Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 348/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 262 par 1 pkt 2 i art. 264
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. K., E. K., N. J., I. K. i L. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 listopada 2022 r. nr 126/2022 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie dotyczącej przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz A. K., E. K., N. J., I. K. i L. W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 30 listopada 2022 r., nr 126/2022, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "Mazowiecki WINGiK", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "p.g.k."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] (dalej: "skarżący") – utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ powiatowy") z [...] września 2022 r., znak: [...], ustalające koszty postępowania w sprawie dotyczącej przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...], obręb [...], oraz działce nr [...], obręb [...]w kwocie 5000 zł.

Do wydania postanowienia Mazowieckiego WINGiK doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Z związku z prowadzonym na wniosek skarżących postępowaniem administracyjnym dotyczącym ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek nr [...] z obrębu [...], Starosta [...] dokonał wyboru wykonawcy prac klasyfikacyjnych w trybie zapytania ofertowego. Wybór niezależnego klasyfikatora miał na celu obiektywne przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych bez nacisków stron pokrywających koszty. Jak wynika z akt sprawy strony postępowania zobligowały się do pokrycia niezbędnych kosztów przeprowadzenia klasyfikacji, zaś pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. organ I instancji poinformował strony o wyłonieniu wykonawcy, który będzie przeprowadzał niezbędne czynności klasyfikacyjne oraz o wysokości kosztów sporządzenia niezbędnej dokumentacji klasyfikacyjnej w wysokości 5000,00 zł. Wybór wykonawcy był kwestionowany przez stronę z uwagi na fakt, że jej ocenie wybrany klasyfikator nie posiada takich kompetencji, jak wykonawca zgłoszony przez nią we wniosku o klasyfikację.

Wraz z decyzją kończącą postępowanie administracyjne w dniu 8 września 2022 r. Starosta [...] wydał postanowienie z 9 września 2022 r. ustalające koszty postępowania w sprawie [...] dotyczącej przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek nr [...], gmina [...], powiat s. w kwocie 5000 zł i zobowiązujące wnioskodawców do uiszczenia kwoty 5000 zł w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia na wskazany w sentencji rachunek bankowy.

Z takim rozstrzygnięciem organu nie zgodzili się skarżący. W ustawowym terminie złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucili Staroście [...] m.in. brak udziału strony w procedurze wyboru klasyfikatora, a wybór przez organ klasyfikatora, w ocenie wnioskodawców, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, Mazowiecki WINGiK wspomnianym na wstępie postanowieniem z 30 listopada 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] września 2022 r.

W uzasadnieniu postanowienia przypomniał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 roku w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U z 2012 r., poz. 1246) klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków.

Przedmiotowe postępowanie klasyfikacyjne zostało wszczęte na wniosek właścicieli działek. Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Wobec tego organ II instancji wskazał, że koszty przeprowadzenia klasyfikacji poniesiono na żądanie właścicieli działek, zatem to na nich ciąży obowiązek uregulowania należności powstałych z tego tytułu. Zdaniem Mazowieckiego WINGiK, nie zaszły przy tym żadne przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania klasyfikacyjnego z urzędu, a samo złożenie wniosku o zmianę klasyfikacji oraz wszczęcie postępowania w tej sprawie przez organ, do momentu dokonania oceny przyjętego do zasobu opracowania klasyfikacyjnego przez organ ewidencyjny oraz przeprowadzenie postępowania zgodnie z k.p.a., nie daje jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia, iż decyzja kończąca postępowanie w I instancji będzie zgodna z żądaniem strony.

Organ II instancji podkreślił, że klasyfikator prowadził czynności klasyfikacyjne na gruncie oraz sporządził operat geodezyjno-klasyfikacyjny dla działek wymienionych we wniosku. W dniu 31 października 2022 r. wykonawca wystawił fakturę VAT nr [...]. Zaś koszty, które zostały naliczone zaskarżonym postanowieniem są takie jak w umowie Nr [...]z dnia 29 czerwca 2022 r, zawartej pomiędzy Starostą [...] - Zamawiającym a Panem [...]- Wykonawcą.

