako "naruszenie zasad i warunków użytkowania tachografu" (lp. 6.3). Jednocześnie pod pozycją lp. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d. ustawa nakazuje penalizować naruszenie opisane jako "niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w lp. 6.3.1 - 6.3.10 i 6.3.14". Mając na uwadze powyższe oraz odwołując się do reguł wykładni językowej i systemowej wewnętrznej przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. WSA stwierdził, że przepisy lp. 6.3.10 i lp. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d. powinny być odczytywane z uwzględnieniem miejsca, w którym zostały umieszczone (argumentum a rubrica), czyli tego, że znajdują się w wykazie naruszeń wskazanych w załączniku nr 3 do u.t.d. w części dotyczącej naruszeń zasad i warunków użytkowania tachografu. Oznacza to, że gdy przewóz wykonywany jest w załodze kilkuosobowej z włożeniem wykresówki lub karty kierowcy w nieodpowiedni czytnik tachografu to naruszenie takie sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 1000 zł, zaś w sytuacji gdy przewóz nie jest wykonywany w załodze kilkuosobowej z włożeniem wykresówki lub karty kierowcy w nieodpowiedni czytnik tachografu, wówczas naruszenie takie sankcjonowane jest karą pieniężną wynoszącą 2000 zł – zgodnie z lp. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d. Zdaniem WSA odmienna wykładnia analizowanych przepisów prowadziłaby do wniosku, że wyłączenie, o którym mowa w lp. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d., w zakresie w jakim wyklucza przypadek opisany w lp. 6.3.10, byłoby zbędne. Z tych powodów sąd pierwszej instancji uznał, że organy obu instancji, wydając kwestionowane decyzje, dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię prawa materialnego tj. przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bo w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w nieprawidłowej wysokości. Przy czym mając na uwadze okoliczności sprawy, WSA zgodził się z organami, że w zakresie omówionego naruszenia zastosowanie jako względniejsze winny mieć przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym zgodnie z Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.

W zakresie dwóch pozostałych naruszeń przepisów o transporcie drogowym, tj. naruszenia polegającego na niezgłoszeniu w formie pisemnej, papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie oraz naruszenia polegającego na skróceniu dziennego okresu odpoczynku sąd pierwszej instancji ocenił, że zarówno ustalenia faktyczne dotyczące tych naruszeń, jak i wysokość kar określona za te naruszenia przez organy jest prawidłowa. WSA zaaprobował również zawartą w zaskarżonej decyzji argumentację o braku przesłanek do zastosowania w sprawie art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

W podstawie prawnej wyroku sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor, zaskarżając wyrok WSA w Kielcach w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. a. w zw. z 92a ust. 1. ust 5. ust 7 u.t.d. w zw. z art. 32 ust 3 i art. 34 ust. 1 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, w zw. z Ip. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uchyleniem decyzji organów obu instancji, polegającą na błędnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że zachowanie kierowcy nie wypełnia dyspozycji naruszenia określonego w Ip. 6.2.1 załącznika 3 do u.t.d., a powinno być zakwalifikowane jako naruszenie Ip. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy włożenie karty kierowcy do slotu nr 2 tachografu, który nie rejestruje aktywności kierowcy w postaci prowadzenia pojazdu stanowi skutek w postaci nierejestrowania na karcie kierowcy aktywności kierowcy, a nie jest to naruszenie polegające na niepoprawnym stosowaniu karty kierowcy.

Podnosząc te zarzuty Główny Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Kielcach; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Kontroli instancyjnej poddany został wyrok sądu pierwszej instancji, w którym WSA uwzględniając skargę zakwestionował decyzje organów obu instancji, które zakwalifikowały jako naruszenie lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. ustalenie, że na karcie kierowcy należącej do skarżącego nie został zarejestrowany odpowiedni rodzaj aktywności w spornym okresie z uwagi na umieszczenie karty tego kierowcy w slocie nr 2 tachografu.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Głównego Inspektora oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W zarzucie kasacyjnym organ podniósł naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 92a ust. 1, ust. 5 i ust. 7 u.t.d. z odesłaniem do art. 32 ust. 3 i art. 34 ust. 1 i ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 165/2014. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu naruszenie tych przepisów w zaskarżonym wyroku polegało na ich błędnej wykładni i uznaniu, że zachowanie kierowcy pojazdu polegające na umieszczeniu karty kierowcy w slocie nr 2 tachografu nie jest działaniem opisanym w załączniku nr 3 do u.t.d. w pozycji l.p. 6.2.1., ale tym, które mieści się w pozycji l.p. 6.3.19 tego załącznika.

