Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 735/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. (zwany dalej w skrócie jako "PPIS") decyzją z [...] nr [...] odmówił stwierdzenia u A.J. choroby zawodowej – "nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – nowotworu układu krwiotwórczego". W uzasadnieniu przywołano dwa orzeczenia lekarskie sporządzone przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Przychodnia Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie z dnia [...] nr [...]) oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...]), w treści których przyjęto, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej. Zarówno w orzeczeniach obu jednostek medycznych, jak i w uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w okresie od [...] do [...] A.J. była zatrudniona w Szpitalu Rejonowym w R. i w trakcie wykonywanej pracy przygotowywała i podawała pacjentom leki cytostatyczne oraz opiekowała się pacjentami poddanymi chemioterapii. W latach [...], w trakcie tych czynności, stosowano m.in. takie leki jak: Vinkrystyna, Cyklofosfamid (Endoksan), Doksorubicyna, Methotrexat, Bleomycyna,Cisplantium, Vepesid, Platidiam , Nevelbine, Carboplatinum, Vinorelbina i Gemzar. Leki te nie zostały zamieszczone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz.U. Nr 280, poz. 2771 ze zm.), stąd, zdaniem obu jednostek medycznych, brak było podstaw do przyjęcia, iż mogły one wpłynąć na chorobę nowotworową skarżącej. Nie można było zatem uznać zawodowej etiologii choroby.

Na skutek wniesionego przez A.J. odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej w skrócie jako "[...]PWIS") decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Zaaprobowano w całości stanowisko organu pierwszej instancji podkreślając, że obowiązujące przepisy prawa w zakresie chorób zawodowych wskazują na możliwość uznania nowotworu złośliwego za chorobę zawodową, jeśli powstał w następstwie działania czynników zawodowych występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi. Wykaz takich czynników zawiera załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy. Substancje o udowodnionym działaniu rakotwórczym zostały zaliczone do 1 kategorii czynników rakotwórczych. W związku z tym, że leki cytostatyczne, w tym również występujące w środowisku pracy skarżącej, nie figurują obecnie w powołanym wykazie, tym samym brak potwierdzenia narażenia na czynnik rakotwórczy w środowisku pracy. Wobec tego brak było podstaw do uznania choroby występującej u A.J. za chorobę zawodową.

A.J. wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. – sygn. akt IV SA/Gl 284/12 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że oba organy, w ślad za orzeczeniami lekarskimi sporządzonymi przez uprawnione jednostki medyczne, uznały iż cytostatyki z którymi miała do czynienia skarżąca w trakcie wykonywanej pracy nie powodowały narażenia na czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy. W ocenie Sądu tezę taką uznać trzeba za przedwczesną, gdyż nie znajduje ona dostatecznego uzasadnienia z zgromadzonym materiale dowodowym. Organ nie wyjaśnił, czy rzeczywiście cytostatyki stwarzają (stwarzały) narażenie zawodowe, czy też, jak przyjęły to organy, ze względu na nieumieszczenie ich w rozporządzeniu Ministra Zdrowia narażenia takiego nie powodują. Sąd stwierdził również, że uznanie czynników (substancji) za rakotwórcze dla ludzi niekoniecznie musi ograniczać się do substancji zamieszczonych w wykazie, bowiem o takim uznaniu, mogą przesądzać właściwości substancji znajdujące potwierdzenie w wynikach badań medycznych. Kwestia jest o tle istotna, że w praktyce określony czynnik, mimo nieumieszczenia go w wykazie, faktycznie może stwarzać narażenie zawodowe. Przepis art. 2351 k.p. nie uzależnia przecież narażenia zawodowego tylko od określonych formalnie czynników Po drugie ze względu na okres pracy z cytostatykami (lata [...]) zastosowanie mogą znaleźć przepisy rozporządzenia Ministra i Opieki Zdrowotnej z roku 1996, w których, wedle twierdzeń skarżącej, cytostatyki były umieszczone w wykazie czynników rakotwórczych.

