Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 779/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 492/21 w sprawie ze skarg Wojewody Podlaskiego i J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta S. w rejonie ulic M. i K. do projektowanej obwodnicy miasta S. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek Rady Miejskiej w S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 492/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi Wojewody Podlaskiego i L. G. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta S. w rejonie ulic M. i K. do projektowanej obwodnicy miasta S..

L. G. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1, art. 14 ust. 5 oraz 20 ust. 1 oraz 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741. tj. z dnia 22.04.2021 r.) - dalej przywoływanej jako u.p.z.p., przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe, uchwalenie planu miejscowego w sposób naruszający ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. uchwalonego Uchwałą nr ... Rady Miejskiej w S. z dnia 29 grudnia 1999 roku, w obrębie miasta S. (dalej powoływanym jako: "Studium"), polegające na:

a) nieuwzględnieniu w planie miejscowym przebiegu jednego z wariantów planowanej obwodnicy S. która, jak widać na rysunku Studium, przecina teren uchwalonego planu miejscowego,

b) braku uwzględnienia terenu lasu - widocznego na rysunku studium - na części terenu oznaczonego 4R, RU (teren ów oznaczony jest w Studium częściowo jako las, zatem w planie miejscowym powinien mieć w tym miejscu tożsame przeznaczenie);

c) przeznaczeniu terenu w § 18 ust. 1 pkt a i b planu miejscowego oznaczonego symbolem 3 MN, U m.in. na: "użytkowane terenów w zakresie produkcji ogrodniczej, upraw polowych i sadowniczych z zabudową rolniczą mieszkaniową i gospodarczą związaną z produkcją rolną, ogrodniczą, sadowniczą jako pojedyncze siedlisko dla właściciela gospodarstwa zgodnie z zasadami zabudowy i zagospodarowania terenów określonych w pkt 7 co jest wprost niezgodne ze Studium, które dany obszar w całości jako tereny mieszkaniowe.

2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 14 ust. 5 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p., przez ich niewłaściwe zastosowanie, i oddalenie skargi, pomimo rażącej niezgodności planu miejscowego z częścią graficzną i tekstową Studium zgodnie z którym, na części terenu oznaczonego symbolem 4R, RU przewidziano Las, które to stanowisko Sąd I instancji uzasadnił oznaczeniem wskazanego obszaru linią przerywaną, co w ocenie Sądu oznacza możliwość rezygnacji z przeznaczenia leśnego, choć twierdzenie takie nie wynika zarówno z treści samego Studium, jak i wyjaśnień uczestników postępowania, czy też przepisów powszechnie obowiązującego prawa;

3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 9 ust. 1 rozporządzenia i § 4 pkt 1 rozporządzenia w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. § 18 ust. 1 pkt a i b planu miejscowego oraz z art. 15 ust. 1, art. 14 ust. 5 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że nie jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jego uchwalenie w sytuacji, gdy w części tekstowej wskazuje on dla terenu 3 MN, U konkretne przeznaczenie - również rolne (§18 ust. 1 pkt a i b planu miejscowego) i jednocześnie w części graficznej powiela oznaczenie literowe 3 MN,U, które to oznaczenie jest sprzeczne z częścią tekstową planu miejscowego określoną w § 18 ust. 1 pkt a i b (brakuje właściwego dla terenów rolnych oznaczenia literowego R), oraz co równie istotne - w sposób niewątpliwy narusza zapisy Studium, w którym dla tego terenu przewidziano jedynie możliwość przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową;

4) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dalej powoływany jako k.c., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe działanie organu uchwałodawczego, który przy uchwalaniu skarżonego planu miejscowego, przekroczył władztwo planistyczne naruszające tym samym w nieuprawniony sposób prawo własności skarżącego co objawiło się w:

a) w zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym ograniczeniu możliwości zabudowy działek o nr ewid. gr. ..., ... i ... obręb S., przez całkowity zakaz budowy, lokalizacji lub użytkowania: ogrodzeń pełnych i murów; zabudowy mieszkaniowej; budowli i budynków związanych z produkcją hodowlaną, zabudowy produkcyjnej oraz przetwórstwa rolno-spożywczego związanego z produkcją hodowlaną, ubojni, masarni, spalarni odpadów, biogazowni, składowisk i przechowywania odpadów w tym złomu; instalacji odnawialnych źródeł energii z wyjątkiem mikroinstalacji na własne potrzeby wykorzystujących energię promieniowania słonecznego, energię geotermalną, mimo, że nie jest to uzasadnione, w szczególności w kontekście tego, że obszary planistyczne wyznaczone dla działek sąsiednich, nie przewidują tak daleko idących ograniczeń:

b) w całkowitym zakazie realizacji zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i siedliskowej oraz wprowadzeniu nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia w użytkowaniu terenu rolniczego w sposób praktycznie całkowicie uniemożliwiający prowadzenie przez właścicieli działalności rolniczej, w szczególności w kontekście tego, że tereny planistyczne dla działek sąsiednich, nie przewidują tak daleko idących ograniczeń — skutkującym w konsekwencji, nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości, z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.

5) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe uchwalenie planu miejscowego, naruszającego zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli podobnych nieruchomości w mieście S., przez ustalenie dla nieruchomości stanowiących własność Skarżącego, całkowitego zakazu budowy obiektów wymienionych w zarzucie I pkt 4 skargi kasacyjnej, w porównaniu do nieruchomości nieobjętych planem miejscowym, oraz nieruchomości objętych planem, ale położonych na innych obszarach planistycznych, co stanowi wyraz nadużywania przez gminę władztwa planistycznego oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właściciela gruntów;

6) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587), przywołanego dalej jako "rozporządzenie" przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe uchwalenie planu miejscowego z rażącymi wadami prawnymi, polegającymi na niezgodności części tekstowej planu z częścią graficzną w ten sposób, że:

a) w części tekstowej planu miejscowego nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza się: 6 m od granic pasa drogowego dróg 1KDW, 2KDW, tymczasem na załączniku graficznym stanowiącym załącznik do planu miejscowego odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy np. na skrzyżowaniach jest niewątpliwie mniejsza;

b) w części tekstowej § 2 ust. 1 planu miejscowego oraz w jego tytule wskazano, iż uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "części Miasta S. w rejonie ulic M. i K. do projektowanej obwodnicy Miasta S.", oraz w § 2 ust. 2 wskazano, że plan miejscowy obejmuje obszar o powierzchni 10,89 ha, ograniczony ulicami K., M., zachodnimi granicami działek o nr ewid. geod. ..., ..., "projektowanymi liniami rozgraniczającymi obwodnicy miasta S.." Tymczasem na załączniku graficznym stanowiącym załącznik do planu miejscowego nie wyznaczono linii zabudowy do "linii rozgraniczających obwodnicy miasta S.";

7) art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt 7 rozporządzenia przez ich:

a) błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że linie zabudowy nie są obowiązkowym elementem rozwiązań planistycznych w uchwałach w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z jednoznacznej treści ww. przepisów wynika, iż linia zabudowy jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego;

b) niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe uchwalenie planu miejscowego: "do projektowanej obwodnicy" - bez wyznaczenia od tej "obwodnicy" linii zabudowy.

8) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że nie jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jego uchwalenie z niewłaściwym i nieprecyzyjnym określeniem granic obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na wskazanie, że wschodnia granica planu wyznaczona została "do projektowanej /nie istnieje projekt i nie istnieje obwodnica/ obwodnicy S.";

9) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe, uchwalenie planu miejscowego, w którym w sposób nieuzasadniony i nieproporcjonalny wyznaczono linię nieprzekraczalnej zabudowy, w różnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, mimo tożsamego przeznaczenia terenu, tj.: terenów: 1 MN,U i 2 MN,U - 10 m, 3 MN, U i 4 R, RU - 20 m, podczas gdy wyznaczenie określonych, różniących się długości linii zabudowy dla poszczególnych terenów planistycznych — nie ma żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego;

10) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w zw. z § 19 pkt 7 lit. b planu miejscowego przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że nie jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w planie miejscowym, w sposób wprost sprzeczny z ww. przepisami u.p.z.p. przez określanie powierzchni zabudowy/intensywności zabudowy/powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do działek lub terenów podczas, gdy przepis ustanawia określenie powierzchni zabudowy wyłącznie dla działek budowlanych;

11) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. art. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021, poz. 247 t.j.) dalej powoływanej jako: "u.o.ś. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że kwestionowany plan miejscowy wydany został w sposób zgodny z prawem podczas gdy:

a) sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko dokonana została w oparciu o założenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego diametralnie inne niż później procedowany,

b) powierzchnia terenu określonego w sporządzonej prognozie oddziaływania na środowisko różni się od terenu objętego planem miejscowym (obszar objęty planem miejscowym: 10.89 ha, obszar uwzględniony w prognozie: 9,28 ha oraz 11,0267 ha),

c) prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona została w sposób nierzetelny, wewnętrznie sprzeczny i na podstawie dokumentów, które straciły swoja aktualność (wskazywanie w treści prognozy terenu 3R, MN,U podczas gdy terenu takiego nie ma ani w planie miejscowym, ani w dokumentach/załącznikach graficznych na podstawie których opracowano plan miejscowy),

d) sporządzony dokument prognozy oddziaływania na środowisko został wielokrotnie zmieniany w trakcie trwania prowadzonej procedury planistycznej — bez żadnej informacji, w tym zakresie oraz przy zachowaniu pierwotnej daty sporządzenia prognozy tj. grudzień 2020 r., co poddaje w wątpliwość autentyczność tego dokumentu, w szczególności z uwagi na tożsame daty sporządzenia dokumentu uzyskanego w trybie informacji publicznej i dokumentu opublikowanego na stronach BIP,

e) wnioski i analizy zawarte w sporządzonej analizie oddziaływania na środowisko nie zostały uwzględnione w treści planu miejscowego, w tym w szczególności te związane z koniecznością ochrony środowiska oraz atmosfer)' takich jak: wykorzystanie odnawialnych źródeł energii; możliwość wykorzystania, gdzie to jest możliwe — odnawialnych źródeł energii (np. drewno, wody geotermalne, energia słoneczna, biomasa, biogaz);

12) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 1 "u.o.ś. przez:

a) ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, iż sporządzony dokument prognozy oddziaływania na środowisko może ulegać dowolnym zmianom w toku prowadzonej procedury planistycznej, podczas gdy prawidłowym powinno być stwierdzenie, że ww. dokument w toku prowadzonej procedury planistycznej może być zmieniony, jednak pod warunkiem ponownego uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości prognozy z RDOS i PPIS w trybie u.o.ś., czego w niniejszej sprawie nie dokonano, a dodatkowo wszelkie zmiany prognozy winny być przeprowadzone w sposób formalny tj. w sposób który pozwoli wszelkim zainteresowanym stronom na zapoznanie się z naniesionymi zmianami;

b) ich niewłaściwym zastosowaniu, polegającym na uznaniu za prawidłowe uchwalenie planu miejscowego, w trakcie procedury planistycznej, podczas, której sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko była nieformalnie oraz istotnie zmieniana, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad procedury planistycznej, ale także do możliwości wprowadzenia w błąd organu uchwałodawczego oraz mieszkańców, zapoznających się w toku procedury planistycznej z tym dokumentem;

13) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za zgodne z prawem uchwalenie planu miejscowego, który narusza interes skarżących w zakresie ochrony praw nabytych oraz prawa własności przez ustalenie granic planu miejscowego, w sposób przecinający zarówno działkę o nr ..., jak i inwestycje zrealizowane w oparciu o ostateczne decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegających na budowie baterii silosów zbożowych, które miały stanowić część większej inwestycji na tym terenie i których realizacja z uwagi na uchwalony plan miejscowy — nie będzie możliwa, co w konsekwencji doprowadziło do potwierdzenia faktu, że organ nie wziął pod uwagę istniejącego na tym terenie stanu faktycznego i prawnego;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 17 pkt 4 w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p., oraz w zw. z art. 55 ust. 1 u.o.ś. przez jego niezastosowanie polegające na nie stwierdzeniu nieważności planu miejscowego, pomimo przeprowadzenia procedury planistycznej niezgodnie z przepisami prawa i w oparciu o prognozę oddziaływania na środowisko, która sporządzona została w sposób wadliwy oraz niezgodny z uzgodnionym zakresem i stopniem szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, których to uzgodnień dokonano z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Białymstoku oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w S., a także w której dokonano nieuprawnionych zmian w trakcie prowadzonej procedury planistycznej, o czym podmioty uzgadniające jej zakres i szczegółowość nie miały wiedzy;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie polegające na nie stwierdzeniu nieważności planu miejscowego, pomimo przeprowadzenia procedury planistycznej niezgodnie z przepisami prawa, polegającym na wskazaniu w analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, że teren objęty planem miejscowym przewiduje się jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową towarzyszącą i drobnymi usługami i zielenią towarzyszącą, podczas gdy tereny te przeznaczone są częściowo pod uprawy rolne ogrodnicze i użytki zielone oraz tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych — z zakazem zabudowy mieszkaniowej, co w konsekwencji mogło wprowadzić w błąd zarówno radnych uchwalających plan miejscowy, jak i wszystkich zainteresowanych;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 4 i 6 w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie polegające na nie stwierdzeniu nieważności planu miejscowego, pomimo przeprowadzenia procedury planistycznej niezgodnie z przepisami prawa przez sporządzenie i przekazanie do uzgodnień oraz opinii projektu planu miejscowego, który po tych uzgodnieniach oraz udzielonych opiniach został zmieniony bez ponawiania uzgodnień, polegający na przekazaniu organom do uzgodnień i opinii tekstu planu oraz załącznika graficznego, który zawierał regulacje odnoszące się do terenu 3R, MR, MN,U, tymczasem w uchwalonym planie miejscowym teren oznaczono na rysunku planu miejscowego symbolem 3 MN,U - pozostawiając jednocześnie w części tekstowej przeznaczenie jako rolne;

4) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 p.p.s.a. oraz w zw. § 14 ust. 4 uchwały Nr ... Rady Miejskiej w S. z dnia 11 października 2018 r. w sprawie uchwalenia statutu gminy - dalej powoływanej jako "Statut" przez ich niezastosowanie polegające na nie stwierdzeniu nieważności planu miejscowego, pomimo przeprowadzenia procedury planistycznej niezgodnie z ww. przepisami Statutu, które polegały na:

a) zwołaniu sesji nadzwyczajnej, podczas gdy brak było ku temu przesłanek — zarówno merytorycznych (przedmiot obrad) oraz formalnych (odpowiedni wniosek);

b) zwołaniu sesji nadzwyczajnej, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, podczas gdy sesja musi być traktowana jako wyjątek od zasady i może być zwołana wyłącznie w przypadkach przewidzianych w ustawie lub w przypadkach niecierpiących zwłoki, w których nie jest możliwym dochowanie trybu zwoływania sesji zwyczajnej;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącym przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu wszystkich wyjaśnień organu, a w konsekwencji nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku przejawiającym się w:

a) braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku prowadzonego postępowania przed sądem I instancji;

b) sprzecznej i często nie mającej żadnego oparcia w dokumentach planistycznych argumentacji powodującej w istocie brak możliwości właściwej kontroli instancyjnej;

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwagi na wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej przez Sąd I instancji, polegającej na oddaleniu skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały nr ... Rady Miejskiej w S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta S. w rejonie ulic M. i K. do projektowanej obwodnicy miasta S. w odniesieniu do działek o nr ewid. gr .... .... ... obręb ... S. (teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 4 R.RU), ewentualnie

2) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz

3) o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi, w której domagano się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 15 kwietnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta S. w rejonie ulic M. i K. do projektowanej obwodnicy miasta S. – w zakresie działek oznaczonych ewidencyjnie nr ..., ... i ..., pozostających we współwłasności skarżącego.

