Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 137/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50  ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. W. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. W L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. W. L. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2016 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2015 r. nr [...] orzekającą o braku podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 bądź art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. (powinno być 1994 r., przypis sądu) Prawo budowlane w odniesieniu do trzech otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku jednorodzinnego wolnostojącego E. i J. G. przy ul. J. w S.

Zaskarżoną decyzję podjęto po dokonaniu następujących ustaleń.

WINB w trybie odwoławczym decyzją z dnia 14 lipca 2015 r. uchylił decyzję PINB z dnia 27 kwietnia 2015 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie trzech okien w ścianie szczytowej budynku jednorodzinnego wolnostojącego E. i J. G. przy ulicy J. w S., usytuowanych od strony działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej własność J. W. L. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, że umorzenie postępowania było przedwczesne i wskazał uchybienia, które należy wyeliminować w ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Następnie PINB decyzją z dnia 23 października 2015 r. orzekł o braku podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane, w odniesieniu do trzech otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku jednorodzinnego wolnostojącego przy ulicy J. w S. (dz. nr [...]) od strony granicy z działką nr [...].

Według organu pierwszej instancji postępowanie dowodowe wykazało, że trzy okna w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego na działce nr [..] od strony działki sąsiedniej nr [...] wykonane zostały zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 19 września 1983 r. nr [..]o pozwoleniu na budowę i zgodnie z inwentaryzacją budowlaną zatwierdzoną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 1998 r. nr [..].

Odwołanie od tej decyzji złożył J. W. – L., właściciel sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. J. Zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pk1 1, 2 i 3, art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisy postępowania dowodowego.

Organ drugiej instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania, zainicjowany wnioskiem skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie trzech okien w budynku mieszkalnym małżonków G. w odległości 2,30 m od granicy działki nr [...]. W ponowionym postępowaniu organ pierwszej instancji na podstawie pozyskanej dokumentacji i własnych ustaleń faktycznych dokonał analizy usytuowania względem siebie budynku mieszkalnego nr [..] i nr [..] pod kątem wymogów warunków technicznych w zakresie odległości określonych § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 z 1980 r., poz. 62 ze zm.), obowiązujących w okresie udzielenia pozwolenia na budowę budynku nr [..]. Ustalono, że budynek nr [..] i budynek nr [..] usytuowane są niezgodnie z warunkami technicznymi. Jednakże jak stwierdził organ pierwszej instancji projekt budowlany z 1983 r. i inwentaryzacja budowlana z 1998 r. przewidywały wykonanie trzech otworów okiennych w ścianie budynku nr [..] od strony działki nr [..]. Zgodność usytuowania budynku na działce nr [..] wynika z dziennika budowy nr [..], w którym na stronie nr 4 znajduje się zapis z dnia 21 marca 1983 r. o treści "Wyznaczenia linii regulacyjnej i stałych punktów odniesienia (znaków granicznych) dokonał Urząd Miejski Wydział Geodezji i Gospodarki Terenami". Geodeta J. D. wpisem z dnia 10 sierpnia 1983 r. potwierdził wyznaczenie położenia obiektu budowlanego na gruncie, a kierownik budowy J. N. wpisem z dnia 25 października 1983 r. stwierdził zgodność założenia fundamentów z ich położeniem uprzednio wyznaczonym na gruncie.

Kwestie dotyczące trzech okien w ścianie szczytowej budynku małżonków G. od strony nieruchomości skarżącego przewidzianych w pozwoleniu na budowę z 1983 r. organ pierwszej instancji przeanalizował również pod kątem spełnienia wymogów obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. określonych w § 119 i § 136 normujących minimalne warunki użytkowe pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Okna na parterze i poddaszu w ścianie budynku mieszkalnego od strony działki nr [..] wykonane są zgodnie z projektem z 1983 r. i są jedynymi oknami w tych pokojach zapewniających wymagane przepisami oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, jak i wentylację. Wydanie nakazu zamurowania tych otworów, z uwagi na naruszenie § 12 ww. rozporządzenia naruszy przepisy § 119 i § 136, tym samym uniemożliwi użytkowanie tych pomieszczeń zgodnie z zaprojektowanym przeznaczeniem. To z kolei naruszałoby art. 43 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i art. 5 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.

