Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 431/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2023 r. sprawy ze skargi G S.A. w K. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr NS-BW.906.1.2023 w przedmiocie braku przydatności wody do spożycia przez ludzi wtłaczanej do sieci 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 617 (sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach (dalej: organ II instancji, ŚPWIS) decyzją z 3 kwietnia 2023 r. nr NS-BW.906.1.2023, po rozpoznaniu odwołania G. S.A. w Katowicach (dalej, strona, skarżąca, Spółka, G.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej: organ I instancji, PPIS) z 19 stycznia 2023 r. nr [...], stwierdzającą brak przydatności wody do spożycia przez ludzi wtłaczanej do sieci z [...] C.

W podstawie prawnej decyzji ŚPWIS przywołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.).

Z akt administracyjnych wynika, że PPIS 19 stycznia 2023 r. o godzinie 12:32 za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej otrzymał informację dotyczącą badania próbki wody o numerze [...] wtłaczanej do sieci, pobranej 18 stycznia 2023 r. na "Stacji Uzdatniania Wody C.", z której wynikało, że w pobranej próbce wody stwierdzono obecność bakterii grupy coli w ilości 13,4 NPL/100 ml. Próbka została pobrana przez służby laboratoryjne GPW. Tego samego dnia za pomocą poczty elektronicznej PPIS zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego i wydał decyzję z 19 stycznia 2023 r., w której:

- stwierdził brak przydatności wody do spożycia wtłaczanej do sieci przez [...] C.;

- nakazał skutecznie poinformować odbiorców wody w/w wodociągu o braku przydatności wody przeznaczonej do spożycia;

- nakazał podjąć niezwłocznie działania naprawcze zmierzające do poprawy jakości wody dostarczanej do wszystkich miejscowości oraz zapewnić wodę o właściwej jakości zgodnej z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 7.12.2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi;

- nakazał ustalić przyczyny zanieczyszczenia bakteriologicznego wody i poinformować o podjętych działaniach naprawczych PPIS, przy czym obowiązek ten wykonać w terminie do dnia 27.01.2023 r.

Decyzja ta została przekazał stronie za pośrednictwem poczty elektronicznej 19 stycznia 2023 r. o godz. 18:31 oraz za pośrednictwem Poczty Polskiej z datą doręczenia – 23 stycznia 2023 r.

GPW 20 stycznia 2023 r. o godzinie 11:59 przekazało PPIS za pośrednictwem poczty elektronicznej sprawozdanie z badań o numerze [...], z 20 stycznia 2023 r. próbki wody wtłaczanej do sieci, pobranej 19 stycznia 2023 r. na "Stacji Uzdatniania Wody C." oraz poinformowało, że podjęto decyzję o korekcie procesu technologicznego oraz zapobiegawczo zwiększono dawkę dezynfektanta na wyjściu z [...] C.. Ponadto GPW przeprowadziło kontrole stanu technicznego i prawidłowości pracy urządzeń do uzdatniania wody na stacji i nie stwierdziło uchybień w pracy stacji.

PPIS na podstawie otrzymanego sprawozdania z badań z 20 stycznia 2023 r., stwierdził decyzją z 20 stycznia 2023 r. nr [...], przydatność wody do spożycia wtłaczanej do sieci przez [...] C..

Strona odwołała się od decyzji PPIS z 19 stycznia 2023 r., wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając:

1. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jego błędną ocenę przez:

a) błędne uznanie, że strona zajmuje się zbiorowym zaopatrzeniem w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, w sytuacji gdy działalność Spółki obejmuje hurtową dostawę wody,

b) nieuwzględnienie przez organ kontrolny, powtórzonych wyników prowadzonej analizy, które w sposób jednoznaczny potwierdzają, że w wodzie nie znaleziono bakterii grupy coli,

c) nieprzeprowadzenie własnych badań w sprawie oceny jakości wody.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) § 3 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r., poz. 2294, dalej rozp. MZ), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że parametr wskaźnikowy jakim jest wskaźnik "bakterii grupy coli" jest parametrem mikrobiologicznym w przeprowadzonej przez PPIS nieprawidłowej oceny zagrożenia zdrowotnego ludzi;

b) art. 2 pkt 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 537, dalej: u.z.z.w.) poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że hurtowy dostawca wody posiada status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w rozumieniu ustawy.

