Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 435/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. M. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2018 r. nr SKO.4160/36/2018 w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja o przejęciu nieruchomości, za odszkodowaniem, na rzecz Skarbu Państwa została wydana z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących A. M. i J. W. solidarnie kwotę 700 zł /słownie: siedemset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżoną decyzją z 16 listopada 2018 r. nr SKO.4160/36/2018 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję własną z 17 lipca 2018 r. nr SKO.4160/5/2018 stwierdzającą, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 18 czerwca 1976 r. nr GT.ZGT.III.409-16/21/76 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2, § 2 w zw. z art. 158 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a."

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

Wskazaną decyzją z 18 czerwca 1976 r. Prezydent Miasta [....] orzekł o:

1. przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej na terenie miasta [...], składającej się z placu o powierzchni 475 m2 oraz budynku mieszkalnego murowanego położonego przy ul. [...] i ul. [....], stanowiącej własność S. S. w w/14 części, B. S. w 1/16 części oraz J. R. w 11/16 części;

2. ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 473 571 zł podając jednocześnie, że na tę kwotę złożyły się: odszkodowanie za budynek w wysokości 420 000 zł, odszkodowanie za działkę w wysokości 34 950 zł oraz odszkodowanie za "inne składniki" w wysokości 18 621 zł;

Z kolei, w pkt 3 wskazał, że tytułem ww. odszkodowania J. R. winna otrzymać kwotę 325 580 zł, S. S. - 113 393 zł, zaś B. S. -

29 598 zł.

W dniu 27 listopada 1990 r. J. G. oraz J. R. zwróciły się do Kolegium Odwoławczego przy [....] Sejmiku Samorządowym (dalej także: "Kolegium Odwoławcze", o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o remontach".

Decyzją z 18 sierpnia 1992 r. Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, po czym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 12 listopada 1992 r., utrzymało w mocy swoją decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, wyrokiem z 7 września 1993 r. sygn. akt SA/Lu 141/93, oddalił skargi J. G. i J. R. na rozstrzygnięcie Kolegium Odwoławczego z 12 listopada 1992 r. Sąd uznał, że wprawdzie przy wydawaniu decyzji Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. zostało naruszone prawo, m.in. poprzez brak zastosowania przepisów art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o remontach, jednak naruszenie to nie miało charakteru rażącego, a zatem nie mogło stanowić podstawy stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W piśmie z 18 stycznia 2008 r. Skarżący zwrócili się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Lublinie o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z 7 września 1993 r., SA/Lu 141/93 wskazując, że ich ojciec J. S., który był uczestnikiem postępowania administracyjnego nie brał udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, przez co został pozbawiony możliwości działania.

Wyrokiem z 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 757/10 WSA w Lublinie oddalił skargę o wznowienie przedmiotowego postępowania sądowego. Orzeczenie to zostało uchylone wyrokiem NSA z 23 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1378/11, a sprawa przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Według NSA, nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa, albo - co zdaniem NSA miało w tej sprawie miejsce - przyjęcie z góry, że udział strony w postępowaniu przed sądem i tak nie mógłby spowodować zmiany treści zapadłego bez jej udziału wyroku. Nie można było jednoznacznie przesądzić, jaki wpływ miałoby, na prowadzone w 1993 r. postępowanie, podniesienie przez Skarżącego zarzutów dotyczących faktu, że nie wyrażał On nigdy zgody na zbycie spornej nieruchomości, zwłaszcza, że fakt, iż w postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA z 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93) nie brał udziału (bez swej winy) J. S., będący stroną w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygniętym kontrolowaną w 1993 r. przez Sąd decyzją, co stanowiło przesłankę określoną w art. 271 pkt 2 P.p.s.a. W tym przypadku bowiem strona została pozbawiona możności działania (obrony swoich praw). Tego rodzaju przesłanka stanowi zaś tzw. bezwzględną przesłanką nieważnościową, do której nie ma zastosowania generalna zasada, że uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania wiązać się musi z ustaleniem, czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego wyroku. Rozpatrując zatem ponownie sprawę Sąd winien rozdzielić badanie zasadności skargi o wznowienie postępowania od ponownego rozpoznania samej skargi. W tym celu należy wznowić postępowanie zakończone wyrokiem NSA z dnia 7 września 1993 r. i wyrok ten uchylić, a następnie na nowo rozpoznać skargę na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 1992 r.

W związku z powyższym, wyrokiem z 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1108/12 WSA w Lublinie wznowił postępowanie sądowe i uchylił wyrok NSA z 7 września 1993 r. sygn. akt SA/Lu 141/93. Podniósł, że wskutek naruszenia przepisów prawa J. S. został pozbawiony możliwości działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co powoduje, że jest ono dotknięte wadą nieważności.

