Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 527/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3  par. 2,  art. 52  par. 3, 4,  art. 53  par. 2,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. b,c,  art. 206
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 21  ust. 2,  art. 31  ust. 3,  art. 64  ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7  ust. 1  pkt 1 i 12,  art. 94 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3  ust. 1,  art. 9  ust. 1, 4 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 78
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi R. P., Z. P. i B. P. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. ze skargi R. P. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej przeznaczenia działek o nr ewid. [...] i [...] z obr. [...] pod funkcję ZP2 wydana została z naruszeniem prawa; II. oddala skargę R. P. w pozostałej części; III. oddala skargę Z. P.; IV. oddala skargę B. P.; V. zasądza od W. na rzecz skarżącego R. P. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2006 r. Rada W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania W.

Z § 1 ust. 2 i 3 przedmiotowej uchwały wynika, że tekst studium i rysunek studium stanowią załączniki oznaczone numerami 1 i 2, natomiast lista uwag wniesionych do studium obejmująca uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta W. oraz sposób rozpatrzenia tych uwag przez Radę W. jest załącznikiem nr 3 do tejże uchwały.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B.P., Z. P. i R. P.

W skardze podkreślili, że ustalenia studium są wiążące co do określenia przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (m. p. z. p.), który jest aktem prawa miejscowego kształtującym sposób wykonywania prawa własności. Sporządzający projekt m. p. z. p. musi uwzględnić ustalenia studium, a następnie - przed uchwaleniem m. p. z. p - rada gminy dokonuje oceny jego zgodności z ustaleniami studium i dopiero po pozytywnej ocenie może uchwalić m. p. z. p.

Takie powiązanie sporządzania studium i m. p. z. p. oddziałuje na samą istotę prawa własności wynikającą z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "k. c.". polegającej na korzystaniu prze właściciela z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Stosownie natomiast do art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją", naruszenie własności może być dokonane tylko w drodze ustawy i w sposób nie naruszający istoty tego prawa. Naruszenie bowiem istoty prawa własności należy uznać na wywłaszczenie, a to możliwe jest tylko na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji).

W piśmie z dnia 27 października 2008 r. (k. 64-65) wskazano, że B. P. - na podstawie decyzji S. P. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] - stała się właścicielem gruntów położonych przy ul. [...] stanowiących działkę nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz położonych wzdłuż ulicy [....] stanowiących działki nr [...] z obrębu [...] i działki [...], [...] i [...] z obrębu [...], a także działki nr [...] z obrębu [...]. W piśmie tym podano, iż na skutek skargi Prezydenta W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzję dotyczące zwrotu nieruchomości (sygn. akt I SA/Wa 1639/07), a obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania, w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt K 6/05). Działki te zgodnie ze studium położone są na obszarach przeznaczonych pod zieleń urządzoną "ZP2".

W stosunku do skarżącego Z. P. wskazano, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] i [...] obrębu [...] oraz działkę nr [....] z obrębu [...], a także działkę nr [...] z obrębu [...], położonych wzdłuż ulicy [...]. Prezydent W. złożył odwołanie od tej decyzji, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na skutek skargi wyrokiem z dnia 3 września 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 778/08) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Postępowanie w tej sprawie także więc nie jest jeszcze zakończone. Działki powyższe według studium położone są na obszarze przeznaczonym pod zieleń urządzoną "ZP2".

Nadmieniono nadto, że skarżący R. P. (wraz z matką K. P.) jest właścicielem działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], stanowiących nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Własność nabył na podstawie prawomocnej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. o zwrocie nieruchomości. Wymienione wyżej działki według studium położone są na obszarze przeznaczonym pod zieleń urządzoną "ZP2". Natomiast w stosunku do działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] obecnie toczy się postępowanie z wniosku R. P. w przedmiocie zwrotu tych nieruchomości.