Sąd zaznaczył ostatecznie, że w dalszym postępowaniu [...]PWIS powinien podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia następujących okoliczności:

Po pierwsze – czy w świetle dostępnej wiedzy medycznej cytostatyki, z którymi miała do czynienia skarżąca, mogły spowodować powstanie choroby zawodowej określonej w poz. 17.3. wykazu chorób zawodowych. Organ powinien wziąć pod uwagę, że potencjalne narażenie zawodowe mogło mieć miejsce od [...] r., kiedy przygotowywanie tych leków, ich podawanie, a także zabezpieczenia były na zdecydowanie niższym poziomie, aniżeli w chwili obecnej. Dodatkowo organ winien także odnieść się do dowodów zgłaszanych w tym zakresie przez skarżącą;

Po drugie – jakie jeszcze inne leki w trakcie swoje pracy przygotowywała i podawała skarżąca;

Po trzecie – dokonać oceny możliwości wpływu substancji z jakimi miała do czynienia skarżąca na powstanie i rozwój jej choroby, uwzględniając fakt, iż w świetle przepisów rozporządzenia z roku 2009 okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania tej choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wyznacza się indywidualnie, w zależności od okresu latencji nowotworu.

W dniu [...] A.J. zmarła, a swój udział w dalszym postępowaniu zgłosili jej spadkobiercy, córki – B.W. i B.J.

Decyzją z dnia [...] nr [...] [...]PWIS uchylił decyzję PPIS z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. [...]PWIS stwierdził, że sprawa wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, co nakazał WSA w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r.

PPIS decyzją z dnia [...] nr [...] ponownie nie stwierdził u A.J. choroby zawodowej – "nowotwór złośliwy powstały w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – nowotwór układu krwiotwórczego" – wymienionej w poz. 17.3 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

Decyzję wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na czynniki rakotwórcze występujące w środowisku pracy oraz orzeczenia lekarskie: Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. z dnia [...] nr [...], opinię z dnia [...] znak sprawy: [...], Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] nr [...], orzeczenie lekarskie [...] - uzupełnione z dnia [...], opinię z dnia [...] znak sprawy: [...] oraz opinię Instytutu Medycyny Pracy [...] w Ł. z dnia [...] znak sprawy: [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B.W. zarzucając jej brak zastosowania się do prawomocnego orzeczenia WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2013 r. W ocenie odwołującej leki cytostatyczne są niebezpieczne dla zdrowia, mogą wywoływać nowotwory, a nawet stwierdzono w praktyce, iż były przyczyną nowotworu układu krwiotwórczego, uznanego za chorobę zawodową. Twierdzenie to zostało poparte szeregiem publikacji naukowych.

[...]WPIS decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie z dnia [...].

Organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, przepisy regulujące stwierdzanie chorób zawodowych oraz przytoczył wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2013 r. Wskazał, że w sprawie A.J. uzupełnione dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że pracowała w okresie [...] - [...] w Wojskowym Zespole Sanatoryjnym w C. jako pielęgniarka odcinkowa, [...] - [...] w ZOZ M. Szpital S. jako pielęgniarka, [...] - [...] w ZOZ nr [...] w W. Szpital w R. jako pielęgniarka w Oddziale Wewnętrznym, [...] -[...] w SP ZOZ Szpital Rejonowy R. Oddział Chorób Płuc i Gruźlicy w W. jako pielęgniarka i starsza pielęgniarka oraz [...] - [...] w Szpitalu Rejonowym w R. w Oddziale Pulmonologicznym na stanowisku starszej pielęgniarki. Podczas zatrudnienia w Szpitalu Rejonowym w R. w latach [...], w ramach obowiązków zawodowych między innymi przygotowywała i podawała pacjentom leki cytostatyczne. Leki cytostatyczne w Szpitalu w W. zaczęto podawać w latach [...]. Do [...]r. podawano pacjentom Vincrystynę, Cyklofosfamid, Flurouracyl, Yinblastynę. W latach [...] miała kontakt z cytostatykami (takimi jak: Yinkrystyna, Cyklofosfamid, Doksorubicyna, Methotreksat, Bleomycyna, Cisplatinum, Vepresid, Platidiam, Navelbine, Carboplatinum, Vinorelbina, Gemzar).

