Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2840/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 153, art. 156 § 1 i § 3, art. 170, art. 171, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 24/21 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 października 2020 r. nr 1245/2020 w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją 1. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 24/21 w ten sposób, że błędne słowo "postanowienie" przed nazwą "[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego" zastępuje prawidłowym: "decyzję", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 24/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. (dalej: "skarżąca") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z 28 października 2020 r., nr 1245/2020 (dalej: "decyzja nr 1245/2020") w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 31 grudnia 2009 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") o pomoc w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki o nr ewid.[...], a także zalewania piwnic budynku mieszkalnego i budynku kotłowni zlokalizowanych na tej działce.

Po przeprowadzeniu kontroli 10 marca 2010 r. PINB postanowieniem z 27 grudnia 2010 r., nr 51/2010 zobowiązał Wójta Gminy S. do dostarczenia oceny technicznej sposobu zabezpieczenia zalewania wodami opadowymi i wodami roztopowymi działki nr [...]. Dokument ("pierwsza opinia techniczna") został przedstawiony organowi nadzoru budowlanego 12 marca 2012 r.

W następnych latach trwały spory co do przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości i możliwych sposobów skutecznego ich rozwiązania. W rezultacie powstała kolejna opinia techniczna ("druga opinia techniczna"), która – po jej przyjęciu przez PINB – stanowiła podstawę wydania decyzji z 1 października 2015 r., nr 112/2015, mocą której organ nadzoru budowlanego nałożył na Gminę S. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu działki o nr ewid. [...] przed zalewaniem.

Następnie projekt robót budowlanych przygotowany w związku z decyzją PINB nr 112/2015 podlegał dalszym modyfikacjom. Były one związane z opracowaniem przez Gminę S. projektu budowlanego uwzględniającego nałożone obowiązki decyzją nr 112/2015 w kwestii odwodnienia działki skarżącej. Projekt został zatwierdzony decyzją z 10 sierpnia 2016 r., nr 543/2016, w której Gminie S. udzielono pozwolenia na budowę obejmującą budowę chodnika przy ul. P. oraz przebudowę ulicy S.. Po wykonaniu zaplanowanych robót budowlanych oraz prac melioracyjnych PINB decyzją nr 182/2018 z 19 listopada 2018 r. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na Wójta Gminy S. decyzją z 1 października 2015 r., nr 112/2015 WINB decyzją z 11 stycznia 2019 r., nr 34/19 utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie.

W wyniku skargi właścicielki działki nr ewid. [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 422/19, uchylił zaskarżoną decyzję WINB nr 34/19 oraz poprzedzającą ją decyzję PINB nr 182/2018. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że to budowa chodnika przy ul. P. i przebudowa ulicy S. w miejscowości N. była priorytetem i z tej przyczyny zmieniono plany, warianty i być może nieskutecznie zabezpieczono przed zalewaniem działkę nr [...], w konsekwencji nie realizując w całości obowiązków nałożonych decyzją z 1 października 2015 r. Sąd uznał przy tym, że ww. decyzje nie zostały poprzedzone wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym, bowiem brakowało dowodu potwierdzającego, że nieruchomość skarżącej została zabezpieczona przed zalewaniem, co powinno zostać ustalone w trakcie oględzin, przeprowadzonych także w czasie opadów, oraz podparte opinią sporządzoną przez bezstronnego specjalistę.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy PINB decyzją z 5 grudnia 2019 r., nr 153/2019 po raz kolejny nałożył na Gminę S. obowiązek wykonania opinii technicznej w zakresie stwierdzenia, czy wykonane roboty budowlane zapewniły zabezpieczenie przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ewid. [...] W kolejnej opinii ("trzecia opinia techniczna") wyjaśniono jakie dokładnie działania powinny zostać podjęte i wykonane, aby zabezpieczyć nieruchomość przed wodami opadowymi.

W konsekwencji powyższych ustaleń, PINB decyzją z 11 września 2020 r., nr 81/2020 stwierdził, na podstawie art. 51 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej jako: "Pr. bud."), wykonanie obowiązku nałożonego własną decyzją z 1 października 2015 r., nr 112/2015 w przedmiocie wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed zalewaniem działki nr ewid. [...] wodami opadowymi i roztopowymi.

