Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1093/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 41 ust. 6a
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1592
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi Zakładu Usługowego E. spółka jawna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 maja 2024 r, znak: SKO.Oś/4170/165/2024 w przedmiocie negatywnego zaopiniowanie wniosku o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1093/24

UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy O. postanowieniem z dnia 26 marca 2024 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.), art. 106 § 3 i 5 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), negatywnie zaopiniował wniosek Z. Spółka Jawna w O. o zmianę decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2015 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania w związku z eksploatacją Oczyszczalni Chemicznej Ścieków Przemysłowych zlokalizowanej na działce nr [...] na terenie Oddziału w O.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle postanowień uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 14 lipca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów inwestycyjnych po południowej stronie linii kolejowej w O. - przeznaczenie podstawowe i uzupełniające dla terenu 3PU1 nie obejmuje działalności polegającej na wytwarzaniu odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania, a możliwość realizacji działalności wyklucza zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, od którego nie ma wyjątku dla terenu 3PU1 i zakaz przetwarzania odpadów przy uwzględnieniu § 21 planu miejscowego. Zdaniem organu pierwszej instancji wydanie pozwolenia (zmiana posiadanego pozwolenia) winno nastąpić po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tymczasem spółka nigdy takiej decyzji nie uzyskała. Obiekty oczyszczalni wykonano w latach 70. i były one przeznaczone do unieszkodliwiania wyłącznie odpadów emalierskich, a tymczasem pozwolenie na odzysk i unieszkodliwianie obejmuje bardzo dużą ilość i wiele rodzajów odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych. Wpłynęły liczne skargi mieszkańców na uciążliwości zapachowe i obawy związane z informacjami o pożarach w miejscach składowania/magazynowania odpadów. W wyniku przeprowadzonej przez WIOŚ w dniach 13 maja-22 lipca 2019 r. kontroli Marszałek Województwa [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia decyzji własnej z dnia 15 stycznia 2015 r. Z pisma Marszałka Województwa [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r. wynika, że w trakcie jednej z ostatnich kontroli WIOŚ w dniach od 12 października 2022 r. do 23 lutego 2023 r. ustalono brak usunięcia naruszeń tej decyzji.

W zażaleniu na to postanowienie spółka podniosła: 1) wadliwość doręczenia (stronie zamiast pełnomocnikowi strony), 2) braki materiału dowodowego w zakresie udokumentowania skarg mieszkańców i pisma Marszałka Województwa [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r., 3) przekroczenie kompetencji (kontrole WIOŚ i cofanie pozwolenia nie należą do zadań organu opiniującego, a poza tym poczynione w toku kontroli przed laty ustalenia nie są już aktualne i do ostatecznego cofnięcia pozwolenia nigdy nie doszło), 4) naruszenie art. 35 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 ust. 1 planu miejscowego w świetle tego, że postępowanie główne nie dotyczy wydania nowego pozwolenia, lecz zmiany już posiadanego pozwolenia wydanego na czas określony do dnia 14 stycznia 2025 r., 5) naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 2a pkt 2 u.o.o.ś. w świetle tego, że zmiana pozwolenia ma charakter formalny (wynika z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw) i nie powoduje zmian w instalacji, sposobie wykorzystania terenu czy środowisku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 31 maja 2024 r., znak: SKO.Oś/4170/165/2024, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, że organ pierwszej instancji sanował swoje uchybienie procesowe i doręczył swoje postanowienie pełnomocnikowi strony, a ponieważ w obu przypadkach zażalenie było terminowe i miało tę samą treść, należało rozpatrzyć je merytorycznie. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że art. 41 ust. 6a i 6b u.o. nie ogranicza zakresu opinii do zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym, a tym samym organ pierwszej instancji był uprawniony do przedstawienia swojego stanowiska co do zgodności przedsięwzięcia z przepisami prawa w ogóle (art. 46 ust. 1 pkt 1-3 u.o.). Spółka nie podważa tego, że plan miejscowy (§ 21 w zw. z § 13) nie dopuszcza prowadzenia spornej działalności, lecz kwestionuje zasadność uzgodnienia w sytuacji zmiany posiadanego pozwolenia. Skoro jednak zmiana pozwolenia wymaga nowej decyzji, to proces zmiany zezwolenia winien prowadzić do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z prawem (w tym postanowieniami planu miejscowego). Przeznaczeniem podstawowym w terenie 3PU1 są obiekty produkcyjno-usługowe, przy czym dopuszczono w ramach działalności produkcyjnej proces zbierania i magazynowania odpadów za wyjątkiem ich składowania, ale jedynie w ramach przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego prowadzonej działalności. Istotne jest więc ustalenie, co jest przedmiotem przedsięwzięcia, a w niniejszej sprawie jest to wytwarzanie odpadów. Gospodarowanie odpadami zostało przez ustawodawcę wyodrębnione jako osobny przedmiot i dlatego nie można uznać, że gospodarowanie odpadami zawiera się w pojęciu produkcji. Nie znajduje to oparcia w obowiązujących przepisach i jest sprzeczne z zasadami interpretacji aktów prawnych. Poza tym przetwarzanie odpadów stanowi proces odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.) i w tym sensie działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w sposób wynikający z raportu OOŚ nie może być uznana za działalność produkcyjną. Na koniec organ odwoławczy zgodził się co do tego, że spółka powinna uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, podkreślając przy tym, że to na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych, który oceni w tym zakresie zarzuty spółki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego). Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 6 k.p.a. przez wydanie postanowienia organu odwoławczego naruszającego przepisy wskazane w zarzutach skargi,

