Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 916/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 147 par. 1, art. 134 par. 1,art. 106 par. 3 i par. 4, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 i ust. 4, art. 10 ust. 2, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 65 ust. 3, art. 67 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1688
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Rady Gminy Turawa z dnia 22 lutego 2024 r., Nr LX/466/2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. J. (zwany dalej także jako: "skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego G. M., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę Rady Gminy Turawa Nr LX/466/2024 z dnia 22 lutego 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obszaru wsi Turawa, gmina Turawa (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2024 r. poz. 543 - zwaną dalej także: "Planem miejscowym", "Uchwałą", "m.p.z.p.").

A. J. skargę złożył na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 609 - dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."). Zaskarżył on opisany we wstępie akt prawa miejscowego tak w całości jak i w części w zakresie, w jakim dotyczy należących do skarżącego nieruchomości, na które składają się - jak twierdził w skardze - działki ewidencyjne nr a, nr b, nr c, nr d i nr e, obręb ewidencyjny nr [...], w miejscowości T.

W pierwszej kolejności zarzucił całej uchwale naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. - dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez jej sporządzenie w oparciu o dokumentację sprzeczną ze stanem rzeczywistym i z zasobem geodezyjnym. W dalszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa, tj. art. 20, art. 22, art. 23, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm. - dalej jako: "Konstytucja RP"); art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm. - dalej jako: "K.c."); art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

W obszernym uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności skarżący wskazał na legitymację w sprawie wynikającą z bycia właścicielem oznaczonych w skardze działek nr a, nr b, nr c, nr d i nr e, obręb ewidencyjny nr [...], w miejscowości T., objętej ustaleniami m.p.z.p., w którym jego nieruchomość oznaczono planistycznie kolejno: działka nr a jako tereny 2R, 9RM, 10RM i 1ZR; działka nr b jako tereny 2R; działka nr c jako tereny 14MN-U; działka nr d jako tereny 1MW-U; działka nr e jako tereny 1MW-U. W poszczególnych wątkach uzasadnienia skargi skarżący rozwinął szczegółowo zarzuty zawarte w jej petitum.

Podniósł, że w trakcie trwania procedury planistycznej nie wykorzystano wszystkich koniecznych materiałów tj. map znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym starostwa opolskiego - dokumentacji wynikającej z przedwojennych map katastralnych ([...]): północnej części miejscowości T., jej fragmentów z 1923 r. i z 1928 r., wskazując na wynikające z tych map fakty: inną numerację działek niż ta występująca w części graficznej Planu miejscowego oraz przebieg drogi wewnętrznej na działce nr f. Przykładowo wskazał, że na terenie obecnej działki nr a znajduje się w rzeczywistości działka oznaczona nr g (mapa katastralna z 1923 r. i 1928 r.), ale ta sama działka oznaczona była numerem h (mapa katastralna z 1923 r.) i stanowi kontynuację obecnej działki nr f (ul. [...]) będącej drogą wewnętrzną. Podobnych sytuacji może być - w jego ocenie - więcej, co wymaga dokładnej analizy, której organ nie przeprowadził.

Dalej wyjaśnił skarżący, że od wielu lat starał się o umożliwienie mu wybudowania dodatkowej infrastruktur) zagrodowej. Postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy toczyło się od lipca 2020 r., przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dwukrotnie tj.: dnia 19 sierpnia 2020 roku ([...]) oraz dnia 3 grudnia 2021 r. ([...]) stwierdzało, iż Wójt Gminy Turawa dopuszczał się bezczynności, a w przypadku postanowienia z dnia 3 grudnia 2021 r. jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podniósł, że na terenie działek nr a, nr b, nr c, nr e przewidziano w Uchwale symbole planistyczne, które nie mają nic wspólnego z zabudową zagrodową. Przyznał, że dla działki nr a przewidziano zabudowę zagrodową ale faktycznie usankcjonowano stan obecny. Na obszarach 9RM i 10RM brak jest bowiem możliwości rozwoju i postawienia jakichkolwiek budynków zabudowy zagrodowej. Reszta działek objęte jest symbolami niezwiązanymi z zabudową zagrodową. Co do ustalenia planistycznego R wskazał na dopuszczenie w jego ramach wiat do 150 m2. Wybudowanie takiej wiaty nie daje możliwości rozwoju gospodarstwa. Uniemożliwia budowę silosów zbożowych czy podobnych istotnych budynków. Podkreślił, że w swoim gospodarstwie zajmuje się głównie produkcją roślinną (uprawą zbóż). Nie będzie miał gdzie magazynować [...]. Podniósł, że gospodarstwo prowadzone było od pokoleń. Działania organu planistycznego zmierzają tak naprawdę do zniszczenia tej działalności. Przytaczając wskazane w petitum skargi przepisy prawa materialnego, wynikające z nich zasady oraz orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił autor skargi, że naruszono fundamentalne prawo własności i przekroczono granice władztwa planistycznego. Przyjęte rozwiązania planistyczne są dowolne, arbitralne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Ich skutkiem jest znaczące ograniczenie w dysponowaniu nieruchomością a tym samym prawem własności oraz swobody prowadzenia działalności rolno - spożywczej.