W dalszej kolejności, wyrokiem z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 426/13 WSA w Lublinie oddalił skargi Skarżących na decyzję Kolegium Odwoławczego z 12 listopada 1992 r. Orzeczenie to zostało uchylone wyrokiem NSA z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2611/14, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, trafny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 w zw.

z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Z bezspornych w sprawie okoliczności wynika bowiem, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. pozbawiała prawa własności nieruchomości figurujących w księdze wieczystej jej właścicieli tj.: J. R., S. S. oraz B. S. O ile dwie pierwsze z wymienionych osób, dysponujące łącznie udziałem w nieruchomości wynoszącym 15/16 części, złożyły wniosek (podanie z 20 lutego 1976 r.) o przejęcie tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, o tyle B. S. żądania takiego niewątpliwie nie złożyła. Zmarła ona bowiem [....] 1965 r., a zatem kilkanaście lat przed wydaniem tej decyzji. Wniosek w przedmiocie przejęcia powyższej nieruchomości przez Skarb Państwa nie został również złożony przez następców prawnych B. S. Decyzja Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. skierowana została do doręczenia J. R., S. S. oraz "Ob. S..". Zdaniem NSA, dowolne było zatem stanowisko Sądu I instancji, że złożenie podania o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa jedynie przez współwłaścicieli nieruchomości dysponujących większością w niej udziałów mogło wywołać skutki prawne także wobec pozostałych współwłaścicieli (mniejszościowych). Wynikająca ze wskazanego wyżej podania J. R. oraz S. S. wola rozporządzenia nieruchomością, mogła kreować określone skutki prawne jedynie w zakresie przysługujących tym osobom praw (ich udziałów). Czynność ta nie mogła natomiast automatycznie wywołać żadnych negatywnych konsekwencji prawnych względem innych osób (pozostałych współwłaścicieli). W szczególności, osoby te (współwłaściciele mniejszościowi) nie powinny i nie mogły zostać pominięte przy czynnościach organu podejmowanych na podstawie ustawy o remontach. NSA wskazał, że choć w sentencji decyzji Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. wskazana została nieżyjąca B. S., to jednak z rozdzielnika do tej decyzji wynika, że osoba ta nie była traktowana jako strona postępowania. W jej miejsce wymieniony został następca prawny - "Ob. S.", przy czym organ wskazując adres tej osoby, nie podał dostatecznie indywidualizujących go danych. W ocenie NSA, uznać należy, że decyzja z 18 czerwca 1976 r. przejmująca na własność Skarbu Państwa nieruchomość przy ul. [...] i ul. [...] w [...], pozbawiała praw do tej nieruchomości osoby (następców prawnych właścicielki B. S.), które w ogóle nie brały udziału w postępowaniu prowadzonym w powyższym przedmiocie. Interes prawny tych osób w wymienionym postępowaniu nie został zapewniony ani chroniony. Tym samym, osoby te nie miały w ogóle możliwości kwestionowania niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1147/16 WSA w Lublinie uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego z 12 listopada 1992 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 18 sierpnia 1992 r. Sąd podniósł - w odniesieniu do prawidłowości doręczenia decyzji "Ob. S." - że określenie spadkobierców w taki sposób tj. jako "Ob. S." nie pozwala na dostateczną konkretyzację osoby fizycznej, zaś posłużenie się przez organ niekompletnym adresem wykluczało możliwość doręczenia jakiejkolwiek korespondencji. Wskazał, że następcy prawni B. S. nie mieli w ogóle możliwości kwestionowania decyzji Prezydenta z 18 czerwca 1976 r., co stanowi rażące naruszenie prawa. Jednocześnie, zdaniem Sądu, organ administracji ze względu na znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, prowadząc to postępowanie winien rozważyć czy nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych.

Postanowieniem z 1 lutego 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczył SKO w Rzeszowie do załatwienia sprawy z wniosku J. G. i J. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 18 czerwca 1976 r.

Decyzją z 17 lipca 2018 r. Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. została wydana z naruszeniem prawa. Jest ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa, uzasadniającą uznanie jej za decyzję nieważną. Taki charakter ma bowiem brak ustalenia i uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym następców prawnych B. S. - zmarłej strony tego postępowania i rozstrzygnięcie przez organ administracji w wydanej decyzji o sytuacji prawnej tych osób. Niemniej jednak sporna decyzja - w ocenie Organu - wywołała nieodwracalne skutki prawne, a zatem w sprawie zachodzi przeszkoda do stwierdzenia jej nieważności.

Kolegium wyjaśniło, że dla nieruchomości, której dotyczy decyzja źródłowa Sąd Rejonowy w [...] prowadził księgę wieczystą, oznaczoną numerem [...]. W aktach sprawy znajduje się datowany na dzień 25 czerwca 1976 r. wniosek Urzędu Miejskiego w [....] adresowany do Państwowego Biura Notarialnego o wpisanie w księdze wieczystej nr [...] jako właściciela nieruchomości Skarbu Państwa. Decyzją z 27 listopada 1991 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Miasto [....], z mocy prawa, prawa własności działki nr [....]. Jak wynika z treści tej decyzji została ona wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tzw. decyzja komunalizacyjna). Wpis Miasta [...] jako właściciela przedmiotowej nieruchomości do księgi wieczystej nr [...] nastąpił na podstawie decyzji komunalizacyjnej z 4 listopada 1993 r. Według aktualnego stanu prawnego, działki nr [...] i [...] stanowią nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], zaś działka nr [...] została odłączona z księgi wieczystej nr [...] i aktualnie jest objęta księgą wieczystą nr [...]. Z aktualnej treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] wynika, iż stanowi ona własność Miasta [....]. Z kolei z treści księgi wieczystej o nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wynika, iż nieruchomość ta - zabudowana budynkiem handlowo-usługowym - stanowi własność Miasta [...] i znajduje się w wieczystym użytkowaniu S. P. i H. P. - na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił na podstawie umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie i sprzedaży budynku z 27 października 2000 r. Z treści umowy wynika, iż reprezentanci Miasta [...] oddali wskazanym osobom w użytkowanie wieczyste na 99 lat działkę nr [...] o pow. 198 m2 położoną przy ul. [...] w celu odrestaurowania wzniesionego na tej działce budynku i jednocześnie dokonali sprzedaży tego budynku stanowiącego odrębną od gruntu nieruchomość za cenę określoną w przedmiotowej umowie.

Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium zauważyło, że ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., bowiem użytkowanie wieczyste jest prawem zbliżonym do prawa własności. Tym samym, niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, albowiem powodowałoby, iż ze skutkiem ex tunc nieruchomość powróciłaby do poprzedniego właściciela lub następcy prawnego. Przy czym, to nie wydanie decyzji komunalizacyjnej spowodowało zaistnienie nieodwracalności skutków prawnych, lecz później dokonana czynność cywilnoprawna, tj. zawarcie przez Miasto [...] umowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania i sprzedaży budynku na rzecz osób trzecich. Organ zaznaczył też, że rozważał także ewentualną możliwość stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w części - w zakresie, w jakim odnosi się ona do tej części nieruchomości, która nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Kolegium, częściowe stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa spornej nieruchomości musiałoby jednak pociągać za sobą konsekwentne stwierdzenie nieważności także tej części decyzji, która ustala wysokość odszkodowania należnego za tak określoną część nieruchomości (skalkulowanego nadto przy uwzględnieniu odliczenia długów obciążających nieruchomość). Wartości te nie mają jednak charakteru podzielnego, bowiem stanowią kwoty odnoszące się do całej zabudowanej nieruchomości. Ani treść przedmiotowej decyzji, ani inne dokumenty zalegające w aktach sprawy nie dają organowi nadzoru możliwości przyjęcia jakiejkolwiek logicznej reguły pozwalającej na ustalenie jaka część skalkulowanego w decyzji odszkodowania (uwzględniającego nadto wartość długów wobec Skarbu Państwa) miałaby odpowiadać wartości działek oznaczonych obecnie w ewidencji gruntów numerami [...] i [...]. Tym bardziej, że zasadnicza część przyznanego decyzją odszkodowania dotyczy wartości znajdującego się na niej budynku, który nadto z biegiem czasu ulegał przebudowie.

W dalszej części SKO podało, że ustalenia w kwestii wypłaty przyznanego decyzją odszkodowania były dokonywane w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego WSA w Lublinie - powołując się na k. 36-38 akt sprawy SA/Lu 141/93 - wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość pobrali byli współwłaściciele, w tym również spadkobiercy B. S. Twierdzenie to zakwestionował Skarżący, który podnosił, że kopie poleceń przelewu nie stanowią żadnego dowodu świadczącego o pobraniu odszkodowania przez spadkobierców. Wskazał też, że nie odebrane przez właścicieli odszkodowania przekazywano do depozytu sądowego. Zdaniem Kolegium, dokonanie polecenia przelewu świadczy o zrealizowaniu przez Skarb Państwa obowiązku wypłaty odszkodowania i wydatkowaniu środków pieniężnych, natomiast brak odebrania przedmiotu takiego przelewu przez wszystkich bądź niektórych tylko jego adresatów, skutkujący złożeniem pieniędzy do depozytu sądowego (przy hipotetycznym założeniu że miało to w ogóle miejsce) jest w świetle prawa równoznaczny w skutkach ze spełnieniem świadczenia (art. 470 Kodeksu cywilnego). Dokonanie dalej idących ustaleń - po upływie przeszło 40 lat od omawianych zdarzeń - w ocenie Kolegium - leży poza zakresem możliwości. Ponadto, Skarżący pomija, że na podstawie spornej decyzji - oprócz ustalenia i wypłaty odszkodowania - umorzono także ciążące na nieruchomości długi wobec Państwa i banków (pkt 3 sentencji).

Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że prowadzone przez Kolegium postępowanie dotyczyło wyłącznie decyzji Prezydenta z 18 czerwca 1976 r., wobec czego Organ winien ograniczyć się do zbadania bezpośrednich skutków, jakie decyzja ta wywołała. Nieodwracalne skutki prawne, na które wskazało Kolegium nie wynikają z rozstrzygnięcia spornej decyzji, jak i jej uzasadnienia.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła również K. C., zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego skutkujące błędnym uznaniem, że

w realiach sprawy zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 1976 r., w postaci nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała ta decyzja. Zawarcie umowy o użytkowanie wieczyste było bowiem skutkiem decyzji Wojewody [...] z 27 listopada 1991r., a nie skutkiem decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto, prawem użytkowania wieczystego obciążono tylko jedną z dwóch nieruchomości, zaś zawarcie umowy oddania jej w użytkowanie wieczyste nastąpiło po wszczęciu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wywłaszczeniowej, więc brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja Prezydenta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z 16 listopada 2018 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 17 lipca 2018 r., podzielając w całości stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu. W ocenie Kolegium, zaistnienie nieodwracalności skutków prawnych było wynikiem dokonanej czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcia przez Miasto [...] umowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania i sprzedaży budynku na rzecz osób trzecich, nie zaś wydania decyzji komunalizacyjnej, która miała charakter deklaratoryjny. Oddanie przez Miasto [...] w użytkowanie wieczyste nieruchomości warunkowane było uprzednim przejęciem jej na własność Skarbu Państwa, i w tej sytuacji uznać należało, że również ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na tej nieruchomości w drodze czynności prawnej było pośrednią konsekwencją wydania decyzji Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. Kolegium podniosło, że wbrew twierdzeniom Skarżących, uznano, że w sytuacji gdyby decyzja Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. nie została wydana, to sporna nieruchomość, stanowiąc własność osób prywatnych, nie mogłaby być - po uprzedniej komunalizacji