Organ II instancji wyjaśnił również, że decyzją nr [...] z [...] listopada 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2022 r., którą ustalono gleboznawczą klasyfikację gruntów działek nr [...] na podstawie projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2022 r. pod nr [...]. [...]WINGiK stwierdził ponadto w swoim rozstrzygnięciu, że sporządzony przez klasyfikatora projekt ustalenia klasyfikacji zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w § 8 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zaś cała dokumentacja jest ze sobą spójna i może stanowi podstawę do wydania decyzji o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zatem powyższe ma znaczący wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania klasyfikacyjnego.

[...] WINGiK zauważył, że ustalenie wysokości kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie klasyfikatora za dokonane czynności, w nawiązaniu do treści zawartej z nim umowy, nie jest automatyczne i wymaga weryfikacji oraz oceny przedstawionych przez klasyfikatora wyników jego prac. Jednakże stwierdził, że skoro opracowanie wykonane przez klasyfikatora zostało ocenione pozytywnie zarówno przez organ I jak II instancji, to zasadne jest obciążenie wnioskodawców kasztami przedmiotowego postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w zażaleniu [...] WINGiK stwierdziłł, że wprawdzie przepisy mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie nie regulują kwestii wyłonienia przez starostę wykonawcy czynności, o których mowa powyżej, niemniej jednak powinny zostać przeprowadzone przez niezależnego klasyfikatora. Upoważnienie klasyfikatora wskazanego przez wnioskodawcę może wiązać się z zarzutem stronniczości wykonawcy, wynikającym z faktu, że faktycznym zleceniodawcą w tym przypadku jest wnioskodawca, od którego klasyfikator jest uzależniony finansowo na skutek zawarcia z nim umowy cywilnej. To on bezpośrednio, poza wiedzą organu prowadzącego postępowanie, rozlicza się z wykonawcą. Fakt ten mógłby znacząco wpłynąć na obiektywizm i powodować stronniczość wykonawcy, który niejako reprezentuje interesy zleceniodawcy.

Końcowo organ II instancji ocenił, że w analizowanej sprawie tryb wyłonienia wykonawcy prac klasyfikacyjnych przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się [...], wnosząc skargę do tutejszego Sądu.

W skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

I. art. 263 § 1 w zw. art. 264 § 1 k.p.a., w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. i art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez arbitralne zaliczenie do kosztów postępowania administracyjnego kosztów operatu biegłego klasyfikatora, ustalonych w oparciu o zawartą z nim umowę, w sytuacji gdy koszty te są nieproporcjonalnie wyższe od charakteru podjętych przez biegłego czynności,

II. art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci znajdującego się w aktach postępowania opisu czynności wykonanych przez upoważnionego klasyfikatora, w sytuacji gdy przedmiotowy opis czynności pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia z 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym,

III. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez działanie na szkodę strony w sprawie wyboru klasyfikatora oraz kosztów z nim związanych,

IV. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

Skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że we wniosku o ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek nr [...], o łącznej powierzchni 3,24 ha, skarżący zwrócili się także o wskazanie osób uprawnionych do samodzielnego wykonania operatu pomiarowego klasyfikacji gruntów lub zlecenie wykonanie takiego badania. Skarżący równocześnie oświadczyli, że pokryją koszty związane z wykonaniem zleconej pracy i rozliczą się z klasyfikatorem.

W odpowiedzi na ww. wniosek, organ I instancji wezwał stronę do uzupełnienia wniosku (pod rygorem nierozpatrzenia) - poprzez wskazanie klasyfikatora do wykonania czynności związanych z ustaleniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Skarżący pismem z 7 stycznia 2020 r. uzupełnili wniosek.

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, powołując się na treść art. 22 ust. 2 p.g.k. oraz art. 262 k.p.a., stwierdzając, że skoro koszty sporządzenia operatu klasyfikacyjnego ponosi wnioskodawca, to zasadne jest aby to wnioskodawca wskazał propozycję klasyfikatora, którego Starosta mógłby upoważnić do wykonania tych czynności.

