Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 241/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 2d, ust. 2e, ust. 2f, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 9
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 121/23 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 listopada 2022 r., nr SKO-4110/546/2022 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 121/23, w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 22 listopada 2022 r., nr SKO-4110/546/2022 i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. z 8 września 2022 r., nr DPS.5026.6.3.2.2022; w pkt 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Z. decyzją z 8 września 2022 r., nr DPS.5026.6.3.2.2022, ustalił od P. M. (dalej – skarżący) odpłatność za pobyt babci J. M. w Domu Pomocy Społecznej w [...] od 4 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. w wysokości 593,45 zł, a od 1 czerwca 2022 r. w wysokości 657,04 zł miesięcznie.

Od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, pismem z 14 października 2022 r. wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 22 listopada 2022 r., nr SKO-4110/546/2022, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć jedynie sytuacji, w której zarówno osoba zobowiązana, jak i wysokość opłaty zostały już wcześniej ustalone w odpowiednim ostatecznym rozstrzygnięciu. Zwolnienie musi bowiem odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego wniosek skarżącego o zwolnienie go z opłaty za pobyt J. M. w domu pomocy społecznej nie może zostać rozpatrzony przez organ odwoławczy w tym postępowaniu.

Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie sprawy musi uwzględniać decyzję Burmistrza Z. z 26 kwietnia 2022 r., nr DPS.5026.6.1.2022, zmieniającą decyzja tego organu z 28 marca 2022 r., nr DPS.5026.6.2022, w sprawie skierowania J. M. do domu pomocy społecznej w części dotyczącej typu domu w ten sposób, że skierowanie ww. do Domu Pomocy Społecznej w [...] przeznaczonym dla osób w podeszłym wieku na pobyt stały, zastępuje się skierowaniem ww. do Domu Pomocy Społecznej w [...] przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych fizycznie na pobyt stały. Organy orzekające związane są ostateczną decyzją Starosty Z. z 29 kwietnia 2022 r., nr PCPR.405.9.2022.KW, o umieszczeniu J. M. w Domu Pomocy Społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie w [...]. Wiążąca jest także ostateczna decyzja Burmistrza Z. z 26 sierpnia 2022 r., DPS.5026.6.3.2022, zmieniająca decyzję tego organu z 13 maja 2022 r., nr DPS.5026.6.2.2022, w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt J. M. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w części dotyczącej obowiązku odpłatności w ten sposób, że obowiązkową opłatę w wysokości 0,00 zł miesięcznie zastępuje się od 4 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. kwotą 1.303,90 zł, a od 1 czerwca 2022 r. kwotą 1.443,60 zł. Zgodnie z zarządzeniem 4/2022 Starosty Z. z 14 lutego 2022 r. średni koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] wynosi od marca 2022 r. 4.071,74 zł.

Kolegium ustaliło:

- kwotę opłaty wnoszonej przez mieszkańca domu za pobyt w domu pomocy społecznej (1303,90 zł za okres od 4 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. oraz 1443,60 zł od 1 czerwca 2022 r. miesięcznie);

- różnicę pomiędzy kosztem pobytu w domu pomocy społecznej, a ponoszoną przez mieszkańca domu odpłatnością (za okres od 4 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. – 2.373,80 zł oraz od 1 czerwca 2022 r. – 2.628,14 zł miesięcznie);

- liczbę osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności (czterech wnuków: P. M., M. M., T. M., M. M.);

- wysokość opłaty przypadającej proporcjonalnie na osobę obowiązaną (za okres od 4 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. 2.373,80 zł : 4 = 593,45 zł oraz od 1 czerwca 2022 r. 2.628,14 zł : 4 = 657,04 zł).

