Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 768/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 1, § 2 pkt 4 i 5 oraz § 5
journal: Dz.U. 2002 nr 118 poz 1014
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania  funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także  sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.
article: art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1486
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.)
article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1532/22 w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 14 czerwca 2022 r. nr 39/II/22/BTiZ w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., II SA/Wa 1532/22, oddalił skargę L.S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 14 czerwca 2022 r., nr 39/II/22/BTiZ, w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

L.S. (dalej: "skarżący") jako funkcjonariusz Straży Granicznej w służbie stałej od 2 września 2005 r., pełniąc obowiązki służbowe w Placówce Straży Granicznej w [...], 19 września 2005 r. złożył do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "organ pierwszej instancji" lub Komendant POSG") wniosek o przydział lokalu mieszkalnego.

Wobec braku możliwości przydziału lokalu mieszkalnego zgodnego z przysługującymi skarżącemu normami, prawo skarżącego w danym zakresie realizowano przez przyznanie świadczenia pieniężnego w myśl art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1486 ze zm., dalej: "ustawa o Straży Granicznej").

10 września 2014 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego nr [...] w [...] przy ul. [...], pouczając że skarżący musi wyrazić zgodę na prowadzenie tego postępowania. Skarżący pismem z 25 września 2014 r., nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. Uznał, że przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu zaspokaja jego potrzeby w tej kwestii.

Wobec powyższego oświadczenia skarżącego, organ pierwszej instancji decyzją z 3 listopada 2014 r., nr 115/14/P umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przydziału skarżącemu przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Komendant Główny Straży Granicznej (dalej "organ odwoławczy" lub "Komendant GSG"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 23 stycznia 2015 r., nr 10/II/15 utrzymał w mocy decyzję z 3 listopada 2014 r.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Komendant POSG postanowieniem z 23 marca 2015 r., nr 43/15/RB zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień i wydania decyzji dotyczącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącego w sprawie umorzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 października 2017 r., I OSK 3173/15 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lipca 2015 r., II SA/Wa 628/15 oddalającego skargę skarżącego na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 23 stycznia 2015 r., nr 10/II/15 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego.

W związku z prawomocnym wyrokiem, Komendant POSG postanowieniem z 12 lutego 2018 r., nr 21/18/RB, podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do wydania decyzji dotyczącej równoważnika pieniężnego, a następnie decyzją z 24 kwietnia 2018 r., nr 62/18/RB orzekł o utracie przez skarżącego z 25 września 2014 r. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Komendant GSG decyzją z 11 lipca 2018 r., nr 54/II/18 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 24 kwietnia 2018 r.

W wyniku wniesionej przez stronę skargi na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2019 r., II SA/Wa 1685/18 uchylił decyzję Komendanta Głównego SG z 11 lipca 2018 r., nr 54/II/18.

Ponownie rozpoznając sprawę Komendant GSG decyzją z 13 listopada 2019 r., nr 89/II/19, działając na podstawie art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1, § 2 pkt 4 i 5 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm., dalej: "rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r."), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "organ pierwszej instancji") z 24 kwietnia 2018 r., nr 62/18/RB o utracie z 25 września 2014 r. przez skarżącego uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Komendanta GSG z 13 listopada 2019 r. została utrzymana w mocy wyrokami: WSA z 18 listopada 2020 r., II SA/Wa 316/20 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2021 r., III OSK 4715/21.

Pismem z 29 grudnia 2021 r. Komendant POSG zawiadomił skarżącego, że w związku z prawomocnym wyrokiem NSA z 30 listopada 2021 r. wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi skarżący złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów medycznych jego żony.

Decyzją z 4 marca 2022 r., nr 64/22/RB Komendant POSG, na podstawie art. 96 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 2 ust. 4, § 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., orzekł o zwrocie przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie [...] zł za okres od 25 września 2014 r. do 31 marca 2018 r. (pkt 1), zastrzegając sobie, w przypadku nie uregulowania należności w terminie, prawo do naliczania odsetek ustawowych od ww. kwoty (pkt 2).

Na powyższą decyzję skarżący złożył odwołanie do Komendanta GP, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z załączonych do odwołania dokumentów składających się z dokumentacji medycznej skarżącego, jego rachunków i rozliczeń oraz oświadczenia o sytuacji rodzinnej i majątkowej.

