Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1477/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 774
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1498/17 w sprawie ze skargi L. U. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od L. U. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1498/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. U. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji) z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy: 1. uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ, organ I instancji) z [...] stycznia 2017 r., znak: [...]; 2. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz L. U. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W piśmie z [...] stycznia 2017 r., Wójt Gminy C. zwrócił się do RDOŚ z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem na magazyn i suszarnię oraz garażu wolnostojącego na działce ewid. [...] w miejscowości L., gmina C.

W postanowieniu z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na jej sprzeczność z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, o którym mowa w § 5 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny [...] (Dz. Urz. Woj. Kujaw.-Pom., poz. 2573,dalej: uchwała).

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył L. U. Skarżący zarzucił spornemu postanowieniu naruszenie art. 7, 77, 107 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie odniesienie się i nie uwzględnienie słusznego interesu strony w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego, organ I instancji nie uwzględnił, że budynki istniejące już na działce sąsiedniej (nr ewid. [...]), stanowiącej również własność skarżącego, zlokalizowane są w mniejszej odległości od trzech zbiorników wodnych, o których mowa w zaskarżonym postanowieniu i to właśnie one powinny wyznaczać rzeczywistą linię zabudowy dla działek przyległych. Ponadto skarżący zarzucił organowi I instancji:

- wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie po powierzchownej analizie map wysokościowo-sytuacyjnych oraz internetowych materiałów kartograficznych bez przeprowadzenia postępowania dowodowo-wyjaśniającego w terenie oraz bez precyzyjnego wskazania odległości planowanej inwestycji od istniejących zbiorników wodnych;

- niedokonanie oceny charakteru zbiorników wodnych zlokalizowanych na działce [...] w kontekście "innych zbiorników wodnych", o których mowa w § 5 pkt 7 uchwały;

- przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest związana z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, w sytuacji gdy inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego siedliska gospodarstwa rolnego;

- zaniechanie ustalenia, jak planowana inwestycja miałaby wpłynąć m.in. na zakres czynnej ochrony ekosystemów na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny [...].

Zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniem z [...] marca 2017 r., GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z [...] stycznia 2017 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji

GDOŚ wskazał, że planowana do zainwestowania nieruchomość zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny [...], gdzie obowiązują przepisy uchwały. W związku z powyższym inwestycja wymagała przeprowadzenia analizy w zakresie jej zgodności z przepisami tworzącymi szczególny reżim prawny dla wskazanej formy ochrony przyrody. Uchwałą Sejmiku Województwa [...] w Obszarze Chronionego Krajobrazu Niziny [...] (§ 5) zakazano m.in. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zgodnie z nadesłanym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy (wraz z załącznikami) większa część terenu inwestycji (wyznaczonego linią rozgraniczającą na mapie zasadniczej) znajduje się w pasie szerokości 100 m od gruntów oznaczonych jako "N" – nieużytki.

Nieużytki te znajdują się w trzech miejscach na terenie działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Jeden z nich bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, a dwa kolejne oddalone są odpowiednio o ok. 8 m i ok. 42 m. W załączniku nr 2 do projektu decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącym "analizę otoczenia terenu dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego" oraz w treści projektu decyzji o warunkach zabudowy (w pkt 3 Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu) Wójt Gminy C. stwierdził natomiast, że "w odległości 100 m od planowanej lokalizacji inwestycji występują zbiorniki wodne". Organ uzgodnieniowy wyjaśnił, że oznaczenie określonych obszarów w ewidencji gruntów i budynków symbolem "N" – nieużytki, nie wyklucza, że są to inne zbiorniki wodne w rozumieniu § 5 pkt 7 uchwały. Zbiorniki wodne mogą bowiem stanowić części innych użytków gruntowych (w tym nieużytków - N).

Wskazane przez Wójta Gminy C. istnienie zbiorników wodnych potwierdzają też ortofotomapy, udostępnione m.in. na portalu internetowym http://geoserwis.gdos.gov.pl/mapy/ oraz za pośrednictwem aplikacji Google Earth, zgodnie z którymi na terenie działki nr [...] znajdują się cztery zbiorniki wodne – jeden, stanowiący w ocenie organu II instancji, element aranżacji ogrodu (na terenie nieużytku oddalonego od terenu inwestycji o ok. 8 m), jeden bezpośrednio graniczący z terenem inwestycji, natomiast dwa kolejne na terenie nieużytku oddalonego o ok. 42 m.