Mając powyższe na uwadze wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały tak w całości, a także w części obejmującej działki nr a, nr b, nr c, nr d i nr e oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów.

W odpowiedzi na skargę Gmina Turawa wniosła o jej oddalenie. Odniosła się szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów.

Na wezwanie Sądu (k. 63 akt sądowych) skarżący wykazał przysługujące prawo własności tylko w odniesieniu do działek nr b, nr a i nr e, nr KW [...] (por. pismo skarżącego z 28 października 2024 r., k. 67 - 69 akt sądowych).

Na rozprawie strony podtrzymały swoje stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje w pierwszej kolejności kryterium podmiotowe - kryterium legitymacji do skutecznego złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że na wezwanie Sądu (k. 63 akt sądowych) skarżący wykazał przysługujące jemu prawo własności nieruchomości położonej w obrębie T., gmina T., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr b, nr a i nr e, nr KW [...] (por. pismo skarżącego z 28 października 2024 r., k. 67 - 69 akt sądowych). Jest niesporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że są one położone na terenie objętym kwestionowanymi ustaleniami planistycznymi, co implikuje naruszenie w tym zakresie interesu prawnego przez skarżącego przez Plan miejscowy. Wskazane przez skarżącego przeznaczenia planistyczne należących do niego działek: nr b (w całości pod tereny rolnictwa 2R); nr a (w częściach pod tereny: rolnictwa 2R, zabudowy zagrodowej 9RM i 10RM oraz zadrzewień śródpolnych, przydrożnych, nawodnych 1ZR); nr e (w całości pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej 1MW-U) potwierdzają wypisy i wyrysy z Planu miejscowego (k. 81 akt sądowych). Oznacza to, że interes prawny skarżącego został naruszony. Jego skarga, w zakresie działek nr b, nr a i nr e, jest więc dopuszczalna. Nie mógł zaś skutecznie zaskarżyć Uchwały w zakresie ustaleń dotyczących działek cudzych nr c i nr d.

Sąd zaznacza, że w postępowaniu toczącym się ze skargi na plan miejscowy, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności planu (całości lub części) dokonywane jest tylko w odniesieniu, w jakim dotyczy on tej nieruchomości. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. W tym przypadku merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu jako posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem (tu: działek nr b, nr a i nr e). Sąd może oczywiście stwierdzić nieważność tak w całości jak i w części zaskarżonej planu miejscowego ale tylko w zakresie w jakim jego ustalenia planistyczne dotyczą interesu prawnego skarżącego (tu: terenu działek nr b, nr a i nr e). W rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności, tak w całości jak i w części Uchwały - jak tego żądał skarżący - bo jej ustalenia planistyczne, przyjęte dla terenu działek nr b, nr a i nr e, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Dlatego Sąd skargę oddalił.

Przed merytorycznym jej rozpoznaniem Sąd wziął pod uwagę następujące kwestie prawne natury ogólnej.

Sąd kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15).

Ponadto posiadanie opisanej powyżej legitymacji do wniesienia skargi na plan miejscowy samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Innymi słowy ustalenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie to pozwala sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt, zaś uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11).

Sąd dostrzegł przy tym, że w toku procedury planistycznej, przed uchwaleniem Planu miejscowego, nastąpiła znacząca zmiana przepisów u.p.z.p. Przepisy u.p.z.p. zostały znowelizowane już z dniem 24 września 2023 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 16a). Należało więc ustalić, które przepisy u.p.z.p. obowiązują w sprawie. Zgodnie z art. 65 ust. 3 tej ustawy:

"1) przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy;

2) przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium:

a) w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lub

b) jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, których nie stosuje się od dnia utraty mocy przez studium".

Jak wynika z treści dokumentacji planistycznej projekt Planu miejscowego został przesłany do opiniowania i uzgodnienia pismami z dnia 22 listopada 2022 r. W związku z tym, w świetle zacytowanego powyżej art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. (dalej także jako "u.p.z.p.").

Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z treści wskazanej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny.

Przechodząc od tych ogólnych rozważań do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że A. J. zaskarżył skutecznie Uchwałę w zakresie, w jakim przeznacza ona grunty jego nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr b - pod tereny rolnictwa 2R, nr a - pod tereny: rolnictwa 2R, zabudowy zagrodowej 9RM oraz 10RM i zadrzewień śródpolnych, przydrożnych, nawodnych 1ZR i nr e - pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej 1MW-U, na które to przeznaczenia planistyczne skarżący się nie zgadza.

Przytoczone powyżej planistyczne przeznaczenia działek ewidencyjnych nr b, nr a i nr e są w sprawie niesporne, niekwestionowane przez strony i nie budzą wątpliwości Sądu.

Przeznaczenie to potwierdzają akta administracyjne, tj. rysunek Planu miejscowego stanowiący załącznik nr 1 do Uchwały (por. § 1 ust. 3 pkt 1 k. 27 - 30, 35 - 37 Uchwały, znajdującej się w dokumentacji planistycznej bez nr. oraz wypis i wyrys z Planu miejscowego, k. 81 akt sądowych).

