Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 342/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 206, art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 5 pkt 9, art. 26 ust. 1 pkt 15a, art. 28 ust. 2, art. 30
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98 ust. 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 3/13 w sprawie ze skargi Powiatu K. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji rozwojowej z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od Powiatu K. na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 2.258 (dwa tysiące dwieście pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 3/13 po rozpoznaniu skargi Powiatu K. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji rozwojowej w wysokości 30.523 zł, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

W dniu 11 lutego 2009 r. zawarta została między Zarządem Województwa M. a Powiatem K. umowa o dofinansowanie Projektu pod nazwą "...", zmieniona następnie aneksami. Na podstawie umowy o dofinansowanie projektu środki dotacji rozwojowej zostały wypłacone Beneficjentowi dniach: 21 września, 13 października 2009 r. oraz 16 i 17 grudnia 2009 r. Zgodnie z § 4 ust. 3 umowy Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wytycznymi, zaleceniami i procedurami przewidzianymi w ramach programu oraz w sposób zapewniający prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu.

W dniach 25 - 27 maja 2011 r. przeprowadzona została kontrola na zakończenie realizacji projektu. W wyniku kontroli ustalono, iż w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego, w wyniku, którego została zawarta w dniu [...] czerwca 2009 r. umowa, Beneficjent zmienił termin składania ofert, a zamieszczając w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenie o zmianie pominął zmianę dotyczącą dnia, w którym upływa termin składania ofert.

Zarząd Województwa M. decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nieumieszczenie w Biuletynie Zamówień Publicznych zmienionej daty dziennej jest uchybieniem naruszającym art. 38 ust. 4a pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm. dalej zw. p.z.p.) i jest równoznaczne z pozbawieniem wykonawcy możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Zamawiający ma obowiązek podać termin składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, ma też obowiązek wprowadzenia informacji o zmianach w tym zakresie, co wynika z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm. dalej zw. PZP). Wykonawca ma mieć możliwość uzyskania pełnej informacji na temat terminu składania ofert. Brak ogłoszenia o zmianie daty dziennej stanowi ograniczenie zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Niezamieszczenie pełnej informacji o zmianie terminu składania ofert, chociaż nie może być potraktowane, jako równoznaczne z brakiem takiego ogłoszenia, stanowi naruszenie zasady przejrzystości i równego traktowania wykonawców, wynikającej z art. 7 ust. 1 p.z.p. poprzez uniemożliwienie pozyskania potencjalnym wykonawcom kompletnej informacji o zmienionym terminie. Takie uchybienie mogło prowadzić do rezygnacji z udziału w przetargu wykonawcy przekonanego o wcześniejszym upływie terminu do składania ofert. W konsekwencji organ nałożył korektę finansową w wysokości 2, 5 % dla wydatków kwalifikowanych objętych umową nr ORB. II.0812/125/09, zawartą w dniu 8 czerwca 2009 r. z wykonawcą B. Sp. z o.o. w K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny K. uwzględnił skargę Powiatu K., uchylając na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej zw. p.p.s.a.) obie zaskarżone decyzje Zarządu Województwa M., jednakże z innych przyczyn aniżeli podniesione w skardze.

Na wstępie Sąd stwierdził, że z treści decyzji nie wynika, w jaki sposób organ wyliczył wysokość kwot sanacyjnych oraz dlaczego są to cztery kwoty.

Drugą podstawową kwestą jest zagadnienie ustalenia formy prawnej aktu nakładającego na stronę skarżącą korektę finansową i jego relacji względem decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa orzekł w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur bez wcześniejszej decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekt finansowych.