GDOŚ wskazał, że skarżący nie zaprzeczył istnieniu zbiorników wodnych na nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji (stanowiącym jego własność), zakwestionował natomiast brak określenia przez organ I instancji odległości planowanej inwestycji od tych zbiorników; stwierdził że jest możliwość lokalizacji inwestycji w odległości większej niż 100 m oraz zarzucił brak dokonania oceny charakteru zbiorników wodnych. GDOŚ wyjaśnił ponadto, że w przedłożonym do uzgodnienia wraz z pismem Wójta Gminy C. z [...] stycznia 2017 r. projekcie decyzji o warunkach zabudowy, na załączniku graficznym, nie ustalono konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, a liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto cały teren działki.

Powyższe oznacza, że projekt decyzji dopuszcza lokalizację poszczególnych elementów inwestycji (obiektów budowlanych) praktycznie na całym terenie działki, tj. w odległości mniejszej niż 100 m od zbiorników wodnych znajdujących się na działce nr [...], co naruszałoby analizowany zakaz.

Organ II instancji podniósł, że nie może zmienić treści projektu decyzji organu prowadzącego postępowanie główne, ponieważ wykracza to poza przyznane mu kompetencje, ale nie może ich również zaakceptować, co powoduje, że takiej treści projekt decyzji o warunkach zabudowy nie może zostać uzgodniony.

W ocenie GDOŚ, zawarte w zażaleniu stwierdzenia, co do możliwości posadowienia inwestycji w odległości przekraczającej 100 m od zbiorników wodnych, nie mogą stanowić gwarancji przestrzegania badanych przepisów, w przypadku gdy projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera stosownych ustaleń obligujących do realizacji planowanej inwestycji w zakresie opisanym w zażaleniu (sugerowanej w zażaleniu lokalizacji).

W skardze do WSA w Warszawie, zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 7, 77, 107 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieodniesienie się i nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 20 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1498/17, wskazał, że w niniejszej sprawie zakaz zabudowy w odległości 100 metrów od zbiorników wodnych został przewidziany w § 5 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny [...] i dotyczy on lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (...).

Sąd I instancji podkreślił, że użycie przez ustawodawcę w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody zwrotu "naturalnych zbiorników wodnych" oznacza, że nie jest możliwe wprowadzenie zakazu w odniesieniu do zbiorników sztucznych. Ustawa w brzmieniu obowiązującym od 11 września 2015 r. wyraźnie możliwość tę wyłączyła, skoro zmiana przepisów dotyczyła m.in. wykreślenia zwrotu "innych zbiorników wodnych". Zakazy zawarte w uchwale, która jest aktem niższej rangi niż ustawa, nie mogą być sprzeczne z treścią ustawy, na której podstawie uchwała jest wydawana. Jeżeli zatem ustawodawca dopuszcza ograniczenie wyłącznie dla zbiorników naturalnych, to organ uzgadniający winien kierować się brzmieniem ustawy.

W rozpoznanej sprawie, organy nie wyjaśniły jakiego rodzaju zbiorniki wodne usytuowane są w odległości 100 m od działki, na której ma być realizowana inwestycja. Stwierdziły bowiem, że nie jest to kwestia istotna. Sąd opinii tej nie podziela. Skoro, jak wyżej wyjaśniono, ustawodawca dopuszcza ograniczenie zabudowy wyłącznie dla zbiorników naturalnych, to niezależnie od brzmienia uchwały, tylko stwierdzenie występowania zbiorników naturalnych uzasadniać będzie ewentualną odmowę uzgodnienia projektu decyzji. Kwestia ta zatem musi zostać przez organy wyjaśniona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowi natomiast naruszenie art. 7, 8, 11, 77 i 80 k.p.a. mający wpływ na wynik sprawy.

Według Sądu I instancji, na podstawie akt administracyjnych nie można ustalić, w jakiej odległości od planowanej inwestycji znajdują się zbiorniki wodne.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono ponad wszelką wątpliwość, a oparto się wyłącznie na twierdzeniach wynikających z pism skarżącego oraz na niezałączonym do akt zdjęciu z Geoportalu, by planowana inwestycja, mimo że nie należy do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, miała nastąpić w tym stumetrowym pasie, o którym mówi cytowany wyżej § 5 pkt 7 uchwały. Ta okoliczność również musi zostać wyjaśniona i poparta właściwym materiałem dowodowym.

Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia organu w zakresie przesłanki z § 5 pkt 7 uchwały nie są precyzyjne i wystarczające do ustalenia czy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i zbiorników wodnych ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej GDOŚ (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni § 5 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny [...] (Dz. Urz. Woj. Kujaw. - Pom., poz. 2573, dalej: uchwała), zgodnie z którym zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie każdy zbiornik wodny jest innym zbiornikiem wodnym, a tylko zbiornik naturalny, podczas gdy zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134, ze zm., dalej: ustawa o ochronie przyrody) to na prawodawcy lokalnym ciążył obowiązek dostosowania zakazów do potrzeb ochrony przyrody, a organy stosujące prawo były nim związane, tym samym Sąd l instancji dokonał błędnej kontroli postanowień organów administracji i przez to naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie;

b) niezastosowanie art. 12 ust. 4 ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, dalej: ustawa krajobrazowa), zgodnie z którym dotychczasowe akty wykonawcze wydane przez sejmiki województw na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, tym samym skoro Sejmik Województwa [...] nie wydał nowej uchwały to zakaz lokalizowania obiektów budowlanych wynikający z uchwały obejmował także strefą 100 m od brzegu sztucznych zbiorników wodnych, w związku z tym organy administracji nie były zobowiązane do ustalenia charakteru zbiorników wodnych, a zatem Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

c) dokonanie błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, na co zgodę musi wyrazić organ uzgadniający, który w przypadku odmowy, oraz tym bardziej pozytywnego uzgodnienia (w takim przypadku dochodzi wręcz do wydania wewnętrznie sprzecznego uzgodnienia), nie ma podstaw prawnych do wprowadzania warunków na jakich uzgodnienie projektu mogłoby zostać dokonane albo warunków, jakie uwzględnić ma organ główny, w przeciwieństwie do odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego, gdzie organ określa warunki na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.p., tym samym skoro w części ustalenia projektu decyzji były wprost niezgodne z § 5 pkt 7 uchwały, tym samym z tego powodu Sąd winien uznać za prawidłowe negatywne stanowisko organów uzgadniających i skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

d) niezastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jako wzorca kontroli, ponieważ przepis § 5 pkt 7 uchwały w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd I instancji mógłby w takim przypadku, po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w sprawie niniejszej na podstawie art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 8 ust. 2 i art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy – aktu prawa miejscowego;

e) niezastosowanie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP jako wzorca kontroli, ponieważ § 5 pkt 7 uchwały jako przepis o jasnej treści, ale wprost niezgodny z treścią art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a i b ustawy o ochronie przyrody nie mógł podlegać wykładni contra legem i tylko sąd mógł odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie na podstawie art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 8 ust. 2 i art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy – aktu prawa miejscowego;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji w zaskarżanym wyroku przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm. dalej: k.p.a.) poprzez dokonanie błędnej oceny na podstawie akt sprawy, że organ odwoławczy nie dokonał oceny okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, podczas gdy w uchylonym postanowieniu organ w pełni omówił fakty prawotwórcze, wskazując, że na działce nr ewid. [...] znajdują się 4 zbiorniki wodne, w tym jeden bezpośrednio graniczący z terenem inwestycji, natomiast dwa na terenie nieużytku oddalonego o ok. 42 m, tym samym Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis § 5 pkt 7 uchwały w pewnych okolicznościach faktycznych może naruszać art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dlatego Sąd I instancji, jako związany tylko Konstytucją RP i ustawami zwykłymi, powinien dokonać oceny konieczności wprowadzenia tego przepisu przez prawodawcę lokalnego w stosunku do nieruchomości skarżącego i w przypadku dojścia do wniosku, że nie było to konieczne – odmówić zastosowania tego przepisu, zgodnie z art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 8 ust. 2 i art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, natomiast Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnej oceny, a jako niezwiązany zarzutami skargi winien dokonać pełnej kontroli zgodności z prawem postanowień organów administracji, które w takim przypadku musiałyby zostać ocenione jako zgodne z prawem, jednak podlegały by uchyleniu ze względu na niezgodność z prawem ich podstawy – aktu prawa miejscowego;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis § 5 pkt 7 uchwały nie jest zgodny z treścią art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a i b ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tym samym jako jasny nie podlegał wykładni contra legem, a organy administracji stosownie do art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP były nim związane i tylko sąd mógł odmówić jego zastosowania w niniejszej sprawie, stosownie do art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 8 ust. 2 i art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy prawnej – aktu prawa miejscowego;

