Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1013/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku oraz [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 284/19 w sprawie ze skargi [...], [...] w [...] na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 284/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...], [...] w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...].

Powyższe decyzje dotyczyły lokalu usługowego rozbudowanego o wybudowaną altanę przy budynku restauracji, znajdującego się przy ul. [....].

Powiatowy Inspektor nakazał [...] sp. z o.o. sp.k. doprowadzenie lokalu usługowego rozbudowanego o wybudowaną altanę przy budynku restauracji do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wybudowanej altany wraz z instalacjami oraz zamurowanie otworu (wejścia) w ścianie zewnętrznej budynku łączącego lokal usługowy z wybudowaną altaną i odtworzenie elewacji budynku w miejscu otworu. Z kolei Wojewódzki Inspektor uchylił zaskarżoną decyzje w całości i umorzył postępowanie w sprawie – ustaliwszy, że w odniesieniu do tego samego obiektu decyzję rozbiórkową wydał już Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewódzki Inspektor oraz uczestniczka postępowania: [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Gdańsku.

Wojewódzki Inspektor zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") w zw. z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.ws.w.t.") i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez przyjęcie, że powierzchnia altany przylegającej do budynku, której dotyczy postępowanie, jest wliczana do powierzchni tego budynku i stanowi jego rozbudowę, a w konsekwencji uznanie, że wzniesienie altany przy budynku stanowi rozbudowę budynku i postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 48 P.b., a nie art. 51 P.b.;

2. art. 51 ust. 7 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w stosunku do inwestora, który dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, powinno być prowadzone w trybie art. 48, a nie art. 51 P.b.,

3. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w stosunku do inwestora, który dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych powinno być prowadzone w trybie art. 48 P.b., a nie art. 51 P.b.;

4. art. 51 ust. 7 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że inwestor, który dopuści się odstępstw od przyjętego zgłoszenia popełnia samowolę budowlaną podlegającą procedurze określonej w art. 48, a nie w art. 51 P.b.;

5. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 30 ust. 6 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego mogą pominąć skutecznie dokonane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, z uwagi na domniemanie obejścia prawa przez inwestora;

6. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 30 ust. 6 P.b., art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego organy powinny badać pozaustawowe przesłanki, w tym domniemane intencje inwestora.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odrębnej skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. zarzuciła z kolei zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 134 i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 15, art. 16, art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przejawiające się w bezzasadnym zastosowaniu pierwszego z tych przepisów na skutek błędnego uznania: że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 48 P.b. oraz że organ ten naruszył zasadę dwuinstancyjności (pomimo, że zaskarżona decyzja poprzedzona została między innymi ostatecznymi decyzjami Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] maja 2017 r. i [...] października 2017 r., w których organ ten konsekwentnie wskazywał na konieczność prowadzenia niniejszej sprawy w trybie art. 50 i 51 P.b.). Skarżąca podkreśliła też, że nie zostały przez organy ustalone okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania w trybie art. 48 P.b. Nie wykazano w szczególności istotnego odstępstwa od zgłoszenia, czy zamiaru obejścia przepisów w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. [...] sp. z o.o. sp.k. zaznaczyła, że wyrok Sądu pierwszej instancji obliguje organy do prowadzenia postępowania w sposób naruszający art. 8 i art. 16 K.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych i zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Spółka wskazała, że jedynym właściwym trybem postępowania w zaistniałych uwarunkowaniach sprawy powinien być tryb z art. 50 i 51 P.b. Sąd nie miał zatem podstaw do uchylenia decyzji ze wskazaniem art. 48 P.b.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 8, art. 15 i art. 16 K.p.a. przejawiające się w bezzasadnym zastosowaniu pierwszego z tych przepisów na skutek błędnego uznania: że decyzje organów nadzoru budowlanego są niezgodne z prawem (gdyż zostały wydane bez należytego zbadania przesłanek określonych w art. 48 jak i art. 50 P.b.) oraz, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora wydana została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Zdaniem [...] sp. z o.o. sp.k. organy nie naruszyły tych reguł postępowania. Z akt wynika, że okoliczności sprawy, to jest zakres zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2016 r., zakres zarzucanego odstępstwa od zgłoszenia oraz zakres faktycznie wykonanych prac zostały wnikliwie i prawidłowo przeanalizowane na każdym stadium postępowania w kontekście wyboru właściwego trybu postępowania naprawczego (art. 50 ust. 1 pkt 3 i 5 P.b.). Działania organów prowadzone były zgodnie z art. 7, art. 8, art. 15 i art. 16 K.p.a.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz z art. 2 ust. 2 P.b. przejawiające się w bezzasadnym zastosowaniu pierwszego z tych przepisów na skutek błędnego uznania, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w związku z wykonaniem przez nią obowiązków nałożonych z art. 81c ust. 2 P.b. i w związku ze stanowiskiem Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz decyzją tegoż o nakazaniu rozbiórki – postępowanie organów nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Wobec tego decyzja Wojewódzkiego Inspektora [umarzająca postępowanie] odpowiadała prawu;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne ustalanie okoliczności faktycznych i prawnych, które legły u podstaw wydania skarżonego wyroku. Zdaniem spółki dotyczy to zakresu zgłoszenia inwestorów z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz określenia zamiaru budowlanego. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd dowolnie i wbrew zebranemu materiałowi uznał, że zamiarem inwestorów było wprowadzenie w błąd organu architektoniczno-budowlanego oraz obejście prawa. Sąd pierwszej instancji pominął znajdujące się w aktach zgłoszenie z dnia [...] kwietnia 2016 r. wraz z załącznikami, co skutkowało między innymi błędną oceną właściwego trybu;