Skarżący podnieśli, że działki stanowiące ich własność są położone na obszarze, który zakwalifikowano w studium jako teren wyłączony spod zabudowy i przeznaczono go na zieleń parkową oznaczonym symbolem "ZP2", a więc na funkcję ogólnodostępną. Funkcja ogólnodostępna nie jest jednak celem publicznym. Ograniczenie prawa własności nastąpi więc nie na podstawie ustawy, lecz studium, którego ustalenia zostaną niejako przeniesione do m. p. z. p. Ponadto gmina nie będzie mogła dokonać wywłaszczenia należących do skarżących działek objętych symbolem "ZP2", gdyż możliwe byłoby to tylko wtedy, gdyby były one przeznaczone na cel publiczny, a nie ogólnodostępny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ, po pierwsze, została ona wniesiona z naruszeniem ustawowego terminu (trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi zaczął biec dopiero po upływie dwumiesięcznego terminu od wniesienia bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa - w dniu 9 marca 2008 r., a skargę wniesiono przedwcześnie - w dniu 3 marca 2008 r.), a po drugie - w ogóle nie jest możliwe skuteczne zaskarżenie do Sądu studium, z uwagi na to, że nie jest ono aktem prawa miejscowego, lecz jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego określającym tylko kierunki i sposoby działania przy sporządzaniu m. p. z. p. i nie należy do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skargi B. P. i Z. P. podlegają oddaleniu w całości. Skarga R. P. jest zasadna w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...] z obr. [...] ze względu na ich przeznaczenie pod funkcję "ZP2", natomiast w pozostałej części podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u. s. g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W związku z tym Sąd najpierw ocenia, czy zaskarżona uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. W przypadku ustalenia, że uchwała spełnia powyższy wymóg, należy zbadać, czy nastąpiło bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą oraz czy skarga została wniesiona w ustawowym terminie. Następnie przedmiotem badania Sądu jest posiadanie legitymacji skarżących do wniesienia skarg, to znaczy czy skarżący mają w sprawie interes prawny i czy został on naruszony wskutek wydania uchwały. Dopiero spełnienie tych warunków pozwala Sądowi na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skarg.

Po pierwsze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania W. została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 u. s. g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego. Ponadto art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej "u. p. z. p.", zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy. Zaznaczyć również należy, że skarga z art. 101 ust. 1 u. s. g. przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny.

Po drugie, nastąpiły bezskuteczne wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wnieśli je w dniu 7 stycznia 2008 r. Pozostały one bez odpowiedzi organu.

Po trzecie, skargi zostały wniesione w ustawowym terminie. Stosownie bowiem do art. 53 § 2 p. p. s. a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p. p. s. a. (wymagających wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jeżeli więc organ nie uwzględnił wezwania, skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u. s. g. należy wnieść w terminie 60 dni od dnia wezwania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, opubl. w ONSAiWSA 2007/3/60 i w ZNSA 2007/2/83). Skoro więc skarżący wnieśli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 7 stycznia 2008 r., organ pozostawił je bez odpowiedzi, to skargi wniesione w dniu 3 marca 2008 r. należy uznać za wniesione w terminie.

Po spełnieniu powyższych trzech wymogów Sąd przystępuje do badania legitymacji skarżących do wniesienia skarg badając istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi i jego naruszenie.

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u. s. g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Nadto interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania prawa materialnego. Interes prawny powinien rzeczywiście istnieć w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 435/06. Należy podkreślić, iż wyrok ten był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 109/07 oddalił skargę kasacyjną od wskazanego wyroku. W wyroku tym Sąd zajął stanowisko, iż w postępowaniu planistycznym interes prawny ma niewątpliwie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach k. c. Interesu prawnego w tym postępowaniu nie ma podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Nie ma interesu prawnego również ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu. Roszczenie takie nie podlega ochronie prawnej w postępowaniu planistycznym. Choć wyrok ten został wydany na tle postępowania w przedmiocie wniesienia zarzutu do projektu m. p. z. p., to argumentację w nim zawartą można odnieść także do badania interesu prawnego do wniesienia skargi na studium.

