Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 495/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 24 ust 2a lit b, d i sut 2b pkt 1 lit b, d
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dokonania aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia [...] września 2016 r. upoważniony pracownik Starostwa Powiatowego zakończył z wynikiem pozytywnym weryfikację zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiących wynik pracy geodezyjnej o Id. nr [...]. W tym samym dniu wpisał do ewidencji materiałów zasobu operat techniczny dotyczący podziału działki ewidencyjnej nr [...], stanowiący wynik tej pracy, nadając mu Id. nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy na podstawie m.in. art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 774, w wersji obowiązującej w dacie wydania tej decyzji, dalej w skrócie u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku J.P., zatwierdził projekt podziału nieruchomości wpisanej do księgi wieczystej KW Nr [...], w skład której wchodziła działka gruntu podlegająca podziałowi o numerze ewid. [...] o powierzchni 1,0156 ha, stanowiąca własność J.P., w ten sposób, że w wyniku podziału powstały nowe działki gruntu nr: 1) [...] o powierzchni 0,1472 ha; 2) [...] o powierzchni 0,1127 ha; 3) [...] o powierzchni 0,1129 ha; 4) [...] o powierzchni 0,1412 ha; 5) [...] o powierzchni 0,0877 ha; 6) [...] o powierzchni 0,0956 ha; 7) [...] o powierzchni 0,0733 ha; 8) [...] o powierzchni 0,0840 ha; 9) [...] o powierzchni 0,0828 ha; 10) [...] o powierzchni 0,0782 ha. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] października 2016 r.

Także w dniu 24 października 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęła powyższa decyzja Burmistrza z [...] października 2016 r., wraz z załącznikiem graficznym zawierającym m.in. "wykaz zmian gruntowych", które przedstawiały sposób podziału działki nr [...] na działki nr [...].

W dniu 18 stycznia 2017 r., wskazując jako podstawy: [...] oraz [...] z dnia [...] października 2016 r., a także zgłoszenie zmian danych przez J.P. z dnia [...] września 2016 r., w ramach zmiany nr [...], Starosta dokonał zmiany informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na podziale działki nr [...], zapisanej w jednostce rejestrowej gruntów nr [...], stanowiącej własność J.P., na działki nr [...]. W opisie tej samej zmiany, jak wskazano w treści zawiadomienia o zmianie w danych ewidencji gruntów i budynków, podano: "wł. J.P., dz. [...] podz. na dz. [...];[...]". Zawiadomienie to zostało przekazane do Urzędu Miasta i Gminy dnia 21 lutego 2017 r., a do Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych dnia 18 stycznia 2017 r.

Natomiast w dniu 16 kwietnia 2019 r., wskazując ponownie jako podstawę zmiany [...] z dnia [...] października 2016 r. czyli znak powyższej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy, a także dokument określony jako [...] z dnia [...] września 2017 r., jak wynika z treści zawiadomienia o zmianie z dnia: [...] kwietnia 2019 r., dokonanej w ramach zmiany nr [...] (dowód zmiany: [...]), działkom nr [...] zmieniono oznaczenie numeru księgi wieczystej z [...] na [...] oraz jednocześnie z jednostki rejestrowej gruntów nr [...] wykreślono przedmiotową działkę nr [...] i wpisano ją do jednostki rejestrowej gruntów nr [...], w której jako właściciela wpisano Gminę. Natomiast z dokumentów znajdujących się w dowodach powyższej zmiany w ewidencji gruntów i budynków wynika, że: dokument określony jako [...] z dnia [...] września 2017r. to wydruk z systemu EUKW treści księgi wieczystej nr [...], wg stanu zapisania księgi na dzień [...] września 2017 r., sporządzony prawdopodobnie przez pracownika wprowadzającego powyższą zmianę, z którego wynika jedynie, że działki nr [...] zostały przeniesione do KW nr [...]. Powyższe zawiadomienie zostało przekazane do Urzędu Miasta i Gminy w dniu 24 maja 2019 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Starosta na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej w skrócie k.p.a.) zawiadomił J.P. oraz Gminę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków dla działki [...] o pow. 0,0782 ha w jednostce ewidencyjnej [...], w zakresie danych podmiotowych. Jednocześnie na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Starosta zawiadomił o możliwości zapoznania się stron z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

Decyzją z dnia [...] maja 2023 r., znak [...] Starosta dokonał aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków dla działki [...] o powierzchni 0,0782 ha położonej w [...], polegającej na wyeliminowaniu błędnego wpisu poprzez wykreślenie wpisu własności Gminy i wpisanie w to miejsce poprzednio występującego podmiotu, tj. J.P..