Na skutek wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1681/21 z 17 listopada 2021 r., Starosta [...] w dniu 25 kwietnia 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie, o którym powiadomił stronę zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. oraz poinformował o upoważnieniu klasyfikatora i terminie przeprowadzonych czynności na gruncie.

W odpowiedzi skarżący wystosowali do organu I instancji pismo z 24 czerwca 2022 r., domagając się m.in. wyjaśnienia kwestii wyboru klasyfikatora oraz uszczegółowienia wybranej przez organ I instancji oferty [...] poprzez przedstawienie kalkulacji co składa się na kwotę 5000 zł.

Organ I instancji w odpowiedzi, zawiadomieniem z 29 czerwca 2022 r., poinformował o ustalonym wcześniej terminie przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych na gruncie, pozostawiając zapytania skarzących bez odpowiedzi.

W dniu [...] czerwca 2022 r., Starosta [...] zawarł umowę na wykonanie czynności klasyfikacyjnych ww. gruntów z [...].

W ocenie skarżących, działania organu I instancji wzywające do wskazania klasyfikatora do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych jako zasadne w związku z koniecznością pokrycia kosztów, stoją jednak w sprzeczności z działaniami podjętymi w trakcie prowadzonego postępowania wszczętego 25 kwietnia 2022 r., w kwestii wyboru klasyfikatora oraz kosztów z nim związanych.

Skarżący przywołali treść art. 9 k.p.a. i wynikające niego prawo żądania, żeby urzędnik szczegółowo poinformował stronę o wszystkich okolicznościach, które mogą wpłynąć na ustalenie jej praw i obowiązków.

Według autorów skargi, jeśli organ I instancji uznał, że klasyfikatora powinien wybrać "z urzędu", to z nie wiadomo dlaczego na początku postępowania wzywał skarżących do wskazania klasyfikatora, uznając to za brak formalny pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, starosta jedynie "upoważnia" daną osobę do wykonania czynności z zakresu m.in. ustalenia klasyfikacji gruntów, a nie ją "wyznacza". W tej sytuacji organ winien wyjaśnić w odniesieniu do przepisów prawa, dlaczego "zmienił zdanie" i samodzielnie wyznaczył klasyfikatora. Skarżącym zależało by czynności klasyfikatora przeprowadziła osoba z wiedzą i doświadczeniem w pełnieniu tej funkcji. Takimi kwalifikacjami legitymował się wskazany przez skarżących klasyfikator - [...].

W skardze zawrócono uwagę, że organ I instancji realizując procedurę wyłonienia klasyfikatora wystosował zapytanie ofertowe do 6 wykonawców projektów klasyfikacyjnych, argumentując to tym, iż klasyfikatorzy do których zostało wystosowane zapytanie to najlepsi specjaliści w dziedzinie klasyfikacji gruntów, biorący czynny udział w publikacjach naukowych i opracowaniach wspomagających prowadzenie postępowań klasyfikacyjnych. W związku z zapytaniem do Starosty wpłynęły 2 oferty. Organ I instancji wybrał ofertę R. C., która opiewała na kwotę 5000 zł.

Jednak [...] jest geodetą, który ukończył kurs w zakresie klasyfikacji gruntów, a zatem wynoszenie go do rangi najlepszego specjalisty w dziedzinie klasyfikacji, który bierze czynny udział w publikacjach naukowych i opracowaniach jest - w ocenie skarżących - nadużyciem.

Według skarżących, organ I instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 8 § 1 k.p.a., nie wyjaśnił poza tym podstaw prawnych i faktycznych wysokości żądanej zaliczki - od czego zależy wysokość żądanego wynagrodzenia klasyfikatora, tj. czy jest to wynagrodzenie obliczone jako iloczyn stawki ryczałtowej za 1 ha gruntu i ilości ha, czy wynagrodzenie godzinowe za 1 h pracy, etc. Starosta przed zawarciem umowy nie przeprowadził również właściwego rozeznania, co do wysokości kosztów zaoferowanych przez [...], nie zażądał od oferenta kalkulacji zaproponowanej kwoty. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób została wyliczona wymieniona kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy klasyfikatora.

