Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1766/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 czerwca 2023 r. nr KKU-160/22 w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 15 czerwca 2023 r. nr KKU-160/22 po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] uchyliła decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z 19 sierpnia 2022 r. nr WSPN.I.7532.90.2020.JD i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...] własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], położonej w jednostce ewid. [...], obręb ewid. [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0.4837 ha, arkusz mapy 43, zapisanej w KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z 19 sierpnia 2022 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...] własności opisanej wyżej nieruchomości uznając, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa oraz wskazując, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że ww. nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę wskazała, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłania wskazane w art. 11-12 ustawy.

KKU zaznaczyła, ze dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". "Należenie" jest kategorią prawną, odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2103/18, w jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa (...) nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ww. ustawy gruntowej.

KKU podkreśliła, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie powyższego według stanu na dzień 27 maja 1990 r. i nie wynika z nich jednoznacznie, aby w formie prawem przewidzianej, według stanu na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

KKU zaznaczyła, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa. Komunalizacja następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, a wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1080/09, przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 wrześnią 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP, stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo PKP własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie PKP następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2585/14.

Jak wskazał dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1432/18 ustawa o kolejach przyznała jedynie Polskim Kolejom Państwowym uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie PKP po zmianach. Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało, mienie, jako część wydzielona z mienią ogólnonarodowego w postaci, środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte, po tej dacie. Z przepisu tęgo nie wynikało jednak przyznanie Polskim Kolejom Państwowym jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo Polskim Kolejom Państwowym do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. W konsekwencji powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały Polskie Koleje Państwowe, jeżeli w dniu 27 mają 1990 r. (w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli, jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została PKP oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz PKP innego prawa rzeczowego (...)".

W świetle powyższego w ocenie KKU w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...] własności ww. nieruchomości Skarbu Państwa.

Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci przepisu art. 34 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r. poz. 146) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, że przesłanką do odmowy stwierdzenia nabycia prawa w przedmiotowych okolicznościach może być brak potwierdzenia tytułu prawnego do zarządzania terenem przedmiotowych działek, podczas gdy przepis art. 34 ustawy o komercjalizacji warunkuje stwierdzenia nabycia od posiadania przez PKP danej nieruchomości, a nie od zarządzania nią;

2. prawa materialnego w postaci przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie istnienia przesłanek wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowej działki w sytuacji, w której przedmiotowa działka niewątpliwie należała do PKP, gdyż była w użytkowaniu PKP, jak i posiadaniu tego przedsiębiorstwa państwowego;

3. prawa materialnego w postaci w postaci przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.) poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie wynikające z treści księgi wieczystej domniemania prawnego, iż właścicielem przedmiotowych jest Skarb Państwa, co z kolei doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmownej;

4. prawa materialnego w postaci przepisu art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r., poprzez jego błędne niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej de facto nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, która to działka niewątpliwie była w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, w związku z czym z dniem 1 czerwca 2003 r. działka ta nie podlegała komunalizacji

5. mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu postępowania w postaci przepisu art. 28 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w toku postępowania użytkownika wieczystego gruntu, tj. [...] Sp. z o. o., któremu przysługiwać powinny uprawnienia strony przedmiotowego postępowania;

6. mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2000 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, poprzez nieuwzględnienie przedłożonego przez wnioskodawcę wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach pomimo, iż obowiązujący ww. przepis powszechnie obowiązującego prawa enumeratywnie dopuszcza możliwość opierania przedmiotowego wniosku na rzeczonej ewidencji, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa przez wnioskodawcę, podczas gdy potwierdzenie posiadania przez PKP może nastąpić w oparciu o którykolwiek, co najmniej jeden z dowodów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła w pkt 1 decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 19 sierpnia 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę Miasto [...] własności spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i stwierdziła jej nabycie w punkcie 2 tej decyzji zgodnie z wnioskiem.

Jak wynika z akt sprawy nabycie własności wskazanych nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy.

Organ II instancji rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że objęta postępowaniem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Skarżącej spółce nie przysługiwało do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tych nieruchomości.

Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko organu jest prawidłowe.

Zauważyć należy, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką PKP, a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W wydawanych orzeczeniach wielokrotnie wyjaśniano, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń.

Jak podkreślano, jeżeli PKP nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Akty prawne regulujące status Skarżącej spółki jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych.

Wyjaśniano również trafnie, że PKP nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.

Wielokrotnie też wskazywano, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2132/17 aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie w/w ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.

W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."

We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 podkreślono, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. Skarżąca Spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że Skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Słusznie organy orzekające uznały, że dokumentu takiego nie stanowi powoływany w skardze wypis z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości, potwierdzający fakt władania oraz sposób gospodarowania omawianymi działkami przez PKP na 27 maja 1990r.

Także ewentualne ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tworzyłoby po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu.

Skarżąca spółka nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo – odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też w/w przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że PKP władało sporną nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że działka należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Słusznie też organ orzekający uznał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Ponadto w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało wymienione.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ orzekający w sprawie dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do spornych nieruchomości. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest więc zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów kpa, co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organ rozpoznający sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wymagany dla jej rozstrzygnięcia oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko.

Za bezzasadny należy uznać zarzut prowadzenia przez organ postępowania w sprawie z pominięciem udziału w nim użytkownika wieczystego gruntu – [...] spółka z o.o. Podmiot ten ma bowiem możliwość realizacji swojego ewentualnego roszczenia w drodze wznowienia postępowania stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Złożona skarga jest tym samym bezzasadna i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.