Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 495/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 15 lit. c, art. 22 lit. a, art. 24 lit. a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia [...] stycznia 2018 r.; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 4. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. K. sumę pieniężną w wysokości 1000 (słownie: tysiąc) złotych; 5. zasądza od ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. K. w dniu [...] stycznia 2018r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, że podlega on wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15 lit. c, art. 22 lit. a i art. 24 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270), dalej "ustawa emerytalna". Wniosek wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] stycznia 2018r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 roku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował do Dyrektora Zakładu Emerytalno Rentowego MSWiA, pismo z prośbą o przesłanie informacji czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej oraz za jakie okresy pracy i służby otrzymuje świadczenie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 roku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał pełnomocnikowi wnioskodawcy informację, iż rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po dniu 17 sierpnia 2018 roku.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 roku, Minister zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci-Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie opinii czy wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służb jak i przesłanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu jego służby w okresie od dnia [...] września 1989 roku, które pozwolą Ministrowi ocenić spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Pismem z dnia [...] maja 2018 roku, pełnomocnik skarżącego skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym to wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu sprawy i nierozpatrzenia wniosku o wyłączenie w przewidzianym przepisami terminie.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 roku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po dniu 17 sierpnia 2018 roku.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi w skardze prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, co skutkowało upływem terminów załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1—3 k.p.a. Podnosił, iż pomimo przedłożenia wszelkich dokumentów poświadczających spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 8a ustawy emerytalnej, organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. W jego ocenie działania organu administracji są pozorne, nie wnoszą nic nowego do sprawy i niepotrzebnie przedłużają toczące się postępowanie. Organ stosując się co prawda do przepisu art. 36 § 1 k.p.a. zawiadamiał skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczał kolejne, bardzo odległe terminy załatwienia sprawy, jednakże bak jest podstaw faktycznych jak i prawnych do takiego działania. Zgodnie bowiem z art. 8a ustawy emerytalnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobowiązany jest zbadać wystąpienie dwóch przesłanek do zastosowania tego przepisu i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy emerytalnej, a mianowicie ustalenie, czy służba skarżącego przed dniem [...] lipca 1990 roku miała charakter krótkotrwały oraz czy po dniu [...] września 1989 roku skarżący rzetelne wykonywał swoje zadania i obowiązki, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przedmiotowe okoliczności organ administracji, zdaniem pełnomocnika skarżącego, powinien ustalić w oparciu o pełną i obszerną dokumentację dostarczoną przez skarżącego. Wskazywał, iż skarżący swój wniosek oparł o dokumenty urzędowe, a mianowicie kopię swoich akt osobowych otrzymanych z Instytutu Pamięci Narodowej oraz z Komendy Wojewódzkiej Policji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalenie, ewentualnie odrzucenie skargi. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśniał, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej należy dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, co wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenia (emerytalne, rentowe, rentowe rodzinne) oraz za jaki okres służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia będzie wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22a i art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego organ ma obowiązek zwrócić się do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, z prośbą o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków pod dniu [...] września 1989r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Kolejno, organ uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazywał, że sprawy z zakresu art. 8a ustawy są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe są sądy powszechne a nie wojewódzki sąd administracyjny. Wobec powyższego, w ocenie organu, nie jest dopuszczalne w tego typu sprawach wniesienie skargi na bezczynność.

Organ na podstawie zarządzenia z dnia [...] października 2018r. został zobowiązany do wskazania czy w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja. Pismem z dnia [...] października 2018r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował Sąd, iż sprawa została zakończona wydaniem decyzji z dnia [...] października 2018r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłości organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie opieszałości w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi nie ma istotnego znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność została dokonana przez organ opieszale. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy.

Środkiem zwalczania bezczynności lub przewlekłości było zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.).

W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] czerwca 2017 r., zatem już po wejściu w życie nowego brzmienia art. 37 k.p.a., wskazującego, iż strona ma prawo do wniesienia ponaglenia. Omawiany przepis normuje problematykę zwalczania bezczynności organu (niezałatwienia sprawy w terminie) oraz przewlekłości postępowania, tak jak artykuł 37 k.p.a. w jego dawnym brzmieniu. Wydaje się pozbawione racjonalności twierdzenie, iż złożenie wezwania do usunięcia prawa automatycznie przekreśla skuteczność skargi na przewlekłość organu. Celem ustawodawcy by bowiem zapewnienie ochrony przed nadmiernym wydłużeniem czasu rozpoznawania spraw przez organ administracji. Ponadto, intencją składającego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było przyśpieszenie toku postępowania i ewentualna możliwość skorzystania ze skargi na przewlekłość. Zatem pomimo tego, iż autor pisma posługuje się nazwą "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" w swojej istocie pismo odpowiada wniesieniu ponaglenia.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] stycznia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r. poz. 708), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. poz. 2270), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa dopiero w dniu [...] października 2017 r. została zakończona przez organ wydaniem decyzji. Organ dopiero w dniu [...] lutego 2018r. (a więc po upływie ponad 30 dni od wpłynięcia wniosku) zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa IPN o właściwe dokumenty. Ostatnie dokumenty z IPN, wpłynęły do organu w dniu [...] lipca 2017r., przy czym brak jest działania organu celem monitowania szybkiego wykonania obowiązku udzielenia informacji. Pismem z dnia [...] lipca 2018r. organ informuje pełnomocnika wnioskodawcy o tym, że zebrana zostało dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i wyznacza termin wydania decyzji do dnia [...] grudnia 2018r. Działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

Podkreślić należy, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na przewlekłość organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Organ wydał decyzję w dniu [...] października 2018r., a więc w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie uwzględniając skargę, Sąd stwierdził przewlekłość oraz to, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawiają opisane wyżej odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącego oraz podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów z instytucji do których organ się zwracał. W ocenie Sądu czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie temu organowi grzywny w wysokości 200 zł (słownie: dwustu złotych) oraz sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w wysokości 1000 zł (słownie: jednego tysiąca złotych), na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.

Organ uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazywał, że sprawy z zakresu art. 8a ustawy emerytalnej są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe są sądy powszechne a nie wojewódzki sąd administracyjny. Wobec powyższego, w ocenie organu, nie jest dopuszczalne w tego typu sprawach wniesienie skargi na bezczynność. Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, nie zgodził się z tą argumentacją. W sprawach rozstrzyganych w mieszanym sądowo-administracyjnym trybie jest dopuszczalne kwestionowanie bezczynności organu administracji na drodze administracyjnej pomimo tego, że strona niezadowolona z wydanej decyzji (orzeczenia) kończącej postępowanie administracyjne może żądać przekazania sprawy do rozpoznania przez właściwy sąd powszechny. Przykładowo: w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) oraz w związku z art. 184 Konstytucji RP (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, LEX nr 1391606). Sprawa rozpoznawana przez Sąd ma identyczny charakter w zakresie mieszanego, sądowo-administracyjnego trybu.