Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 684/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4 oraz art. 124 par. 2 w zw. z art. 77 par. 1, art. 6 i art. 7, art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 par. 1i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 141 par. 4 zd. 1 i art. 151, art. 188, art. 135, art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. jawna D. G., J. G. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 941/14 w sprawie ze skargi [...] sp. jawna D. G., J. G. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim znak [...] z dnia [...] maja 2014 r. , 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz [...] sp. jawna D. G., J. G. z siedzibą w K. kwotę złotych 560 (pięćset sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 941/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka jawna D. G., J. G. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka jawna D. G., J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. (znak: [...]), którym w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło postępowanie wszczęte z wniosku [...] spółka jawna D. G., J. G. z dnia 24 marca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2014 r. (znak: [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2013 r. (znak: [...]) zezwalającej M. K. na usunięcie w terminie do 30 grudnia 2013 r. drzewa gat. klon jesionolistny – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu stanu własności przygranicznego pasa gruntu pomiędzy dz. nr [...], należącą do M. K., M. K. i K. K., a dz. nr [...] należącą do ww. Spółki.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Spółka jawna D. G., J. G. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 124 § 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez:

- przyjęcie, że złożenie wniosku o zasiedzenie jest zagadnieniem wstępnym, którego rozpatrzenie przez sąd powszechny jest niezbędne i konieczne do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2013 r.,

- zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia twierdzeń, iż sąd administracyjny w sprawach: II OSK 591/12 z dnia 5 lipca 2013 r., II OSK 1103/07 z dnia 25 września 2008 r. i II OSK 2320/10 z dnia 21 lutego 2012 r. uważa, że złożenie wniosku o zasiedzenie jest kwestią prejudycjalną, podczas gdy z ich uzasadnień wynika, że kwestią prejudycjalną jest kwestia ustalenia granicy (w sprawie o rozgraniczenie), zaś w niniejszej sprawie granice nie są sporne, a ich przebieg wynika bezspornie z dokumentów urzędowych.

W uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła, że kwestia własności pasa gruntu nie ma wpływu na postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na ścięcie drzewa, bowiem drzewo to w całości rosło na dz. nr [...], co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów urzędowych. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych Spółka wskazała, że złożenie wniosku o zasiedzenie nie zezwala na zawieszenie postępowania. Podkreśliła, że z dokumentów jasno wynika granica oraz prawo własności działek, a wobec tego nie ma sporu co do granic. Spółka zwróciła nadto uwagę, iż sam fakt złożenia wniosku o zasiedzenie w sądzie nie przesądza o jego skuteczności. Zdaniem Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nie dostrzegło, że wniosek nie został opłacony i w dniu wydania zaskarżonego postanowienia w dalszym ciągu nie uiszczono od niego stosownej opłaty, co – w ocenie Spółki – dawało wysokie prawdopodobieństwo jego zwrotu. Nadto Spółka podkreśliła, że wnioskodawcą w sprawie o zasiedzenie jest M. K., a nie osoba, która uzyskała zezwolenie na usunięcie drzewa – M. K. Tym samym, w ocenie Spółki, stwierdzenie zasiedzenia na rzecz M. K. wymaga złożenia przez nią odrębnego wniosku spełniającego wymogi formalne. Zdaniem Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim powinno też przeanalizować, czy złożony wniosek o zasiedzenie jest przynajmniej co do zasady uzasadniony. Spółka wskazała, iż organ podejmując stosowne rozstrzygnięcie, powinien mieć wzgląd na zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), gdyż zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie przedłuży niniejsze postępowanie na okres najprawdopodobniej kilku lat, biorąc pod uwagę dwie instancje oraz ewentualną skargę kasacyjną.

Rozpatrując sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 127 § 3, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2014 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił konstrukcję prawną zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Spółki z dnia 24 marca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, załatwionej decyzją własną z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2013 r., zagadnieniem kluczowym jest kwestia własności przygranicznego pasa gruntu pomiędzy dz. nr [...], należącą do M. K., M.K. i K. K., a dz. nr [...] należącą do Spółki. Dlatego też zdaniem organu, dla dokonania prawidłowej oceny, czy wskazana decyzja Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a wcześniej, czy podmiot występujący o stwierdzenie jej nieważności ma przymiot strony postępowania, konieczne było ustalenie, kto jest właścicielem nieruchomości, na której rosło drzewo.