Zaskarżoną decyzją ŚPWIS utrzymał w nocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę określa przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ze względu na przedmiot działalności - zbiorowe zaopatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz z uwagi na podmiot prowadzący tę działalność - przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów Prawo przedsiębiorców prowadzącego działalność gospodarczą oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

Regulacją ustawy objęte są wyłącznie podmioty wyspecjalizowane w prowadzeniu tego rodzaju działalności gospodarczej, a nie takie, dla których działalność ma charakter dodatkowy. Art. 2 pkt 4 wymienionej ustawy odsyła do przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2023 r. poz. 221). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorcą jest osoba prawna (np. spółka akcyjna) wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Głównym przedmiotem działalności przedsiębiorcy określonego w art. 2 pkt 4 u.z.z.w. powinno być zbiorowe zaopatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wymóg ten należy rozumieć w taki sposób, że przedsiębiorca zarejestrował działalność we właściwym rejestrze, wskazując jako przedmiot wykonywanej działalności odpowiednie działy Polskiej Klasyfikacji Działalności (sekcja E dział 36 i 37 PKD), stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. nr 251 poz. 1885 ze zm.). Natomiast definicję zbiorowego zaopatrzenia w wodę zawiera art. 2 pkt 21 u.z.z.w. i jest nią — działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. GPW jest zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym — Rejestrze Przedsiębiorców. W dziale 3, w rubryce 1 (przedmiot działalności), w punkcie 1 (przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy) rejestru uwidoczniony jest wpis — pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody oraz podana jest kwalifikacja działalności jako 36 PKD. Warunkiem koniecznym do bycia przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym nie jest dostarczanie wody do odbiorcy końcowego. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę operuje pojęciem odbiorca usługi, którym jest każdy, kto korzysta z usługi wodociągowo-kanalizacyjnej z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (art. 2 pkt 3), a więc odbiorcą usługi będzie również lokalne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Następnie organ zaakcentował, że zaskarżona decyzja PPIS została wydana na podstawie otrzymanej informacji, dotyczącej badań próbki wody, w której stwierdzono obecność bakterii grupy coli w ilości 13,4 NPL/100 ml., wtłaczanej do sieci, pobranej 18 stycznia 2023 r. Organ I instancji nie uwzględnił kontrolnych, powtórzonych wyników prowadzonej analizy z 19 stycznia 2023 r. z godz. 12:20, które w sposób jednoznaczny potwierdzają, że w wodzie nie znaleziono bakterii grupy coli, gdyż informację o wynikach tych badań powziął już po wydaniu przedmiotowej decyzji. Ponadto każda próbka wody reprezentuje jakość wody pobranej w danym miejscu i czasie. Ze względu na zmienny charakter jakości wody, zwłaszcza pod względem mikrobiologicznym, nie istnieje techniczna możliwość odtworzenia składu próbki wody z dnia pobrania, w którym stwierdzono zanieczyszczenie bakteriami grupy coli.

Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji nie przeprowadził własnych badań w sprawie oceny jakości wody, ŚPWIS wskazał, że sprawozdanie z badania próbki wody o numerze [...] zostało wykonane przez laboratorium akredytowane o zatwierdzonym systemie jakości przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Dlatego też brak jest podstaw, by wyniki tego badania kwestionować. Ponadto podany przez laboratorium przedział niepewności pomiaru (od 6,1 do 29,6 NPL/100 ml) oznacza przedział wartości, w którym zawarta jest wartość prawdziwa badanego parametru.

W kontekście mikrobiologicznych badań ilościowych niepewność pomiaru dostarcza informacji co do stopnia zaufania do wyników przedstawionych przez laboratorium. W wyżej cytowanym rozporządzeniu widnieje zapis, że niepewność pomiaru określona w tabeli nr 1 nie może być stosowana jako dodatkowa tolerancja w odniesieniu do wartości parametrycznych określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Parametr bakterie grupy coli został określony jako parametr załącznika nr 1 w części C tabeli nr 1.

Odnośnie zarzutu nieprawidłowej oceny zagrożenia zdrowotnego ludzi, organ wskazał, że w badanej próbce wody stwierdzono obecność bakterii grupy coli w ilości 13,4 NPL/100 ml, co jest niezgodne z normatywem określonym w rozp. MZ. W tym rozporządzeniu wartość parametryczna dla bakterii grupy coli wynosi 0 jtk lub NPL/100 ml (załącznik nr 1 w części C tabeli nr 1). W przypadku wykrycia takiej wartości mikrobiologicznego parametru wskaźnikowego bakterii grupy coli (tj. w ilości 13,4 NPL/100 ml) wyklucza się stosowanie § 21 ust. 4 rozporządzenia, to też zbędne było wykonywanie badań innych mikroorganizmów (E.coli, enterokoki).

Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że parametr wskaźnikowy, jakim jest wskaźnik "bakterie grupy coli" nie jest parametrem mikrobiologicznym i podkreślił, że § 3 rozp. MZ odnosi się do kryteriów uznania wody za zdatną do użycia, podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana z uwzględnieniem § 21 tego rozporządzenia i dotyczyła stwierdzenia braku jej przydatności do spożycia. "Użycie wody" i "spożycie wody" nie są pojęciami zamiennymi, lecz określają dwa różne przypadki wykorzystywania wody. Parametr "bakterie grupy coli" przewidziany jest w tabeli nr 1 części C załącznika nr 1 do rozp. MZ. Woda przydatna do spożycia w świetle § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ma spełniać wymagania określone w załącznikach nr 1 i 4 do rozporządzenia oraz parametry ustalone w oparciu o wyniki oceny ryzyka oraz ocenę bezpieczeństwa zdrowotnego konsumentów, jako niezbędne dla danej strefy zaopatrzenia do celów ochrony zdrowia ludzkiego lub do celów zapewnienia jakości produkcji, dystrybucji i kontroli jakości wody.

Organ podkreślił, że rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczące wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Spełnianie przez wodę parametrów przewidzianych przez rozp. MZ jest konieczne, by zapewnić jej należytą jakość tak, by woda była bezpieczna i nie stwarzała zagrożenia dla życia i zdrowia konsumentów.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa procesowego;

1) art. 6 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez nieprawidłowe wyważenie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, naruszenie zasady praworządności, zasady rzetelnej procedury oraz zasady prawdy obiektywnej, przejawiające się w niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym zaniechanie aktywnego dążenia do wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji pierwszoinstancyjnej, błędne przyjęcie, że skarżąca zajmuje się zbiorowym zaopatrzeniem w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w sytuacji, gdy działalność Spółki obejmuje hurtową dostawę wody;

2) art. 77, art. 80, art. 81a K.p.a. poprzez niezebranie niezbędnego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie oceny informacji udzielanych przez skarżącą, w tym wyników przeprowadzonej analizy, które w sposób jednoznaczny potwierdzają, że w wodzie nie stwierdzono obecności bakterii z grupy coli oraz nieuwzględnianie w zaskarżonej decyzji pisma [...] z 27 marca 2023 r. obejmującego stanowisko GPW odnośnie argumentacji organu I instancji, jak również rozstrzygnięcie istniejących wątpliwości na niekorzyść strony;

3) art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 K.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, między innymi poprzez nieuwzględnienie przez organ kontrolnych, powtórzonych wyników przeprowadzonej analizy próbek wody, które w sposób jednoznaczny potwierdziły, że w wodzie nie znaleziono bakterii grupy coli, co powinno doprowadzić do uchylenia wadliwej decyzji administracyjnej, a wskutek którego to zaniechania doszło do poinformowania odbiorców, że woda jest nieprzydatna do spożycia w sytuacji, gdy powyższa okoliczność nie została udowodniona;

II. przepisów prawa materialnego:

1) art. 2 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 21 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że hurtowy dostawca wody dostarczający wodę jedynie do określonych punktów poboru posiada status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w rozumieniu ww. ustawy oraz błędne uznanie skarżącej za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w sytuacji gdy skarżąca:

• nie dostarcza wody finalnym odbiorcom, nie zawiera więc umów o zaopatrzenie w wodę z odbiorcą usług w rozumieniu ww. ustawy;

• nie legitymuje się zezwoleniem na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę wydawanym przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta);

• nie dostarcza wody w oparciu o regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalony przez właściwe rady gmin;

• nie ustala taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, które to uchybienie może również stanowić podstawę do stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem decyzja została doręczona do podmiotu niebędącego stroną postępowania (adresatem obowiązków wynikających z przepisów prawa zastosowanych przez organ I i II instancji);

2) § 3 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 1 rozp. MZ - poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że parametr wskaźnikowy jakim jest "bakterie grupy coli" jest parametrem mikrobiologicznym, na podstawie którego należało uznać, że woda stanowi zagrożenie zdrowotne dla ludzi oraz błędną interpretację zapisu pod tabelą 1 załącznik 6B rozporządzenia MZ (wykaz metod dla wskazanych parametrów fizykochemicznych) polegającą na przyjęciu, że niepewność pomiaru nie może być stosowana jako dodatkowa tolerancja w odniesieniu do wartości parametrycznych, co prowadzi do wniosku, że nie można stwierdzić z całą pewnością, że w próbce było >10 jtk/npl bakterii grupy coli, ponieważ dla badań parametrów mikrobiologicznych w metodyce badań jest stosowana granica ufności, a nie niepewności;

3) § 21 ust. 4 rozp. MZ - poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy pomimo, że zgodnie z § 21 ust. 4 rozp. MZ organ I instancji zaniechał przeprowadzenia oceny, czy stwierdzone niezgodności stwarzały zagrożenie dla zdrowia, w związku z czym nie było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji - co świadczy o zaniechaniu przez organ wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stosownie do reguł wynikających z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.;