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126. i art. 15 k.p.a. przez wadliwe zebranie i rozważenie materiału dowodowego dotyczącego okoliczności istotnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, a jego rozstrzygnięcie spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.,

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy wniosek o zmianę pozwolenia zasługuje na pozytywną opinię, bo spełnia wszystkie przesłanki formalne i merytoryczne,

4) art. 106 § 1 w zw. art. 7a § 1 i art. 7b k.p.a. przez akceptację objęcia opinią spraw wykraczających poza zadania organu pierwszej instancji, podczas gdy opinia burmistrza ma umożliwić odpowiedź na pytanie, czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest zgody z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego,

5) art. 41 ust. 6a u.o. w zw. z art. 35 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 ust. 1 planu miejscowego przez utrzymanie w mocy postanowienia negatywnie opiniującego wniosek o zmianę pozwolenia z uwagi na rzekomą niezgodność działalności objętej pozwoleniem z planem miejscowym, podczas gdy postępowanie główne nie dotyczy wydania nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania, lecz zmiany pozwolenia już posiadanego i obowiązującego do dnia 14 stycznia 2025 r.,

6) art. 41 ust. 6a u.o. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 2a pkt 2 u.o.o.ś. przez uznanie, że zmiana pozwolenia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy:

a. zmiana pozwolenia jest zmianą dostosowującą, wynika z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw i nie powoduje zwiększenia emisji do środowiska czy parametrów instalacji,

b. wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem m.in. zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie stosuje się w przypadku, gdy jest to drugie lub kolejne zezwolenia dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie, więc tym bardziej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana przy zmianie wydanego już zezwolenia,

c. rozstrzygnięcie kwestii (braku) konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia należy do kompetencji marszałka województwa prowadzącego postępowanie główne i wykracza poza kompetencje organu opiniującego,

7) art. 41 ust. 6a w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o. przez uznanie, że gospodarowanie odpadami nie może być prowadzone na terenie o przeznaczeniu przemysłowym w planie miejscowym, co doprowadziło do uznania, iż działalność spółki prowadzona w oparciu o pozwolenie jest niezgodna z planem miejscowym aktualnie obowiązującym dla terenu, którego pozwolenie dotyczy,

8) art. 41 ust. 6a w zw. z art. 41a ust. 6 u.o. przez uznanie, że zmiana pozwolenia wymaga wydania opinii, podczas gdy postępowanie nie dotyczy wydania nowego pozwolenia, lecz zmiany pozwolenia już posiadanego i obowiązującego do dnia 14 stycznia 2025 r., a art. 41 ust. 6a u.o. znajduje zastosowanie jedynie w przypadku złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia (o czym przekonuje treść art. 192 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska).