Od powyższej decyzji PINB skarżąca wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu, WINB decyzją z 28 października 2020 r., nr 1245/2020 utrzymał w mocy decyzję PINB z 11 września 2020 r. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że w jego ocenie PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, a w szczególności nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego skarżąca pismem z 25 listopada 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że decyzja PINB z 1 października 2015 r., nr 112/2015 została wydana po rozpatrzeniu "drugiej opinii technicznej" przygotowanej przez inżyniera melioracji mającego odpowiednie uprawnienia budowlane. W opinii stwierdzono, że wcześniejsze roboty budowlane były niewystarczające, aby zapobiec zalewaniu ww. działki przez wody opadowe i roztopowe. W "trzeciej opinii technicznej" wyjaśniono natomiast, że szczegółowe prace co prawda nie w pełni odpowiadają treści decyzji PINB nr 112/2015, jednakże Gmina S. wykonała odprowadzenie wód zgodnie z projektem budowlanym oraz pozwoleniem wodnoprawnym, co potwierdza, że spełniono wymagania wynikające z ustawy - Prawo wodne oraz, że odprowadzanie wód do ziemi, poprzez urządzenia wodne - studnie chłonne, jest zgodne z przepisami prawa. Zdaniem Sądu analiza treści "trzeciej opinii technicznej" uprawnia do konkluzji, że w rezultacie robót budowlanych przeprowadzonych w 2018 r. zabezpieczono działkę nr [...] przed zalewaniem. Faktycznie przyjęto dalej idące rozwiązania techniczne niż przewidywała to kluczowa decyzja PINB nr 112/2015 z 1 października 2015 r. Stąd też ze względu na osiągnięty skutek postępowania i niezależnie od treściowych niezgodności między decyzją z 1 października 2015 r. PINB miał wystarczające podstawy faktyczne, aby decyzją z 11 września 2020 r., nr 81/2020 stwierdzić wykonanie obowiązku nałożonego na Gminę S.. Oznacza to, że zgodna z prawem była też zaskarżona decyzja WINB z 28 października 2020 r. nr 1245/2020.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej, że organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie nie wzięły pod uwagę wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 422/19, mocą którego Sąd uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzające wykonanie przedmiotowego obowiązku przez Gminę S., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w wyroku tym zobowiązano organy nadzoru budowlanego do ponownej analizy dokumentacji powykonawczej oraz do przygotowania nowej opinii rzeczoznawcy posiadającego uprawnienia z zakresu budownictwa, specjalizującego się w sprawach melioracji i kanalizacji. Taki obowiązek organy nadzoru budowlanego wykonały zapewniając przygotowanie "trzeciej opinii technicznej" i szczegółowo analizując skutki wykonanych robót budowlanych.

Skargę kasacyjną wywiodła J. W. zaskarżając wyrok o sygn.. akt VII SA/Wa 24/21 w całości i zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania:

a) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 oraz 171 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez WSA w Warszawie w wyroku oceny prawnej i faktycznej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 422/19 sprowadzającej się do stwierdzenia w tym orzeczeniu, że powinny być przeprowadzone rzetelne oględziny nieruchomości, w szczególności w czasie opadów, tymczasem takich rzetelnych oględzin nie przeprowadzono, albowiem z opinii technicznej z lutego 2020 r. wynika, że oględziny były dokonywane podczas normalnej pogody bez opadów, a organ dokonał oględzin w dniu 24 sierpnia 2020 r. podczas słonecznej pogody oraz w dniu 4 listopada 2020 r. podczas przelotnych deszczów, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez organy oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku z 23 lipca 2019 r., a czego nie uwzględnił WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku;

b) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 oraz 171 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku oceny prawnej i faktycznej dokonanej przez ten Sąd w wyroku z 23 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 422/19, sprowadzającej się do stwierdzenia w tym orzeczeniu, że powinna być uzyskana opinia techniczna bezstronnego wykonawcy czy obowiązki nałożone decyzją z 1 października 2015 r., nr 112/2015 zostały wykonane, w sytuacji gdy przedmiotowa opinia znajdująca się w aktach sprawy potwierdza, że przedmiotowych obowiązków nie wykonano, a zatem nie może stanowić podstawy stwierdzenia wykonania przedmiotowych obowiązków albowiem wskazuje ona, że nieruchomość skarżącej nie będzie ulegała zalaniu lub podtopieniu w normalnych warunkach pogodowych, za które należy uznać warunki bez opadów deszczu, jak również opiniujący dokonał oględzin nieruchomości podczas dnia bezdeszczowego, co uwidocznił na fotografiach stanowiących załącznik do opinii, co w konsekwencji powoduje, że opinia nie jest rzetelna i nie może stanowić podstawy wydania decyzji w niniejszej sprawie, albowiem biegły nie wie nawet jak wygląda rozmieszczenie i spływ wód opadowych podczas deszczu skoro takich oględzin nie dokonał;

c) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a przez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził brak naruszenia prawa i odmówił jej uchylenia w sytuacji, gdy organy naruszyły mające istotny wpływ na wynik sprawy następujące przepisy postępowania, tj. art. 7, 8 w zw. z art. 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. przez:

- brak dokonania rzetelnych oględzin nieruchomości przy ul. P. w m. N., gdyż za takowe nie można uznać wizyty podczas słonecznego dnia w dniu 24 sierpnia 2020 r. oraz w dniu 4 listopada 2020 r. podczas początku przelotnych deszczów,

- przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak dokonania rzetelnych oględzin nieruchomości podczas umiarkowanych lub dłuższych opadów deszczu, jak również wydania opinii technicznej z uwzględnieniem obserwacji zastosowanych rozwiązań podczas opadów deszczu,

- przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego poprzez brak uzyskania rzetelnej opinii technicznej wyjaśniającej pojęcie "normalnych warunków pogodowych", podczas których nie następuje zalewanie nieruchomości skarżącej,

- przez całkowicie błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na błędnym przyjęciu, że wykonanie prac objętych decyzją Starosty Powiatowego w S. z 10 sierpnia 2016 o udzieleniu pozwolenia na budowę stanowiło o wykonaniu nałożonych obowiązków, w sytuacji gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego, w tym fotografii wykonanych podczas oględzin w dniu 4 listopada 2020 r. wynika, że podczas przelotnych deszczy na drodze oraz chodniku zalega znaczna ilość wody, która następnie zalewa nieruchomość skarżącej, co powoduje, że nie wykonano obowiązków wskazanych w decyzji z 1 października 2015 r;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 Pr. bud. przez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na niewykonanie przez Wójta Gminy S. robót budowlanych wskazanych w decyzji z 1 października 2015 r., nr 112/2015.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji WINB z 28 października 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej z urzędu w potrójnej wysokości za obie instancje, które to koszty nie zostały uiszczone ani w części ani w całości. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozstrzyganej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok WSA w Warszawie odpowiada prawu. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 oraz 171 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z tego przepisu wynika, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające później w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu. Przy czym użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i zakresu ich stosowania.

Według art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego wyraża się w tym, że także inne sądy oraz inne organy władzy publicznej, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia.

Z kolei w myśl art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Unormowana w powyższych przepisach istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę istnienie oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu, jak również ogół skutków prawnych z niego wynikających. Powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli materializuje się w ocenie prawnej, a ta wyrażona jest w uzasadnieniu wyroku, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu oraz ustaleniami faktycznymi, które stanowiły jego podstawę, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (zob. np. wyrok NSA z 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7000/21).

Przenosząc powyższe spostrzeżenia na realia niniejszej sprawy należy zauważyć, że wynik przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji [...] WINB nr 1245/2020, nie jest sprzeczny z oceną prawną i wskazaniami sformułowanymi w wyroku WSA w Warszawie z 23 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 422/19.

Powołanym wyrokiem Sąd uwzględnił skargę na decyzję [...] WINB z 11 stycznia 2019 r., nr 34/19 w przedmiocie stwierdzenia wykonania określonych robót budowlanych, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd jasno i wprost sformułował ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Mianowicie wyjaśnił, że w aktach sprawy brakowało dowodu potwierdzającego, że nieruchomość skarżącej, tj. działka nr [...] położona w N., została skutecznie zabezpieczona przed mającym miejsce zalewaniem jej wodami opadowymi i roztopowymi. Zdaniem Sądu, jedynym sposobem ustalenia skuteczności wybranego, a następnie zmienionego rozwiązania zabezpieczenia nieruchomości, byłoby przeprowadzenie rzetelnych oględzin tej nieruchomości, w szczególności w czasie występujących opadów oraz ewentualne zlecenie opracowania opinii przez odpowiedniego bezstronnego specjalistę. Analiza powyższych ustaleń powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. WSA w Warszawie zastrzegł, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien mieć na względzie powyższe wskazania, wyjaśniając rozbieżności w kwestii prac wykonanych i nakazanych w kontekście decyzji z dnia 1 października 2015 r. nakładającej obowiązek. To z kolei wynikać będzie z dokumentacji powykonawczej, tzn. co najmniej prawidłowo przeprowadzonej kontroli na działce nr [...] należącej do skarżącej, ewentualnie wykonanej dodatkowo na zlecenie opinii rzeczoznawcy w specjalności melioracji wodnych. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i analizie zebranych dowodów organ administracyjny będzie mógł orzec, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zakończenia postępowania naprawczego.