z mocy prawa - przedmiotem prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osób trzecich. W konsekwencji powyższego nie można przyjąć, że to na mocy decyzji komunalizacyjnej po stronie osób trzecich powstało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Nie można również pomijać, że umowa o oddanie nieruchomości

w użytkowanie wieczyste została zawarta gdy decyzja Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. była i ostateczna, i co ważne zweryfikowana w trybie nadzwyczajnym - decyzje Kolegium Odwoławczego z 1992 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. funkcjonowały bowiem wówczas w obrocie prawnym i cechował je walor ostateczności), i co ważne zawarte w nich rozstrzygnięcie znajdowało oparcie w prawomocnym rozstrzygnięciu NSA z 7 września 1993 r. SA/Lu 141/93.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących możliwości stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w części Kolegium podzieliło swój wcześniejszy pogląd, że decyzja Prezydenta w zakresie przejętej za odszkodowaniem nieruchomości, ma charakter niepodzielny, a to z uwagi na wzajemnie ze sobą powiązane rozstrzygnięcia skutkujące brakiem możliwości wydzielania takiej części zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, które samodzielnie mogłoby funkcjonować w obrocie. W ocenie Kolegium, zgromadzona dokumentacja nie daje możliwości przyjęcia logicznej zasady pozwalającej na ustalenie, jaka część skalkulowanego w decyzji odszkodowania miałaby odpowiadać wartości działek oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów nr [...] i nr [...], tym bardziej że zasadnicza część przyznanego decyzją odszkodowania dotyczy wartości budynku, który w międzyczasie był przebudowywany. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że odszkodowanie to uwzględniało długi wobec Skarbu Państwa. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...] z 3 czerwca 1976 r., wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne, przedmiotowa nieruchomość była obciążona hipoteką przymusową zabezpieczoną na rzecz Skarbu Państwa, której wartość przewyższała ustalone decyzją odszkodowanie. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do istoty. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może więc przerodzić się w postępowanie o charakterze merytorycznym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Stąd też - w ocenie SKO – badanie, po upływie ponad 40 lat, kwestionowanych przez Skarżących ustaleń w szczególności w zakresie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowań, czy kwestii umorzenia ciążących na nieruchomości długów wobec Państwa i banków pozostaje poza zakresem badania Organu. Z tego też względu, brak jest możliwości dokonania precyzyjnych rozliczeń pieniężnych związanych m.in. z wypłaconym odszkodowaniem, co przemawia również za stwierdzeniem, iż w realiach przedmiotowej sprawy doszło do nieodwracalnych skutków prawnych.

A. W. i J. S. złożyli do WSA w Rzeszowie skargę na decyzję SKO w Rzeszowie z 16 listopada 2018 r., zarzucając naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie zarzutów świadczących o rażącym naruszeniu prawa;

- art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez Kolegium w decyzji z 17 lipca 2018 r. oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych elementów stanu sprawy, co potwierdziło fakt wybiórczego podejścia do zgromadzonego materiału dowodowego;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zaistniałego stanu faktycznego, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. została wydana z naruszeniem prawa, wobec oczywistych faktów potwierdzających wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne;

- art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności, nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co spowodowało, że decyzja została wydana z nieusuwalną kwalifikowaną wadą prawną stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co doprowadza w konsekwencji do przewlekłości postępowania,

- art. 35 § 1 § 3 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy, w określonym terminie;

- art. 36 § 1 w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez niezawiadomienie stron postępowania o niedotrzymaniu terminu określonego w art. 35 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

WSA w Rzeszowie, wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 135/19 oddalił skargę. Podkreślił, że przesądzona została ostatecznie kwestia zaistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 K.p.a. Wskazał, że bezsporny w sprawie jest brak ustalenia wszystkich osób, którym na dzień wydania decyzji źródłowej o przejęciu nieruchomości - tj. 18 czerwca 1976 r. przysługiwał tytuł własności do tej nieruchomości, a w konsekwencji brak żądania przejęcia nieruchomości wszystkich współwłaścicieli, brak ich udziału w postępowaniu oraz brak możliwości kwestionowania wydanej przez Prezydenta decyzji z 18 czerwca 1976 r. Uchybienia te wskazują na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu, słuszna jest także konkluzja co do braku możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Odwracalność albo nieodwracalność skutków prawnych decyzji trzeba rozpatrywać przez pryzmat zakresu właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencji. Zatem jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może tez skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nieodwracalność skutku prawnego w tym znaczeniu polega więc na tym, że jego odwrócenie jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywołała zatem skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie przejęta na rzez Skarbu Państwa w 1976 r. nieruchomość stała się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, a wcześniej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej z 4 listopada 1993 r., która stwierdzała nabycie prawa jej własności przez Miasto [...] z mocy prawa. Najistotniejszą, zdaniem Sądu, dla oceny odwracalności skutków decyzji z 1976 r., jest okoliczność oddania działki nr [...] w wieczyste użytkowanie na 99 lat H. i S. P. oraz sprzedaży znajdującego się na tej działce budynku, na podstawie umowy z Miastem [...] dokonanej w formie aktu notarialnego z 27 listopada 2000 r. O ustanowieniu użytkowania wieczystego został dokonany stosowny wpis w księdze wieczystej.

Uznając, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji źródłowej - Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. SKO prawidłowo zastosowało więc art. 156 § 2 K.p.a. i wydało rozstrzygnięcie na podstawie art. 158 § 2 K.p.a.