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła m.in., że działalność związana z odpadami dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną, a symbolem "O" oznaczane są przede wszystkim te tereny, gdzie gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub na których zamierza umożliwić innym podmiotem prowadzenie gospodarki odpadami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.), organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. W przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną (ust. 6b).

Zgodnie z art. 106 k.p.a.: § 1. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. § 2. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. § 3. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. § 4. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. § 5. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. § 6. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36-38, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia.

Rozpocząć należy od tego, że wyrażona w art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach norma upoważniająca wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów, do zajęcia stanowiska w formie opinii, nie daje wytycznych co do kryteriów, jakimi powinien kierować się organ opiniujący.

Trafnie istotę tego współdziałania przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 22 listopada 2019 r., II SA/Kr 1117/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano w nim mianowicie, że: "Wydawanie opinii kiedy tak wymaga odpowiednia norma kompetencyjna w trybie art. 106 k.p.a. stanowi formalną przesłankę wydania decyzji administracyjnej w tym znaczeniu, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem odpowiednio przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot w brzmieniu: "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w postaci wyrażenia opinii" - w ocenie Sądu nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową merytoryczną (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska opiniującego organu współdziałającego, czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska. Niezależnie jednak od powyższej konstatacji trzeba stwierdzić, że zgodnie z art. 6 k.p.a. formułującym zasadę praworządności i stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa - przedmiotowe opinie powinny być wydawane na podstawie prawa i zgodnie z prawem."

Jak dalej słusznie zauważył WSA w Krakowie formułowana przez organ opinia powinna być oparta o porządek prawny i powinna zasadniczo nawiązywać do kompetencji i zadań publicznych organu, zbieżnych z istotą sprawy, w której ma być wydana decyzja. Zaakcentowano, że pomimo niewiążącego dla organu rozstrzygającego sprawę/organu decyzyjnego charakteru opinii, jej treść może być dowolna lub/i obojętna wobec prawa, gdyż inaczej nie miało by ratio legis jej zażalenie do organu wyższego stopnia, a także możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Równocześnie należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 18.05.2023 r., III OSK 7630/21, LEX nr 3574439, gdzie Sąd ten wskazał, że: "ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Rację ma więc Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zakres tej opinii nie ogranicza się do przedstawienia przez organ opiniujący jedynie argumentacji dotyczącej zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że zakres tej opinii nie jest niczym ograniczony. Z jednej strony ogranicza go bowiem przedmiot postępowania, albowiem opinia może odnosić się tylko i wyłącznie do tego co ma być przedmiotem rozstrzygnięcia organu głównego. Z drugiej zaś strony opinia ta nie może wykraczać poza zadania należące do kompetencji gminy. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 t.j.) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W myśl zaś art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przy czym z uwagi na użycie kwantyfikatora "w szczególności" katalog zadań wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter otwarty. Jako jedno z przykładowych zadań własnych ustawodawca wskazał sprawy dotyczące ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Nie ulega wątpliwości, że gospodarowanie odpadami związane jest z ochroną środowiska i ochroną przyrody oraz może dotyczyć także gospodarki wodnej. Wskazanie więc przez organ opiniujący, że negatywna opinia w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem ich przetwarzania i zbierania uzasadniona jest stanowiskiem mieszkańców pobliskich bloków i ich obawą na jakość i warunki życia, nie przekracza uprawnień jakie zostały przyznane gminie przez ustawodawcę w ramach zadań własnych, ani też nie odbiega od przedmioty postępowania prowadzonego przez organ główny."