W postępowaniu przed wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2013 r. A.J. była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr [...]), gdzie lekarze specjaliści na podstawie przepisów rozp. R.M. z 2009r. dot. chorób zawodowych orzekli o braku podstaw do rozpoznania nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotwór układu krwiotwórczego wym. w poz. 17.3 wykazu chorób zawodowych. Uzasadniając orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wyjaśniono, że skoro leki cytostatyczne, w tym również występujące w środowisku pracy A.J. nie figurują w obowiązującym obecnie wykazie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym (rozp. Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. Dz. U. Nr 280, poz. 2771), to nie można uznać zawodowej etiologii choroby.

Następnie A.J. była badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie lekarze specjaliści w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] nr [...] również nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wym. w poz. 17.3. W tym orzeczeniu również stwierdzono, że leki cytostatyczne nie są uwzględnione w obowiązującym w chwili rozpoczęcia postępowania (w [...]r.) wykazie rozp. Ministra Zdrowia z 2004 r. W odpowiedzi na pismo organu, Kierownik Przychodni Chorób Zawodowych IMPiZŚ w S., poinformował, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wyjaśniając, iż przy rozpoznaniu choroby zawodowej nie można opierać się na domniemaniach, tylko obowiązujących przepisach. Sugestia, aby zastosować poprzednie przepisy jest nieuzasadniona, gdyż postępowanie rozpoczęło się w [...] roku.

Jednocześnie w ramach uzupełniającego postępowania Kierownik Działu Konsultacyjno - Diagnostycznego WOMP w S. pismem z dnia [...] nr [...] podtrzymał treść wcześniej wydanego orzeczenia lekarskiego.

W toku postępowania uzyskano opinię [...] z dnia [...] Naczelnego Konsultanta Dyrektora ds. Patologii Zawodowej Instytutu Medycyny Pracy w Ł. - dr n. med. E.W. Wyjaśniono w niej, że obowiązujące przepisy prawa dotyczące chorób zawodowych stanowią, że nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową jeśli powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi, a obecnie obowiązujące przepisy nie zaliczają cytostatyków do substancji kancerogennych.

Organ wskazał następnie, że postępowanie w sprawie choroby zawodowej A.J. zostało wszczęte w [...] r., przez co w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie z 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz rozp. z 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennych w środowisku pracy. Wbrew stanowisku odwołującej nie mogą mieć w tym przypadku zastosowania przepisy rozp. Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 1996 r.

Zaznaczono również, że podstawą do zaliczenia substancji do grupy czynników rakotwórczych dla ludzi są jednoznaczne wyniki badań epidemiologicznych. Wyniki tych badań są gromadzone i oceniane przez Grupy Robocze powołane przez Międzynarodową Agencję Badań nad Rakiem (IARC). W przypadku cytostatyków brak jest wystarczających dowodów epidemiologicznych na zwiększoną częstość występowania nowotworów u osób narażonych zawodowo.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że PPWIS w B. poinformował, że w latach [...] były stwierdzone 2 przypadki nowotworu układu krwiotwórczego uznanego za chorobę zawodową u pracowników mających kontakt z lekami cytostatycznymi. Decyzje stwierdzające w/wym. chorobę zawodową zostały wydane w 2003 roku, a więc na podstawie przepisów rozp. MZiOS z 1996 r. Konsekwencji [...]PWIS uznał, że w momencie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej w [...] roku u A.J., zgodnie z rozp. Ministra Zdrowia z 2004 r., zastosowanie przy ocenie narażenia zawodowego przepisów rozp. z 1996 r. było nieuzasadnione.

Organ wyjaśnił, że do uznania nowotworu złośliwego za chorobę zawodową oprócz potwierdzenia narażenia na czynnik uznany za rakotwórczy dla ludzi w środowisku pracy i ustalenia rozpoznania nowotworu złośliwego konieczne jest wykazanie związku między tymi elementami poprzez potwierdzenie zwiększonego, w porównaniu z populacją ogólną, ryzyka zachorowania na nowotwór złośliwy o takiej lokalizacji jak rozpoznany u pracownika. W sprawie nie ma zatem podstaw do uznania nowotworu układu krwiotwórczego u A.J. za chorobę zawodową. Leki cytostatyczne nie figurują w obowiązującym obecnie wykazie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym - rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy.