5. art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 3 pkt 6 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a , "art. 1 ust. 1" [zapewne miało być "art. 1"] i art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w stosunku do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego i wymagających pozwolenia na budowę wykonywanych na podstawie dokonanego zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b. zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 P.b. (a nie art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.). [...] sp. z o.o. sp.k. zaznaczyła, że wykonane prace odpowiadały opisanym w zgłoszeniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Obejmowało ono wzniesienie altany widokowej, o zbliżonych parametrach, przy istniejącym budynku (na sąsiedniej działce) oraz wykonanie przejścia pomiędzy budynkiem a altaną, co jasno wynika z znajdującej się w aktach dokumentacji organu architektoniczno-budowlanego. Zostało to pominięte przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczności sprawy nadto nie wskazują, aby zamiarem inwestorów było wprowadzenie w błąd organu architektoniczno-budowlane czy obejście wymogu pozwolenia na budowę. Sporna altana błędnie została przez Sąd potraktowana jako rozbudowa budynku [...]. Stanowi ona samodzielny obiekt budowlany, wobec czego w stosunku do prac wykonanych przez inwestorów zastosowanie znajdował art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 P.b.

Mając na uwadze powyższe [...] sp. z o.o. sp.k. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Spółka wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych postaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

W tym miejscu należy pokrótce przypomnieć główne motywy zaskarżonego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone decyzje obu instancji, gdyż uznał po pierwsze, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego toczyło się w niewłaściwym trybie – zdaniem Sądu powinno być prowadzone w procedurze z art. 48 P.b. właściwej dla legalizacji samowoli budowlanej, a nie w trybie naprawczym z art. 51 P.b. Sąd odnotował, że postępowanie dotyczy obiektu zasadniczo objętego zgłoszeniem A. K. i E. E. z dnia [...] kwietnia 2016 r. obejmującego budowę altany widokowej przy ul. [....] w Gdańsku na działce [...]. Zaznaczył jednak, że wbrew zgłoszeniu, obiekt połączono z lokalem usługowym (restauracją) przy ul. [....] przez wybicie otworu o wymiarach 190 cm i 210 cm w elewacji zewnętrznej budynku. Doszło więc w rezultacie do rozbudowy lokalu usługowego i to był rzeczywisty zamiar inwestorów. W ocenie Sądu pierwszej instancji wykonane przez inwestorów roboty budowlane w istocie stanowiły rozbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7a P.b.), gdyż doszło do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu usługowego, poprzez funkcjonalne połączenie restauracji w budynku przy ul. [....] z altaną. W efekcie nastąpiło zarówno zwiększenie powierzchni i kubatury budynku, a więc do rozbudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przypomniał dalej, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy. Te ostatnie zaś przepisy nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie rozbudowy obiektu budowlanego. Sąd nie miał wobec tego wątpliwości, że zgłoszenie z dnia 4 kwietnia 2016 r. nie opisywało rzeczywistych zamiarów inwestorów, a w konsekwencji zrealizowana rozbudowa obiektu budowlanego stanowi samowolę budowlaną, co do której organy nadzoru budowlanego powinny podjąć określone prawem środki w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (stąd Sąd wskazał na procedurę z art. 48 P.b. jako właściwą w sprawie).