d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie zgodności § 5 pkt 7 uchwały z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a i b ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepis ten w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych, a także nie jest zgodny z treścią zakazu ustawowego i tym samym w takiej sytuacji Sąd I instancji mógłby w takim przypadku, po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w sprawie niniejszej na podstawie art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 8 ust. 2 i art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy – aktu prawa miejscowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, albo w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej zmianę oceny prawnej, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, stosownie do art. 176 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Wniesiono także, na podstawie art. 156 § 2 p.p.s.a., o sprostowanie oczywistej omyłki w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1498/17, w ten sposób, że w pkt 2. wyroku zamiast słów: "zasądza od Ministra infrastruktury i Budownictwa na rzecz L. U. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, zamieścić słowa: "zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz L. U. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że projekt przyszłej decyzji administracyjnej w części o nieskonkretyzowanej i niedookreślonej treści (w zakresie możliwości realizacji budowy w pasie 100 m od linii brzegu zbiorników wodnych) i z tego powodu niezgodny z przepisami odrębnymi (§ 5 pkt 7 uchwały) nie może zostać uzgodniony przez organy ochrony przyrody. Nie jest bowiem rolą organu uzgadniającego określanie parametrów oraz warunków realizacji inwestycji projektowanej w decyzji organu głównego, na którym to właśnie taki obowiązek spoczywa. Projekt takiej decyzji sporządzany jest przez uprawnionego architekta, który dokonuje analizy oraz określa parametry oraz warunki realizacji planowanej inwestycji. Obowiązek taki nie spoczywa na organach uzgadniających, których rolą jest jedynie wypowiedzenie się, co do zgodności projektowanej przyszłej decyzji z przepisami będącymi podstawą uzgodnienia.

Na organie głównym spoczywa obowiązek przesłania kompletnego, o skonkretyzowanych ustaleniach oraz niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, projektu decyzji oraz materiału dowodowego potwierdzającego prawidłowość rozstrzygnięcia.

Według skarżącego kasacyjnie organu, przerzucanie przez Sąd l instancji obowiązków ciążących na organie głównym w zakresie ustalenia warunków realizacji inwestycji na organ uzgadniający należy uznać za pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie można jednocześnie dokonać pozytywnego uzgodnienia (wyrazić zgodę na treść projektowanej decyzji) oraz jednocześnie odmówić wyrażenia zgody (czym dokładnie byłby właśnie warunek wskazany w sentencji organu uzgadniającego). Takie rozstrzygnięcie byłoby wewnętrznie sprzeczne.

Skarżący kasacyjnie organ zauważył, że w uzasadnieniu uchylonego przez Sąd I instancji postanowienia wyraźnie wskazano, w jakim przypadku możliwe będzie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od zbiorników wodnych). Organ główny dokonując szczegółowych ustaleń w tym zakresie wprowadzi do projektu decyzji konkretne warunki realizacji inwestycji, które zabezpieczą podlegające ochronie strefy ochronne zbiorników wodnych. W takim przypadku organy ochrony przyrody zaakceptują projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów dotyczących błędnej wykładni zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej określonego w § 5 pkt 7 uchwały skarżący kasacyjnie organ zauważył, że przepis ten nie ogranicza zakazu tylko do zbiorników naturalnych. Prawodawca lokalny formułując omawiany zakaz nie wskazał do jakich "innych zbiorników wodnych" ma się on odnosić, co oznacza, że właściwym do tego jest wyłącznie sejmik województwa, uchwalający akt tworzący obszar chronionego krajobrazu. O tym bowiem, które zbiorniki wodne podlegają ochronie (których ochrona wynika z celu tworzonej formy ochrony przyrody), władny jest zdecydować jedynie organ prawodawczy – sejmik wojewódzki, który dokonuje oceny potrzeb ochrony przyrody w tym zakresie na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. W celu odkodowania pojęcia "inny zbiornik wodny" nie należy także kierować się przepisami ustawy - Prawo wodne, ponieważ ma ona zupełnie inne cele, niż ustawa o ochronie przyrody, natomiast w tej drugiej ustawie nie ma odesłania do stosowania definicji legalnych zawartych w ustawie pierwszej.

Według skarżącego kasacyjnie organu, nie ma znaczenia dla wartości przyrodniczej krajobrazu czy występujący w nim zbiornik wodny jest zbiornikiem naturalnym, czy też sztucznym, jak np. zbiorniki pochodzenia antropogenicznego, w tym oczka wodne pozostałe po wydobywaniu torfu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest również okoliczność, że ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia zbiorników wodnych. Przyjąć należało w konsekwencji, że intencją ustawodawcy było stworzenie możliwości objęcia ochroną na podstawie ww. ustawy wszelkich zbiorników wodnych. W konsekwencji również przepis § 5 pkt 7 uchwały dotyczy wszelkich zbiorników wodnych bez względu na ich charakter. Regulacja ta uzasadniona jest celami, dla których ustanawia się obszar chroniony na podstawie ustawy o ochronie przyrody.

