Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3297/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 85 ust. 3, art. 78 ust. 4, art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 66 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skarg H. S. i J. S., J. S. i R. S. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących H. S. i J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. S. i R. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania A. A. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2016r., znak: [...] odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na budowie czterech obiektów inwentarskich - tuczarni o obsadzie 1980 szt. tucznika każdy (tj. łącznie 1108,80 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą (tj. 4 zbiorniki na gnojowicę o pojemności min. 28000,00 m3, budynek socjalny, 16 silosów na paszę, 4 studnie głębinowe) na terenie działek nr ewid. [...], [...] i [...] położonych we wsi [...], gmina [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło w ten sposób, że ustaliło uwarunkowania środowiskowe dla wyżej określonej inwestycji. Wskazało, że w ramach planowanego przedsięwzięcia przewiduje się budowę czterech budynków inwentarskich - chlewni o powierzchni zabudowy ok. 2250 m2 każda. W planowanych budynkach zwierzęta będą utrzymywane na rusztach. Obsada w każdym budynku inwentarskim wyniesie 1980 sztuk tucznika (łącznie 7920 sztuk, tj. 1108,80 DJP). Pod budynkami zostaną zlokalizowane zbiorniki na gnojowicę o pojemności minimalnej 2800 m3 każdy. Ponadto na terenie gospodarstwa planowane jest wybudowanie budynku socjalnego. Obecnie teren, na którym realizowane będzie planowane przedsięwzięcie jest użytkowany rolniczo. Na obszarze działek o nr ew. [...], [...] i [...] nie znajduje się żadna zabudowa zagrodowa. Na działce o nr ew. [...] została zlokalizowana 1 elektrownia wiatrowa. Najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości ok. 300 m od terenu planowanej inwestycji.

Planowane przedsięwzięcie będzie realizowane na działkach, które nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotowy teren inwestycyjny położony jest w Obszarze Chronionego Okolice [...] i [...], funkcjonującym na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Okolice [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia Nr [...] zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak według zapisu w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia zakaz ten nie dotyczy realizacji przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. Podkreśliło, że budowa chlewni należy do przedsięwzięć służących rolnictwu, wobec czego realizacja inwestycji nie narusza zakazów wynikających z rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...].

Wskazało jakie należy podjąć działania na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia. Nadto przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś.

W uzasadnieniu SKO dalej podało, że A. A. zwrócił się do Wójta Gminy [...]

o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Do wniosku inwestor dołączył wymagane dokumenty. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2015r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie informując społeczeństwo i strony postępowania o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Następnie Wójt wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej w skrócie: "RDOŚ") oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej w skrócie: "PPIS") jako organów współdziałających o wydanie stosownych uzgodnień oraz opinii o możliwości realizacji planowanej inwestycji.

Opinią z dnia [...] sierpnia 2015 r. PPIS w [...] negatywnie zaopiniował planowaną inwestycję wskazując, że emisja substancji zapachowo czynnych z planowanych obiektów będzie wykraczać swym zasięgiem poza obszar planowanego przedsięwzięcia, ponadto będzie miała charakter długotrwały i ciągły. Przemysłowy tucz - chów świń (1108,8 DJP) generuje bardzo duże ilości substancji odorowych i mimo braku regulacji prawnych określających dopuszczalne wartości substancji zapachowych – odorowych stwierdził, iż w sposób bezpośredni wpływają na obniżenie komfortu życia i stanu zdrowia ludzi. Natomiast RDOŚ po uzupełnieniu raportu przez inwestora postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r. pozytywnie uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, jednocześnie określając warunki jakie inwestor musi spełnić.

W toku postępowania wpłynął protest J. i R. S. w sprawie bliskiej lokalizacji przedsięwzięcia od ich posesji, ponadto wpłynął protest mieszkańców wsi [...].