Z części tekstowej Planu miejscowego wynika kolejno, że:

- teren 2R ma przeznaczenie - teren rolnictwa, na którym dopuszcza się wiaty o powierzchni zabudowy do 150 m2 przeznaczone wyłącznie na obsługę gospodarki rolnej i ogrodniczej z zakazem lokalizacji obiektów przeznaczonych dla chowu i hodowli zwierząt, obowiązują zakazy budowania nowych obiektów budowlanych zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego ustanawiającego Obszar Chronionego Krajobrazu Lasy Stobrawsko – Turawskie

(por. § 14 ust. 12 pkt 1 lit. a Uchwały). Dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji (por. § 14 ust. 12 pkt 1 lit. c Uchwały);

- teren 9RM i 10RM ma przeznaczenie - budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej w zabudowie zagrodowej, obiekty gospodarcze przeznaczone wyłącznie na cele gospodarki rolnej lub ogrodniczej, obiekty inwentarskie dla chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nieprzekraczającej 40 DJP, obiekty i urządzenia dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego, hodowlanego lub ogrodniczego (por. § 14 ust. 6 pkt 1 Uchwały);

- teren 1ZR ma przeznaczenie - teren zadrzewień śródpolnych, przydrożnych, nawodnych. Obowiązują zakazy oraz dopuszczenia w zakresie usuwania zadrzewień zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego ustanawiającego Obszar Chronionego Krajobrazu Lasy Stobrawsko – Turawskie

(por. § 14 ust. 9 Uchwały);

- teren 1MW-U ma przeznaczenie - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub zabudowa usługowa, w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 650 m2, (por. § 14 ust. 5 pkt 1 lit. a i b Uchwały). Dopuszcza się urządzenia sportowo-rekreacyjne, zieleń urządzoną ogólnodostępną, place zabaw zajmujące mniej niż 50% terenu (por. § 14 ust. 5 pkt 1 lit. c Uchwały).

Skierowane wobec powyższych postanowień Uchwały zarzuty skargi można podzielić na dwie zasadnicze grupy.

Pierwsze koncentrują się na wykazaniu niezgodnego z prawem ograniczenia własności co jednoznacznie wiąże się z przekroczeniem przez Gminę Turawa granic władztwa planistycznego i zasad sporządzenia Planu miejscowego, w tym naruszenia konstytucyjnych zasad: równości i proporcjonalności. Argumentacja ta koncentruje się w istocie na spornej i zasadniczej kwestii wprowadzenia w Uchwale ustaleń planistycznych, które wykluczają zabudowę zagrodową i uniemożliwiają skarżącemu – w jego ocenie - dalszy rozwój działalności jego gospodarstwa rolnego w postaci rozbudowy infrastruktury zagrodowej (np. silosów zbożowych). Druga grupa dotyczy naruszenia procedury planistycznej, tj. niewzięcia pod uwagę wszystkich materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego starostwa opolskiego w postaci załączonej do skargi dokumentacji z przedwojennej mapy katastralnej ([...]): całej północnej części miejscowości T. i jej fragmentów z 1923 r. i z 1928 r.

Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Gminie niespornie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jako władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Władztwo planistyczne nie zwalnia jednak organów planistycznych z ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Władztwo planistyczne ograniczone jest też przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p., art. 64 Konstytucji RP i art. 140 K.c. chroniącymi prawo własności.

Sąd podziela pogląd, że organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wymagania ładu przestrzennego kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1823/20).

Zaznaczyć należy, że choć własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności, to jednak przepis Konstytucji RP i ustaw wprowadzają normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m.in. art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c., a także przepisy wielu innych ustaw, gdyż przepisy te wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Prowadzi to do stwierdzenia, że jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok NSA z 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13).

Sąd skontrolował, czy przeznaczenie, przebieg i układ granic terenów 2R, 9RM, 10RM, 1ZR i 1MW-U wyznaczonych na działkach skarżącego nr b, nr a i nr e znajduje racjonalne uzasadnienie w realiach rozpoznawanej sprawy, czy interes publiczny i społeczny zostaje zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego skarżącego, a opisana ingerencja w prawo własności jest w zakresie przeznaczenia działek skarżącego przydatna, niezbędna i proporcjonalna.

Po pierwsze Sąd dostrzegł, że Gmina Turawa nie wykluczyła w całości zabudowy zagrodowej na terenie nieruchomości skarżącego. Gmina Turawa w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że część żądań skarżącego zgłoszonych w toku procedury planistycznej została uwzględniona. Wskazana przez skarżącego działka nr a uzyskała bowiem status umożliwiający zabudowę zagrodową w granicach wyznaczeń 9RM i 10RM.

Gmina Turawa w odpowiedzi na skargę przedstawiła szczegółowe ustalenia dotyczące powierzchni dwóch terenów RM wyznaczonych na działce nr a. Wyjaśniła, że teren 9RM ma pow. 0,6094 ha (w tym powierzchnia już istniejącej na nim zabudowy gospodarstwa rolnego to 0,1192 ha). Z kolei teren 10RM ma pow. 0,1911 ha i jest niezabudowany. Przy uwzględnieniu wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy 35% A. J. ma więc - w ocenie Gminy - możliwość realizacji zabudowy dla potrzeb gospodarstwa rolnego na pow. 2 384 m2 (k. 31 - 32 akt sądowych).