Organ wskazał, że w sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, Spółka oparła w szczególności na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako że – w jej ocenie – decyzja pierwszoinstancyjna zezwalająca na usunięcie drzewa została wydana z rażącym naruszeniem art. 83 ustawy o ochronie przyrody, tj. bez dokładnego zbadania sytuacji, w tym dokładnego umiejscowienia drzewa oraz zbadania kwestii własności działki, na której rosło drzewo, jak również art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem – zdaniem Spółki – decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną, gdyż M. K. nie jest właścicielem działki, na której znajdowało się drzewo. W ocenie organu – wbrew twierdzeniom Spółki – nie można jednak przyjąć, aby z dokumentów jasno wynikała granica oraz prawo własności działek. Zdaniem organu, zgromadzone w toku postępowania akta sprawy, w tym złożone w toku postępowania wyjaśnienia przez Spółkę, jak też przez M. K., występującą w sprawie w imieniu własnym oraz M. K. i K. K., dotyczące dotychczasowych postępowań w sprawie własności przygranicznego pasa gruntu pomiędzy wspomnianymi działkami, potwierdzają istnienie sporu co do własności gruntu, na którym rosło usunięte drzewo. Organ wskazał, że M. K., reprezentująca również M. K. i K. K., w piśmie z dnia 13 maja 2014 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii własności spornego pasa gruntu wskazując, że w dniu 13 maja 2014 r. został skierowany do Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim I Wydziału Cywilnego wniosek o stwierdzenie zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu pomiędzy dz. nr [...], należącą do M. K., K. K. oraz M. K., a dz. nr [...], należącą do Spółki. Następnie w piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. M. K. podała, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie o sygn. akt I Ns 812/14 o stwierdzenie zasiedzenia spornego pasa gruntu pomiędzy dz. nr [...] oraz [...] na rzecz posiadaczy samoistnych dz. nr [...] władających sporną nieruchomością zostało skutecznie wszczęte wnioskiem z dnia 13 maja 2014 r., a w związku z tym w sytuacji, gdy sporne są granice nieruchomości, na której rosną drzewa i krzewy, organ prowadzący postępowanie nie może mieć pewności, czy z wnioskiem o wydanie zezwolenia wystąpił posiadacz nieruchomości lub czy zgodę na wystąpienie z wnioskiem wyraził właściciel nieruchomości, co tym samym powinno skutkować zawieszeniem przez organ postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem organu powyższe – wbrew odmiennemu stanowisku Spółki – miało też potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyrokach powołanych w zaskarżonym postanowieniu.

Organ podniósł również, że możliwość ustalenia w czyim władaniu była ta część nieruchomości, na której rosło wycięte drzewo, istnieje w drodze rozstrzygnięcia sądu powszechnego w sprawie z wniosku M. K. w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości. Tym samym, zdaniem organu, zasadne było zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2013 r. Organ podkreślił przy tym, że nie był uprawniony do badania spełnienia warunków formalnych wniosku o zasiedzenie, jego prawnej dopuszczalności, czy też zasadności, gdyż podlegać on będzie ocenie sądu, do którego został wniesiony. W ocenie organu, nie można zatem skutecznie zarzucić mu pominięcia zasady szybkości postępowania.

Skargę na ww. postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi [...] Spółka jawna D. G., J. G., domagając się stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim bądź ewentualnie ich uchylenia.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania, a polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania,

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania, a polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż złożenie wniosku o zasiedzenie jest zagadnieniem wstępnym, którego rozpatrzenie przez sąd powszechny jest niezbędne i konieczne do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2013 r.,

3. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 12 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania, a polegające na zawieszeniu postępowania i spowodowaniu, że postępowanie odwoławcze nie może zostać rozstrzygnięte, co godzi w zasadę szybkości postępowania,

4. art. 124 § 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 6 i art. 7 k.p.a., polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia twierdzeń, iż sąd administracyjny w sprawach: II OSK 591/12 z dnia 5 lipca 2013 r., II OSK 1103/07 z dnia 25 września 2008 r. oraz II OSK 2320/10 z dnia 21 lutego 2012 r. uważa, iż złożenie wniosku o zasiedzenie jest kwestią prejudycjalną, przy czym z uzasadnień wymienionych orzeczeń nie wynika powołane stanowisko, natomiast przywołane wyroki wskazują, iż kwestią prejudycjalną jest kwestia ustalenia granicy (w sprawie o rozgraniczenie), zaś w niniejszej sprawie granice nie są sporne, a ich przebieg wynika bezspornie z dokumentów urzędowych dołączonych, zarówno przez Spółkę, jak i przez inne strony postępowania,