Nawiązując do powyższego Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 18 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1777/12 i II GSK 1776/12 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2013 r. o sygn. akt III SA/Po 1234/12, zgodnie z którymi korekta winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a., wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Skoro, bowiem w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 u.f.p. o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to uzasadniony jest wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. Wynika to z porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy. Użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zwrotu "ustalanie" i "nakładanie" wskazuje, zdaniem Sądu, na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Podstawę zaś materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 Rozporządzenia nr 1083/2006, do którego wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. oraz art. 60 pkt 6 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Tymczasem niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżone decyzje zostały wydane przedwcześnie i stanowi to naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarząd Województwa M. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 207 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 60 pkt 6 u.f.p. poprzez uznanie, że organ administracyjny powinien w niniejszej sprawie wydać odrębną decyzję o zwrocie dotacji w oparciu o ww. przepisy ustawy o finansach publicznych, podczas gdy zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz.1241), dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie u.f.p., podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów tj. na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104 zez m.), a zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 211 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r., poprzez przyjęcie, iż decyzja o zwrocie przyznanego dofinansowania w przypadku naruszenia przez beneficjenta obowiązujących procedur powinna zostać poprzedzona wydaniem przez instytucję zarządzającą w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. 7. art. 26 ust. 1 pkt. 15 u.z.p.p.r., poprzez przyjęcie, iż wydanie przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym decyzji o zwrocie przyznanego dofinansowania jest uzależnione od uprzedniego wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. stwierdzenie naruszenia przez IZ MRPO przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k..p.a. podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył ww. przepisów, a zaskarżone decyzje zawierały prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne.

Skarżąca kasacyjnie IZ MRPO w pierwszej kolejności zarzuciła, że Sąd orzekł w oparciu o niewłaściwy stan prawny, wskazując iż podstawę zwrotu dotacji rozwojowej stanowi art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 6 u.f.p. W rozpoznawanej sprawie środki dotacji rozwojowej zostały przekazane Beneficjentowi w 2009 r., przed wejściem w życie nowej ustawy o finansach publicznych, a zatem stosownie do postanowień art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, w sprawie ma zastosowanie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Następnie organ stwierdził, że w u.z.p.p.r. brak jest przepisu określającego formę prawną ustalenia i nałożenia korekty finansowej, w szczególności zaś z ww. ustawy nie wynika, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej powinno przybrać formę decyzji administracyjnej wydanej po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, przepis art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. stanowi wyłącznie normę o charakterze zadaniowym, wskazującą na jedno z zadań instytucji zarządzającej programem operacyjnym, nie przesądza jednakże o formie, w jakiej to zadanie ma być zrealizowane.

Organ zwrócił ponadto uwagę, że przyjęcie koncepcji dwóch odrębnych decyzji administracyjnych w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oraz w przedmiocie zwrotu dofinansowania, rodzi poważne problemy ze wskazaniem organu administracyjnego właściwego w sprawach wydawania decyzji w przedmiocie ustalania i nakładania korekty finansowej. Brak jest bowiem podstaw prawnych do uznania, że kompetentnym do wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie jest zarząd województwa, zaś uznanie właściwości marszałka w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r.

Organ podkreślił, że nałożenie korekty finansowej w innej formie niż decyzja administracyjna nie pozbawia beneficjentów prawa do sądu. Każda z ustalonych i nałożonych korekt finansowych podlega kontroli sądowoadministracyjnej w ramach skargi na decyzję o zwrocie dofinansowania, chyba że Beneficjent zgadza się z jej nałożeniem i dobrowolnie zwraca środki (wówczas nie dochodzi w ogóle do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu środków). Przedmiotem kontroli sądowej w ramach ww. postępowania jest w szczególności ustalenie: czy doszło do naruszeń wskazanych przez Instytucję Zarządzającą w informacji pokontrolnej skutkujących nałożeniem korekty finansowej; czy kwota korekty finansowej została prawidłowo określona oraz czy Instytucja Zarządzająca właściwie dokonała miarkowania korekty finansowej według reguł określonych w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w kontekście ustalonych nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia.

Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że konieczne jest prowadzenie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych zakończonych dwiema decyzjami, skoro i tak w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie dofinansowania konieczne jest przeprowadzenie postępowania, co do zasadności żądania zwrotu i ustalenia wysokości należności do zwrotu. Tym samym, organ wydając decyzję o zwrocie dofinansowania rozstrzyga władczo, co do wszelkich okoliczności z tym związanych, w tym co do ustalenia wysokości nałożonej korekty.

Nadto skarżący organ wskazał, że zaskarżone decyzje nie naruszają art. 8, art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. Bowiem z decyzji wynika w sposób jednoznaczny wysokość kwoty podlegającej zwrotowi oraz sposób jej wyliczenia. Kwota ta została podzielona na cztery części, ponieważ Beneficjent otrzymał środki dotacji rozwojowej w czterech terminach, co w konsekwencji przekłada się na odmienne terminy naliczania odsetek od przekazywanych dotacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w zaskarżonym wyroku zajął stanowisko, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., wymaga wydania decyzji administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej przedstawił stanowisko przeciwne, że nie jest konieczne wydanie odrębnej decyzji w przedmiocie korekty, poprzedzającej wydanie drugiej decyzji o zwrocie środków.