W dniu [...] grudnia 2015r. Wójt Gminy [...] na wniosek Stowarzyszenia [...] wydał postanowienie dopuszczając Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2016r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kierował się zasadą zapobiegania i przezorności wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013r., poz. 1332 ze zm.). Wskutek odwołania wniesionego przez inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016r., ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (opis racjonalnego wariantu alternatywnego dla planowanego przedsięwzięcia wraz z określeniem jego przewidywanego oddziaływania na środowisko).

Wobec powyższego organ wezwał inwestora do uzupełnienia w powyższym zakresie raportu. Po jego uzupełnieniu RDOŚ postanowieniem z dnia [...] maja 2016r. ponownie uzgodnił planowaną inwestycję, zaś PPIS nie zajął stanowiska w ustawowym terminie.

Decyzją z dnia [...] września 2016r., nr [...] Wójt Gminy [...] ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał tożsame przyczyny jak w swojej poprzedniej decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor A. A..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że odwołanie jest zasadne.

Kolegium podkreśliło, że wydanie negatywnej decyzji może nastąpić tylko w sytuacjach przewidzianych prawem. Stwierdziło, że uzgodnienie dokonane przez RDOŚ ma dla organu orzekającego w sprawie "środowiskowej" charakter wiążący. Kolegium przypomniało, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Natomiast opinia wydawana w toku postępowania środowiskowego przez PPIS ma charakter niewiążący. Jednakże PPIS co prawda w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016r. negatywnie uzgodnił planowaną inwestycję, to po uzupełnieniu raportu Wójt pismem z dnia [...] kwietnia 2016r., zwrócił się o ponownie uzgodnienia, na co PPIS nie odpowiedział. Tym samym należało uznać, iż także uzgodnił planowaną inwestycję.

Z kolei RDOŚ postanowieniem z dnia [...] maja 2016 roku uzgodnił realizację przedsięwzięcia, określając jednocześnie warunki jego realizacji i eksploatacji. Warunki te zostały uwzględnione przez Kolegium w decyzji.

Planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o.o.ś. oraz w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), tj. "chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia".

Planowane przedsięwzięcie polega na budowie czterech obiektów inwentarskich – tuczarni o obsadzie 1980 sztuk tucznika każdy (tj. łącznie 1108,80 DJP). W ramach planowanego przedsięwzięcia przewiduje się budowę czterech budynków inwentarskich - chlewni o powierzchni zabudowy ok. 2250 m2 każda. W planowanych budynkach zwierzęta będą utrzymywane na rusztach. Obsada w każdym budynku inwentarskim wyniesie 1980 sztuk tucznika (łącznie 7920 sztuk, tj. 1108,80 DJP).

W żywieniu trzody chlewnej stosowane będą optymalne dla chowu i ochrony środowiska niskobiałkowe, wysokoprzyswajalne, zbilansowane pasze. Taki system żywienia będzie minimalizował ilość odchodów wraz z wydalanymi substancjami odżywczymi. System ten pozwoli również na uzyskiwanie optymalnych efektów produkcyjno-ekonomicznych oraz środowiskowych. Budynki co do zasady nie będą ogrzewane. Jedynie przez pierwsze ok. 5 dni każdego cyklu technologicznego, na terenie gospodarstwa, stosowane będą przenośne nagrzewnice gazowe. Na terenie gospodarstwa zlokalizowanych zostanie do 16 silosów na paszę o pojemności do 25 Mg każdy. Planowane obiekty zostaną wyposażone w maksymalnie 14 wentylatorów mechanicznych, które będą odprowadzać zużyte powietrze z każdego budynku poprzez termoizolowane kominy.

Obecnie teren, na którym realizowane będzie planowane przedsięwzięcie jest użytkowany rolniczo. Na działce o nr ew. [...] została zlokalizowana 1 elektrownia wiatrowa. Najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości ok. 300 m od terenu planowanej inwestycji.

Organ omówił emisje i uciążliwości na etapie realizacji oraz eksploatacji przedsięwzięcia.