Za prawidłową Sąd uznał również konkluzję Kolegium o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. w części. Sąd podniósł, że wadą nieważności - rażącym naruszeniem prawa spowodowanym niedopuszczeniem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości do udziału w postępowaniu dotyczącym jej przejęcia na Skarb Państwa, brakiem zgody wszystkich tych osób na przejęcie i zablokowaniem im możliwości kwestionowania decyzji o przejęciu za odszkodowaniem - obarczone są wszystkie rozstrzygnięcia decyzji. Decyzja wydana została w stosunku do nieruchomości, dla której w dacie jej przejęcia - 1976 r. prowadzona była księga wieczysta nr [...], w której wpisano jako właściciela nieruchomości Skarb Państwa. W dalszej kolejności prawo własności tej nieruchomości - działki nr [...] przeszło w 1991 r. na skutek procesu komunalizacji na Miasto [...]. Po tym fakcie nastąpiły dopiero dalsze podziały działki, tak że obecnie odpowiada ona działkom nr: [...], [...] i [...]. Nie jest zatem możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w częściach odpowiadających poszczególnym działkom oraz stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa w stosunku do pozostałych części, w sytuacji, kiedy w decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym działki te nie występowały. Sąd uznał również za prawidłowe stanowisko Kolegium, że częściowe stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa spornej nieruchomości musiałoby pociągać za sobą konsekwentne stwierdzenie nieważności także tej części decyzji, która ustala wysokość odszkodowania należnego za tak określoną część nieruchomości, skalkulowanego dodatkowo przy uwzględnieniu odliczenia długów obciążających nieruchomość. Wartości tych nie sposób podzielić, bowiem stanowią kwoty odnoszące się do całej zabudowanej nieruchomości, a ponadto zasadnicza część przyznanego decyzją odszkodowania dotyczy wartości znajdującego się na niej budynku, który z biegiem czasu ulegał przebudowie. Sąd zauważył, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie może być wyjaśniany od nowa stan faktyczny sprawy i wydawane nowe rozstrzygnięcie, lecz jest to tryb nadzwyczajny, w którym po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. weryfikowane jest rozstrzygnięcie pierwotne. Z tych też względów za niezasadne uznał zarzuty braku wyjaśnienia przez organ kwestii faktycznego pobrania wskazanego w decyzji źródłowej odszkodowania oraz naruszenia przepisów postępowania. Sąd wskazał, że Organ nie dopuścił się naruszenia prawa. Stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, zgromadzono i odniesiono się do wszystkich dowodów, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także do podnoszonych w środkach odwoławczych zarzutów Skarżących. Kolegium podporządkowało się także ocenie prawnej wyrażonej w wyrokach zarówno NSA z 14 sierpnia 2016 r., I OSK 2611/14, jak i WSA w Lublinie z 25 kwietnia 2017 r., II SA/Lu 1147/16.

NSA, wyrokiem z 9 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 195/20 uchylił kwestionowany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji zauważył, że o powstaniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić w razie zaistnienia następujących sytuacji: przestał istnieć podmiot, którego prawo dotyczyło (1), podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność zachowania tego prawa (2) nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (3). W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniały sytuacje wymienione w punkcie 1 i 3. Rozważyć natomiast należało, czy zaistniała sytuacja, o której mowa w punkcie 2.

Dalej Sąd wskazał, że na skutek wydania decyzji przez Prezydenta doszło do zmiany stosunków własnościowych; właścicielem nieruchomości stał się Skarb Państwa. Podmiot ten nie dokonywał żadnych rozporządzeń przysługującym mu prawem. Dopiero w związku z wejściem w życie ustawy z 10 maja 1990 r., oraz w związku ze spełnieniem przesłanek o którym mowa w art. 5 ust. 1 tejże ustawy doszło do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Miasto prawa własności spornej nieruchomości. Miasto zachowało możliwość dysponowania przysługującym mu prawem własności do 2000 r. do dnia zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży posadowionego na gruncie budynku. Zatem dopiero po wydaniu decyzji komunalizacyjnej podjęta została czynność prawna, która uniemożliwia powrót do stanu sprzed daty jej wydania w zakresie dotyczącym działki nr [....], to jest w zakresie działki oddanej w użytkowanie wieczyste.

Sąd I instancji, pomimo podnoszenia przez Skarżących w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. i przywoływania argumentów na poparcie stanowiska, że

w stanie faktycznym sprawy nieodwracalny skutek prawny w postaci umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oraz sprzedaży budynku nastąpił po wydaniu decyzji komunalizuacyjnej, a nie na skutek wydania decyzji z 18 czerwca 1976 r., nie odniósł się do tego argumentu.

Sąd kasacyjny podzielił stanowisko, zgodnie z którym wadą nieważności dotknięta jest cała decyzja z 18 czerwca 1976 r. Zwrócił jednak uwagę, że intencją Skarżących nie było stwierdzenie nieważności jedynie części rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Skarżący dążyli do wykazania, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji co do tej części nieruchomości, która nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest to możliwe, ponieważ obecnie istniejące działki nie występują w decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Stanowisko to jest jednak nieprawidłowe. W razie kolejnych zmian w oznaczeniach geodezyjnych działek możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części odpowiadającej obecnie istniejącym działkom, a w części odpowiadającej innym działkom, co do których zaszły nieodwracalne skutku prawne - stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Wymaga to poczynienia ustaleń, jakim obecnym działkom lub ich częściom odpowiada działka objęta decyzją, której dotyczy postępowanie nadzorcze. W niniejszej sprawie ustalenia takie zostały poczynione i nie ma sporu co do tego, że dawna działka nr [...] objęta księgą wieczystą [...] odpowiada działkom nr: [...], [...] i [...]. Jak wynika z ustaleń, które nie są kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, działka nr [...] oddana została w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy cywilnoprawnej, zaś działki nr: [....] i [...] pozostają własnością Miasta i nie są objęte prawem użytkowania wieczystego.