Organ I instancji nie dokonał ponadto rozeznania cen rynkowych usług w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w ocenie stron nie dokonał również oceny oferowanego wynagrodzenia w świetle przepisów ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz przepisów rozporządzenia z 24 kwietnia 2013 r., i bez jakiejkolwiek weryfikacji przyjął koszty zaproponowane przez [...]. Zdaniem skarżących, organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować złożonych ofert i powinien dokonać ich weryfikacji (wyrok: WSA z 24 sierpnia 2022r., III SA/Łd 7/22).

Dalej skarżący podnieśli, że wskazywali organowi I instancji przykład z powiatu kościańskiego, na którego stronie internetowej zamieszczona jest informacja o upoważnionym klasyfikatorze do przeprowadzania klasyfikacji gruntów oraz o opłatach z tym związanych tj.: "Kwota podstawowa (zaliczka) wynosi 1223,85 zł., za pierwszy hektar w danym obrębie ewidencyjnym. Opłata dodatkowa wynosi 301,35 zł., za każdy następny hektar wykonanej klasyfikacji. Powyższe kwoty dotyczą wniosków złożonych w terminie od 1 listopada 202Ir., do 31 października 2022 r."

W ocenie skarżących, oferta złożona przez [...] jest dwukrotnie zawyżona.

W odpowiedzi na skargę [...] WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżone postanowienie w tak wyznaczonych ramach, Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 30 listopada 2022 r. utrzymujące w mocy orzeczenie Starosty [...] z [...] września 2022 r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i przepisy rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z 12 września 2012 r. nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania o ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji prawidłowo stanowiły zatem przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. Normy tam zawarte określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zgodnie z zasadą z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie (wyrok NSA z 9 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1117/97; wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 305/05).

Przepis art. 264 § 1 k.p.a. stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Natomiast zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji.

Ponadto, stosownie do § 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, czynności kwalifikacyjne przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej klasyfikatorem.

W myśl art. 84 § 1 k.p.a. operat techniczny klasyfikatora ma charakter opinii biegłego.

Z przytoczonych przepisów wynika więc, że obowiązek poniesienia kosztów postępowania przeprowadzonego przez klasyfikatora, wszczętego na wniosek skarżących z 9 stycznia 2020 r. obciąża te osoby – jako wnioskodawców. To na skutek żądania skarżących organ I instancji przeprowadził odpowiednie postępowanie, w rezultacie którego decyzją z [...] września 2022 r., znak: [...], Starosta ustalił gleboznawczą klasyfikację gruntów na obszarze należących do wnioskodawców działek: nr [...]położonej w obrębie geodezyjnym [...]. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy rozstrzygnięciem [...]z [...] listopada nr [...].

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest jednak nie tyle zasadność obciążenia kosztami skarżących – jako inicjatorów postępowania klasyfikacyjnego, co wysokość tych kosztów, którymi zostali oni obciążeni. Skarżący kwestionują sposób postępowania organu przy wyborze klasyfikatora, jak również podważają zasadność wysokości wynagrodzenia przyznanego klasyfikatorowi, które stanowi w istocie całość kosztów postępowania w sprawie.

Sąd uznał jednak za słuszne postępowanie Starosty, który przyjął, że dla zachowania obiektywizmu przez upoważnionego klasyfikatora pożądane jest dokonanie wyboru takiego rzeczoznawcy przez ten organ, a nie osoby wskazanej przez wnioskodawców. Upoważnienie do rzeczonych czynności osoby wskazywanej przez stronę postępowanie mogłoby bowiem budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności "biegłego", a tym samym prowadzić do podważania prawidłowości wykonanych przez niego czynności. Tymczasem, w postępowaniu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, niewątpliwie kluczowe znaczenie mają ustalenia dokonane przez powołanego rzeczoznawcę.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących braku odpowiednich kwalifikacji rzeczoznawcy wybranego przez organ I instancji do przeprowadzenia powierzonych czynności. Z akt sprawy wynika bowiem niezbicie, że osoba ta legitymuje się wymaganymi uprawnieniami oraz wykształceniem, które są wystarczające do sporządzenia projektu ustaleń gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Niemniej jednak Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż wyżej wskazane.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w dniu 24 maja 2022 r. skierował do wybranych podmiotów zapytanie ofertowe dotyczące przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W rezultacie tej procedury wyłoniono jedną z dwóch przedłożonych ofert. Następnie, w umowie zawartej w dniu 29 września 2022 r. nr [...] z wybranym przez Starostę klasyfikatorem, określono koszt wykonania powierzonego zadania na kwotę 5000 zł brutto.