I tak źródłami emisji substancji do powietrza na etapie eksploatacji przedsięwzięcia będą środki transportu (wykorzystywane do zasiedlania budynku, dowozu paszy, odbioru gnojowicy i sztuk padłych) poruszające się po terenie inwestycji. W celu zminimalizowania emisji substancji odorotwórczych transport gnojowicy do miejsc przeznaczenia prowadzony będzie w sposób zabezpieczający przed niezorganizowaną emisją odorów, za pomocą specjalistycznych pojazdów. Sztuki padłe, do czasu ich wywozu z terenu przedsięwzięcia, przechowywane będą w warunkach minimalizujących uciążliwość odorową. Ponadto emisja substancji do powietrza będzie ograniczana dzięki sprawnemu czyszczeniu budynku chlewni i systematycznemu wywozowi sztuk padłych. Dodatkowo w celu minimalizacji emisji pyłu do powietrza odpowietrzniki silosów zaopatrzone zostaną w worki odpylające. Przeprowadzona w raporcie analiza rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu na etapie eksploatacji przedsięwzięcia wykazała, że przy zachowaniu określonych warunków, dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu zostaną dotrzymane.

Podkreślono, że w chwili obecnej w Polsce brak jest możliwości oceny uciążliwości odorowej planowanej inwestycji, gdyż brak jest odpowiednich aktów prawnych regulujących te kwestie. Jednakże przeprowadzona ocena oddziaływania planowanej inwestycji na powietrze wykazała, iż na etapie eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia, poziomy substancji odoroczynnych, takich jak amoniak czy siarkowodór, pochodzących z procesu technologicznego, nie spowodują przekroczenia aktualnie obowiązujących norm w tym zakresie, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87).

W trakcie eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia głównym źródłem hałasu będą wentylatory budynków inwentarskich oraz środki transportu, poruszające się po terenie inwestycji. W każdym planowanym budynku zastosowanych będzie maksymalnie po 14 wentylatorów dachowych o poziomie mocy akustycznej nie większym niż 82 dB każdy. Przeprowadzone w raporcie o.o.ś. i jego uzupełnieniach obliczenia rozprzestrzeniania się hałasu wykazały, że podczas eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, przy zachowaniu określonych w sentencji postanowienia warunków, dopuszczalne poziomy hałasu na terenach chronionych akustycznie będą dotrzymane.

Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, ze zm.) zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy takich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Dalej Kolegium podniosło, że wykonując dyrektywę wynikającą z art. 79 ust. 1 w związku z art. 33 o.o.ś. organ I instancji zapewnił możliwość udziału społeczeństwa.

W trakcie postępowania wpłynęły liczne protesty tak stron postępowania, jak i okolicznych mieszkańców oraz Stowarzyszenia [...]. We wszystkich złożonych protestach ich autorzy obawiają się uciążliwości związanych z budową chlewni i emitowanych przez nią substancji odorowych, co będzie negatywnie wpływać na zdrowie i życie okolicznych mieszkańców.

Kolegium podkreśliło, że sprzeciw wobec realizacji planowanego przedsięwzięcia, zgłoszony przez mieszkańców nie może skutkować odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia.

Podało, że w celu zminimalizowania uciążliwości zapachowej planowanego przedsięwzięcia wykonany zostanie pas zieleni izolacyjnej wzdłuż granic działek, na których ma być zlokalizowane przedsięwzięcie. Należy również zauważyć, że w decyzji określono warunki dotyczące eksploatacji przedsięwzięcia, m. in. w zakresie: postępowania z odpadami oraz sztukami padłymi i ubitymi, czyszczenia i dezynfekcji chlewni, magazynowania, transportu i wykorzystania gnojowicy, postępowania ze ściekami, których spełnienie zabezpieczy przed zagrożeniem epidemiologicznym.

Jeśli chodzi natomiast o naruszenia ładu przestrzennego oraz ewentualnego spadku wartości nieruchomości, to zdaniem Kolegium pozostaje to poza oceną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, gdyż na tym etapie dokonywana jest jedynie ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na środowisko. Kolegium zgodziło się również ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu RDOŚ, że nie jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o.o.ś.

