Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 668/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 atr. 61a § 1 art 157 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.133 § 1 art 141 § 4 art 182 § 2 art 183 § 1 i 2 art 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 52/21 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 28 września 2021 r., po rozpoznaniu skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zawierającej projekt podziału działki, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi albo przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na błędnym przyjęciu, że Kolegium bezpodstawnie prowadziło postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy wnioskodawca ma interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia ważności decyzji Wójta Gminy T. z [...] października 2019 r., podczas gdy kwestię tę należało ustalić przed ewentualnym wszczęciem postępowania i przejściem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy;

2) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 28 kpa przez dokonanie ustaleń, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, polegających na:

a) błędnym przyjęciu, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie pozwalają na uznanie oczywistego braku legitymacji procesowej skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2019 r., w związku z czym konieczne jest dokonanie w tym zakresie dodatkowych ustaleń w toku wnioskowanego postępowania, podczas gdy z włączonych do akt sprawy: mapy i odpisów ksiąg wieczystych dla nieruchomości składających się z działek o numerach [...] (podlegającej podziałowi) oraz [...] i [...] (stanowiących własność skarżącego), wynika jednoznacznie brak jakiegokolwiek związku (prawnego i faktycznego) pomiędzy orzeczonym podziałem a dostępem nieruchomości skarżącego do drogi publicznej, który odbywa się w taki sam sposób jak przed podziałem, co skutkuje uznaniem, że zbędne jest prowadzenie dalszego postępowania w przedmiocie legitymacji procesowej skarżącego;

b) pominięciu bezspornego faktu (wynikającego z włączonych do akt sprawy map i odpisów ksiąg wieczystych nieruchomości składających się z działek o numerach [...], [...] i [...]), że działki skarżącego nie sąsiadują z działką o numerze [...], a tym samym z żadną z działek powstałych w wyniku jej podziału, gdyż oddzielone są dwiema działkami o numerach [...] i [...] (niebędącymi własnością skarżącego) oraz że dostęp do drogi publicznej z działek skarżącego odbywa się przez działkę o numerze [...], przebiegającą na całej szerokości działki o numerze [...] pomiędzy tą działką i drogą publiczną, a nie przez działkę o numerze [...], co oznacza, że podniesiony we wniosku skarżącego zarzut pozbawienia dostępu do działek o numerach [...] i [...] jest niezasadny;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa polegających na:

a) ograniczeniu się do lakonicznego zaprezentowania stanowiska w sprawie legitymacji procesowej skarżącego, bez podania motywów podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności bez odniesienia się do dowodów, na podstawie których Sąd zakwestionował ustalenia Kolegium w tym zakresie;

b) przypisaniu Kolegium, w sposób nieuprawniony i sprzeczny z aktami sprawy, stanowiska reprezentowanego przez linię orzeczniczą, zgodnie z którą stronami postępowania podziałowego (i nieważnościowego) są wyłącznie podmioty, mające tytuł prawny do nieruchomości, będącej przedmiotem podziału, podczas gdy w postanowieniu z [...] listopada 2020 r. Kolegium takiego stanowiska nie wyraziło, ale wyraziło pogląd poparty orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej może posiadać również podmiot niebędący stroną postępowania podziałowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości.

W piśmie procesowym z [...] stycznia 2022 r. uczestnicy postępowania, K.B. i R.B., wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku.

Pismem procesowym z [...] marca 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu sprostował błąd w numeracji jednej ze spornych działek nieprawidłowo przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z [...] marca 2022 r. skarżący zakwestionował ustalenia organu w zakresie dostępu należącej do niego działki do drogi publicznej.