Sąd Wojewódzki przyznając skarżącemu legitymację do zaskarżenia wskazanej Uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. stwierdził trafnie, że naruszenie jego interesu prawnego wynika z przyjętych w przedmiotowym planie miejscowym ograniczeń zabudowy i rodzajów dopuszczonej działalności rolniczej, zwłaszcza zakazu zabudowy obejmującego m.in. biogazownię, którą skarżący planował wybudować na jednej z działek gruntowych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd trafnie zastrzegł, że wykazanie naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego otwiera możliwość kontroli zaskarżonej uchwały, jednak do uwzględnienia skargi konieczne jest wykazanie, że zakwestionowane postanowienia planu miejscowego odnoszące się do nieruchomości skarżącego podjęte zostały z naruszeniem norm prawa powszechnie obowiązującego.

W takim stanie sprawy obowiązkiem Sądu była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r. II OSK 1293/16; 26 października 2016 r. II OSK 145/15; 22 marca 2017 r. II OSK 1861/15, 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17).

Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Istotne jest też zaakcentowanie, że gmina korzystając z władztwa planistycznego przy uchwalaniu planu miejscowego obowiązana jest stosować rozwiązania, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty, a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo rzetelnego wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej społeczności, której dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wskazywany obowiązek równoważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu – stanowi zasadę unormowaną w art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uwarunkowania prawne zostały w zaskarżonym wyroku prawidłowo uwzględnione.

Jako niezasadny należało zatem uznać zarzut kasacyjny (pkt I.4), w którym zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c.

Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem wymienionych przepisów, stwierdził trafnie, że wprowadzenie przez prawodawcę lokalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego, ani też nie naruszyło zasady proporcjonalności oraz wymogu wyważenia interesu publicznego i indywidualnego.

Nie było sporne w sprawie, że bezpośrednim powodem przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego była potrzeba rozwiązania konfliktu w zagospodarowaniu przestrzennym, wywołanego planami budowy na gruntach skarżącego biogazowni rolniczej, co kolidowałoby z kierunkiem przeznaczenia sąsiedniego terenu pod zabudowę mieszkaniową.

Trafnie Sąd Wojewódzki zauważył, że zamierzenia skarżącego związane z budową biogazowni musiały ustąpić interesowi publicznemu wyrażającemu się w ograniczeniu zabudowy realizowanej na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy, które nie zabezpieczają ładu przestrzennego, a zwłaszcza terenów mieszkaniowych rozwijających się od centrum miasta w kierunku wschodnim do obwodnicy.

Warto przypomnieć, że w sprawie lokalizacji biogazowni decyzjami Burmistrza i Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2019 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy, jednak te decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA z 25 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Bk 51/20, w którym powołano się na nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W konkluzjach Prognozy oddziaływania na środowisko projektu przedmiotowej Uchwały w punkcie 12 (str. 84) stwierdzono, że w sytuacji dopuszczenia wyrokiem WSA możliwości lokalizacji biogazowni w rejonie bezpośredniego sąsiedztwa terenów przeznaczonych w Studium S. pod zabudowę mieszkaniową, w celu zapewnienia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju miasta, zgodnie z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. wskazane było, aby problemy oraz ewentualne konflikty przestrzenne i społeczne były rozwiązywane poprzez sporządzanie planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie i uchwalenie planu pozwoli bowiem uporządkować rozwój zabudowy i załagodzić powstające konflikty pomiędzy mieszkańcami terenów zabudowy mieszkaniowej a inwestorami i właścicielami terenów planującymi zlokalizować zakłady produkcyjne i przetwórstwa rolniczego, których oddziaływanie na środowisko znacznie pogorszyłoby warunki zamieszkania na sąsiadujących terenach.

W dokumencie Prognozy wyjaśniono, że wobec braku konkretnych danych charakteryzujących planowaną przez skarżącego inwestycję, przyjęto do analizy potencjalne możliwości zagrożeń wynikających z realizacji biogazowni. Zwrócono też uwagę na luki prawne i trudności wyegzekwowania skutecznych ograniczeń uciążliwości odorowych oraz skutków natężenia ruchu pojazdów, wynikających z funkcjonowania biogazowni (str. 83, 86). Wskazano również, że ustalenia projektu planu są kontynuacją dotychczasowej polityki urbanistycznej, która ma umożliwić urbanizację terenów atrakcyjnych inwestycyjnie oraz służyć ochronie zasobów środowiskowych, w tym zapewnienia właściwych warunków życia przyszłym mieszkańcom terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Zaznaczono też, że najważniejszym zabezpieczeniem przed występowaniem ewentualnych uciążliwości dla otoczenia jest w aktualnym stanie prawnym ustanowienie odpowiednich wymagań w planie miejscowym (str. 84-85).

W takich okolicznościach sprawy należało stwierdzić, że przyjęte w Uchwale ustalenia służące ograniczeniu planowanej przez skarżącego zabudowy były uzasadnione racjonalnymi względami, związanymi z ochroną ładu przestrzennego i zasadą zrównoważonego rozwoju, stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. oraz ochroną środowiska, walorów ekonomicznych, prawa własności i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6, 7, 9).

