Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 848/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2169/19 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 sierpnia 2019 r. nr BP.501.1039.2019.1091.LB3.6079 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2169/19 po rozpoznaniu skargi Z. Sp. z o.o. w M. (dalej: skarżąca, spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z 7 sierpnia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 30 maja 2019 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) nałożył na spółkę karę pieniężną za naruszenia polegające na przekroczeniu przez kierowcę – we wskazanych w decyzji datach między 19 marca a 4 kwietnia 2019 r. – maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, tj. naruszenie lp. 5.11.1, lp. 5.11.2 i lp. 5.11.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm., dalej: u.t.d.). Podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej w dniu 12 kwietnia 2019 r. w miejscowości Sitaniec kontroli zestawu pojazdów – ciągnika siodłowego z naczepą, którym kierowca T.O. wykonywał transport drogowy na rzecz i w imieniu spółki. Analiza karty kierowcy wykazała przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w 10 przypadkach o czas do mniej niż 30 minut (kara pieniężna w wysokości 100 zł); w 6 przypadkach o czas od 30 minut do mniej niż 1 godziny 30 minut (kara w wysokości 250 zł) oraz w 1 przypadku za każde następne rozpoczęte 30 minut powyżej 1 godziny 30 minut (kara w wysokości 350 zł). W toku kontroli kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od norm czasu pracy. Powyższe uzasadniało nałożenie kary w łącznej wysokości 2850 zł zgodnie z art. 92a ust. 1, 6 i 7 u.t.d. W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie nie zaistniały przesłanki do zwolnienia spółki z odpowiedzialności na podstawie art. 92b u.t.d., nie miał także zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy ze względu na fakt, że do wskazanych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien był przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.

Zaskarżoną decyzją Inspektor utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

WSA w Warszawie, po szczegółowej analizie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.).

WSA wskazał, że wyrażona w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), zasada dwuinstancyjności postępowania wyznacza obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Dla jej realizacji konieczne jest jedynie wniesienie odwołania w terminie przez legitymowany podmiot, o zakresie rozpatrzenia sprawy nie decydują podniesione zarzuty. Powyższe oznacza, że Inspektor, rozpoznając odwołanie skarżącej, obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tego obowiązku, a więc z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w oparciu o protokół kontroli drogowej z 12 kwietnia 2019 r., organ pierwszej instancji ustalił, że kierowca dopuścił się 10 naruszeń w postaci przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Wydając rozstrzygnięcie wojewódzki inspektor stwierdził zaś, że doszło do 17 naruszeń, tj. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w 10 przypadkach o czas do mniej niż 30 minut (kara pieniężna w wysokości 100 zł); w 6 przypadkach o czas od 30 minut do mniej niż 1 godziny 30 minut (kara w wysokości 250 zł) oraz w 1 przypadku za każde następne rozpoczęte 30 minut powyżej 1 godziny 30 minut (kara w wysokości 350 zł). Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do tej rozbieżności. Uchybienie to ma charakter procesowy, ale na tyle istotny, że uniemożliwiał kontrolę sądową zaskarżonej decyzji przez sąd pierwszej instancji. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, odnosząc się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadzi w sprawie, dokonując ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.

