Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 949/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 63 § 1 i 3, art 65 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 24 ust. 2 oraz art 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 605/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 605/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...], wydaną przez Inspektora Biura Wsparcia Rodzin Urzędu Miejskiego w [...], działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] (dalej: organ I instancji), został przyznany [...] (dalej również: wnioskodawczyni; skarżąca; strona) zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184,42 zł miesięcznie na okres od [...] lutego 2019 r. do [...] października 2019 r. oraz w kwocie 215,84 zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] sierpnia 2021 r. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do dnia [...] sierpnia 2021 r., a ponieważ spełniała przesłanki z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznał jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od [...] lutego 2019 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku.

W odwołaniu wnioskodawczyni podniosła, że decyzja organu I instancji jest dla niej krzywdząca, ponieważ przyznano jej prawo do przedmiotowego świadczenia od [...] lutego 2019 r., a nie od [...] kwietnia 2018 r., tj. od momentu złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Skarżąca domagała się wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] kwietnia 2018 r.

[...] (dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji), po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesienia odwołania przez wnioskodawczynię, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium podkreśliło, że: [...] kwietnia 2018 r. skarżąca wystąpiła do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej również: PZON w [...] ) z wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności; PZON w [...] orzeczeniem z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] zaliczył skarżącą do grona osób o umiarkowanym stopniu niepełnoprawności do dnia [...] maja 2022 r.; skarżąca wniosła od orzeczenia PZON w [...] odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej: WZON w [...]), który orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i orzekł o zaliczeniu skarżącej do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do dnia [...] sierpnia 2021 r.; [...] lutego 2019 r. skarżąca wystąpiła do Biura Wsparcia Rodzin Urzędu Miejskiego w [...] z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do daty początkowej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, organ II instancji wskazał na przepisy art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220) i podkreślił, że sprawa o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej, gdyż prawo do tych świadczeń co do zasady ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2). Kolegium podniosło, że ostatnie orzeczenie o zaliczeniu skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności zostało wydane przez WZON w [...] w dniu [...] sierpnia 2018 r., natomiast wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca złożyła w Biurze Wsparcia Rodzin Urzędu Miasta w [...] dopiero w dniu [...] lutego 2019 r. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego po upływie trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w tym przepisie, liczonego od dnia wydania ostatniego orzeczenia o niepełnosprawności, tj. od [...] sierpnia 2018 r.

Zdaniem organu II instancji, w zaistniałym stanie faktycznym zasiłek pielęgnacyjny nie mógł zostać przyznany od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, tj. od [...] kwietnia 2018 r. Kolegium podniosło również, że z treści odwołania nie wynika, aby skarżąca w którejkolwiek z wymienionych przez nią instytucji złożyła wcześniej przedmiotowy wniosek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie; Sąd wojewódzki; Sąd I instancji) [...] zarzuciła, że organ nie uwzględnił przyczyn uchybienia terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, co było spowodowane wprowadzeniem jej w błąd przez pracownika PZON w [...] .

WSA w Krakowie, motywując swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że niesporną okolicznością w sprawie jest, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu [...] lutego 2019 r. Ponadto, w ślad za Kolegium, Sąd wojewódzki zauważył, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie stopnia niepełnosprawności i na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od orzeczenia PZON z dnia [...] maja 2018 r. WZON w [...] orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i zaliczył ją do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności – do dnia [...] sierpnia 2021 r.

Zdaniem Sądu I instancji, istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy przedmiotowy zasiłek pielęgnacyjny powinien być przyznany skarżącej jedynie za okres od [...] lutego 2019 r. do [...] sierpnia 2021 r., tak jak orzekły organy, czy też – jak tego domaga się skarżąca – zgodnie z art. 24 ust 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych przedmiotowy zasiłek powinien być przyznany od [...] kwietnia 2018 r. W tym względzie Sąd wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 24 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych organ ustala począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Podniósł też, że z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, ma data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Poza tym Sąd zauważył, że nawet jeśli spełnione były przez uprawnionego ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia rodzinnego, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organ w przypadku późniejszego złożenia wniosku nie ma prawnej możliwości przyznania świadczenia rodzinnego niejako "wstecznie", czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku. Idąc dalej, Sąd wyjaśnił, że wyjątek od tej zasady zawarty jest w art. 24 ust. 2a powołanej ustawy, zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wystąpiła w dniu [...] lutego 2019 r., podczas gdy orzeczenie WZON w [...] zostało wydane w dniu [...] sierpnia 2018 r., zaś trzymiesięczny termin z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych upłynął w dniu 23 listopada 2018 r. Sąd wojewódzki podkreślił również, że wskazany w art. 24 ust. 2a powołanej ustawy termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, stąd też "uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu". Wobec tego Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż wniosek został złożony przez skarżącą po upływie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącej, "należy uznać za spóźniony".