Kolegium wskazało także, że spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 2e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej - u.p.s.), ponieważ ze strony skarżącego nastąpiła odmowa zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 (umowa zawierana z osobą obowiązaną, ustalająca wysokość opłaty), a także ww. nie wyraził zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z akt sprawy wynika, iż MOPS w Z. wnioskiem z 13 maja 2022 r. zwrócił się do GOPS w [...] o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze skarżącym, pod kątem ustalenia alimentacji wobec babci J. M., która została umieszczona w DPS dla osób niepełnosprawnych fizycznie. GOPS w [...] pismem z 31 maja 2022 r. poinformował MOPS w [...], że skarżący nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ponadto, GOPS w [...] pismem z 20 czerwca 2022 r. wystąpił do skarżącego z informacją o zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na rzecz babci J. M., wyznaczając termin przeprowadzenia tego wywiadu na dzień 27 czerwca 2022 r. w godzinach pomiędzy 8:30, a 23:00. W piśmie powyższym wskazano jakie dokumenty należy przygotować na wywiad i pouczono adresata, że w razie braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w wyznaczonym terminie GOPS w [...] prosi o kontakt telefoniczny w celu przełożenia terminu wywiadu, wskazując pracownika socjalnego do kontaktu w tej sprawie i numery telefonów. Pismo doręczono 23 czerwca 2022 r.

Następnie MOPS w Z. zawiadomieniem z 28 czerwca 2022 r. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt J. M. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Z treści zawiadomienia wynika, że odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skutkować będzie wydaniem decyzji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., z ustaleniem odpłatności w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W piśmie tym poinformowano także skarżącego o możliwości zawarcia umowy zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s., w której wysokość opłaty wnoszonej przez osobę obowiązaną (m.in. zstępnego) za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala się biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości osoby obowiązanej. Zawiadomienie powyższe zostało doręczone w dniu 4 lipca 2022 r., jednak do dnia wydania przez organ I instancji decyzji z 8 września 2022 r. skarżący nie wykazał żadnej aktywności w sprawie.

Kolegium, mając na uwadze powyższe ustalenia, uznało, że skoro skarżący w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji, pomimo kierowanej do niego korespondencji w sprawie, przyjął całkowicie bierną postawę, nie stawiając się w ośrodku pomocy społecznej celem umożliwienia sporządzenia z nim wywiadu środowiskowego, nie wyrażając przy tym jakiejkolwiek gotowości zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., to organy mają wszelkie podstawy do uznania, że wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 2e u.p.s., bowiem ratio legis ww. przepisu jest możliwość ustalenia, w drodze decyzji, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osobom uchylającym się od współpracy z organem w tym zakresie, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.

W tej sytuacji Kolegium uznało, że w wystarczającym stopniu wykazane zostało zebranymi w sprawie materiałami, że skarżący odmówił udzielenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego na rzecz babci J. M. oraz, że nie wyraził jakiejkolwiek gotowości zawarcia umowy o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., co jest równoznaczne z odmową jej zawarcia.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który powołanym na wstępie wyrokiem z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 121/23, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 22 listopada 2022 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. z 8 września 2022 r., nr DPS.5026.6.3.2.2022 oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej, co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, bądź decyzji określonej w art. 61 ust. 2d lub ust. 2e w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s., lub umowy i decyzji, w której uzupełniana jest kwota opłaty, nieobjęta umową.

Obowiązkiem organu przy ustalaniu wysokości opłaty w trybie decyzyjnym było uwzględnienie wszystkich ograniczeń ustawowych wyszczególnionych we wskazanej regulacji przy zachowaniu kolejności oceny występujących po sobie przesłanek. W ocenie Sądu, weryfikacja zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej nie pozwala na stwierdzenie, że organy ten obowiązek spełniły.

