Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2523/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: 7.77.80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 104 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. działającego przez opiekuna prawnego J.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 157/23 w sprawie ze skargi B.W. działającego przez opiekuna prawnego J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 31 stycznia 2023 r. nr SKO.440.298.5.2023 w przedmiocie orzeczenia o zwrocie należności z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz odmowy odstąpienia od żądania zwrotu tych należności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 157/23 oddalił w całości skargę B.W. działającego przez opiekuna prawnego J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 31 stycznia 2023 r. nr SKO.440.298.5.2023 w przedmiocie orzeczenia o zwrocie należności z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz odmowy odstąpienia od żądania zwrotu tych należności.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył B.W. działający przez opiekuna prawnego J.T., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości i zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy prawidłowa ocena całokształtu niniejszej sprawy winna skutkować uwzględnieniem skargi;

b. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały wątpliwości, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów przedstawionych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, podczas gdy materiał ten miał istotne znaczenie na treść rozstrzygnięcia, albowiem obrazował trudną sytuację, w jakiej znajduje się skarżący.

2) obrazę prawa materialnego, tj.:

a. art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej "u.p.s.") poprzez niewłaściwe jego niezastosowanie, podczas gdy sytuacja skarżącego przemawia za odstąpieniem od żądania zwrotu dochodzonej opłaty, albowiem obowiązek zwrotu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej pogorszy sytuację skarżącego oraz zniweczy udzielaną mu pomoc ze świadczenia 500 plus;

b. art. 104 ust. 4 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w sytuacji skarżącego nie zachodziła szczególnie uzasadniona sytuacja majątkowa, rodzinna i życiowa, która przemawiałaby za zastosowaniem powyższego przepisu, podczas gdy prawidłowe rozumowanie oparte na zasadach logiki i doświadczenia życiowego powinno doprowadzić do przeciwnych wniosków.

Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uwzględnienie i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 P.p.s.a.,

2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania,

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych,

4) przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one pokryte w całości ani w części.

Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu niewłaściwie nie zastosował wobec skarżącego art. 104 ust. 4 u.p.s., nieprawidłowo uznając, iż w niniejszej sprawie jego sytuacja, wskutek obowiązku zwrotu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej nie ulegnie zmianie i nie dojdzie do zniweczenia skutków udzielanej mu pomocy. Skarżący podnosił, iż organy obu instancji swobodnie oceniając materiał dowodowy w sprawie całkowicie pominęły fakt, iż na swego rodzaju "poprawę" bytu skarżącego (w tym czynione przez opiekunkę prawną na jego rzecz zakupy i dostosowanie lokum na okres urlopowania) wpłynęły środki pozyskiwane świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, tzw. "500+". Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wadliwie przyjął, iż przypadek skarżącego nie jest przypadkiem szczególnym. W ocenie skarżącego, organy obu instancji zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a WSA wydając zaskarżone rozstrzygnięcie pominął interes B.W. nie badając jego faktycznej sytuacji, wynikającej ze zgromadzonego w sprawie materiału.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że przez szereg lat DPS przerzucał na podopiecznego (a w praktyce bardzo często - z uwagi na jego niewielkie dochody - na jego opiekunkę prawną) obowiązek zapewnienia mu środków higieny osobistej wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej. J.T. (opiekun prawny skarżącego), której dochód z emerytury opiewa zaledwie na ok. 1.500 złotych, przez lata z trudem finansowała zakup podstawowych środków higieny swojego brata i dostarczała je do DPS. Powyższa sytuacja miała miejsce aż do wiosny 2023 r., kiedy to J.T. powzięła wiedzę o prawach swojego chorego brata wynikających z ww. rozporządzenia. Z tytułu powyższego J.T. dochodzi roszczeń na drodze cywilnoprawnej. W tym celu złożono wraz ze skargą do akt dwa pisma wskazujące na zainicjowane postępowanie (pismo Sądu Rejonowego w [...] z 8 maja 2023 r., sygn. [...] oraz pismo J.T. z 22 maja 2023 r.). Analiza i przeprowadzenie wskazanych dowodów powinny w ocenie skarżącego przemawiać jako kolejny argument świadczący o jego trudnej, szczególnej sytuacji, która uzasadnia odstąpienie od żądania zwrotu opłaty w niniejszej sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) i przepisów postępowania (pkt 2), z tym że podniesione zarzuty koncentrują się wyłącznie wokół prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt B.W. w Domu Pomocy Społecznej w [...], nie jest zaś kwestionowane obliczenie wysokości należności obciążającej skarżącego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w niniejszej sprawie, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty kontrolowanego postępowania.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, przypomnieć należy stan sprawy.