Jak zaznaczono na wstępie niniejszego wyroku, Wojewódzki Inspektor nie orzekał merytorycznie, ale uchylił decyzję Powiatowego Inspektora i umorzył postępowanie. Uznał bowiem, że do jego prowadzenia przeszkodą jest fakt orzeczenia rozbiórki spornego obiektu przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora także co do powyższego kierunku orzekania. Zaznaczył, że wydanie przez właściwego konserwatora zabytków decyzji o rozbiórce obiektu będącego przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie stanowi przeszkody do orzekania przez te organy w postępowaniu legalizacyjnym. Zdaniem Sądu sprawa rozpoznawana przez organ konserwatorski i sprawa zawisła przed organem nadzoru budowlanego, choć dotyczą tego samego, to jest rozbiórki obiektu, nie stanowią tożsamych spraw. Brak jest bowiem podstaw do wywodzenia tożsamości spraw rozstrzyganych przez różne organy administracji, co wynika z ich różnej właściwości rzeczowej, odmiennych przesłanek rozstrzygnięcia, a tym samym z różnych przepisów administracyjnego prawa materialnego stosowanych w postępowaniu przez oba te organy.

Przystępując do rozpoznania zarzutów skarg kasacyjnych rozpocząć należy od zajęcia stanowiska co do zarzutu [...] sp. z o.o. sp.k. oznaczonego wyżej numerem 5., a dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – podniesionego w kontekście opisanego wyżej zagadnienia.

Skarżąca kasacyjnie spółka twierdzi, że Wojewódzki Inspektor trafnie orzekł na podstawie art. 105 i art. 138 § 1 pkt 1 pkt 2 K.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie zgodności zamierzenia budowlanego z prawem (co błędnie następnie zakwestionował Sąd naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), gdyż wcześniej decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...] Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nakazał inwestorowi przywrócenie, w terminie do dnia [...] maja 2019 r., zabytku do poprzedniego stanu przez rozbiórkę wybudowanej na terenie działki [...], od podwórza, altany przylegającej do lokalu usługowego znajdującego się na parterze budynku przy ul. [....]; zamurowania przejścia/wybitego otworu drzwiowego z zewnętrznej ścianie budynku od strony podwórza łączącego lokal usługowy z altaną; uzupełnienie i pomalowanie ubytków powstałych w wyniku budowy altany na elewacji budynku od strony podwórza.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] sp. z o.o. sp.k. nie ma racji. Wprawdzie rzeczywiście na datę orzekania przez organy nadzoru budowlanego w obrocie pozostawała decyzja konserwatora zabytków nakazująca rozbiórkę właśnie spornego obiektu, to jednak – jak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – sprawa zawisła przed organem nadzoru budowlanego, choć dotyczy tego samego obiektu, nie stanowi tożsamej sprawy. Konserwator Zabytków ma odrębną właściwości rzeczową, bazuje na odmiennych przesłankach rozstrzygnięcia, wywodzonych skądinąd z innej ustawy i służącej odmiennym celom. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazy konserwatora zabytków wydane na podstawie właściwych przepisów, choćby zmierzały faktycznie ku temu samemu skutkowi, do którego zmierzać może postępowanie nadzoru budowlanego, nie czynią tego ostatniego automatycznie bezprzedmiotowym. Oczywiście w zależności od sytuacji w konkretnej sprawie postępowania konserwatorskie mogą oddziaływać na postępowanie legalizacyjne/naprawcze. Przykładowo, nakazy konserwatora zabytków dotyczące obiektu budowlanego mogą rzutować na treść decyzji organu nadzoru budowlanego, który nie powinien lekceważyć naruszenia przepisów o ochronie zabytków, jeżeli takowe zostało stwierdzone.

Jak wskazano, na etapie orzekania przez organy nadzoru budowlanego w obrocie prawnym pozostawał nakaz Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który dotyczył między innymi rozbiórki tego samego spornego obiektu budowlanego, który był przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. O ile nakaz ten nie pozostawał oczywiście bez znaczenia dla oceny zgodności obiektu budowlanego z prawem, to jednak – dopóty nie został wykonany – samo jego istnienie w obrocie nie powinno być traktowane przesłanka zwalniająca organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, w sferze ich działania i właściwości rzeczowej, z obowiązku wywiedzenia przez nie stosownych skutków naruszenia prawa budowlanego we właściwej procedurze.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jest mu wiadomym z urzędu, iż decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...] była zaskarżona przez [...] sp. z o.o. sp.k. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który w zasadniczej części – decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] – utrzymał ją w mocy. Jednakże następnie na skutek skargi spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2035/19 uchylił decyzję Ministra, z istotnymi zresztą zastrzeżeniami dotyczącymi przebiegu postępowania i jego ustaleń.