W piśmiennictwie i orzecznictwie ukształtowane jest stanowisko, zgodnie z którym konieczność przeciwdziałania zanieczyszczeniom, w tym uciążliwościom odorowym, powodowanym przez określone instalacje i obiekty, może uzasadniać przyjęcie w planie miejscowym określonych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, nie wyłączając zakazu zabudowy (wyrok NSA z 11 października 2022 r. II OSK 1434/21 i powołane tam judykaty).

Podstawą prawną ograniczeń w tym zakresie są przepisy art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz pkt 6 i 7 u.p.z.p., a także art. 72 Prawa ochrony środowiska.

Mając na względzie regulację wymienionych przepisów w orzecznictwie wskazano, że zasada zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) opiera się na założeniu polegającym na zapewnieniu właściwych form planowania i zagospodarowania przestrzennego pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju danego terenu. Zrównoważony rozwój nadaje więc procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego, zapewniając tym samym poprawę jakości życia mieszkańców gminy (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r. II OSK 1281/16). W wymienionym wyroku zaznaczono, że skoro w polskim porządku prawnym brakuje regulacji norm odorowych, to limitacja inwestycji odorogennych mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy (por. Chmielewski Jan, Problematyka prawna uciążliwości zapachowych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na obszarze gminy, ST 2019/3/52-64).

W wyroku z 14 grudnia 2022 r. II OSK 3946/19 przyjęto, że jeżeli w związku z protestami mieszkańców intencją Rady Gminy było ograniczenie konkretnego rodzaju zabudowy (np. budowy biogazowni), które to inwestycje organ planistyczny w ślad za głosami mieszkańców postrzega jako nieodpowiadające uwarunkowaniom lokalnym, a przy tym nadmiernie uciążliwe odorowo, to nic nie stało na przeszkodzie wprowadzeniu w planie miejscowym tego typu regulacji, która ustalałaby zakaz zabudowy terenu oznaczonego symbolem "R" poprzez wprowadzenie zakazu lokalizowania na nim obiektów pewnego rodzaju lub obiektów przekraczających określone parametry opisujące, czy też sposób oddziaływania na środowisko. Tym samym możliwe jest wprowadzenie na terenie objętym planem miejscowym zakazu prowadzenia określonej działalności (por. wyroki NSA z 17 marca 2022 r. II OSK 754/19, 18 grudnia 2019 r. II OSK 335/18).

Wobec powyższego w niniejszej sprawie nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że wprowadzone w planie ograniczenia zagospodarowania nieruchomości skarżącego, w szczególności zablokowanie budowy biogazowni, stanowią przekroczenie przez Radę Miejską władztwa planistycznego oraz rażące naruszenie prawa własności.

Ponadto niezasadnie zarzucono, że brak możliwości lokalizacji na działkach skarżącego (teren rolny) określonych w planie form działalności związanej z rolnictwem, jak też zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i siedliskowej – nie ma żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Tymczasem Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku słusznie zaznaczył, że uzyskanie przez skarżącego decyzji umożliwiających budowę silosów na zboże i hurtowni pasz, a następnie wystąpienia o decyzję ustalającą warunki zabudowy dla biogazowni, nie gwarantowało możliwości realizacji dalszych zamierzonych inwestycji.

Natomiast organ gminy, dysponując władztwem planistycznym uprawniony był do ograniczenia potencjalnie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego, w tym ochroną objętego planem terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe przed negatywnym oddziaływaniem obiektów generujących ponadnormatywne uciążliwości (immisje).

W tym kontekście usprawiedliwione było wprowadzenie przez organ stanowiący do treści planu ograniczeń w przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenów obejmujących działki skarżącego (4R.RU), mianowicie ustalenie zakazu zabudowy (§ 19 pkt 10) w zakresie realizacji: budowli i budynków związanych z produkcją hodowlaną, zabudowy produkcyjnej oraz przetwórstwa rolno-spożywczego związanego z produkcją hodowlaną, ubojni, masarni, spalarni odpadów, biogazowni, składowisk i przechowywania odpadów w tym złomu, instalacji odnawialnych źródeł energii z wyjątkiem mikroinstalacji na własne potrzeby.

Co istotne w postanowieniach §19 pkt 1 dopuszczono tereny rolne użytkowane w zakresie produkcji ogrodniczej, upraw polowych i sadowniczych z zabudową związaną z produkcją rolną oraz terenów przetwórstwa rolno-spożywczego związanego z produkcją rolną i ogrodniczą z zabudową przetwórstwa rolno-spożywczego.

Z tymi postanowieniami planu korespondują ustalenia planu z §19 pkt 2a i pkt 3b, w których:

- wskazano, iż funkcja związana z produkcją rolną, przetwórstwem rolno-spożywczym, funkcją usługową, nie może stwarzać uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej na działkach sąsiednich;

- wprowadzono zakazy dotyczące odpadów, zanieczyszczeń ściekami oraz nawożenia organicznego w stopniu powodującym uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej na działkach sąsiednich;

- wykluczono realizację przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Oceniając całokształt rozwiązań odnoszących się do omawianych terenów, zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, iż wprowadzone przez prawodawcę lokalnego ograniczenia w przeznaczeniu nieruchomości skarżącego nie naruszają obowiązującego prawa.

Słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, że uchwalone postanowienia planu miejscowego nie uniemożliwiają skarżącemu dalszego prowadzenia działalności rolniczej na tym terenie, a jedynie działalność tę ukierunkowują, poprzez wyłączenie inwestycji, które byłyby uciążliwe dla sąsiedniego terenu zabudowy mieszkaniowej.

