Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1336/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 48 , art 3 pkt 3 i 3a  , art 81 ust 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 8
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K., P. K., A. K., A. O., M. K. na postanowienie nr 772/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 września 2022 r., znak: WOB.7722.30.2022.KJAS/KMLY w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowieniem z dnia 14 stycznia 2022 r. nr 29/22 znak: NB.5160.2.15.2021.JPaw działając na podstawie art. 48 w zw. z art. 48a, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 § 1 K.p.a. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi dojazdowej na działkach nr ewid. [...], [...] obr. [...] w miejscowości B. oraz nakazał inwestorowi I. K., właścicielom działek: P. K., A. K., A. O., M. K. – zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu użytkowników przyległych nieruchomości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 26 sierpnia 2021 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę na działkach nr ewid. [...]; [...] obr. [...] w miejscowości B. utwardzonego ciągu pieszo-jezdnego stanowiącego drogę dojazdową do budowanych na działce nr ewid. [...] i częściowo na działce [...] obr. [...] budynków rekreacji indywidualnej, na odcinku od drogi gminnej, działka nr ewid. [...] do utwardzenia gruntu na działce [...] obr. [...] objętego zgłoszeniem z dnia 29.09.2020 r., znak: AB.6743.660.2Q20.KB (kategoria obiektu XXV). W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na wyżej wymienionych działkach w ich północno - zachodniej części zlokalizowany jest ciąg pieszo jezdny jako dojazd i dojście do budynków rekreacji indywidualnej. Szerokość ciągu wynosi (licząc od strony wschodniej) 4,68; 3,58; 3,63; 3,70; 3,50; 3,55; 3,65m. W północno-zachodniej części działek [...], [...] wykonane są poszerzenia utwardzenia przed powstałymi budynkami służące komunikacji i miejsc postojowych, co potwierdza projekt zagospodarowania przyjętego zgłoszenia. W części północno-wschodniej działki nr [...] zrealizowano również poszerzenie utwardzenia w strefie zjazdu z drogi na działce nr ewid. [...] o zatokę o wymiarach ok 16,40m x 4,5 m. Wzdłuż zachodniej części zatoki biegnie drewniane ogrodzenie tj. żerdzie wraz z przestawnym szlabanem. W czasie wykonywanych robót budowlanych zdjęto warstwę biologicznie czynną (warstwę humusu), wykonano korytowanie na głębokość ok 30 cm, a następnie wykonano podbudowę drogi wraz z zagęszczeniem i nadano jej odpowiednią nośność oraz stateczność. W obrębie zatoki wykonano nasyp w wyniku czego powstała skarpa. Zjazd i zatoka również zostały wykonane w podbudowę stanowiące całość z drogą służącą do komunikacji 5 budynków z czego jeden na etapie budowy. Ciąg pieszo - jezdny nie jest ograniczony krawężnikami, nie posiada odwodnienia liniowego ani też poprzecznego. Podczas wizji lokalnej ustalono, iż inwestorem wykonanego ciągu pieszo - jezdnego stanowiącego dojście i dojazd do 5 budynków rekreacji indywidualnej jest I. K., a roboty zostały wykonane w listopadzie 2020 r.

