Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2388/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a, 13b, 15c, 22a, 24a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 §1, 80, 107 §3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego A. W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2020 r. (nr [...]), zaskarżoną przez A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); na podstawie art. 8a tej ustawy.

Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 217/20, którym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec A. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd stwierdził, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz nie ustalił i nie ocenił wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia jego zastosowania i w konsekwencji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 i wywiódł, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie ma przeszkód, aby kwalifikować służbę kilkuletnią jako służbę krótkotrwałą. Zdaniem Sądu, kryterium rzetelności służy, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, nie należy rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim, a więc jako służbę dokładną, należytą, uczciwą. Dla stwierdzenia rzetelności służby nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19). Sąd dodał, że w ostatnim z powołanych wyroków NSA wskazał na potrzebę dokonania oceny, czy były funkcjonariusz bezpośrednio angażował się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też jego aktywność ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, nie oznacza automatycznie, że została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", niemiej jednak niespełnienie któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie oznacza automatycznie, że nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na wydanie decyzji o wyłączeniu stosowania art. 15c, art.22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ jest obowiązany zbadać, czy służba określonej osoby przez 31 lipca 1990 r., mimo że nie była krótkotrwała, była służbą bezpośrednio zaangażowaną w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. W tym ostatnim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na pozytywne załatwienie wniosku strony.

Sąd stwierdził, że Minister nie wyjaśnił dostatecznie, dlaczego uznał, że z perspektywy ponad 28 lat służby skarżącego, jego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, trwająca 8 lat i 7 miesięcy (od [...] stycznia 1982 r. do [...] lipca 1990 r.), nie może być uznana za krótkotrwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił ponadto, że organ nie rozważył argumentów podnoszonych przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji, że do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa wliczono trzy lata służby przygotowawczej, w którym nie wykonywał istotnych zadań operacyjnych, a głównie czynności biurowe, pomocnicze, administracyjne. Nie odniósł się do jego twierdzeń, że nie pełnił służby na stanowiskach samodzielnych, nie zajmował stanowisk kierowniczych., służbę podjął bezpośrednio po ukończeniu studiów wyższych, z motywacją pracy w Centrali Polskiego Wywiadu lub Kontrywiadu oraz że w sierpniu 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany, a następnie kontynuował - z narażeniem zdrowia i życia - służbę na rzecz demokratycznego państwa.

Minister błędnie uznał, że z uwagi na długość służby przed 31 lipca 1990 r., bezcelowa jest analiza służby skarżącego po przemianach ustrojowych. Organ nie odniósł się do informacji o przebiegu jego służby, z której wynika, że w służbie był nagradzany i wyróżniany, w październiku 2006 r. otrzymał Srebrny Krzyż Zasługi, był awansowany w stopniach służbowych. Organ pominął również argumenty podnoszone przez skarżącego we wniosku, że po dniu 31 lipca 1990 r. był dwukrotnie delegowany do służby za granicą, w krajach wschodnich (łącznie ponad 8 lat), na stanowiska dyplomatyczne, gdzie wykonywał zadania wywiadowcze, służba wymagała ciągłej dyspozycyjności, bezgranicznego zaangażowania, wiązała się z narażeniem na niebezpieczeństwo (w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie potwierdzające, że A. W. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec A. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W jej uzasadnieniu przywołał leksykalne synonimy "krótkotrwałości" (m. in. chwilowy, doraźny, niedługi, nietrwały, okresowy, przejściowy) i odwołując się m. in. do wyroku z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19, w którym NSA stwierdził, że "nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono prawie 10-letniego okresu czasu stanowiącego około 28% (...) całego okresu służby", wywiódł, że służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym (8 lat i 7 miesięcy) jak i jak i w porównaniu do całości okresu jego służby (stanowiła 30 % łącznego okresu jego służby). Skoro skarżący pełnił tę służbę przez tak długi okres, to z całą pewnością zaznajomił się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem, a pomimo tego kontynuował tę służbę do czasu likwidacji struktur w związku ze zmianami ustrojowymi w kraju.

Minister dodał, że A. W. rzetelnie, z narażeniem zdrowia i życia, wykonywał zadania i obowiązki w okresie służby w UOP a później w Agencji Wywiadu. Co więcej, legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, o czym świadczą opinie służbowe, nagrody, wysokie rangą odznaczenia (Srebrny Krzyż Zasługi), stopnie służbowe i zajmowane stanowiska (w tym. m. in. [...] Wydziału AW).

Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniosek A. W. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej, nie mógł zostać uwzględniony, z uwagi na charakter jego służby przed 31 lipca 1990 r., co prowadzi do wniosku, że nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalająca na zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ podał, że A. W. pełnił służbę w komórkach, w których wykonywano czynności "charakterystyczne dla ustroju państwa totalitarnego". Wydział "[...]" Służby Bezpieczeństwa KWMO w [...], w którym w 1982 r. rozpoczął służbę (przygotowawczą), zajmował się instalacją i eksploatacją środków techniki specjalnej (podsłuchy, tajne przeszukania) w celu uzyskania informacji w sposób tajny o osobach podejrzewanych o działalność antykomunistyczną. W okresie stanu wojennego pion [...] był odpowiedzialny w skali kraju za cenzurę korespondencji oraz kontrolę rozmów telefonicznych. Wydział [...] WUSW w [...] (gdzie pełnił służbę od października 1983 r. do sierpnia 1985 r.) był ogniwem terenowym, wykonującym zadania dla Departamentu [...] MSW, który odpowiadał za inwigilację i zwalczanie szeroko rozumianej opozycji politycznej, a skarżący "organizował pracę operacyjną na odcinku zabezpieczenia środowiska związanego z kolportażem prasy, radia i tv" (opinia służbowa z [...] grudnia 1984 r.) oraz "prowadził sprawę obiektową krypt. "[...]", dotyczącą środowiska pracowniczego zatrudnionego w Państwowym Przedsiębiorstwie [...] [...]" (notatka służbowa z [...] grudnia 1984 r.). Z kolei Departament [...] MSW, w którym A. W. następnie pełnił służbę, to jedyna jednostka w systemie SB organizująca wywiad za granicą, miała za zadanie zdobywanie informacji o zamierzeniach i działalności wrogich ośrodków politycznych, ekonomicznych, dywersji ideologicznej i "imperialistycznych" służb specjalnych, podejmowanie poza granicami PRL przedsięwzięć wywiadowczych wobec ośrodków i osób zaangażowanych we wrogie działania przeciwko PRL, organizowanie kontrwywiadowczej ochrony placówek i obywateli PRL za granicą.

Organ dodał, że postawa skarżącego, przynależność do PZPR oraz ponadprzeciętne zaangażowanie w służbie, wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych, dowodzi, że utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. W charakterystyce [...] A. W. z [...] marca 1985 r. stwierdzono, że "(...) Decyzję o pracy w resorcie podjął na ostatnim roku studiów, m. in. pod wpływem rozmów z bratem, funkcjonariuszem SB. Podkreśla, że istotną rolę w podjęciu tej decyzji odegrały względy światopoglądowe. W pracy SB pociąga go tajność i konspiracja. Lubi pracować z ludźmi, pragnie przeciwdziałać aktom wymierzonym w państwo i ideologię socjalistyczną (...), reprezentuje światopogląd materialistyczny, podkreśla jego zdecydowany marksistowsko-leninowski charakter. Uważa się za człowieka określonego politycznie".

Z przedstawionych powodów należy przyjąć, że skarżący był zaangażowany w działalność charakterystyczną dla ustroju państwa totalitarnego. Jego osiągnięcia w służbie po 12 września 1989 r. "niewątpliwie zasługują na aprobatę", jednakże biorąc pod uwagę jego długotrwałą służbę na rzecz totalitarnego państwa, postawę ideowo-polityczną, a także operacyjny charakter wykonywanych czynności, ukierunkowanych na realizację zadań typowych dla ustroju państwa totalitarnego, jego zdań i funkcji, nie można uznać, że przypadek skarżącego jest "szczególnie uzasadniony".

A. W. w skardze na opisaną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżący podniósł, że organ nieprawidłowo, sprzecznie z materiałem dowodowym, przyjął, że był ponadprzeciętne zaangażowany w służbie przed 1989 r., wykazywał się inicjatywą mającą na celu umacnianie ustroju totalitarnego, a w konsekwencji niezasadnie stwierdził, że utożsamiał się z ustrojem totalitarnym.