Sąd kasacyjny nie podzielił również stanowiska Kolegium i Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji co do części nieruchomości byłaby konieczność stwierdzenia nieważności tych postanowień decyzji, które dotyczą odszkodowania z uwagi na brak możliwości jego rozliczenia. Kwestia rozliczenia wypłaconego odszkodowania ma charakter następczy wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji objętej postępowaniem nadzorczym.

NSA zwrócił uwagę, że w realiach sprawy kwestie dotyczące zakresu, w jakim możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji lub jej wydania z naruszeniem prawa wymagały uprzedniego rozważenia, czy zawarcie umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego było skutkiem decyzji z 18 czerwca 1976 r. czy też następstwem decyzji komunalizacyjnej. Kwestia ta nie została przeanalizowana przez Sąd I instancji, pomimo jej podstawowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W zaleceniach co do ponownego postępowania NSA podał, że rolą WSA będzie zbadanie zasadności skargi przez odniesienie się do podniesionej przez Skarżących argumentacji dotyczącej wpływu wydania w stosunku do spornej nieruchomości decyzji komunalizacyjnej dla możliwości uznania, że decyzja Prezydenta wywołała nieodwracalne skutki prawne. O ile okaże się to zasadne w świetle ustaleń, co do wywołania przez decyzję z 1976 r. nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd odniesie się do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części. W razie uznania zasadności skargi, i uchylenia decyzji, formułując wytyczne dla organu Sąd zobowiązany będzie do uwzględnienia stanu prawnego wynikającego z ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądowa polega na badaniu kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia pod względem jego legalności. Takie kryterium wynika z brzmienia art. 1 § 2 ustawy

z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Sąd dokonuje więc analizy pod kątem zachowania przez rozpoznające sprawę organy przepisów tak procesowych, jak i materialnych. Jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchyla skarżoną decyzję w całości lub w części. Jeśli zaś zauważy zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, to obowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie istotne znaczenie przy jej rozstrzyganiu mają jeszcze unormowania zawarte w art. 153 i art. 190 P.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wedle drugiego unormowania, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Celem cytowanych przepisów jest zapewnienie sprawnego toku postępowania, bowiem dzięki zaprezentowaniu przez sądy czy to pierwszej czy drugiej instancji treści normy prawnej, która winna mieć w sprawie zastosowanie, pewne kwestie zostają jednoznacznie przesądzone, a tym samym nie muszą być już po raz kolejny rozważane

w ponownym postępowaniu. Granice ponownego rozpoznania sprawy stają się wówczas węższe. Dzięki wskazanemu sposobowi postępowania organy i sąd mają możliwość uniknięcia określonych błędów i rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny z prawem.

W sprawie niniejszej zapadło dotychczas wiele orzeczeń sądowych, ostatnie 9 lutego 2023 r. (sygn. akt I OSK 195/20) Tak Sąd, jak i Organ są więc obowiązane zastosować się do przedstawionego w nich sposobu rozumienia ważnych dla sprawy regulacji prawnych oraz wyrażonych zaleceń co do kierunków dalszego w niej postępowania.

Mając powyższe na uwadze należy więc wskazać, że w sprawie zostało przesądzone zaistnienie określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 18 czerwca 1976 r. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Uczynił to już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2611/14 stwierdzając, że następcy prawni jednej ze współwłaścicielek nieruchomości, której dotyczy sprawa tj. B. S. nie mieli w ogóle możliwości kwestionowania niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia tj. decyzji Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. NSA zaznaczył, że brak uwzględnienia (ustalenia) w prowadzonym postępowaniu administracyjnym następców prawnych zmarłej strony tego postępowania i rozstrzygnięcie przez organ administracji w wydanej decyzji o sytuacji prawnej tych osób, jest kwalifikowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako rażące naruszenie prawa. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Następnie zaś WSA w Lublinie, ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r. (II SA/Lu 1147/16) uchylił zarówno decyzję Kolegium Odwoławczego z 12 listopada 1992 r., jak i poprzedzającą ją decyzję tego Organu z 18 sierpnia 1992 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji ponowił argumentację NSA konkludując, że nieustalenie i nieuwzględnienie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym następców prawnych zmarłej strony tego postępowania i rozstrzygnięcie przez organ administracji w wydanej decyzji o sytuacji prawnej tych osób stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie Sąd ten zwrócił uwagę, że ze względu na znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, Organ prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności winien rozważyć czy decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Rozważań takich SKO w Rzeszowie dokonało w wydanych następnie decyzjach z 17 lipca i 16 listopada 2018 r. uznając, że brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. z uwagi na to, że takie nieodwracalne skutki prawne zaistniały. Dlatego Kolegium ograniczyło się - wobec treści art. 158 § 2 K.p.a. - do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z 1976 r. z naruszeniem prawa. WSA w Rzeszowie w wyroku z 17 lipca 2019 r. (II SA/Rz 135/19) oddalającym skargę na te rozstrzygnięcia podzielił zapatrywania Organu co do tego, że wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne. Sąd zgodził się też ze stanowiskiem SKO co do tego, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. tylko w części.

Orzeczenie WSA zostało jednak uchylone wyrokiem NSA z 9 lutego 2023 r.