Według organu drugiej instancji materiał dowodowy potwierdził, że przedmiotowe otwory w budynku mieszkalnym nr [..] naruszają przepisy warunków technicznych. W takiej sytuacji mogłyby mieć zastosowanie przepisy art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. ewentualne nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia budynku nr [..] do stanu zgodnego z prawem. Jednakże według organu w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do takiego działania, bowiem przedmiotowe otwory przewidziane były w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 19 września 1983 r. nr [..] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr [..] i w inwentaryzacji budowlanej ww. domu opracowanej przez mgr inż. J. B. w 1995 r., stanowiącej integralną część decyzji z dnia 30 czerwca 1998 r. nr [..].

Ustalił organ odwoławczy, że odległość budynku nr [..] od granicy działki nr [..] stanowiącej własność J. W. L. wynosi 263 cm. Natomiast odległość między budynkami mieszkalnym nr [..] i nr [..] pomierzona w dwóch miejscach wynosi 615 cm i 619 cm.

Nadto ustalono, że przy zawiadomieniu z dnia 8 października 1999 r. o zakończeniu budowy J. G. dołączył oświadczenie kierownika budowy J. N., że budynek został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę nr [..] i nr [..] z dnia 30 czerwca 1998 r., a także z przepisami i obowiązującymi normami, o czym świadczy zaświadczenie z dnia 11 października 1999 r. nr [..] urzędu miasta w S. Oznacza to, według WINB, że w aktualnym stanie przedmiotowy budynek mieszkalny został przyjęty przez organ architektoniczno-budowlany do użytkowania. Dodano, że w aktach znajduje się uwierzytelniona dokumentacja architektoniczno-budowlana budowy budynku mieszkalnego na działce nr [..], w tym uwierzytelnione kopie Dziennika Budowy.

Skoro otwory okienne wykonane zostały w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, to brak jest podstaw prawnych do wdrożenia procedury naprawczej w stosunku do przedmiotowych otworów przewidzianej w przepisach art. 50 i 51 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zarzuty odwołania co do naruszenia art. 66 ustawy Prawo budowlane dotyczą nieodpowiedniego stanu technicznego i w omawianej sprawie nie mają zastosowania. Co do żądanie J. W. L. w zakresie wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego od udziału w postępowania dotyczącym wykonania przedmiotowych otworów okiennych zostało rozstrzygnięte postanowieniem tutejszego organu z dnia 23 marca 2015 r. nr [..] i postanowieniem z dnia 10 grudnia 2015 r. nr [..].

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, stawiając zarzuty w większości tożsame z zarzutami odwołania.

Skarżący zarzucił organowi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od nakazania doprowadzenia budynku należącego do państwa G. do stanu zgodnego z warunkami technicznymi prawa budowlanego, mimo stwierdzenia przez organy administracyjne, że przedmiotowe otwory w budynku mieszkalnym nr [..] naruszają przepisy warunków technicznych określone w § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, co w konsekwencji winno doprowadzić do zastosowania przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane i nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych;

2) art. 66 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie że w sprawie nie zachodzą podstawy do nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku - pomimo tego, że obiekt budowlany stanowiący własność państwa G. może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska;

3) naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. - poprzez uznanie, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów, o których mowa w art. 60 w/w ustawy oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania, a dom państwa G. został oddany do użytkowania w 1999 r., wobec tego powinni oni dysponować planem realizacyjnym zagospodarowania działki;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