Sąd podziela przedstawione wyżej poglądy, wskazując przy tym, że opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy. Organ opiniujący powinien więc ustalić stan faktyczny w zakresie okoliczności istotnych dla dokonania przez niego oglądu sprawy, co do której zajmuje stanowisko, mając na względzie art. 106 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu użyte w tym przepisie sformułowanie "może" nie oznacza bynajmniej, że wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zajęcia stanowiska pozostawiono uznaniu organu współdziałającego. Wykładnia art. 106 § 4 k.p.a. powinna być spójna z zasadą wyrażoną w art. 7b k.p.a., która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Zasada z art. 7b nawiązuje więc treściowo do zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wobec której nie może pozostać obojętny także organ podejmujący współdziałanie w "słabszej" formie, jaką jest opiniowanie. Trzeba tu podkreślić, że również takie stanowisko ma dla organu właściwego do wydania decyzji znaczenie. Stanowi ono wszakże element materiału dowodowego uwzględnianego przy wyborze właściwego rozstrzygnięcia w sprawie (tak: M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 757).

W kontekście zatem tego, co zostało wyżej powiedziane, zarzuty skargi są nieuzasadnione.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu spółki dotyczącego naruszenia art. 41 ust. 6a w zw. z art. 41a ust. 6 u.o. przez uznanie, że zmiana pozwolenia wymaga wydania opinii, podczas gdy postępowanie nie dotyczy wydania nowego pozwolenia, lecz zmiany pozwolenia już posiadanego i obowiązującego do dnia 14 stycznia 2025 r., a art. 41 ust. 6a u.o. znajduje zastosowanie jedynie w przypadku złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia (o czym przekonuje treść art. 192 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska).

Jest to zarzut chybiony.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592 z późn. zm.), posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku:

1) maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku;

2) największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;

3) całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;

4) proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 48a ustawy zmienianej w art. 1.

W ust. 2 tego przepisu, ustawodawca wskazał cały szereg dokumentów i oświadczeń, które posiadacz odpadów winien dołączyć do wniosku, jednym z nich jest "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544), w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane." (art. 14 ust. 2 pkt. 7)

Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 4 tej ustawy, jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wszystkie wymagania, do dnia 5 marca 2020 r , zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa.

Jeżeli jednak spełniający wymogi ustawowo wniosek zostanie złożony w terminie, wówczas organ zmienia decyzję o zezwoleniu na zbieranie odpadów, zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów (art. 14 ust. 7).

Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 8, jeżeli właściwy organ odmówi zmiany decyzji ww. decyzji na podstawie art. 41a ust. 4a lub art. 46 ust. 1-1f ustawy o odpadach, właściwy organ cofa decyzję o zezwoleniu na zbieranie odpadów, zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Jak zatem jednoznacznie wskazuje ww. przepis, odmowa zmiany decyzji pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów może nastąpić z przyczyn wskazanych w art. 41a ust. 4a lub art. 46 ust. 1-1f.

Art. 46 ust. 1 do 1f ustawy o odpadach określa przesłanki odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, co z kolei oznacza, że wszystkie wymienione tam przesłanki muszą być zbadane i ustalone przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Przykładowo, zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

Przywoływana wyżej ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, wprowadziła daleko idące zmiany w zakresie warunków uzyskania pozwoleń na zbieranie odpadów; na przetwarzanie odpadów; na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Co więcej, celem ustawodawcy jednoznacznie było to, aby wszystkie zezwolenia wydane przed wejściem w życie tej ustawy zostały dostosowane do nowych zasad i wymagań, czego wyrazem jest właśnie obszerna regulacja dotycząca zmiany zezwoleń, zawarta w omawianym art. 14. Determinację ustawodawcy dotyczącą ujednolicenia wymagań wobec ww. decyzji potwierdza także art. 9 tej ustawy, zgodnie z którym do postępowań w sprawach o wydanie zezwoleń na zbieranie odpadów, zezwoleń na przetwarzanie odpadów, pozwoleń na wytwarzanie odpadów uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, pozwoleń zintegrowanych uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, przy czym w przypadku postępowań toczących się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przed organem odwoławczym, organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zatem w art. 14 wprowadzone zostały szczegółowe uregulowania dotyczące zmiany pozwoleń na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów; przewidujące możliwość odmowy zmiany przywołanych decyzji, a w konsekwencji wygaśnięcie dotychczasowych decyzji.