Organ odwoławczy postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r., nr 30/II/22/BTiZ odmówił przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dopuszczenia dowodu z ww. dokumentów uznając, że pozostają one bez wpływu na obowiązek zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Z powyższych powodów organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do uwzględnienia kolejnego wniosku skarżącego z 16 maja 2022 r. o dopuszczenie dowodów ze szpitalnych kart informacyjnych oraz wyników badań skarżącego oraz jego teściowej M.M. (postanowienie z 31 maja 2022 r., nr 38/II/22/BTiZ).

Komendant GSG decyzją z 14 czerwca 2022 r., nr 39/II/22/BTiZ, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w związku z uprawomocnieniem się decyzji Komendanta POSG z 24 kwietnia 2018 r., nr 62/18/RB o utracie z 25 września 2014 r. przez skarżącego uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconego skarżącemu równoważnika pieniężnego po ww. dacie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Komendant GSG wskazał w pierwszej kolejności, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o przedawnieniu roszczeń, bowiem datą od której będzie biegło przedawnienie jest data odbioru decyzji drugiej instancji w prowadzonym postępowaniu. Organ przywołał art. 120 § 1 K.c., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Ustawa nie definiuje pojęcia wymagalności, ale przyjmuje się zgodnie w doktrynie, że przez wymagalność należy rozumieć stan, w którym wierzyciel ma prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności. Wymagalność roszczenia pozostaje zatem w ścisłym związku z terminem spełnienia świadczenia, bowiem z chwilą nadejścia tego terminu zobowiązanie staje się wymagalne. Zgodnie z art. 121 oraz 123 K.c. bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Natomiast bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju. Dalej organ wskazał, że decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia obejmuje okres, w którym toczyły się postępowania administracyjne w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego zakończone wyrokami sądowymi obu instancji oraz prowadzonym postępowaniem w sprawie utraty prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 25 września 2014 r. W powyższych postępowaniach Sądy obu instancji utrzymały w mocy decyzje Komendanta POSG oraz Komendanta GSG. Organ był więc zobowiązany do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jakim jest równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego dopiero po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2021 r., III OSK 4715/21, który utrzymał w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i tym samym decyzje obu instancji stanowiące o utracie od 25 września 2014 r. prawa do powyższego świadczenia. Według organu sporne roszczenie stało się więc wymagalne z datą wydania ww. wyroku NSA.

Organ dodał również, iż nienależnie pobrany równoważnik pieniężny podlega zwrotowi zgodnie § 8 ust. 1 rozporządzenia, który nie uzależnia zwrotu świadczenia od sytuacji dłużnika. Zaznaczył przy tym, iż w zawiadomieniu o zakończeniu prowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, że zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego może nastąpić w ratach, których liczbę i wysokość określa się w decyzji o zwrocie.

Komendant GSG zaznaczył również, że wprawdzie organ pierwszej instancji w związku ze złożony przez skarżącego wnioskiem dowodowym powinien odmówić przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże brak formalnego rozpoznania wniosku nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym powyżej wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił ją.

Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w razie nienależnego pobrania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organy, o których mowa w § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., wydają decyzję o jego zwrocie. W sprawie zaistniała przesłanka do zwrotu przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia.

W świetle zacytowanych przepisów, okolicznością sine qua non warunkującą dopuszczalność żądania zwrotu omawianego świadczenia było ustalenie, że zostało ono pobrane przez funkcjonariusza w sposób nienależny.

Organy obydwu instancji rozpoznając sprawę dysponowały zaś takim dowodem potwierdzającym nienależność pobranego przez skarżącego świadczenia po 25 września 2014 r. Rozstrzygając, oparły się na ostatecznej decyzji (zaakceptowanej również przez sądy administracyjne obydwu instancji) orzekającej utratę przez stronę uprawnień do wspomnianego równoważnika po 25 września 2014 r.

W świetle powyższego – zdaniem Sądu – zasadnie wywiedziono, że świadczenie pobierane przez stronę po dacie utraty uprawnień do niego, miało charakter świadczenia nienależnego. Organ miał więc obowiązek wydać skarżone niniejszą skargą rozstrzygnięcie.