Z kolei z przedstawionych przez skarżącego dokumentów (tj. wypisów z ewidencji gruntów) wynika, że tereny jego działek nr b, nr a i nr e to grunty użytkowane rolniczo. W niewielkiej części stanowiące także grunty N, Lz i W. W przypadku działki nr a część jej użytków rolnych ma oznaczenie Br-RV (0,1640 ha) i BR-RVI (0,3562 ha), czyli grunty rolne zabudowane. Z dokumentów tych wynika, że łączna powierzchnia zabudowy na działce nr a, według danych z przedstawionych z ww. wypisów z ewidencji gruntów, wynosi 1 472 m2 (por. przy piśmie skarżącego z 28 października 2024 r. wypisy z rejestru gruntów k. 67 - 69 akt sądowych). Z zestawienia powierzchni 9RM (tj. 0,6094 ha) i 10RM (tj. 0,1911 ha) z powierzchnią zabudowaną według ww. danych ewidencyjnych (tj. 1 472 m2) oraz uwzględnieniem wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy 35% wynika, że do wykorzystania pod zabudowę zagrodową, w granicach wyznaczeń 9RM i 10RM, nadal pozostaje skarżącemu przeznaczona do zabudowy przestrzeń 2 286 m2 bo: (0,6094 ha + 0,1911 ha - 0,1472 ha) x 35% = 0,2286 ha.

Powyższe ustalenia mają swoje potwierdzenie w Uchwale. Z rysunku Planu miejscowego wynika, że obszar 9RM faktycznie obejmuje północno - zachodnią części działki nr a. W jego granicach znajdują się, położone w tym miejscu, obiekty budowlane, których widoczne kontury naniesiono na rysunek Planu miejscowego. Wyznaczono zatem miejsce pod zabudowę zagrodową w oparciu o już istniejące historycznie w tym miejscu siedlisko rolne wraz - co należy podkreślić - z możliwością jej rozbudowy. Widać bowiem, że obszar 9RM wykracza poza kontur użytków rolnych Br: w kierunku [....] (wzdłuż granicy z działką nr i i terenu 9MN-U) i [...] (wzdłuż granicy z działką nr j i terenu 2US) (por. § 1 ust. 3 pkt 1 k. 28 i 29 Uchwały w dokumentacji planistycznej bez nr.). Z kolei obszar 10RM wyznaczono w środkowej części działki nr a. Jest otoczony terenami 2R i 1ZR. W jego granicach nie ma zaznaczonych konturów żadnych obiektów budowlanych (por. § 1 ust. 3 pkt 1 k. 29 Uchwały w dokumentacji planistycznej bez nr.).

Powyższe ustalenia potwierdza dodatkowo wypis i wyrys Wójta Gminy Turawa z dnia 12 listopada 2024 r. z Planu miejscowego (przesłany przez Gminę Turawa przy piśmie z dnia 17 listopada 2024 r. k. 81 akt sądowych).

Z powyższego wynika, że teren działki nr a może być wykorzystany pod zabudowę zagrodową w ramach wyznaczenia planistycznego 9RM i 10RM. Teren działki nr a możliwy do wykorzystania pod zabudowę zagrodową, czy to według danych Gminy (2 384 m2) czy to według danych ewidecyjnych (2 286 m2), blisko dwukrotnie przekracza powierzchnię terenu już zabudowaną pod siedliskiem rolnym A. J. (1 192 m2 według Gminy lub 1 472 m2 według ewidencji gruntów). Skarżącemu umożliwiono zatem realizację nowej zabudowy zagrodowej na działce nr a, choć w ramach wyznaczeń 9RM i 10RM. Wbrew zarzutom skargi A. J. ma zatem wg Uchwały możliwość realizacji zabudowy dla potrzeb swojego gospodarstwa rolnego w tym pod silosy zbożowe na działce nr a.

Po drugie argumentacja Gminy co do przyczyn dla których pozostała część terenu działki nr a oraz w całości teren działek nr b i nr e nie zostały przeznaczone pod żądaną zabudowę zagrodową jest w świetle przepisów prawa zasadna.

Gmina Turawa już na etapie procedury planistycznej, z racji wniesionych przez skarżącego wniosków i zastrzeżeń, wyjaśniła przyczyny, dla których objęcie jego działek pod zabudowę zagrodową nie jest możliwe.

Sąd zauważył, że A. J. w piśmie z 12 czerwca 2023 r. wniósł uwagi m.in. o przeznaczenie działek nr b i nr a w całości pod obszar zabudowy zagrodowej, a działki nr e w całości pod obszar zabudowy zagrodowej lub zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (pismo w dokumentacji planistycznej bez nr. oraz w aktach sądowych przy skardze - k. 20 - 21 akt sądowych). A. J. w kolejnych pismach: z 5 września 2023 r. wniósł zastrzeżenia żądając m.in. by działka nr a, według załączonej do pisma mapy, została objęta obszarem zabudowy zagrodowej oraz z 21 listopada 2023 r. podtrzymał wszystkie swoje dotychczasowe twierdzenia (obydwa pisma w dokumentacji planistycznej bez nr., pierwsze z nich także przy skardze k. 24 - 25 akt sądowych).