A. W. podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 24 czerwca 2020 r. stwierdził, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stanowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy i wyjaśnił, jak należy dokonać oceny, czy przypadek byłego funkcjonariusza jest "szczególnie uzasadniony" i jakie okoliczności obalają domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Organ nie zastosował się do tych wskazań i w ten sposób naruszył art. 153 p.p.s.a.

A. W. nie zgodził się z Ministrem, że o charakterze wykonywanych przez niego zadań w służbie świadczą zadania przypisane poszczególnym komórkom organizacyjnym, w których funkcjonariusz pełnił służbę. Skarżący stwierdził, że sam fakt pełnienia służby w określonej komórce organizacyjnej nie jest jednoznaczny z tym, że służba skarżącego obejmowała zadania i czynności charakterystyczne dla ustroju państwa totalitarnego. Ponadto przyjęcie takiego założenia, negowałoby sens istnienia instytucji przewidzianej w art. 8a ust 1 ustawy. Skoro bowiem, podstawę obniżenia wysokości emerytury stanowi przynależność funkcjonariusza w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. do wymienionych w art. 13b ust. 1 ustawy cywilnych i wojskowych instytucji i formacji, które uznaje się za służbę na rzecz totalitarnego państwa, to stosowanie wyjątku przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy w zakresie ustalenia czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego, jego zadań i funkcji, nie może być oparte przede wszystkim na analizie zadań wykonywanych przez komórki organizacyjne, w których służbę pełnił były funkcjonariusz. W rezultacie miejsce pełnienia służby byłoby jedynym kryterium pozbawienia prawa do zaopatrzenia emerytalnego i jednocześnie przesądzałoby o braku możliwości zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy.

Organ przeanalizował przede wszystkim zakres zadań wykonywanych przez komórki organizacyjne, w których zatrudniony był skarżący, a nie zakres zadań przez niego wykonywanych. W konsekwencji nie wykazał, że służba skarżącego była nakierowana na naruszanie podstawowych praw i wolności człowieka, stanowiącego istotę służby na rzecz totalitarnego państwa.

Organ wydając zaskarżoną decyzję pominął słuszny interes skarżącego, nie wziął bowiem pod uwagę jego osiągnięć w służbie po 1990 r. , mimo że przyznał, że służba ta była wyróżniająca.

Zdaniem skarżącego, Minister pominął, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istnieje możliwość kwalifikowania służby kilkuletniej jako służby mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ dokonał błędnej wykładni klauzuli generalnej "krótkotrwałość służby", bez uwzględnienia korzystnej dla niego wykładni tego przepisu, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do treści tej normy prawnej, które to wątpliwości winny być interpretowane na jego korzyść (art. 7a § 1 k.p.a.). W konsekwencji nieprawidłowo stwierdził, że jego ponad ośmielenia służba przed 1990 r. nie była krótkotrwała.

A. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki przewidzianej przepisami prawa.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że pierwsze lata służby miały przede wszystkim charakter szkoleniowy. W Wydziale "[...]" Służby Bezpieczeństwa KWMO w [...], w którym rozpoczął służbę w 1982 r. jeszcze bez ukończonych studiów, pełnił trzyletnią służbę przygotowawczą. W związku z tym nie prowadził żadnych aktywnych działań operacyjnych, a jedynie proste działania pod kontrolą przełożonych: przygotowywał sprzęt dla pracowników operacyjnych, wykonywał czynności związane z prowadzeniem teczek, archiwizacją materiałów, porządkował sprawy prowadzone w zespole (m. in. w sprawie o krytp. "[...]"). W toku prowadzonych przez wydział spraw był dopiero przyuczany do pełnienia służby i wykonywania działań operacyjnych, przy czym znaczna część zadań realizowanych w Wydziale "[...]" dotyczyła spraw kryminalnych, przestępstw gospodarczych, wyposażenia innych jednostek w sprzęt operacyjny.