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że prawo własności Gminy zostało ujawnione niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w miejsce prawa własności J.P. do działki [...]. Z kolei sentencja decyzji z dnia [...] października 2016 r. precyzuje jedynie kwestię podziału działki [...], jednak nie zawiera zapisu o kategorii działki [...] bądź przynależności do właściwego organu, na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n., co doprowadziło do uznania, że zmiana nr [...] dokonana w oparciu o tę decyzję, polegająca na ujawnieniu prawa własności Gminy, była niedopuszczalna.

Od powyższej decyzji Starosty z dnia [...] maja 2023 r. Gmina wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 u.g.n. W ocenie Gminy uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2016 r. wskazuje, iż działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy z chwilą, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna, tzn. [...] października 2016 r. Ówcześnie tego rodzaju decyzje te nie były negowane przez Starostwo i na ich podstawie były wpisywane własności Gminy. Decyzja ta została wydana m.in. zgodnie z orzecznictwem sądowym wskazującym, iż nabycie gruntu w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, a nie z mocy decyzji w sprawie podziału. Od czasu wydania wyroku WSA w Gorzowie WIkp. z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Go 91/20, Burmistrz stosuje w sentencjach tego rodzaju decyzji tzw. "klauzulę drogową", ale jest to niemożliwe w odniesieniu do wydarzeń sprzed tego wyroku. Z powyższych powodów dla odwołującego niezrozumiałe jest wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji wpisu właściciela poprzez wydanie przez zmianę decyzji podziałowej wydanej w 2016 r., która będzie miała na celu jedynie powielenie zapisu o przejściu z mocy prawo działki przeznaczonej pod drogę publiczną na rzecz Gminy w rozstrzygnięciu decyzji podziałowej. Przedmiotową działką, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 maja 2020 r. Gmina, jako właściciel drogi, zarządza oraz wykonuje zadania związane z jej utrzymaniem, ochroną i oznakowaniem, a na działce zostały wybudowane publiczne sieci uzbrojenia terenu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z treścią wypisów z rejestru gruntów, wydanych wg stanu na dzień [...] maja 2023 r., jako właściciel działki nr [...], położonej w [...], zapisanej w jednostce rejestrowej gruntów [...], wpisana jest Gmina, a jako Nr KW dla tej działki widnieje [...]. Z kolei podmiotami ewidencyjnymi ujawnionymi w jednostce rejestrowej gruntów nr [...], w której zapisana jest wyłącznie działka nr [...], aktualnie jako właściciele tej działki widnieją inne osoby fizyczne oraz wykazany jest inny niż uprzedni nr księgi wieczystej. Natomiast z informacji zawartych w systemie EKW (elektronicznych ksiąg wieczystych) w zapisach działów I i II księgi wieczystej KW Nr [...], wg stanu na dzień [...] czerwca 2023 r., czyli w czasie rozpatrywania odwołania, właścicielem działki nr [...] pozostaje E.P..

Organ odwoławczy wyjaśnił m.in., iż jak wynika z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., w wersji obowiązującej w dacie wydania w/w decyzji, dalej w skrócie p.g.k.) do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy w szczególności rejestracja stanów prawnych i faktycznych nieruchomości (kataster nieruchomości). Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Decyzja lub orzeczenie sądu, o których mowa w ust 1 i 2, stanowię podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości (art. 96 ust. 4 u.g.n.). Z kolei w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Jednakże dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (art. 98 ust. 2 u.g.n.). Istotą obowiązku określonego w art. 98 ust. 2 u.g.n. jest zainicjowanie przed sądem powszechnym postępowania wieczystoksięgowego, przy czym wystąpienie z wnioskiem wszczyna postępowanie o dokonanie wpisu w księdze wieczystej i należy do trybu nieprocesowego. Z powyższego wynika, że organem właściwym do złożenia wniosku wieczystoksięgowego jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który wydał decyzję zatwierdzającą podział. Ostateczna decyzja jest dla organu ewidencyjnego podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków wyłącznie w zakresie orzeczenia o samym podziale, zaś ostateczna decyzja uzyskuje moc prawną wynikającego z art. 98 ust. 1 u.g.n. przejścia na własność dopiero z ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej, wobec czego wpis w ewidencji gruntów I budynków praw własności wynikający z takiej decyzji może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu przez organ ewidencyjny stosownego zawiadomienia o wpisie w księdze wieczystej, czyli w trybie wskazanym w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit b i ust. 2b pkt 1 lit. b p.g.k.

