Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1661/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 2, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 684/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr GN-V.7534.2.107.2020 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 684/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr GN-V.7534.2.107.2020 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 11 lutego 2020 r. o odmowie zwrotu na rzecz [...] i [...] części działki nr [...], (obr. 31, ark. 12) położonej w Lublinie przy ul. [...], wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,0064 ha i nr [...] o pow. 0,0060 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskowane do zwrotu działki stanowią część pasa drogowego drogi publicznej – ul. [...] o kategorii drogi gminnej nr 106809 L. Nieruchomość ta wprawdzie nie jest zajęta pod infrastrukturę drogową, jednak nie zmienia to faktu, że sposób zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości nie ma wpływu na jej status jako drogi publicznej. Nieruchomości będące częścią dróg publicznych nie mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, bowiem w myśl art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ustawy (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych ustawy, u.d.p.), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową nieruchomości zajętych pod pas drogowy drogi publicznej, wyłączając własność innych podmiotów poza wskazanymi, co stanowi negatywną przesłankę zwrotu przedmiotowego terenu. Tym samym niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, bez znaczenia jest, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie jest zajęta pod infrastrukturę drogową. Sposób zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości nie ma bowiem znaczenia dla oceny jej statusu jako drogi publicznej, skoro zgromadzony prawidłowo materiał dowodowy w niniejszej sprawie potwierdza, że nieruchomość ta znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej – ulicy [...] oraz bezsprzecznie pozostaje w zarządzie Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie. Sąd uznał, że należało się więc zgodzić ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów. Słusznie organy przyjęły - od dawna już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych - pogląd zgodnie z którym grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi i to niezależnie od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm. - dalej: p.u.s.p.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. - przez niezasadne oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie przepisów prawa procesowego - w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.: - art. 7, 77 i 80 k.p.a. - przez niedokładną analizę zgromadzonej dokumentacji, prowadzącą do bezpodstawnego przyjęcia, że grunt opisany jako pas drogowy nie może zostać zwrócony, mimo że nie znajdują się na nim żadne urządzenia drogowe;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a: art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. - dalej: u.d.p.) oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm. - dalej: k.c.) w zw. z art. 21 ust.2 oraz art.64 ust.1 i 2 Konstytucji - przez ich błędną wykładnię, polegającą na naruszeniu zasady, że wyjątki powinny być interpretowane ściśle i wbrew tej zasadzie, przyjęcie rozszerzającej interpretacji przepisów, definiujących pojęcia "drogi" i "pasa drogowego" przez uwzględnienie przesłanek, nie wynikających z treści tych przepisów, a rozszerzających definicje gruntów, wyłączonych z obrotu prawnego o tereny niespełniające cech wprost wymienionych w definicji ustawowej;

b. art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm. - dalej: ug.n.) w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. i w zw. z art. 4 pkt. 1 i 2 u.d.p. - przez ich niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i przyjęcie, że teren, objęty wnioskiem o zwrot, nie może zostać zwrócony, jako wyłączony z obrotu prawnego, mimo że nie spełnia on cech, pozwalających na przyjęcie, że mieści się w definicji "pasa drogowego";

c. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowania i odmowę zwrotu nieruchomości w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny istniejący w niniejszej sprawie uzasadnia rozstrzygnięcie o zwrocie.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 610–617).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. O obrębie przepisów postępowania mogących mieć, w ocenie skargi kasacyjnej, istotny wpływ na wynik sprawy zarzut oznaczony jako "a", wskazuje m. in. na naruszenie art. 7 k.p.a., nie jest to on precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Także zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. jest niedokładny, gdyż art. art. 77 k.p.a. obejmuje cztery różniej treści normatywnej jednostki redakcyjne (§).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środka odwoławczego.

Istotą sporu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to, czy przejęta (wywłaszczona) w 1974 r. nieruchomość (grunt) z przeznaczeniem pod drogę publiczną – ul. [...] w Lublinie, na której nie znajduje się żadne urządzenie drogowe, ale jest położona w granicach pasa drogowego podlega zwrotowi w myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w postępowaniu – o zwrot nieruchomości wywłaszczonej – nie jest możliwe podważenie czy to wpisów dokonanych w ewidencji gruntów i budynków czy aktów (czynności, działań) administracji dotyczących zaliczenia danej drogi do określonej kategorii drogi publicznej. Wpisy są dokonywane przez uprawniony organ na podstawie zgłoszeń wskazujących na zmiany odpowiednich danych objętych ewidencją. Podstawą ich są akty normatywne, prawomocne orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne, materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wpisy w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacja architektoniczno-budowlana przechowywana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1084/20, 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2650/20, 22 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 433/23; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 919).