Pismami procesowymi z [...] stycznia 2022 i [...] marca 2022 r. uczestnicy postępowania – M.G., K.R., A.K. oraz skarżący wskazali na związek rozpoznawanej sprawy z odrębnym postępowaniem administracyjnym oraz zakwestionowali prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ w zakresie dostępu działek stanowiących ich własność do drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Wójt Gminy T. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] z k.m. [...], obręb O., o pow. 1,1401 ha, stanowiącej współwłasność I. i P.K., na działki nr [...] o pow. 0,1795 ha, nr [...] o pow. 0,1034 ha, nr [...] o pow. 0,1001 ha, nr [...] o pow. 0,0100 ha, nr [...] o pow. 0,0536 ha, nr [...] o pow. 0,1000 ha, nr [...] o pow. 0,1181 ha, nr [...] o pow. 0,1067 ha, nr [...] o pow. 0,0755 ha, nr [...] o pow. 0,1132 ha, nr [...] o pow. 0,1201 ha i nr [...] o pow. 0,0599 ha, zgodnie z załącznikiem graficznym będącym integralną częścią decyzji, a także orzekł, że podziału dokonuje się pod warunkiem, iż przy zbywaniu działek pozbawionych dostępu do drogi publicznej zostanie ustanowiona dla nich odpowiednia służebność drogowa.

Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. M.G., M.K., A.S., K.R. i A.K. złożyli do Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z [...] września 2020 r. Kolegium zwróciło się do wnioskodawców o wykazanie interesu prawnego (prawa rzeczowego do nieruchomości gruntowej) do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2019 r.

W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia [...] października 2020 r. wnioskodawcy wyjaśnili, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] stanowi dojazd do nieruchomości będących ich własnością, dlatego przy wydaniu decyzji podziałowej zastosowanie winien mieć art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pismem z [...] października 2020 r. Kolegium ponownie wezwało wnioskodawców o wykazanie interesu prawnego przez przedłożenie dokumentu, z którego wynika prawo rzeczowe do nieruchomości gruntowej.

W piśmie z [...] października 2020 r. wnioskodawcy podkreślili, że działka nr [...] stanowi jedyny dojazd do ich nieruchomości, a że prywatny właściciel tej działki może zablokować dojazd do ich posesji, a tym samym pozbawi ich dostępu do nieruchomości. Załączyli również odpisy ksiąg wieczystych.

Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. Kolegium na podstawie art. 61a kpa odmówiło wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że działki wnioskodawców nie sąsiadują bezpośrednio z wydzielonymi w postępowaniu działowym działkami i nie korzystają także ze służebności przejazdu, w związku z czym dokonany decyzją z [...] października 2019 r. podział nie wpływa na sytuację prawną wnioskodawców. Kolegium wskazało także, że w sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące podziałem nieruchomości z urzędu.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli wnioskodawcy.

Postanowieniem z 18 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę M.G., K.R. i A.K. z powodu nieuzupełnienia braków formalnych i fiskalnych skargi.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że badanie przesłanek formalnych przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie może obejmować gromadzenia dowodów ani dokonywania ustaleń w zakresie stanu faktycznego, gdyż podstawy zastosowania art. 61a kpa powinny być obiektywne i oczywiste. W ocenie Sądu ustalenie istnienia interesu prawnego uprawniającego do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego wymaga przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło przez wezwanie wnioskodawców do przedstawienia dokumentów, z których wywodzą swoje prawo do zainicjowania postępowania nieważnościowego. W ocenie Sądu ustalenie interesu prawnego może nastąpić w toku postępowania, gdyż tylko w takiej sytuacji organ może dokonywać niezbędnych ocen w zakresie prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w przepisach art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że przewiduje on dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Zastosowanie art. 61a § 1 kpa ma miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., I OSK 988/15, wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17). Natomiast w okolicznościach kiedy ocena czy określony podmiot ma przymiot strony, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia negatywnego w oparciu o powyższy przepis wydać nie można (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2192/20). Postępowanie dowodowe prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego możliwe jest bowiem dopiero po jego wszczęciu.

Skoro zatem w określonej sprawie organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny sprawy, to spóźnione jest wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 61a § 1 kpa. Ustalenie braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego nastąpiło już bowiem w toku tego postępowania. W sytuacji takiej tj. następczego (następującego w toku postępowania) ustalenia braku interesu prawnego do wszczęcia postępowania i występowania w nim w charakterze strony skutkować powinno jego umorzeniem, a nie odmową wszczęcia, która z uwagi na charakter tego rozstrzygnięcia powinna następować jeszcze przed jego wszczęciem. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 2600/16, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12).