W rozpatrywanej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy przekazał Staroście ostateczną w dniu [...] października 2016 r. decyzję znak [...], w której powołując się m.in. na art. 98 ust 1 u.g.n., zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], w skład której wchodzi działka gruntu podlegająca podziałowi o numerze ewid. [...] o powierzchni 1,0156 ha, stanowiąca własność J.P., w ten sposób, że w wyniku podziału powstały nowe działki gruntu od [...], jednak w żaden sposób rozstrzygnięcie tej decyzji nie potwierdza zastosowania powołanego w niej art. 98 ust. 1, gdyż nie wskazano aby którakolwiek z nowych działek została wydzielona pod drogi publiczne; gminne, powiatowe, wojewódzkie lub krajowe.

Jak wynika z przekazanych akt sprawy, w tym dowodów zmiany w ewidencji gruntów i budynków dokonanych w dniu [...] kwietnia 2019 r., w ramach zmiany nr [...], podstawą zmian nie było stosowne zawiadomienie Sądu Rejonowego o wpisie w dziale księgi wieczystej prawa własności Gminy do działki nr [...], lecz wyłącznie decyzja Burmistrza z dnia [...] października 2016 r. orzekająca o podziale nieruchomości oraz wydruk z systemu EUKW treści księgi wieczystej nr [...] wg stanu na dzień [...] września 2017 r., z którego wynika jedynie, że działki nr [...] zostały przeniesione do KW nr [...].

W tej sytuacji Starosta w sposób całkowicie bezpodstawny, błędnie interpretując zakres zmian wynikających z ostatecznej decyzji Burmistrza z [...] października 2016 r., czyli wbrew art. 23 ust. 7 oraz wbrew art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b i wbrew art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. b i d p.g.k., dokonał w dniu [...] kwietnia 2019 r., w drodze zmiany nr [...], aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez przeniesienie działki nr [...] z jednostki rejestrowej nr [...] do jednostki rejestrowej nr [...], jednocześnie wpisując jako jej właściciela Gminę.

Powyższe ustalenie, w odniesieniu do zakresu wykazywanych w ewidencji danych podmiotowych, określonych w § 11 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, prowadzi do wniosku, że zawarta na dzień wydania zaskarżonej decyzji Starosty informacja w ewidencji gruntów i budynków o tym, że Gmina jest właścicielem działki nr [...] jest błędna, gdyż z dokumentów, które zostały uznane przez Starostę jako podstawa dokonania wpisu, czyli z decyzji Burmistrza z [...] października 2016 r. o podziale nieruchomości oraz wydruku treści księgi wieczystej nr [...], nie wynikała zmiana w zakresie prawa własności uprawniająca do ujawnienia Gminy jako nowego właściciela.

Mając na uwadze powyższy wniosek oraz wskazaną powyżej regulację zawartą w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k., obowiązkiem organu ewidencyjnego czyli Starosty, było dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynikającej z wykrycia błędnej informacji w odniesieniu do danych podmiotowych działki nr [...].

W powyższych okolicznościach faktycznych i prawnych, w tym mając na uwadze, że aktualnie inne osoby fizyczne są właścicielami wskazanymi w jednostce rejestrowej nr [...], zadaniem organu ewidencyjnego było wyeliminowanie błędnie dokonanego wpisu w dniu [...] kwietnia 2019 r., w odniesieniu do danych podmiotowych wskazujących właściciela działki nr [...], którym wg stanu prawnego na wskazany dzień winna pozostawać J.P., a aktualizacja w zakresie danej przedmiotowej dotyczącej działki, jaką jest oznaczenie jednostki rejestrowej gruntów [...], do której należy ta działka, nie jest konieczna, gdyż utworzona w dniu [...] kwietnia 2019 r. jednostka rejestrowa zawiera tylko działkę nr [...], a więc wystarczyło wykreślić w niej jako właściciela Gminę oraz wpisać jako właściciela J.P..