Skargi na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wnieśli H. i J. S., J. i R. S. oraz stowarzyszenie [...].

Skarga H. S. i J. S. zarzuca naruszenie przepisów prawa, skutkujące nieważnością decyzji tj. art. 85 ust. 3 o.o.ś. poprzez brak podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2016r, art. 3 pkt 50 oraz art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. prawo o ochronie środowiska, a także art. 5 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Nadto podnosi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, ocenieniu materiałów dowodowych w sposób dowolny, a także nie podjęciu niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podano, że Kolegium błędnie zweryfikowało materiał dowodowy, co wpłynęło na treść ww. decyzji poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja oraz jej eksploatacja nie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi i środowisko, a także nie będzie zagrażać funkcjonowaniu ekosystemów, obszarów chronionych przyrodniczo. SKO nie wzięło pod uwagę wyników postępowania z udziałem społeczeństwa (protesty mieszkańców).

Skarga zwraca uwagę, że stosownie do ustawy o.o.ś. organ może uzależnić wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od dodatkowych wymogów (wariantów), które wnioskodawca musiałby spełnić aby otrzymać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem organ nie podjął żadnych dodatkowych działań w celu ochrony mieszkańców wsi [...] oraz skarżących przed uciążliwościami związanymi z budową tylu chlewni w jednym miejscu.

Skarga wniesiona przez stowarzyszenie [...] podnosi naruszenie art. 30 i 33 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 11 o.o.ś. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ drugiej instancji prawidłowej procedury informowania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu i tym samym niezapewnienie społeczeństwu udziału w kontrolowanej procedurze, art. 38 i 85 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 11 o.o.ś. poprzez brak podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ drugiej instancji sprawy merytorycznie, na nowo w jej całokształcie, co wszystko skutkować winno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Nadto skarga formułuje naruszenie art.10 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu na skutek wadliwego ustalenia kręgu stron i brak ustaleń co do oddziaływania planowanej inwestycji na inne nieruchomości, na które inwestycja będzie oddziaływała.

Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji w całości, ewentualnie o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z art. 3 ust. 11 o.o.ś. podanie do publicznej wiadomości w postępowaniu dotyczącym decyzji wymagających udziału społeczeństwa musi nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji - strona Biuletynu Informacji Publicznej (BIP). Na stronie BIP Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] takich informacji nie zamieszczono.

Na stronie tej nie zamieszczono też informacji o wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., a zgodnie z art. 38 i art. 85 ust. 3 o.o.ś. należy publicznie poinformować o podjętym rozstrzygnięciu, dla którego wymagana była procedura udziału społeczeństwa.

Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. nakłada na organ drugiej instancji obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, co oznacza, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i obowiązany jest orzec co do całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając sprawę, nie dopełniło obowiązku rozpatrzenia całokształtu sprawy na nowo, co już poprzez brak właściwego informowania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu (zostało to wykazane powyżej), nie mogło mieć miejsca. Organ drugiej instancji nie odniósł się też w należyty sposób do wcześniej podnoszonych przez skarżącego uwag, zastrzeżeń i wątpliwości. Pominął w zasadzie protesty społeczne,. Organ nie zweryfikował treści raportu, co w wypadku wielu podniesionych przez Stowarzyszenie [...] wątpliwości dotyczących jego rzetelności (pisma do organu pierwszej instancji) powinien był uczynić.

W kwestii ponownej opinii PPIS to stowarzyszenie twierdzi, iż jej brak nie jest równoznaczny z uzgodnieniem inwestycji, a oznacza podtrzymanie negatywnej opinii z [...] maja 2015 r. I nawet jeśli opinia PPIS ma tylko charakter posiłkowy, to kwestia zagrożenia dla zdrowia ludzi podnoszona przez organ administracji państwowej powołany do monitorowania i przeciwdziałania występowaniu takich zagrożeń jest wystarczającym powodem do wnikliwego zbadania tych zagrożeń.

