Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 984/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1133/23 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. & C. sp.k. z siedzibą w Ś. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 sierpnia 2021 r., nr WIN-II.7840.4.79.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od A. sp. z o.o. & C. sp.k. z siedzibą w Ś. na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 877 (osiemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 15 lutego 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1133/23, rozpoznając skargę A. sp. k. z siedzibą w Ś., uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 6 sierpnia 2021 r., nr WIN-II.7840.4.79.2021, oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Iławskiego z 26 kwietnia 2021 r., nr 256/2021, zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą J.K. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz na rozbiórkę istniejącego budynku na działce nr [...] m. K.

Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, decyzją z 26 kwietnia 2021 r. Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a., organ pierwszej instancji odstąpił od uzasadnienia decyzji wskazując, że uwzględnia ona w całości żądanie strony.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka A., zarzucając naruszenie art. 107 § 1 pkt 6, § 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7-10 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy rozstrzygała ona sporne interesy stron, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Pełnomocnik Spółki sformułował także zarzuty związane ze zgodnością z prawem planowanej inwestycji.

Decyzją z 6 sierpnia 2021 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uznając, że odstąpienie od uzasadnienia decyzji przez organ pierwszej instancji, stosownie do art. 107 § 4 k.p.a. było uzasadnione, Wojewoda stwierdził, że w aktach sprawy nie ma żadnych pism skarżącej Spółki - pomimo dwukrotnego zapoznawania się z aktami - odnoszących się do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie oraz że brak jest zgłoszonych żądań czy wniosków, które wskazywałyby na sporne interesy stron. To, zdaniem Wojewody, uzasadniało odstąpienie od uzasadnienia decyzji, gdyż nie było uzasadnionych podstaw, aby sądzić, że decyzja rozstrzyga sporne interesy stron. Zajmując takie stanowisko organ odwoławczy w motywach swojej decyzji przedstawił również merytoryczne uzasadnienie pozwolenia na budowę i odniósł się do zgłaszanych w tym zakresie przez Spółkę zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 grudnia 2021 r., II SA/Ol 849/21, oddalił skargę Spółki A. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 6 sierpnia 2021 r. podzielając w całości stanowisko organu odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 października 2023 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1299/22, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, wskazując, że w realiach niniejszej sprawy nie można uznać, że zachodziły podstawy do skorzystania przez organ pierwszej instancji z możliwości przewidzianej w art. 107 § 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, iż z faktu, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji "nie wpłynęły jakiekolwiek pisma zawierające wnioski czy uwagi" nie można wnioskować, że w sprawie nie zachodzą sporne interesy stron. W tym kontekście zauważył, że wskazywane przez Sąd zawiadomienie z 1 kwietnia 2021 r. informujące o możliwości składania wniosków i zastrzeżeń dotyczących tej sprawy zostało wydane na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. i było zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Nie było to więc zawiadomienie wydane w trybie art. 10 k.p.a. Zaskarżoną decyzję wydano zaś w dniu 26 kwietnia 2021 r. W tych okolicznościach fakt, że strona nie zareagowała na zawiadomienie z 1 kwietnia 2021 r. nie świadczy o braku jej zainteresowania sprawą i o bezsporności sprawy. Strona bowiem mogła uważać, że postępowanie dopiero wszczęto i przed jego zakończeniem będzie zawiadomiona w trybie art. 10 § 1 k.p.a.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył unormowania zawarte w art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a., a w tej sytuacji obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było dokonanie oceny, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., czego jednak Sąd ten nie uczynił błędnie uznając, że nie doszło do naruszenia ww. przepisów. W konsekwencji, za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnych ustaleń, że w sprawie nie występowały strony o spornych interesach oraz na braku prawidłowego przedstawienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie wykładni pojęcia "spornych interesów stron", o jakim mowa w art. 107 § 4 k.p.a.