Równocześnie w tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, że wniosek skarżącej spółki skierowany do Marszałka Województwa [...] nie dotyczył wyłącznie kwestii dostosowania posiadanej decyzji (zezwolenia) do nowych wymagań prawnych.

W równym stopniu wniosek obejmował zmianę tej decyzji poprzez zwiększenie ilości wytwarzanych odpadów. Jak wynika z wniosku (załącznik, str. 29-30 , płyta CD w aktach sprawy), w przypadku odpadów niebezpiecznych, ilości wytwarzanych odpadów zwiększą się w 5 ich rodzajach (na 16 ogółem) i jest to zwieszenie znaczące. Przykładowo zwieszenie ilości odpadów w rodzaju "oleje silnikowe, smarowe, przekładniowe" nastąpi z 2,00 Mg na 500, 00Mg a odpadów w rodzaju "szlamy zawierające substancje niebezpieczne z innego niż biologiczne oczyszczania ścieków przemysłowych" z 100,00 Mg na 2500,00 Mg. Zwieszeniu ulegnie także wytwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne (np. zawartości piaskowników - z 5 Mg na 100 Mg) .

W tej sytuacji przepis art. 192 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków, będzie również miał w sprawie zastosowanie, i nie świadczy o tym, że kontrolowane obecnie uzgodnienie było zbędne, jak chciałaby skarżąca. Wręcz przeciwnie, organ miał obowiązek go dokonać.

W drugiej kolejności odnieść się należy do tej grupy zarzutów, która dotyczy sprzecznego z prawem – zdaniem skarżącej – uznania przez organy, że działalności objęta pozwoleniem jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w tym terenie.

W obszarze tym obowiązuje plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W O. z dnia 14 lipca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów inwestycyjnych po południowej stronie linii kolejowej w O. (dalej mpzp lub plan).

Działka ewidencyjna nr [...] położna jest w terenach objętych symbolem 3PU1 - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej (§ 21 mpzp), z przeznaczeniem podstawowym pod:

1) obiekty, urządzenia i zakłady produkcyjne i usługowe wraz zapleczami składowymi, magazynowymi, administracyjno-socjalnymi i obiektami związanymi z ekspozycją i dystrybucją produkowanych wyrobów;

2) centra logistyczne;

3) obiekty przemysłu i wytwórczości, w tym przemysł wysokich technologii.

2. Dla terenów oznaczonych symbolami 1-8PU1 w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszcza się lokalizację:

1)urządzeń komunikacji;

2)obiektów i urządzeń komunikacji kołowej w tym wiaduktów kolejowych i drogowych w terenach 1PU1 oraz 2PU1;

3)usług publicznych;

4)urządzeń związanych ze zbieraniem i magazynowaniem odpadów, powstałych wyłącznie w wyniku działalności realizowanej w ramach przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego;

5)parkingów oraz garaży jedno i wielopoziomowych;

6)dojazdów, w tym dojazdów nie wydzielonych;

7)ciągów pieszych i rowerowych;

8)nieoznaczonych na rysunku planu dojść pieszych, ciągów pieszych, tras rowerowych;

9)zieleni towarzyszącej w tym urządzonej i izolacyjnej;

10)obiektów małej architektury;

11)sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej (w tym zbiorników retencyjnoodparowujących), za wyjątkiem stacji elektroenergetycznych 110 kV/SN i większych;

12) urządzeń i obiektów ograniczających oddziaływania i zanieczyszczenia komunikacyjne - w tym ochrony akustycznej.