W szczegółowej analizie rozwiązań przyjętych w planie, Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że teren graniczący z działkami skarżącego (3 MN.U) od początku w Studium docelowo był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast nieruchomości skarżącego położone są na terenie, który według Studium nie był przeznaczony pod jakiegokolwiek rodzaju zabudowę, zwłaszcza mieszkaniową czy zagrodową. Dodatkowo z dokumentacji planistycznej wynika, że działki skarżącego znajdują się na obszarze o znacznej uciążliwości akustycznej związanej z lokalizacją obwodnicy.

W takiej sytuacji jako uprawnione należało potraktować ustanowione w planie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, wyłączające zabudowę mieszkaniową i zagrodową, a dopuszczające w ramach przeznaczenia rolnego określoną działalność w zakresie produkcji rolnej, ogrodniczej i sadowniczej oraz przetwórstwa rolno-spożywczego wraz z zabudową.

Oceniając całokształt postanowień planu miejscowego należało uznać, że w sposób właściwy wyważony został interes publiczny z interesem skarżącego, a przyjęte rozwiązania porządkują zagospodarowanie terenów o różnym przeznaczeniu w celu bezkonfliktowej realizacji zamierzeń inwestycyjnych w tym rejonie miasta.

Wbrew zatem argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, ustanowione w planie ograniczenia w rodzajach zabudowy nieruchomości skarżącego mają uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy.

Zauważyć przy tym należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na "całkowity zakaz zabudowy" na terenie oznaczonym w planie 4R,RU, podczas gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą tylko określonych kategorii działalności rolnej i inwestycyjnej.

Trafnie zatem uznał Sąd Wojewódzki, że zastosowane w zaskarżonej Uchwale postanowienia odnoszące się do działek gruntowych skarżącego nie naruszają wymogów ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, a także zasad równości i proporcjonalności.

Niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny (pkt I.1 a, b, c) dotyczący przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1, art. 14 ust. 5 oraz art. 20 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął w niniejszej sprawie, że nieuwzględnienie w skarżonym planie miejscowym jednego z wariantów planowanej obwodnicy S. ujętych w rysunku Studium nie stanowiło naruszenia wymogu z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd Wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu wyroku trafne uwagi w zakresie badania zgodności spornych ustaleń planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. uchwalonego uchwałą z dnia 29 grudnia 1999 r. (dalej: Studium) podnosząc zwłaszcza, że w przypadku gdy rysunek Studium zawierał wariantowe określenie przebiegu obwodnicy S. w ciągu drogi krajowej S8, to nie były to zapisy bezwzględnie wiążące ani co do wyboru konkretnego wariantu, ani co do przebiegu obwodnicy w terenie. Istotna dla rozstrzygnięcia tej kwestii była treść tekstu Studium, zgodnie z którą wybór koncepcji wariantowych obejść drogowych nastąpi na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Słusznie przy tym wskazał Sąd Wojewódzki, że ujęte w Studium koncepcje przebiegu obwodnicy zostały doprecyzowane w planie z uwzględnieniem szczegółowych zapisów tekstu Studium (str. 108-109). Ponadto zgodzić się należało z konstatacją Sądu, że zarzut skargi co do konieczności uprzedniego zaktualizowania rysunku Studium przed przystąpieniem do uchwalenia zaskarżonego planu wynika ze zbyt formalnego odczytania rysunku Studium, z pominięciem znaczenia jego tekstu i samego charakteru studium, a także znaczenia zmiany treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Brak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji w tym zakresie sprawił, że powyższa ocena Sądu Wojewódzkiego nie została skutecznie podważona.

Akceptacji podlegało również stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu wskutek rezygnacji przez organ planistyczny z wyrysowania terenu leśnego na obszarze 4R.RU obejmującym nieruchomości skarżącego. Przyjęte rozwiązanie uzasadnione zastosowaniem linii przerywanej w rysunku Studium nie mogło być potraktowane jako niezgodne z prawem, zwłaszcza że organ uwzględnił aktualny stan tego terenu, a konkretnie faktyczne usunięcie lasu przez właściciela.

Zauważyć trzeba, że zawarte w dokumencie Prognozy fotografie i rysunki potwierdzają zachowanie na nieruchomości skarżącego tylko pozostałości lasu (fot. 1, rys. 4 i 5). Dodatkowo, z mapy użytkowania gruntów (rys. 8), tabeli obrazującej sposoby użytkowania i klasy gruntów (tabela 2) oraz tabeli dotyczącej kwalifikacji gruntów rolnych (tabela 3) – wynika, iż działki skarżącego stanowią użytki rolne, a las znajduje się na działkach [...] i [...] (str. 50 Prognozy).

Ponadto słusznie uznał Sąd Wojewódzki, iż nie było bez znaczenia złożone na rozprawie oświadczenie strony skarżącej, że nie domaga się, aby na tym terenie plan przewidywał grunty leśne, tylko wskazuje na niezgodność planu ze Studium w tym zakresie.

W rezultacie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności planu z powodu niewyznaczenia terenu leśnego w obrębie przedmiotowych działek, zwłaszcza że przyjęte ustalenia planistyczne w istocie nie naruszają interesu prawnego skarżącego, a jest to wyjściowa przesłanka do uwzględnienia skargi.

