Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 447/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 3, art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1486
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.)
article: § 1 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 197 poz 1641
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji  z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków trybu oraz terminów zwrotu  funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służb
article: art. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1443
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 522/22 w sprawie ze skargi R.S. na akt Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia 12 maja 2022 r. w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu za grudzień 2021 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenie od R.S. na rzecz Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 522/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na skutek skargi R.S. (dalej: "skarżący") na akt Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia 12 maja 2022 r. w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu za grudzień 2021 r. uchylił zaskarżony akt.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym aktem z 12 maja 2022 r., Komendant odmówił skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby za grudzień 2021 r., w żądanej przez stronę wysokości 193 zł. Organ podał, że we wniosku o zwrot kosztów dojazdu skarżący jako miejsce zamieszkania wskazał Z., ul. [...], [...]. Najkrótsza droga pomiędzy granicą miejscowości, w której mieszka skarżący, a granicą S., w którym pełni służbę, wynosi 28,5 km.

Organ powołał art. 97 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1486 ze zm.), dalej: "u.s.g.", zgodnie z którym funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. Natomiast miejscowość pobliska zgodnie z art. 92 ust. 3 u.s.g., to miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. Następnie organ wskazał, że Z. do 25 czerwca 2021 r. był dzielnicą M., a od tej daty, na podstawie stosownej uchwały rady gminy, jest jej jednostką pomocniczą – sołectwem. Organ pozyskał informację z gminy M., z której wynika, że Z. nie jest odrębną miejscowością, a dla osób w nim mieszkających miejscem zamieszkania jest gmina M. W ocenie organu najkrótsza droga pomiędzy granicami M. a S. wynosi 26 km, a nie jak podaje strona 28,5 km. Cena biletu miesięcznego wynosi zaś 184 zł, a nie jak tego chce skarżący – 193 zł.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę, Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie spór koncentruje się na wykładni pojęcia "miejscowość pobliska". Organ miejscowość utożsamia z gminą. Skarżący zaś odwołuje się do definicji miejscowości wynikającej z ustawy o urzędowych nazwach miejscowości.

Dalej Sąd podniósł, że według art. 92 ust. 3 u.s.g. miejscowość pobliska to miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. Wyjaśnił, że do tej definicji odsyła art. 97 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami.

Następnie Sąd przywołał treść § 1 ust. 1, 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz.U. z 2005 r. Nr 197, poz. 1641) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.). Wyjaśnił również, że w ustawie o Straży Granicznej oraz w rozporządzeniu w sprawie zwrotu kosztów nie posłużono się pojęciem gminy, lecz pojęciem miejscowości. Nie jest zatem prawidłowe utożsamienie miejscowości, w której mieszka strona z gminą, jak czyni to organ.

Sąd I instancji prześledził historię Z., zauważając, że w § 4 pkt 8 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 30 listopada 1972 r. w sprawie utworzenia, zniesienia i zmiany granic niektórych miast (Dz.U. z 1972 r. Nr 50, poz. 327), w wojewódzkie katowickim w powiecie tarnogórskim włączono do miasta M. obszary sołectw B., B.1, Z. i Z.1. Następnie Z. stał się częścią miasta T., gdyż w rozporządzeniu Rady Ministrów z 1 grudnia 1994 r. w sprawie utworzenia i znoszenia gmin, ustalenia ich granic, nazw i siedzib władz w niektórych województwach oraz nadania niektórym gminom statusu miasta (Dz.U. z 1994 r. Nr 132, poz. 671) w § 5 pkt 1 lit. d wskazano, że w województwie katowickim tworzy się gminę M. z siedzibą władz w M.; w skład gminy M. wchodzą miejscowości: B., B.1, M., Z. i Z.1 stanowiące część obszaru gminy o statusie miasta T. Wyjaśnił, iż rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie o samorządzie terytorialnym, która została opublikowana 19 marca 1990 r. na osiem miesięcy przed publikacją ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

Zdaniem Sądu, analiza powyższych rozporządzeń prowadzi do wniosku, że w każdym z nich Z. był oznaczany jako miejscowość. WSA w Gliwicach wskazał, że regulując kwestię zwrotu kosztów dojazdu w ustawie o Straży Granicznej, ustawodawca również posłużył się pojęciem miejscowości, a nie gminy czy miasta, mimo że w dacie wejścia w życie ustawy, obowiązywała już ustawa o samorządzie terytorialnym wskazująca gminę jako wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium, posiadającą osobowość prawną, wykonującą zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, której samodzielność podlega ochronie sądowej. W ocenie Sądu I instancji, zakładając racjonalność ustawodawcy, był to zabieg świadomy. Ponadto WSA w Gliwicach wskazał, iż do chwili obecnej przepisy te nie uległy modyfikacji.

