Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 244/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1, art. 90 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Izabela Paluszyńska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia I. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

M. Sp. z o.o. z siedzibą w Złotowie, dnia [...] listopada 2014 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę Obiektu [...] - hala sortowni, wiata magazynowa, części budowlane kompostowni tunelowej, place i drogi, zbiornik otwarty, stacja transformatorowa kontenerowa, zewnętrzne instalacje: kanalizacyjne, wodociągowe, p. poż, elektryczne i teletechniczne na działce o nr e. [...] w [...] (zwanego dalej: Inwestycja, Obiekt).

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta Złotowski (zwany dalej: Starosta) zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu oraz, na podstawie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, umożliwił zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Obiektu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły: Stowarzyszenie T. (zwane dalej: Stowarzyszenie T.; Skarżący) oraz Stowarzyszenie E. W swoim odwołaniu Stowarzyszenie T. zaskarżonej decyzji zarzuciło: naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 oraz ust. 3 ustawy Prawa budowlanego poprzez uwzględnienie wniosku inwestora mimo, że projekt budowlany nie jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. § 1 ust. 2, § 2 pkt. 1 oraz § 3 pkt. 1 uchwały Nr XXVI/283/2001 Rady Gminy Złotów z dnia 25 stycznia 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Złotów we wsi Stawnica (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2 czerwca 2001 r. Nr 75, poz. 1348), w związku z czym pozwolenie nie powinno zostać udzielone oraz naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 InfoŚrodU, poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji, gdy przedsięwzięcie wymagało takiej oceny w związku z tym, iż we wniosku inwestora zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji środowiskowej Wójta Gminy Złotów z dnia [...] grudnia 2010 r., polegające na dodaniu elementów, których ta decyzja nie obejmowała, a które to nie mogły być objęte decyzją środowiskową Wójta Gminy Złotów z dnia [...] czerwca 2014 r., która została wydana w oparciu o art. 155 Kpa, a więc w swojej istocie nie mogła obejmować nowych przedsięwzięć inwestycyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], odmówił dopuszczenia na wniosek Stowarzyszeniu E. (zwanemu dalej: Stowarzyszenie E.) do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania ww. pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda Wielkopolski (zwany dalej: Wojewoda) na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., (zwanej dalej: Kpa) stwierdził niedopuszczalność ww. odwołań.

W uzasadnieniu stanowiska Wojewoda wskazał na treść art. 134 Kpa oraz wynikające z niego dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Dalej organ wywodził, że negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, tj. stronę postępowania w sprawie czy też podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony. Organ skonstatował, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego oraz wniósł odwołanie po ustawowym terminie, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania.

Kolejno organ wskazał, że oba ww. Stowarzyszenia nie brały udziału, jako strony postępowania czy jako podmioty na prawach strony, w postępowaniu przeprowadzonym przez Starostę. Podniesiono, że weryfikacja tego, czy dany podmiot posiada status strony czy podmiotu na prawach strony może nastąpić także na etapie postępowania odwoławczego.

Powołując się na art. 28 Kpa organ wskazał, że o tym, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego decyduje okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Kolejno organ wywodził, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, definicja strony wynikająca z ww. art. 28 Kpa zawężona w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej: PrB). Celem zaś art. 28 ust. 2 PrB, którego brzmienie organ przytoczył, jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości.

Kolejno podniesiono, że zgodnie z art. 28 ust. 3 PrB, przepisu art. 31 § 1 Kpa nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 PrB, który stanowi, że przepis art. 28 ust. 3 PrB, nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej: InfoŚrodU ). W takim przypadku należy stosować art. 44 powyższej ustawy, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nich na prawach strony.