Z kolei skarga J. S. i R. S. podnosi naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a., art. 3 pkt 50 oraz art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. prawo o ochronie środowiska, a także art. 5 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnoszą, że mieszkańcy sprzeciwiają się tej inwestycji, nie uwzględniono kumulacji tej inwestycji z istniejącym wiatrakiem, ponadto będzie ona generowała fetor i szkodliwe gazy.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie jest zgodna z przepisami prawa przyjętymi za podstawę jej wydania.

Podstawę materialnoprawną do rozpoznania przedmiotowej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 123 5 ze zm.), zwanej o.o.ś. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem".

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia, opisane na wstępie planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem dla jego realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy).

W ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla takiego przedsięwzięcia, przeprowadza się ocenę oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy, ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Zarzut podnoszony we wszystkich skargach dotyczy uchybienia obowiązkowi podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji środowiskowej ustalającej uwarunkowania. Redakcja przepisu art. 3 pkt 11 o.o.ś. określa normatywne przesłanki zapewnienia społeczeństwu czynnego udziału w postępowaniu i zasadniczo ustawodawca przewiduje cztery sposoby podania informacji do publicznej wiadomości tj.:

a) udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu właściwego w sprawie,

b) ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie,

c) ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu,

d) w przypadku, gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania.

Rzeczą organu jest konieczność uczynienia zadość wszystkim przesłankom normatywnym podania informacji do publicznej wiadomości. Tylko w taki sposób będzie można przyjąć, że zapewniono społeczeństwu czynny udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie niewątpliwie, co przyznał organ w odpowiedzi na skargę, nie dopełniono wszystkich wymaganych form podania informacji do publicznej wiadomości. Otóż nie zamieszczono we właściwym czasie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej SKO w [...], jak również brak dowodu w aktach na okoliczność, że ogłoszono informację w siedzibie Kolegium w sposób zwyczajowo przyjęty. Bezspornie natomiast wywieszono obwieszczenie w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Wszystkie wskazane metody podawania do publicznej informacji są istotnym elementem w zakresie informowania społeczeństwa o postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jednakże brak realizacji nie zawsze musi prowadzić do negatywnych skutków prawnych i w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd bowiem ma na uwadze brzmienie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. zgodnie z którym naruszenie przepisów procesowych może skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu uchybienie to nie miałoby żadnego wpływu na wynik podjętego rozstrzygnięcia, gdyż organ kierował się materiałem zgromadzonym w sprawie zanim następnie uchybił przepisom prawa. Ponadto skarżący byli powiadomieni o wydaniu zaskarżonej decyzji poprzez doręczenie listem poleconym , co oznacza że naruszenie normy art. 3 pkt 11 o.o.ś. nie miało żadnego negatywnego skutku dla ich sytuacji procesowej i materialnej. Ponadto przepis ten jest skierowany do społeczeństwa, które nie jest stroną takiego postępowania i dopiero po spełnieniu szeregu wymogów w pewnych sytuacjach mogłoby wziąć udział w tym postępowaniu na prawach uczestnika. Tymczasem prawa skarżących jako stron nie zostały w żaden sposób naruszone.

W przedmiotowej sprawie Sąd ponownie stwierdza, że wprawdzie organ zaniechał umieszczenia informacji w BIP, czym naruszył przepis art. 3 pkt 11 oraz art. 85 ust. 3 o.o.ś. to jednak uchybienie to nie wykazuje cechy naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Otóż żaden ze skarżących nie wykazał, aby wskutek niedopełnienia obowiązkowi publikacji na stronach BIP, społeczeństwo tj. konkretny podmiot mający własny interes prawny lub organizacja społeczna został pozbawiony możliwości zaskarżenia decyzji środowiskowej do sądu administracyjnego.

