Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 316/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 105 §  1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: Starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 170/20 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i Prokuratora Regionalnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 5 grudnia 2019 r. nr PR4.6400.60.2019.GNEY w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2020 r., po rozpoznaniu skarg Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i Prokuratora Regionalnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z 5 grudnia 2019 r. nr PR4.6400.60.2019.GNEY w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z 24 czerwca 2019 r. nr PR3.6400.40.2018.7.ZAR; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego Skarbu Państwa kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 24 czerwca 2019 r. Minister Finansów umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu, w związku z wnioskiem Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie, w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do części nieruchomości położonej w Warszawie, ul. [...], dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...] (obecnie księgi wieczyste [...], [...] i [...]), należącej uprzednio do J. K., w związku z Układem pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii dotyczącym załatwienia spraw finansowych, podpisanym dnia 11 listopada 1954 r. (dalej jako: Układ).

W toku przeprowadzonego postępowania Minister Finansów ustalił, że: - nie są znane dowody potwierdzające, iż w wykonaniu Układu, zostało przyznane odszkodowanie za utratę praw do nieruchomości, należących uprzednio do J. K. lub jej spadkobierców, - nieruchomość położona w Warszawie, ul. [...], została objęta skutkami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279; dalej: Dekret), - K. K. oraz J. E. K. byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości od 30 czerwca 1942 r., - J. E. K. nabył obywatelstwo brytyjskie 24 czerwca 1949 r., a K. K. nabyła obywatelstwo brytyjskie najwcześniej w 1946 r., - byli współwłaściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], natomiast orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 27 lutego 1959 r. odmówiono dotychczasowym współwłaścicielom prawa własności czasowej do ww. gruntu. W tych okolicznościach organ stwierdził, że w odniesieniu do własności nieruchomości nie jest możliwe stwierdzenie zastosowania postanowień Układu w niniejszej sprawie, ponieważ utrata własności gruntu nastąpiła przed nabyciem obywatelstwa brytyjskiego przez dotychczasowych właścicieli. W odniesieniu do użytkowania wieczystego nieruchomości (własność czasowa) także nie jest możliwe stwierdzenie zastosowania postanowień układu w niniejszej sprawie, ponieważ utrata tego prawa nastąpiła po zawarciu Układu. Wobec braku przesłanek do stwierdzenia stanu przejścia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z Wielką Brytanią nieruchomości objętej postępowaniem, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w tej sprawie. Postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, skoro nie wystąpił stan prawny podlegający stwierdzeniu w formie decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r.

Decyzją z 5 grudnia 2019 r. Minister Finansów, po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 24 czerwca 2019 r. Minister stwierdził, że w sprawie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., przez brak konkretnej sprawy, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie obowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu W zakresie postępowań prowadzonych na podstawie ustawy z 1968 r. przedmiotem postępowania jest ustalenie wystąpienia takiego stanu prawnego, w którym określone prawa przeszły na Skarb Państwa, a roszczenia wynikające z tego przejścia, przysługujące uprzednim właścicielom wygasły wskutek zawarcia układów indemnizacyjnych (art. 2 ust. 1 ustawy). Ustalenie to prowadzi do stwierdzenia, w formie decyzji deklaratoryjnej, przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z zawarciem określonego układu indemnizacyjnego. Ustalenie, że nie nastąpiło przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz wygaśnięcie roszczeń na podstawie układów indemnizacyjnych, wskazuje, że nie zaistniał stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy międzynarodowej o uregulowaniu roszczeń finansowych w odniesieniu do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. W opinii organu, oznaczało to oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem, że nie istnieje przedmiot postępowania. W tej sytuacji postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji deklaratoryjnej w oparciu o przepisy ustawy 1968 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż organ nie miał żadnych podstaw do wydania takowego rozstrzygnięcia, bowiem ustawa z 1968 r. nie przewiduje wydania przez Ministra Finansów decyzji odmawiającej stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. W ocenie organu, decyzja odmowna może być wydana tylko wówczas, gdy została wyraźnie przewidziana przepisami prawa, a przepis art. 2 ustawy z 1968 r. takiej możliwości nie wskazuje.

Z takim stanowiskiem nie zgodzili się Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy oraz Prokurator Prokuratury Regionalnej w Warszawie zaskarżając w całości decyzję Ministra Finansów z 5 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65), które stanowiły również podstawą orzekania w niniejszej sprawie, stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości (...) następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Po myśli art. 5 ust. 2, ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz prawa, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy.