[...]PWIS po przeanalizowaniu całości zebranego materiału dowodowego uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia u A.J. choroby zawodowej wym. w poz. 17.3 wykazu chorób zawodowych. Podkreślono, że orzeczenia i opinie trzech jednostek orzeczniczych są cały czas konsekwentne, niezmienne i w sposób jednoznaczny wykluczają schorzenie zawodowe, stąd organ uznał je za autorytatywne i wiarygodne.

B.W. złożyła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagała się stwierdzenia nieważności obu decyzji, względnie ich uchylenia, ewentualnie uchylenia wyłącznie decyzji [...]PWIS. W ocenie skarżącej decyzje zostały wydane wbrew wytycznym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/GL 284/12, przez co naruszono art. 153 P.p.s.a. Jednocześnie dopuszczono się rażącego naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 75, art. 77, art. 78, art. 79 § 2 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy inspekcji sanitarnej zignorowały wcześniejszy wyrok Sądu, pomimo związania jego oceną prawną. Organy nie ustaliły okoliczności wskazanych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, pominęły w całości dowody przedstawiane przez skarżącą. Dodatkowo z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika ostatecznie jakie przepisy zostały w spawie zastosowanie – czy z dnia orzekania, wszczęcia postępowania, czy obowiązujące podczas narażenia zawodowego.

Skarżąca zakwestionowała wydane w toku postępowania opinie biegłych, które uznała za bezwartościowe i gołosłowne. Biegli nie wykazali, dlaczego leków cytostatycznych nie można zaliczyć do czynników mających działanie kancerogenne na ludzi. Nie odnieśli się przy tym do przedstawionych przez skarżącą licznych dowodów, potwierdzających wpływ leków cytostatycznych na powstanie nowotworów. O charakterze szkodliwym tych leków świadczą również przepisy regulujące postępowanie z powstałymi po nich odpadami oraz zaostrzone procedury związane z ich używaniem (m.in. konieczność ich obecnego przygotowania przez farmaceutów oraz używanie przy tym odzieży ochronnej).

Jednocześnie skarżąca zarzuciła organowi prowadzenie pozornego postępowania dowodowego oraz błędnego zinterpretowania przepisów UE, gdyż jej zdaniem dyrektywa 2004/37/WE ustanawia wyłącznie minimalne wymagania ochrony pracowników, oznacza to że można uznać także inne czynnik za rakotwórcze, niezależnie od tych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 1272/2008.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a".

Jednocześnie należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja wydana została w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 284/12. W uzasadnieniu tego orzeczenia zostały zawarte wskazania co do dalszego postępowania, które zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Zatem badając legalność zaskarżonej decyzji należało skontrolować, czy organ odwoławczy dostosował się do zaleceń zawartych w wydanym wcześniej wyroku Sądu. Stosownie bowiem do art. 153 P.p.s.a. orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres kontrolowanego postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne i sądwoadministarcyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por. liczne orzecznictwo m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 527/97 oraz wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r. II FSK 1889/12 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – "CBO"). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok Sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania. Nieaktualność, a co za tym idzie - ustanie mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego powstaje w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego mogąca uzasadniać nieaktualność wyrażonej oceny prawnej. Nie został też uchylony ani nie uległ zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. Reasumując, wytyczne zawarte w treści wskazanego wyżej wyroku były wiążące dla organu w toku ponownego postępowania, a także są wiążące dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę.

Niezbędne jest zatem odniesienie się i przytoczenie wytycznych zawartych w przywołanym wyroku sądu administracyjnego. Sąd jednoznacznie wskazał jakie czynności powinien podjąć [...]PWIS w toku ponownego postępowania, nakazano mu ustalić:

"Po pierwsze – czy w świetle dostępnej wiedzy medycznej cytostatyki, z którymi miała do czynienia skarżąca, mogły spowodować powstanie choroby zawodowej określonej w poz. 17.3. wykazu chorób zawodowych. Organ powinien wziąć pod uwagę, że potencjalne narażenie zawodowe mogło mieć miejsce od [...] r., kiedy przygotowywanie tych leków, ich podawanie, a także zabezpieczenia były na zdecydowanie niższym poziomie, aniżeli w chwili obecnej. Dodatkowo organ winien także odnieść się do dowodów zgłaszanych w tym zakresie przez skarżącą.