Decyzją z 7 kwietnia 2022 r. Starosta R. orzekł o zwrocie należności z tytułu opłaty za pobyt B.W. w Domu Pomocy Społecznej w P. (dalej "dps") w wysokości 6.158,82 zł. W wyniku odwołania wniesionego przez J.T., działającą w imieniu całkowicie ubezwłasnowolnionego B.W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z 29 czerwca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z 29 sierpnia 2022 r. Starosta Poznański orzekł o zwrocie należności z tytułu opłaty za pobyt B.W. w dps w wysokości 8.004,85 zł. W wyniku ponownego odwołania J.T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z 19 października 2022 r. postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 22 grudnia 2022 r. nr PCPR.4022-165/22 Starosta R. na podstawie art. 104 ust. 1, ust. 3, ust 4, art. 14, art. 112 ust. 1 i 5, art. 155 ust. 3 u.p.s. orzekł o zwrocie należności z tytułu opłaty za pobyt B.W. w dps w wysokości 7.729,94 zł (pkt 1 decyzji) oraz odmówił odstąpienia od żądania zwrotu należności, o której mowa w pkt 1 (pkt 2 decyzji). Organ wskazał, że od grudnia 2019 r. do października 2022 r. J.T. działając w imieniu B.W. nie regulowała opłaty za pobyt mieszkańca w dps w pełnej wysokości ustalonej decyzją z 25 lutego 2020 r. nr PCPR.4022-7/20 oraz decyzją z 20 kwietnia 2021 r. nr PCPR.4022-6/21 (zmienianą decyzjami: nr PCPR 4022- 40/21 z 19 lipca 2021 r., nr PCPR.4022-62/21 z 9 grudnia 2021 r. i nr PCPR.4022-93/22 z 13 lipca 2022 r.). W związku z powyższym powstała zaległość z tytułu opłaty za pobyt B.W. w domu pomocy społecznej, która na dzień 31 października 2022 r. wynosiła 7.729,94 zł, po uwzględnieniu odpisów z tytułu nieobecności mieszkańca domu nieprzekraczających 21 dni w roku kalendarzowym oraz niedopłaty i nadpłaty w poszczególnych miesiącach. Następnie organ przedstawił szczegółowe zestawienia regulowania opłat.

Organ uznał również, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby konieczność odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt B.W. w dps. Organ wskazał, że na dochód B.W. składa się świadczenie rentowe, zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie uzupełniające w łącznej wysokości [...] zł, które stanowią podstawę do naliczenia opłaty za pobyt w dps w wysokości 70% tych dochodów. Do dyspozycji strony pozostają również "trzynaste" i "czternaste" świadczenia, od których nie nalicza się opłaty za pobyt w dps. Dodatkowo organ podniósł, że od listopada 2019 r. do czerwca 2021 r. B.W. pobierał świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w kwocie 500 zł miesięcznie. Na wniosek strony od 1 lipca 2021 r. ZUS wstrzymał wypłatę ww. świadczenia, jednakże decyzją ZUS z 4 maja 2022 r. wznowiono wypłatę świadczenia uzupełniającego i wypłacono świadczenie należne za okres od 1 lipca 2021 r. do 31 marca 2022 r. w łącznej wysokości 4.500 zł wraz ze świadczeniem rentowym za miesiąc czerwiec 2022 r. Organ wskazał, że ta zmiana sytuacji dochodowej B.W. skutkowała zmianą decyzji o odpłatności za pobyt w dps i tym samym w dniu 13 lipca 2022 r. organ wydał decyzję w tej sprawie. Decyzja ta jest ostateczna - strona nie odwołała się od decyzji. Organ I instancji podał, że J.T. w imieniu B.W. wpłaciła kwotę 4.550 zł jako rozliczenie świadczenia uzupełniającego, a następnie organ wskazał jak tę wpłatę rozdysponowano.