Gmina Turawa wyjaśniła, że odmawia dopuszczenia zabudowy zagrodowej w żądanym zakresie i tym samym znacznego jej rozszerzenia, bo kieruje się interesem społecznym wyrażonym w piśmie ponad 80 mieszkańców T. podpisanych pod petycją z żądaniem by takiej zabudowy nie rozszerzać (por. Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu m.p.z.p. termin rozpatrzenia 5 lipca 2023 r., lp. 6 i 7 w dokumentacji planistycznej bez nr.). W konsekwencji Gmina Turawa nie uwzględniła uwag skarżącego, poza wyznaczeniem na działce nr a dwóch obszarów RM: 9RM i 10RM (ibidem). Nie uwzględniła wniesionych w tym samym zakresie zastrzeżeń (por. Wykazy zastrzeżeń wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu m.p.z.p. termin rozpatrzenia 22 września 2023 r. i 11 grudnia 2023 r., oba Wykazy w dokumentacji planistycznej bez nr.).

Gmina Turawa w odpowiedzi na skargę wskazała na uciążliwości związane z zabudową zagrodową. Wyjaśniła też, że zasadnicza koncepcja tej części wsi zmierza ku przekształceniu T. na dzielnicę mieszkaniową ewentualnie usługową.

Sąd zweryfikował wskazane w odpowiedzi na skargę twierdzenia Gminy o kierunku zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu jej terenów. Sąd dokonał tego na podstawie studium. Studium określa bowiem politykę przestrzenną gminy (por. art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). W studium określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Przepisy powyższe w sposób jasny ustalają relacje, pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy a planem miejscowym. Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią ustaleń obu aktów planistycznych nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami.

Sąd zapoznał się z uchwałą nr XL/256/2010 Rady Gminy Turawa z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Turawa (dalej jako: "Studium"). Stwierdził, iż w jej załącznikach przyjęto: tekst studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Turawa (dalej jako: "część tekstowa Studium") oraz załącznik graficzny - kierunki zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "załącznik graficzny do Studium"). Zostały one opublikowane w BIP Gminy Turawa na stronie: https://bip.turawa.pl/614/informacja-przestrzenna.html.

Sąd nadmienia, że informacja o treści ww. Studium i jej załącznikach, z racji ich zamieszczenia w BIP, jest faktem notoryjnym. Fakt taki nie jest przedmiotem dowodzenia. Stanowi, przez swój charakter i wymiar, element stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. Sąd podziela pogląd prawny, że powszechny dostęp do informacji publicznej realizowany z wykorzystaniem Internetu, pozwala uznać, iż informacja zamieszczona na stronach BIP także może być uznana za fakt powszechnie znany (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 385/19).

Według załącznika graficznego do Studium, teren działek nr b, nr a i nr e wchodzi w skład obszarów oznaczonych: jednolitym kolorem brązowym, symbolem MU, z opisem w legendzie: "Tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej" oraz poprzecznymi paskami koloru brązowo-białego, symbolem MU, z opisem w legendzie: "Tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej planowane". Jednolitym kolorem brązowym, symbolem MU, oznaczono północno - zachodnią część działki nr a, z zaznaczonymi na mapie konturami budynków, tj. w miejscu które odpowiada wyznaczeniu 9RM w Planie miejscowym (por. załącznik graficzny do Studium udostępniony na stronie: https://bip.turawa.pl/614/informacja-przestrzenna.html).

Część tekstową Studium w pkt. 2 zatytułowano: "Kierunki i zasady zagospodarowania przestrzennego oraz użytkowania terenów".

W pkt. 2.1.3 części tekstowej Studium postanowiono, że cały obszar gminy podzielono na jednostki terenowe tzw. tereny, dla których określono przeznaczenie przeważające i dopuszczalne (uzupełniające) oraz zasady i sposoby ich zagospodarowania. Jednostki te obejmują tereny istniejącego zagospodarowania (zainwestowania) oraz tereny rozwoju funkcji zgodnie z przyjętą polityką przestrzenną. W pkt. 2.1.17 części tekstowej Studium postanowiono, że ustala się lokalizację terenów rolniczych i leśnych z zakazem zabudowy, z wyjątkiem zabudowy związanej z obsługą i produkcją rolną lub leśną; zakaz zabudowy dotyczy również zabudowy siedliskowej. W pkt 2 części tekstowej Studium określono szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania terenów. W pkt. 2.2.3 części tekstowej Studium opisano zasadę przeznaczenia terenów z symbolem MU: "MU - Tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej - zasady zagospodarowania: 1) podstawowe zagospodarowanie: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna: wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, b) niska zabudowa wielorodzinna, c) zabudowa mieszkaniowo – usługowa, d) zabudowa związana z nieuciążliwą działalnością gospodarczą, e) zieleń urządzona ogólnodostępna i place zabaw, f) ulice dojazdowe, drogi wewnętrzne, zaplecze parkingowe i garażowe oraz inne urządzenia i obiekty pełniące służebną rolę wobec funkcji podstawowej, g) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz obiekty towarzyszące tym sieciom, h) ścieżki rowerowe, i) zieleń izolacyjna, 2) dopuszczalne zagospodarowanie: a) budynki gospodarcze, b) nieuciążliwa działalność gospodarcza w budynku mieszkalnym (kancelaria adwokacka, gabinet lekarski, fryzjerski, kosmetyczny, pracownia projektowa, sklep, biblioteka, agencja pocztowa itp.) c) obiekty i urządzenia usług podstawowych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, d) drogi wewnętrzne, zaplecze parkingowe i garażowe, oraz inne urządzenia i obiekty pełniące służebną rolę wobec funkcji podstawowej, e) urządzenia sportowo-rekreacyjne, f) uprawy ogrodnicze (w tym pod szkłem i folią)". W wytycznych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego za zgodne ze Studium uznaje się przy tym przyjmowanie w ustaleniach planów utrzymania dotychczasowego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania i zabudowy, na terenach, na których Studium przewiduje ich zmianę (por. pkt 2.3.7 części tekstowej Studium).