4) naruszenie art. 8, 10 i 11 k.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, z pominięciem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z naruszeniem interesu społecznego w związku z przyjęciem przez organy administracyjne, że nie ma podstaw do doprowadzenia budynku należącego do państwa G. do stanu zgodnego z warunkami technicznymi mimo, że otwory okienne w w/w budynku naruszają przepisy warunków techniczno-budowlanych, gdyż przedmiotowe otwory okienne były przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Urzędu Miejskiego z dnia 19 września 1983 r. - podczas gdy od samego początku budynek był posadowiony niezgodnie z obowiązującymi w okresie jego budowy przepisami jak i również niezgodnie z przepisami obowiązującymi aktualnie;

5) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 8o k.p.a. w związku z art. 86 k.p.a. w związku z art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. , poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim nie wyjaśnienie kwestii, czy budynek mieszkalny na działce nr [..] został usytuowany zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania działki nr [..] stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, a także niewyjaśnienie, czy niepodjęcie decyzji przez organy administracyjne o nakazaniu doprowadzenia budynku należącego do państwa G. do stanu zgodnego z warunkami technicznymi może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a także czy ma wpływ na bezpieczeństwo mienia lub środowiska, a także poprzez niezasadne przyjęcie przez organy administracyjne, że nakaz zamurowania otworów okiennych uniemożliwi korzystanie z pomieszczeń budynku - mimo, że organ nie zasięgnął w tym zakresie opinii biegłych z zakresu budownictwa, natomiast okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności naruszenie norm przeciwpożarowych i ustalenie związanego z tym zagrożenia oraz ustalenie możliwości usytuowania otworów okiennych w sąsiednim budynku na innej jego ścianie - wymaga wiedzy specjalnej;

6) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu dlaczego organ administracyjny nie uwzględnił argumentów skarżącego podniesionych w odwołaniu, przede wszystkim lakonicznie wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także nie ustosunkował się do zauważonych przez J. W. L. braków w dokumentacji dotyczącej budynku mieszkalnego należącego do państwa G. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest również wadliwe wobec nie podania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - w tym w zakresie dotyczącym wyników oględzin nieruchomości i powziętych ustaleń w przedmiocie tego, czy wstawienie przez p. G. przedmiotowych trzech okien jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także niewyjaśnienie w treści decyzji w oparciu o jakie okoliczności organ administracyjny oparł się na projektach technicznych znajdujących się w aktach niniejszego postępowania innych niż [..] (który to projekt dotyczy budynku przy ul. J. w S.), tj. na projekcie: [..], [..], a więc nie dotyczących nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania - podczas gdy organy administracyjne są zobowiązane właściwie uzasadnić swoje decyzje;

7) naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. ,poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ podlegający wyłączeniu, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo tego, że skarżący nie był zobligowany do udowodnienia istnienia okoliczności, które mogą wywołać, a nie wywołują, wątpliwość co do bezstronności pracownika, gdyż wystarczające jest ich uprawdopodobnienie, a nie udowodnienie, natomiast okoliczności te istnieją wobec szeroko podejmowanych przeciwko skarżącemu, niejednokrotnie bezprawnie i bezpodstawnie - działań ze strony tego organu (np. w sprawie [..]), a także wobec okoliczności podanych we wniosku o wyłączenie.

Jak wynika z uzasadnienia skargi J. W. L. akcentuje fakt, że trzy otwory okienne w ścianie budynku jednorodzinnego przy u. J. w S. znajdują się w odległości od granicy naruszającej przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązującym w okresie udzielania pozwolenia na budowę budynku nr [..]. Odległość tego budynku od granicy z działką nr [..] (własność skarżącego) wynosi 263 cm, a odległość między budynkami nr [..] (własność małżonków G.) i nr [..] (własność skarżącego) wynosi według pomiarów w dwóch miejscach 615 i 619 cm.