Końcowo organ przywołał art. 104 ust. 4 u.p.s. i wskazał, że w toku postępowania przeanalizowano czy żądanie zwrotu wydatków z tytułu opłaty za pobyt B.W. w dps nie stanowi dla osoby zobowiązanej nadmiernego obciążenia i nie niweczy skutków udzielanej pomocy. Zdaniem organu, B.W. opłacając pobyt w dps ma z tego tytułu zabezpieczone najpilniejsze i niezbędne do życia potrzeby na właściwym poziomie, a także opiekę pielęgniarską rehabilitacyjną możliwość uczestniczenia w organizowanych przez dps zajęciach i terapii. Wskazane przez opiekuna prawnego okoliczności, jak trudna sytuacja materialna i zdrowotna (niepełnosprawność podopiecznego) oraz bieżące potrzeby, same w sobie nie wyczerpują pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" o jakim mowa w tym przepisie. Zdaniem organu, wiele osób ma ciężką sytuację życiową i wiele osób musi ograniczać swe potrzeby z uwagi na ilość środków jakimi dysponują (niskie dochody, emerytury, renty), w tym osoby starsze, schorowane, które pobierają świadczenia w kwotach mniejszych, niż wysokość opłaty ponoszonej przez B.W. za pobyt w dps.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z 31 stycznia 2023 r., nr SKO.440.298.5.2023, po rozpoznaniu odwołania skarżącgo, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, a następie podniósł, że w związku z brakiem uiszczania przez B.W. opłat w pełnej wysokości powstała zaległość w kwocie 7.729,94 zł (według stanu na dzień 31 października 2022 r.). Kwota ta uwzględniała odpisy z tytułu nieobecności mieszkańca w dps w P. nieprzekraczających 21 dni w roku kalendarzowym oraz niedopłaty i nadpłaty w poszczególnych miesiącach. Organ uznał również, że sytuacja materialna B.W., aczkolwiek jest trudna, nie pozwala na przyjęcie, aby była przypadkiem szczególnym, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J.T. działająca w imieniu całkowicie ubezwłasnowolnionego B.W.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

W dniu 28 czerwca 2023 r. pismo procesowe wniósł ustanowiony z urzędu pełnomocnik strony skarżącej przychylając się do treści złożonej w sprawie skargi. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Starosty R. z 22 grudnia 2022 r. a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci pisma procesowego opiekunki skarżącego skierowanego do Sądu Rejonowego w L. oraz pisma tego Sądu w celu wykazania zainicjowanych kroków prawnych mających na celu odzyskanie wydatkowanych przez nią środków na artykuły higieniczne oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w tym nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał złożoną skargę za nieuzasadnioną. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s. do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązany jest przede wszystkim mieszkaniec domu (...). W art. 61 ust. 2 u.p.s. ustawodawca wskazał, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Z akt sprawy wynika natomiast, że B.W. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w P. w 2003 r. Opiekunem prawnym B.W. ustanowiona została J.T., co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w L. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z 7 maja 1998 r. Opłaty za pobyt w dps ustalone zostały ostatecznymi decyzjami o ustaleniu opłaty z 25 lutego 2020 r. nr PCPR.4022-7/20 oraz z 20 kwietnia 2021 r. nr PCPR.4022-6/21 (zmienianą następnie decyzjami z 19 lipca 2021 r., 9 grudnia 2021 r. i 13 lipca 2022 r.). Sąd przedstawił także rozliczenie kwot zaległości za pobyt ww. osoby w dps od grudnia 2019 r. do września 2022 r., które to kwoty uwzględniały nadpłaty dokonane przez J.T. w powyższym okresie. Zdaniem Sadu, organy słusznie ustaliły, że do zwrotu pozostaje kwota 7.729,94 zł, bowiem J.T. nie regulowała opłat za pobyt brata w dps w pełnej wysokości.

Sąd I instancji przychylił się również do stanowiska organów o braku podstaw do zastosowania regulacji wynikającej z art. 104 ust. 4 u.p.s. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14 listopada 2022 r. wynika, że aktualna wysokość dochodu B.W. wynosi 1.933,82 zł. Kwota ta stanowi podstawę do naliczenia opłaty za pobyt w dps. Po uiszczeniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w wysokości 70% otrzymywanych dochodów do dyspozycji strony pozostawała kwota 580,00 zł. Z czego, jak wskazała sama opiekunka, do dyspozycji skarżącego pozostawiała mu kwotę 50 zł w depozycie na drobne wydatki, na leki 15 zł miesięcznie. Ponadto B.W. od 2020 r. otrzymywał również wypłatę trzynastego i czternastego świadczenia rentowego, od którego nie naliczono odpłatności za pobyt w dps i która to suma pozostawała do dyspozycji i na potrzeby brata J.T. Organ I instancji ustalił, że opiekun prawny – J.T. raz w miesiącu odwiedzała brata i zaopatrywała go w artykuły spożywcze, odzież, obuwie oraz papierosy (wykonane samodzielnie z tytoniu i gilz) w ilości 341 szt., po 11 sztuk na każdy dzień i pozostawiała 30 zł w gotówce do dyspozycji brata. Sąd zauważył również, że od 1 października 2019 r. poprawie uległa sytuacja dochodowa B.W., któremu przyznano świadczenie uzupełniające w kwocie 500,00 zł miesięcznie. Świadczenie to stanowiło również dochód skarżącego.