Sąd I instancji zauważył, że w pierwszej kolejności ustala się możliwości zawarcia umowy. W przypadku odmowy zawarcia umowy, wysokość opłaty ustala się w drodze decyzji na warunkach opisanych w art. 61 ust. 2d u.p.s. Na gruncie tego przepisu ustalenie opłaty strony pozostaje obowiązkiem organu przy uwzględnieniu "dochodów i możliwości". Nie jest to działanie wyłącznie matematyczne mające na celu ustalenie dochodu osoby zobowiązanej (dochodu na osobę w rodzinie), następnie ustalenie, czy dochód ten jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby w rodzinie, a przy wymierzaniu skonkretyzowanej odpłatności uwzględnienie, aby dochód pozostały po wniesieniu opłaty nie był niższy niż 300% tego kryterium. Nie jest to prosty wynik obliczeń w postaci - różnicy pomiędzy kosztem utrzymania w dps, a kwotą odpłatności ponoszoną przez mieszkańca, o ile mieści się w ustalonej dodatniej różnicy między dochodem osoby na osobę w rodzinie, a kwotą 300% kryterium dochodowego. Konieczne pozostaje bowiem, zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s., uwzględnienie ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikających z art. 103 ust. 2 u.p.s., tj. poza wysokością dochodów także "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. To do organu należy ocena "możliwości" ponoszenia opłaty przez konkretnego zobowiązanego, która to ocena powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. Skoro ocena "możliwości" ponoszenia przez osobę zobowiązaną opłaty za pobyt mieszkańca w dps jest dokonywana na etapie zawierania umowy, to tym bardziej ocena taka powinna być dokonywana w toku postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty, w tym w sytuacji, gdy strona złoży wniosek o zwolnienie z opłaty w całości lub w części na podstawie art. 64 u.p.s. Z regulacji art. 61 ust. 2d u.p.s., który odwołuje się do art. 103 ust. 2 u.p.s., wynika intencja ustawodawcy, aby organ przy ustalaniu opłaty uwzględniał nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., ale również dochody i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s.

Sąd I instancji wskazał, że dopiero w przypadku odmowy zawarcia umowy przy jednoczesnym braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wchodzą zasady określone w art. 61 ust. 2e u.p.s. Odrębną bowiem regułę ustawodawca przewidział dla osób, które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego celem jest m.in. ustalenie możliwości ponoszenia przedmiotowej odpłatności. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, znajduje zastosowanie ust. 2e i ust. 2f przepisu art. 61 u.p.s. Tylko w takiej sytuacji obciążenie odpłatnością może nastąpić w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w dps, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2" (ust. 2e), która ustalana jest "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia" (ust. 2f).

Sąd I instancji zauważył, że organy ustaliły odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w dps, a opłatą ponoszoną przez mieszkankę domu. Jako osoby zobowiązane uznano wnuków mieszkanki domu, gdyż bezpośredni zstępny, syn pensjonariuszki nie żyje. Skarżącego obciążono odpłatnością w odpowiednio równej części z pozostałymi wnukami. Przedstawiona argumentacja w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i sposób obciążenia opłatą wskazują na zastosowanie art. 61 ust. 2e u.p.s. Organ I instancji, w ocenie Sądu, błędnie powołał art. 61 ust. 2d u.p.s. Nie miał też zastosowania art. 64 u.p.s. Tę wadliwość dostrzegł organ odwoławczy dokonując jej korekty, lecz pominięto etap ustalania przesłanek i możliwości zastosowania art. 61 ust. 2d u.p.s., a więc ustaleń dotyczących odmowy zawarcia umowy i ustalenia wysokości odpłatności według reguł określonych w art. 103 ust. 2 u.p.s. Fakt, że skarżący odmówił zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a więc wystąpiła przesłanka z art. 61 ust. 2e u.p.s. nie oznacza, że organ miał podstawy do pominięcia ustaleń w sprawie odpłatności według reguł określonych w art. 61 ust. 2d u.p.s. W sprawie organ nie wykazał, że skierował do skarżącego zapytanie w sprawie zawarcia umowy i ustalenia wysokości opłaty według zasady określonej w art. 103 ust. 2 u.p.s., a więc oceny również możliwości ponoszenia opłaty.