Nie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Co prawda ustalenie warunków zabudowy nie było przedmiotem rozpatrzenia dwóch różnych organów administracji publicznej, jednak organ odwoławczy po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. ma ograniczone możliwości kasatoryjne. Zasadą jest bowiem orzekanie in merito przez organ II instancji. Słusznie zatem co do zasady Kolegium uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia dokonało odmiennej oceny tego materiału, co skutkowało wydaniem pozytywnej decyzji dla inwestora.

Jako bezzasadny Sąd uznaje zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Słusznie organ za strony postępowania uznał te podmioty, których nieruchomości znajdują się w sferze odziaływania inwestycji. Podmioty te zostały powiadomione o wydaniu decyzji poprzez doręczenie im odpisów wydanej decyzji.

Natomiast zdaniem Sądu przedwcześnie Kolegium uznało i nie wyjaśniło w sposób wystarczający, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji pozytywnej.

Jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji:

1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego;

2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78 tj. powiatowego inspektora sanitarnego.

Przepis ten wyraźnie różnicuje dwa rozstrzygnięcia, a mianowicie: uzgodnienie i opinia. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Opinia natomiast jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie główne. Dlatego też organ taki nie będzie związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające w formie opinii. Zatem Kolegium nie było związane opinią wydaną przez PPIS w [...]. Niemniej jednak nie oznacza to, że nie powinno wyjaśnić w zaskarżonej decyzji, z jakich powodów nie podziela stanowiska organu opiniującego. Stanowisko organu sanitarnego co prawda niewiążące, jednak ma znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy. Ustawodawca z racjonalnych względów uznał za konieczne wypowiadanie się tego organu w ramach właściwości rzeczowej i jego stanowisko nie może zostać pominięte, zwłaszcza gdy pozostaje w opozycji do głównego rozstrzygnięcia.

Dalej należy podnieść , że organ występując o uzgodnienie lub opinię musi dokonać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego. Organ wydający decyzję ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. Organ wydający decyzję może nawet przy negatywnej opinii organu współdziałającego wydać decyzję pozytywną. Musi to jednak uzasadnić odnosząc się do całego materiału dowodowego, w tym w szczególności raportu i postanowienia uzgadniającego (vide wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016r. sygn.. akt II OSK 2883/14).

W niniejszej sprawie sytuacja procesowa jest bardziej skomplikowana gdyż organ po raz drugi zwracał się do PPIS o wydanie opinii w związku z uzupełnieniem raportu przez inwestora. Faktem jest, że inspektor sanitarny nie wydał nowej opinii. Wobec powyższego Kolegium uznało, że zasadnym będzie zastosowanie art. 78 ust. 4 o.o.ś. Zgodnie z tym przepisem niewydanie opinii w terminie uważa się za brak zastrzeżeń. Tymczasem w ocenie Sądu zastosowanie wskazanego przepisu budzi uzasadnione wątpliwości. Otóż w toku postępowania nie zmienił się przedmiot postępowania, zakres przedsięwzięcia ani żadne inne istotne jego warunki. Zwrócenie się do PPIS nastąpiło w ramach tego samego postępowania administracyjnego, w którym organ sanitarny już się wypowiedział. Nie jest zatem dopuszczalne interpretowanie przez Kolegium, że skoro PPIS nie wypowiedział się ponownie co do planowanego przedsięwzięcia, to oznacza, że nie wnosi żadnych zastrzeżeń. Organ bowiem już się wypowiedział, a nie nastąpiły jakiekolwiek zmiany w zakresie tego przedsięwzięcia, aby była konieczna ponowna opinia tego organu współdziałającego. Zadaniem natomiast Kolegium – co wyżej wskazano - było ustosunkowanie się do negatywnej opinii w uzasadnieniu i wyjaśnienie z jakich powodów nie została ona uwzględniona. Tego elementu natomiast postępowania wyjaśniającego zabrakło w zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do dalszych kwestii to odnośnie wariantowania inwestycji należy stwierdzić, że przedłożone do akt uzupełnienie raportu nie spełnia wymogów art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że opis wariantów musi przedstawiać opis trzech niezależnych wariantów spełniających kryteria wymienione w tym przepisie: wariant inwestorski, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może zostać utożsamiony z wariantem inwestorskim. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że nie można wykluczyć sytuacji, w której wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wówczas w praktyce będą występowały dwa dopuszczalne warianty (tak komentarz do art. 66 o.o.ś. Krzysztof Gruszecki, Lex). Podobnie wypowiedział się WSA w Kielcach w wyroku z dnia 1 grudnia 2016r. sygn. akt II SA/Ke 663/16.