Dalej Sąd I instancji wywodził, że w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1443) zdefiniowano miejscowość jako jednostkę osadniczą lub inny obszar zabudowany odróżniające się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie - odmiennym określeniem ich rodzaju. Podobnie w obwieszczeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2019 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz.U. z 2019 r., poz. 2360), wykazano miejscowość Z. jako część miasta M.

Sąd przyznał rację organowi, że przepisy ustawy o urzędowych nazwach miejscowości weszły w życie znacznie później niż ustawa o Straży Granicznej, jednak w jego ocenie świadczy to o tym, że ustawodawca konsekwentnie traktuje Z. jako miejscowość, skoro uznaje go za obszar odróżniający się od innych miejscowości. Podkreślił również, że Z. tak był traktowany już w 1972 r., co wynika ze wskazanych wyżej rozporządzeń dotyczących tworzenia gmin.

W ocenie Sądu nie ma przesłanek do tego, by pojęcie "miejscowości" na gruncie ustawy o Straży Granicznej utożsamiać z gminą, a odległość pomiędzy miejscowością zamieszkania a miejscowością służby mierzyć od granic gminy, w której obrębie ta miejscowość się znajduje.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożył Komendant Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. i zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

a) błędną wykładnię art. 92 ust. 3 u.s.g. poprzez uznanie, że pojęcie "miejscowości" należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, tj. jako jednostkę osadniczą lub inny obszar zabudowany odróżniający się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie - odmiennym określenie ich rodzaju, podczas gdy pojęcie "miejscowość", o którym nowa w art. 92 ust. 3 u.s.g., z uwzględnieniem wykładni językowej i systemowej winno być rozumiane jako miasto lub wieś mające charakter samodzielny, niebędące częścią innego miasta wsi lub innej jednostki osadniczej, co skutkowało przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że skarżący dojeżdża z miejscowości Z. (części miasta M.) zamiast miejscowości M.,

b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych poprzez uznanie, że organ błędnie wskazał jako miejscowość, w której zamieszkuje skarżący M. zamiast Z. (części miasta M.), podczas gdy zastosowanie definicji miejscowości, o której mowa w art. 2 pkt 4 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, winno być ograniczone do tej ustawy, a wykładnia pojęcia miejscowość, o której mowa w art. 92 ust. 3 u.s.g., winna być dokonana z uwzględnieniem jego wykładni językowej i systemowej;

c) błędną wykładnię art. 97 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że pojęcie "miejscowość" należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, tj. jako jednostkę osadniczą lub inny obszar zabudowany odróżniający się od innych miejscowości odrębną nazwą a przy jednakowej nazwie - odmiennym określeniem ich rodzaju, podczas gdy pojęcie "miejscowość", o którym mowa w art. 97 ust. 1 u.s.g., z uwzględnieniem wykładni językowej i systemowej winno być rozumiane jako miasto lub wieś mające charakter samodzielny, niebędące częścią innego miasta, wsi lub innej jednostki osadniczej, co skutkowało przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że skarżący dojeżdża z miejscowości Z. (części miasta M.) zamiast z miejscowości M.;

d) błędną wykładnię § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby poprzez uznanie, że pojęcie "miejscowość" należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, tj. jako jednostkę osadniczą lub inny obszar zabudowany odróżniający się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie - odmiennym określeniem ich rodzaju, podczas gdy pojęcie "miejscowość'', o którym mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, winno być rozumiane jako miasto lub wieś mające charakter samodzielny, niebędące częścią innego miasta, wsi lub innej jednostki osadniczej, co skutkowało przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że skarżący dojeżdża z miejscowości Z. zamiast z miejscowości M.,

e) błędną wykładnię § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby poprzez uznania, że pojęcie "miejscowości" należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, tj. jako jednostkę osadniczą lub inny obszar zabudowany odróżniający się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie - odmiennym określeniem ich rodzaju, podczas gdy pojęcie "miejscowość", o którym mowa w § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, winno być rozumiane jako miasto lub wieś mające charakter samodzielny, niebędące częścią innego miasta, wsi lub innej jednostki osadniczej, co skutkowało przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że skarżący dojeżdża z miejscowości Z. zamiast z miejscowości M. w sytuacji, gdy zwrotowi nie podlegają koszty dojazdu w granicach miejscowości, w której funkcjonariusz zamieszkuje oraz miejscowości, w której pełni służbę, a Z. stanowi część M.;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: art. 146 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym poprzez uchylenie zaskarżonego aktu zamiast oddalenie skargi w całości, podczas gdy akt Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia 12 maja 2022 r. w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu za grudzień 2021 r. znajdował umocowanie w art. 97 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 3 u.s.g. oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 wrześnią 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, a organ prawidłowo ustalił odległość z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby z uwzględnieniem granic administracyjnych M. i S., a nie Z. (części miasta M.) i S.