Wbrew zarzutom skargi organ nie tylko nie musiał, ale wręcz nie mógł kierować się przy orzekaniu normą art. 55 i 57 ustawy o finansach publicznych. Unormowania owe odnoszą się bowiem wyłącznie do należności pieniężnych mających charakter cywilno-prawny. Należność objęta skarżoną decyzją nie posiada natomiast takiego charakteru. Skoro w myśl przywołanej normy § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, w razie nienależnego pobrania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organy, o których mowa w § 6, wydają decyzję o jego zwrocie, to świadczy to wprost o tym, iż sporna należność ma charakter administracyjno-prawny. Organ zwolniony był więc od badania sytuacji materialnej, życiowej i zdrowotnej funkcjonariusza i jego rodziny. Słusznie więc nie dopuścił dowodów wnioskowanych przez stronę. Z tych również powodów Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, iż w realiach niniejszej sprawy nie sposób skutecznie wywieść, iż świadczenie objęte decyzją uległo przedawnieniu. Słusznie wskazał organ, iż roszczenie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia stało się wymagalne (możliwe do skutecznego dochodzenia) dopiero z chwilą wydania 30 listopada 2021 r. wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny akceptujący prawidłowość decyzji rozstrzygającej o utracie przez skarżącego prawa do spornego równoważnika z 25 września 2014 r. Z całą zaś pewnością od daty wydania ww. wyroku do marca 2022 r., gdy organ pierwszej instancji rozstrzygnął o obowiązku zwrotu spornego świadczenia, nie upłynął żaden z okresów przedawnienia wynikający z odpowiednio stosowanych przepisów Kodeksu cywilnego.

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości oraz zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80, 107 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez z rozważenia pełnego materiału dowodowego, nieuwzględnienie, popartej w dokumentacji medycznej złożonej do akt sprawy, szczególnej sytuacji życiowej funkcjonariusza, mianowicie chorób członków rodziny funkcjonariusza i samego funkcjonariusza. Pominięcie przez WSA faktu, iż organy nie działały w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, gdzie z jednej strony organy zwłaszcza organ pierwszej instancji zauważają, że w sprawie można dostrzec wystąpienie przesłanek, który mogłyby uniemożliwić spłatę nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego, czyli organy dostrzegają sytuację funkcjonariusza, z drugiej strony organy nie uwzględniają tej sytuacji, która de facto jest sytuacją nadzwyczajną, pominięcie, że w innych sprawach dotyczących lokalu mieszkalnego organ uwzględnia choroby członków rodziny funkcjonariuszy jako sytuacje nadzwyczajne i nie orzeka o zwrocie równoważnika pieniężnego, a w tej sytuacji nie uwzględnia, co powoduje, że powyższe nie budzi zaufania obywateli do organów Państwa. Ponadto należy zauważyć, że choroba żony w postaci nowotworu, liczne operacje, pobyty w placówkach medycznych, chemioterapie są sytuacją nadzwyczajną. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że ciężka choroba żony skarżącego jest sytuacją nadzwyczajną i organy powinny wziąć ją pod uwagę tak jak w przypadku pozostałych funkcjonariuszy Straży Granicznej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z "art. 7 i 8 kpa art. 7, 8, 77 oraz art. 107 kpa", poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez dowolne rozstrzygnięcie bez zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, mianowicie organy nie zbadały i w żaden sposób się odniosły się do sytuacji materialnej funkcjonariusza oraz nie odniosły się do załączonej dokumentacji medycznej żony funkcjonariusza, teściowej funkcjonariusza i samego funkcjonariusza, nie zbadały sytuacji życiowej funkcjonariusza, mianowicie majątkowej i zdrowotnej funkcjonariusza oraz członków jego rodziny, dlatego też niezbędne jest przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów (dokumenty załączone do odwołania od decyzji oraz dokumenty załączone do pisma z 16 maja 2022 r. w trybie art 106 § 3 p.p.s.a.;

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 136 "w zw. art. 75 kpa", poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z dokumentów wnioskowanych przez stronę dotyczących sytuacji życiowej, zdrowotnej i majątkowej funkcjonariusza oraz członków jego najbliższej rodziny mianowicie żony funkcjonariusza, rodziców i teściów co powoduje, że materiał dowodowy nie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony przez organ, a co z kolei skutkuje wydaniem niekorzystnego rozstrzygnięcia dla strony;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 55 i 57 ustawy o finansach publicznych, poprzez nieuwzględnienie ważnego interesu dłużnika, mianowicie jego sytuacji majątkowej wskazanej w oświadczeniu o stanie rodzinnym, i majątkowym oraz zdrowotnej jego samego i członków jego najbliższej rodziny, która powoduje, że w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do umorzenia postępowania o zwrot równoważnika pieniężnego.

