Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2871/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Spółka z o.o.z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2020 roku, sygn. akt II SA/Wr 23/19 w sprawie ze M.W. i E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2018 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oddala skargą kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 23/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. i E.M. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: "SKO") z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku); zasądził od SKO na rzecz E.M. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku); zasądził od SKO na rzecz M.W. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r. Burmistrz Miasta D. (dalej: "Burmistrz") orzekł o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, pn. "Budowa zespołu apartamentów mieszkalnych z infrastrukturą towarzyszącą i usługami towarzyszącymi, na działce nr [...], [...] obręb Z., D.".

K.J., J.J., D.R., G.A., M.W., T.K., M.W., M.Z., E.M. i W.Z. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza.

Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] SKO działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.) w zw. z art. 71, art. 72, art. 74 i art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 z późn. zm. – dalej: "ustawa środowiskowa") - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że nie zachodzi w sprawie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. SKO wskazało, że Burmistrz wszczął postępowanie na skutek wniosku J.K. z [...] czerwca 2014 r. Zawiadomienie z [...] czerwca 2014 r. o wszczęciu postępowania zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, w Biuletynie Informacji Publicznej, a także w pobliżu miejsca planowanej inwestycji oraz przesłane stronom postępowania. Na podstawie przedłożonych dokumentów Burmistrz uznał, że planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71 – dalej: "rozporządzenie RM"), dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane. Wobec tego, Burmistrz na podstawie art. 64 ustawy środowiskowej wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu oraz do Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. z wnioskiem o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu wyraził opinię o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ustalając jednocześnie zakres raportu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. nie przedstawił opinii w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Burmistrz nałożył obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia i zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu. Wnioskodawca [...] grudnia 2014 r. przedłożył raport oddziaływania na środowisko dla w/w przedsięwzięcia, w związku z czym Burmistrz postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. wznowił zawieszone postępowanie i stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W dniu [...] czerwca 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił realizację przedsięwzięcia, wszystkie warunki przez niego nałożone w ramach uzgodnienia, zostały określone w decyzji Burmistrza. SKO nie znalazło więc podstaw do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

SKO nie dopatrzyło się również zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 8, pkt 11, art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej, poprzez nieprawidłowe uznanie, że w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji Nr [...] prawidłowo została przeprowadzona procedura udziału społeczeństwa w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji wymagającej udziału społeczeństwa, ponieważ analiza dokumentacji wskazuje jednoznacznie, że postępowanie to odbyło się z pogwałceniem przepisów traktujących o zapewnieniu możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, przeprowadzanej w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

2) art. 71 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 36, pkt 55 lit. b) tiret pierwsze, pkt 56 lit. a) rozporządzenia RM, poprzez pominięcie, że Burmistrz dokonał wadliwej kwalifikacji przedsięwzięcia wymagającego decyzji o środowiskowych uwarunkowanych, a w rezultacie rzeczona decyzja nie została wydana dla całego zamierzenia inwestycyjnego, zatem wbrew treści art. 72 ust. 5 ustawy środowiskowej wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3) art. 82 ust. 1 i 3 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i c ustawy środowiskowej oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zignorowanie, że decyzja Burmistrza nie zawiera obligatoryjnych elementów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym bez przedstawienia stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej oraz brak sporządzenia obowiązkowego załącznika do tego rodzaju decyzji w postaci charakterystyki przedsięwzięcia;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 i 4 rozporządzenia nr 4 Wojewody Dolnośląskiego z 20 lutego 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Góry Bystrzyckie i Orlickie, poprzez pominięcie w kontekście przesłanek nieważnościowych ustaleń i zakazów wynikających z przedmiotowego aktu w odniesieniu do zamierzenia, dla którego wydano decyzję środowiskową, co zostało również zignorowane w postępowaniu zwykłym;

5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5, 6, 7, 11, 15 ustawy środowiskowej, poprzez przyjęcie, że decyzja objęta postępowaniem nadzorczym jest prawidłowa, podczas gdy Raport oddziaływania na środowisko inwestycji z grudnia 2014 r. (dalej: "Raport"), sporządzony dla planowanego przedsięwzięcia, stanowiący główny dowód w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie spełnia obowiązujących wymagań prawnych co do jego treści, a więc nie mógł "posłużyć" do wydania decyzji środowiskowej;

6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, poprzez przyjęcie, że przeprowadzenie procedury uzgodnieniowej z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej w oparciu o niekompletny dokument – Raport, nie narusza przepisów ustawy środowiskowej w sposób kwalifikowany;

7) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych, w tym podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2018 r. i w piśmie z [...] października 2018 r., co dowodzi rażącego naruszenia zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz interesu społecznego;

8) art. 156 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, pomimo oczywistej jej wadliwości oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, w tym zarzutów Skarżących podniesionych w treści pisma z [...] października 2018 r., stanowiącego uzupełnienie wniosku z [...] czerwca 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od SKO na rzecz E.M. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, zasądził od SKO na rzecz M.W. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że nie sposób zgodzić się z oceną SKO, że w kontrolowanej ostatecznej decyzji nie wystąpiła podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności WSA wyjaśnił jednak, że kwestionowana decyzja nie narusza art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej. Również wykazana przez Skarżących nieprawidłowość decyzji ostatecznej, poprzez nieobjęcie nią całości inwestycji, nie przesądza o tym, aby decyzję środowiskową wyeliminować z obrotu jako rażąco naruszającą prawo. Decyzja została wydana dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko p.n. "Budowa Zespołu apartamentów mieszkalnych z infrastrukturą towarzyszącą i usługami towarzyszącymi, na działce nr [...], obręb Z., D.". Z treści decyzji wynika, że Burmistrz w pozycji "charakterystyka przedsięwzięcia inwestycyjnego" (pkt 2 decyzji) ujął całość przedsięwzięcia. Również pewne nieprawidłowości w przeprowadzonym Raporcie nie mogą zostać uznane za naruszające prawo w sposób rażący, zwłaszcza że skarga nie precyzuje w sposób ścisły o jakie nieprawidłowości w Raporcie dokładnie chodzi. Wreszcie odnośnie nieustosunkowania się SKO do argumentów wnioskodawców opisanych w pismach procesowych z [...] czerwca 2018 r. i [...] października 2018 r., to zdaniem WSA, być może Organ w uzasadnieniu orzeczenia nie omówił szczegółowo zarzutów stron, ale nawet niepełne nieustosunkowanie się do tychże nie może prowadzić do automatycznego stwierdzenia nieważności decyzji, a całość argumentacji przejętej i skumulowanej w skardze podlega ocenie w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

WSA zwrócił jednak uwagę, że SKO nie rozważyło, czy decyzja Burmistrza nie narusza w sposób istotny, obowiązującego tak w tamtym czasie, jak i obecnie rozporządzenia nr 4 Wojewody Dolnośląskiego z 20 lutego 2008 r., które weszło w życie 14 marca 2008 r., wydanego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Góry Bystrzyckie i Orlickie. SKO winno natomiast ocenić, czy Burmistrz mając obowiązek określenia miejsca inwestycji nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa pomijając okoliczność, czy planowana inwestycja znajduje się na terenie objętym ww. zarządzeniem Wojewody, i jakie konsekwencje ta okoliczność ma na jej realizację. WSA stwierdził, że rzeczą SKO będzie (w ponownie przeprowadzonym postępowaniu) ocena kwestionowanej decyzji z punktu widzenia przesłanek z art. 156 k.p.a., poprzez rozważenie czy decyzja ostateczna nie narusza obowiązującego aktu prawa miejscowego w stopniu rażącym.

I. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. (dalej w skrócie: "Spółka") wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a.") naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 20 lutego 2008 r. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji w wyniku uznania, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób pełny w zakresie ustalonego stanu faktycznego sprawy, ponieważ organ nadzorczy nie dokonał analizy prawidłowości wydania decyzji z punktu widzenia wskazanych przepisów, w tym nie zbadał, czy organ wydając decyzję rażąco naruszył prawo pomijając konieczność ustalenia, czy planowana inwestycja znajduje się na terenie objętym zarządzeniem nr 4 Wojewody Dolnośląskiego z 20 lutego 2008 r. a przez to decyzja nie zawierała wszystkich niezbędnych elementów, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego WSA wyciągnął błędne wnioski, ponieważ postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ nadzoru w sposób prawidłowy, a z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym przede wszystkim z treści decyzji nr [...] z [...] lipca 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wprost wynika, że organ wydający decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ustalając miejsce położenia inwestycji uwzględnił jej położenie względem obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Góry Orlickie PLH020060 oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu "Góry Bystrzyckie i Orlickie", tym samym okoliczność ta była uwzględniana przy wydawaniu decyzji środowiskowej, w tym podlegała ona ocenie w kontekście konsekwencji, jakie inwestycja będzie miała na obszar, na którym się znajduje, wobec czego okoliczności na które wskazuje WSA nie mają znaczenia w sprawie, ponieważ nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym nie powinny prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 20 lutego 2008 r. polegające na uznaniu, że organ nadzorczy nie odniósł się i nie ocenił zgodności decyzji środowiskowej z obowiązującym prawem, rozporządzeniem Wojewody Dolnośląskiego ustanawiającego obszar chronionego krajobrazu, tj. nie wyczerpał dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a. co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, bowiem okoliczności te w ocenie WSA mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy jak wynika z przepisów prawa, tj. art. 82 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 131 ust. 1 pkt 2, 4 i 9 ustawy środowiskowej oraz art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55), organ nadzorczy nie jest uprawniony do oceny poprawności uzgodnienia, którym związany jest organ wydający decyzję środowiskową w kontekście przepisów, których stosowanie należy do wyłącznej kompetencji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i odnosi się do ustalenia stanu faktycznego sprawy, wobec czego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a skarga powinna podlegać oddaleniu.

II. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 80 ust. 1 pkt 1-4 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a-f i pkt 2 lit. a-c ustawy środowiskowej w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 20 lutego 2008 r., art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 131 ust. 1 pkt 2, 4 i 9 ustawy środowiskowej oraz art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego i uznaniu, że organ wydający decyzję środowiskową ma kompetencje do oceny zgodności decyzji środowiskowej z rozporządzeniem Wojewody Dolnośląskiego z [...] lutego 2008 r., podczas gdy ochrona i zarządzanie formami przyrody określonymi w ustawie o ochronie przyrody oraz ustalenie, czy istnieje możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody, należy do kompetencji regionalnego dyrektora ochrony środowiska dokonującego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, którymi organ wydający decyzję środowiskową jest związany, wobec czego zarówno organ wydający decyzję środowiskową jak organ nadzorczy w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności takiej decyzji nie mają uprawnień i podstaw do badania postanowienia wydanego w ramach uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w kontekście przepisów szczegółowych z zakresu ochrony środowiska, ponadto ocena ta stanowi część ustaleń stanu faktycznego, które nie podlegają weryfikacji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie od Skarżących na rzecz Spółki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłaty od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący M.W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Żaden z podniesionych zarzutów kasacyjnych, niezależnie od wskazanej podstawy i normatywnej stylizacji, nie zasługuje na uwzględnienie. Wyeksponować należy, że przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji było nierozważenie przez SKO okoliczności podniesionej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

a dotyczącej wpływu planowanej inwestycji na Obszar Chronionego Krajobrazu Góry Bystrzyckie i Orlickie (dalej w skrócie: "Obszar") utworzonego na mocy rozporządzenia nr 4 Wojewody Dolnośląskiego z 20 lutego 2008 r. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na mocy upoważnienia przewidzianego treścią

art. 23 ust 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004 r. nr 92, poz. 880 ze zm.). Rozporządzenie wojewody w sprawie utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu jest aktem prawa miejscowego, a zatem jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze właściwości organu, który je uchwalił. Stosownie do postanowień § 4 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia na terenie Obszaru zakazano realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Z kolei po myśli § 4 ust. 2 rozporządzenia przedmiotowym zakazem nie są objęte przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko nie jest obowiązkowe

i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę Obszaru. Postanowienia § 4 ust. 2 rozporządzenia wprowadzają więc wyjątek od generalnego zakazu realizacji na terenie Obszaru przedsięwzięć mogących potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko, jeżeli w toku postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zostanie wykazane, że konkretne przedsięwzięcie, którego to postępowanie dotyczy, nie będzie negatywnie ingerować w chronione elementy przyrody znajdujące się na tym Obszarze.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że odstąpienie od zakazu przewidzianego § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z uwagi na okoliczności wskazane w jego § 4 ust. 2 wymaga wykazania i szczegółowego uzasadnienia. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zlokalizowanego na terenie Obszaru, bez wykazania braku niekorzystnego wpływu tego przedsięwzięcia na przyrodę Obszaru, musi być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a.

Stosownie bowiem do postanowień art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. ustawy środowiskowej, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa (między innymi):

a) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; w przypadku inwestycji

w zakresie terminalu oraz strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, miejsce realizacji przedsięwzięcia określa się za pomocą mapy w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych, z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, stanowiącej załącznik do decyzji,

b) istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich,

c) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia

w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1,

w szczególności w projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18, 23, 26 i 27,

Realizując powołane wymogi ustawowe co do treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ zobowiązany jest więc ujawnić, że inwestycja znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, wyjaśnić, czy i jakie zakazy zostały na jego terenie ustanowione, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie planowane przedsięwzięcie nie jest nimi objęte.