4) art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy powyższe działanie uzasadniać mogło wyłącznie wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

III. błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na wydaną decyzję, polegający w szczególności na:

- błędnym przyjęciu, że hurtowy dostawca wody, jakim jest skarżąca, dostarczająca wodę jedynie do określonych punktów poboru, posiada status przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego w rozumieniu u.z.z.w.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła swój status prawny, podkreślając, że jest producentem i hurtowym dostawca wody przeznaczonej do spożycia. Spółka w sposób systemowy zapewnia bezpieczeństwo zaopatrzenia w wodę całego regionu. Stosownie do zapisów Statutu została ona zawiązana w celu prowadzenia działalności o charakterze użyteczności publicznej poprzez prowadzenie działalności w zakresie realizacji zadań własnych samorządu województwa polegających na: prowadzeniu gospodarki wodnej, a w szczególności zarządzaniu i utrzymywaniu zbiorników wodnych; produkcji i dystrybucji wody pitnej, budowie i utrzymywaniu infrastruktury wodociągowej o zasięgu województwa; ochronie środowiska.

Strona podniosła, że co do zasady w województwie [...] zbiorowe zaopatrzenie w wodę odbywa się w dwóch etapach:

1) w pierwszej kolejności Spółka (skarżąca) dostarcza wyprodukowaną wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi kontrahentom (odpowiednio przedsiębiorstwom wodociągowo- kanalizacyjnym, zakładom budżetowym lub jednostkom samorządu terytorialnego) do wskazanego punktu odbioru, a następnie;

2) ww. podmioty z punktu odbioru dostarczają wodę bezpośrednio do odbiorców (w tym osób fizycznych).

Powyższe jednoznacznie przesądza, że Spółka nie może zostać uznana za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1a przywołanej ustawy do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Zapis ten odnosi się więc do działalności Spółki, tj. hurtowego dostawcy wody, który to podmiot świadczy usługi na rzecz przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych (lub gmin)- tj. podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowe odprowadzania ścieków.

Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako: "u.s.g.") zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy - zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Potwierdza to także dyspozycja art. 3 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którą zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Ustawa, zobowiązując do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, nakłada na gminę obowiązek urzeczywistnienia tych zapotrzebowań społecznych lokalnej wspólnoty, które mieszczą się w zakresie działania gminy, są potrzebami powszechnymi lub dominującymi i służą realizacji ogólnych, wspólnych kategorii interesów prawnych tej społeczności. W tym znaczeniu stają się one potrzebami o charakterze publicznym. Zaspokajanie ich oznacza, że są one urzeczywistnione w sposób realny, a nie tylko potencjalny. (...) W myśl bowiem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) (dalej jako: "u.g.k." ) są to takie zadania realizowane w obrębie gospodarki komunalnej, "których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych".

Niewątpliwie do obowiązków gminy należy zaopatrzenie mieszkańców gminy w wodę, jest to zadanie własne gminy, a więc nie może gmina nie wykonywać tego obowiązku, zaniechać ani przerzucać na inne podmioty, gdyż tak czyniąc faktycznie przestaje wykonywać swoje ustawowe obowiązki, co w świetle prawa oznacza, że organy gminy działają niezgodnie z prawem.

Jak wynika ze Statutu skarżącej, Spółka realizuje zadania własne województwa, a przedmiot działalności Spółki obejmuje dystrybucję wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Cechą zadań samorządu województwa jest fakt, że są one zadaniami o charakterze wojewódzkim (ponadwojewódzkim) - ponadgminnym i ponadpowiatowym.

Strona wyjaśniła, że Spółka zajmuje się przede wszystkim produkcją wody. Dystrybucja tego produktu do odbiorców (w szczególności do przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych) to tylko końcowy element całego procesu działalności. Fundamentalnym zadaniem związanym z działalnością Spółki jest pobór wody i jej uzdatnianie, tak aby przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne mogły zajmować się wyłącznie dystrybuowaniem wody. Zatem organ II instancji błędnie przyjął, że o kwalifikacji skarżącej jako przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego świadczy wpis Spółki w KRS, obejmujący PKD - sekcja E dział 36 (pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody) i 37 (odprowadzanie i oczyszczanie ścieków).