Kontrola zaskarżonej decyzji [...] WINB z 28 października 2020 r., nr 1245/2020 w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oraz poprzedzającej ją decyzji PINB potwierdza, że w ramach przeprowadzonego postępowania po wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 422/19 uchylającym wcześniejsze decyzje tych organów, doszło do realizacji sformułowanych w nim ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania. Zarówno decyzja PINB nr 81/2020, jak i utrzymująca ją w mocy, a zaskarżona do WSA w Warszawie, decyzja [...] WINB nr 1245/2020, zawierają szczegółowe uzasadnienia faktyczne i prawne, pozwalające zrekonstruować jak i zrozumieć motywy, którymi organy kierowały się przy ich wydawaniu. Jeszcze przed wydaniem decyzji PINB nr 81/2020, organ nadzoru budowlanego uzyskał opinię techniczną z lutego 2020 r., wykonaną przez specjalistę w zakresie wodno-melioracyjnym, w której zbadano, czy nieruchomość skarżącej została skutecznie zabezpieczona przed zalewaniem jej wodami opadowymi lub roztopowymi. W konkluzji opinii jednoznacznie stwierdzono, że okolice nieruchomości skarżącej są dostatecznie odwadniane. Ponadto z treści opinii technicznej wynika, że – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – dokonano oględzin działki skarżącej także podczas trwania opadów deszczu (w dniu 31 stycznia 2020 r.), z udziałem przedstawiciela gminy. W czasie tych oględzin nie stwierdzono, aby woda opadowa spływała z ulic na działkę nr [...]; nie stwierdzono również, by przedmiotowa działka była zalana wodą (s. 12 opinii technicznej).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że WSA w Warszawie w kontrolowanej sprawie aprobując działania organów nadzoru budowalnego, które uwzględniły w swojej treści oceną prawną i wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku o sygn. VII SA/Wa 422/19, nie mógł naruszyć powołanych w skardze kasacyjnej art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 oraz 171 p.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu. Przepis ten określa czas orzekania i podstawy wyrokowania, nakładając na wojewódzki sąd administracyjny jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu, a także wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. ma miejsce, jeżeli sąd oddali skargę, pomimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tego przepisu wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, czyli, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Jednakże taki przypadek nie wystąpił w niniejszej sprawie.

Nie okazał się usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tej regulacji oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może natomiast polegać na uznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. W niniejszej sprawie taki przypadek nie miał miejsca. Sąd zbadał zgodność z prawem zaskarżonego aktu, którym była decyzja [...] WINB z 28 października 2020 r., nr 1245/2020 w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku, a więc rozstrzygnął w granicach sprawy, w której została wniesiona skarga. Zatem nie można skutecznie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie mógł ponadto być uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Z naruszeniem tej normy mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu z tym, że nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby WSA w Warszawie nie wyjaśnił w sposób adekwatny celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zaskarżony wyrok zawiera uzasadnienie, które posiada wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku, nie dowodzi automatycznie naruszenia powoływanego przepisu odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego.

Nie sposób także uwzględnić zarzutów dotyczących naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3, 80, 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie tych przepisów, wskazuje na błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na braku dokonania rzetelnych oględzin nieruchomości (jedynie podczas słonecznego dnia i przelotnych opadów), nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego z uwagi na brak uzyskania rzetelnej opinii technicznej oraz całkowicie błędną ocenę zebranego materiału dowodowego prowadzącą do konkluzji, że obowiązki wskazane w decyzji PINB nr 112/2015 zostały jednak wykonane.

W niniejszej sprawie wskazanie wymienionych przed chwilą przepisów nie podważa elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy administracyjne i zaakceptowanych następnie przez WSA w Warszawie. Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez WSA w Warszawie ocenę, że okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc stwierdzenie przez organy wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB nr 112/2015, zostały prawidłowo przez organy ustalone. Brak jest tym samym uzasadnionych podstaw, aby przyjąć za skarżącym kasacyjnie, że zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający do wydania zaskarżonej decyzji [...[ WINB nr 1245/2020.