Po drugie – jakie jeszcze inne leki w trakcie swoje pracy przygotowywała i podawała skarżąca.

Po trzecie – dokonać oceny możliwości wpływu substancji z jakimi miała do czynienia skarżąca na powstanie i rozwój jej choroby, uwzględniając fakt, iż w świetle przepisów rozporządzenia z roku 2009 okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania tej choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wyznacza się indywidualnie, w zależności od okresu latencji nowotworu."

Odnosząc powyższe wytyczne do wydanych w sprawie decyzji administracyjnych należy stwierdzić, że organ wykonał je wyłącznie częściowo, wobec tego zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 153 P.p.s.a. jest uzasadniony, co bezpośrednio musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy przy tym zauważyć, że Sąd wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. uchylił wyłącznie decyzję organu drugiej instancji i to jemu nakazał prowadzenie ponownego postępowania. Miało to na celu przyspieszenie rozpoznania sprawy, gdyż organ odwoławczy, jako że orzeka merytorycznie, miał możliwość samodzielnego wypełnienia wytycznych Sądu. [...]PWIS powinien wobec tego sam uzupełnić materiał dowodowy i na tej podstawie wydać decyzję, nie było zatem uzasadnionych podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Takie postępowanie nie tylko stało w sprzeczności z wyrokiem Sądu, ale naruszyło art. 138 § 2 K.p.a. i zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Nie można przecież tracić z pola widzenia, że postępowanie zostało wszczęte w [...] r., a w jego toku A.J. zmarła. Natomiast ponowne postępowanie po wyroku Sądu trwało przeszło rok, a przez uchylenie zaskarżonej decyzji potrwa ono jeszcze dłużej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdził, że organ przede wszystkim nie wypełnił pierwszej z wytycznych zawartych w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., albowiem nie ustalił, czy w świetle dostępnej wiedzy medycznej cytostatyki, z którymi miała do czynienia A.J., mogły wywołać u niej powstanie choroby zawodowej określonej w poz. 17. 3 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 15, poz. 869). Ustalenie to miało decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, w tym na wykonanie dalszych wytycznych Sądu w wyroku z 7 lutego 2013 r.. Sąd w wyroku zaznaczył przy tym, że w sprawie mogą znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Opieki Zdrowotnej z 1996 r., w których umieszczono cytostatyki w wykazie czynników rakotwórczych. Co więcej w uzasadnieniu wyroku podkreślono, że organ ustalając kancerogenność cytostatyków winien odnieść się także do dowodów zgłaszanych przez skarżącą. Zaakcentowano przy tym, że uznanie czynnika za rakotwórczy nie musi się ograniczać do substancji wymienionych w wykazie Ministra Zdrowia. Faktycznie bowiem określony czynnik może stwarzać narażenie zawodowe, co może znaleźć potwierdzenie w badaniach medycznych. Organy inspekcji sanitarnej nie sprostały nałożonym obowiązkom, przez co nie tylko naruszyły art. 153 P.p.s.a., ale też nie rozpoznały istoty sprawy.

Wprawdzie organ pierwszej instancji w toku postępowania epidemiologicznego podejmował czynności zmierzające do wykonania wytycznych wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. i ustosunkowania się do dowodów przedstawianych przez skarżącą - świadczą o tym wprost pisma sformułowane do biegłych - m.in. pismo PPIS z dnia skierowane do Instytutu Medycyny Pracy [...] w Ł., pisma z [...] i [...] do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Poradni Chorób Zawodowych w S. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. i [...] ponownie do Instytutu Medycyny Pracy w Ł.) – jednakże nie osiągnął on oczekiwanego skutku. PPIS domagał się od biegłych szerszego uzasadnienia wydanych wcześniej opinii z powołaniem się na literaturę fachową, badania naukowe, w tym odpowiedzi na pytanie dlaczego cytostatyki nie mogły wywołać u A.J. powstania nowotworu. Zwrócono również uwagę, że w sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z 1996 r. gdzie cytostatyki widniały w wykazie czynników rakotwórczych, a także iż uznanie czynników za rakotwórcze nie musi ograniczać się do substancji zamieszczonych w wykazie, bowiem o takim uznaniu mogą przesądzać właściwości substancji znajdujące potwierdzenie w wynikach badań medycznych. Nie ulega natomiast wątpliwości, że biegli lekarze uchylili się od odpowiedzi na postawione przez organ pytania podtrzymując wnioski zawarte we wcześniejszych orzeczeniach. Wymaga to ze strony Sądu szczegółowego odniesienia się do tych opinii.