Wyrok z dnia 19 lutego 2020 r. nie jest prawomocny, niemniej na chwilę obecną, w związku z uwzględnieniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, decyzja konserwatorska o rozbiórce nie wywołuje skutków prawnych (art. 152 § 1 P.p.s.a.).

Podsumowując, podniesiony przez [...] sp. z o.o. sp.k. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie okazał się usprawiedliwiony.

Zarówno Wojewódzki Inspektor jak i [...] sp. z o.o. sp.k. podnieśli w swych skargach kasacyjnych szereg dalszych zarzutów. Wszystkie one, pomimo że dotyczyły wielu grup różnych regulacji materialnych i procesowych podniesionych w kolejnych punktach skarg kasacyjnych, odnoszą się w wspólnej im tezy wyjściowej, forsowanej przez obu skarżących kasacyjnie. Wojewódzki Inspektor jak i [...] sp. z o.o. sp.k. zarzucają Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku błędną konstatację, że w odniesieniu do spornego zamierzenia budowlanego należało stosować art. 48 P.b., a nie art. 50 i 51 P.b. Skarżący kasacyjnie akcentują, że skoro oceniana inwestycja była objęta zgłoszeniem złożonym 4 kwietnia 2016 r., od którego nie wniesiono sprzeciwu, to oznacza, że jej weryfikacja pod kątem zgodności z prawem powinna następować nie przy założeniu, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, ale przy założeniu, że jest to zamierzenie zgłoszone, ale zrealizowane z naruszeniem zgłoszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym zakresie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i nie zgadza się z przedstawioną wyżej argumentacją skarżących kasacyjnie.

W aktach sprawy znajduje się zgłoszenie złożone przez A. K. i E. E. (działających jako spółka cywilna) obejmujące budowę altany widokowej na nieruchomości przy ul. [...] w Gdańsku i na działce [...] (obręb [...]). Zgłoszenie to zarejestrowano pod numerem [...]. Dalej w aktach administracyjnych utrwalono załącznik do tego zgłoszenia, opieczętowany tym samym numerem [...]. Jest to "projekt budowlany" z marca 2016 r., nr egzemplarza [...], autorstwa mgr inż. arch. P. O. . Projektant w "opisie technicznym" projektu wyraźnie wskazał, że "projektowana jest altana w kształcie zbliżonym do prostokąta w konstrukcji drewnianej". W punkcie "12. Rozwiązania techniczno-materiałowe i konstrukcyjne" zaznaczono, że "projektowana altana w konstrukcji drewnianej wg. rysunków". W aktach znajdują się rysunki do omawianego projektu. Wynika z nich, że altana miała stanowić konstrukcję drewnianą, ażurową, z belek drewnianych, bez okien. W ramach inwestycji zgłoszonej altany nie przewidziano połączenia z budynkiem usługowym przy ul. [....] (co jednoznacznie wynika z rysunku rzutu latany "[...]").

W tym miejscu trzeba stanowczo i jednoznacznie podkreślić, że inwestorzy nie zrealizowali zamierzenia określonego w zgłoszeniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wybudowali połączoną z restauracją otworem w elewacji stalową konstruuję z przeszkleniami, posiadającą ogrzewanie podłogowe oraz instalację elektryczną. Można ją określić jako tzw. ogród zimowy. Konstrukcja ta jest połączona z budynkiem, jest całkowicie zamknięta i posiada szklane ściany i dach. Wewnątrz znajdują się stoliki restauracyjne i pełne wyposażenie pozwalające korzystać z wnętrza dobudowanego obiektu jako sali restauracyjnej (doskonale oddaje to materiał fotograficzny kontroli z dnia [...] stycznia 2017 r., zob. k. 131-136 akt administracyjnych Powiatowego Inspektora).

Dodać w tym miejscu trzeba, że pogląd o braku tożsamości wybudowanego obiektu w stosunku do zamierzonej w zgłoszeniu otwartej, ażurowej altany, nie połączonej z budynkiem przy ul. [....], nie jest poglądem, który w sprawie był tylko nowym spojrzeniem na sprawę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., [...] Prezydent Miasta Gdańska (Wydział Urbanistyki i Architektury) wyjaśnił, że zgłoszenie z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczyło altany bez ścian, z zadaszeniem drewnianym, nie powiązanej z budynkiem ani funkcjonalnie, ani konstrukcyjnie. Z tego też powodu organ architektoniczno-budowlany uznał, że obiekt tego rodzaju może być dopuszczony jako obiekt małej architektury ogrodowej, stanowiący rodzaj zadaszenia bez ścian (k. 139 administracyjnych Powiatowego Inspektora).