W ust. 3 § 21 wprowadzono nadto zakaz magazynowania odpadów na otwartych powierzchniach.

Dodatkowo, w § 13 ust. 9 mpzp, który znajduje się w rozdziale 3 uchwały, zatytułowanym: "Zasady zagospodarowania terenów obowiązujące na całym obszarze planu, w tym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", uregulowane zostały zasady gospodarki odpadami, polegające na gromadzeniu odpadów i zagospodarowywaniu ich zgodnie z zasadami określonymi w przepisach odrębnych, przy uwzględnieniu ustaleń zawartych w ustaleniach szczegółowych:

1) zakaz składowania odpadów w obrębie obszaru objętego planem;

2) zakaz przetwarzania odpadów z zastrzeżeniem ustaleń szczegółowych zawartych w § 21-24;

3) zakaz lokalizacji spalarni odpadów;

4) zakaz postępowania z odpadami w sposób zagrażający zanieczyszczeniem wód, gleby i powietrza;

5) obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi.

Wniosek skarżącej spółki skierowany do Marszałka Województwa Małopolskiego (ostatecznie sprecyzowany w dniu 28 kwietnia 2023 r. ) dotyczy zmiany decyzji na "wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku unieszkodliwiania". Tak określony jest zatem profil działalności spółki – przetwarzanie i wytwarzanie odpadów, co odpowiada definicji "wytwórcy odpadów" (m.in. każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów) oraz definicji "przetwarzania" (procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie) – zawartych w art. 3 pkt. 21 i pkt. 32 ustawy o odpadach.

Sąd zgadza się z poglądem organu, że z przywołanych wyżej: § 13 ust. 9 pkt. 2 oraz § 21 mpzp wynika, że przetwarzanie odpadów na terenie 3PU1 nie jest dozwolone. Przetwarzanie odpadów dopuszczalne jest wyłącznie w terenach 1PU4 (§ 24 ust. 1 pkt. 6 mpzp) oraz w terenach 1-3PU2 (§ 22 ust. 2 pkt. 3 mpzp) i to w ograniczonym zakresie.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z § 5 ust. 1 mpzp istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ustaleniami planu. Zapis ten koresponduje z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Kolejno wskazać należy, że nieuzasadniona jest ta grupa zarzutów, która dotyczy objęcia opinią spraw wykraczających poza zadania organu, a w szczególności zawarcie w opinii poglądu, że zmiana decyzji o która ubiega się skarżąca, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem skarżącej, jedyną okolicznością, o której miał prawo wypowiedzieć się Burmistrz O. była kwestia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jak już wskazano na wstępie, ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, jednak z ogólnych reguł systemowej wykładni prawa wynika, że organ powinien wypowiadać się w granicach swoich kompetencji i zadań, co rzeczywiście w tej sprawie oznacza, że w głównej mierze dotyczy to kwestii zgodności z aktami prawa miejscowego. Tak też uczynił organ I Instancji w niniejszej sprawie: w pierwszej kolejności obszernie wypowiedział się na temat braku zgodności działalności polegającej na wytwarzaniu i przetwarzaniu odpadów z ustaleniami mpzp. Końcowo dopiero organ wyraził pogląd, że jego zdaniem decyzja powinna zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji środowiskowej, oraz wskazał na skargi mieszkańców, kontrole instalacji przeprowadzone przez MWIOŚ oraz ich niezadawalające wyniki. Poglądy te, zawarte w opinii są jak najbardziej uprawnione (bo dotyczą ochrony środowiska i przyrody jako jednego z zadań gminy), ale dla organu głównego niewiążące. Nie jest zatem tak, że pogląd Burmistrza wyrażony w opinii wiąże Marszałka Województwa [...].

Sąd nie dopatrzył się także zarzucanych naruszeń przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126. i art. 15 k.p.a.

Wobec powyższego, skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.