W orzecznictwie jednak prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający podziela, że art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś. jednoznacznie stanowi, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych co najmniej trzech wariantów jego realizacji. Są to: po pierwsze, wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie racjonalny wariant alternatywny oraz po trzecie wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru. Wariant polegający na niepodejmowaniu danego przedsięwzięcia nie jest w ogóle przewidziany przez ustawodawcę jako wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś. (tak wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. akt II OSK 89/16). Oznacza to, że bezwzględnie raport musi zawierać trzy warianty (w niniejszej sprawie przedłożono wariant inwestorski, dwa warianty alternatywne, natomiast zabrakło wariantu najkorzystniejszego dla środowiska). Co prawda raport identyfikuje wariant inwestorski jako najkorzystniejszy dla środowiska, ale jest to stanowisko wadliwe i pozbawione racjonalności. Nie dysponując specjalistyczną wiedzą można bowiem bez trudu stwierdzić, że choćby inwestycja poprzez lokalizację jednego budynku inwentarskiego będzie korzystniejsza dla środowiska, niż inwestycja w kształcie proponowanym przez inwestora. Wadliwie zatem raport utożsamia wariant inwestorski z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Są to bowiem dwa niezależne od siebie warianty, których opis powinien znajdować się w raporcie i zostać poddany analizie przez organ wydający decyzję, jak i przez organy współdziałające.

Poprzez zaakceptowanie raportu o takiej treści organ naruszył przepis prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś.

Dalej art. 66 ust. 1 pkt 9 o.o.ś. przewiduje, że raport zawiera opis przewidywanych działań mających na celu m.in. zapobieganie i ograniczanie negatywnych oddziaływań na środowisko. Jeśli chodzi o te wymogi raport na str. 87-90 przewiduje i proponuje działania mające realizować ten cel. Przy czym Kolegium w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, bez żadnego umocowania w materiale dowodowym podało, że w celu zminimalizowania uciążliwości zapachowej planowanego przedsięwzięcia wykonany zostanie pas zieleni izolacyjnej wzdłuż granic działek, na których ma być zlokalizowane przedsięwzięcie. O tym sposobie ograniczenia emisji nie stanowi zaś osnowa decyzji, jak również nie wynika ona z raportu, ani z jego uzupełnień. Tymczasem pas zieleni izolacyjnej byłby dobrym (tak przykładowo w sprawach o sygn. akt II OSK 1908/12, II OSK 1212/12 i II OSK 1644/13), choć nie wiadomo czy skutecznym środkiem ograniczenia immisji planowanego przedsięwzięcia. Jeśli Kolegium uznało ten sposób ochrony środowiska za celowy powinien on znaleźć się w osnowie decyzji, a także wynikać z zebranego w sprawie materiału.

Na zakończenie tej części rozważań Sąd przypomina, że obowiązkiem organów jest rzetelna i wszechstronna analiza materiału dowodowego, czyli charakterystyki planowanego przedsięwzięcia oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (z uzupełnieniami). Naruszenie to dotyczyło w szczególności: art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - mimo że jest przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne - stanowi dowód w sprawie, który podlega ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Raport musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 o.o.ś., ponieważ jest także kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym.

Z tych wszystkich powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję dopatrując się naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. O kosztach natomiast zasadzono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.