Odnośnie skargi B. P. zaznaczyć należy, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego do jej wniesienia. Z informacji pochodzących od skarżącej wynika bowiem, że nie jest ona właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działek znajdujących się na terenie objętym studium (k. 65). Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (I SA/Wa 1639/07) uchylił bowiem decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] orzekające o zwrocie skarżącej B. P. położonych przy ul. [...] działek nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz położonych wzdłuż ulicy [...] działek nr [...] z obrębu [...] i działek [...] i [...] z obrębu [...], a także działki nr [...] z obrębu [...]. Okoliczności braku interesu prawnego do wniesienia skargi nie zmienia ewentualna skarga o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wspomnianego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r. Postępowanie takie może, ale nie musi doprowadzić do zmiany orzeczenia. W świetle powyższego należy przyjąć, iż skoro w sprawie niniejszej jest niewątpliwe, że skarżąca nie jest ani właścicielem ani też użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu, a jej uprawnienia sprowadzają się do roszczenia o jego zwrot, to nie posiada czynnej legitymacji skargowej, pozwalającej na możliwość takiego wniesienia skargi, która skutkowałaby koniecznością jej merytorycznego rozpoznania.

Jeżeli natomiast chodzi o skarżącego Z. P. to stwierdzić wypada, że przysługuje mu interes prawny. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda [...] utrzymał bowiem w mocy tę część decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], która dotyczy zwrotu nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] i [...] obrębu [...] oraz działkę nr [...] z obrębu [...], a także działkę nr [...] z obrębu [...], położonych wzdłuż ulicy [...]. Obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się postępowanie ze skargi Prezydenta W. na powyższą decyzję Wojewody [...] (I SA/Wa 283/09). Nie zmienia to jednak faktu, że obecnie skarżący Z. P. dysponuje ostateczną decyzją o zwrocie wyżej wskazanych działek, gdyż postępowanie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 283/09 nie zostało prawomocnie zakończone do dnia wydania niniejszego wyroku, a wykonanie zaskarżonej w nim decyzji nie zostało wstrzymane.

Podobnie interes prawny we wniesieniu skargi ma skarżący R. P. co do tej części studium, które dotyczy działek nr [...], [...] z obrębu [...], stanowiących nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Skarżący jest ich współwłaścicielem na podstawie prawomocnej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w części dotyczącej zwrotu tej nieruchomości. Działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod funkcję "ZP2".

Nie ma natomiast interesu prawnego we wniesieniu skargi w zakresie dotyczącym położonych przy ul. [...] działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...], gdyż - jak zaznaczył - obecnie toczy się postępowanie w przedmiocie zwrotu tych nieruchomości.

Brak interesu prawnego do wniesienia skargi po stronie skarżącej B. P. prowadzi do oddalenia jej skargi, o czym Sąd orzekł w pkt IV wyroku.

Natomiast istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi po stronie skarżących R. P. w zakresie działek nr [...] i [...] oraz Z. P. w zakresie działek nr [...], [...] i [...], [...] i [...] powoduje, że Sąd bada, czy ich interes prawny został naruszony. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u. s. g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie tego przepisu nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Innymi słowy - skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 u. p. z. p. oraz art. 9 ust. 1 i 5 u. p. z. p. nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy. Mimo swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążąco kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności w przypadku, gdy po uchwaleniu studium zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w m. p. z. p.

Nie można więc podzielić stanowiska, że art. 101 ust. 1 u. s. g. a priori wyłącza możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Co prawda jeszcze do niedawna przyjmowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że studium, nie mając charakteru aktu prawa miejscowego, nie może w zasadzie naruszyć interesu prawnego strony skarżącej, to jednak całkowicie nie wykluczano takiej możliwości, czego dowodem było badanie tego interesu wyrażające się w oddaleniu skarg, a nie ich odrzucaniu. Trend ten umocnił się ostatnio w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, głównie za sprawą wzmocnienia stopnia związania m. p. z. p. ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez obowiązek badania zgodności, a nie tylko spójności projektu m. p. z. p. ze studium. Fakt ten trzeba potraktować jako istotną dyrektywę wykładni przepisu art. 9 ust. 4 u. p. z. p., tj. dalej idącym, niż dotąd, związaniem ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu m. p. z. p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07).