WSA wskazał, że o bezprzedmiotowości postępowania można byłoby mówić wówczas, gdyby nie było podmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję lub, gdyby nie było przedmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję. Zdaniem zaś Sądu I instancji, w niniejszej sprawie istnieją następcy prawni osoby, do której należała nieruchomość wymieniona w decyzji Ministra Finansów. Oczywistym jest też, że istniał i istnieje Skarb Państwa, na rzecz którego miała zostać wydana decyzja. Nie zaistniały więc podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z przyczyn podmiotowych. W ocenie Sądu I instancji, nie zaistniały też przesłanki do umorzenia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Istnieje nieruchomość, w odniesieniu do której miała być wydana decyzja. Oczywistym jest też, że istniały przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które mogły stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. Ustawa ta w swoich przepisach nie reguluje wyłącznie uprawnień dla organu w zakresie możliwości wydawania decyzji pozytywnych tj. decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Umowy międzynarodowe o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, o których mowa w tym przepisie nie stanowiły wystarczającej podstawy prawnej do udokumentowania w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa konkretnych praw obywateli państw obcych, konieczne było ustawowe uregulowanie kwestii dotyczących nacjonalizowanych nieruchomości zarówno w sposób pozytywny (stwierdzający przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa) jak i negatywny (odmawiającej stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa). Celem ustawy było nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, lecz uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które zostały przejęte przez Państwo. Zatem orzeczenie o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego miałoby wyłącznie charakter procesowy i stanowiłoby powagę rzeczy osądzonej jedynie w ramach określonych uwarunkowań prawnych sprawy. W razie zmiany tych uwarunkowań, wobec zmiany stanu możliwe będzie procedowanie w tym samym przedmiocie, lecz w ramach innych uwarunkowań formalnych. Istnieje zatem zasadnicza różnica czy w postępowaniu dotyczącym stwierdzający przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa zostanie wydana decyzja merytoryczna czy też decyzja procesowa.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że Minister Finansów wydając decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, naruszył art. 105 § 1 k.p.a. Jest to naruszenie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oczywiste, pozostające w jawnej sprzeczności z treścią art. 105 § 1 k.p.a. i mające wpływ na wynik sprawy. Wydanie bowiem decyzji merytorycznej ( pozytywnej bądź negatywnej), a nie decyzji procesowej (umarzającej postępowanie), uregulowałoby ostatecznie kwestie związane ze stwierdzeniem przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Finansów wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skarg poprzez ich oddalenie, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Minister zarzucił:

1). na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej k.p.a.) poprzez uchylenie zaskarżonej oraz decyzji Ministra Finansów z 24 czerwca 2019 r., podczas gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji miały oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. z 1968 r., Nr 12, poz. 65) - dalej ustawa z 1968 r., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Minister Finansów powinien wydać decyzję merytoryczną (pozytywną bądź negatywną) czyli rozstrzygnąć sprawę co do istoty, pomimo bezspornych ustaleń o braku przesłanek do wydania decyzji pozytywnej (czyli stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa). W ocenie skarżącego kasacyjnie, wykładnia językowa, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. prowadzi do wniosku, że deklaratywna decyzja Ministra Finansów może jedynie stwierdzić przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (decyzja pozytywna), a wobec braku zaistnienia przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji przyjął, że Minister Finansów wydając decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, naruszył art. 105 § 1 k.p.a., które to naruszenie ma niewątpliwie wpływ na sposób rozpatrzenia (załatwienia) sprawy. Zdaniem Sądu brak podstaw do umorzenia postępowania wynikał z faktu, że w sprawie niniejszej istnieje zarówno podmiot jak i przedmiot, w stosunku do którego można wydać decyzję, a brak ustawowej przesłanki umożliwiającej wydanie pozytywnej decyzji na podstawie art. 2 ustawy z 1968 roku nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kontrolowany Sąd wskazując na naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., odniósł się jedynie do nieuprawnionego wydania decyzji o charakterze procesowym. Pominął zupełnie ocenę, czy w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie takiej decyzji zamiast merytorycznie rozstrzygającej sprawę mogło mieć istotny wpływ na wynik.

Wskazany w wyroku jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy zostanie ustalone przez Sąd, że w toku rozpoznania sprawy organ naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tej przyczyny badając dopuszczalność zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a należało mieć na uwadze, że Minister Finansów umarzając postępowanie dokonał uprzednio merytorycznej oceny okoliczności sprawy w kontekście przepisu art. 2 ustawy z 1968r., uznając że niespełnione zostały przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych okolicznościach uznanie dopuszczalności zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby przesądzone zostało, że wyeliminowanie decyzji o umorzeniu, wydanej w trybie art. 105 § 1 k.p.a. mogło doprowadzić do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. W przeciwnym wypadku nie sposób mówić o relewantnym z punktu widzenia wyniku sprawy przekroczeniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a.

Z tego powodu, w kontrolowanym wyroku Sąd winien był zamieścić merytoryczną ocenę decyzji Ministra Finansów co do zaistnienia przesłanek z art. 2 ustawy z 1968 roku i możliwego wydania decyzji stwierdzającej przejście praw na rzecz Skarbu Państwa.

W sytuacji zaś gdy wyrok Sądu I instancji takiej oceny nie zawiera, to Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest uznać, że nie wykazano, aby wskazywana przez Sąd I instancji wadliwość miała istotny wpływ na wynik sprawy w stopniu uprawniający do kasacji decyzji Ministra Finansów.

. W związku z tym zasadnie Minister Finansów zarzucił Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 31 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 904/19; wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. I OSK 2207/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna Ministra Finansów jest zasadna – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Kontrolowany Sąd zobowiązany będzie dokonać kontroli, poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego rozważań merytorycznych. Oznacza to, że uchylenie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a decyzji o umorzeniu postępowania, będzie możliwe jedynie wówczas, gdy doprowadzi do wydania decyzji pozytywnej tj. stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w trybie art. 2 ustawy z 1968r.

W przeciwnym wypadku nie będzie możliwe uznanie, że wskazywana przez Sąd I instancji wadliwość miała istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniający do kasacji kontrolowanych decyzji Ministra Finansów.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.