Skarga kasacyjna Głównego Inspektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA rozpoznawany zarzut kasacyjny merytorycznie koncentruje się na problemie wykładni podstaw nałożenia kary w sytuacji gdy kierowca umieszcza kartę kierowcy w slocie nr 2 tachografu. Organ stoi konsekwentnie na stanowisku, że działanie takie wyczerpuje treść l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., bowiem jest to świadoma ingerencja w dane rejestrowe tachografu, gdyż w takiej sytuacji na karcie kierowcy nie jest rejestrowana jego rzeczywista aktywność. Natomiast dla takiej, jak wyżej opisana, sytuacji sąd pierwszej instancji przyjmuje, że działanie kierowcy powinno być kwalifikowane jako czyn opisany w l.p. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d., a więc niepoprawne stosowanie wykresówek lub kart kierowcy.

W tak określonym przedmiocie sporu na etapie postępowania kasacyjnego przyjąć trzeba, że zarzut kasacyjny w części, w której odnosi się do rozporządzenia nr 165/2014 oraz art. 135 p.p.s.a. jest zupełnie nietrafny, bowiem nawiązuje on do przepisów rozporządzenia 165/2014 tylko po to, by wskazać jakie są parametry rejestracyjne slotu nr 1 i 2 w tachografie, a w rozpoznawanej sprawie jest to kwestia bezsporna. Natomiast powiązanie zarzutu z art. 135 p.p.s.a. jest nietrafne, dlatego że w rozpoznawanej sprawie – procesowo prostej – sąd nie miał potrzeby kontrolowania innych rozstrzygnięć związanych z decyzją wymierzającą karę za naruszenie przepisów u.t.d.

Odnosząc się do meritum zarzutu, a więc błędu wykładni, o którym już wcześniej powiedział NSA, stwierdzić należy, że wykładnia podstaw nałożenia kary na przewoźnika przyjęta przez sąd pierwszej instancji jest prawidłowa.

Słusznie sąd ten wskazuje, że wykładnia językowa i wewnątrz systemowa (w ramach ustawy o transporcie drogowym) prowadzi do wniosku, że umieszczenie karty kierowcy w slocie nr 2 tachografu nie może być traktowane jako świadoma ingerencja w dane rejestrowe tachografu. Niewątpliwie działanie polegające na umieszczeniu karty kierowcy w niewłaściwym slocie tachografu jest działaniem świadomym, jednak w żadnej mierze nie można przyjąć, że wyczerpuje ono znamiona naruszenia opisanego w l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. W ramach naruszeń objętych tą częścią załącznika mieszczą się te, które związane są z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez to urządzenie.

Zdaniem NSA chodzi tu o takie sytuacje, w których dochodzi do wadliwego działania urządzenia albo zmian, których efektem jest ingerencja w dane rejestrowane przez to urządzenie. Zatem działania muszą być skierowane do urządzenia (tachografu) i w nim powodować wadliwość działania lub niepewność danych rejestrowanych przez tachograf. Wniosek taki wypływa z treści tytułu działu opisującego naruszenia objęte l.p. 6.2. załącznika nr 3 do u.t.d.

W konsekwencji oznacza to, że w l.p. 6.2.1. załącznika nie mogą mieścić się te wszystkie działania, które prowadzą do rejestrowania niepełnych danych związanych z aktywnością kierowcy, ale tylko takie, które mają miejsce w związku z ingerencją w samo urządzenie potwierdzające dane. Natomiast niewłaściwe umieszczenie karty kierowcy w tachografie nie jest ingerencją w urządzenie, ale działaniem nagannym, naruszającym prawo, niemniej innym niż ingerencja w działanie tachografu lub dane rejestrowe. Skoro tak, to dla takiego działania właściwą podstawą wymierzenia kary jest l.p. 6.3.19 załącznika 3 do u.t.d., bowiem jest to działanie związane z naruszeniem warunków użytkowania tachografu opisane w pozycji l.p. 6.3 załącznika. Dla sądu drugiej instancji nie ma wątpliwości, że umieszczenie przez kierującego pojazdem karty kierowcy w niewłaściwym miejscu (slocie) tachografu jest złamaniem zasad i warunków użytkowania tachografu. W sytuacji gdy ustawa o transporcie drogowym w załączniku nie przewiduje wprost takiego naruszenia w l.p. 6.3.1-18, to należy w tym zakresie stosować pkt 19 tej części załącznika, wskazującą że działanie takie jest niepoprawnym stosowaniem wykresówek lub karty kierowcy.

Z tego powodu skargę kasacyjną należało uznać za niezasadną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.