Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1560/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Gminnego Zakładu Usługowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 października 2023 r., znak SKO.Rol/4172/20/2023 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21.08.2023 r. znak jw. Starosta Wadowicki odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 28.12.2015 r., znak: WSR.6124.519.2015 zmienionej decyzją z dnia 1.04.2016 r znak WSR.6124.63.2016 , którą zezwolono Gminnemu Zakładowi Usługowemu w B. na trwałe wyłączenie gruntów rolnych LIII z produkcji rolniczej o łącznej powierzchni 446,00 m2 pod budowę dwóch wiat oznaczonych jako wiata nr 1 i wiata nr 2 wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w obrębie działki nr [...] położonej w miejscowości B., gmina B..

Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Gminnego Zakładu Usługowego w B. z 4 maja 2023 r. o uchylenie wskazanej wyżej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. We wniosku powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.02.2023 r. sygn. akt I OSK 2495/19 uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10.05.2019 r., sygn. akt III SA/Kr 162/19, decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10.12.2018 r., nr IG-II.7513.13.2018.UK oraz pkt 2 decyzji Starosty Wadowickiego z dnia 29.08.2018 r., znak: NGK.6622.10.2018 w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W tych okolicznościach brak podstawy prawnej do wyłączenia gruntu klasy Ł III położonych w miejscowości B..

Organ I instancji przeprowadził oględziny na terenie działki nr [...] stwierdzając, że wiaty, dla budowy których dokonano wyłączenia z produkcji rolnej faktycznie zostały wybudowane. Na podstawie inwentaryzacji powykonawczej dwóch wiat w dniu 1.08.2017 r. na wniosek Gminnego zakładu Usługowego w B. wprowadzono na tej działce zmianę użytku rolnego ŁIII na użytek Ba - tereny przemysłowe na powierzchni 617 m2. Tym samym ustalono, że decyzja Starosty została wykonana (zrealizowana).

Powołano też decyzję Starosty Wadowickiego z dnia 29.06.2023 r., znak: NGK.6622.10.2018 o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntu na działkach nr [...], [...] i [...] położonych na terenie miejscowości B., gm. B. w ten sposób, że dla działki nr: [...] położonej w B. ustalił użytki ŁIV 0,0387 ha, Ba - 0,0617 ha, Bi- 0,0027 ha. Zdaniem organu decyzja ta nie dotyczy gruntów objętych decyzją z 28.12.2015 r. zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Po rozpatrzeniu dowołania Gminnego Zakładu Usługowego w B. wniesionego od powyższej decyzji, samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 18.10.2023 r., znak SKO.Rol/4172/20/2023 utrzymało w mocy decyzje organu I instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. 1326 t.j. dalej jako u.o.g.r.l.), oraz art., 138 § 1 ust. 1w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r, poz. 775) – dalej jako "k.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Postępowanie prowadzone obecnie jest rozpatrywane w trybie nadzwyczajnym art. 155 k.p.a.

Po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej Starosta Wadowicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla Gminnego Zakładu Usługowego w B. na budowę budynku magazynowego oczyszczalni ścieków wraz z instalacjami oraz dojazdu na działce [...], w miejscowości B. (decyzja nr 227/2016 z dnia 12,95,2016r r., znak: NBZ.6740.2.3.2016).

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. przyjął zawiadomienie Gminnego Zakładu Usługowego w B. o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową budynku magazynowego z instalacjami na przedmiotowej działce , w oparciu o ww. decyzję o pozwoleniu na budowę . Zostało ono przyjęte bez sprzeciwu . W dniu 1.08.2017 r. zmieniono użytki w obrębie działki nr [...] z LIII 0,1004 ha na LIII -0,0387 ha , zaś Starosta Wadowicki decyzją z dnia 29.06.2023 r., znak: NGK.6622.10.2018 orzekł o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntu na działkach nr [...], [...] i [...] położonych na terenie miejscowości B., gm. B. w ten sposób, że dla działki nr: [...] w B. ustalił użytki ŁIV - 0,0387 ha, Ba - 0,0617 ha, Bi- 0,0027 ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20.07.2023 r.

Podstawą materialno -prawną skarżonej decyzji , oraz wnioskowanej do uchylenia decyzji z dnia 28.12.2015 r zmienionej decyzją z dnia 1.04.2016 r wydanych przez Starostę Wadowickiego jest przepis art.11 u .o.g.r.l.), Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji rolniczej lub leśnej jest samoistnym postępowaniem, toczącym się na podstawie przepisów rozdziału 3 u.o.g.r.l. i w oparciu o określone tam przesłanki, Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego (art. 11 u.o.g.r.l.), zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 u.o.g.r.l., oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 u.o.g.r.l., oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem.

Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji (art. 12 u.o.g.r.l.), jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Obecnie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym zmianie tej nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne, (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 1995 r., sygn. akt III SA 326/95, LEX nr 27118). Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 576/15, LEX nr 1930284).

Podkreślono, że zmiana decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego może nastąpić jedynie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym i za zgodą wszystkich stron postępowania. Zmiana stanu prawnego czy faktycznego wpływa na treść podjętego rozstrzygnięcia i tożsamość przedmiotową sprawy.

Kolegium stwierdziło, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie ustalony i opisany w decyzji Starosty Wadowickiego przedstawionej wyżej. Wydane zostało stronie zezwolenie na trwałe wyłączenie gruntów rolnych LIII o powierzchni 446,00 m2 w obrębie działki nr [...], w B. pod budowę budynku magazynowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Decyzja stała się ostateczna i niewątpliwie została zrealizowania. Kwestionowana decyzja była legalna, ma oparcie zarówno w przepisach prawa materialnego jak i ustalonym stanie faktycznym.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gminny Zakład Usługowy w B. zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz, U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.) poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Strona skarżąca ponownie zwróciła uwagę na wyroki i decyzje administracyjne w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów objętych decyzją pierwotną o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej. POdkreśliła, że za jej uchyleniem przemawia nie tylko słuszny interes strony wynikający z cytowanych wyżej przepisów ale także interes społeczny ponieważ Gminny Zakład Usługowy w B. jako jednostka organizacyjna Gminy B. reprezentuje i realizuje interesy samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.

Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że obie te decyzje są prawidłowe, a skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Kontrolowane postępowanie prowadzone jest w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, oprócz przesłanki interesu społecznego oraz zgody strony nie są jedynymi, które muszą być spełnione. W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zmiana decyzji możliwa jest wyłącznie w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym oraz obejmuje wyłącznie decyzje uznaniowe. Na takim stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 sierpnia 2023 r., sygn. II OSK 2715/20 (LEX nr 3636937) stwierdzając: "Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji". Z kolei w wyroku z dnia 14 marca 2023 r., sygn. I OSK 135/22 (LEX nr 3560037) NSA wyraził pogląd, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W tym trybie nie można rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie polega więc na ocenie prawidłowości zmienianej decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

Podkreślić należy, że postępowanie, w ramach którego Starosta Wadowicki wydał decyzję z 28.12.2015 r., znak: WSR.6124.519.2015, którą zezwolono Gminnemu Zakładowi Usługowemu w B. na trwałe wyłączenie gruntów rolnych LIII z produkcji rolniczej – zostało zainicjowane wnioskiem Gminnego Zakładu Usługowego w B. . Potrzeba wyłączenia była motywowana zamiarem budowy dwóch wiat, stanowiących część większej inwestycji. Z zebranego materiału dowodowego, że wiaty te zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, a od zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 30.05.2017 r. nie wniesiono sprzeciwu. Również przeprowadzone w sprawie oględziny potwierdziły, że wiaty wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. utwardzeniem terenu i miejscami postojowymi powstały i w dalszym ciągu funkcjonują.

Dopiero wydane później decyzje administracyjne oraz wyroki sądów administracyjnych zmieniły klasyfikację gruntów objętych wskazaną decyzją. Po jej wydaniu grunty te nie są już objęte obowiązkiem wydania decyzji zezwalającej na ich wyłączenie z produkcji rolnej. Oznacza to, że po wydaniu decyzji pierwotnej doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego, który jednak nie może odnieść skutku wstecznego i spowodować zmiany decyzji ostatecznej. W dacie złożenia pierwotnego wniosku Gminnego Zakładu Usługowego w B. uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej było warunkiem koniecznym do realizacji na tym terenie zamierzonej przez stronę inwestycji. Poprzez realizację tej inwestycji decyzja o wyłączeniu została więc skonsumowana (wykonana) i brak jest jakichkolwiek podstaw, by obecnie dokonać jej zmiany. Na ocenę tę nie wpływa ani fakt, ze wnioskodawca jest jednostką samorządową i reprezentuje interesy wspólnoty samorządowej, ani późniejsza zmiana klasyfikacji podlegającemu wcześniej wyłączeniu gruntu.

Wobec powyższego skargę jako bezzasadną oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.