W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy oraz wniósł o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wskazane w niej zarzuty są trafne.

Istota sprawy sprowadza się do wykładni pojęcia "miejscowości", występującego w art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, wedle którego to przepisu "[f]unkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami". Zdaniem skarżącego oraz Sądu I instancji w braku definicji legalnej pojęcia "miejscowości" należy odwołać się do art. 2 pkt 4 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, stanowiącego, iż "miejscowość" oznacza jednostkę osadniczą lub inny obszar zabudowany odróżniające się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie - odmiennym określeniem ich rodzaju. Skarżący kasacyjnie Komendant kwestionuję tę wykładnię, wskazując, iż pojęcie "miejscowość", o którym mowa w art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, z uwzględnieniem wykładni językowej i systemowej, winno być rozumiane jako miasto lub wieś mające charakter samodzielny, niebędące częścią innego miasta, wsi lub innej jednostki osadniczej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w tym zakresie stanowisko skarżącego kasacyjnie organu.

Bezspornie ustawa o Straży Granicznej nie zawiera definicji legalnej "miejscowości". Ustawa ta co prawda definiuje "miejscowość pobliską", w art. 92 ust. 3 wskazując, że miejscowością tą jest miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. Okoliczność ta nie zmienia jednak faktu, iż dla ustalenia treści normatywnej art. 97 ust. 1 u.s.g. konieczne jest w pierwszej kolejności zdekodowanie znaczenia normatywnego "miejscowości". Poza sporem jest także, iż owo pojęcie definiuje wskazany już art. 2 pkt 4 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Pytanie zatem, czy w ramach wykładni systemowej ustawy o Straży Granicznej możliwe jest odwołanie się do definicji legalnej zawartej w innym akcie prawnym.

W procesie wykładni normy prawnej istnieje zakaz wykładni homonimicznej, rozumiany jako nakaz zachowania konsekwencji terminologicznej. Zgodnie z § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zwraca uwagę na powyższy zakaz, wskazując, że "Skoro więc ustawodawca posługuje się tym samym pojęciem (...), to fakt, że pojęcie to występuje w różnych ustawach nie daje żadnych podstaw do przypisywania mu w tych ustawach różnego znaczenia. Gdyby ustawodawca chciał zmienić znaczenie używanego już w innych ustawach pojęcia, powinien to wyraźnie w nowej ustawie zaznaczyć" (uchwała TK z 29 stycznia 1992 r., W 14/91, OTK 1992, nr 1, poz. 20).

Ustalenia te nie zmieniają faktu, iż inne niż językowa metody wykładni, w tym wykładnia celowościowa lub systemowa, mogą prowadzić do wniosku o niedopuszczalności sięgnięcia do definicji legalnej zawartej w innym akcie prawnym. Sytuacja taka, jakkolwiek niepożądana w państwie urzeczywistniającym zasady prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji RP), jest możliwa do zaistnienia w szczególności wówczas, gdy posłużenie się definicją danego zwrotu zawartą w innej ustawie prowadziłoby do skutków sprzecznych z założeniem racjonalności ustawodawcy. Zakaz wykładni homonimicznej ma charakter ograniczony, przy czym dla określenia jego zakresu istotne jest ustalenie zarówno zakresu normowania danej regulacji, jak i cel prawodawcy. Wskazuje na to przepis § 9 Zasad Techniki Prawodawczej, z którego wynika, że "[w] ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo". Ponadto w judykaturze TK wskazuje się, że zasadę zakazu wykładni homonimicznej "stosuje się w ramach poszczególnych aktów, w ramach określonych dziedzin lub, o ile jest to możliwe i celowe, w ramach całego systemu prawa (zob. Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, red. J. Warylewski, Warszawa 2003, s. 89)" – wyrok TK z 6 maja 2008 r., K 18/05, OTK-A 2008, nr 4, poz. 56.