Uzasadniając błędną interpretację przepisów dotyczących oceny zdatności wody do użycia, strona przywołała treść § 3 ust. 1 i ust. 3 rozp. MZ i stwierdziła, że organ I instancji przyjął nieprawidłową nomenklaturę definiującą wymaganie jakim powinna odpowiadać woda przeznaczona do spożycia przez ludzi dla parametru jako "najwyższa dopuszczalna liczba parametru grupy coli w 100 ml". Parametr bakterie grupy coli jest zdefiniowany w rozp. MZ w załączniku 1 C parametry mikrobiologiczne tabela 1, jako parametr dodatkowy - wymagania mikrobiologiczne, który jest opisany wartością parametryczną. Zgodnie z podaną wyżej definicją prawną, podmioty podejmują wszelkie działania aby woda spełniała wymaganie dla bakterii grupy coli. W przypadku stwierdzenia obecności grupy coli należy wykonać oznaczenia Escherichia coli i enteroków, czego organ I instancji przed wydaniem decyzji nie analizował.

Spółka zwracała się do organu I instancji z wnioskiem o przekazanie metodyki wykonania tej oceny, wytyczne WHO wskazują bowiem kilka metodyk do wykonania tej oceny. PPIS nie przeprowadził prawidłowego postępowania dowodowego /wyjaśniającego w zakresie oceny bezpieczeństwa wody. PPIS w punkcie trzecim przedmiotowej decyzji nakazał podjęcie działań zmierzających do poprawy jakości wody we wszystkich zaopatrywanych miejscowościach. Organ wydał powyższy obowiązek przy braku informacji/analiz, że woda w zaopatrywanych miejscowościach z [...] C. nie spełnia wymogów stawianych wodzie przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W przedmiotowej decyzji brak jest odniesienia się do jakości wody dostarczanej do studni wodomierzowych. PPIS przyjął założenia, bez żadnych podstaw, że woda dostarczana do studni wodomierzowych nie spełnia wymagań stawianych wodzie do spożycia. Nie uwzględnił stałego punktu dochlorowania wody na sieci, które jest zlokalizowane w Przepompowni U.

PPIS w punkcie drugim przedmiotowej decyzji, nakazał skutecznie poinformować odbiorców wody "w/w wodociągu" o braku przydatności wody do spożycia. Nie wskazał przy tym, który to wodociąg oraz jakich odbiorców. Spółka dostarcza wodę do podmiotów, które realizują zadanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a sama nie dostarcza wody do odbiorców indywidualnych, stąd nie posiada danych w zakresie finalnych odbiorców. Ponadto PPIS nie przeprowadził postępowania, które dowodziło, iż woda sprzedawana podmiotom jest nieprzydatna do spożycia.

PPIS w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że "(..) Woda z wyżej wymienionego wodociągu ... (...)". Stwierdzenie to stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym. PPIS wskazuje bliżej nie określony element systemu zaopatrzenia w wodę eksploatowany przez Spółkę, tj. wodociąg. Spółka dostarcza wodę przeznaczoną do spożycia do punktów zakupowych, do podmiotów realizujących zbiorowe zaopatrzenie w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi poprzez system rurociągów magistralnych. Spółka nie eksploatuje rurociągów rozdzielczych czy przyłączy/wodomierzy domowych.

PPIS nakazuje (...) "podjęcie działań polegających na poinformowaniu odbiorców z w/w wodociągu o braku przydatności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz niezwłocznie podjęcie działań naprawczych zmierzających do poprawy jakości wody dostarczanej do wszystkich miejscowości (...)".Stwierdza nieprzydatność wody w punkcie wtłoczenia wody z [...] C.. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, np. poprzez kontrolę jakości wody w punktach zgodności zlokalizowanych na rurociągach magistralnych w zakresie właściwości strony i nie potwierdził wynikami badań, że woda dostarczana do wszystkich miejscowości jest nieprzydatna do spożycia. Strona stoi na stanowisku, że woda dostarczana do kontrahentów spełniała wymagania stawiane wodzie do spożycia. Na potwierdzenie tego przekazała raporty z badań próbek wody pobranych 20 i 21 stycznia 2023 r,. z punktów zlokalizowanych w strefie zasilania [...] C.

Strona zarzuciła zaniechanie przeprowadzenia badania kontrolnego jakości wody, argumentując, że próbka została pobrana przez pracownika [...] C., nie przez pracownika laboratorium akredytowanego GPW. Chociażby z tej przyczyny badania należało wykonać ją powtórnie.

Spółka podniosła, że w przeprowadzonym badanu 19 stycznia 2023 r. podała niepewność rozszerzoną k=2, P=95% oszacowaną zgodnie z [...], która została określona w przedziale 6,1-29,6 [NPL/100 ml]. Zatem nie można z całą pewnością i ponad wszelka wątpliwość stwierdzić, że w badanej próbce stwierdzono ponad 10 (jtk/NPL/100ml) bakterii grupy coli. Powyższe potwierdza opinia Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Instytutu Badawczego w W. z 13 kwietnia 2023 r., dołączona do skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do przedstawionej opinii organ stwierdził, że opinia ta nosi znamiona opinii biegłego, została sporządzona na prywatne zlecenie strony, po zakończeniu postępowania administracyjnego i taki wniosek dowodowy powinien być oddalony.