Z ustaleń Studium wynika zatem, że działki nr b, nr a i nr e wchodzą w skład obszarów z kierunkiem zagospodarowania MU. Według Studium na terenach MU dopuszczalna jest: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna i mieszkaniowo - usługowa. W Studium nie przewidziano na terenach o kierunku zagospodarowania MU zabudowy siedliskowej. W wytycznych do planów miejscowych Studium dopuszcza jednak utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania i zabudowy, także dla tych terenów, dla których przewidziano ich zmianę. Studium w sposób zatem elastyczny opisało kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy dla terenów o kierunku zagospodarowania MU.

Powyższe ustalenia wynikające ze Studium udostępnionego w BIP potwierdza zaświadczenie Wójta Gminy Turawa z dnia 12 listopada 2024 r. o przeznaczeniu działek nr b, nr a i nr e w Studium (zaświadczenie z 12 listopada 2024 r. przesłane przez Gminę Turawa pismem z dnia 17 listopada 2024 r. przy k. 81 akt sądowych).

Przyjęte w kwestionowanym Planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości skarżącego, oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr b, nr a i nr e, mieści się w kierunkach wyznaczonych w Studium i w koncepcji zmierzającej ku przekształceniu T. na dzielnicę mieszkaniową ewentualnie usługową. W ocenie Sądu przeznaczenia planistyczne 1MW-U zawiera się bowiem w kierunku zagospodarowania MU, a przeznaczenie planistyczne 2R i 1ZR zawiera się w wytycznej Studium dopuszczającej utrzymanie dotychczasowego ich przeznaczenia i sposobu zagospodarowania. Nie sposób więc z analizowanych postanowień Studium wywieść chronionej prawnie ekspektatywy zabudowy zagrodowej nieruchomości skarżącego oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr b, nr a i nr e.

W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi sporne zapisy Planu miejscowego umożliwiają Skarżącemu rolne wykorzystanie działek nr b, nr a i nr e. Ich tereny pozostaną gruntami rolnymi do czasu ich zagospodarowania zgodnie z Planem miejscowym. Grunty te mogą być nadal użytkowane rolniczo, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, na podstawie art. 35 u.p.z.p., co w żaden sposób nie pozbawia skarżącego przysługujących jemu (zarówno przed uchwaleniem Planu miejscowego jak i obecnie) atrybutów prawa własności. Dopuszczony Planem miejscowym sposób zagospodarowania jego działek nr b, nr a i nr e nie stanowi więc przeszkody do ich dalszego rolniczego użytkowania zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

W odniesieniu do wyznaczenia na działkach skarżącego terenów 2R i 1ZR Sąd uznaje za niedostatecznie uzasadnione argumenty skargi kwestionujące ich planistyczne przeznaczenie również i z tego powodu, że ustalenie takie ma swoje uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym istniejącym na gruncie. W tym zakresie nie dochodzi do zmiany sytuacji faktycznej istniejącej w chwili wejścia w życie zaskarżonego Planu miejscowego. Przeznaczając część działek skarżącego pod tereny 2R i 1ZR (bez prawa zabudowy lub z zabudową ograniczoną do wiat) uwzględniono bowiem istniejące dotychczasowe rolnicze ich przeznaczenie i dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Wykonując władztwo planistyczne organ planistyczny Gminy Turawa zdecydował się ustalić przeznaczenie spornej nieruchomości pod tereny: 2R i 1ZR zgodnie z faktycznym, dotychczasowy sposobem jej zagospodarowania.

W efekcie skarżący, co wymaga podkreślenia, może na dotychczasowych zasadach zarówno realizować swoje prawo do posiadania nieruchomości, korzystać z niej i pobierać wszelkiego rodzaju pożytki, może także rozporządzać swoją własnością w pełnym zakresie. Nietrafny jest zatem zarzut skargi dotyczący ograniczenia prawa własności wskutek wyłączenia powierzchni działek skarżącego spod możliwości zabudowy zagrodowej, skoro posiadania takiego prawa (lub nawet jego ekspektatywy) skarżący nie wykazał.

A. J. w skardze wyjaśnił, że podjął próbę uzyskania decyzji lokalizacyjnej dającej możliwość wybudowania (głównie na działce nr a) dodatkowej infrastruktury zagrodowej (np. silosu zbożowego, hali namiotowej do przechowywania ciągników i maszyn rolniczych). Nie dało to rezultatu. Skarżący nie legitymuje się zatem decyzją lokalizacyjną dającą ekspektatywę realizacji na jego nieruchomości zabudowy zagrodowej. Przyczyny jej braku są w rozpoznawanej sprawie prawnie obojętne.