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że status prawny klasyfikatora w postępowaniu dotyczącym gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie jest postrzegany jednolicie. Z jednej strony przypisywana jest mu pozycja zbliżona do biegłego, z drugiej - co wynika z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, osoba ta działa w ramach kompetencji właściwego organu, z jego "upoważnienia" (§ 5 ust. 2).

Inaczej niż w przypadku biegłych udział klasyfikatora w przedmiotowym postępowaniu opiera się na upoważnieniu właściwego organu i jest obligatoryjny, jest on zobowiązany do właściwego przeprowadzenia czynności wskazanych w § 5 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w tym sporządzenia projektu ustalenia klasyfikacji. Przy czym – podobnie jak geodeta w postępowaniu rozgraniczeniowym – klasyfikator nie działa jak zastępca organu administracji, jego kompetencje w określonym ustawowo zakresie są autonomiczne.

Specyficzna rola upoważnionego klasyfikatora w postępowaniu rozgraniczeniowym nie daje podstawy do przyjęcia, że jest on w takim postępowaniu biegłym w rozumieniu przepisu art. 84 k.p.a., skutkiem czego brak jest podstaw do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności klasyfikatora wykonującego czynności w oparciu o art. 56 § 1 k.p.a., a tym samym do stosowania przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w tym wydanego w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2013 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 24 listopada 2020r., sygn. I OSK 1300/20).

Ustalenie wysokości kosztów postępowania klasyfikacyjnego obejmujących wynagrodzenie uprawnionego klasyfikatora za dokonane czynności, dokonywane w nawiązaniu do treści zawartej z nim umowy, nie jest zatem automatyczne i wymaga weryfikacji oraz oceny przedstawionych przez tego rzeczoznawcę wyników jego prac, przedłożonej dokumentacji klasyfikacyjnej, specyfikacji kosztów oraz rachunku.

Tymczasem, jak trafnie zauważają skarżący, zarówno w złożonej ofercie, w umowie zawartej z klasyfikatorem, jak i w załączonej fakturze VAT za wykonaną usługę, w żaden sposób nie wyszczególniono, co składa się na wysokość ustalonego wynagrodzenia klasyfikatora. Brak jest w tych dokumentach zestawienia podejmowanych czynności i zakresu prac. Nie ma też wskazania poniesionych przez rzeczoznawcę kosztów poszczególnych działań, wyjaśnienia podstaw i zasad ustalenia wynagrodzenia klasyfikatora za powierzone czynności. W skardze nie bez racji podniesiono również, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy w żadnym razie nie wynika, czy wynagrodzenie klasyfikatora ustalono w oparciu o stawkę ryczałtową za 1 hektar gruntu i powierzchnię badanych nieruchomości, czy też w oparciu o wynagrodzenie godzinowe za 1 godzinę pracy i jaki był jej łączny wymiar.

W realiach kontrolowanej sprawy organy obu instancji bezkrytycznie przyjęły natomiast kwotę wynikającą z zawartej przez Powiat umowy z klasyfikatorem, podczas gdy przyjmując wystawioną przez klasyfikatora (fakturę) zobligowane były do jej sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, kwalifikacje rzeczoznawcy, czas potrzebny do wykonania umowy itp.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...] WINGiK słusznie przedstawił zakres prac, jakie wykonał klasyfikator, a który wynika wprost z przepisów rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Trafnie też organ II instancji podkreślił, że opracowana przez klasyfikatora dokumentacja okazała się kompletna i została oceniona przez organ jako poprawna, wobec czego została wykorzystana w zapadłych w sprawie orzeczeniach.