Pismem z dnia 19 października 2021r. organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Zakopanem - Wydziału Budownictwa o wykaz informacji zgłoszonych robót budowlanych lub uzyskanych decyzji pozwoleń na budowę. W dniu 12 listopada 2021 r. Starosta Tatrzański przekazał akta czterech postępowań związanych ze zgłoszeniem budowy parterowych budynków rekreacji indywidualnej niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagających zgłoszenia, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] obr [...] w m. B. . Na podstawie dokumentów pozyskanych od Starostwa Powiatowego w Zakopanem organ ustalił, że dojazd do działek na których planowano budowę budynków rekreacji indywidualnej prowadził od drogi gminnej - dojazdowej położonej na działce nr ewid. [...] pasem służebności ulokowanej w północnej części niezbudowanych działek nr ewid. [...] i [...]. Z analizy map geodezyjnych na których wykonano rysunki zagospodarowania terenu do zgłoszeń budowy parterowych budynków rekreacji indywidualnej niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że dojazd do budynków ze zgłoszenia złożonego najwcześniej miał się odbywać po nieutwardzonej nawierzchni trawiastej, a już na następnych mapach dołączonych do kolejnych zgłoszeń po nawierzchni żwirowej. Ponieważ działki na których wykonano utwardzony ciąg komunikacyjny nie są zabudowane nie można przedmiotowej inwestycji traktować jako urządzenie budowlane, lecz jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że z przepisów art. 29 ust. 4 pkt. 4 Prawa budowlanego wynika, iż nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, lecz przypadek ten nie może być zastosowany w przedmiotowej sprawie, ze względu na to, że działki nr ewid. [...] i [...] są działkami rolnymi a nie budowlanymi. Art. 29 ust. 4 pkt. 4 ustawy znajduje zastosowanie do utwardzenia gruntu, ale pod warunkiem, że działka na której dokonano utwardzenia ma charakter budowlany. Fakt, iż przedmiotowe działki są działkami rolnymi wynika zarówno z informacji z rejestru gruntów, jak również z informacji zwartej w księdze wieczystej. Utwardzony ciąg komunikacyjny został zakwalifikowany przez organ jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Do budowli zalicza się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury a jednym z rodzajów budowli jest obiekt liniowy - droga. Jak ustalono do zagęszczania kruszywa kamiennego stanowiącego nawierzchnię drogi użyto ciężkiego sprzętu budowlanego (między innymi walca), co spowodowało powstanie utwardzonej powierzchni tak trwałej, że mogą poruszać się po niej samochody mechaniczne (również o większym tonażu dowożące materiał budowlany do budowy budynków rekreacji indywidualnej).