W sprawie brak jest także naruszenia istoty prawa własności. Nie została naruszona triada uprawnień właścicielskich przysługujących skarżącemu z mocy art. 140 K.c.: prawo do posiadania rzeczy, prawo do korzystania z rzeczy i pobierania pożytków, prawo do rozporządzania rzeczą. Skarżący w żaden sposób nie został pozbawiony jakiegokolwiek ze wskazanych wyżej atrybutów prawa własności w związku z uchwaleniem zaskarżonego Planu miejscowego. W realiach niniejszej sprawy nie powinny być zatem uznane za trafione zarzuty nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności jak i nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa. Przede wszystkim postanowienia Planu miejscowego w zakresie działek skarżącego nie naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności, szczególnie - co wymaga wyeksponowania - że tereny działek skarżącego były i są wykorzystywane rolniczo.

W przypadku przeznaczenia działki nr e pod teren 1MW-U należy zauważyć, że w toku procedury planistycznej skarżący wnosił o jej alternatywne przeznaczenie - w całości pod obszar zabudowy zagrodowej lub zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (por. pismo A. J. i D. J. z 12 czerwca 2023 r. w dokumentacji planistycznej bez nr.). Takie też ustalenie planistyczne działka ta uzyskała. Mimo to skarżący wniósł skargę.

Sąd dostrzega, że z akt sprawy wynika dostatecznie jasno, iż sporne rozwiązanie planistyczne jest wynikiem uruchomienia w Planie miejscowym, na gruntach rolnych, dotąd tylko w niewielkiej części zurbanizowanych, nowych terenów pod zabudowę, w tym o symbolu 1MW-U. Argumentacja Gminy Turawa w istocie sprowadza się wykazania, że dążyła ona do zaspokojenia interesu społeczności lokalnej (publicznego), poprzez zapewnienie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową i usługową.

W ocenie Sądu Gmina Turawa wykazała dostatecznie, że w realiach tej konkretnej sprawy istniały takie racje w odniesieniu do terenu działki nr e. Taki kierunek zagospodarowania tej części wsi T. wynika z przywołanych powyżej kierunków określonych w Studium. Jest on spójny z ustaleniem planistycznym terenów sąsiednich. Działka nr k wchodzi w skład większego kompleksu terenu 1MW-U razem z działkami nr d i nr c. Tereny sąsiednie także nie są przeznaczone pod zabudowę zagrodową. W Planie miejscowym uzyskały bowiem przeznaczenie planistyczne 16MN-U i 15MN-U. Jest więc to rozwiązanie planistyczne przydatne, niezbędne i proporcjonalne.

Nadto w ocenie Sądu zaplanowanie na gruntach prywatnych terenu 1MW-U nie odbywa się kosztem ich właściciela, który może nadal wykorzystywać grunty rolniczo zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem. Nie ogranicza prawa własności skarżącego w imię interesu publicznego.

W tym miejscu Sąd zaznacza, że oczywiście zdaje sobie sprawę z tego, iż skarżący może czuć niezadowolenie, że na jego nieruchomości wprowadzono nieodpowiadające jego planom przeznaczenie, czy ograniczenia. To samo w sobie nie może być jednak wystarczającym zarzutem przeciwko Planowi miejscowemu, który - jak już wyżej zaznaczono - godzić musi interesy publiczne i prywatne, a przez to nie zawsze satysfakcjonuje właścicieli nieruchomości. Niezgodność zamierzeń inwestycyjnych skarżącego w stosunku do ustaleń planu nie może prowadzić do stwierdzenia, że jego interes prawny został naruszony z równoczesnym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia procedury planistycznej Sad stwierdził:

W myśl art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej i graficznej. Normy prawne zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyprowadza się zatem zarówno z części tekstowej, jak i z części graficznej planu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.

Celem ustawowego uregulowania skali planu miejscowego jest zapewnienie jego czytelności.

W niniejszej sprawie, jak wynika z wyjaśnień Gminy zawartych w odpowiedzi na skargę, czego skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie zanegował i które nie budzą wątpliwości Sądu, Wójt Gminy Turawa zwrócił się do Starosty Opolskiego o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym: mapę zasadniczą i mapę ewidencyjną gruntów dla T. W dniu 12 kwietnia 2022 r. otrzymał licencję Starosty Opolskiego (Licencją nr [...]) na materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która dotyczyła udostępnienia: Mapy ewidencyjnej gruntów i budynków w postaci wektorowej oraz Mapy zasadniczej także w postaci wektorowej. Licencja ta upoważniała do wykorzystania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w celu realizacji zadania publicznego. Mapy w postaci wektorowej stanowią opracowanie numeryczne, natomiast obraz mapy jest generowany w zależności od ustawionej skali. Mapy prowadzone w postaci wektorowych zbiorów danych zawartych w bazach danych mogą być skalowane do wartości: 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000 (por. art. 4 ust. 1e ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2023 r. poz. 1732 z późn. zm.). Mapa zasadnicza w postaci wektorowej, udostępniona przez Starostę Opolskiego (identyfikator materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...]) z datą udostępnienia kopii 12 kwietnia 2022 r., nie zawierała całego obszaru objętego projektem Planu miejscowego. Brak było fragmentu południowo - wschodniej części obszaru objętego opracowaniem. Wobec braku pokrycia całości obszaru mapą zasadniczą Wójt Gminy Turawa skorzystał z Mapy ewidencji gruntów i budynków w postaci wektorowej (identyfikator materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...]) z datą udostępnienia kopii 12 kwietnia 2022 r., która obejmowała cały obszar objęty opracowaniem. W konsekwencji Wójt Gminy Turawa prawidłowo sporządził rysunek Planu miejscowego, stanowiący załącznik nr 1 do Uchwały, na wektorowej mapie katastralnej (ewidencji gruntów i budynków), udostępnionej przez Starostę Opolskiego.