Pomimo tego, organ II instancji nie podjął jednak próby weryfikacji i wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czy wysokość wynagrodzenia klasyfikatora, wskazana jedynie w lakonicznej fakturze wystawionej przez tę osobę, była adekwatna do nakładu pracy rzeczoznawcy związanego z dokonanymi czynnościami i cen rynkowych za tego typu usługi. W szczególności Mazowiecki WINGiK nie zbadał, czy Starosta wzywając strony do uiszczenia zaliczki na poczet kosztów tego postępowania – związanych z wybraną przez niego ofertą na prace klasyfikacyjne, uczynił to prawidłowo, dając skarżącym możliwość sprawdzenia tej oferty i zgłoszenia zastrzeżeń oraz wniosków w tym zakresie. Skoro organ powiatowy we własnym zakresie zlecał wykonanie prac geodezyjnych, to powinien był odpowiednio wcześniej poinformować strony postępowania o wysokości kosztów, jakie z tymi pracami będą związane, gdyż były one w zasadniczej części przewidywalne. Brak poinformowania stron o przewidywanej wysokości kosztów rozgraniczenia i umożliwienia stronom ich weryfikacji, stanowi poważne naruszenie zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. mających bezpośredni wpływ na wysokość ustalonych kosztów postępowania. Organ II instancji tym bardziej był też – wobec podnoszonych w tym względzie w zażaleniu zarzutów – zobligowany do weryfikacji ustalonych kosztów wynagrodzenia klasyfikatora, np. poprzez wyjaśnienie, jakie czynności składały się na zakres przeprowadzonych prac, jakie wydatki w związku tymi czynnościami poniósł rzeczoznawca, jaki był czas niezbędny do przeprowadzenia prac terenowych i sporządzenia koniecznej dokumentacji, jaką stawkę przyjął klasyfikator za podstawę wynagrodzenia i czy wartość ta znajduje odzwierciedlenie w rzeczywistych cenach tego typu usług.

Gdyby organ powiatowy odpowiednio wcześniej poinformował strony o wysokości kosztów, jakie wiązać się miały z przeprowadzeniem postępowania w niniejszej sprawie, to strony miałyby możliwość nie tylko wpływu na wybór wykonawcy, ale również możliwość ewentualnej rezygnacji z tego trybu postępowania i zlecenia wykonania prac we własnym zakresie. Poinformowanie stron przez organ powiatowy o wysokości tych kosztów dopiero w wezwaniu do uiszczenia zaliczki i nie udzielenie w tym zakresie stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, doprowadzić natomiast mogło do sytuacji, w której strony obciążone zostały kosztami wyboru przez Starostę oferty, zaś z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu II instancji nie wynika, ażeby ocenił, czy wysokość ustalonych kosztów odpowiada rzeczywistym kosztom za czynności tego rodzaju na danym terenie.

W rozpoznawanej sprawie Mazowiecki WINGiK naruszył zatem przepisy art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. i wynikającą z niej powinnością ponownej analizy sprawy w jej całokształcie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ II instancji nie wykazał, że wynagrodzenie klasyfikatora wynikające z umowy zawartej z Powiatem mieści się w akceptowalnej cenie rynkowej za tego typu usługi i pozostaje w realnym związku z nakładem pracy tego rzeczoznawcy. Nie przeprowadził analizy obowiązujących na rynku kosztów tego rodzaju usług.

W judykaturze niejednokrotnie za poważne naruszenie reguł postępowania uznawano sytuacje, w których nie udzielono stronom niezbędnych informacji, co do znanych już organowi kosztów wynagrodzenia rzeczoznawcy, które doprowadziło do sytuacji, w której strony obciążone zostały kosztami dokonanego przez organ wyboru drogiej oferty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 359/12; zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1360/22; oba dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl – "CBOSA").

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i zweryfikować koszty postępowania gleboznawczej klasyfikacji gruntów określone przez klasyfikatora, poprzez wezwanie rzeczoznawcy do wyjaśnienia, co się składa na tę kwotę, a następnie poprzez dokonanie oceny, czy koszty te odpowiadały nakładowi pracy klasyfikatora i czy mogą być one zaakceptowane na tle ówczesnych cen rynkowych tego rodzaju usług. Ocena ta powinna znaleźć się w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu ponownie wydanego orzeczenia.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Ze względu na treść przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym bez przeprowadzania rozprawy.