Przepis § 5 pkt 7 uchwały jest zgodny z brzmieniem art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w wersji obowiązującej do 10 września 2015 r., a zatem w stanie prawnym, w jakim Sejmik Województwa [...] wydał uchwałę. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 4 ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774 dalej: ustawa krajobrazowa) ustawodawca wskazał, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane przez wojewodów lub sejmiki województw na podstawie art. 16 ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie powyżej wymienionych przepisów w brzmieniu nadanym ustawą krajobrazową.

Zarówno w ustawie o ochronie przyrody, jak też w uchwale ustawodawca i prawodawca lokalny nie wskazują na żadne wyłączenia spod pojęcia "innych zbiorników wodnych" takich obiektów jak obiekty antropogenicznego pochodzenia nie uwidocznione w ewidencji gruntów, czy stawy. Dla zaliczenia danego zbiornika wodnego do kategorii innych zbiorników wodnych w rozumieniu ww. regulacji prawnych nie ma znaczenia jego charakter, wielkość, a także kwalifikacja prawna.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że prawodawca zamierzał objąć ten obszar w istocie ochroną, ale nie bezwzględną, wyłączającą spod ochrony sztuczne zbiorniki wodne. Gdyby intencją Sejmiku było wyłączenie spod zakazu wymienionego w § 5 pkt 7 omawianej uchwały określonych zbiorników wodnych, wtedy takie wyłączenia zostałyby zawarte w omawianym akcie prawa miejscowego. Aktualnie władny jest to uczynić Sejmik Wojewódzki, skoro jednak nie wprowadza stosownej regulacji, organy stosujące ww. przepis nie mają prawa do takich działań w jego imieniu, poprzez nieuprawnioną wykładnię contra legem. Dlatego zarówno RDOŚ, jak też GDOŚ nie mogą ustalać we własnym zakresie czy dany zbiornik wodny należy zaliczyć do kategorii "innych zbiorników wodnych" lub też, czy także ma on wpływ na kształtowanie obszaru chronionego. Podobnie organy te nie są uprawnione do wyłączenia z tego pojęcia zbiorników sztucznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji dokonał błędnej oceny na podstawie akt sprawy, że GDOŚ nie dokonał oceny okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, podczas gdy w uchylonym postanowieniu organ omówił fakty prawotwórcze, wskazując że na działce nr ewid. [...] znajdują się cztery zbiorniki wodne, w tym jeden bezpośrednio graniczący z terenem inwestycji. Dodatkowo należy zauważyć, że ustalenia organów w zakresie obecności zbiorników wodnych nie były kwestionowane przez skarżącego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy nie naruszyły przepisów postępowania, ponieważ ustaliły w pełni stan faktyczny, który objęty był hipotezą normy prawnej wynikającej z treści § 5 pkt 7 uchwały. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2017 r. omówił i poddał analizie stan prawny i faktyczny niniejszej sprawy. Tym samym nie mógł naruszyć art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. oraz uchylenie na tej podstawie postanowienia GDOŚ i RDOŚ było wadliwe.

Zasadne okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia GDOŚ z [...] marca 2017 r., nie był skrępowany sposobem sformułowania skargi L. U., użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd I instancji powinien zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić. W szczególności uszło uwadze Sądu I instancji, że w przedłożonym do uzgodnienia wraz z pismem Wójta Gminy C. z [...] stycznia 2017 r. projekcie decyzji o warunkach zabudowy, na załączniku graficznym, nie ustalono konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, a liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto cały teren działki. Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, który na str. 11 uzasadnienia wyroku stwierdził, że nie jest prawidłowy pogląd wyrażony przez organ, że nie ma uprawnień do wydawania uzgodnienia przy uwzględnieniu warunku posadowienia zabudowy w odległości 100 m od zbiornika wodnego, skoro na załączniku graficznym do projektu do decyzji o warunkach zabudowy nieustalono konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, a liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto cały obszar działki.

Jedynie na marginesie należy zauważyć, że nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organy ochrony środowiska – RDOŚ i GDOŚ – nie mogą odmówić zastosowania wskazanych wyżej przepisów uchwały, które stanowią źródło prawa na terenie jego obowiązywania. Natomiast sąd administracyjny już takie prawo posiada.