Biegły Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. w piśmie z dnia [...] podtrzymał orzeczenie lekarskie z dnia [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Uznano, że w sprawie mogą mieć wyłącznie zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 1996 r. Stwierdzono jednocześnie, że podstawą zaliczenia danej substancji do czynnika rakotwórczego są jednoznaczne wyniki badań epidemiologicznych, które są gromadzone przez Międzynarodową Agencję Badań nad Rakiem. W przypadku cytostatyków brak jest wystarczających dowodów epidemiologicznych na zwiększoną częstość występowania nowotworów u osób narażonych zawodowo.

Powyższa opinia nie ustosunkowała się wobec tego do pytań organu, skupiając się wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu o podstawach zaliczenia danej substancji do czynnika rakotwórczego. Na uzasadnienie przedstawionego stanowiska o braku kancerogenności cytostatyków nie powołano się na żadne konkretne badania, w tym statystyk, czy wyników badań przywoływanej Międzynarodowej Agencji Badań nad Rakiem.

Lekarz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu uzupełniającym z dnia [...] uznał (zupełnie bezpodstawnie – wbrew uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2013 r.), że ponowne orzeczenie lekarskie jest wynikiem wyłącznie błędnej interpretacji przepisów prawa przez organ pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy podtrzymano wnioski wcześniejszej opinii, wskazując że przy rozpoznaniu choroby zawodowej nie można opierać się na domniemaniach, a tylko obowiązujących przepisach – rozporządzeniu M.Z.O.S. z 2004 r., a te wykreśliło cytostatyki z substancji rakotwórczych. Biegły wyjaśnił, że "przy rozpoznaniu tego typu chorób kierujemy się wytycznymi Instytutu Medycyny Pracy w Ł.".

Sąd stwierdził zatem, że po pierwsze biegły nie odniósł się w żadnym zakresie do precyzyjnie sformułowanych przez organ pytań, a po drugie w swoim orzeczeniu powołał się na nie jasne kryterium –"wytyczne Instytutu Medycyny Pracy" – które nie zostało szerzej zaprezentowane. Ponadto "wytyczne" są wyłącznie zbiorem wskazówek pomocnych w diagnozowaniu danej choroby, a nie są żadnym źródłem obowiązującego prawa. Stanowisko zaprezentowane przez biegłego nie może wobec tego zostać uznane za przekonujące i wyczerpujące. Analogiczne zastrzeżenia można mieć do pisma tego biegłego z dnia [...], który w odpowiedzi na wezwanie organu wyjaśnił, że "cały czas są prowadzone badania na substancjach o charakterze karcenogennym i widocznie badania ostatnich lat udowodniły, że leków cytostatycznych nie można zaliczyć do grupy czynnika o udowodnionym działaniu karcinogennym na ludzi". Biegły kolejny raz uchyla się od szczegółowej odpowiedzi i powołując się na niedookreślone "badania" stawia tezę o braku kancerogenności cytostatyków.

Kolejną opinię w sprawie wydał biegły Instytutu Medycyny Pracy [...] w Ł. W piśmie z dnia [...] stwierdzono, że w obecnie obowiązujących przepisach prawa – rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy i wykazie czynników chemicznych rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin (...). Substancje chemiczne zakwalifikowane jako rakotwórcze kategorii 1 (1A) i 2 (1B) znajdują się w tabelach wskazanego rozporządzenia i nie wymieniono tam preparatów stosowanych w chemioterapii.