Sąd wskazał ponadto, że B.W. zamieszkuje w dps w pokoju dwuosobowym z łazienką i dostępem do kuchni. Ma zagwarantowane 4 posiłki dziennie, dostęp do produktów żywnościowych oraz napoi przez całą dobę. Ma również zapewnione środki higieny osobistej. B.W. zapewniono pomoc bytową oraz opiekuńczo-wspomagającą. Strona korzysta z różnych form aktywizacji dostępnych na terenie dps oraz Warsztatów Terapii Zajęciowej. Sąd zaaprobował twierdzenia organu, że B.W. posiada zapewnione potrzeby niezbędne do codziennego funkcjonowania i wskutek zwrotu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej nie ulegnie zmiana jego sytuacja, nie dojdzie również do niweczenia skutków udzielanej pomocy. W oparciu o powyższe Sąd I instancji uznał także, że nie zachodzi szczególny przypadek wynikający z art. 104 ust. 4 u.p.s.

Z powyższym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego należy się zgodzić.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć podjętych w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 104 ust. 4 u.p.s., który stanowi, że "W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty."

Użyty w powołanym przepisie zwrot "może" wskazuje na to, że wydane na jego podstawie decyzje administracyjne mają charakter uznaniowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że kontrola sądowa w przypadku rozstrzygnięć organów w ramach uznania, ogranicza się do badania, czy granice uznania w danym przypadku nie zostały przekroczone. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowej obejmuje zatem zbadanie, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Jeżeli zaś stanowisko organu ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, jest przekonująco i logicznie uzasadnione, to nie można mu zarzucić cech dowolności. W sytuacji zatem, w której organy wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem wymogów ustawowych i w sposób przekonywujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1156/10, z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3119/12 oraz z 17 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 75/22). Nawet zatem trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w tym przepisie. Organ administracji rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego sprawę odstąpienia od żądania zwrotu należności zobowiązany jest natomiast do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim tych, które dotyczą postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienie wskazują natomiast, że kwestią sporną, w ocenie skarżącego kasacyjnie, pozostaje zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocena ustalonych okoliczności, że odmowa odstąpienia od żądania zwrotu należności nie będzie stanowiła dla skarżącego nadmiernego obciążenia finansowego. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają zatem do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska o prawidłowej ocenie dokonanej przez organy administracyjnej, a dotyczącej sytuacji materialnej skarżącego w kontekście możliwości zwrotu należności z tytułu pobytu w dps.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia powołanych przepisów, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia i został przez organy właściwie oceniony.

W sprawie bezsporne jest, że całkowicie ubezwłasnowolniony B.W. reprezentowany przez J.T., przebywający od 2003 r. w Domu Pomocy Społecznej w P. dysponował stałym dochodem, którego źródłem było świadczenie rentowe, zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie uzupełniające w łącznej wysokości [...] zł. Świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji zostało mu przyznane od listopada 2019 r. do czerwca 2021 r. Na wniosek strony od 1 lipca 2021 r. ZUS wstrzymał wypłatę ww. świadczenia, jednakże decyzją ZUS z 4 maja 2022 r. wznowiono wypłatę świadczenia uzupełniającego i wypłacono świadczenie należne za okres od 1 lipca 2021 r. do 31 marca 2022r. w łącznej wysokości 4.500 zł wraz ze świadczeniem rentowym za miesiąc czerwiec 2022 r. Nie jest również sporne, że opłaty za pobyt strony w dps zostały ustalone ostatecznymi decyzjami z 25 lutego 2020 r. oraz 20 kwietnia 2021 r. (zmienianą następnie decyzjami z 19 lipca 2021 r., 9 grudnia 2021 r. i 13 lipca 2022 r.). Nie budzi także wątpliwości, iż od grudnia 2019 r. do września 2022 r. J.T. nie regulowała opłat za pobyt brata w dps w pełnej wysokości. W konsekwencji doprowadziło to do powstania zaległości w opłatach w kwocie 7.729,94 zł ustalonej decyzją Starosty R. z 22 grudnia 2022 r.