(I OSK 195/20), w którym Sąd II instancji zwrócił uwagę na trzy kwestie. Podniósł więc potrzebę dokonania analizy (w związku z zarzutami skargi kasacyjnej) faktu wydania

w stosunku do spornej nieruchomości decyzji komunalizacyjnej i skutków tego faktu dla możliwości uznania, że decyzja Prezydenta wywołała nieodwracalne skutki prawne. NSA wskazał, że dopiero po wydaniu decyzji komunalizacyjnej podjęta została czynność prawna tj. umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży posadowionego na gruncie budynku, która to czynność uniemożliwia powrót do stanu rzeczy sprzed daty wydania tej decyzji w zakresie dotyczącym oddanej w użytkowanie wieczyste działki nr [...]. Zauważył, że Skarżący skardze podnosili, iż skutek prawny w postaci umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oraz sprzedaży budynku nastąpił po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, a nie na skutek decyzji z 1976 r.

Drugą okolicznością, na którą zwrócił uwagę NSA była kwestia stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w części, którą podnosili Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej, a którą wykluczył Sąd I instancji, podzielając stanowisko SKO w tym zakresie. W ocenie NSA, pogląd ten jest jednak nieprawidłowy. Sąd zauważył bowiem, że fakt istnienia obecnie działek, które nie występują w decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu nieważności decyzji w części odpowiadającej obecnie istniejącym działkom, natomiast w części odpowiadającej innym działkom, co do których zaszły nieodwracalne skutki prawne - stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. W sprawie poczyniono zaś ustalenia dotyczące tego, jakim aktualnie działkom odpowiada działka objęta decyzją. Jednocześnie NSA podniósł, że przeszkody w stwierdzeniu nieważności decyzji co do części nieruchomości nie stanowi również konieczność stwierdzenia nieważności tych postanowień decyzji, które dotyczą odszkodowania ze względu na brak możliwości jego rozliczenia. NSA podkreślił bowiem, że kwestia rozliczenia wypłaconego odszkodowania ma charakter następczy wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji objętej postępowaniem nadzorczym.

Wreszcie, trzecia okoliczność, którą NSA podniósł w uzasadnieniu swojego orzeczenia to konieczność (w razie uwzględnienia skargi) wzięcia pod uwagę przy formułowaniu wytycznych dla Organu stanu prawnego wynikającego z ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do kwestii pierwszej Sąd w składzie niniejszym wskazuje, że w warunkach sprawy uzasadnione jest twierdzenie, iż decyzja Prezydenta Miasta [....] z 18 czerwca 1976 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przy interpretacji tego pojęcia należy mieć na uwadze, że nieodwracalność skutków prawnych nie zawsze dotyczy skutków wynikających z samego wydania nieważnej decyzji, ale z podjęcia kolejnej czy kolejnych czynności prawnych dokonanych w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Chodzi więc o sytuację, kiedy określone prawo jest przedmiotem obrotu prawnego i zastosowanie znajdują przepisy o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Powyższe jest z kolei związane z tym, że administracja publiczna nie dysponuje odpowiednimi instrumentami prawnymi, aby skutek ten odwrócić. Tym samym, skutki prawne decyzji są nieodwracalne, kiedy nie ma możliwości uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia. Innymi słowy, kwestię odwracalności bądź nieodwracalności skutków prawnych należy oceniać z punktu widzenia właściwości i kompetencji organów administracji. Sąd podziela więc stanowisko, że w ramach wykładni i stosowania przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie wywołania przez decyzję dotkniętą wadą nieważności nieodwracalnych skutków prawnych uzasadnione jest szerokie rozumienie tego rodzaju skutków. Skutki prawne decyzji dotkniętej wadą nieważności to więc nie tylko skutki bezpośrednio wynikające z treści tej decyzji tj. samoistnie wyzwolone przez tę decyzję, ale także dalsze skutki prawne powiązane z wydaniem i obowiązywaniem tej decyzji w obrocie prawnym. W konsekwencji, nieodwracalnym skutkiem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. mogą być także skutki prawne wynikające z dalszych decyzji administracyjnych czy innych zdarzeń prawnych, o ile przesłanką ich powstania i wyzwolenia była decyzja dotknięta wadą nieważności (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17.01.2023 r. II SA/Rz 995/22

i przedstawione w nim orzecznictwo w spornym temacie).