5. art. 124 § 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 6 i art. 7 k.p.a., polegające na pominięciu dowodu w postaci mapy, na której oznaczone jest wycięte drzewo, pomimo iż przedmiotowa mapa ma walor dokumentu urzędowego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła w znacznej mierze argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając ponownie, że dla rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa, zagadnieniem kluczowym nie jest kwestia wyjaśnienia własności nieruchomości, na której rosło drzewo. Skarżąca podkreśliła, że w dniu wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa, własność nie była sporna i podobnie jak w chwili wniesienia skargi wynikała z istniejącego stanu prawnego, natomiast organ miał obowiązek orzekania na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydawania rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a w związku z tym brak było jakichkolwiek podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w toku postępowania drugo-instancyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, w oparciu o treść wniosku skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokumentów i pism nadesłanych przez Spółkę oraz przez M. K. działającą w imieniu własnym oraz w imieniu M. K. i K. K. zasadnie stwierdziło, że pomiędzy stronami postępowania istnieje spór co do własności przygranicznego pasa gruntu (na którym rosło usunięte już drzewo), znajdującego się pomiędzy dz. nr [...] należącą do M. K., M. K. i K. K. a dz. nr [...] należącą do Spółki. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że wnioskiem z dnia 13 maja 2014 r. M. K. zwróciła się do Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim I Wydział Cywilny o stwierdzenie zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu pomiędzy wspomnianymi wyżej dz. nr [...] i nr [...], zaś pismem z tej samej daty M. K. poinformowała o tym fakcie organ i wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy o zasiedzenie. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, organ nie posiadał kompetencji do samodzielnego rozstrzygnięcia zaistniałej kwestii spornej i prawidłowo stwierdził, że w realiach tej sprawy wystąpiło zagadnienie wstępne o charakterze prawnym, którego wyjaśnienie ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] września 2013 r.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że w toku postępowania nieważnościowego organ wyższego stopnia ma za zadanie zweryfikować poddaną jego kontroli decyzję administracyjną w kontekście ewentualnego wystąpienia przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, co oznacza, że decyzja była nieważna od momentu jej wydania. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, skoro skarżąca Spółka zarzuca podjęcie decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z rażącym naruszeniem art. 83 ustawy o ochronie przyrody (bez dokładnego zbadania na czyjej działce rosło usunięte drzewo) oraz skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną (według Spółki wnioskodawczyni M. K. nie była właścicielką działki, na której rosło drzewo), to rację miał organ twierdząc, że w sytuacji gdy sporne są granice nieruchomości, na której rosną drzewa i krzewy, a organ nie ma pewności, czy z wnioskiem o wydanie zezwolenia wystąpił właściciel nieruchomości, czy posiadacz nieruchomości dysponujący zgodą właściciela, to w sprawie wystąpiła obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, gdyby bowiem okazało się, że pas gruntu, na którym rosło drzewo nie był własnością strony wnioskującej o jej usunięcie, to wówczas decyzja taka byłaby dotknięta wadą nieważności, gdyż zostałaby wydana z rażącym naruszeniem prawa (bez zgody właściciela nieruchomości), nadto byłaby skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Sąd I instancji wskazał przy tym, że ewentualne orzeczenie sądu cywilnego uwzględniające wniosek o zasiedzenie ma charakter deklaratoryjny, wywołuje bowiem skutek ex tunc, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że wnioskodawczyni nabyłaby własność spornego pasa gruntu z dniem wskazanym w tym orzeczeniu, którym – czego nie można wykluczyć – może być dzień wydania decyzji zezwalającej na wycięcie drzewa, a zatem okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zwłaszcza w kontekście zarzutów podniesionych przez skarżącą Spółkę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – [...] Spółka jawna D. G., J. G. z siedzibą w K.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu na zasadzie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 zd. 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czyli nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającej na błędnym przyjęciu, iż złożony przez M. K. wniosek z dnia 28 maja 2014 r. o zasiedzenie przygranicznego pasa, na którym rosło wycięte drzewo stanowi podstawę do zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Referatu Ochrony Środowiska i Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r., znak sprawy [...], a w konsekwencji bezpodstawne utrzymanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 141 § 4 zd. 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czyli nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na błędnym przyjęciu, iż dołączona do wniosku o stwierdzenie nieważności, mapa ewidencyjna sporządzona przez Referat Geodezji, Kartografii i Katastru Urzędu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nie stanowi dowodu na przebieg prawnej granicy dz. nr [...], a w konsekwencji oparcie orzeczenia na niewłaściwe ustalonym stanie faktycznym,

3. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., a to poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, m. in. do faktu, iż według skarżącej z mapy sporządzonej przez Referat Geodezji, Kartografii i Katastru Urzędu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wynika prawna granica dz. nr [...] co spowodowało brak dokonania kontroli całości zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu I instancji,

4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, tj. organ II instancji, jak również sąd I instancji nie wziął pod uwagę dowodu z mapy sporządzonej przez Referat Geodezji, Kartografii i Katastru Urzędu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, z której w sposób jasny wynika przebieg granicy dz. nr [...] oraz usytuowanie drzewa, co spowodowało oparcie orzeczenia na niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powołującej się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny, złożenie wniosku o zasiedzenie nie jest zagadnieniem wstępnym (kwestią prejudycjalną), mającym wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej przed organem administracyjnym sprawy. Ponadto skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w chwili składania wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji przez Spółkę, jak również w chwili składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brak było zagadnienia wstępnego, bowiem strony nie składały wniosku o zasiedzenie, co więcej nawet nie powoływały się na tę okoliczność. Stąd też, zdaniem skarżącej kasacyjnie, postępowanie stron wskazuje na zamiar przedłużania postępowania w nieskończoność, w celu uniknięcia odpowiedzialności za nielegalną wycinkę drzew na cudzym gruncie, a nadto nie można również wykluczyć, iż po niepomyślnym dla M. K. zakończeniu obecnego postępowania sądowego, kolejna ze współwłaścicielek złoży wniosek o zasiedzenie, przyczyniając się do tego, że przez najbliższe 10 lat postępowanie administracyjne będzie zawieszone, co w świetle zasady szybkości postępowania administracyjnego uznać należy za niedopuszczalne.

Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie nie zachodzi związek pomiędzy postępowaniem w sprawie zasiedzenia a postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż z dokumentacji urzędowej wynika przebieg granic, a dodatkowo dokumenty dostarczone przez M. K. wskazują przebieg granicy pomiędzy dz. nr [...] i nr [...], przesądzając tym samym o braku sporu co do granic. Potwierdzeniem powyższej okoliczności, tj. prawa własności Spółki do dz. nr [...] oraz jej przygranicznego pasa jest również – w ocenie skarżącej kasacyjnie – sam fakt złożenia wniosku o zasiedzenie, bowiem zasiedzieć można jedynie cudzy grunt, a w związku z tym nie ulega wątpliwości, iż okoliczność "niesporności" granic została przyznana przez same strony poprzez złożenie wniosku o zasiedzenie gruntu. Dlatego też, zdaniem skarżącej kasacyjnie, twierdzenia Sądu I instancji, jakoby istniał spór co do granic, pozbawione są jakiejkolwiek logiczności.

Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w całości pominął dowód w postaci mapy ewidencyjnej, na której widnieją granice prawne dz. nr [...] oraz jest zaznaczone drzewo wycięte przez M. K. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji oparł zaskarżony wyrok na niewłaściwie ustalonym i niepełnym stanie faktycznym, m.in. brak jest odniesienia i oceny mapy ewidencyjnej, która jest dokumentem urzędowym sporządzonym przez uprawniony do tego organ, tj. Referat Geodezji, Kartografii i Katastru Urzędu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego działający w imieniu Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, niewypowiedzenie się co do dowodu znajdującego się w aktach sprawy, która stanowiła zarzut naruszenia przez organ prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ, a za nim Sąd I instancji błędnie przyjęli, iż nie można ustalić granic prawnych nieruchomości.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym do zarzutów opisanych pod nr 4, 5, co tym samym w ocenie skarżącej kasacyjnie spowodowało niezastosowanie art. 3 § 1 p.p.s.a., a wskutek tego niedokonanie przez Sąd I instancji wymaganej ww. powyżej przepisem kontroli. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, sporządzone w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza treść art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem zawarte w nim ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie pozwalały na oddalenie skargi, w szczególności, jeżeli uwzględni się zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła bowiem, że Sąd I instancji w lakonicznym – w ocenie skarżącej kasacyjnie – uzasadnieniu, podzielając w całości pogląd organu administracji bez czynienia niezbędnych rozważań, poza ich zakresem pozostawił w istocie większość zarzutów skargi, bardzo skrótowo odnosząc się tylko do niektórych z nich, a w stosunku do zarzutów nr 4 i 5 całkowicie je pomijając.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, co więcej istota sprawy została wyjaśniona w stopniu uzasadniającym rozpoznanie przez Sąd II instancji skargi, którą skarżąca Spółka wniosła do Sądu I instancji.