Warto w tym miejscu zauważyć, że wiele ustaw pragmatycznych, regulujących sytuację prawną funkcjonariuszy służb mundurowych, posługuje się swoistą siatką pojęciową, a regulacje prawne istniejące na gruncie ww. ustaw są do siebie zbliżone. Przykładowo, na gruncie art. 92 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub w "miejscowości pobliskiej" nie posiadają (...) lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie NSA zapadłym na gruncie tego przepisu zwraca się uwagę, że "ustawodawca posługuje się pojęciem "miejscowości pobliskiej" na gruncie różnych pragmatyk służbowych, w konsekwencji w orzecznictwie wykształciła się pewna spójna praktyka rozumienia tego zwrotu. Teza o "obiektywnym charakterze" pojęć "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" odnosi się do tego, że posługiwanie się nimi przez ustawodawcę ma prowadzić do jednolitości w przyznawaniu uprawnień i równości praw, co ma znaczenie dla "jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych" (wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., I OSK 2786/12, LEX nr 1497296). Jednocześnie w orzeczeniu tym Sąd kasacyjny podkreślił, że "Kierując się jednak zasadą racjonalności prawodawcy, która stanowi podstawową dyrektywę w procesie wykładni prawa, nie można uznać, że pojęcie "miejscowość pobliska" użyte w analizowanej ustawie będzie miało zupełnie inny zakres znaczeniowy niż ma to miejsce w tożsamych regulacjach odnoszących się do innych służb mundurowych, w przypadku których wprost stwierdza się, że nie uwzględnia się dojazdu w obrębie miejscowości zamieszkania, czy pełnienia służby (np. ustawa o Policji, ustawa o Służbie Więziennej)" (zob. podobnie wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., III OSK 1803/22).

Przechodząc do analizy ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, należy wskazać, że w istocie akt ten zawiera definicję legalną miejscowości. Co jednak istotne, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy urzędowe nazwy ustala się, zmienia i znosi nie tylko dla "miejscowości", ale także "ich części". Oznacza to, że dana miejscowość może mieć charakter samoistny, jak i być częścią większej miejscowości, na przykład miasta. Jednocześnie ustawa nie definiuje "części miejscowości", aczkolwiek w art. 2 pkt 11 wskazuje, że część miejscowości także jest miejscowością (przez "rodzaj miejscowości" rozumie się "określenie charakteru miejscowości ukształtowanej w procesie rozwoju osadnictwa, w szczególności: miasto, osiedle, wieś, osada, kolonia, przysiółek i ich części"). Tak jest w przypadku skarżącego, bowiem zamieszkuje on w Z., będącym miejscowością wchodzącą w skład miasta (miejscowości) M. Potwierdza to analiza obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2019 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz.U. poz. 2360) wydanego na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Na podstawie tego przepisu Minister właściwy do spraw administracji publicznej zyskał kompetencję do ogłoszenia, w drodze obwieszczenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, aktualnych wykazów urzędowych nazw miejscowości i ich części oraz obiektów fizjograficznych. W ww. obwieszczeniu wskazano, iż miejscowością jest Z., jednocześnie jest to część miasta M. (tabela "rodzaj" miejscowości). Oznacza to, iż w rozumieniu ww. ustawy dana jednostka osadnicza może wchodzić w skład kilku miejscowości jednocześnie, z czego jedna miejscowość wchodzi w skład drugiej miejscowości. Tytułem przykładu, w m.st. Warszawa dzielnica (np. Śródmieście) również została wskazana jako miejscowość, będąca częścią miasta (miejscowości) Warszawa.

Biorąc zatem pod uwagę systematykę ustawy, dany adres może być przynależny do kilku miejscowości jednocześnie. W odniesieniu do skarżącego, skoro Z. jest częścią miejscowości M., to nie jest prawdą, iż "Z. nie może być tą samą miejscowością co M. ponieważ miejscowość Z. jest jednostką osadniczą której obszar zabudowany odróżnia się od innych miejscowości odrębną nazwą" (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Przy przyjęciu tej błędnej interpretacji miejscowość nadrzędna (tu: M.) mogłaby być miejscowością "pustą", niezawierającą żadnego adresu, skoro w całości może ona składać się z części będących innymi miejscowościami. Oznacza to, że skarżący zamieszkując w Z., jest zarówno mieszkańcem tej miejscowości - części, jak i miejscowości M.

Powoduje to, iż na gruncie wykładni językowej nie można stwierdzić, aby w art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej ustawodawcy chodziło o miejscowość rozumianą jako najmniejszą jednostkę osadniczą, nawet jeśli wchodzi ona w skład innej miejscowości. W takiej sytuacji mamy do czynienia z nieostrością pojęcia "miejscowości pobliskiej" oraz koniecznością odwołania się nie tylko do wykładni legalnej, ale także do wykładni celowościowej. Zdaniem NSA w składzie orzekającym przyjęcie takiej interpretacji, która uprawniałaby funkcjonariusza do przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w sytuacji dojazdu w ramach jednej miejscowości (np. w ramach oddalonych od siebie dzielnic m.st. Warszawy, będących normatywnie osobnymi miejscowościami i jednocześnie częściami miasta) byłaby sprzeczna z założeniem racjonalności ustawodawcy.