W rozpoznawanej sprawie Kolegium uznało, iż brak jest interesu prawnego wnioskodawców na podstawie akt postępowania działowego uzupełnionych wyjaśnieniami wnioskodawców pozyskanymi na żądanie organu. Fakt podjęcia tego typu działań, a w szczególności wystąpienie do wnioskodawców o przedstawienie dokumentów, z których wywodzą oni swój interes prawny do zainicjowania postępowania nieważnościowego, wskazuje na fakt prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Wprawdzie postępowanie to nie dotyczyło kontroli kwestionowanej przez wnioskodawców decyzji a ich interesu prawnego, ale działania takie charakterystyczne są dla postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem organ prowadził już postępowanie wyjaśniające w sprawie, to za spóźnione, a zatem niedopuszczalne należało uznać wydane przez nie rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 kpa umożliwia bowiem wydanie tego rozstrzygnięcia wyłącznie przed jego wszczęciem.

Na marginesie tylko podnieść należy, że przepisy art. 93 ust. 3 i art. 99 ugn wprowadzają ograniczenia co do możliwości podziału nieruchomości z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Przepisów tych nie można przy tym odczytywać jako przepisów chroniących wyłącznie prawa właścicieli działek powstających w wyniku podziału nieruchomości pierwotnej. W sytuacji zatem, gdy podział nieruchomości wiąże się z zapewnieniem bądź pozbawieniem właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości sąsiednich dostępu do drogi publicznej, należy ich uznać za strony postępowania podziałowego, chociażby nie przysługiwały im żadne prawa rzeczowe do nieruchomości podlegającej podziałowi.

Z uwagi na powyższe za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa.

Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 28 kpa, należy przypomnieć, że rozpoznawana sprawa dotyczy prawidłowości zastosowania instytucji uregulowanej w art. 61a § 1 kpa, a nie ustalenia istnienia bądź nieistnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego uprawniającego ich do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Tak zakreślony przedmiot sprawy powoduje, że ocena prawidłowości działalności organu administracji publicznej przebiega na podstawie podjętych przez niego działań, a nie ustaleń organu dokonanych na podstawie zgromadzonej dokumentacji. Treść tych dokumentów i prawidłowość wyciągniętych przez organ wniosków byłaby istotna w sytuacji, gdyby w toku postępowania sądowoadministracyjnego oceniana była poprawność ustaleń Kolegium w zakresie istnienia interesu prawnego. Skoro zatem rozpoznawana sprawa dotyczy możliwości odmowy wszczęcia postępowania na podstawie ustaleń dokonanych w toku tego postępowania (tj. po jego wszczęciu), to treść dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym map i odpisów ksiąg wieczystych nieruchomości, pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia dokonanego przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 28 kpa.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy kwestii proceduralnej, jaką jest poprawność zastosowania art. 61a § 1 kpa w sytuacji pozyskania materiału dowodowego w sprawie, które może nastąpić wyłącznie w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie uchylił zaskarżonego postępowania z uwagi na istnienie interesu prawnego skarżącego umożliwiającego mu wszczęcie postępowania nieważnościowego, ale powodu zastosowania przez Kolegium art. 61a § 1 kpa na etapie wszczętego już postępowania administracyjnego, tj. na niewłaściwym etapie. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie przesądzał na podstawie jakichkolwiek dowodów o istnieniu interesu prawnego skarżącego do zainicjowania postępowania administracyjnego, a jedynie wskazał na uchybienia proceduralne organu w zakresie momentu zastosowania art. 61a § 1 kpa.

Przyznać jednocześnie należy rację skarżącemu kasacyjnie, że w zaskarżonym postanowieniu uznano, iż interes prawny do wszczęcia postępowania nieważnościowego mają nie tylko adresaci decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (strony pierwotnego postępowania), ale także inne osoby, których praw i obowiązków mogą dotyczyć skutki decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym, co nie zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji. Uchybienie to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało jednakże wpływu na kierunek i prawidłowość zaskarżonego wyroku, w związku z czym nie przesądza o wadliwości zaskarżonego orzeczenia i nie przemawia za koniecznością jego uchylenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.