Organy obu instancji uznały, że przedmiotowe otwory okienne w budynku mieszkalnym nr [..] naruszają § 12 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, stwierdziły jednak, że w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane. Otwory te bowiem przewidziane były w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Urzędu Miejskiego z dnia 19 września 1983 r., nr [..] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr [..] i w inwentaryzacji budowlanej ww. domu opracowanej przez mgr. inż. J. B. w 1995 r. stanowiącej integralną część decyzji Urzędu Miejskiego z dnia 30 czerwca 1998 r. nr [..]. Organy stwierdziły też, że wydanie nakazu zamurowania tych otworów, z uwagi na naruszenie § 12 w/w rozporządzenia -naruszy przepisy § 119 i § 136 tego rozporządzenia, gdyż uniemożliwi użytkowanie tych pomieszczeń zgodnie z zaprojektowanym przeznaczeniem, co z kolei naruszałoby art. 43 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i art. 5 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.

Skarżący kwestionuje przedstawione stanowisko zwracając uwagę w szczególności na niewyjaśnienie kwestii, czy budynek mieszkalny na działce nr [..] został usytuowany zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania działki stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. Mimo nieodnalezienia tego dokumentu w aktach archiwalnych organ nie podjął żadnych innych czynności, aby uzyskać niezbędną dla wyjaśnienia sprawy dokumentację. Skarżący zwraca uwagę na treść art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nakładający na inwestora obowiązek przechowywania dokumentów, mającego zastosowanie w sprawie, gdyż inwestor w dniu 8 października 1999 r. zawiadomił organ o zakończeniu budowy.

Skarżący wskazuje, że projekt, który dostarczył na żądanie organu inwestor – [..] do decyzji nr [..] z dnia 19 września 1983 r., nie jest opieczętowany przez Urząd Miejski Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego zgodnie z decyzją, gdzie integralną część tej decyzji stanowi opieczętowany pieczęcią tutejszego urzędu załącznik rysunkowy. Ponadto do projektu typu [..] dołączone są rysunki elewacji, nieopieczętowany przez Urząd Miejski Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, a rysunki typu [...] i [...] nie dotyczą decyzji nr [..] z dnia 19 września 1983 r.

Według skarżącego występują w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniające stosowanie art. 50 ustawy Prawo budowlane, ponieważ otwory okienne znajdują się w nieprzepisowej odległości od granicy i naruszają przepisy techniczno – budowlane, co może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Dalsze argumenty skargi dotyczą konieczności zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ze względu na nienależyty stan techniczny obiektu budowlanego, wobec posadowienia budynku pod numerem [..] oraz otworów okiennych w tym budynku niezgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami.

Skarżący podnosi też, że domagał się w toku postępowania dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, tak by ustalić sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W dalszej części skarżący uzasadniał naruszenia przez organy wskazanych w skardze przepisów postępowania oraz okoliczności uzasadniające jego zdaniem wyłączenia słupskiego organu nadzoru budowlanego od rozpatrzenia niniejszej sprawy, opierające się na braku zaufania do organu w związku z bezpodstawnymi i bezprawnymi działaniami podjętymi przez ten organ, potwierdzonymi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 626/14.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do treści skargi stwierdzono, że zostały w niej ponowione argumenty zawarte we wcześniej wniesionym odwołaniu, do których organ drugiej instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił też organ odwoławczy, że budynki skarżącego i inwestora są względem siebie przesunięte, co obrazuje dokumentacja fotograficzna (m.in. zdjęcie w skardze z 21 stycznia 2015 r., zdjęcia w skardze z 8 sierpnia 2012 r. dołączone do odwołania z dnia 14 maja 2015 r. i zdjęcia do protokołu z oględzin z dnia 3 marca 2015 r.). Z powyższej dokumentacji wynika, że przedmiotowe otwory okienne usytuowane są z przesunięciem w odniesieniu do budynku nr [..] i skierowane są na wjazd do garażu skarżącego. Według organu zarzut naruszenia przepisów postępowania dowodowego nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Organ pierwszej instancji zgodnie z zaleceniem WINB czynił starania w celu pozyskania pełnej dokumentacji związanej z budową budynku mieszkalnego nr [..]. Przy piśmie z dnia 2 września 2015 r. nr [..] Urząd Miejski przekazał posiadaną dokumentację. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ pierwszej instancji dokonał analizy wpisów do dziennika budowy w tym wpisów geodety, które dają podstawę do stwierdzenia, że budynek nr [..] został usytuowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nadto wyjaśniono, że wnioski skarżącego w zakresie wyłączenia Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego zostały rozpatrzone postanowieniem organu drugiej instancji z dnia 23 marca 2015 r. i z dnia 10 grudnia 2015 r. a argumenty strony nie dają podstaw do ich uchylenia.