Zgodnie z treścią art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, co do której jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności :

"1. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek:

1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;

2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

1a. Zgoda właściciela nieruchomości, o której mowa w ust. 1 pkt 1, nie jest wymagana w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego nieruchomości.

2. Zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. (.....)

2c. Organ właściwy do wydania zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w obrębie zadrzewień gatunków chronionych.

3. Wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów.

4. Wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać:

1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości albo właściciela urządzeń, o którym mowa w ust. 1 pkt 2;

2) tytuł prawny władania nieruchomością, z tym że wymóg ten nie dotyczy wniosku właściciela urządzeń, o którym mowa w ust. 1 pkt 2;

3) nazwę gatunku drzewa lub krzewu;

4) obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm;

5) przeznaczenia terenu, na którym rośnie drzewo lub krzew;

6) przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu;

7) wielkość powierzchni, z której zostaną usunięte krzewy;

8) rysunek lub mapę określającą usytuowanie drzewa lub krzewu w stosunku do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej nieruchomości".

Sąd II instancji podkreśla, że zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowym, art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia tego rodzaju wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania. Zatem podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w tej kategorii spraw są wyłącznie posiadacz nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, ale jedynie w sytuacji, gdy drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Podmioty te są jednocześnie stronami tego postępowania, a w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem oraz w wypadku wniosku złożonego przez właściciela wskazanych wyżej urządzeń oraz użytkownika wieczystego - stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu. Nie jest zatem stroną tego rodzaju postępowania ani też podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku właściciel nieruchomości sąsiedniej.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej, Sąd II instancji stwierdza, że podziela zarzut skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czyli nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż złożony przez M. K. wniosek z dnia 28 maja 2014 r. o zasiedzenie przygranicznego pasa, na którym rosło wycięte drzewo uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stanowi podstawę do zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Referatu Ochrony Środowiska i Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r., znak sprawy [...]. Wskutek powyższego naruszenia prawa, mającego znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż blokującego bez uzasadnionej podstawy prawnej jej przebieg w czasie, Sąd I instancji błędnie zaaprobował postanowienie SKO wydane w wyniku wniosku o ponowne rozparzenie, a utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu o zawieszeniu postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu II instancji, nawiązany przez złożenie wniosku o stwierdzenie zasiedzenia spór o prawo własności terenu granicznego pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa. Strony wnioskujące o stwierdzenia zasiedzenia posiadają jedynie ekspektatywę otrzymania orzeczenia w sprawie, a w sytuacji, w której istnieje w obiegu prawnym decyzja stanowiąca przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności a nadto istnieją akta sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją zawalającą na wycięcie drzewa, Sąd II instancji nie widzi żadnych uzasadnionych prawnie podstaw ku temu, aby organ administracyjny miał oczekiwać na rozstrzygnięcie kwestii własnościowych, które stały się przedmiotem sporu, z inicjatywy beneficjentów tej decyzji, w terminie późniejszym niż wydanie kwestionowanego zezwolenia na wycięcie drzewa.

Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. " Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Poprzez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie/zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi zatem wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. W związku z tym, co szczególnie podkreśla Sąd II instancji, chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Z powyższego bezsprzecznie wynika, że przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Zagadnienie wstępne dotyczy więc sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia, bez rozstrzygnięcia którego, w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Sąd I instancji błędnie przyjął, że taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie, akceptując postanowienia SKO o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sposób nie uzasadniony prawem i okolicznościami faktycznymi. Oczekiwanie na rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiedzenia, nie czyni, w przekonaniu Sądu II instancji w realiach kontrolowanej sprawy, niemożliwym wydanie decyzji administracyjnej z wniosku Spółki w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa. Jeśli postępowanie sądowe o zasiedzenie zakończy się prawomocnym rozstrzygnięciem, na skutek którego nastąpi zmiana właściciela części przygranicznej przedmiotowych działek, dopiero wtedy organ administracji ew. będzie musiał dokonać odpowiedniej korekty stron postępowania.

W tym miejscu Sąd II instancji zauważa, że przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji są badane w czasie adekwatnym dla wydania kwestionowanej decyzji. A zatem, kwestionowana decyzja w chwili jej wydania, albo była prawidłowa z punktu widzenia treści art. 156 k.p.a., albo była obarczona już wtedy znamionami kwalifikującymi ją do stwierdzenia nieważności. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ "cofa się" w czasie do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. W tej sytuacji, nie jest wymagane przez organ przestrzeganie zasady aktualności. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych umożliwiających wydanie decyzji obliguje zatem organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości.