Z akt rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy wynika, że wnioskowane do zwrotu działki zostały objęte zarządzeniem Nr 17 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 16 marca 1974 r. w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego położonych w Lublinie i jego podziale na działki budowlane w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Objęta podziałem nieruchomość została podzielona na działki nr [...] i [...], z działki nr [...] wydzielono działki nr [...] i [...], których własność zachowali byli właściciele, natomiast pozostała powierzchnia przeszła na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem – co wymaga uwypuklenia – pod ulicę [...]. Część wywłaszczonej w ten sposób nieruchomości oznaczona aktualnie jako działki nr [...] i [...] został zwrócona wnioskodawcom (spadkobiercom byłych właścicieli) jako niezagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia mocą decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 13 września 2011 r.

Obecne żądanie spadkobierców przejętej nieruchomości dotyczy natomiast pozostałej części działki nr [...] (jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,0064 ha i nr [...] o pow. 0,0060 ha), przylegającej do zwróconych działek nr [...] i nr [...]. Na terenie tym nie ma żadnych urządzeń należących do pasa drogowego ulicy [...].

Jednakże jak trafnie ustalił zaskarżony wyrok, a wcześniej organy, działka nr [...] znajduje się w całości w granicach pasa drogowego drogi publicznej – ul. [...]. Z rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy akt sprawy jednoznacznie wynika, co trafnie przyjął Sąd wojewódzki, że ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, na podstawie rozporządzenia nr 13 Wojewody Lubelskiego z dnia 29 sierpnia 1995 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 10, poz. 76; kopia ww. rozporządzenia – k. 175 akt adm.). Z dniem 1 stycznia 1999 r. ulica ta, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872), stała się drogą publiczną gminną. Na podstawie uchwały nr CXI/1443/04 Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 18 czerwca 2004r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym zlokalizowanych na terenie Województwa Lubelskiego, omawianej ulicy nadano nr 106809L (k. 178 akt adm.).

Zgromadzony przez organy materiał dowody, jak słusznie przyjął Sąd wojewódzki, potwierdza, że zarządca drogi przedłożył też poświadczoną kopię metryki ulicy oraz dokumenty dotyczących budowy ulicy, w tym decyzję Prezydenta z dnia 23 kwietnia 1996r., znak: BUA.II.7331/K-2/15/96, o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla budowy ulicy [...] na odcinku od al. [...] do ul. [...] (k. 167 akt adm.). Zauważyć należy, że w świetle wspomnianej decyzji z dnia 23 kwietnia 1996 r., zgodnie z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szerokość drogi w liniach regulacyjnych wnosi pomiędzy 12 m a 20 m (s. 2 decyzji, k. 166 akt adm.). W projekcie technicznym budowy ulicy doprecyzowano, że na odcinku od al. [...] do ul. [...] szerokość ulicy w liniach regulacyjnych wynosi 25 m (k. 160 akt adm.). Następnie wydana została decyzja Prezydenta z 9 sierpnia 1996 r., znak: BUA.III.7351/K-2/26/96, o pozwoleniu na budowę ulicy [...] (k. 169). Z protokołu odbioru końcowego z dnia 21 lipca 1997 r. wynika, że wykonana została jezdnia na odcinku długości 316 mb, a z zakresu robót budowlanych wyłączono chodniki obustronne i wjazdy na posesje (k. 139 akt adm.). Na dołączonym do akt sprawy załączniku graficznym – inwentaryzacji ul. [...] z dnia 7 lipca 1997 r. zaznaczono kolorem żółtym wykonaną nawierzchnię bitumiczną, a zakres oznaczonych robót, co wymaga podkreślenia, nie objął wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Do akt sprawy dołączono również decyzję Prezydenta z dnia 31 grudnia 2002 r., znak: AAB.I.JP.4-7331/375/2002, o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie budowy chodników w ulicach [...] i [...]. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji oznaczono granice terenu inwestycji, w zakresie których znalazła się żądana do zwrotu część działki nr [...] (k. 153 akt adm.). Na przedmiotowym gruncie nie wykonano jednak jakichkolwiek robót, co wynika z zaskarżonego wyroku. Do akt sprawy załączono również metrykę ulicy (k. 213-221 akt adm.) oraz książkę drogi - ulicy [...] (k. 231 akt adm.), w której szerokość pasa drogowego na odcinku 265 m od al. [...] określono na 20 m, to jest w szerokości obejmującej wnioskowaną do zwrotu działkę. Na graficznym schemacie drogi, obejmującym skrzyżowania ul. [...] i ul. [...], oznaczone zostały elementu drogi publicznej takie jak: jezdnia, chodniki i pasy zieleni, jednak przedmiotowy grunt nie znalazł się w obrębie żadnego z tych elementów, co potwierdzają prawidłowe ustalenia zaskarżonego orzeczenia.