Skarżący dodał, że do Wydziału [...] WUSW w [...] został wpisany na stan etatowy, aby otrzymać skierowanie na studia podyplomowe, co byłoby niemożliwe gdyby pozostał na etacie działu technicznego (w latach 1983 -1984 r. odbył roczny podyplomowy kurs oficerski w Akademii [...] w [...]). Na przełomie 1985-1986 r. odbył roczne przeszkolenie w Ośrodku Kształcenia [...], od sierpnia 1985 r. do Iipca1990 r. pełnił służbę w Departamencie [...] MSW, gdzie zajmował się wywiadem ekonomicznym. Po pozytywnej weryfikacji, w okresie od [...] sierpnia 1990 r. do [...] czerwca 2002 r. pełnił służbę w Zarządzie [...] Urzędu Ochrony Państwa, a począwszy od [...] czerwca 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2010 r. w Agencji Wywiadu. Była to służba w warunkach narażenia życia i zdrowia. Skarżący dodał, że za rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych uzyskiwał awanse w stopniach i stanowiskach służbowych oraz został odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi (2006 r.).

A. W. podkreślił, że mógł oczekiwać, że na skutek pozytywnej weryfikacji jego kariera przed 31 lipca 1990 r. nie będzie miała jakiegokolwiek negatywnego wpływu na otrzymywane przez niego w przyszłości świadczenia emerytalne, w szczególności po upływie kilku lat od zakończenia służby i pobierania tychże świadczeń, a wskazane poniżej okoliczności świadczą o tym że odwołujący się pełnił swoją służbę z najwyższym zaangażowaniem i poświęceniem, także w warunkach narażenia życia i zdrowia, wyróżniając się na tle innych funkcjonariuszy Agencji Wywiadu. Skarżący podniósł, że obowiązki służbowe wykonywał w sposób nie naruszający praw i wolności innych osób, o czym świadczy to, że uzyskał poświadczenie bezpieczeństwa do dostępu do dokumentów ściśle tajnych (w tym także dotyczące UE i NATO). Skarżący zwrócił uwagę, że przeważająca część jego służby tj. niemal 70% przypadła na okres po 31 lipca 1990 r., kiedy to zajmował najwyższe stanowiska i stopnie w służbie, odnosił największe sukcesy, był odznaczany i nagradzany.

A. W. dodał, że Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w nieprawomocnym wyroku z 18 września 2020 r. zmienił decyzję Dyrektora ZER MSWiA z [...] sierpnia 2017 r. o ustaleniu (obniżeniu) skarżącemu wysokości świadczeń emerytalno-rentowych i ustalił mu prawo do emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej w wysokości ustalonej przed [...] października 2017 r. W uzasadnieniu stwierdził, że "okres służby (...) od [...] stycznia 1982 r. do [...] lipca 1990 r. nie może zostać uznany za okres służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b (...) ustawy. Jak wynika bowiem z ustaleń Sądu, odwołujący w początkowym okresie służby zajmował się czynnościami biurowymi, zaś w okresie późniejszym - od sierpnia 1985 r. zajmował się wywiadem ekonomicznym". Skarżący dodał, że Sąd Okręgowy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, nie doszukał się okoliczności, które świadczyłyby, że w służbie przed 1990 r. realizował zadania państwa totalitarnego i dążyły do jego umocnienia. Zdaniem Sądu, organ w sposób bezpodstawny przyjął, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, czego odzwierciedlenie miało stanowić jego ponadprzeciętne zaangażowanie wybiegające poza zakres obowiązków służbowych oraz okoliczność, że wykazywał się własną inicjatywą mającą na celu umacnianie ustroju totalitarnego. Sąd podał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do wywodzenia takich wniosków. W szczególności nie sposób ich wysnuć z samej formalnej przynależności do PZPR. Nie jest ona równoznaczna z inicjatywą mającą na celu umacnianie ustroju i polityczną aktywnością.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 217/20.