W ocenie Sądu I instancji, akta administracyjne, ani treść decyzji organów nie wyjaśnia, ani nie uzasadnia zaniechania zawarcia ze skarżącym umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Co więcej, nie wyjaśniono, ani nie dowiedziono, że skarżący odmówił zawarcia ww. umowy. Stanowi to naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s., z którego wynika, że opłatę za pobyt mieszkańca dps, można ustalić w drodze decyzji jedynie w przypadku odmowy przez osoby zobowiązane zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s

Sąd wskazał, że zarówno przy zawarciu umowy, jak i przy wydaniu decyzji, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę te same przesłanki określające wysokość opłaty, o czym stanowi art. 61 ust. 2d u.p.s., z którego wynika, że ustalając w drodze decyzji wysokość opłaty za pobyt mieszkańca dps, organ gminy uwzględnia ograniczenia, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Ponadto, w przypadku zawarcia umowy, na mocy której osoba zobowiązana do uiszczania opłat, uiszcza je w zaniżonej kwocie w stosunku do swych możliwości i uregulowań art. 60 i 61 u.p.s., organ winien wydać decyzję, w której uzupełni wysokość należnych opłat.

W ocenie Sądu I instancji, organy nie wykazały faktu odmowy zawarcia przez skarżącego umowy, zatem przynajmniej przedwczesne było zastosowanie regulacji art. 61 ust. 2e oraz ust. 2f u.p.s. Z akt sprawy wynika, iż MOPS w Z., wnioskiem z 13 maja 2022 r. zwrócił się do GOSP w [...] o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze skarżącym, pod kątem ustalenia alimentacji wobec babci J. M., która została umieszczona w DPS dla osób niepełnosprawnych fizycznie. GOSP w [...] pismem z 31 maja 2022 r. poinformował MOPS w Z., w odpowiedzi na ww. wniosek, że skarżący nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ponadto, GOPS w [...] pismem z 20 czerwca 2022 r. wystąpił do skarżącego z informacją o zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na rzecz babci J. M., wyznaczając termin przeprowadzenia tego wywiadu na dzień 27 czerwca 2022 r. w godzinach pomiędzy 8:30, a 23:00. W piśmie powyższym wskazano jakie dokumenty należy przygotować na wywiad i pouczono adresata, że w razie braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w wyznaczonym terminie GOPS w [...] prosi o kontakt telefoniczny w celu przełożenia terminu wywiadu, wskazując pracownika socjalnego do kontaktu w tej sprawie i numery telefonów. Pismo doręczono 23 czerwca 2022 r. Następnie MOPS w Z. zawiadomieniem z 28 czerwca 2022 r. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt J. M. w DPS w [...]. Z treści zawiadomienia wynikało, że odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skutkować będzie wydaniem decyzji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., z ustaleniem odpłatności w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Dopiero w piśmie tym poinformowano także skarżącego o możliwości zawarcia umowy zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s., w której wysokość opłaty wnoszonej przez osobę obowiązaną (m.in. zstępnego) za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala się biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości osoby obowiązanej.

Sąd I instancji stwierdził, że nie zachowano obowiązującej procedury, a to mogło bezpośrednio wpłynąć na wysokość ustalonej opłaty przez pozbawienie możliwości badania przesłanki z art. 103 ust. 2 u.p.s.

W ocenie Sądu I instancji, całkowite pominięcie wynikającej z art. 103 ust. 2 u.p.s. przesłanki możliwości ponoszenia przez skarżącego opłaty za pobyt matki (powinno być babki) w dps, stanowiło naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s., które miało wpływ na rozstrzygnięcie poprzez wadliwą wykładnię i niedostrzeżenie zawartego odesłania do przesłanki "możliwości" wynikającej z art. 103 ust. 2 u.p.s., a także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), poprzez pominięcie ustaleń faktycznych i ich oceny, mających znaczenie dla ustalenia nie tylko sytuacji dochodowej skarżącego, ale również jego "możliwości", tj. zdolności do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem babci w domu pomocy społecznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zastępowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na postawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) naruszenie art. 61 ust. 2e u.p.s. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 2e u.p.s. polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zastosowanie tego przepisu, w sytuacji niewyrażenia zgody przez skarżącego na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz na partycypację w kosztach utrzymania babci w domu pomocy społecznej, wymagało ponadto wykazania przez organ, że skarżący odmówił zawarcia umowy, o której art. 103 ust. 2 u.p.s., tj. umowy uwzględniającej wysokość dochodów oraz możliwości skarżącego;