Przy dokonywaniu oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny powinny być więc brane pod uwagę także późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu określonych uprawnień, których zaistnienie było choćby pośrednią, ale jednak konsekwencją tej decyzji. Decyzja ta otworzyła bowiem drogę do ich zaistnienia.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że dotknięta niewątpliwie wadą nieważności decyzja Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, a to w związku z wydaniem na jej podstawie decyzji komunalizacyjnej z 27 listopada 1991 r., a następnie zawarciem umowy ustanowienia użytkowania wieczystego i sprzedaży posadowionego na gruncie obiektu budowlanego. Należy bowiem mieć na względzie, że nieodwracalny skutek prawny w okolicznościach sprawy związany jest bezpośrednio z zawarciem wskazanej umowy cywilnoprawnej. Jednak nie można nie zauważyć, że mogła ona zostać zawarta dlatego, że wcześniej Wojewoda [...] wydał decyzję, która stwierdzała nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa własności nieruchomości, której dotyczy sprawa. Z kolei, ta ostatnia decyzja nie zapadłaby, gdyby uprzednio nie istniała w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta [....] z 18 czerwca 1976 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można przyjąć - jak tego chcą Skarżący - że nieodwracalny skutek prawny w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży budynku nastąpił wyłącznie na skutek decyzji komunalizacyjnej, a nie decyzji Prezydenta z 1976 r. Rozstrzygnięcie Wojewody [...] miało charakter deklaratoryjny i związane było z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którą, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do określonych podmiotów, wymienionych w art. 5 ust. 1 tego aktu stawało się w dniu jego wejścia w życie tj. 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin. Wcześniej jednak, aby określone mienie mogło stać się mieniem gminnym musiało ono stanowić własność Skarbu Państwa. W innym bowiem wypadku, powołana ustawa nie miałaby do niego zastosowania. Warunkiem zatem niezbędnym podjęcia decyzji komunalizacyjnej był fakt wcześniejszego istnienia w obrocie prawnym decyzji z 18 czerwca 1976 r., na mocy której Skarb Państwa przejął za odszkodowaniem własność nieruchomości, której sprawa dotyczy. W takich uwarunkowaniach zasadnym jest, zdaniem Sądu, przyjęcie, że to właśnie decyzja Prezydenta z 18 czerwca 1976 r. była źródłem nieodwracalnego skutku prawnego w postaci powstania prawa użytkowania wieczystego i przeniesienia własności budynku, potwierdzonych stosownym wpisem w księdze wieczystej. Bez niej bowiem niemożliwy byłby dalszy ciąg zdarzeń. Dlatego, nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżących, że tylko i wyłącznie dzięki decyzji Wojewody [...] z 27 listopada 1991 r. Miasto [...] mogło oddać część nieruchomości w użytkowanie wieczyste i dokonać jednocześnie sprzedaży budynku stanowiącego odrębną od gruntu nieruchomość. Oczywiście, był to warunek konieczny, lecz niejedyny, a tym wcześniejszym, również niezbędnym, było istnienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z 18 czerwca 1976 r.

Tym samym, spełniona została przesłanka powstania nieodwracalnego skutku prawnego decyzji z uwagi na zaistnienie sytuacji, że podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność zachowania tego prawa.

Następnie, Sąd wskazuje, że wobec stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 9 lutego 2023 r. uznaje, iż dopuszczalne w niniejszej sprawie byłoby tylko częściowe stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Jak bowiem uznał Sąd II instancji, okoliczność, iż obecnie istniejące działki tj. po podziale nieruchomości objętej decyzją

z 18 czerwca 1976 r., nie występują w tym rozstrzygnięciu, nie może stanowić przeszkody w stwierdzeniu nieważności decyzji w części odpowiadającej obecnie istniejącym działkom (tj. nr: [...] i [...]), a w tej części, która odpowiada działce, co do której mowa jest o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych (tj. [...]) możliwe jest stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem NSA, nie jest bowiem uzasadniony argument o niemożności stwierdzenia nieważności decyzji co do części nieruchomości ze względu na konieczność stwierdzenia również nieważności postanowień decyzji odnoszących się do odszkodowania w związku z brakiem możliwości jego prawidłowego rozliczenia. Jak bowiem zauważył Sąd II instancji, kwestia rozliczenia odszkodowania jest kwestią wtórną względem stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji więc, kiedy w świetle jednoznacznej wypowiedzi Sądu II instancji odpadły dwie stwierdzone w sprawie (najpierw przez SKO, a następnie przez WSA) przeszkody w częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji uznać należało, że taki sposób zakończenia sprawy jest w istocie dopuszczalny.

Mając na uwadze stanowisko NSA należy także podnieść, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zmieniła ona brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. Do tej pory przepis ten przewidywał dwa przypadki niemożności stwierdzenia nieważności decyzji mimo dotknięcia jej kwalifikowaną wadą prawną, a mianowicie okoliczność, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz fakt, iż od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Z tym, że ta druga przeszkoda dotyczyła tylko takich wypadków, w których przyczyną nieważności decyzji były przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7. Zmiana polega zaś na tym, że obecnie niezależnie od tego, która

z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. stanowi powód nieważności decyzji, przeszkodą w stwierdzeniu tej nieważności jest upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Przedmiotowa nowela wprowadziła też dodatkowe ograniczenie związane z upływem czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Mianowicie jeśli upłynęło już 30 lat od wymienionych zdarzeń, to postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może zostać wszczęte (art. 158 § 3 K.p.a.). Ustawa zmieniająca przewiduje wreszcie przepisy przejściowe zawarte w art. 2.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja SKO w Rzeszowie z 16 listopada 2018 r. podlega uchyleniu. Organ zauważając zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych uznał, że brak jest w związku z tym podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Błędnie jednak wykluczył możliwość częściowego tylko stwierdzenia nieważności, która to okoliczność została podniesiona w wyroku NSA z 9 lutego 2023 r.

Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części tj. w odniesieniu do tych działek, które nie obejmuje prawo wieczystego użytkowania musi być poprzedzona analizą uwzględniającą nowe brzmienie przepisów procesowych tj. Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważyli Skarżący, w złożonym na rozprawie piśmie z 16 maja 2023 r., nowela nakazuje liczyć przewidziane nią terminy 10 i 30 lat od dnia doręczenia bądź ogłoszenia decyzji. W uwarunkowaniach niniejszej sprawy pojawia się jednak podniesiona przez Nich okoliczność w postaci tego, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nie została doręczona spadkobiercom J. S. ani też - jak twierdzą Skarżący - nie została ogłoszona. To powoduje konieczność wyjaśnienia sprawy w tym zakresie, ocenienia możliwości stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie oraz ewentualnie znalezienia odpowiedniego sposobu liczenia powyższych terminów, co będzie w ponownym postępowaniu rzeczą SKO w Rzeszowie.

Z tych względów orzeczono o uchyleniu skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono z kolei na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.