Ponadto, zgodnie z wymogiem przewidzianym w art. 82 ust. 1 pkt 4 w zw.

z ust. 2 pkt 3 ustawy środowiskowej organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zobowiązany jest w jej treści przedstawić stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, uwzględniając w szczególności możliwość oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody. Argumenty kształtujące stanowisko organu w tej kwestii, zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy środowiskowej, powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnotować należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja SKO z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. We wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] czerwca 2018 roku, uzupełnionym pismem z dnia [...] października 2018 roku jednoznacznie wskazano, że wnioskujący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, albowiem tak organ który ją wydał, jak i organ uzgadniający (RDOŚ) nie wypowiedziały się w przedmiocie zwolnienia planowanego przedsięwzięcia z zakazu sformułowanego w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu Góry Bystrzyckie i Orlickie. Analiza decyzji SKO potwierdza zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji, że organ rozstrzygający o zasadności wniosku nieważnościowego w ogóle nie odniósł się do przedmiotowej kwestii, co w konsekwencji uzasadnia stanowisko, że wydana przez niego decyzja narusza prawo. Rozstrzygnięcie kasacyjne Sądu pierwszej instancji nie wyraża merytorycznej oceny, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lipca 2015 r. nr [...] jest dotknięta wadą nieważności. WSA stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło, czy nie narusza ona prawa

w kontekście obowiązku uwzględnienia postanowień § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 4 Wojewody Śląskiego z 20 lutego 2008 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Góry Bystrzyckie i Orlickie.

Z tej przyczyny, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzają do merytorycznego wykazania, że tak decyzja środowiskowa, jak i postanowienie uzgadniające RDOŚ oraz raport oddziaływania na środowisko realizują wymóg wykazania odstąpienia od zakazu przewidzianego w § 4 ust. 1 rozporządzenia nr 4 pozostają bez znaczenia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest bowiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz decyzja w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Jeżeli wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach samorządowe kolegium odwoławcze nie wypowiedziało się w kwestii, która może mieć zasadnicze znaczenie z perspektywy pozytywnego ustalenia, że narusza ona prawo w sposób rażący –

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – to tym samym nie ustaliło okoliczności istotnych w sprawie w rozumieniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Dodać należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie uzgodnienie RDOŚ wydane w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej nie jest wiążące dla organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązek uwzględnienia pozytywnych wyników uzgodnień

i opinii organów współdziałających, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej nie jest równoznaczny ze związaniem organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzgodnienia w przedmiocie warunków realizacji inwestycji są niezbędne do wydania rozstrzygnięcia

w prowadzonym postępowaniu głównym. Oczywiście uzgodnienie to ma decydujący wpływ na kształt rozstrzygnięcia organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, bo RDOŚ jako organ wyspecjalizowany z zakresu ochrony środowiska posiada odpowiednią wiedzę i kwalifikacje, aby kompleksowo i fachowo ocenić dokumentację przedsięwzięcia (raport) pod kątem oddziaływania na środowisko. Jednak to nadal organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podejmuje ostatecznie decyzję, jakiej treści rozstrzygnięcie należy wydać opierając się nie tylko o wydane w sprawie uzgodnienia i opinie, ale

o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który składa się na ocenę oddziaływania na środowisko. Fakt, że RDOŚ analizuje najważniejszy dokument (raport) sporządzany na potrzeby oceny oddziaływania na środowisko, która determinuje treść decyzji środowiskowej, nie daje mu specjalnych uprawnień. Postanowienie uzgadniające nie jest wiążące dla organu wydającego decyzję środowiskową, aczkolwiek wywiera zasadniczy wpływ na podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. Potwierdza to art. 80 § 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji, gdzie stwierdza się, że właściwy organ wydając decyzję środowiskową "bierze pod uwagę" wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1. Zatem organ nie jest związany uzgodnieniami, ale ma je brać pod uwagę, nie może ich pominąć. To nie jest to samo co związanie organu, które powoduje, że organ nie dokonuje analizy materiałów, tylko bezwzględnie stosuje je w wydanej decyzji. – wyroki NSA z 18 października 2019 r., sygn. II OSK 2952/17 i z 10 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3873/19.

Uwzględniając przedstawione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.