Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 154/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
article: art. 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Długołęka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Długołęka jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Dyrektor Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Długołęka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku – przytaczając brzmienie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023r. poz. 901 – dalej "u.p.s.") oraz art. 25 K.c. – wskazano, że miejscem zamieszkania Z. P. jest K. przy ul. [...] Podano, że wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej został złożony w dniu 8 lutego 2023 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Długołęce – właściwego ze względu na obecne miejsce zamieszkania zainteresowanej.

Organ wnioskujący wskazał, że dokumentacja Z. P. do Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie wpłynęła w dniu 13 czerwca 2023 r. Podano, że miejscem zameldowania w/w na pobyt stały jest Warszawa ul. [...]. W okresie od kwietnia 2022r. do sierpnia 2022 r. zainteresowana przebywała w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w S. Na własną prośbę w sierpniu 2022 r., opuściła ZOL i zamieszkała w K. przy ul. [...] u swojego brata, który objął ją opieką i wsparciem. Dalej organ wskazał, że z dostarczonej dokumentacji wynika, iż od dnia 17 maja 2022 r. jest ona zameldowana na pobyt czasowy przy ul. [...] w K., natomiast zgodnie z dołączonym do akt sprawy wywiadem środowiskowym i oświadczeniami Z. P. nadal tam przebywa. Prezydent zaznaczył, że pomimo, iż w dokumentacji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Długołęce wskazana jest informacja, że pobyt ten ma charakter gościnny, istotny w ocenie organu jest fakt, iż nie jest to pobyt chwilowy. W momencie złożenia wniosku trwał on bowiem prawie rok. Podkreślono, że Z. P. realizuje swoje podstawowe czynności życiowe w miejscu, w którym nadal przebywa.

Przywołując następnie brzmienie art. 6 pkt 8 u.p.s., organ wnioskujący stwierdził, że Z. P. nie jest osobą bezdomną. Wskazano, że lokal w którym zamieszkuje jest lokalem mieszkalnym (właścicielem domu jest osoba spokrewniona). Zaznaczono, że nie ma znaczenia tytuł prawny, na podstawie którego Z. P. zajmuje ten lokal. Jest to bowiem lokal służący do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na stałe, bądź na dłuższy okres – nie krótkotrwale.

Wobec powyższego organ wnioskujący wniósł o wskazanie Wójta Gminy Długołęka jako właściwego w sprawie.

W odpowiedzi na w/w wniosek, Zastępca Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Długołęce, działając z upoważnienia Wójta Gminy Długołęka, wniósł o wskazanie MPOS w Warszawie – Prezydenta m. st. Warszawy – jako właściwy w sprawie.

Powołując się na art. 101 ust. 1 u.p.s. oraz art. 25 K.c. organ stwierdził, że skoro Z. P. wnosi o umieszczenie w DPS, to w gminie Długołęka nie przebywa z zamiarem stałego pobytu, tylko tymczasowo, albowiem z uwagi na wiek i choroby wieku starczego wymaga wsparcia w codziennych czynnościach ze strony brata. Podkreślono, że aktualny adres pobytu nie jest w żaden sposób powiązany z dorobkiem życia (nie posiada ona w miejscu zamieszkania żadnych składników materialnych ani majątkowych). Zdaniem Wójta, pobyt Z. P. w domu brata w K. wynika z okoliczności życiowych. Wskazano, że jej brat A. G. po wielokrotnych prośbach siostry o zabranie jej z Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego w S., podjął próbę opieki nad nią, jednak nie zdawał sobie sprawy z zakresu pomocy jakiej wymaga. Sam bowiem jest osobą starszą i schorowaną (71 lat).

Organ podał, że jak wynika z akt sprawy, miejscem zamieszkania Z. P. jest miasto Warszawa, adres wskazany w decyzji ZUS: Warszawa, ul. [...] adres wskazany we wniosku o skierowanie do DPS: Warszawa, ul. [...]. Dodatkowo wskazano, że we wniosku wszczynającym przedmiotowe postępowanie, adres w gminie Długołęka został oznaczony jako "adres do korespondencji".