Na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. skarżący podtrzymał skargę i złożył do akt skierowane do niego pisma Prezydenta Miasta, z których wynika, że w posiadaniu tego organu jest wyłącznie decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 15 sierpnia 1983 r. Skarżący kwestionuje ustalenia WINB co do zgodności usytuowania 3 okien w budynku przy ul. J. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 września 1983 r. Stanowisko to podtrzymane zostało w piśmie procesowym z dnia 12 września 2016 r., w którym wskazano, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy budynku mieszkalnego małżonków G., a na podstawie decyzji z dnia 19 września 1983 r. poświadczył nieprawdę. Rysunki [..] i [..] elewacji dostarczone przez inwestora nie dotyczą projektu [...] z decyzji z dnia 15 sierpnia 1983 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Kontrola legalności wojewódzkiego sądu administracyjnego wynika z art. 1 ustawy z dnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), a jej zakres określa art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle kryterium legalności sąd uznał, że narusza ona prawo.

Organy nadzoru budowlanego procedowały w przedmiotowej sprawie w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym dla daty wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego (9 luty 2015 r.) oraz rozstrzygnięcia decyzją ostateczną (20 styczeń 2016 r.).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Pozostaje w sprawie niesporne, że roboty budowlane związane z budową przy ul. J. (obejmujące trzy otwory okienne w ścianie przybliżonej do granicy) zostały zakończone, a przedmiotowy obiekt zgłoszony do użytkowania w dniu 8 października 1999 r. Ponadto z uwagi na stwierdzenie istotnych odstępstw od zatwierdzonego w 1983 r. projektu budowlanego toczyło się w latach 1995 – 1999 r. postępowanie legalizacyjno – naprawcze, zakończone decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 1998 r., zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 19 września 1983 r. Częścią decyzji zmieniającej według ustaleń organu stanowił projekt podstawowy [..] wraz z inwentaryzacja budowlaną obejmującą zmiany dokonane w trakcie realizacji inwestycji. Jak stwierdził organ odwoławczy dwa z otworów okiennych (jedyne w dwóch pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi) przewidziane były w projekcie budowlanym z 1983 r., trzeci otwór okienny – w piwnicy uwzględniono w dokumentacji zamiennej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ważnej kwestii: czy usytuowanie otworów okiennych w ścianie budynku jednorodzinnego przy ul. J. w S. od strony granicy z działką nr [..] (skarżącego) miało istotnie miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 września 1983 r. i inwentaryzacji budowlanej zatwierdzonej decyzją zmieniająca Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 1998 r. Wątpliwości w tym względzie wynikają z szeregu okoliczności ujawnionych w toku postępowania sądowo-administracyjnego, które nie było przedmiotem ustaleń i oceny organu odwoławczego.