Natomiast zawarta w odwołaniu argumentacja Burmistrza Miasta i Gminy w żadnym stopniu nie uzasadnia oczekiwanego uchylenia decyzji, gdyż opiera się na nie w pełni właściwej, w odniesieniu do przedmiotowej sprawy, interpretacji przywołanych wyroków sądów administracyjnych. Wprawdzie uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wyjaśnia dostatecznie sedna sprawy, jednak to odwołujący nieprawidłowo odczytał uzasadnienie tej decyzji, zarzucając Staroście oczekiwanie zawarcia w rozstrzygnięciu decyzji o podziale informacji o przeniesieniu prawa własności. Przywołany w uzasadnieniu niniejszej decyzji wyrok WSA w Gorzowie WIkp., w którym wskazano na konieczność zawarcia w orzeczeniu decyzji podziałowej tzw. "klauzuli drogowej", aby taka decyzja realizowała wskazany w niej art. 98 ust. 1 u.g.n., stanowi przede wszystkim o tym, że bez takiej klauzuli trudno będzie w postępowaniu wieczysto-księgowym ujawnić prawo własności nabyte z mocy prawa, a w konsekwencji może nie zaistnieć podstawa ujawnienia tego prawa w ewidencji gruntów i budynków, którą będzie dopiero wpis tego prawa dokonany w księdze wieczystej. Regulacja ujęta w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k., wskazująca, że aktualizacji dokonuje się z urzędu, jeżeli zmiany wynikają z "wykrycia błędnych informacji", nie oznacza "działania prawa wstecz", ale służy wyeliminowaniu informacji ujawnionych w ewidencji m.in. wbrew obowiązującemu stanowi prawnemu, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Na powyższą decyzję Gmina, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie prawa materialnego, w tym w szczególności:

1) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że skorygowany wpis miał charakter oczywistej omyłki;

2) art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta był uprawniony do merytorycznej prawnej oceny ostatecznej decyzji administracyjnej Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2016 r. zatwierdzającej podział działki nr [...].

Podnosząc powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki [...] decyzją podziałową Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. W podstawie prawnej tej decyzji został przywołany art. 98 u.g.n., a w uzasadnieniu decyzji został zawarty zapis, iż działka nr [...] przechodzi z mocy prawa na rzecz Gminy z chwilą, gdy decyzja o podziale stanie się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] października 2016 r.

W ówczesnym stanie prawnym tak wydawane decyzje nie były negowane przez Starostwo Powiatowe i na ich podstawie były wpisywane własności Gminy, co w tym przypadku również zostało wykonane. Decyzja podziałowa Burmistrza Miasta i Gminy [...] dnia [...] października 2016 r. była wydana zgodnie z orzecznictwem sądowym stwierdzającym, iż nabycie gruntu w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, a nie z mocy decyzji w sprawie podziału. Ewentualne rozstrzygnięcie o przejściu na własność nieruchomości przeznaczonych na drogę nie mieści się w zakreślonych organowi przez prawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia. Skoro przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – jako wydanej bez podstawy prawnej. Przywołane w tym względzie w skardze wyroki opierają się na zasadniczym założeniu wykluczającym możliwość przesądzania o skutku prawnym z art. 98 ust. 1 u.g.n. w ramach decyzji podziałowej oraz że jakiekolwiek przesądzanie tej kwestii obciążać będzie decyzję w tej części sankcją nieważności z powodu braku podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. k.p.a.).