W piśmie procesowym z 11 lipca 2023 r. strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z decyzji ŚPWIS z 5 maja 2023 r. nr NZ.BW.906.2.2023, którą organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony podstawa wydania tej decyzji była analogiczna do przedmiotowego postępowania. Strona wniosła również o dopuszczenie dowodu z wytycznych WHO dotyczących wymagań jakości wody do picia wydanie IV- tabela 7.9.

ŚPWIS w piśmie procesowym z 3 sierpnia 2023 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał, że wytyczne WHO są jedynie zbiorem wskazówek i informacji wspomagających postępowanie przy ochronie zdrowia publicznego, a nie aktami prawnymi. Z kolei przedstawiona decyzja dotyczy innych okoliczności sprawy.

W kolejnym piśmie procesowym z 25 sierpnia b.r. strona przedłożyła decyzję PPIS z 3 lipca 2023 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie i kończącą postępowanie administracyjne po wydaniu decyzji ŚPWIS z 5 maja 2023 r., przywołanej w poprzednim piśmie strony.

Na rozprawie 13 listopada 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył pismo procesowe z wnioskami dowodowymi, przedstawiając:

1. Program Inwestycyjny w zakresie poprawy jakości i ograniczenia strat wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, sporządzony przez Ministerstwo Infrastruktury w czerwcu 2021 r., na fakt uznania skarżącej na podmiot nie realizujący zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozp. MZ w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać woda przeznaczona do spożycia przez ludzi.

2. Normę PN-EN 805 dot. zaopatrzenia w wodę, wymagań dotyczących systemów zewnętrznych i ich części składowych.

3. Ocenę stanu sanitarno-epidemicznego województwa [...] w 2022 r., na fakt wskazania przez organ, że woda do spożycia przez ludzi jest dystrybuowana (wyłącznie) przez sieć rozdzielczą, podczas gdy skarżąca eksploatuje wyłącznie rurociągi magistralne.

4. Pismo ŚPWIS z 24 października 2023 r., na fakt argumentacji przedstawionej przez organ w zakresie rzekomo wadliwego (w ocenie ŚPWIS) prowadzenia kontroli wewnętrznej jakości wody.

5. Pismo Spółki z 4 listopada 2023 r., na fakt treści odpowiedzi na ww. pismo ŚPWIS z 24 października 2023 r.

W terminie publikacyjnym ŚPWIS przedłożył pismo z 21 listopada 2023 r., w którym odniósł się do przedstawionych wniosków dowodowych.

Zdaniem organu Program Inwestycyjny (...) nie może stanowić dokumentu na podstawie, którego określany jest status podmiotu, jako przedsiębiorstwa wodociągowego. Opracowanie programu jest krajowym planem finansowym stanowiącym wypełnienie wymagań warunku podstawowego 2.5.2 nowej perspektywy finansowej Unii Europejskiej na lata 2021-2027.

Organ nie zgodził się ze skarżącą, że nie jest zobowiązana i nie ma możliwości technicznych do wyznaczania punktów sprzedaży/zakupu wody odbiorcom na ujęciach wody oraz w miejscach, w których woda jest wprowadzana do sieci. Skarżąca na [...] C. posiada taki punkt czerpalny wody wtłaczanej do sieci, który odpowiada definicji § 4 rozp. MZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był m.in.: § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r., poz. 2294) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm.).

Z treści tego przepisu wynika, że właściwy państwowy inspektor sanitarny na podstawie sprawozdania, o którym mowa w § 10 ust. 1, w tym sprawozdań z własnych badań jakości wody, sprawozdań przekazywanych przez podmioty, o których mowa w § 6-8, z wykonania badań jakości wody realizowanych według ustalonego dla tych podmiotów harmonogramu oraz sprawozdań przekazywanych przez podmioty wykonujące badania jakości wody w laboratoriach, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, wykonanych w punkcie zgodności stwierdza:

pkt 1. przydatność wody do spożycia w przypadku, gdy woda spełnia wymagania określone w załącznikach nr 1 i 4 do rozporządzenia oraz parametry ustalone w oparciu o wyniki oceny ryzyka, o której mowa w § 12, oraz ocenę bezpieczeństwa zdrowotnego konsumentów, jako niezbędne dla danej strefy zaopatrzenia do celów ochrony zdrowia ludzkiego lub do celów zapewnienia jakości produkcji, dystrybucji i kontroli jakości wody; (...);

pkt 4. brak przydatności wody do spożycia - w przypadku przekroczenia parametrów mikrobiologicznych oraz w sytuacji, gdy woda jest niezdatna do użycia, a jej jakość zagraża zdrowiu konsumentów - z jednoczesnym wskazaniem, po przeprowadzeniu oceny bezpieczeństwa zdrowotnego konsumentów, czy woda może być wykorzystywana do innych celów niż do spożycia przez ludzi.