Powołując się na art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentacji medycznej jego oraz jego teściowej, załączonych do odwołania od zaskarżonej decyzji oraz dokumentów załączone do pisma z 16 maja 2022 r., na fakt sytuacji życiowej (majątkowej i zdrowotnej skarżącego) oraz na fakt, że wspólnie z żoną opiekuje się teściową (67 lat), która ma trzecią wznowę nowotworu i jest obecnie w trakcie leczenia onkologicznego, chemioterapii. Ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.

Nadto skarżący "podniósł zarzut przedawnienia roszczenia organu o zwrot równoważnika pieniężnego w stosunku do skarżącego za okres wskazany w zaskarżonej decyzji".

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz obu decyzji administracyjnych, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej. Okazały się one bezzasadne.

O tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalanie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego.

Na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu.

Zgodnie natomiast z § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym.

Jak wynika z przytoczonych przepisów, równoważnik pieniężny ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji administracyjnej. Świadczenie to jest bowiem formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Równoważnik pieniężny ma charakter zastępczy, tj. dopiero, gdy nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, tj. nie przydzielono lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, należy przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza.

Zasadniczym uprawnieniem każdego funkcjonariusza Straży Granicznej jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Prawo do równoważnika pieniężnego ma zaś charakter kompensacyjny i powinno być zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (por. wyrok NSA z 15 lutego 2010 r., I OSK 788/08). Równoważnik pieniężny jest więc ściśle związany z prawem do lokalu mieszkalnego, w konsekwencji czego jeżeli funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, zgodnie z brzmieniem art. 92 ustawy o Straży Granicznej, nie jest możliwe przyznanie mu równoważnika pieniężnego.

Stosownie do brzmienia § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. kwoty równoważnika pieniężnego wypłacane za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania na skutek: 1) podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 5 mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość, 2) niewykonania obowiązku, o którym mowa w § 7, 3) zaistnienia innych okoliczności uzasadniających zwrot nienależnie otrzymanego świadczenia. W razie nienależnego pobrania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organy, o których mowa w § 6, wydają decyzję o jego zwrocie (§ 8 ust. 2).

Przenosząc powyższe regulacje prawne na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z 3 listopada 2014 r., nr 115/14/P umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego skarżącemu, ze względu na brak zgody skarżącego na jego prowadzenie, wyrażone w piśmie datowanym na 25 września 2014 r. Postępowanie w sprawie o przydział lokalu mieszkalnego jest prowadzone na wniosek funkcjonariusza. Skoro zatem skarżący nie wyraził zgody na jego kontynuowanie, organ zobowiązany był do jego umorzenia. Ww. decyzja umarzająca postępowanie w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego stała się prawomocna.

Konsekwencją sprzeciwu skarżącego była utrata prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W wyroku z 21 listopada 2017 r., I OSK 303/16, w stanie faktycznym zbliżonym do przedmiotowego, NSA jednoznacznie stwierdził, że skoro przydział mieszkania służbowego – wobec wyraźnego sprzeciwu funkcjonariusza – nie mógł być zrealizowany, za prawidłowe należało uznać stwierdzenie o utracie uprawnień do pobierania przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Złożenie przez funkcjonariusza wyżej opisanego oświadczenia należało zatem odczytywać jako bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego (§ 2 pkt 4 ww. rozporządzenia).

Stanowisko zbieżne z powyższym wyrażane było w kolejnych wyrokach NSA np. z 26 września 2018 r., I OSK 2558/16, z 30 listopada 2021 r., III OSK 4715/21. Jest ono aprobowane przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej.

W związku z powyższym, decyzją z 24 kwietnia 2018 r., nr 62/18/RB Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzekł o utracie przez skarżącego z 25 września 2014 r. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wobec uprawomocnienia się ww. decyzji, organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconego skarżącemu równoważnika pieniężnego po ww. dacie, co stanowi przedmiot niniejszego postępowania.