Istnieje jednak drugi pogląd wyrażony m.in. w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Go 91/20, oddalającym skargę Burmistrza Miasta i Gminy na decyzję WINGiK w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z tym wyrokiem tzw. "klauzula drogowa" powinna być zawarta w sentencji decyzji podziałowej. W oparciu o w/w wyrok, od momentu jego wydania tzw. "klauzula drogowa" jest wpisywana przez Burmistrza Miasta i Gminy w sentencji decyzji podziałowej, jednakże zasada "lex retro non agit" oznacza, że niemożliwe jest stosowanie prawa, które odnosiłoby się bezpośrednio do wydarzeń mających miejsce przed jego wejściem w życie.

Wobec powyższego niezrozumiały jest fakt wszczęcia z urzędu sprawy aktualizacji danych przez Starostę, dążącej do wpisu właściciela nieruchomości poprzez wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy zmiany decyzji podziałowej wydanej w 2016 r., która będzie miała na celu jedynie powielenie zapisu o przejściu z mocy prawa działki przeznaczonej pod drogę publiczną na rzecz Gminy w rozstrzygnięciu decyzji podziałowej.

Wśród sądów administracyjnych nadal istnieje rozbieżność rozstrzygnięć w zakresie stosowania art. 98. Zgodnie z wyrokiem NSA z 11 sierpnia 2022 r., I OSK 1839/19 charakter prawny nabycia własności gruntu z mocy samego prawa oznacza, że nawet jeśli w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie został powołany art. 98 ust. 1 u.g.n., jak również, w rozstrzygnięciu tej decyzji nie wskazano o wydzieleniu działki pod drogę publiczną, to nie oznacza, że wskutek podziału nie nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną, a w konsekwencji utrata przez dotychczasowego właściciela prawa do gruntu. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. określa bowiem wyłącznie skutek podziału nieruchomości dokonanego w trybie art. 93 1 nast. u.g.n. Postanowienia decyzji w przedmiocie podziału nie mają zatem znaczenia w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n., podobnie, brak przywołania tegoż przepisu w podstawie prawnej decyzji podziałowej (wyroki NSA z 5 stycznia 2006 r., I OSK 276/05; z 20 maja 2014 r., I OSK 2681/12; z 24 maja 2019 r., I OSK 2212/17; z 2 października 2019 r., I OSK 159/18).

Ponadto działka [...], zgodnie z uchwałą nr XVII1/177/20 Rady Miejskiej z dnia 27 maja 2020 r. stanowi część ulicy [...] i Gmina, jako właściciel tej drogi, zarządza nią oraz wykonuje zadania związane z jej utrzymaniem, ochroną i oznakowaniem. W działce zostały wybudowane publiczne sieci uzbrojenia terenu (wodociągowa, gazowa, elektroenergetyczna oraz kanalizacji sanitarnej).

Powołany art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają: d) wykrycia błędnych informacji.

Zgodnie z interpretacją zawartą w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., I OSK 3227/18 zwrot "wykrycia błędnych informacji" oznacza błąd oczywisty, tj. taki, który nie wymaga szczegółowego postępowania dowodowego. Tak też ujmuje to zagadnienie § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z ze zm.), wskazując w pkt 1 na aktualizację z powodu konieczności zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi (oczywistość), w pkt 2 z powodu ujawnienia nowych danych ewidencyjnych (brak ich w niniejszym przypadku) i w pkt 3 w celu wyeliminowania danych błędnych (oczywistych). Utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek) przez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który winien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu. Decyzją w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z powodu wykrycia błędnych informacji nie można rozstrzygać kwestii spornych związanych czy to z ustaleniem prawa własności, czy też zasięgu prawa własności w tym między innymi przebiegu granic, ustalenia powierzchni działek, te budzące spory wątpliwości powinny być rozstrzygane w ramach innych przewidzianych prawem procedur. Z uwagi na przedmiot sprawy, powstały spór może dotyczyć różnych działek i podmiotów ujawnionych w ewidencji gruntów. Tymczasem Starosta, dokonując błędnej interpretacji art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. rozstrzygnął kwestie "własnościowe" wykraczając poza ustawowe kompetencje wynikające z tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga okazała się niezasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił m.in. art. 24 ust. 2a lit. d p.g.k. W myśl tego przepisu informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie m.in. ostatecznych decyzji administracyjnych.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. W jej ramach można dokonywać prostowania jak i usuwania danych błędnych. Postępowanie aktualizacyjne z powodu wykrycia błędnych informacji jest – zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. – możliwe tylko z urzędu. Zwrot "wykrycia błędnych informacji" oznacza przy tym błąd oczywisty, tzn. taki, który nie wymaga szczegółowego postępowania dowodowego (por. wyroki NSA z18 grudnia 2019 r., I OSK 3227/18 oraz z 10 sierpnia 2022 r., I OSK 1454/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych – w świetle dokumentów źródłowych – pomyłek. Z uwagi na czysto deklaratoryjny charakter urządzeń ewidencyjnych, niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, musi być oczywista.