Jednocześnie względy wykładni systemowej przemawiają za odmienną interpretacją pojęcia miejscowości. Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego ustaw pragmatycznych, obiektywny i uniwersalny charakter pojęcia "miejscowości pobliskiej" prowadzi do oderwania tego pojęcia od uwarunkowań osobistych konkretnego funkcjonariusza. Kryterium to ma charakter obiektywny i uniwersalny w tym sensie, że jego zastosowanie ma prowadzić do jednoznacznego stwierdzenia, czy określone miejscowości są względem siebie pobliskie. W konsekwencji z powyższego przepisu wynika, że trzeba uwzględniać jedynie czas podróży pomiędzy dwiema miejscowościami, bez przejazdów dokonywanych w obrębie każdej z nich, choćby były one konieczne, by z danej stacji (przystanku) dostać się do tego miejsca znajdującego się w granicach danej miejscowości, w której policjant odpowiednio zamieszkuje lub pełni służbę. W przeciwnym razie, ta sama miejscowość, w której różni żołnierze zamieszkują i pełnią służbę, w zależności od ich konkretnych adresów zamieszkania, w jednym przypadku byłaby uznana za miejscowość pobliską, a w drugim nie (tak w wyroku NSA z 17 kwietnia 2024 r., III OSK 1803/22, por. wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt I OSK 486/18, LEX nr 2865695, wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 540/15).

Podobny kierunek wykładni został przyjęty w wyroku z 18 listopada 2016 r., II SA/Wa 711/16, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zdefiniowanie pojęcia "miejscowość" w art. 2 pkt 4 ustawy z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych na potrzeby wskazanej ustawy nie oznacza, że definicja ta znajduje zastosowanie na gruncie ustawy o Straży Granicznej.

Niezależnie od tego, aby uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby było realne, konieczna jest możliwość jego jednoznacznego wyliczenia. Z art. 92 ust. 3 u.s.g. wynika, iż w tym celu niezbędne jest określenie granic administracyjnych miejscowości pobliskiej oraz miejscowości pełnienia służby. Trafnie wskazuje organ w skardze kasacyjnej, że skoro nie wszystkie jednostki osadnicze wskazane w wykazie zawartym w obwieszczeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowią gminę lub jej jednostkę pomocniczą, to przy przyjęciu stanowiska Sądu I instancji organ mógłby być pozbawiony możliwości ustalenia przebiegu granic niektórych jednostek osadniczych objętych wykazem miejscowości, co prowadziłoby do braku możliwości wyliczenia wysokości przysługującego funkcjonariuszowi świadczenia.

Powyższe ustalenia przesądzają o zasadności zarzutów naruszenia art. 92 ust. 3 i art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, art. 2 pkt 4 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych oraz § 1 ust. 2 i 5 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu, iż wykładnia językowa art. 9 ust. 4 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych wskazuje na odrębność miejscowości od ich części. Gdyby ustawodawca chciał, aby wszystkie jednostki osadnicze wymienione w obwieszczeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części były "miejscowościami" w rozumieniu ustawy o Straży Granicznej, to ograniczyłby się w upoważnieniu ustawowym oraz w nazwie aktu wykonawczego do sformułowania urzędowych nazw miejscowości (bez sformułowania "i ich części"). Dlatego pojęcie "miejscowość", o którym mowa w art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, z uwzględnieniem wykładni językowej i systemowej, winno być rozumiane jako miasto lub wieś mające charakter samodzielny, niebędące częścią innego miasta, wsi lub innej jednostki osadniczej.

W konsekwencji błędnej wykładni powyższych przepisów Sąd I instancji naruszył także art. 146 § 1 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego aktu zamiast oddalenia skargi w całości. Natomiast Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a., ponieważ w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą kasacyjną nie może być przepis, którego sąd I instancji nie stosował (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., II OSK 1548/22, LEX nr 3576451).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza bezzasadność skargi, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę R.S. na akt Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. z 12 maja 2022 r. w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu, ponieważ w sprawie zaistniał trudny problem wykładniczy mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, a skarga kasacyjna została uwzględniona wyłącznie ze względu na przyjęcie przez Sąd I instancji nietrafnej wykładni tych przepisów prawa.