Należy ponadto wyjaśnić, że zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają, bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. Ocena dowodów jest czynnością myślową i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ orzekający ocenia wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie uzyskana przez organ nadzoru budowlanego opinia potwierdza, że wykonane prace zabezpieczyły działkę skarżącej przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi. Oględziny poprzedzające konkluzję opinii nie zostały przeprowadzone wyłącznie podczas słonecznego dnia czy przelotnych opadów, ale także w czasie opadów deszczu. Opinia biegłego wydana w tym zakresie jest jasna, logiczna i należycie uzasadniona. Została sporządzona przez specjalistę posiadającego stosowne uprawnienia. Organ w toczącym się postępowaniu odniósł się także do twierdzeń skarżącej zgadzając się z jej stanowiskiem, że poziom nawierzchni jej działki jest niższy niż poziom utwardzeń dróg na wysokości jej działki. Zarazem, w ocenie organu nadzoru budowlanego, nie oznacza to, że wody z ulicy zalewają działkę nr ewid. [...] z uwagi na zastosowane rozwiązania m. in. w postaci poprzecznego spadku ulicy w kierunku środka ulicy, gdzie wykonane jest zagłębienie ściekowe z profilem podłużnym z jednostajnym spadkiem w kierunku studni chłonnych. Uprawnia to do konkluzji, że decyzja w sprawie została wydana w wyniku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w myśl zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), organy orzekały wysnuwając logiczne wnioski, a także orzekały na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego.

W kwestii naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie podniosła, że doszło do obrazy art. 51 ust. 3 Pr. bud. przez jego błędne zastosowanie z uwagi na niewykonanie przez Wójta Gminy S. robót budowlanych wskazanych w decyzji z 1 października 2015 r., nr 112/2015. Z tym zarzutem korespondują także zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie w jakim odnoszą się do błędnego przyjęcia, że wykonanie prac objętych decyzją Starostwa Powiatowego w S. z 10 sierpnia 2016 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę nr 543/2016 stanowiło o wykonaniu nałożonych na organ obowiązków wskazanych w decyzji PINB z 1 października 2015 r., w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika wprost, że obowiązki wskazane w decyzji PINB z 1 października 2015 r. nie zostały wykonane.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy wskazać, że po wydaniu przez PINB decyzji z 1 października 2015 r., mocą której organ nadzoru budowlanego nałożył na Gminę S. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu działki o nr. ewid. [...] przed zalewaniem, wydana została decyzja nr 543/2016 z 10 sierpnia 2016 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla Gminy S., obejmującą budowę chodnika przy ul. P. oraz przebudowę ulicy S., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w miejscowości N..

Tym samym w kontrolowanej sprawie już po wydaniu decyzji nr 112/2015 przez organ nadzoru budowalnego, nastąpiła zmiana stanu faktycznego oraz prawnego, gdyż w obrocie prawnym zaczęła funkcjonować decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę zawierająca rozstrzygnięcia także w zakresie odwodnienia ulic i chodnika poddanych odpowiednio przebudowie oraz budowie; w trakcie robót budowlanych wykonano m. in. studnie chłonne oraz studnię wraz z kratą ściekową na działce nr ewid. [...] (w północno-zachodniej części). Stroną w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji nr 543/2016 była skarżąca, zaś decyzja ta nie została w żaden sposób zakwestionowana. W związku z tym uzyskała ona walor ostateczności i to jej rozstrzygnięcia były miarodajne dla oceny, w tym również oceny WSA w Warszawie w wyroku z 23 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 422/19, czy nieruchomość skarżącej została zabezpieczona przed zalewaniem wodami opadowymi oraz roztopowymi. Wynika to z faktu, że organ wydający decyzję sprawdzającą wykonanie tych obowiązków (art. 51 ust. 3 Pr. bud.) miał obowiązek uwzględnić ustalenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą był związany. Jest przy tym istotne, że przedmiotowe pozwolenie w znacznej części zrealizowało obowiązki nałożone w decyzji PINB nr 112/2015 i mające na celu zabezpieczenie przez zalewaniem działki skarżącej. Natomiast różnice w sposobie wykonania tego zabezpieczenia podyktowane były uwarunkowaniami terenowymi oraz kolizją zaprojektowanych rozwiązań z istniejącym przebiegiem uzbrojenia podziemnego. Dlatego też powyższe zarzuty nie mogły zostać uwzględnienie.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co spowodowało jej oddalenie stosownie do art. 184 p.p.sa.

Na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.