W powyższej opinii biegły również nie odniósł się do zadanych przez PPIS pytań, wskazując w zasadzie że obowiązujące przepisy prawa nie zaliczają cytostatyków do substancji o charakterze kancerogennym. Należy zwrócić także uwagę, że ponowne pismo organu z dnia [...] skierowane do biegłego, a mające na celu ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej i przedstawionych przez nią materiałów, zostało pozostawione bez merytorycznej odpowiedzi (pismo Instytutu z dnia [...]).

Bezpośrednie odniesienie się do wszystkich zgromadzonych w aktach administracyjnych opinii biegłych pozwala na ogólne stwierdzenie, że lekarze orzecznicy nie udzielili odpowiedzi na pytania przedstawione przez PPIS, które miały na celu dokonanie ustaleń potrzebnych do wykonania wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z 7 lutego 2013 r. Biegli w zasadzie skupili się na kwestii przepisów prawa, które należy stosować przy rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej u A.J., zaznaczając, że przepisy te nie zaliczają cytostatyków do substancji o charakterze rakotwórczym.

Sąd w tym miejscu jednocześnie musi zaznaczyć, że orzeczenia lekarskie placówek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, powinny być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (patrz m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94, publ.: Prokuratura i Prawo 1995/2/53 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1221/04; publ. LEX nr 194428). Oceniając wydane w sprawie orzeczenia lekarskie przyjdzie zauważyć, że nie spełniają one powyższych kryteriów. Należy zgodzić się ze skarżącą, że oprócz tego, iż nie odpowiadają na pytania organu, to ich uzasadnienia nie są wyczerpujące, a ogólne twierdzenia nie zostały poparte żadnymi naukowymi materiałami źródłowymi. Biegli nie wyjaśnili istniejących wątpliwości, nie podjęli merytorycznej polemiki z dowodami przedstawionymi przez skarżącą, przez co nie odnieśli się do istoty sprawy – kancerogenności leków cytostatycznych. Przyjdzie wobec tego zauważyć, że w rzeczywistości opinie biegłych stały w sprzeczności z wytycznymi wyroku z dnia 7 lutego 2013 r.