Formułując wytyczne, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag i rozważenia, czy w realiach niniejszej sprawy, a w szczególności w sytuacji, gdy organ odwoławczy w motywach swojej decyzji przedstawił merytoryczne uzasadnienie pozwolenia na budowę oraz uwzględniając zakres postępowania organu drugiej instancji i zmian wprowadzonych w przedstawionym Wojewodzie projekcie budowlanym, naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że na obecnym etapie sprawy, jego obowiązkiem było jedynie ustalenie, czy naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając to na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że błędna ocena Starosty polegająca na uznaniu, że w sprawie może znaleźć zastosowanie art. 107 § 4 k.p.a., w istocie pozbawiła skarżącą Spółkę jednej instancji administracyjnej, w której mogłaby ona wyrazić swoje stanowisko procesowe. Strona bowiem nie mogła poznać motywów organu pierwszej instancji wyrażonych w uzasadnieniu decyzji odnośnie do zgodności z prawem planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Taka sytuacja zmusiła skarżącą do sformułowania zarzutów odwołania niejako samodzielnie bez możliwości ewentualnego zakwestionowania merytorycznego stanowiska organu pierwszej instancji. Podobnie Sąd Wojewódzki ocenił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wskazując, że brak powiadomienia Spółki o zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji uniemożliwił wypowiedzenie przez skarżącą swojego stanowiska.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, łączne naruszenie art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. z reguły będzie prowadzić do naruszenia prawa procesowego skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Łączne naruszenie tych przepisów prowadzi bowiem do braku możliwości wypowiedzenia się przez stronę postępowania przed organem pierwszej instancji, wprowadza konieczność samodzielnego skonstruowania zarzutów odwołania bez możliwości skontrolowania rozumowania organu pierwszej instancji. Prowadzi w konsekwencji do tego, że w sprawie w pełnym zakresie (łącznie z uzasadnieniem) wypowiedział się jedynie organ odwoławczy, co prowadzi do wniosku, że została naruszona wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. To z kolei winno skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd Wojewódzki uchylił decyzje organów obu instancji.

W skardze kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w T., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnych i ogólnikowych ustaleń faktycznych i prawnych, zgodnie z którymi brak uzasadnienia decyzji przez Starostę oraz brak przesłania stronie zawiadomienia na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej i braku dokonania ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie wykazania przez Sąd pierwszej instancji prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej, także brak skonkretyzowanych wskazań dla organów, co do dalszego postępowania;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 107 § 4 k.p.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu i uznaniu, że brak uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz brak przesłania stronie zawiadomienia na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchylenie decyzji organów obu instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, gdyż zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a.

Zaskarżony wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie przyjmuje się, że stwierdzając obrazę przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej, należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wyłącznie wpływ istotny, rozumiany jako możliwość determinowania innej treści rozstrzygnięcia. Wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy" oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Jednocześnie ocena prawna prowadząca sąd do stwierdzenia istnienia podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinna stanowić element uzasadnienia wyroku. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest więc nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej w świetle całokształtu jej okoliczności. Ten obowiązek, wynikający z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., jawi się jako bezwzględny w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji bądź postanowienia sprawa trafia ponownie do właściwego organu, który będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu nie może domniemywać tej oceny.