2) naruszenie art. 61 ust. 2e i 2d u.p.s. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w pierwszej kolejności należało ustalić możliwość zawarcia ze skarżącym umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., tj. umowy uwzględniającej wysokość dochodów oraz możliwości skarżącego, pomimo niewyrażenia przez skarżącego zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i na partycypację w kosztach utrzymania babci w domu pomocy społecznej;

3) naruszenie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s. wskutek przyjęcia, że organ odwoławczy całkowicie pominął przesłankę możliwości ponoszenia przez Skarżącego opłaty za pobyt babci w domu społecznej, czym naruszył, zdaniem Sądu I instancji, ww. przepisy prawa materialnego poprzez wadliwą ich wykładnię i niedostrzeżenie zawartego odesłania do przesłanki "możliwości" wynikającej z art. 103 ust. 2 u.p.s., podczas gdy przepisy powyższe nie miały w sprawie zastosowania z uwagi na niewyrażanie przez skarżącego zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i na partycypację w kosztach utrzymania babci w domu pomocy społecznej, co jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na zawarcie umowy, która uwzględniałaby wysokość dochodów i możliwości skarżącego;

II. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 2e u.p.s., w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Z. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt babci skarżącego w domu pomocy społecznej, w związku z naruszeniem art. 61 ust. 2e u.p.s., w następstwie bezzasadnego uznania przez Sąd I instancji, że orzekające organy, pomimo niewyrażenia zgody przez skarżącego na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz na partycypację w kosztach utrzymania babci w domu pomocy społecznej, powinny były wykazać, że skarżący odmówił zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., tj. umowy uwzględniającej wysokość dochodów oraz możliwości skarżącego;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s., w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Z. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt babci skarżącego w domu pomocy społecznej, w związku z naruszeniem przez organy art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s., w następstwie bezzasadnego uznania przez Sąd I instancji, że orzekające organy, pomimo niewyrażenia zgody przez skarżącego na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz na partycypację w kosztach utrzymania babci domu pomocy społecznej, powinny były wykazać, że skarżący odmówił zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., tj. umowy uwzględniającej wysokość dochodów oraz możliwości skarżącego;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Z. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt babci skarżącego w domu pomocy społecznej pomimo, że nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w następstwie bezzasadnego uznania przez Sąd I instancji, że orzekające organy pominęły ustalenia faktyczne i ich ocenę, mające znaczenie dla ustalenia sytuacji dochodowej skarżącego oraz jego "możliwości", tj. zdolności do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem babci w domu pomocy społecznej, a także w następstwie bezzasadnego uznania przez Sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły ani nie uzasadniły zaniechania zawarcia ze skarżącym umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz, że organy nie wyjaśniły oraz nie dowiodły, że skarżący odmówił zawarcia ww. umowy, gdy tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę szczegółowo wyjaśnił, z powołaniem się na dowody gromadzone w aktach sprawy, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej uznał, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i nie wyraził zgody na zawarcie umowy w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt babci w domu pomocy społecznej;

4) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę decyzji organu odwoławczego, wskutek pominięcia przez Sąd I instancji faktów i dowodów wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego oraz w odpowiedzi na skargę, z których jednoznacznie wynika, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ odwoławczy uznał, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz nie wyraził zgody na zawarcie umowy w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt babci w domu pomocy społecznej, a nadto naruszenie ww. przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania;

5) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga na zaskarżoną decyzję w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt babci skarżącego w domu pomocy społecznej powinna zostać oddalona, jako nieuzasadniona.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Kolegium, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 18 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a., zwrócił wnioskodawcy pismo z 30 października 2023 r. stanowiące odpowiedź skarżącego na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a skarżący w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niniejsza sprawa dotyczy ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej babci skarżącego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej obciąża w następującej kolejności: 1) mieszkańca domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawicieli ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonka, zstępnych przed wstępnymi, 3) gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Stosownie do art. 103 ust. 2 u.p.s. wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może zostać ustalona w drodze umowy, zawartej pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej albo dyrektorem centrum usług społecznych z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi, przy uwzględnieniu wysokości dochodów i możliwości tych ostatnich.