To, że usytuowanie przedmiotowych otworów okiennych było sprzeczne z wymogami w zakresie odległości określonych § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 z 1980 r., poz. 62 ze zm.), obowiązujących w okresie udzielenia pozwolenia na budowę budynku nr [..] (decyzja z 1983 r.), nie budzi wątpliwości i zostało ustalone prawidłowo przez organ nadzoru budowlanego drugiej instancji. Przywołany przepis stanowił, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Stosownie od ust. 2 § 12 tego rozporządzenia przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Jest też w sprawie niesporne i wynika z ustaleń organu, że odległości do granicy działki skarżącego (nr [..]) ściany z otworami okiennymi na działce nr [..] (inwestorów) wynosi 2,39 m, odległość budynku skarżącego do granicy z działką nr [..] wynosi 3,76 - 3,80 m a odległość między budynkami na obu działkach mierzona w dwóch miejscach wynosi 6,15 m – 6,19 m. Oba budynki są przesunięte względem siebie.

Jak też wynika z akt sprawy, zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 19 września 1983 r. jak i inwentaryzacja budowlana zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 1998 r. wraz z rysunkami projektowymi nie są dokumentami oryginalnymi, lecz fotokopiami, niektóre z nich potwierdzone za zgodność z oryginałem. Z akt sprawy wynika, że projekt budowlany został w toku postępowania przedłożony przez inwestora. Nie dotyczy to decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 września 1983 r., która jako fotokopia dołączona została do pisma zawiadamiającego o zakończeniu budowy budynku przy ul. J. (zob. teczka archiwalna Urzędu Miasta w aktach administracyjnych). W aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie Prezydenta Miasta z dnia 11 października 1999 r. stwierdzające, że budynek ten zgłoszony został do użytkowania w dniu 8 października 1999 r.

Natomiast z korespondencji Prezydenta Miasta kierowanej do skarżącego (zob. pisma z dnia 25 listopada 2015 r. i z dnia 13 kwietnia 2016 r. w aktach sądowych) wynika, odnośnie kwestii decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla inwestora J. G., że w aktach archiwalnych urzędu znajduje się oryginał decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 sierpnia 1983 r., nr [..], oraz oryginał wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia 15 sierpnia 1983 r. W archiwalnych aktach sprawy "budowy J. nr [...]" brak jest projektu [..], który stanowił integralną część decyzji z dnia 15 sierpnia 1983 r. oraz dokumentów związanych z postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 30 czerwca 1998 r. nr [..] (zmieniającej w postępowaniu naprawczym decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 19 września 1983 r.).

W istocie zatem powstały wątpliwości, silnie też akcentowane przez skarżącego, co do tego, na podstawie której decyzji o pozwoleniu na budowę – z dnia 15 sierpnia czy z dnia 19 września 1983 r. realizowana była budowa budynku mieszkalnego przy ul. J., który projekt budowlany był projektem zatwierdzonym i czy w istocie w projekcie tym przewidziano dwa okna – na parterze i poddaszu - w ścianie przybliżonej do granicy w sposób sprzeczny z normami obowiązującymi zarówno w okresie właściwym dla wydanego pozwolenia na budowę jak i obecnie.

Skarżący zarówno w odwołaniu jak i skardze oraz piśmie procesowym podkreśla, że budynku przy ul. J. dotyczył projekt [..], natomiast organ w swych ustaleniach oparł się na dostarczonym przez inwestora projekcie [..], [..]. Sąd nie jest w stanie zweryfikować tych twierdzeń, wobec braku dostatecznego wyjaśnienia przez organ kwestii związanej z udzielonym pozwoleniem na budowę przy ul. J.

Nietrafne są natomiast zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów art. 66 ust. 1 i art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego nie procedował na podstawie przepisu odnoszącego się do obowiązków właściciela związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego (art. 61 ust. 1), w związku z czym nie rozstrzygał sprawy na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Tryb naprawczy – legalizacyjny dla samowoli budowlanej określonej w art. 50 ust. 1 oraz postępowanie w sprawie usunięcia nieprawidłowości związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego wzajemnie się wykluczają.