W omawianej kwestii dotyczącej korekty finansowej zajął stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt II GPS 2/14.

Zgodnie z tym stanowiskiem, które w podziela skład orzekający w sprawie: "Ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) nie wymaga wydania decyzji administracyjnej".

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustalanie i nakładanie korekt finansowych przewidziano w rozporządzeniu nr 1083/2006. W myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie uwzględnia charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W art. 2 pkt 7 rozporządzenia zdefiniowano również pojęcie "nieprawidłowości" uznając, że jest to jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Na podstawie tych przepisów można stwierdzić, że korekta finansowa dotyczy zarówno systemowych nieprawidłowości stwierdzonych w programach operacyjnych, jak i nieprawidłowości indywidualnego beneficjenta, zaistniałych podczas realizacji projektu objętego umową o dofinansowanie zawartą w ramach określonego programu operacyjnego. Przepisy prawa unijnego nie określają jednak sposobów ustalania i egzekwowania tych korekt, pozostawiając to prawodawcy krajowemu. W zakresie dotyczącym korekt czynionych w odniesieniu do indywidualnych beneficjentów - stron umowy o dofinansowanie konkretnego projektu, kwestia ta została uregulowana w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. Przepis ten przewiduje jedynie nakładanie takich korekt, pomijając formę działania podmiotu ustalającego i nakładającego korektę. Zastosowanie instytucji korekty finansowej w praktyce dofinansowania indywidualnych projektów przewidziano jedynie w § 14 ust. 10 aneksu z dnia 3 marca 2010 r. do wzorcowej umowy o dofinansowanie projektu, z tytułu naruszenia procedur zamówień publicznych.

W świetle tych regulacji korektę finansową można określić, jako wyliczenie kwoty pomniejszenia przyznanego umownie dofinansowania, stanowiącego konsekwencję dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości w związku z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie.

Porównując przesłanki korekty, określone ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i szczegółowo we wspomnianej umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), NSA stwierdził, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Inaczej mówiąc - korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów.

Dalej NSA wskazał, że taka sytuacja nie oznacza jednak, że ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, a więc można mu przypisać formę decyzji administracyjnej. Użycie w pkt 15a określenia "ustalanie i nakładanie" korekty nie jest, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że owe ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego.

Sąd podkreślił, że w świetle ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prawną podstawę dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej stanowi umowa zawierana pomiędzy instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą a beneficjentem pomocy. Przekonują do takiego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości regulacje omawianej ustawy, w szczególności: art. 26 ust. 1 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. W myśl bowiem art. 26 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. Z kolei ust. 2 art. 30 u.z.p.p.r. przewiduje, że umowa albo decyzja, o których mowa w ust. 1, określają warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. Treść omawianej umowy determinuje art. 206 u.f.p., z którego to ust. 1 wynika, że szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Natomiast z treści art. 207 ust. 8 u.f.p., wynika że instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje do wezwania beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

NSA analizując treść obowiązkowych postanowień umowy o dofinansowanie wysnuł wniosek, że wszystkie istotne elementy relacji jaka zachodzi pomiędzy instytucją przyznającą dofinansowanie a beneficjentem w zakresie dofinansowania zawarte są w umowie łączącej obie strony. Niewątpliwie zatem podpisanie takiej umowy tworzy zobowiązanie cywilnoprawne. Nie przeszkadza temu fakt, że pewne uprawnienia i obowiązki wynikające z tej umowy mają podłoże administracyjnoprawne, np. zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania (art. 206 ust. 2 pkt 4 u.f.p.).