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 u. s. g.). Stosownie do art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia. Przy realizacji tego zadania nie może jednak dokonywać nadmiernego ograniczenia prawa własności.

Z ustaleń w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczenia terenów wynika, że w strukturze terenów zieleni W. wyróżniono tereny zieleni urządzonej (parki, ogrody dydaktyczne, skwery, zieleń towarzyszącą zabytkowym fortyfikacjom oraz zieleń przyuliczną i osiedlową) oraz tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji położone w obszarach zurbanizowanych oraz tereny zurbanizowane o udziale powierzchni biologicznie czynnej powyżej 60%, a także tereny cmentarzy. Z ustaleń studium wynika również, że dla kształtowania struktury przestrzennej terenów zieleni istotne jest zachowanie i tworzenie ciągłości przestrzennej przyrodniczej struktury W. w relacji z ponadregionalnym i regionalnym systemem powiązań przyrodniczych.

Należące do skarżącego Z. P. działki nr [...], [...] i [...], [...] oraz działka nr [...], położone wzdłuż ulicy [...], a także należące do skarżącego R. P. działki nr [...] i [...] w studium zostały oznaczone symbolem "ZP2". Są to tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji, na których ustala się zachowanie min. 70% powierzchni biologicznie czynnej o charakterze zieleni urządzonej i dopuszcza się realizację infrastruktury rekreacyjno-sportowej.

W ocenie Sądu nastąpiło naruszenie interesu prawnego R. P. odnośnie powyższego przeznaczenia w studium działek nr [...] i [...] pod funkcję "ZP2". Działki te - wbrew zapisom studium - nie tworzą ciągłości przestrzennej z przyrodniczą strukturą miasta. Znajdują się one bowiem w odizolowanej, wyodrębnionej enklawie nie mającej łączności z pobliskimi, zwartymi terenami zielonymi. Wokół tych działek znajdują się tereny o innym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową. Nastąpiło więc nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne ograniczenie prawa własności prywatnej pozostające w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k. c. Stosownie bowiem do art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Istota ta jest zaś określona w art. 140 k. c. i polega na tym, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Zaznaczyć jednocześnie należy, iż ustalenie dla danego obszaru funkcji "ZP2" nie uzasadnia wywłaszczenie, które może być ono dokonane tylko na cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Katalog celów publicznych został określony w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u. g. n.". Wśród celów publicznych nie znajduje się przeznaczanie terenów na tereny zieleni miejskiej. Powstaje więc sytuacja, w której prawo własności skarżącego R. P. co do własności działek nr [...] i [...] zostało w sposób nieproporcjonalny ograniczone, a w to sytuacji nie może on liczyć na ich wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem, będąc zmuszonym do ponoszenia wydatków na ich utrzymanie. Wskutek tego przewidziane w studium ograniczenie prawa własności poprzez przeznaczenie działek nr [...] i [...] pod funkcję "ZP2" stanowi naruszenie prawa i Sąd w tej części stwierdził na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 u. s. g., że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W świetle powyższych okoliczności orzeczono, jak w pkt I wyroku. Natomiast pkt II wyroku Sąd oddalił skargę R. P. z uwagi na to, że nie wykazał on własności bądź użytkowania wieczystego położonych przy ul. [...] działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki nr [..] z obrębu [...].

Jeżeli chodzi o należące do skarżącego Z. P. działki nr [...], [...] i [...], [...] oraz działka nr [...], to Sąd uznał, że ich przeznaczenie pod funkcję "ZP2" jest zgodne z prawem. W odróżnieniu bowiem od działek nr [...] i [...] działki te znajdują się w stanowiącym znaczny obszar, tworzącym funkcjonalną całość, zwartym terenie zielonym. W związku z tym Sąd w pkt III wyroku oddalił skargę Z. P.

Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147§1 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt V wyroku na podstawie art. 206 p. p. s. a.