Sąd I instancji jako niezwiązany zarzutami skargi powinien przeprowadzić pełną kontrolę działań orzekających w niniejszej sprawie organów w szczególności w zakresie przyczyn odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też należało w rozpoznawanej sprawie, uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz 153 p.p.s.a. i w konsekwencji uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji, aby ten raz jeszcze ocenił, czy istniały podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego z poddaszem na magazyn i suszarnię oraz garażu wolnostojącego na działce ewid. nr [...], położonej w miejscowości L. w gminie C.

W drugiej kolejności należy stwierdzić, że zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 5 pkt 7 uchwały, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej kontroli postanowień organów administracji oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego polegało także na niezastosowaniu art. 12 ust. 4 ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774, dalej: ustawa krajobrazowa). Zgodnie z treścią tego przepisu, "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane przez wojewodów lub sejmiki województw na podstawie art. 16 ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 9 zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 9 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Oznacza to, że skoro Sejmik Województwa [...] nie wydał nowej uchwały, to zakaz lokalizowania obiektów budowlanych wynikający z uchwały obejmował także strefę 100 m od brzegu sztucznych zbiorników wodnych, a organy administracji nie były zobowiązane do ustalania charakteru zbiorników wodnych.

Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wskazać należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, według którego treść osnowy projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może budzić wątpliwości co do braku jej zgodności z zakazami. Wykluczone jest w tym zakresie przyjęcie domniemania takiej zgodności przez właściwy organ. Ponadto tylko do wnioskodawcy, a nie do organu, należy jednoznaczne ustalenie zakresu przedmiotowego projektowanej inwestycji, czyli organ uzgadniający tylko ocenia czy tego rodzaju przedsięwzięcie może być, biorąc pod uwagę jego warunki techniczne, zrealizowane na danym terenie. Zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m m.in. od linii brzegów rzeki nie należy interpretować rozszerzająco (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 908/15, LEX nr 2248149).

W orzecznictwie NSA wyrażono także pogląd, który podziela NSA orzekający w tym składzie, według którego "organ dokonujący uzgodnienia nie bada in abstracto czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów szczególnych. Stąd też podstawowym zagadnieniem jest prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków, to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, co nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji, gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Dlatego też dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji. Nadto uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy organ ochrony przyrody, mając możliwość weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody. To na tym etapie, na tym organie spoczywa ustawowy obowiązek zapewnienia, że planowana inwestycja nie naruszy tych przepisów" (zob. wyrok NSA z 21 października 2015 r., sygn. II OSK 3204/14, LEX nr 2002656). GDOŚ na str. 4 postanowienia z [...] marca 2017 r. wyraźnie stwierdził i znajduje to potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, że w przedłożonym do uzgodnienia wraz z pismem Wójta Gminy C. z [...] stycznia 2017 r. projekcie decyzji o warunkach zabudowy, na załączniku graficznym nie ustalono konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, a liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto cały teren działki. Również w treści projektu decyzji nie określono bardziej szczegółowych warunków odnoszących się do miejsca jej lokalizacji. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszczał lokalizację poszczególnych elementów inwestycji (obiektów budowlanych) praktycznie na całym terenie działki, tj. w odległości mniejszej niż 100 m od zbiorników wodnych znajdujących się na działce nr [...], co naruszałoby analizowany zakaz. Ponadto GDOŚ na str. 8 uzasadnienia postanowienia wyjaśnił dodatkowo, że skoro intencją inwestora jest realizacja inwestycji poza strefą, w której obowiązują sporne ograniczenia, to nie powinno stanowić problemu sporządzenia takiego projektu decyzji, który określałby lokalizację wnioskowanej inwestycji w sposób, który nie będzie naruszał § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...].

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Odmowa zastosowania przez sąd administracyjny przepisów aktów o randze podustawowej, choć dopuszczalna w pewnych okolicznościach faktycznych i prawnych na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić do odmowy zastosowania przepisów rangi ustawowej, a do tego rodzaju skutku prowadziłoby podzielenie stanowiska zaprezentowanego w tym zakresie przez GDOŚ (zob. wyrok NSA z 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 402/17, LEX nr 2260216).

Trudno również podzielić zarzut, że przedmiotowe zakazy stanowią nieuzasadnione ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), skoro po pierwsze, wprowadzone zostały w przepisach ustawy, a po drugie, powinny być wykładane z uwzględnieniem celów utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny [...] na podstawie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...].

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.