W skardze kasacyjnej Inspektor zaskarżył wyrok WSA w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi spółki, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnej ocenie decyzji organu drugiej instancji i przyjęciu, że organ ten nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie w jej całokształcie i pominął milczeniem zarzuty strony postępowania dotyczące ilości stwierdzonych naruszeń, podczas gdy z treści decyzji organu odwoławczego (str. 8) wynika, że organ wyjaśnił w uzasadnieniu mechanizm nakładania kar, w tym ich sumowania w oparciu o załącznik nr 3 do u.t.d.;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez sąd, że w sprawie wystąpiły na tyle istotne uchybienia organu drugiej instancji, które uniemożliwiają kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści decyzji organów orzekających w sprawie wynika, że wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organy wyjaśnione, w szczególności organy obu instancji ustaliły prawidłową ilość naruszeń za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, stosując podwójną systematykę tych naruszeń w oparciu o brzmienie załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, czego nie dostrzegł sąd orzekający w sprawie dokonując analizy treści uzasadnień decyzji wydanych przez organy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Inspektor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W piśmie procesowym z 23 lipca 2020 r. spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na naruszeniu przepisów postępowania. Organ wskazał, że skarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z przepisami art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz podniósł naruszenie art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna Inspektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA niezasadny jest zarzut tej skargi podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4, a przy tym jest zwięzłe i konstruktywne. Bez wątpienia są to jego zalety. Sąd drugiej instancji nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, że lakoniczność uzasadnienia wyroku nie daje podstaw do prowadzenia jego kontroli instancyjnej. Wręcz przeciwnie, sąd pierwszej instancji jasno i jednoznacznie wskazał, że organy nie wyjaśniły w decyzjach sposobu naliczenia łącznej wysokości kary za wskazane w decyzjach naruszenia przez spółkę ustawy o transporcie drogowym. Brak ten uznano za istotny, bowiem miał on wpływ na ocenę sposobu stosowania norm prawa materialnego jako podstawy nałożenia kary. W ocenie sądu pierwszej instancji takie działanie stanowiło naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Z tym poglądem należy się zgodzić, dlatego NSA wskazuje i podkreśla, że uzasadnienie decyzji nakładającej karę administracyjną musi przede wszystkim w sposób przekonujący wykazać za co jest kara nakładana i jaka jest jej wysokość. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji takiego warunku nie spełnia, bowiem nie ma w nim jednoznacznego stanowiska organu w zakresie ustalania wysokości kary za poszczególne przewinienia związane z czasem pracy i obowiązkowego odpoczynku kontrolowanego kierowcy. Bez wątpienia organ dokonał ustalenia, że doszło do 10 tego typu naruszeń, ale nie wyjaśnił, dlaczego z tych ustalonych faktów wywodził 17 kar, które następnie sumuje. Sąd drugiej instancji zauważa, że stanowisko organu daje się w sposób dorozumiany ustalić na podstawie treści całego uzasadnienia, ale to nie jest wprost wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Sytuacja ta wiąże się ze sposobem określania kar za poszczególne naruszenia, jednak wniosek taki bardziej wypływa z późniejszych niż decyzja pism organu, a nie bezpośrednio z treści uzasadnienia decyzji. Zatem sąd pierwszej instancji wskazując tę wadę decyzji nie działał w sposób sprzeczny ze stanowiskiem organu, sąd po prostu wskazał, że zgodne z prawem działanie organu powinno polegać na jednoznacznym wyjaśnieniu sposobu wyliczenia kary, bo w kontrolowanym postępowaniu jest to zagadnienie podstawowe. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że prawidłowe określenie wysokości kary wymagało jednoznacznej oceny stwierdzonych naruszeń, ale także przedstawienia sposobu jej wyliczania, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło.

W ocenie NSA w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że sąd administracyjny rozpoznaje skargę w granicach sprawy na podstawie akt. Istotą sporu było nałożenie kary za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego. Taką sprawę rozpoznawał sąd pierwszej instancji. Na marginesie tego zarzutu NSA stwierdza, że w istocie Inspektor nie uzasadnia naruszenia tego przepisu, co tym bardziej musi prowadzić do stwierdzenia, że tak stawiany zarzut kasacyjny jest niezasadny. Poza tym organ nie wykazał, że sąd pierwszej instancji wydawał wyrok bez akt sprawy albo przed zamknięciem rozprawy, a tylko w takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać podniesiony.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano, wobec braku ku temu podstaw faktycznych i prawnych. Stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną pismo z 22 czerwca 2020 r., sporządzone przez zawodowego pełnomocnika – wobec braku oświadczenia z art. 66 § 1 zd. 2 p.p.s.a. – zostało zwrócone nadawcy, natomiast kolejne pismo z 23 lipca 2020 r. wpłynęło po terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.