Na podstawie powyższych informacji PINB wskazał, iż przedmiotowa inwestycja w postaci drogi na działkach nr ewid. [...], [...], [...] została zrealizowana bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji ustalił również, iż Gmina B. w tym rejonie nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższe postanowienie zażalenia wniosła A. O., M. K., I. K., A. K. oraz P. K. domagając się jego uchylenia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 30 września 2022 r. nr 772/2022 znak: WOB.7723.30.2022.KJAS/KMLY utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1/ bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2/ bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1/ zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Organ I instancji prawidłowo ustalił, iż budowa przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego, została wykonana bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu odwoławczego utwardzony ciąg pieszo-jezdny na działkach nr ewid. [...] i [...] w B. stanowi obiekt budowlany - drogę dojazdową do działek nr [...], [...] i [...]. Potwierdzeniem tego stanowiska jest np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt. II OSK 3050/14 z dnia 14 września 2016 r.: (...) Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd wypowiedziany w literaturze, że utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej nie powinno stanowić celu samego w sobie, gdyż nie takie jest przeznaczenie działki budowlanej. Mało precyzyjne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 5 pr. bud. może prowadzić do nadużyć, powodujących faktycznie realizację samowoli budowlanych. Zgodnie z intencją ustawodawcy, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych powinno mieć miejsce na terenie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 10 pr. bud., to znaczy na terenie na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego (A. Gliniecki w; red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 348). (...). Co do zasady droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Wyróżnia się dwa zasadnicze rodzaje dróg: drogi publiczne i drogi wewnętrzne. Jednocześnie "nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane samo nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu nieruchomości. Jednakże, jeśli nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym np. przejazdu ciężkimi samochodami, wówczas może dojść do wykonania budowli będącej drogą a zatem obiektu budowlanego. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku, sposób wykonania obiektu, użycie ciężkiego sprzętu budowlanego, w wyniku czego powstała utwardzona powierzchnia o trwałości, która umożliwia poruszanie się samochodów o dużym tonażu. W niniejszej sprawie nie może zatem znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego. W toku postępowania zażaleniowego MWINB ustalił, iż w dniu 15 maja 2019r. Wójt Gminy B. wydał decyzję ustalając warunki zabudowy "na działkach ew. nr: [...], [...] i [...] oraz na częściach działek ew. nr [...] i [...], położonych w miejscowości B. dla inwestycji dotyczącej: zabudowy mieszkaniowo-usługowej - polegającej na: budowie budynku mieszkalno-usługowego z częścią mieszkalną, pokojami do wynajęcia, gastronomią i częścią rekreacyjną, wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę zjazdu z drogi wewnętrznej, budowę konstrukcji oporowych, budowę zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, budowę studni szczelnych na wody opadowe i wody z drenażu, zbiorników retencyjnych i dołów chłonnych, zbiornika wodnego przeciwpożarowego oraz budowę niezbędnych urządzeń budowlanych". W skutek złożonych odwołań SKO w Nowym Sączu w dniu 4 grudnia 2019 r. wydało decyzję, którą uchyliło zaskarżoną decyzję w części stanowiącej o budynku mieszkalno-usługowym "z częścią rekreacyjną" a także utrzymało decyzję w mocy w całej części pozostałej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. decyzję SKO w Nowym Sączu). Do dnia wydania niniejszej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2021r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 439/20 pozostaje nieprawomocny. Mając powyższe na uwadze MWINB stwierdził iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Wójta Gminy B. , która została uchylona wyłącznie w części stanowiącej o budynku mieszkalno-usługowym "z częścią rekreacyjną". W ocenie MWINB, organ wydając decyzje o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie ustalił przeznaczenie ww. działek, stwierdzając ich budowlany charakter w sposób konstytutywny. Organ odwoławczy przychylił się do wniosków skarżących, iż ewidencja gruntów i budynków oraz księgi wieczyste nie są wiążące w zakresie określenia przeznaczenia działek, w przypadku gdy w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Wójt Gminy B. , przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, dokonał niezbędnych uzgodnień ze Starostą Powiatu Tatrzańskiego w zakresie ochrony gruntów rolnych, w trybie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie drogi na działkach nr ewid. [...] i [...] w B. wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zatem wdrożenie procedury legalizacyjnej opartej o przepisy art. 48 i 48a Prawa budowlanego było zasadne.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł I. K., P. K., A. K., A. O., M. K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 4.2 ustawy o drogach publicznych oraz art.4.8 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie tej części definicji legalnej pojęcia zjazdu - gdzie mowa o tym, że jest to urządzenie łączące jezdnię z nieruchomością gruntową użytkowaną poza pasem drogowym oraz poprzez błędne i nieoparte o żadne przesłanki techniczne ustalenie, że inwestycja ma charakter budowy drogi w rozumieniu przepisów ustawy – a nie jak - jak to twierdzą skarżący - stanowi utwardzenie terenu nieruchomości o charakterze budowlanym będące przygotowaniem do prowadzenia na tej nieruchomości inwestycji budowlanej;

2/ art. 48 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego nie dotyczącego obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę;

3/ §10.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez uznanie spornego obszaru za drogę mimo braku elementów w postaci poboczy, chodników i urządzeń odwadniających i odprowadzających wodę, które według tego rozporządzenia są niezbędne dla istnienia drogi;

4/ art. 7, 77, 107 kpa poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, które doprowadziłoby do możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy prace wykonane w przedmiocie postępowania mają charakter robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, czy też stanowią wyłącznie działania zmierzające do utwardzenia powierzchni działki budowlanej, które to działanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych.