Sąd wojewódzki podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego co do tego, że nie ma żadnych dowodów na to, aby skarżąca wcześniej złożyła wniosek o zasiłek pielęgnacyjny, kierując taki wniosek do innego organu. Zdaniem Sądu, nie znajdują również potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenia skarżącej, że wniosek taki złożyła ustnie, ponieważ dla skutecznego wniesienia tą drogą podania musiałby zostać sporządzony odpowiedni protokół z ustnego przyjęcia wniosku, którego to protokołu w aktach nie ma.

Z tych wszystkich względów Sąd wojewódzki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...], reprezentowana przez pełnomocnika procesowego ustanowionego z urzędu, kwestionując to orzeczenie w całości, wskazała na następujące podstawy kasacyjne:

1. naruszenie "art. 149 par. 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a." poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że "przy jej wydaniu poczynione zostały błędne ustalenia faktyczne w zakresie zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres sprzed daty złożenia wniosku poprzez nieuwzględnienie faktu, iż wniosek ten skarżąca zgłosiła ustnie w Powiatowym Zespole Orzekania ds Niepełnosprawności w [...] w terminie przewidzianym w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych";

2. naruszenie "art. 149 par. 1a p.p.s.a. w zw. z art. 63 k.p.a. i art. 65 k.p.c." poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że "organy obu instancji pominęły ustalenia, czy skarżąca pomiędzy (...)[...].08.2019 r. a [...].11.2019 r. złożyła w (...) [PZON] w [...] wniosek w innej formie niż pisemna, tj. ustny wniosek o przyznanie zasiłku, z którego przyjęcia nie został sporządzony protokół, a który winien był [być] przestawiony skarżącej do podpisania, a następnie przekazany właściwemu organowi";

3. naruszenie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie, mimo że "skarżąca złożyła ustny wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w terminie uzasadniającym przyznanie prawa do tego świadczenia od daty ustalenia niepełnosprawności".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że strona nie zgadza się z wyrokiem Sądu I instancji, bowiem Sąd utrzymał w mocy orzeczenia organów administracyjnych, które w sposób rażący naruszają prawo procesowe, wskutek czego doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności skarżąca podniosła, że w sprawie za niesporne można uznać jedynie to, iż [...] lutego 2019 r. skarżąca złożyła pisemny wniosek o przyznanie tego świadczenia, natomiast nie można ustalić, że wniosek taki nie został przez skarżącą złożony wcześniej i to w terminie, w którym uprawniałby ją do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. W ocenie strony, z samego faktu, że protokół z ustnego przyjęcia wniosku nie został sporządzony nie można wywodzić bezspornie, że skarżąca wniosku takiego nie złożyła. Poza tym stwierdziła, że fakt złożenia takiego wniosku wynika wprost z treści składanych przez skarżącą pism procesowych – odwołania czy skargi – a dla ustalenia okoliczności z tym związanych niezbędne byłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego, czego jednak Sąd I instancji nie uznał za konieczne, nie uzasadniając jednak takiego stanowiska. Skarżąca argumentowała, że pominięcie oceny skutków prawnych działań strony podejmowanych po otrzymaniu orzeczenia o niepełnosprawności – w szczególności w aspekcie tego, czy złożyła ona wniosek o przyznanie zasiłku w formie ustnej i ustalenia z jakich przyczyn nie został sporządzony przez pracowników protokół z ustnego przyjęcia tego wniosku przed lutym 2019 r. – stanowi rażące naruszenie przepisów prawa przez Sąd I instancji, a to poprzez utrzymanie w mocy orzeczeń opartych na niepełnych ustaleniach faktycznych.