Kierownik GOPS w Długołęce stwierdził, że podjęcie czynności w toku postępowania administracyjnego, tj. zlecenie wywiadu środowiskowego, jest równoznaczne z uznaniem się za organ właściwy w sprawie. Zaznaczono, że Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Praga – Południe m.st. Warszawy wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych ze zbioru danych osobowych z dnia 4 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zlecenia GOPS w Długołęce przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z Z. P., pod kątem skierowania zainteresowanej do domu pomocy społecznej.

W ocenie Kierownika GOPS w Długołęce, fakt zameldowania na pobyt czasowy Z. P. na terenie gminy Długołęka nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, istotny jest natomiast fakt koncentracji jej interesów życiowych na terenie miasta Warszawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny.

W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Długołęka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki.

Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje zatem takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.

Z akt sprawy wynika, że Z. P. ma 75 lat, przebywa na emeryturze, jest osobą niesamodzielną, cierpi na liczne schorzenia, nie ma możliwości samodzielnego funkcjonowania w środowisku. Jej mąż zmarł, nie posiada dzieci. Wymaga stałej i kompleksowej opieki oraz pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. W istocie, w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika GOPS w Długołęce z dnia 14 kwietnia 2023 r., (oraz innych pismach w sprawie) zainteresowana podaje jako adres zamieszkania ul. [...] w Warszawie, zaś jako adres do korespondencji wskazuje ul. [...] w K. Jednakże to pod tym ostatnim adresem faktycznie przebywa od sierpnia 2022 r., kiedy to przeprowadziła się do brata, który na jej wielokrotne prośby odebrał ją z ZOL-u w S. Miał się nią opiekować w swoim domu oraz pomagać w codziennym funkcjonowaniu. Jednak z czasem jego pomoc okazała się niewystarczająca. Zakres bowiem opieki i pomocy, której potrzebuje zainteresowana przewyższa obecnie możliwości jej brata, który – sam schorowany (ponad 70 lat) – nie jest już w stanie jej podołać.

Należy raz jeszcze podkreślić – na co zwrócono już uwagę powyżej – że adresu zamieszkania nie należy mylić z adresem zameldowania. Nie są to bowiem pojęcia tożsame, ani zamienne. Samo zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym. Natomiast miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 K. c. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że Z. P. z własnej woli zdecydowała się przeprowadzić do brata zamieszkującego w K., bowiem ówcześnie był on jedyną osobą mogącą zapewnić jej jakąkolwiek pomoc i opiekę. Co prawda wskazuje ona, że mieszka u brata gościnnie i tymczasowo, jednak tymczasowość nie oznacza w tym przypadku krótkotrwałości, jej pobyt u niego datuje się bowiem od sierpnia 2022r., a więc na datę wydania niniejszego postanowienia prawie 1, 5 roku. Zauważyć przy tym należy, że w oświadczeniu z dnia 14 kwietnia 2023 r. Z. P. podała, że jej miejscem pobytu jest K., ul. [...] oraz oświadczyła, że została poinformowana o konieczności zawiadomienia Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie o każdej zmianie swojego adresu. Zaznaczyć także wypada, że z w/w wywiadu środowiskowego wynika, iż to w K. zainteresowana korzysta z Przychodni Zdrowia. Również zaświadczenie o stanie jej zdrowia z dnia 24 kwietnia 2023r. wystawił lekarz z K.

Wobec powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że przeprowadzając się do brata zainteresowana wykazała wolę zmiany miejsca zamieszkania i ześrodkowania swoich interesów życiowych w K.. Godziła się z tym, że skoro przeprowadziła się do brata, to tam, gdzie mieszka on, tam jest i jej miejsce zamieszkania.

W związku z tym należy uznać, że skoro Z. P. od sierpnia 2022 r. mieszka u brata w K., to właśnie to miejsce należy uznać za jej miejsce zamieszkania. Zatem – w myśl art. 101 ust. 1 u.p.s. – należy stwierdzić, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie jej do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Długołęka.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.