Mając na uwadze powyższe w pełni należy się zgodzić z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, że w sprawie przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego była nie altana zrealizowana z odstępstwem od zgłoszenia, ale zupełnie inny obiekt – rozbudowa budynku usługowego o konstrukcji stalowej, ze ścianami i zadaszeniem szklanym, posadzką, ogrzewaniem i instalacją elektryczną. Obiekt ten jednoznacznie łączy się z dotychczasowym budynkiem, jako że w ścianie tego ostatniego wykonano szeroki otwór łączący przestrzennie i komunikacyjnie rozbudowaną część restauracji z dotychczasową jej salą w budynku.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, zwłaszcza wywodu na stronie 13 i przedstawionych tam rysunków, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że [...] sp. z o.o. sp.k. wypowiada się całkowicie błędnie. Sugerując podobieństwo zrealizowanego obiektu w stosunku do zgłoszonego przedstawia bowiem rysunki dołączone wprawdzie do zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2016 r., ale nie obrazujące zgłoszonego zamierzenia i nie stanowiące opracowanego przez projektanta projektu. Są one jedynie załącznikiem do zgody Zarządu Nieruchomościami Komunalnymi Samorządowego Zakładu Budżetowego, z akceptacją odmiennej koncepcji zadaszonej altany. Rysunek ten przedstawia wprawdzie hipotetyczne drzwi z budynku do altany, lecz – co trzeba jeszcze raz stanowczo podkreślić – nie jest to rysunek zamierzenia zgłoszonego i nie jest to załącznik graficzny do zgłoszenia, ale rysunek innej koncepcji obiektu, która była uzgadniana z Zarządem Nieruchomościami Komunalnymi.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skarg Wojewódzkiego Inspektora (punkty 1.-6., jw.) i [...] sp. z o.o. sp.k. (punkty 1.-2. i 4.-5.) za nieusprawiedliwione. W sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył w szczególności żadnego z przepisów procedury naprawczej (art. 51) i zgłoszeniowej (art. 30), ani też przepisów postępowania. Stwierdził bowiem i uczynił to w oparciu o usprawiedliwione i udokumentowane przesłanki, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją zupełnie odmienną od zgłoszonej [...] kwietnia 2016 r. drewnianej, ażurowej altany. Zgłoszenie to nie mogło prowadzić do skutku w postaci oceny zrealizowanej inwestycji w świetle art. 50 i 51 P.b. Faktycznie nie zrealizowano bowiem zmodyfikowanej altany, ale wymagającą pozwolenia na budowę rozbudowę budynku usługowego o zamknięty szklanymi ścianami i dachem ogród zimowy o stalowej konstrukcji. Rozbudowa budynku prowadzona była samowolnie i podlegać powinna legalizacji w trybie art. 48 P.b.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych [...] sp. z o.o. sp.k. (punkty 1.-2. i 4.-5.) Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że wszystkie one (poza omówionym wyżej zarzutem pod punktem 3.) w różnych aspektach odnoszą się do forsowanej przez spółkę tezy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnie ustalił stan faktyczny, wadliwie odczytał zgłoszenie i mylnie przyjął, że pomiędzy zgłoszeniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. a zrealizowaną inwestycją nie ma tożsamości. Jak zaznaczono – teza ta jest zupełnie nieusprawiedliwiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku właściwie ocenił materiał dowodowy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) i przedstawił rzetelną analizę prawną w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutów [...] sp. z o.o. sp.k. z punktów 1. i 2. (według numeracji powyżej) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w toku kontroli legalności decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny nie ma decydującego znaczenia fakt, że na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego w decyzjach kasacyjnych organy wyrażały określone poglądy w sprawie. O ile więc Wojewódzki Inspektor rzeczywiście postulował prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 P.b., to pogląd ten Sąd pierwszej instancji mógł uznać za wadliwy. W sprawie nie doszło bowiem do budowy z naruszeniem treści zgłoszenia. Inwestorzy zrealizowali zupełnie inną inwestycję (rozbudowę budynku usługowego) i to wymagającą pozwolenia na budowę.

Mając na względnie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw – na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu.

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 stycznia 2023 r. (k. 171 akt sądowych).