Organ argumentował, że na gruncie obowiązującego stanu prawnego katalog spraw, w których udział społeczeństwa w postępowaniu o pozwolenie na budowę musi być zagwarantowany, został określony bardzo precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak natomiast takiej regulacji jest równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Tymczasem z przepisów art. 61 ust. l, art. 88 ust. l oraz 90 ust. 2 pkt. 1 InfoŚrodU wynika, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność takiej oceny (dokonywanej w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę) została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych sytuacjach: na wniosek podmiotu planującego podęcie realizacji przedsięwzięcia (musi być złożony na etapie postępowania o pozwolenie na budowę) czy gdy organ właściwy do wydania decyzji pozwolenia na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na tle powyższych rozważań organ wskazał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania powyższych przepisów, bowiem Starosta na etapie postępowania o pozwolenia na budowę nie prowadził czynności wymagających w myśl ww. ustawy udziału społeczeństwa. Załączone decyzje dotyczące środowiskowych uwarunkowań nie nakazały ponownie dokonywać oceny oddziaływania na środowisko przez organ wydający pozwolenia na budowę, Inwestor nie wniósł o ponowną ocenę oddziaływania na środowisko na etapie postępowania o pozwolenia na budowę, organ I instancji nie stwierdził jakoby na etapie pozwolenia na budowę w dokumentacji projektowej zaszły zmiany w stosunku do uzyskanej decyzji środowiskowej. Jednocześnie w art. 61 ust. 1 InfoŚrodU określono, w ramach jakich postępowań administracyjnych jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko. W rozwiązaniu tym należy zwrócić uwagę na to, że w przeciwieństwie do wcześniejszych postanowień art. 46 ust. 3 Prawa ochrony środowiska przewidującego, że dla tego samego przedsięwzięcia postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza się tylko raz, w obecnej chwili postępowanie to może być przeprowadzone więcej niż raz. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, regułą jest przeprowadzanie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak w myśl pkt 2 tego przepisu w przypadku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o wznowieniu robót budowlanych wydawanych na podstawie prawa budowlanego oraz decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, wydawanej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko może być przeprowadzane dwukrotnie, jeżeli taka konieczność została stwierdzona w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych lub gdy podmiot planujący realizację przedsięwzięcia wymagającego uzyskania jednej z wymienionych decyzji wystąpi z takim wnioskiem, po drugie, jeżeli organ właściwy do wydania jednego z tych orzeczeń stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, po trzecie, w przypadku oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy, jeżeli konieczność taka wynika z postanowienia wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy (art. 88 InfoŚrodU).

Organ argumentował, że stosownie do art. 96 ust. 1 InfoŚrodU przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, jeżeli organ uzna, że ww. przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar NATURA 2000, wydaje postanowienie i nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska odpowiednich dokumentów. W niniejszej sprawie nie wydano także w oparciu art. 97 ust. 1 InfoŚrodU postanowienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że postępowanie nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu InfoŚrodU.

Reasumując, w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i przede wszystkim udziału społeczeństwa. W konsekwencji nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który ewentualnie umożliwiłby Odwołujące Stowarzyszenie uznać za podmiot na prawach strony, który byłby uprawniony do skutecznego złożenia odwołania. W sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki art. 28 ust. 4 PrB stosownie do art. 28 ust. 3 PrB normy art. 31 Kpa nie mogą być stosowane w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zatem nie uprawnione jest dopuszczenie ww. Stowarzyszeń do udziału w niniejszym postępowania na prawach strony zgodnie z art. 31 k.p.a.

Ponadto wskazano, że Stowarzyszenia nie są właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Podmioty nie posiadają w takiej sytuacji przymiotu strony czy podmiotu na prawach strony.

Z uwagi na fakt, że środek odwoławczy został wniesiony przez podmiot do tego nieuprawniony, organ II instancji nie może przystąpić do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 30 marca 2011 r., sygn. akt: II OSK 29/11).

W związku ze złożeniem odwołania przez podmioty nie będące stroną postępowania, czy nie występujące w postępowaniu na prawach strony w badanym postępowaniu o pozwolenie na budowę, zdaniem organu należy na podstawie art. 134 Kpa stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Stowarzyszenie T., zaskarżając to postanowienie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 28 ust. 4 PrB w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 88 ust. 1 pkt. 2 InfoŚrodU, polegające na odmowie uznania skarżącego za stronę, mimo, że podstawą ku temu były powołane przepisy oraz okoliczności wskazane w treści odwołania. Strona wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody. W ocenie Stowarzyszenia Wojewoda w ogóle nie wziął pod uwagę argumentów odwołania uzasadniających udział tej organizacji ekologicznej na prawach strony. Skarżący wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę powinna zostać przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko na podstawie art. 88 ust. 1 pkt. 2 InfoŚrodU. Stowarzyszenie argumentowało to tym, że przedsięwzięcie wymagało takiej oceny w związku z tym, iż we wniosku inwestora zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji środowiskowej Wójta Gminy Złotów z dnia [...] grudnia 2010 r., polegające na dodaniu elementów, których ta decyzja nie obejmowała, a które to nie mogły być objęte decyzją środowiskową Wójta Gminy Złotów z dnia [...] czerwca 2014 r., która została wydana w oparciu o art. 155 Kpa, a więc w swojej istocie nie mogła obejmować nowych przedsięwzięć inwestycyjnych. Zdaniem skarżącego Wojewoda, co prawda stwierdził, że ocena oddziaływania na środowisko nie powinna zostać przeprowadzona, niemniej jednak ocena ta dotyczyła hipotetycznych sytuacji, które nie miały nic wspólnego z tą przedstawioną w odwołaniu, jak również ze wskazaną w nim argumentacją prawną. W związku z powyższym, zdaniem Stowarzyszenia, w niniejszym postępowaniu ponownie należy przeanalizować legitymację Stowarzyszenia do udziału w nim na prawach strony. Stwierdzenie bowiem, że w sprawie powinna był przeprowadzona dodatkowa ocena oddziaływania na środowisko, powinno wiązać się z zastosowaniem art. 44 ust. 1 i 2 InfoŚrodU.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w powyższym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm,, zwanej dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W ocenie sadu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla Inwestycji nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Stowarzyszenie nie było więc uprawnione do udziału w tym postępowaniu a w konsekwencji, skarżący nie był legitymowany do złożenia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2014 r.

Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 4 PrB - przepisów ust. 2 i 3 art. 28 PrB nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami InfoŚrodU z dnia 3 października 2008 r. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 InfoŚrodU. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa nie mają zastosowania: przepis określający w sposób odmienny niż wynikający z art. 28 Kpa krąg stron postępowania (tj. art. 28 ust. 2 PrB) oraz przepis wskazujący, że przepisu art. 31 Kpa określającego uprawnienia organizacji społecznych do udziału w postępowaniach administracyjnych nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (tj. art. 28 ust. 3 PrB).

Art. 44 ust. 2 InfoŚrodU przewiduje z kolei, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, i to także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

Z powyższego, zdaniem sądu, wyraźnie wynika, że uprawnienia organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę - zależą od tego, czy dane postępowanie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego (tak: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2580/11, wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. II OSK 1085/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 października 2014 r., IV SA/Po 608/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 17 marca 2015 r., II SA/Wr 72/15; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Takim przepisem jest art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c InfoŚrodU, który przewiduje, że możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Z analizy InfoŚrodU, w szczególności art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, oraz z ustawy prawo budowlane wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 InfoŚrodU i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się:

- jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub

- jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd stwierdza, że żaden z ww. przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie.

W decyzji Wójta Gminy Złotów z dnia [...] grudnia 2010 r. r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji (w kształcie określonym pierwotnie, tj. sprzed decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2014 r.) organ wyraźnie wskazał (s. 4, pkt II), że nie nakłada obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 InfoŚrodU, tj. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla Inwestycji. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Wójta z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...]), w której organ ten orzekł, po rozpatrzeniu wniosku Inwestora, realizację przedsięwzięcia (tj. Inwestycji - w kształcie, jaki został określony we wniosku o pozwolenie na budowę) i twierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. zgodnie z wnioskiem Inwestora.

Inwestor nie złożył wniosku, aby w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Starosta nie stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla Inwestycji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2014 r.

W ocenie sądu, z powyższego wyraźnie wynika, że żadna z przesłanek warunkujących przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie została spełniona.

W konsekwencji, ponieważ w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla Inwestycji nie przeprowadzano oceny oddziaływania na środowisko, postępowanie to nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, a tym samym brak oceny oddziaływania na środowisko wykluczał - z uwagi na art. 44 InfoŚrodU - uprawnienie Stowarzyszenia do uczestniczenia w tym postępowaniu, w tym do złożenia odwołania od decyzji Starosty.

Stosownie do art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Wyjaśnić też trzeba, że omawiany przepis wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego - ma on najpierw zbadać dopuszczalność odwołania. Terminowość zaś jego wniesienia organ bada tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym względzie.

Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Rację ma organ II instancji, że skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona, czyli przymiot strony jest niezwykle istotny. Ponieważ jednak interes prawny wynika z prawa materialnego, to nie jest, co do zasady, możliwe by został ustalony już na etapie postępowania wstępnego. Dlatego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 Kpa z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania.

Na tle powyższych rozważań sąd stwierdza, że w związku z złożeniem odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania czy nie występujący w postępowaniu na prawach strony, w kontrolowanym postępowaniu o pozwolenie na budowę należało, na podstawie art. 134 Kpa stwierdzić niedopuszczalność odwołania wniesionego tak przez skarżącego, jak i drugie odwołujące się Stowarzyszenie.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 Ppsa.