Sąd dostrzegł, że w części graficznej Planu miejscowego, w załączniku nr 1 Uchwały, na str. 4, odnotowano urzędowo jego sporządzenie na: "Urzędowej kopii mapy ewidencyjnej - Zasób Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Opolu" oraz skalę części graficznej: "1:1000".

W skardze i w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie negowano wykorzystania, przy opracowaniu części graficznej Planu miejscowego, Map wektorowych udostępnionych przez Starostę Opolskiego z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kwestionowano co innego - brak ich weryfikacji z wykorzystaniem wszystkich materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego starostwa opolskiego, tj. przedwojennej mapy katastralnej ([...]): całej północnej części miejscowości T. oraz jej fragmentów z 1923 r. i z 1928 r.

W ocenie Sądu Wójt Gminy Turawa nie miał takiego obowiązku.

Jak wynika z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Wójt Gminy Turawa miał obowiązek wykorzystać urzędowe kopie mapy zasadniczej albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Takie też mapy zostały jemu udostępnione przez Starostę Opolskiego w formie wektorowej. Na ich podstawie Wójt Gminy Turawa sporządził część graficzną Uchwały w skali 1:1000 co nie został zakwestionowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Ma rację Gmina, że zbiory danych, o których mowa w art. 4 ust. 1e Prawo geodezyjne i kartograficzne nie podlegają weryfikacji w toku procedury planistycznej. Takie działanie wykraczałoby poza granice sprawy planistycznej. Wójt Gminy Turawa nie był zatem właściwy do weryfikacji, czy udostępnione, przez Starostę Opolskiego, w formie wektorowej mapy, zawierają numeracje i odzwierciedlają przebiegu działek oraz użytków według danych z przedwojennych map katastralnych ([...]) sprzed 100 lat.

Przypomnieć należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że ewidencja gruntów jako instytucja prawna (rejestr publiczny) jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów stanowi wyłącznie odzwierciedlenie danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Rejestruje jedynie stany ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu akty, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (wyroki NSA z: 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2911/16; z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1422/18; z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 211/19). Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej m.in. na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców (por. art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h Prawa geodezyjnego i kartograficznego). To w procedurze aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez właściwego starostę, czy na chwilę złożenia przez stronę wniosku, istnieje aktualna dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez nią zmiany, a także, czy pozwalają na to aktualnie obowiązujące przepisy prawa. Kwestii tych nie rozstrzyga natomiast organ planistyczny gminy w toku procedury planistycznej. Wykracza ona poza granice sprawy planistycznej.

Sąd podkreśla, że udostępnione Wójtowi Gminy przez Starostę Opolskiego mapy w postaci wektorowej nie mają odzwierciedlać stanu według wszelkich dokumentów historycznie związanych z danymi gruntami. Prawdopodobną przyczyną braku ujawnienia na nich danych sprzed 100 lat, jest właśnie fakt, że nastąpiły po nich kolejne czynności, aktualnie odzwierciedlone w katastrze i na udostępnionych, przez Starostę Opolskiego, w formie wektorowej, mapach. W skardze strona skarżąca sama posługuje się aktualną, a nie przedwojenną, numeracją działek i ich użytkami według przedłożonych do Sądu wypisach z ewidencji gruntów, czy aktualnym oznaczeniem jej nieruchomości ujawnionym w KW nr [...].

Podkreślić też należy, że cel unormowania art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. Takich wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do działek nr b, nr a i nr e, nie miała strona skarżąca. Trafnie odczytała ich przeznaczenie planistyczne. Nie było ono sporne. Także dla orzekającego Sądu rysunek Planu miejscowego nie nastręczył problemów z odczytaniem jego postanowień wespół z jego tekstową częścią.

W ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (vide: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7–8, s. 51; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55).

Wnioski dowodowe skarżącego dotyczyły dokumentów (zastrzeżeń skarżącego), które znajdują się w aktach dokumentacji planistycznej i już z tego powodu nie było potrzeby przeprowadzania dowodów z tych dokumentów. Pozostałe dowody w postaci dokumentacji z przedwojennej mapy katastralnej ([...]): całej północnej części miejscowości T. oraz jej fragmentów z 1923 r. i z 1928 r. nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych w sprawie wątpliwości. Brak więc było podstawy i potrzeby ich dopuszczania jako dowodów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.