Zaznaczenia również wymaga, że skoro skarżący dysponował stałym dochodem, to zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s. obowiązany był do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70% swojego dochodu. Z wyliczeń organów wynika, że do dyspozycji strony pozostawało 580 zł miesięcznie. Kwotę tę J.T. przeznaczała na zakup leków, artykułów spożywczych, obuwia oraz wyrobów tytoniowych swojego podopiecznego. Organy ustaliły także, co nie jest kwestionowane przez stronę, że niezbędne potrzeby B.W. w dps są w pełni zaspokojone, zamieszkiwał on w pokoju 2-osobowym z łazienką i dostępem do kuchni, miał zagwarantowane 4 posiłki dziennie, dostęp do produktów żywnościowych oraz napoi przez całą dobę, dostęp do środków higieny osobistej. Korzystał także z różnych form aktywizacji dostępnych na terenie dps. Tym samym zgodzić się należy z wywodami Sądu I instancji, że B.W. jako mieszkaniec dps był osobą zobowiązaną do odpłatności za DPS i to wobec jego osoby rozpatrywana jest przesłanka, czy żądanie zwrotu wydatków z tytułu opłaty za jego pobyt w dps nie stanowi dla zobowiązanego nadmiernego obciążenia. J.T. jest opiekunem prawnym i osobą jedynie dysponującą dochodem swojego brata, zatem jej sytuacja materialna nie mogła być przedmiotem rozważań zarówno organów jak i Sądów w niniejszej sprawie.

Nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że J.T. dba o swojego podopiecznego. Regularnie go odwiedza, robi zakupy, zabiera do swojego domu. Podopieczny spędza także święta wraz z rodziną. Zaznaczenia jednakże wymaga, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.s. "Mieszkaniec domu, a także inna osoba obowiązana do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli mieszkaniec domu przebywa u tej osoby, nie ponoszą opłat za okres nieobecności mieszkańca domu nieprzekraczającej 21 dni w roku kalendarzowym.". Z przepisu tego wynika, że koszty pobytu podopiecznego, w czasie przebywania poza terenem dps są rozliczane odpowiednio do ilości dni kalendarzowych w roku, których ilość nie może przekroczyć 21 dni. W sprawie niniejszej kwoty, za dni, w które B.W. nie przebywał w dps, zostały rozliczone z jego opiekunem prawnym.

Trafna jest zatem ocena organów administracyjnych, zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że w przypadku skarżącego zachodził "przypadek szczególnie uzasadniony", pozwalający organom na odstąpienie od żądania zwrotu należności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., a także zasadą postępowania dowodowego, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., doszło do wyczerpującego zebrania materiału dowodowy i jego rozważenia, w konsekwencji wydania prawidłowych rozstrzygnięć opartych na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz uzasadnieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji zastosował art. 151 P.p.s.a.

Nie budzi również zastrzeżeń, że wydając kontrolowane rozstrzygnięcia organy miały na względzie zarówno interes indywidualny, jak i społeczny. Skarżący kasacyjnie zobowiązany do ponoszenia części opłat za usługi opiekuńcze na podstawie decyzji ostatecznej oraz nie będąc w sytuacji "szczególnej" w rozumieniu art. 104 ust. 4 u.p.s. nie może żądać od gminy, aby to ona zrealizowała ciążące na nim zobowiązania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że gdyby środki przysługujące B.W. otrzymywane przez opiekuna prawnego podopiecznego przekazywane były na bieżące koszty jego pobytu w dps, nie powstałaby zaległość w opłatach. Pamiętać należy, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob. wyrok NSA z 9 września 2015 r., I OSK 2224/15; wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2698/19).

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. polegający, zdaniem autora skargi kasacyjnej, na nieuzasadnionym przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów przedstawionych w toku postępowania nie miał istotnego znaczenia na treść rozstrzygnięcia bowiem nie obrazował trudnej sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący. W konsekwencji Sąd I instancji procedował w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które miały bezpośredni wpływ na jej wynik.

Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z przywołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie cytowanego powyżej art. 106 § 3 P.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (zob. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (zob. wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK 840/11; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca zarówno przed Sądem I instancji, jak również w skardze kasacyjnej wnioskowała o przeprowadzenie dowodu w postaci pisma opiekunki prawnej skarżącego do Sądu Rejonowego w L. oraz pisma tego sądu (sygn. [...]) - w celu wykazania zainicjowania przez J.T. kroków prawnych mających na celu odzyskanie wydatkowanych przez nią przez lata środków na artykuły higieniczne B.W. – do których zapewnienia zobowiązany był Dom Pomocy Społecznej w P. Podkreślić należy, że kwestia wystąpienia przez J.T. z pozwem do Sądu Rejonowego w L. przeciwko Powiatowi R. z zamiarem dochodzenia roszczeń z tytułu poniesionych kosztów zakupu środków higienicznych dla ubezwłasnowolnionego B.W. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że korzystne dla skarżącego rozstrzygnięte przedmiotowej kwestii mogłoby zostać uwzględnione jedynie po prawomocnym zakończeniu postępowania przed sądem powszechnym. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.