Powołując się na treść art. 63 k.p.a., skarżąca stwierdziła, że "złożyła ustnie taki wniosek w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności", który winien był sporządzić protokół ze złożenia tego wniosku i przedstawić stronie do podpisu. Dalej argumentowała, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań pracowników organu, skoro sama działała zgodnie z przepisami prawa, zaś inny organ, uznając że nie jest właściwy w sprawie, winien był wniosek ten przekazać organowi właściwemu, tj. Burmistrzowi Miasta [...]. Podniosła przy tym, że zgodnie z art. 65 § 2 k.p.a. termin wniesienia podania powinien zostać uznany za zachowany, bowiem sam fakt złożenia podania do niewłaściwego organu nie stanowi podstawy do uznania niezachowania terminu. Ponadto zauważyła, że "sporządzenie protokołu z takiej czynności jest obowiązkiem organu, nie zainteresowanego, a jeśli organ mimo prawnego obowiązku protokołu takiego nie sporządza, to dopuszcza się rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego".

W następnej kolejności skarżąca podniosła, że błędna ocena działań organów administracyjnych z perspektywy wypełnienia przez nie obowiązków zawartych w przepisach prawa procesowego miała istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziła do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego – art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie. W ocenie strony, w sytuacji gdy złożyła ustny wniosek o przyznanie prawa do zasiłku w terminie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, prawo do tego zasiłku winno jej zostać przyznane od dnia, w którym złożony został wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Podkreśliła przy tym, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają dla wniosku ustnego żadnych specjalnych wymogów formalnych, w związku z tym za tego rodzaju wniosek należy uznać każde oświadczenie uprawnionego, wyrażające wolę uzyskania danego rodzaju świadczenia. Na koniec powtórzyła, że z samego faktu, iż urzędnicy przyjmujący to oświadczenie nie wypełnili nałożonych na nich obowiązków w zakresie sporządzenia protokołu (a następnie przekazania tego wniosku zgodnie z właściwością) nie można wywodzić, że wniosek taki nie został przez skarżącą złożony.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach, pełnomocnik skarżącej wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów udzielonej pomocy prawnej, które nie zostały pokryte ani w całości, ani w części". Następnie, odpowiadając na wezwanie sądowe, pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2020 r. uzupełniającym skargę kasacyjną oświadczył, że skarżąca zrzeka się przeprowadzania rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; Sąd odwoławczy).

W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. w ramach podstawy z pkt 1 (naruszenie prawa materialnego) sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 ust. 2a ustawy oświadczeniach rodzinnych, a w ramach podstawy z pkt 2 (naruszenie przepisów postępowania) powołano zarzuty naruszenia "art. 145 par. 1a p.p.s.a." – odpowiednio w związku z "art. 7 i 77 k.p.a." oraz w związku z "art. 63 k.p.a. i art. 65 k.p.c.".

W takiej sytuacji, w sprawie najpierw należało odnieść się do zarzutów sformułowanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej. Wobec tego trzeba z miejsca zauważyć, że naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania o charakterze wynikowym jest skutkiem naruszenia przez ten sąd innych przepisów postępowania lub prawa materialnego. Przepisy zawarte w art. 145 lub przepis art. 151 p.p.s.a., jako blankietowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, to i wszelkie inne orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jedynym przepisem postępowania sądowoadministracyjnego, jaki został powołany w podstawach kasacyjnych jak i w całej skardze kasacyjnej, jest przepis określony jako "art. 145 par. 1a p.p.s.a.". To właśnie ten przepis miał zostać naruszony przez Sąd I instancji w związku z innymi przepisami postępowania, określonymi jako "art. 7 i 77 k.p.a." oraz "art. 63 k.p.a. i art. 65 k.p.c.". Tymczasem jednostka taka w ogóle nie występuje w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 145 tej ustawy znajdują się trzy paragrafy oznaczone kolejnymi cyframi 1, 2 i 3. Brak jest jednostki redakcyjnej oznaczonej jako "§ 1a". Dodać dla przykładu należy, że tak oznaczony przepis znajduje się w art. 149 p.p.s.a., jednakże dotyczy on orzekania w przedmiocie zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Z kolei w art. 145 § 1 p.p.s.a. znajduje się przepis oznaczony jako pkt 1 lit. a. Nie został on jednakże wskazany przez autora skargi kasacyjnej.

W utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że redakcja skargi kasacyjnej nie może stwarzać wątpliwości interpretacyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2005 r. sygn. akt FZ 803/04 i wyrok NSA z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II GSK 3066/16). Podkreślić również należy, że zarzuty kasacyjne – zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i wskazujące na uchybienia procesowe – winny być skierowane przeciwko orzeczeniu sądu administracyjnego, a nie przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi powołać przepisy postępowania, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. V LexisNexis 2011, komentarz do art. 176). Dodać należy, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest w niektórych przypadkach możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi i tym samym może być zrealizowany obowiązek Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikający z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a, w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała wyjaśniająca pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. W konsekwencji, uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynika w istocie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom procedury sądowoadministracyjnej, które co do zasady powinny zostać wskazane przez autora skargi kasacyjnej, w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Niemniej jednak brak powołania konkretnych norm proceduralnych, zawartych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stanowi podstawy do formalnego zdyskwalifikowania zarzutu naruszenia prawa procesowego, w tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej nie określił prawidłowo przepisu zawartego w art. 145 p.p.s.a., który miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji w powiązaniu z innymi przepisami postępowania, trzeba zaznaczyć, że istotne błędy zostały popełnione przy określaniu innych przepisów, którym miał uchybić Sąd I instancji. I tak, przepis art. 77 k.p.a. składa się z kilku paragrafów, lecz skarżąca nie wskazała żadnego z nich ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Mimo to, wskazanie w tym zarzucie również art. 7 k.p.a. i argumentacja uzasadnienia pozwoliły na przyjęcie, że w tym wypadku chodzi o art. 77 § 1 k.p.a. Podobnie też trzeba zauważyć, że art. 63 k.p.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, z których żadna nie została wskazana przez autora skargi kasacyjnej, jednak z treści uzasadnienia wynika, że w tym wypadku chodzi o naruszenie art. 63 § 1 i 3 k.p.a. Natomiast powołanie w omawianej podstawie kasacyjnej przepisu "art. 65 k.p.c.", skonfrontowane ze wskazanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisem art. 65 § 2 k.p.a., pozwoliło na przyjęcie, że skarżąca zarzuca Sądowi wojewódzkiemu naruszenie właśnie tego ostatniego przepisu, a nie przepisu procedury cywilnej. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, pozostając związany granicami skargi kasacyjnej, był w stanie granice te zrekonstruować poprzez analizę treści uzasadnienia środka odwoławczego. W tym konkretnym przypadku – jakkolwiek autor skargi kasacyjnej nie wykazał się odpowiednią dbałością o staranne i precyzyjne wskazanie jednostek redakcyjnych powołanych przepisów – było to możliwe i nie stanowiło niedopuszczalnego zastępowania wnoszącego skargę w dokonaniu subsumcji podanego stanu faktycznego do odpowiedniego unormowania zawartego w prawie materialnym lub przepisach postępowania obowiązujących sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2004 r. sygn. akt FSK 595/04).