Tym samym nie mógł być także uwzględniony zarzut kasacyjny (pkt I.2) odnoszący się do naruszenia przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 14 ust. 5 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto nietrafny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący kwestii niezgodności ustaleń planu dotyczących terenu 3MN.U. ze Studium.

Nie sposób dopatrzeć się w szczególności jak ustalenia dopuszczające na terenie 3MN.U. dla pojedynczego siedliska użytkowanie terenów z zabudową mieszkaniową i gospodarczą związaną z produkcją rolną, ogrodniczą i sadowniczą – miałyby oddziaływać na korzystanie i zagospodarowanie nieruchomości skarżącego objętych symbolem 4R.RU, wyznaczonym w planie dla obsługi rolnej w gospodarstwach rolnych oraz przeznaczonych jako tereny upraw rolniczych, ogrodniczych i użytków zielonych.

Jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego z powodu istotnego naruszenia zasad jego sporządzania może nastąpić w zakresie ustaleń naruszających interes prawny skarżącego, a zatem nie mogą być skuteczne zarzuty skargi oraz skargi kasacyjnej wykraczające poza regulację planu dotyczącą praw i obowiązków związanych z własnością nieruchomości skarżącego objętych sporną Uchwałą.

Wobec powyższego nie mógł być również skuteczny zarzut skargi kasacyjnej (pkt I.3) w którym wskazano na naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia i § 4 pkt 1 rozporządzenia w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. § 18 ust. 1 pkt a i b planu miejscowego oraz z art. 15 ust. 1, art. 14 ust. 5 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p.

Słusznie Sąd Wojewódzki zaakcentował w uzasadnieniu wyroku, że zarzut niewpisania w oznaczeniu 3MN.U symbolu R pozostaje nie tylko poza zakresem interesu prawnego skarżącego, ale zauważył trafnie, że z uwagi na docelowe przeznaczenie tego terenu (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem określonej zabudowy usługowej) pozostawiony stan użytkowania nie wymagał odrębnego odzwierciedlenia w symbolu, bowiem podstawowe przeznaczenie tego terenu nie jest rolne.

W orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Tym samym przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r. III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114; wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004; wyrok NSA z 3 września 2004 r. OSK 476/04 ONSA i WSA 2005/1/2; wyrok NSA z 14 września 2012 II OSK 1541/12).

Podkreślić również należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, 25 listopada 2008 r. II OSK 978/08, 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, 18 września 2015 r. II OSK 37/14, 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14).

W świetle powyższych uwag uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie.

W piśmiennictwie wyrażony został pogląd, że chociaż ustalenia planu miejscowego odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, to regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W tym ujęciu plan miejscowy jest jakby zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętych w drodze uchwały rady gminy (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2008 str. 140).

W konsekwencji przy rozpatrywaniu skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt – w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia – czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skarg nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego.

Przedstawionych uwarunkowań nie uwzględniono należycie w skardze oraz skardze kasacyjnej, skutkiem czego w dużej mierze podniesione zarzuty wykraczają poza objęty ochroną interes prawny skarżącego.

Przechodząc do dalszej oceny skargi kasacyjnej należy wskazać na niezasadność zarzutów zawartych w punktach I.6, 7, 8, w których zarzucono naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a także w zw. z §4 pkt 7 i §8 ust. 2 ww. Rozporządzenia.

Akceptacji podlegało wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, wskazujące na brak istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie wyznaczonej na obszarze 4R.RU nieprzekraczalnej linii zabudowy od ulicy M., odpowiadającej ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy z 5 marca 2019 r. uzyskanej dla inwestycji zrealizowanej na nieruchomości skarżącego. Ponadto trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że uprawnione było odstąpienie przez organ planistyczny od wyznaczenia linii zabudowy od strony projektowanej obwodnicy (rozbudowa drogi krajowej wraz z obwodnicą), skoro realizacja inwestycji drogowej determinować będzie zastosowanie regulacji odrębnych, w tym przepisów ustawy o drogach publicznych.

Słusznie Sąd odnotował w uzasadnieniu wyroku, że to decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wyznaczy linie rozgraniczające drogi, co ukształtuje jednocześnie sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego przylegających do tej drogi.

Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że brak było przesłanek do zanegowania sposobu oznaczenia wschodniej granicy planu przez nawiązanie do "projektowanej obwodnicy miasta S.".

Jako nieskuteczne należało uznać zarzuty kasacyjne z punktów I 6a i 9, bowiem nie dotyczą one ustaleń planu obowiązujących na obszarze obejmującym działki gruntowe skarżącego.

Nie mógł być również uwzględniony zarzut z punktu I 10 skargi kasacyjnej, gdyż Sąd Wojewódzki kierując się właściwym rozumieniem przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wykazał w sposób wyczerpujący z jakich względów uznał za dopuszczalne postanowienia zawarte w §19 pkt 7 lit. b) przedmiotowej Uchwały.

Wprawdzie Sąd Wojewódzki dostrzegł, że zastosowane dla obszaru 4R.RU parametry powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej odnoszą się do działki i terenu zamiast do działki budowlanej, to jednak prawidłowo wywiódł, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, a nieścisłości wynikające z zastosowanych pojęć mogą być usunięte w drodze właściwej interpretacji treści planu, tak by jego sformułowania miały znaczenie odpowiadające wymogom ustawowym.