Wymaga podkreślenia, że zarówno decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, jak i decyzja w przedmiocie utraty przez skarżącego uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uzyskały walor prawomocności. Na gruncie obecnego postępowania, przedmiotem kontroli jest orzeczenie stanowiące o zwrocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, dlatego podniesione w skardze kasacyjnej kwestie dotyczące uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego pozostają poza granicami niniejszej sprawy. Zauważyć w tym miejscu należy, że materiał dowodowy zgłaszany przez skarżącego w toku postępowania przy piśmie z 16 maja 2022 r., obejmujący dokumentację medyczną oraz obrazujący sytuację finansową skarżącego nie dotyczył okoliczności relewantnych z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowiące o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego jest wyłącznie konsekwencją ostateczności decyzji o cofnięciu uprawnienia do niego. Ma ono bowiem na celu wyegzekwowanie nienależnie pobranego świadczenia.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z normy tej wynika, że podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (por. art. 133 § 1 p.p.s.a.). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zakres postępowania dowodowego jest zatem wyznaczony podstawową funkcją sądowej kontroli administracji, tj. oceną z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (zob.: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7-8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45). Przeprowadzenie dowodu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który – co wskazano na wstępie – jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą bowiem pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W rozpoznawanej sprawie, zarzutu takiego skutecznego nie postawiono. Warto przy tym również zauważyć, że nie każdy dowód może być dopuszczony w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a ponadto taki, który ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Co również istotne - dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

Przedstawiona przez skarżącego ww. dokumentacja pozostaje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy, co czyni zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a nieuzasadnionym.

Sąd odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 k.p.a. konieczne jest zauważenie, że został on skonstruowany niedokładnie, ponieważ struktura wskazanych przepisów jest złożona – składają się bowiem z jednostek redakcyjnych (paragrafów) o zróżnicowanej treści normatywnej. Obowiązek wskazania naruszonego przepisu oznacza wskazanie konkretnie naruszonej normy prawnej, ogólne odwołanie się do przepisu zawierającego kilka różnych norm nie spełnia tego warunku i zarzut tak postawiony nie poddaje się weryfikacji.

NSA nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia ww. przepisów, wskazywał przede wszystkim na brak uwzględnienia nadzwyczajnej sytuacji skarżącego, związanej z jego sytuacją materialną i rodzinną, na którą wpływa między innymi choroba skarżącego i członków jego rodziny. Podkreślono już wyżej, że przedmiotowe postępowanie zmierza wyłącznie do wyegzekwowania nienależnie pobranego świadczenia. Należy ponadto wskazać, że decyzja o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika ma charakter deklaratoryjny, a organ badał jedynie czy wystąpiły przesłanki do jego zwrotu. Dopuszczalność żądania zwrotu omawianego świadczenia wynika więc z ustalenia, że zostało ono pobrane przez funkcjonariusza w sposób nienależny. Owa nienależność została stwierdzona decyzją ostateczną, orzekającą o utracie przez skarżącego uprawnień do wspomnianego równoważnika po 24 września 2014 r. Zatem wbrew twierdzeniom skargi, zarzuty te należało uznać za chybione.

Należy w tym miejscu zauważyć, że ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

W ocenie Sądu, powyższe przesądza o bezzasadności zarzutu przedawnienia, sformułowanego w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, konstruując przedmiotowy zarzut nie wskazał w jego treści przepisu prawa, na podstawie którego domaga się uznania, że sporne roszczenie uległo przedawnieniu. Należy w tym miejscu zauważyć, że związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dla porządku należy też wskazać, że ze stanowiska Sądu pierwszej instancji w żadnym razie nie można wywieść, że dopuścił się naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 55 i 57 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem kasatora, naruszenie to polegało na nieuwzględnieniu ważnego interesu dłużnika, jego sytuacji majątkowej oraz zdrowotnej zarówno skarżącego, jak i członków jego rodziny. Według skarżącego kasacyjnie, istnieją przesłanki do umorzenia postępowania o zwrot równoważnika pieniężnego. Trzeba zatem odnieść się do brzmienia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Stanowi on bowiem, iż w razie nienależytego pobrania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organy o których mowa w § 6, wydają decyzję o jego zwrocie. Mając na względzie treść ww. przepisu, słusznie wywiódł Sąd pierwszej instancji, że sporna należność ma charakter administracyjno-prawny, zaś unormowania zawarte w ustawie o finansach publicznych – cywilno-prawny. W ocenie Sądu, okoliczność ta zwalniała organ z badania sytuacji materialnej, życiowej i zdrowotnej funkcjonariusza i jego rodziny i stanowisko to należy podzielić.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.