Zaznaczyć też trzeba, że art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195, ze zm.), stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarzuty skargi dotyczą: po pierwsze naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 21 u.z.z.w. poprzez ustalenie przez organ, że GPW jest przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym; po drugie naruszenia przepisów K.p.a., które doprowadziły do nieprawidłowego ustalenia parametru wskaźnikowego jakim jest zawartość bakterii coli, co spowodowało naruszenie § 3 ust. 3 w zw. z ust. 1 rozp. MZ.

Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że GPW nie jest przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, zatem decyzja została skierowana do podmiotu, który nie jest stroną postepowania.

Stosownie do treści art. 2 pkt 21 u.z.z.w. zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne.

Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne to przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2023 r. poz. 221) jeśli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.

Strona skarżąca wskazała jako przedmiot wykonywanej działalności odpowiednie działy Polskiej Klasyfikacji Działalności (sekcja E dział 36 i 37 PKD), stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.12.2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251 poz. 1885 ze zm.).

Zatem w tym znaczeniu Spółka jest przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym.

Konstatacji tej nie może również zmienić fakt, że z treści art. 3 ust. 1 u.z.z.w., wynika, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Ani też przedstawiony przez Spółkę Program Inwestycyjny w zakresie poprawy jakości i ograniczenia strat wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, sporządzony przez Ministerstwo Infrastruktury w czerwcu 2021 r., w którym wskazano, że GPW nie jest przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym.

Tym bardziej, że skarżąca Spółka dostosowała się do wymogów rozp. MZ wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 13 u.z.z.w. Rozporządzenie to okresla: 1. wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne, organoleptyczne; 2. sposób oceny przydatności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 3 minimalną częstotliwość i miejsca pobierania do badania próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 4. zakres badania wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, 5) program monitoringu jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 6. sposób nadzoru nad materiałami i wyrobami stosowanymi w procesach uzdatniania i dystrybucji wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 7. sposób nadzoru nad laboratoriami wykonującymi badania jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 8. sposób informowania konsumentów o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 9. sposób postępowania przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku, gdy woda przeznaczona do spożycia przez ludzi nie spełnia wymagań jakościowych - biorąc pod uwagę bezpieczeństwo i zdrowie ludzi.

Spółka udostępnia punkty do pobrania próbek wody, badanie ich w laboratorium, informuje PPIS o przekroczonych normach bakterii coli w przebadanych próbkach wody.

Mając na uwadze powyższe organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwie wszczęły postępowanie i skierowały decyzję wydaną w oparciu o art. 12 ust. 1 u.z.z.w. do Spółki.

Jednak w ocenie Sądu skarga okazała się zasadna, gdyż organ odwoławczy nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla rozpoznania sprawy i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w tym w kontekście okoliczności podniesionych w odwołaniu. W konsekwencji tego naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w rezultacie także art. 107 § 3 K.p.a.

Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że przepis art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w zakresie postępowania odwoławczego także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w odwołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny.

Podkreślić należy, że wskazane wyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazywanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym nastąpiło właśnie na skutek braku ponownego rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie, w tym braku wyczerpującego rozważenia zarzutów odwołania. Organ drugiej instancji rozpoznając sprawę nie podjął koniecznych działań zmierzających do prawidłowego i wyczerpującego ustalenia wszystkich spornych okoliczności faktycznych. W konsekwencji nie rozważył też wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, które zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy. Dokonana ocena w istocie sprowadzała się do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji i przedstawienia oceny w wybranym zakresie, bez odniesienia się do okoliczności faktycznych zakwestionowanych w odwołaniu. W świetle wskazanych w odwołaniu okoliczności i argumentów skarżącej Spółki, kontrola ta jest niepełna, przez co wymyka się spod oceny Sądu.

Dostrzec bowiem należy, że w odwołaniu Spółka zakwestionowała nieuwzględnienie przez organ kontrolnych, powtórzonych wyników przeprowadzonej analizy próbek wody, które w sposób jednoznaczny potwierdziły, że w wodzie nie znaleziono bakterii grupy coli. Słusznie wskazała Spółka, że skoro już w piśnie otrzymanym przez PPIS 19 stycznia 2023 r. o godz. 12:32 za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, informowała, że została pobrana próbka wody 19 stycznia 2023 r. do kontroli, to organ odwoławczy powinien uwzględnić badanie tej próbki.