W świetle powyższego, w opozycji do stanowiska środka odwoławczego, słusznie przyjął Sąd wojewódzki, że przedmiotowa działka nr [...], w całości znajduje się w granicach pasa drogowego.

Z skargi kasacyjnej wynika również, że skarżąca uważa (niezależnie od kwestionowania położenia w całości wnioskowanej do zwrotu nieruchomości w obrębie pasa drogowego), że w sytuacji gdy na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie znajdują się żadne urządzenia drogowe to brak jest podstaw do odmowy jej zwrotu następcom prawnym byłych właścicieli (por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 37; M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 57).

Rzecz jednak w tym jak eksponuje judykatura, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym droga publiczna nie składa się wyłącznie z części przeznaczonej na ruch pojazdów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2420/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Pojęcie drogi, w rozumieniu celu wywłaszczenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy rozumieć szerzej, niż wynika to z definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p., i jest ono bliższe pojęciu pasa drogowego. Określenie to, w świetle art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należy rozumieć, jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, że pas drogowy obejmuje nie tylko jezdnię, jako twór fizyczny, ale także jej otoczenie związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, tj. w normalnych warunkach nieprzeznaczone do ruchu drogowego, ale umożliwiające prawidłowe utrzymanie tego ruchu. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2420/19, 2 czerwca 2010r., sygn. I OSK 1116/10, 2 kwietnia 2014 r., sygn. II GSK 155/13, 16 marca 2021r., sygn. I OSK 2650/20, 26 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy przyjęte stanowisko wspiera treść art. 38 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że istniejące w pasie drogowym urządzenia obce, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 czerwca 2023 r. sygn. II GSK 926/21, 13 lutego 2019 r. sygn. II GSK 5430/16, 9 września 2015 r. sygn. II GSK 379/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest ugruntowany pogląd zgodnie z którym grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie nawet od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (por.: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: 28 października 2011 r., sygn. I OSK 649/11, z 3 marca 2011r., sygn. I OSK 640/10, z 24 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1409/09, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019, sygn. I OSK 999/18). Zgodnie z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art. 2a przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Tak więc decydujące znaczenie dla określenia, czy określone urządzenie lub obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego "liniami granicznymi gruntu". Ustawodawca nie określił szerokości pasa drogowego, pozostawiając w tym zakresie decyzje właściwemu zarządcy stosownie do potrzeb związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania konkretną drogą publiczną. Częścią pasa drogowego może być także pas zieleni, jeżeli pełni on funkcje estetyczne, związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Tym samym ustalenie działek lub ich części, na których zlokalizowany jest pas drogi publicznej pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji właścicieli dróg publicznych. W sytuacji, gdy na całej wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana droga w znaczeniu pasa drogowego – art. 4 pkt 1 u.d.p., brak jest podstaw do zwrotu tej części nieruchomości, na której nie znajduje "urządzenia drogowe", czyli niezajętej pod drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2420/19, 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1956/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe, wbrew zarzutom kasacyjnym, trafnie przyjął Sąd wojewódzki, że w rozpoznawanej sprawie – jak wykazano powyżej – wnioskowana do zwrotu część działki nr [...] znajduje się w pasie drogowym ul. [...] i stanowi drogę publiczną w rozumieniu u.d.p. o kategorii drogi gminnej, co oznacza, że jej grunty, jako res extra commercium nie podlegają obrotowi prawnemu, w tym także zwrotowi.

Tym samym, w ocenie Sądu odwoławczego – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – podnoszącemu naruszenie 1 § 1 i 2 p.u.s.a w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 i nast. p.p.s.a w związku z przywoływanymi normami (przepisami) prawa wskazywanymi konkretnie w środku odwoławczym, nie naruszano przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z dnia: 24 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 691/21, 6 października 2022 r. sygn. akt. I OSK 196/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy bowiem zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli Wojewody Lubelskiego z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr GN-V.7534.2.107.2020 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.