Następnie przywołany w skardze przepis art. 63 ustawy Prawo budowlane nie mógł w niniejszej sprawie stanowić materialnej podstawy rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnia, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem), oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Jednakże nawet brak tych dokumentów u właściciela (będącego jednocześnie inwestorem w niniejszej sprawie) nie ma znaczenia dla postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż właściwy organ, zgodnie z zasadą oficjalności (art. 7 k.p.a.) zobowiązany jest do zgromadzenia materiału dowodowego ze wszystkich dostępnych źródeł oraz jego oceny na podstawie art. 80 k.p.a.

Wymaga jednak podkreślenia, że właściciel budynku przy ul. J. na żądnie organu pierwszej instancji dostarczył nadzorowi budowlanemu szereg dokumentów, w tym rysunki projektowe, które należało skonfrontować i ocenić z pozostałymi dowodami zebranymi w sprawie. W tym też zakresie należało odnieść się do zarzutów odwołania kwestionujących dostarczone przez inwestora projekty jako niezgodne z tym, co zostało zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponieważ tej kwestii organ odwoławczy nie wyjaśnił dostatecznie, a też w ogóle nie odniósł się do tak sformułowanego zarzutu odwołania (pkt II ppkt 4 odwołania, w aktach administracyjnych organu drugiej instancji)), doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nietrafny jest też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie, na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Wnioski skarżącego dotyczące wyłączenia pracownika powiatowego inspektoratu nadzoru (J. D.) były przedmiotem dwukrotnego rozpatrzenia przed organem odwoławczym, jak przywołano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wydane zostały postanowienia z dnia 23 marca 2015 r. (w toku uprzednio prowadzonego postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 27 kwietnia 2015 r., uchyloną przez WINB decyzją z dnia 14 lipca 2015 r.) oraz z dnia 10 grudnia 2015 r. Analizowane były przesłanki określone w art. 24 § 1 k.p.a. Dodatkowa argumentacja wniosku skarżącego z dnia 30 lipca 2015 r., jak wynika z akt sprawy również nie potwierdziła się. Trzeba się zgodzić ze skarżącym, że uprawdopodobnienie, o którym mowa w przytoczonym przepisie nie jest równoznaczne z dowodem, niemniej nie może być ograniczone wyłącznie do samych twierdzeń strony i jej subiektywnego przekonania. W tym względzie sąd nie dopatruje się naruszenia prawa przez organ drugiej instancji.

Nie jest też zasadny zarzut odnoszący się do konieczności powołania biegłego – eksperta co do możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem ściany z oknami, nienormatywnie przybliżonej do granicy. Co do zasady, organ nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym i może samodzielnie ustalić sposób doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, ale też może nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia odpowiedniej ekspertyzy technicznej, na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, o ile ziszczą się przesłanki określone tym przepisem. Niemniej sąd musi wyjaśnić, że o ile prawidłowo i bezsprzecznie zostanie ustalone, że sporne okna w budynku przy ul. J. zostały usytuowane w opisany sposób na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostającej w obrocie prawnym, organ nadzoru budowlanego nie będzie miał podstaw do wydania nakazów w postępowaniu naprawczym, gdyż nie zaistnieją przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Stwierdzając jednak uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego w przedstawionym zakresie, skutkujące naruszeniem w sposób istotny wskazanych przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy pozyskać od Prezydenta Miasta oryginały wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 15 sierpnia 1983 r. i decyzji o pozwoleniu na budowę z tej daty, dotyczącą przedmiotowego budynku, o których mowa w przywołanych pismach Prezydenta Miasta i dokonać wszechstronnej oceny z dokumentacją zgromadzoną przez organ nadzoru, w tym pozyskaną od inwestora J. G. Zakres kwestii spornych między skarżącym a inwestorem J. G., odnoszących się do usytuowania przedmiotowych okien, także rozbieżności w datach pozwolenia na budowę i zatwierdzonych projektach technicznych, przy braku kompletnej dokumentacji, wyjaśnić można również na rozprawie administracyjnej z udziałem stron.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.