Chybione okazały się również zarzuty sformułowane w punktach I.11, 12 oraz II 1, 3 podstaw kasacyjnych.

Wbrew argumentacji strony skarżącej Sąd Wojewódzki w sposób prawidłowy zinterpretował i zastosował w sprawie przepisy art. 1 pkt 2 i art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 1 ww. ustawy z 3 października 2008 r., przyjmując w zaskarżonym wyroku, iż nie wystąpiły istotne naruszenia prawa w zakresie procedowania prognozy oddziaływania na środowisko i przyjętej finalnie jej treści.

Mając na uwadze przedstawioną w postępowaniu sądowym dokumentację planistyczną, uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, że w zasadniczych etapach procedury planistycznej korekty prognozy oddziaływania na środowisko i planu korespondowały ze sobą, a kontrolowany plan miejscowy tekstowo i graficznie odpowiada wnioskom zawartym w sporządzonej końcowo analizie oddziaływania projektu uchwały na środowisko.

Na akceptację zasługiwała szczegółowa argumentacja Sądu Wojewódzkiego przedstawiona w tym przedmiocie wraz z konkluzją, że nie było potrzeby powtórzenia któregoś z etapów procedury planistycznej, ani też nie było powodów do jej zakwestionowania z uwagi na sposób sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko.

W szczególności zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że brak było podstaw do zakwestionowania prawidłowości warstwy merytorycznej dokumentu prognozy, stanowiącego oparcie do uchwalonego planu miejscowego.

Jako nietrafny należało uznać zarzut kasacyjny z punktu II.4, odnoszący się do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 p.p.s.a. (powinno być: u.p.z.p.) oraz w zw. z §14 ust. 4 Statutu gminy, gdyż w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki wyraził prawidłową ocenę co do okoliczności uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego na sesji nadzwyczajnej Rady Miejskiej w S..

Nieskuteczny okazał się zarzut z punktu II.2 podstawy kasacyjnej, bowiem nie został powiązany z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Ponadto nie mógł być uwzględniony zarzut dotyczący przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 2 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP (zarzut z punktu I.13), odnoszący się do kwestii objęcia przedmiotowym planem miejscowym tylko część działki nr ....

Sąd Wojewódzki weryfikując wyznaczony obszar uchwalonego planu miejscowego trafnie wskazał, że przebieg granicy przez działki stanowiące własność skarżącego uzależniony był zasadniczo od ujętych w Studium warunków dotyczących zagospodarowania obrzeży drogi i jej oddziaływania na otoczenie. Uzasadnione było zwłaszcza uwzględnienie przez organ planistyczny dokumentacji obrazującej przebieg planowanej obwodnicy, jak też zawartej w prognozie analizy przedstawiającej zasięg izofonii wzdłuż dróg (obejmujący właśnie część działki skarżącego nr ... – rys. 21-23).

W takim stanie rzeczy nie można zarzucić organowi, że w sposób dowolny wyznaczył granice planu, natomiast same wątpliwości co do celowości przebiegu granicy przecinającej działkę nr ... nie były wystarczające do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Jak bowiem słusznie wywiódł Sąd Wojewódzki, dopuszczalna prawem jest sytuacja, w której nieruchomość jednego właściciela będzie w części objęta planem miejscowym, a w części jej zagospodarowanie określane będzie decyzją o warunkach zabudowy.

Co ważne, w okolicznościach rozpatrywanego przypadku trudno było stwierdzić, że kwestionowany przez skarżącego przebieg granicy planu ograniczy w istotny sposób zagospodarowanie jego nieruchomości. W szczególności należało mieć na uwadze, że wyznaczona granica planu nie wpływa na zrealizowane legalnie inwestycje. Natomiast w razie potrzeby prowadzenia robót budowlanych na działce nr ..., wymagających pozwolenia na budowę, właściwy organ architektoniczno-budowlany sprawdzi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o warunkach zabudowy, jeżeli część projektowanej inwestycji miałaby być zlokalizowana na fragmencie działki pozostającej poza granicami planu.

Nie bez znaczenia był jednak fakt, że sporna część działki nr ... jest już zabudowana w ramach inwestycji obejmującej sześć silosów zbożowych z obiektami towarzyszącymi. W rezultacie mimo zrozumiałej krytyki tego rozwiązania przez skarżącego, uprawniona była konstatacja Sądu, że w tym zakresie nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo wskazał, że w związku z regulacją art. 35 u.p.z.p. skarżący uprawniony jest do korzystania ze spornego terenu w sposób dotychczasowy, a w szczególności ochronie podlegają prawa nabyte wynikające z uzyskanych pozwoleń na budowę.

Warto zwrócić uwagę, że stosownie do treści §19 pkt 1 lit. c) Uchwały, istniejące zagospodarowanie terenu (4R.RU), budynki i budowle, których funkcja nie jest zgodna z docelowym przeznaczeniem terenu określonym w planie, pozostawione zostało do dalszego użytkowania z możliwością przeprowadzenia remontów i przebudowy. W tym kontekście zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia praw nabytych i nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego nie mógł być uwzględniony.

Całkowicie bezzasadnie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku, oparte na materiale zgromadzonym w postępowaniu sądowym, odpowiada w pełni wymogom ustawowym, a wszechstronna ocena Sądu Wojewódzkiego w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy pozwoliła na dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Wniosek organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną złożona została po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a.

-----------------------

24