W uzasadnieniu wskazano, że organ przyjął bez żadnego badania, iż w przedmiotowej sprawie wykonana został droga, a nie utwardzenie powołując się w tym zakresie na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w istocie nie dotyczące stanu faktycznego analogicznego z tym, który występuje w niniejszej sprawie. Celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego na działce należało dopuścić dowód z opinii technicznej, której przedmiotem byłaby analiza prac wykonanych na gruncie, w kontekście ustalenia, czy jest to wyłącznie utwardzenie terenu, czy budowa drogi, a tymczasem organ mimo stanowiska skarżących - przyjął bez badania, iż mamy do czynienia z drogą. W treści uzasadnienia wydanych postanowień organy obu instancji odwoływały się do definicji drogi, pomijając fakt, że nie wszystkie elementy tej definicji co do zasady zostają w tym przypadku spełnione- w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż inwestycja nie znajduje się w pasie drogowym, a tego wymaga definicja drogi publicznej, ponadto brak jest jakichkolwiek elementów infrastruktury technicznej niezbędnej dla uznania robót za obiekt drogowy. Kolejnym elementem stanu faktycznego, który nie został prawidłowo ustalony - co doprowadziło do błędów w postaci nieuzasadnionych rozstrzygnięć organów obu instancji - jest pominięcie elementu dostępności przedmiotowego szlaku drożnego dla osób trzecich.

W konkluzji wniesiono o umorzenie postępowania bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682), dalej zwanej u.p.b. Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddane jest postanowienie organu nadzoru budowlanego wstrzymujące roboty budowlane i nakazujące inwestorom samowolnie wykonanych prac budowlanych (drogi) zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich.

Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ w pierwszej kolejności jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu.

Legalizacja jest postępowaniem wieloetapowym, który w największym skrócie przedstawia się następująco.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt. 1 u.p.b., pierwszy etap rozpoczyna wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia (art. 48 ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust.5).

W kolejnym etapie, zgodnie z art. 48a u.p.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne.

Kolejno, gdy zostanie złożony wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia (art. 48b), a po ich przedłożeniu organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy.

Następnie, jeżeli wszystkie dokumenty zostały prawidłowo przedłożone organowi, wówczas wydaje on postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Końcowo, po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji, która: 1) zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz 2) zezwala na wznowienie budowy, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 49) .

Rozbiórka obiektu budowlanego, jako sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca orzekana jest w ostateczności, w przypadkach o których mowa w art. 49e ustawy prawo budowlane, tj.: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie; 2) wycofania wniosku o legalizację; 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych; 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.

Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało w pierwszym etapie procedury legalizacyjnej, na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane, a procedura legalizacyjna wdrożona została przez organy nadzoru budowlanego w związku z nielegalną budową drogi na dz. ew. nr [...] i [...] obr. [...] położonych w miejscowości B. .

Skarżący kwestionują ustalenia organu, że inwestycja jest budową drogi skoro nie znajduje się w pasie drogowym, czego wymaga definicja drogi publicznej; brak jest jakichkolwiek elementów infrastruktury technicznej niezbędnej dla uznania zrealizowanej inwestycji za obiekt drogowy, w szczególności budowla ta nie posiada poboczy, chodników, urządzeń odwadniających i odprowadzających wodę; dodatkowo wykonany szlak drożny nie jest dostępny dla osób trzecich. Zdaniem skarżących wykonano utwardzenie działek budowlanych.

W ocenie Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę na wykonanie spornych robót, nie przeczą temu sami skarżący. Niesporna jest również data wykonania robót budowlanych, tj. listopad 2020 r. Z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości składającej się z działek nr [...] oraz [...] wynika również, że nieruchomość ta stanowi grunty orne.