W przekonaniu Sądu II instancji, okoliczność polegająca na tym, że wnioskiem z dnia 13 maja 2014 r. M. K. zwróciła się do Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim I Wydział Cywilny o stwierdzenie zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu pomiędzy wspomnianymi wyżej działkami nr [...] i nr [...], zaś pismem z tej samej daty M. K. poinformowała o tym fakcie Kolegium i wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy o zasiedzenie - nie ma znaczenia, jako przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym z wniosku skarżącej kasacyjnie spółki - a to z uwagi na wskazaną powyżej naturę, specyfikę stosowania prawa administracyjnego, jego bezwzględnie wiążący charakter, obowiązek działania organu w sprawie kiedy zaistnieją ustawowe przesłanki przewidziane hipotezą normy umożliwiające rozstrzygnięcie sprawy, w tym także w przypadku trybu nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Sąd II instancji stwierdza, iż okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że decyzją wydaną przez Kierownika Referatu Ochrony Środowiska i Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r., znak sprawy [...] zezwolono M. K. na usunięcie drzewa na podstawie jej wniosku obejmującego teren działki [...]. W przekonaniu Sądu II instancji, akta sprawy pozwalają na ustalenie, gdzie znajdowało się drzewo stanowiące przedmiot kwestionowanego zezwolenia.

Zgodnie z art. 83 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, zezwolenie na usunięcie drzewa wydawane jest na podstawie wniosku zawierającego m.in. tytuł prawny władania nieruchomością. Skoro w myśl wskazanej wyżej ustawy, zezwolenie na usunięcie drzewa wydawane jest na wniosek właściciela lub posiadacza dysponującego zgodą właściciela nieruchomości to wynika z tego, że już w chwili składania wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia kwestia jego prawa własności musi być rozstrzygnięta, nie może zatem z istoty rzeczy stanowić, w tym postępowaniu zagadnienia wstępnego. Podobna sytuacja będzie miała miejsce w toku postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego nieważnej decyzji. Jeśli w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym kwestia dysponowania przez wnioskodawcę tytułem prawnym do nieruchomości wskutek zasiedzenia nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, to przez fakt dążenia do wzruszenia prawomocnej decyzji w toku postępowania o stwierdzenie jej nieważności, kwestia ta zagadnieniem wstępnym się nie staje. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż omawiany zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki zasługuje na uwzględnienie.

Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej Sąd II instancji stwierdza, że pomimo wskazania w nich podstawy proceduralnej wymagają od Sądu II instancji ustaleń merytorycznych, materialnoprawnych. Zarazem wobec uwzględnienia ww. zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej uzasadniającego uchylenie wyroku Sądu I instancji, ustosunkowywanie się do nich przez Sąd II instancji, i to w sytuacji kiedy zostały pominięte uprzednio przez Sąd I instancji, byłoby przedwczesne i zarazem mogłoby stanowić wyjście poza granice sprawy. Sąd II instancji zauważa bowiem, że działając na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylił nie tylko zaskarżony kasacyjnie wyrok, ale uwzględnił skargę skarżącej Spółki w wyniku czego zostały wyeliminowane z obiegu prawnego postanowienia SKO o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Sąd II instancji w tym miejscu podziela stanowisko i argumentację skarżącej Spółki zawartej w skardze do WSA, że zastosowanie przez organ administracyjny w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi nie tylko naruszenie przepisów postępowania, ale także jest wyrazem nieprawidłowej wykładni treści tego przepisu w realiach sprawy o stwierdzenie nieważności. A zatem, w przekonaniu Sądu II instancji, istota niezasadności zawieszenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. zezwolenia została wyjaśniona powyżej w takim stopniu, że pozwala na zgodzenie się ze skarżącym z jego zarzutami względem kwestionowanych postanowień SKO skierowanymi do Sądu I instancji. Sąd II instancji zaznacza, że zarówno w zakresie zarzutów skargi, jak i skargi kasacyjnej, pominął podnoszoną przez Spółkę kwestię bezpośredniej merytorycznej oceny dowodów istniejących w sprawie, gdyż ocena tych dowodów na obecnym etapie postępowania wykraczałaby poza granice sprawy dot. zawieszenia i zasadniczo jest przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 188, art. 135, art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 p.p.s.a.