Tym bardziej, że GPW 20 stycznia 2023 r. o godzinie 11:59 przekazało PPIS za pośrednictwem poczty elektronicznej sprawozdanie z badań tej próbki oraz poinformowało, że podjęto decyzję o korekcie procesu technologicznego oraz zapobiegawczo zwiększono dawkę dezynfektanta na wyjściu z [...] C.. Ponadto GPW przeprowadziło kontrole stanu technicznego i prawidłowości pracy urządzeń do uzdatniania wody na stacji i nie stwierdziło uchybień w pracy stacji.

PPIS na podstawie otrzymanego sprawozdania z badań z 20 stycznia 2023 r., stwierdził decyzją z 20 stycznia 2023 r. nr [...], przydatność wody do spożycia wtłaczanej do sieci przez [...] C.

W rozpoznawanej sprawie na podstawie wyników jednej próbki wody, PPIS wydał ocenę o nieprzydatności wody do spożycia. Słusznie wskazała strona skarżąca, że badanie próbki wody nastąpiło w laboratorium akredytowanym GPW, jednak próbka wody została pobrana przez pracownika [...] C. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie podjął wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń, które niewątpliwie mogły mieć wpływ na ocenę w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Organy nie ustaliły i nie poddały ocenie okoliczności faktycznych związanych z kwestionowanym przez stronę sposobem poboru próbek wody. Brak jest ustaleń, czy osoba pobierająca i przygotowująca próbki do transportu odbyła w tym zakresie wymagane, specjalistyczne szkolenia. Niewątpliwym jest natomiast, że ustalenie, iż pobór wody do analizy został wykonany prawidłowo, ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie dla oceny w zakresie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących jakości wody, a tym samym uznania w postępowaniu odwoławczym zasadności nałożenia na skarżącą określonych obowiązków w związku z tym naruszeniem. Ponadto słusznie zauważyła strona, że w dacie wydania decyzji tj. 19 stycznia 2023 r. stała się ona bezprzedmiotowa, gdyż próbka wody pobrana tego dnia i zbadana 20 stycznia 2023 r. nie wykazała zanieczyszczenia bakteryjnego.

W tym miejscu zaznać trzeba, że co do zasady organ odwoławczy dokonuje oceny na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym, które prowadzone jest przed organem pierwszej instancji. Niemniej jednak, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji i na podstawie art. 136 K.p.a. uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów w postępowaniu odwoławczym niewątpliwie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 K.p.a. W myśl bowiem tego przepisu, organ odwoławczy uprawniony jest do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź też zlecenia jego przeprowadzenia organowi, który wydał decyzję. Zasadą mającą swoje umocowanie w dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest natomiast merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Jeśli zatem, tak jak w niniejszej sprawie, strona odwołująca podnosi zarzut dotyczący prawidłowości przeprowadzenia określonej czynności wyjaśniającej, stanowiącej podstawę istotnych w sprawie ustaleń, wówczas organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu rozważenia zasadności tego zarzutu. W niniejszej sprawie postępowanie takie mogło sprowadzać się, do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego np. z przesłuchania osoby dokonującej poboru próbki wody, pobrania próbki wody przez pracownika PPIS w dniu zawiadomienia o przekroczonych normach zanieczyszczenia bakteryjnego, bądź oceny wyników próbki pobranej 19 stycznia 2023 r., której wyniki organ otrzymał 20 stycznia 2023 r. Skoro jednak organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, w tym także w ramach zlecenia organowi pierwszej instancji, to nie można uznać, że dokonał on prawidłowej oceny w odniesieniu do zarzutów odwołania.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że dla dokonania w niniejszej sprawie tego rodzaju oceny nie było możliwe powtórzenie kwestionowanego poboru próbek wody i ponownego jej badania, gdyż podstawą do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na stronę obowiązków, w związku ze stwierdzeniem przekroczenia parametrów mikrobiologicznych w wodociągu, był stan wody w dniu 18 stycznia 2023 r. Niemniej jednak wyjaśnienie, czy stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo, było konieczne dla dokonania przez organ odwoławczy oceny zasadności zarzutów w kwestii naruszenia wymagań jakości wody i nałożenia w związku z tym na skarżącą określonych obowiązków.

Mając na uwadze powyższe przedwczesnym jest rozpoznawanie zarzutów skargi w zakresie naruszenia § 3 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 1 rozp. MZ.

Reasumując, Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie dokonał ustaleń wymaganych dla rozstrzygnięcia i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.