W zaskarżonym wyroku wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę jako podstawę orzeczenia podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a w uzasadnieniu wskazał na naruszenie przepisów art. 107 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. Sąd a quo stwierdził przy tym, że łączne naruszenie powyższych przepisów z reguły będzie prowadzić do naruszenia prawa procesowego uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż skutkuje ono brakiem możliwości wypowiedzenia się przez stronę postępowania przed organem pierwszej instancji i wprowadza konieczność samodzielnego skonstruowania zarzutów odwołania bez możliwości skontrolowania rozumowania organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prowadzi to do sytuacji, że w sprawie w pełnym zakresie (łącznie z uzasadnieniem) wypowiedział się jedynie organ odwoławczy, co z kolei uzasadnia twierdzenie, że została naruszona wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania, dodatkowo uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd a quo nie wskazał konkretnych okoliczności stanu sprawy, które uzasadniałyby istnienie prawdopodobieństwa oddziaływania stwierdzonych uchybień procesowych na treść zaskarżonych decyzji, w sytuacji, gdy tylko istotny wpływ na wynik sprawy takich uchybień dawałby podstawy do skorzystania z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W rozumieniu powyższego przepisu uchybienia procesowe muszą mieć postać kwalifikowaną. Nie wystarczy zatem, aby do nich doszło, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, ale musi zaistnieć związek między tymi uchybieniami a treścią rozstrzygnięcia, którego w sprawie nie wykazano. Do wykazania tego związku niezbędna jest skrupulatna analiza uwarunkowań faktycznych, w których do uchybień doszło. Nie każde bowiem naruszenie art. 107 § 4 k.p.a. prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności, ani nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. stanowi o pozbawieniu strony udziału w postępowaniu. Na stronie stawiającej takie zarzuty spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, podlegający kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd pierwszej instancji, uchylając decyzje organów obu instancji, w istocie oprócz ogólnikowych stwierdzeń odnośnie wielości popełnionych przez organy naruszeń prawa procesowego, nie wykazał, że w konkretnych okolicznościach tej sprawy, naruszenie art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś stwierdzenie, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne, uprawnia do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tego zaś rodzaju rozważań, na których obowiązek przeprowadzenia wskazywał również Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1299/22, w motywach zaskarżonego orzeczenia zabrakło, co podważa jego prawidłowość. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku potwierdzając, że doszło do naruszenia art. 107 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobowiązał Sąd Wojewódzki do dokonania oceny, czy owe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Formułując wytyczne w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny określił szczegółowo uwarunkowania, które należało wziąć pod uwagę dokonując weryfikacji wpływu uchybień na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie fakt, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie Spółki A. w motywach decyzji przedstawił merytoryczne uzasadnienie pozwolenia na budowę odnosząc się do poszczególnych zarzutów Spółki. Zwrócił również uwagę na potrzebę uwzględnienia normatywnie określonego zakresu postępowania odwoławczego oraz zmian wprowadzonych w przedstawionym Wojewodzie projekcie budowlanym.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wbrew obowiązkowi nie wyeksponował tych okoliczności stanu faktycznego sprawy, które posłużyły mu do przeprowadzenia rozumowania potwierdzającego związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy naruszeniami przepisów postępowania a treścią zaskarżonej decyzji polegający na tym, że brak tych uchybień mógłby spowodować podjęcie rozstrzygnięcia o innej treści niż utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Ani Naczelny Sąd Administracyjny, ani organy, którym przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, ani strony postępowania, nie mogą domyślać się, jakie okoliczności zadecydowały o tym, że popełnione naruszenia procesowe oceniono jako istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd a quo nie skonfrontował i nie ocenił stwierdzonego naruszenia przepisów art. 107 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji obejmującej merytoryczne rozpoznanie sprawy, w tym odniesienie się do zarzutów odwołania Spółki A., ani z okolicznościami faktycznymi wynikającymi z akt sprawy obrazującymi m.in. przebieg postępowania z udziałem stron.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania w świetle całokształtu okoliczności sprawy, poprzestając na przyjęciu tezy, że łączne naruszenie art. 107 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. z reguły prowadzi do naruszenia prawa procesowego uzasadniającego zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co nie jest jednak wystarczające do wydania orzeczenia na tej podstawie. Uchybienie przez organy administracji publicznej jednocześnie kilku przepisom regulującym przebieg postępowania samo w sobie nie daje wystarczających podstaw do stwierdzenia, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wielość zidentyfikowanych naruszeń prawa procesowego nie zwalnia Sądu Wojewódzkiego od obowiązku weryfikacji charakteru oddziaływania każdego z nich na treść rozstrzygnięcia, czemu w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uchybił.

Rację należy zatem przyznać skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a uchybienie to z przyczyn wyżej wskazanych mogło mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W tych okolicznościach zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził bądź nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Powołany przepis można naruszyć w stopniu, który będzie miał wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W orzecznictwie zauważa się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2013 r., II OSK 457/12). Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja zachodzi w tej sprawie.

Sąd Wojewódzki pomimo tego, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje, to oprócz przytoczenia potwierdzonych już przez Sąd drugiej instancji naruszeń art. 107 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., nie wykazał ich istotnego wpływu na wynik sprawy, w kontekście konkretnych okoliczności sprawy. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odzwierciedla stanowiska Sądu co do tego, które z okoliczności stanu faktycznego sprawy były kluczowe dla stwierdzenia, że naruszenia procesowe, do których doszło w postępowaniu, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro Sąd nie odniósł się do jakichkolwiek okoliczności stanu faktycznego, w tym do tych wskazywanych przez Sąd wyższej instancji w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1299/22, i nie ocenił popełnionych uchybień proceduralnych w ich kontekście, to nie wiadomo z jakich przyczyn uznał, że te właśnie naruszenia przesądziły w sposób istotny o treści decyzji.

Jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia ani jego oceny stanowiącej podstawę proceduralną rozstrzygnięcia, to podjęty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wyrok uznać należało za nieprawidłowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W następstwie tego wyroku Sąd ten ponowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji kierując się stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2023 r., II OSK 1299/22.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), a składa się na nie wysokość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika.

Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.