Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 141/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 174/21 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy na rzecz R.W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 czerwca 2021 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Bd 174/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi R.W. (dalej jako "skarżący"), na podstawie art. 145 § 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej określana jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w I. z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 14 listopada 2018 r. skarżący wniósł o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że ze służby w Policji odszedł [...] kwietnia 2007 r. Powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, który opublikowany został w dniu 6 listopada 2018 r.

Decyzją nr [...] z [...] października 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w I. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za rok 2007 w łącznej ilości [...] dni. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610; dalej jako "ustawa nowelizująca"). Zaznaczono, że w związku z brzmieniem ww. przepisu, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W konsekwencji uznano, że funkcjonariuszowi, któremu właściwy organ ustalił wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r., nie przysługuje prawo do wyrównania jego wysokości do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Skarżącemu zaś ekwiwalent został wypłacony za [...] dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za rok 2007).

Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy nr [...] z [...] grudnia 2020 r., wydaną na skutek odwołania złożonego przez skarżącego, utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji ponownie odwołał się do treści art. 9 ustawy nowelizującej, zaznaczając, iż wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Skarżącemu ekwiwalent wypłacono zaś w roku 2007, a więc przed ww. terminem. Brak jest zatem podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazano, że decyzje podjęte w sprawie naruszają art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jest przyjęcie, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od 19 października 2001 r. Skarżącemu przysługuje zaś procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na powyższy wyrok, mimo że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują formalnie możliwość wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, jedynie w przypadku wydania decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (art. 145a k.p.a.). Zdaniem Sądu meriti nie ma przeszkód formalnoprawnych, aby wniosek skarżącego złożony w niniejszej sprawie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu sprowadzającemu się do oceny, czy ma wobec niego zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w oparciu o które podjęta została zaskarżona decyzja, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że mamy w tym przypadku do czynienia z wtórną niekonstytucyjnością normy odkodowanej z obu tych przepisów. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Do przeprowadzenia testu konstytucyjności, którego ramy zakreślone zostały w powyższym wyroku, bezprzedmiotowe jest wyizolowanie tego ostatniego przepisu z systemu regulacji nowelizujących, z pominięciem art. 115a, do którego zresztą art. 9 ust. 1 wprost nawiązuje. Art. 9 ust. 1 stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Dopiero z obu tych przepisów łącznie można odkodować normę prawną, która przy porównaniu z tą, która była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., daje podstawę do przyjęcia poglądu o wtórnej niekonstytucyjności regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą. Ponieważ zmiana art. 115a ustawy o Policji była następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jak podkreśla sam ustawodawca w projekcie ustawy nowelizującej, miała doprowadzić istniejące regulacje w zakresie obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - do zgodności ze standardami konstytucyjnymi, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zbadanie, czy nowa norma odpowiada wzorcowi konstytucyjnemu, który był podstawą kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 30 października 2018 r., a mianowicie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Obowiązkowi temu można sprostać jedynie wtedy, gdy do testu konstytucyjności, który - ze względu na zakres kontroli trybunalskiej w sprawie K 7/15 - musi zostać oparty na tym właśnie przepisie Konstytucji, a nie na jakimkolwiek innym, przyjmie się normę prawną, będącą przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, a nie przepisy wyizolowane z tej normy, a więc oddzielnie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i oddzielnie art. 115a ustawy o Policji. Ze zrozumiałych, oczywistych powodów art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie był przedmiotem wypowiedzi Trybunału w wyroku z 30 października 2018 r. i choć narzuca się ocena, że pozostaje on w sprzeczności z innymi przepisami konstytucyjnymi, które nie były wzorcami kontroli w tym wyroku, to zdaniem Sądu pierwszej instancji, do rozpoznania niniejszej sprawy nie jest konieczne rozstrzyganie o jego zgodności z Konstytucją jako oddzielnego przepisu prawa, zawierającego normę intertemporalną. Wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że norma odkodowana z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą w zw. z art. 9 ust. 1 tej ostatniej ustawy, dotknięta została wtórną niekonstytucyjnością, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15. Nie doszło więc do pełnej restytucji stanu prawnego zgodnego z Konstytucją, a wejście w życie ustawy nowelizującej, zmieniającej treść art. 115a ustawy o Policji, jedynie częściowo doprowadziło do realizacji wyroku TK z 30 października 2018 r. Stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji oczywista, wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) - ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania. Policjanci zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), nie mogą bowiem skutecznie skorzystać z regulacji zgodnych z art. 66 ust. 2 Konstytucji i określonych w aktualnie obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, gdyż ustawodawca postanowił, że wobec nich zastosowanie ma art. 115a w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Tak odczytywana norma, uwzględniając retroaktywny skutek orzeczeń trybunalskich, dotknięta jest wtórną niekonstytucyjnością i jako taka nie może stanowić podstawy orzekania o prawach lub obowiązkach jednostki. Konsekwencją takiego stanowiska, przy akceptacji zaprezentowanych wyżej poglądów co do skutków stwierdzenia oczywistej niezgodności omawianej normy z uprzednią wypowiedzią Trybunału, jest odmowa jej zastosowania przez Sąd pierwszej instancji w procesie sądowej kontroli, wywołanej wniesieniem skargi w niniejszej sprawie.

Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Rozstrzygając o zasadności wniosku, weźmie organ pod rozwagę treść art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tymi przepisami, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły "wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ zobowiązany będzie uwzględnić fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, za taką wyjątkową okoliczność uznać należy stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej oraz art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni i tym samym nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w sprawie regulacje zawarte w obowiązującej od dnia 1 października 2020 r. ustawie nowelizującej;

2) naruszenie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 188 pkt 1 i art. 184, art. 193 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich pominięcie i w konsekwencji niezastosowanie przepisów rangi ustawowej, tj. ustawy nowelizującej, w tym art. 9 ust. 1 ww. ustawy i tym samym złamaniem szeregu zasad, tj. działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji) poprzez przyjęcie, że przyznaje ona sądowi w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości uprawnienie i obowiązek oceny zgodności ustawy z Konstytucją bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji) w razie wątpliwości czy stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy, naruszenie konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w tym zakresie, pomimo że jedynie Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji), a sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) i nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako "p.u.s.a.") poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w I.;

2) naruszenie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust.1 ustawy nowelizującej poprzez jego błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, przy braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób ww. przepisy prawa materialnego zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym i jaki wpływ to naruszenie miało na wynik sprawy;

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania dla organów Policji, które są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co uniemożliwia organom Policji ponowne, prawidłowe pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, załatwienie sprawy.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 174/21 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610), zwanej dalej: "ustawą nowelizującą" oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: "uznaniu, że niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni i tym samym nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w sprawie regulacje zawarte w obowiązującej od dnia 1 października 2020 r. ustawie z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw".

Omawiany zarzut okazał się niezasadny. Sąd pierwszej instancji stając na stanowisku zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem, dokonał prawidłowej wykładni przepisów przywołanych przez organ skarżący kasacyjnie, chociaż - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie argumentacji mającej uzasadniać powyższe stanowisko jest częściowo błędne.

Odniesienie się do powyższego zarzutu wymaga poczynienia uwag ogólniejszej natury.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Ustawą zmienianą w art. 1 ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowiącego, że "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Należy podkreślić, że regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". Stanowisko to jest zbieżne z wykładnią ustawowego pojęcia "ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę.

Skoro pod pojęciem ekwiwalentu w języku polskim rozumie się "odpowiednik" lub "równoważnik" czegoś, to "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop" należy rozumieć jako kategorię bezpośrednio zdeterminowaną kategorią "niewykorzystanego urlopu", którego ekwiwalent pieniężny ma być "równoważnikiem". Tym samym zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, to takie zasady ustalania należności pieniężnej, które bezpośrednio i przede wszystkim muszą w swej treści odwoływać się do wymiaru "niewykorzystanego urlopu", a także uwzględniać treść adekwatnych aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 86 ustawy o Policji, zgodnie z którym "Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego". Sam sposób ustalania i wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinny być konsekwencją tak rozumianych zasad ustalania ekwiwalentu.

Pojęcie zasad używane jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Można także wskazać na regulacje, w których użyte pojęcie zasad rozumiane jest jako wartości i merytoryczne wymogi określonego działania. Tak np. rozumiane są w doktrynie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), ujmowane właśnie jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 (publ. OTK-A z 2002 r., nr 5, poz. 59).

W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Mając to na uwadze należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok TK z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14)), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni roboczych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Jednocześnie wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie wynika – ani literalnie wyrażony, ani odczytywany celowościowo i systemowo – wniosek, że ustawodawca zawarł w tym przepisie nakaz stosowania wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą.

Z analogicznych przyczyn nie mógł odnieść skutku również drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach którego organ skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 188 pkt 1, art. 184 i art. 193 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., którego upatrywał w pominięciu przez Sąd pierwszej instancji powyższych przepisów i w konsekwencji niezastosowaniu przepisów rangi ustawowej, tj. przepisów ustawy nowelizującej – w tym jej art. 9 ust. 1 i tym samym złamaniu przez WSA w Bydgoszczy szeregu zasad, tj. działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Konstytucja RP przyznaje sądowi w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości: "uprawnienie i obowiązek oceny zgodności ustawy z Konstytucją bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji) w razie wątpliwości czy stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy, naruszenie konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w tym zakresie, pomimo że jedynie Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji), a sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) i nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa".

Omawiany zarzut okazał się nieskuteczny, gdyż Sąd pierwszej instancji nie stwierdził w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że jakikolwiek przepis ustawy nowelizującej – w tym jej art. 9 ust. 1, jest niezgodny z Konstytucją RP, a tym samym nie naruszył przywoływanych przez organ skarżący kasacyjnie przepisów Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. dokonując procesu wykładniczego obejmującego również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał kompetencję, skoro z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Częściowa wadliwość argumentacji przytoczonej przez Sąd I instancji na uzasadnienie powyższego stanowiska nie skutkowała – jak wyżej wykazano – wadliwością rezultatu wykładni, nie mogła również tym bardziej skutkować przekroczeniem kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego samego powodu nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Ponadto w odniesieniu do treści tego zarzutu podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie - wyjaśnił swoje stanowisko w sposób poddający się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie, w jakim Sąd ten jest zobowiązany do kontroli prawidłowości sporządzonego uzasadnienia wyroku, w tym wskazując w jaki sposób omawiane przepisy prawa materialnego zostały naruszone oraz jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy. Wreszcie jako nieskuteczny należało także ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania dla organów Policji, które są w ocenie organu skarżącego kasacyjnie niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co z kolei jego zdaniem uniemożliwia organom Policji ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, załatwienie sprawy. Abstrahując od tego, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, to sformułowane wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).