Natomiast w przypadku odmowy przez osoby zobowiązane zawarcia przedmiotowej umowy wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ustala organ w decyzji administracyjnej. W tym zakresie ustawodawca rozróżnia dwie sytuacje. Pierwsza wynika z art. 61 ust. 2d u.p.s., według którego jeżeli osoby zobowiązane odmawiają zawarcia umowy, o której mowa w powołanym wyżej art. 103 ust. 2 u.p.s., ale godzą się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wówczas wysokość wnoszonej przez nie opłaty ustalana jest z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 art. 61 i art. 103 ust. 2 u.p.s.

Natomiast druga sytuacja, przewidziana w art. 61 ust. 2e u.p.s., zachodzi wtedy, gdy osoby zobowiązane nie wyraziły zgody na zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., a także nie wyraziły zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego W tym przypadku wysokość opłaty obciążającej zobowiązanego stanowi różnica między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że w pierwszym przypadku gdy osoba zobowiązana odmówiła zawarcia umowy, ale wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, to przy ustalaniu wysokości opłaty obciążającej organ uwzględnia kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., ale także możliwości osoby zobowiązanej do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego w domu pomocy społecznej w aspekcie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej.

W drugim zaś przypadku, o którym mowa w art. 61 ust. 2e u.p.s., kiedy osoba zobowiązana odmówiła zarówno zawarcia umowy, jak i nie wyraziły zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, organ przy ustalaniu wysokości opłaty stosuje wyłącznie kryterium dochodowe.

Wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2e art. 61 u.p.s., organ ustala stosownie do art. 61 ust. 2f u.p.s. proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej ponoszenia. Opłata ta ustalana jest w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu (w tym wypadku babcię skarżącego) i opłatami wnoszonymi przez inne osoby, o których mowa art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.

Powołane wyżej przepisy określają tryb i zasady ustalania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wedle których organ w pierwszym etapie ustalania wysokości opłaty prowadzi postępowanie zmierzające do zawarcia z osobami zobowiązanymi umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., jak i do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, który między innymi stanowi podstawę do określenia wysokości opłaty osobie zobowiązanej. W sytuacji gdy osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, to organ ustala w drodze decyzji administracyjnej wysokość opłaty, której wysokość jest uzależniona od tego, czy osoba zobowiązana wyraziła, czy też nie wyraziła, zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Z analizy akt administracyjnych wynika niezbicie, że organy w postępowaniu o ustalenie opłaty za pobyt babci skarżącego w domu pomocy społecznej całkowicie pominęły etap prowadzący w pierwszej kolejności do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji organy w ogóle nie wykazały, czy skarżący wiedział o możliwości zawarcia umowy, a także o skutkach jej nie zawarcia. Brak jest w aktach jakiegokolwiek dowodu wskazującego na przeprowadzenie przez organy czynności w tej materii. W aktach sprawy wprawdzie znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 28 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia opłaty zawierające treść art. 59 ust. 1, art. 61, art. 103 ust. 2 u.p.s., jednakże samo przywołanie treści tych przepisów nie spełnia warunków z art. 9 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W tych warunkach należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy obu instancji postępowanie w celu ustalenia opłaty prowadziły bez zachowania obowiązujących w tym zakresie zasad określonych w powołanych wyższej przepisach u.p.s., co też mogło mieć istotny wpływ na wysokość ustalonej opłaty.

Nie budzi wątpliwości, że organy w przedmiotowej sprawie nie wykazały skutecznie, aby skarżący odmówił zawarcia umowy, a to oznacza, że przedwczesne było zastosowanie art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. i na ich podstawie wydanie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty za pobyt babci skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w [...].

Powyższe prowadzi do wniosku, że sformułowane w pkt I zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są całkowicie chybione, jak również nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w sformułowane w pkt II.

Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.