Z akt sprawy wynika również, że organ prawidłowo ustalił zakres wykonanych robót, który opisany został w postanowieniu. W szczególności zakres ten wynika z protokołu kontroli z dnia 15 czerwca 2021 r. wraz z załącznikiem graficznym (k. 36 – 37 akt adm.), oraz z opinii geodezyjnej sporządzonej do postępowania sądowego sygn. [...] wraz z dokumentacją fotograficzną (k. 4-6 akt adm.) Szerokość wybudowanej drogi waha się od 3,50 do 4,68 m, natomiast w północno-zachodniej części działek [...], [...] utwardzenie jest poszerzone. Drugie poszerzenie utwardzenia (zatoka o wymiarach ok 16,40m x 4,5 m, w obrębie której wykonano nasyp) wykonane w północno-wschodniej części działki nr [...] pełni funkcję zjazdu z drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...]. Roboty budowlane polegały na zdjęciu warstwy humusu, korytowaniu gruntu na głębokość ok 30 cm, wykonaniu podbudowy drogi wraz z zagęszczeniem – kamieniem o frakcji 80 mm. Jak wynika z przywołanej dokumentacji fotograficznej, drogę wykonywano przy użyciu ciężkiego sprzętu budowlanego.

Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a ustawy prawo budowlane). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy, zamierzona przez inwestora funkcja obiektu.

Wykonanie na działkach dotychczas wykorzystywanych rolniczo, utwardzonego szlaku jezdnego w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane. Na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę. Tym samym wdrożona przez organy na zasadzie art. 48 ustawy prawo budowlane procedura legalizacyjna jest w niniejszej sprawie prawidłowa. Wobec powyższego nie można zgodzić się z poglądem, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do niewymagającego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wykonania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt. 4 u.p.b.). Nie ma przy tym znaczenia, że wykonana droga nie posiada chodników, odwodnień i krawężników.

Przywoływane w skardze Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.), jak sama nazwa wskazuje dotyczyło (z dniem 21 września 2022 r. zostało uchylone) warunków technicznych dla dróg publicznych, nie ma zatem zastosowania do wybudowanej drogi, którą z punktu widzenia ustawy o drogach publicznych można zakwalifikować jako drogę wewnętrzną. Obecna definicja dróg wewnętrznych, zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645), to: "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi" . Do 21 września 2022 r. droga wewnętrza określana była w art. 8 ustawy o drogach publicznych jako "drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg". Dla dróg wewnętrznych nie określono żadnych szczególnych warunków technicznych, które muszą zostać spełnione aby obiekt uznany został za drogę.

Skarżący twierdzą też, że skoro dla działek nr [...] oraz [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy, to tym samym stają się one działkami budowlanymi. Zdaniem Sądu nie jest to pogląd uprawniony. Prawdą jest, że w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 15 maja 2019 r. Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy na działkach [...], [...] i [...] oraz na części działek [...] i [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowego (...). Inwestycja ta nie została zrealizowana.

Jak wynika z ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, nadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W oczywisty sposób decyzja o warunkach zabudowy nie powoduje, że przez samo jej wydanie teren, który obejmuje zmienia przeznaczenie z rolnego i staje się "działką budowlaną". Gdyby tak było, to przepis art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) dotyczący wyłączania gruntów z produkcji rolnej (co po myśli ust. 4 art. 11 następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych) byłby całkowicie zbędny. Podobnie zbędny byłby art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy dla tego samego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (np. w przypadku gdy decyzja o warunkach zabudowy zezwala na jakąś formę zabudowy, a uchwalony plan miejscowy zabudowy zakazuje w ogóle, przeznaczając grunty np. wyłącznie na cele rolne).

Nie jest też uzasadnione twierdzenie skarżących, że dla ustalenia stanu faktycznego na działce należało dopuścić dowód z opinii technicznej, której przedmiotem byłaby analiza prac wykonanych na gruncie. Organy nadzoru budowlanego są wyspecjalizowanymi organami, w kompetencjach których leży między innymi (art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. c) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, co oznacza, że dla stwierdzenia czy wybudowany obiekt jest drogą czy też nie, nie muszą powoływać biegłych. Zgodnie z art. 84 § 1 Kpa, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, przekraczające wiedzę organu.

Wobec tego, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne, podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.