Z powołanych regulacji wynika, że obowiązki beneficjanta określone w ramach wykonywania projektu w postaci poddania się kontroli w zakresie realizacji projektu, ustalania i nakładania korekt finansowych, a także zwrotu nienależnie pobranych środków, są obowiązkami strony wobec kontrahenta umowy. Źródłem tych zobowiązań są normy ustawowe, a także umowa o dofinansowanie. Zatem na podstawie analizy regulacji ustawowych i umownych dotyczących powstałego stosunku dofinansowania, Sąd stwierdził, że nie wszystkie elementy tej relacji mają charakter cywilnoprawny. Ustawodawca wprowadził do tych stosunków prawnych, łączących strony umowy o dofinansowanie, elementy publicznoprawne, stanowiące dodatkowe gwarancje, zapewniające prawidłową realizację umowy. Wyposażył instytucję zarządzającą w atrybut władzy administracyjnej w postaci orzekania o zwrocie dofinansowania w drodze decyzji administracyjnej. Postanowił o tym wprost w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. Według tego przepisu do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Przepis ten koresponduje z art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 11 u.f.p. stanowiącym, że po upływie terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (pośredniczącej lub wdrażającej) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

W przyjętym ustawowo modelu dofinansowania projektów dopuszczenie możliwości władczego działania jednej ze stron tej umowy ma niewątpliwie charakter wyjątkowy. W związku z tym nadanie omawianej korekcie formy decyzji administracyjnej stanowiłoby poszerzenie tego wyjątku i wymagałoby wskazania wyraźnej podstawy prawnej. Wspomniano już, że nie stanowi takiej podstawy prawnej art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zwłaszcza, jeżeli analizuje się go porównując z pkt 15 ust. 1 tego artykułu.

Działania instytucji zarządzającej w razie zaistnienia jednej z określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p. przesłanek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu podzielić można na dwa etapy. Przepis art. 207 ust. 8 u.f.p. przyznaje odpowiedniej instytucji (np. zarządzającej) uprawnienie do żądania zwrotu środków lub do wyrażenia zgody przez beneficjenta na pomniejszenie kolejnych płatności, wyznaczając mu 14 - dniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania. W razie niezwrócenia dofinansowania, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i skorelowanym z nim art. 207 ust. 9 u.f.p., do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi stosuje się tryb administracyjnoprawny zwieńczony wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, bowiem korekta przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 u.f.p. Wynika to z podstawy faktycznej korekty, która także stanowi okoliczności faktyczne zwrotu. Jeżeli się zważy, że zwrot, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i art. 207 ust. 1 u.f.p. dotyczy tych samych środków uznanych za nienależne z powodu tych samych naruszeń, które stwierdzono dokonując korekty, to nie byłyby do pogodzenia dwie kolejne decyzje, dotyczące tego samego przedmiotu (decyzja o nałożeniu korekty i decyzja o zwrocie). Nałożenie korekty w formie decyzji administracyjnej czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie tych środków, ponieważ tak rozumiana korekta w istocie zawierałaby w sobie rozstrzygnięcie o zwrocie a więc zastępowałaby decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Decyzja administracyjna jest jednostronnym rozstrzygnięciem kształtującym prawa lub obowiązki indywidualnego podmiotu. Ustalenie i nałożenie korekty decyzją, określającą kwotę środków, które podlegają zwrotowi, oznaczałoby nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu tej kwoty, podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (art. 3 w zw. z art. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. Nr 24, poz. 151 z późn. zm.). W tej sytuacji bezprzedmiotowe byłoby zarówno wezwanie beneficjenta przez instytucję, która zawarła umowę o dofinansowanie, do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie (art. 207 ust. 8 u.f.p.), jak i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzji zobowiązującej do zwrotu.

Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa.

Nadto za poglądem o braku podstaw prawnych do wydania decyzji o korekcie finansowej przemawia brak argumentów o charakterze aksjologicznym, np. sprawnego działania administracji publicznej czy ochrony beneficjenta, jak i skutki w postaci pozbawienia treści normatywnej art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p., tj. regulacji dotyczącej wezwania do dobrowolnego zwrotu dofinansowania, a także unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania decyzji o zwrocie płatności.

W konkluzji tych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Ze względu na tożsamość uregulowań zawartych w przepisach art. 211 ust. 1 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych i art. 207 ust. 1 u.f.p. tezy i rozważania zawarte w ww. uchwale odnoszą się do poprzednio obowiązującego stanu prawnego.

Również ze względu na powyższe zarzut zawarty w pkt 1 osnowy skargi kasacyjnej należy uznać za formułowany bez wykazania istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 oraz 107 § 3 k.p.a., gdyż z zaskarżonej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika zarówno wysokość kwoty podlegającej zwrotowi oraz sposób jej wyliczenia.

Sąd pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę dokona merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych w skardze.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.