Całość argumentacji strony, odnoszącej się do procesowej podstawy kasacyjnej sprowadzała się do tezy, że Sąd wojewódzki bezpodstawnie uznał zasadność ustaleń organu administracji co do tego, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego złożyła dopiero [...] lutego 2019 r. Zdaniem skarżącej, ustalenia takie są niepełne, gdyż nie uwzględniają, że wniosek taki został przez skarżącą złożony wcześniej i to w terminie, w którym uprawniałby ją do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Fakt złożenia takiego wniosku wynikać zaś miał wprost z treści składanych przez skarżącą pism procesowych – odwołania czy skargi. Skarżąca argumentowała, że pominięcie oceny skutków prawnych działań strony, podejmowanych po otrzymaniu orzeczenia o niepełnosprawności – w szczególności w aspekcie tego, czy złożyła ona wniosek o przyznanie zasiłku w formie ustnej i ustalenia z jakich przyczyn nie został sporządzony przez pracowników protokół z ustnego przyjęcia tego wniosku przed lutym 2019 r. – stanowi rażące naruszenie przepisów prawa przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do takiej argumentacji należy podkreślić, że jest ona całkowicie gołosłowna. Sąd I instancji trafnie zauważył, że w sprawie nie ma żadnych dowodów na to, że skarżąca już wcześniej, tj. przed wniesieniem w dniu [...] lutego 2019 r. pisemnego żądania przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, wniosła do innego, niewłaściwego, organu takie żądanie w formie ustnej. Zasadnie też wskazał na to, że aby taka czynność mogła odnieść skutek, musiałby z niej zostać sporządzony odpowiedni protokół, którego w sprawie brak. Sąd odwoławczy w pełni podziela pogląd wcześniej wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyroki z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 957/08 i 26 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2376/15), że przewidziana prawem możliwość złożenia podania ustnie, jak wynika z art. 63 § 3 k.p.a., ograniczona jest do sytuacji, w których składający podanie z określonych względów nie może tego uczynić w innej formie. Osoba korzystająca z takiej możliwości powinna swoją wolę ustnego wniesienia podania wyraźnie i jednoznacznie zamanifestować, zaznaczając, że składa określonej treści wniosek i żądając przedstawienia jej protokołu, z zaprotokołowanym żądaniem, do podpisania. Strona może również żądać pisemnego potwierdzenia złożenia ustnego wniosku do protokołu. Tymczasem skarżąca poza podnoszeniem, że wniosek o zasiłek pielęgnacyjny miała złożyć ustnie w siedzibie PZON w [...] , w bliżej nieustalonym czasie po wydaniu orzeczenia reformatoryjnego przez WZON w [...], z której to czynności nie sporządzono protokołu, nie przedstawiła żadnego dowodu ani poszlaki wskazującej, że wniosek taki mógł rzeczywiście zostać złożony we wskazanej przez nią formie. Strona nie przedstawiła żadnych zastrzeżeń w tym względzie w czasie składania pisemnego podania w dniu [...] lutego 2019 r. we właściwym organie. Natomiast w odwołaniu i skardze w istocie wskazała jedynie na to, jakie informacje uzyskała w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w związku ze złożeniem wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o ustalenie stopnia niepełnosprawności i wydaniem w tej sprawie najpierw decyzji przez ten Zespół, a następnie przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Znamienne jest, że w skardze na decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydaną w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego strona akcentowała brak uwzględnienia przyczyn uchybienia terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, "co miało miejsce w wyniku rażącego wprowadzenia w błąd przez pracownika Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]". Należy zauważyć, że przedmiotowa skarga została zredagowana z niewątpliwą znajomością zagadnień prawno-formalnych i przy zastosowaniu fachowej terminologii prawniczej. Uprawnia to do zasadnego przyjęcia, że pomimo akcentowanej nieporadności i udzielania jej pomocy przy załatwianiu czynności urzędowych, w tym związanych ze złożeniem wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, przez rodziców będących osobami starszymi i schorowanymi skarżąca co najmniej na etapie wnoszenia skargi do Sądu wojewódzkiego miała możliwość wskazania takich okoliczności, które świadczyłyby o tym, że faktycznie wcześniej, jeszcze w 2018 r., złożyła ustnie przedmiotowy wniosek w niewłaściwym organie, tj. w PZON w [...] , który jednak nie przekazał go do właściwego organu. Jednakże nic takiego nie zostało w skardze podniesione, mimo że w sposób oczywisty została ona zredagowana przez osobę trzecią, mającą odpowiednie rozeznanie w sytuacji skarżącej oraz zagadnieniach proceduralnych, jak i zdolność jasnego wyrażania się, z zastosowaniem wyrażeń żargonu prawniczego.

W takich warunkach nie mógł się ostać zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 [§ 1] oraz art. 63 [§ 1] i art. 65 § 2 k.p.a. Skoro brak było okoliczności wskazujących, że strona rzeczywiście złożyła w organie niewłaściwym ustny wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, nie było podstaw do uznania, że takie domniemane wniesienie wniosku do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu należy uważać za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 § 2 k.p.a.).

Skoro ustalenia i ocena stanu faktycznego nie zostały podważone, nie mógł zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Skarżąca nie wykazała, że Sąd I instancji przy ocenie ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego pominął okoliczność złożenia ustnego wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w terminie uzasadniającym przyznanie prawa do tego świadczenia od daty ustalenia niepełnosprawności. Stan faktyczny wskazywał zaś na to, że ostateczne orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane [...] sierpnia 2018 r., a skarżąca dopiero [...] lutego 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec tego termin materialnoprawny, o którym mowa w art. 24 ust. 2a powołanej ustawy, nie został zachowany. Stąd też o błędzie w zastosowaniu art. 24 ust. 2a powołanej ustawy nie może być mowy. Dodać jeszcze należy, że zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 414/08 i 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3775/18).

W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził niezasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. W konsekwencji, Sąd kasacyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny końcowo wyjaśnia, że nie rozpoznał wniosku pełnomocnika strony o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (na etapie postępowania kasacyjnego), ponieważ stosownie do art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a., o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy powinien rozstrzygnąć w odrębnym postanowieniu właściwy wojewódzki sąd administracyjny.