Sąd dodatkowo zauważa, że obowiązkiem jednostek orzeczniczych jest udzielanie organom inspekcji sanitarnej informacji uzupełniających, niezbędnych do rozpoznania wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej, gdyż z oczywistych względów organ nie posiada bowiem w tym zakresie niezbędnej wiedzy medycznej. Wprawdzie organ jest takim orzeczeniem związany i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do stwierdzenia danej choroby, nie oznacza to jednak, że organ może bezkrytycznie przyjmować wnioski i stwierdzenia przedstawione w opinii biegłego. Orzeczenie biegłego podlega bowiem ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec tego, jak już wcześniej wskazano w uzasadnieniu, zadaniem organu jest między innymi ocena takiego orzeczenia pod względem jego spójności, rzetelności, wiarygodności i przekonującego uzasadnienia. Jednocześnie to organ powinien w uzasadnieniu decyzji ostatecznie wskazać jakie przepisy prawa miały zastosowanie, gdyż nie należy to do kompetencji lekarza. Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy inspekcji sanitarnej uchybiły powyższym zasadom, przyjęły bezkrytycznie i w całości wnioski zawarte w opinii placówek orzeczniczych i nie miały do nich jakichkolwiek zastrzeżeń. Można wręcz zauważyć, że powielono tezy ze wszystkich orzeczeń lekarskich i na ich podstawie stwierdzono brak podstaw do uznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło szerszej oceny opinii biegłych, nie odniesiono się do braku udzielenia w nich odpowiedzi na pytania organu. Organ odwoławczy nie wskazał również jednoznacznie, które przepisy którego rozporządzenia w sprawie rakotwórczych czynników miały zastosowanie w sprawie. Za opiniami biegłych powołał się bowiem zarówno na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r., jak i rozporządzenia z dnia 24 lipca 2012 r. Brak jest natomiast wskazania któregoś z tych aktów prawnych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w toku postępowania organy inspekcji sanitarnej nie zastosowały się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. Nie przeprowadzono skutecznie czynności nakazanych w wyroku, co było obligatoryjne, stosownie do art. 153 P.p.s.a. Ani organ, ani też biegli lekarze nie byli uprawnieni do kwestionowania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Byli związani tym orzeczeniem i uprawnieni do prowadzenia postępowania wyłącznie w zakresie wskazanym przez Sąd. W wyroku z 7 lutego 2013 r. zaznaczono, że określony czynnik (patrz cytostatyki) może faktycznie stwarzać narażenie zawodowe, mimo nieumieszczenia go w wykazie ujętym w rozporządzeniu. Tym samym organ (a także biegli) w toku ponownego postępowania nie mógł odmówić cytostatykom kancerogennego charakteru, opierając się wyłącznie o brak ich zamieszczenia w wykazie substancji rakotwórczych – rozporządzenia z 2004 r., czy z 2012 r. Zgodnie z zaleceniami Sądu organ miał ustalić – "czy w świetle dostępnej wiedzy medycznej cytostatyki, z którymi miała do czynienia skarżąca, mogły spowodować powstanie choroby zawodowej określonej w poz. 17.3 wykazu chorób zawodowych". Można zauważyć, że w wyroku Sąd stanął na stanowisku, że ewentualny brak umieszczenia danej substancji w wykazie czynników o charakterze rakotwórczym może być usunięty przez odniesienie się do aktualnego poziomu wiedzy naukowej na temat jego kancerogenności. Skoro wykaz substancji rakotwórczych ulega okresowej zmianie, to nie można przecież wykluczyć, że dana substancja w wyniku aktualnych badań może zostać uznana za rakotwórczą, pomimo braku jej zamieszczenia w akcie prawnym. Organ takiego ustalenia nie dokonał, a także nie odniósł się w tym zakresie do dowodów zgłoszonych przez skarżącą, dotyczących kancerogenności cytostatyków. Za takie odniesienie się do dowodów skarżącej nie może być bowiem uznane stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do braku ich przeprowadzenia z uwagi na rzetelne orzeczenia lekarskie i ich związania z wyjaśnionymi już okolicznościami. Organ nie ma zresztą racji, gdyż po pierwsze do orzeczeń można było mieć uzasadnione zastrzeżenia – co Sąd wykazał wcześniej, a po drugie kwestia rakotwórczego działania cytostatyków nie została przecież wyjaśniona, gdyż nie odniesiono się do dowodów skarżącej potwierdzających kancerogenność cytostatyków.

Wskazane uchybienia przesądzają o uznaniu, że organy inspekcji sanitarnej rozpoznając sprawę naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 153 i 170 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić wyżej poczynione rozważania oraz wykonać wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2013r, sygn. akt IV SA/Gl 284/12. Wytycznie de facto nie zostały zrealizowane lub w pełni wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (ustalenie jakie inne leki w trakcie swojej pracy przygotowywała A.J. – pkt 2 wytycznych). Rolą organu będzie wobec tego zasięgnięcie kolejnych opinii uzupełniających uprawnionych jednostek orzeczniczych, które odniosą się bezpośrednio do wytycznych wyroku z 7 lutego 2013 r. oraz do dowodów przedstawionych przez skarżącą. Organ ma obowiązek wyegzekwować od biegłych pełne ustosunkowanie się do zadanych pytań, ocenić wydane opinie zgodnie z przepisami k.p.a. i na ich podstawie dokonać wiążących w sprawie ustaleń.

Sąd pomimo dostrzeżenia wadliwości orzeczenia organu pierwszej instancji postanowił uchylić wyłącznie utrzymującą ją mocy decyzję organu odwoławczego. Ma to na celu przede wszystkim zachowanie prawa skarżącej do przeprowadzenia dwuinstancyjnego postępowania, skoro w niniejszej sprawie organ drugiej instancji uchybił tej zasadzie i nie przeprowadził merytorycznego postępowania odwoławczego. Nie można również tracić z pola widzenia szybkości postępowania i możliwości zakończenia sprawy bez potrzeby wyeliminowania decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy co do istoty, a dysponując dodatkowymi opiniami biegłych będzie w posiadaniu materiału dowodowego pozwalającego na samodzielne rozstrzygnięcie sprawy.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.