W powołanym wyroku Sąd uznał, że Minister naruszył art. 8a ust.1 ustawy zaopatrzeniowej przez jego błędną wykładnię oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., ponieważ nie rozważył dostatecznie, czy w przypadku skarżącego spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku". WSA w Warszawie wywiódł, że art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., przy czym dopuszczalne jest wydanie decyzji pozytywnej (o wyłączeniu stosowania przepisów ustawy) w stosunku do byłego funkcjonariusza, w sytuacji, gdy jego służba przez 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała, ale nie była służbą bezpośrednio zaangażowaną w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Sąd stwierdził, że organ nie ustalił i nie ocenił wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia jego zastosowania i w konsekwencji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Minister nie rozważył argumentów podnoszonych przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji, że do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa wliczono trzy lata służby przygotowawczej, w którym nie wykonywał istotnych zadań operacyjnych, a głównie czynności biurowe, pomocnicze, administracyjne. Organ pominął również okoliczności związane ze służbą skarżącego po przemianach ustrojowych.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Należy przypomnieć, że w ponownym postępowaniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wniosek A. W. wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej nie może zostać uwzględniony, z uwagi na to, że charakter jego (niekrótkotrwałej) służby przed 31 lipca 1990 r. W Wydziale [...] SB MWMO w [...], w którym skarżący w 1982 r. rozpoczął służbę, wykonywano czynności "charakterystyczne dla ustroju państwa totalitarnego" (instalacja i eksploatacja [...]), Wydział [...] WUSW w [...] (gdzie pełnił służbę od października 1983 r. do sierpnia 1985 r.) odpowiadał za inwigilację i zwalczanie opozycji politycznej, natomiast Departament [...] MSW, w którym A. W. organizował wywiad za granicą. Organ dodał, że postawa skarżącego, przynależność do PZPR oraz ponadprzeciętne zaangażowanie w służbie, wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych, świadczy tym, że utożsamiał się z ustrojem totalitaryzmu. Jego osiągnięcia w służbie po 12 września 1989 r. "niewątpliwie zasługują na aprobatę", jednakże z przedstawionych powodów nie można uznać, że przypadek skarżącego jest "szczególnie uzasadniony".

Jak już powiedziano, ocena prawna zawarta w uzasadnieniu tego wyroku jest wiążąca dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i dla Sądu. Oznacza to, że Sąd ponownie orzekający w tej sprawie (w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku), kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku i nie może formułować własnych, odmiennych ocen prawnych w tej sprawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (np. wyrok SN z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101, wyrok NSA z 21 lutego 2018 r .sygn. akt II OSK 1962/17, LEX nr 2476040).

Sąd orzekający w tej sprawie stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących służby skarżącego i w konsekwencji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 217/20.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, związany wytycznymi Sądu co rozumienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", w zaskarżonej decyzji stwierdził, ze A. W. był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji państwa totalitarnego i odwołał się do zadań przypisanych poszczególnym komórkom, w których skarżący pełnił służbę przed 1989 r. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, motywy które legły u podstaw decyzji nie są wystarczające do przyjęcia, że skarżący był zaangażowany w realizację zadań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji nie odniósł się bowiem do twierdzeń skarżącego podnoszonych w toku postępowania, że w Wydziale "[...]" Służby Bezpieczeństwa KWMO w [...], w którym rozpoczął służbę w 1982 r. pełnił służbę przygotowawczą i nie prowadził żadnych aktywnych działań operacyjnych, a jedynie proste czynności związane z prowadzeniem teczek, archiwizacją materiałów, do Wydziału [...] WUSW w [...] został przeniesiony (w okresie służby przygotowawczej) w związku z zamiarem odbycia studiów podyplomowych. Uzasadnienie organu w tym zakresie nie jest wyczerpujące, także w kontekście twierdzeń skarżącego zawartych w skardze, odnośnie wyroku Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 18 września 2020 r., w uzasadnieniu którego - jak podniósł skarżący - nie ma podstaw do przyjęcia, że A. W. utożsamiał się z ustrojem totalitarnym.

Należy dodać, że w świetle orzecznictwa sądowego formalna przynależność do jednej z instytucji (formacji) wymienionych w art. 13b ustawy oraz do PZPR nie może być uznana za równoznaczną z uznaniem zaangażowania skarżącego w umacnianie ustroju państwa totalitarnego.

Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że skarga A. W. jest uzasadniona.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał należycie wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 217/20 i w ten sposób naruszył art. 153 p.p.s.a.

Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przede wszystkim zweryfikować ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności zaś wyjaśnić, na czym rzeczywiście polegała służba skarżącego, czy faktycznie wykonywane przez niego zadania i obowiązki dają podstawę do przyjęcia jego zaangażowania w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Minister powinien ustalić, jakie skarżący pełnił funkcje w ramach przynależności do PZPR, odnieść się do zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie i do ustaleń co aktywności politycznej i partyjnej skarżącego w okresie jego służby przed transformacją ustrojową. Następnie zaś ponownie dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanek wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, określonych w art. 8a ust. 1 tej ustawy, kierując się wykładnią tego przepisu przyjętą przez Sąd w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie, z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 217/20.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty zastępstwa procesowego w wysokości 497 zł., stosownie do 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).