Podkreślenia wymaga, że ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego. Ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Jej zadaniem jest tylko i wyłącznie odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie nowego stanu prawnego. Zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, pełni jedynie funkcje rejestrujące w odniesieniu do stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Dlatego też dokonanie zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących osoby właściciela ma charakter wtórny do zmian natury prawnej zaistniałych na nieruchomości. Rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, jednakże do zadań tych organów należy badanie, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 12 lipca 2016 r., II SA/Rz 1541/15). Organy nie mogą samodzielnie kształtować stanu prawnego nieruchomości, co wynika wprost z treści § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2021 r., III SA/Kr 810/21).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji dokonał aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], polegającej na wyeliminowaniu błędnego wpisu poprzez wykreślenie wpisu własności Gminy i wpisanie w to miejsce poprzednio występującego podmiotu, tj. J.P.. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], w ten sposób że w wyniku podziału powstały nowe działki (jak wynika z uzasadnienia decyzji – jedna z działek powstałych w wyniku podziału nr [...] z przeznaczeniem pod drogę publiczną).

Stosownie do treści art. 98 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne) – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Jak stanowi ust. 2 tego przepisu, właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

Skutkiem prawnym, o którym mowa w art. 98 ust. 1, jest utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne. Skutek ten następuje w mocy prawa. Należy zatem zgodzić się z argumentacją WINGiK, że dla organu ewidencyjnego podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział, ale wyłącznie w zakresie orzeczenia o samym podziale. Natomiast moc prawną, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. przejścia na własność, decyzja taka uzyskuje dopiero z ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej. Jeżeli zatem właściwy organ ewidencyjny uzyska zawiadomienie o wpisie w księdze wieczystej, wówczas dokonuje wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Istotą określonego w art. 98 ust. 2 u.g.n. obowiązku podmiotu publicznoprawnego, na rzecz którego przechodzi prawo własności nieruchomości wydzielonej pod drogi publiczne, jest bowiem zainicjowanie przed sądem powszechnym postępowania wieczystoksięgowego, przy czym dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek na ten podmiot z mocy prawa (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 815/16, z 8 sierpnia 2014 r., I OSK 1857/14). Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 98 ust. 2 u.g.n. właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej prawa gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, a podstawą wpisu jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Z kolei wpis w ewidencji gruntów i budynków prawa własności wynikającego z takiej decyzji może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu przez organ ewidencyjny stosownego zawiadomienia o wpisie w księdze wieczystej , tzn. w trybie wskazanym w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b i ust. 2b pkt 1 lit. b p.g.k. Za pomocą regulacji p.g.k. nie można ustalać stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, a to w istocie miało miejsce w drodze zakwestionowanego zaskarżoną decyzją WINGiK wpisu w ewidencji gruntu, wskazującego Gminę jako właściciela wskazanej w zaskarżonej decyzji działki – niezgodnie z treścią księgi wieczystej [...]. Z księgi tej wynika bowiem, że J.P. widnieje w niej jako właścicielka nieruchomości.

Powyższe oznacza, że zmiana dokonana w ewidencji gruntów i budynków w ramach zmiany nr [...], w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2016 r., nr [...], polegająca na ujawnieniu prawa własności Gminy w miejscu ujawnionego prawa własności J.P., była nieprawidłowa. Zatem wbrew stanowisku strony skarżącej, w niniejszej sprawie doszło do wykrycia błędnych informacji, które były błędami oczywistymi, w rozumieniu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k W związku z tym organ I instancji prawidłowo dokonał aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym zarzuty w zakresie naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k oraz art. 98 ust. 1 u.g.n., należało uznać za niezasadne.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.