Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2489/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22, art. 53 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. I., A. T., J. S., Z.T., J. Z., J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 737/16 w sprawie ze skargi E. I., A. T., J. S., Z. T., J. Z., J. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 737/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę E. I., A. T., J. S., Z.T., J. Z. i J. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość warszawska położona w [...] przy ul. [...] nr [...], ozn. hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Decyzją z [...] stycznia 1969 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] ustanowiło na rzecz J. i S. T. prawo użytkowania wieczystego do zabudowanej części nieruchomości położonej przy ul. [...], o pow. [...] m2 oraz jednocześnie odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego do części przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w tym za grunt o pow. [...] m2: [...] zł, za rośliny: [...] zł, oraz za składniki budowlane: [...] zł.

Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. E. I., A. T., J. S., Z. T., J. Z. i J.T. wystąpili o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1975 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1975 r., wskazując, iż nie jest ona obciążona poważnymi wadami. W ocenie Wojewody, wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie sporządzonych przez uprawnionych biegłych operatów szacunkowych, a dawni właściciele nieruchomości zostali przesłuchani na okoliczność przyznania odszkodowania.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] dnia [...] czerwca 2015 r. złożyli E. I., A.T., J. S., Z. T., J. Z. i J. T., reprezentowani przez adwokata.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż kwestionowana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974, nr 10, poz. 64). Organ odwoławczy podniósł, iż warunkiem przyznania odszkodowania na podstawie art. 53 ust. 2 ww. ustawy było spełnienie dwóch przesłanek: nieruchomość musiała stanowić dom jednorodzinny lub jedną działkę przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego oraz przejść na własność Skarbu Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. W stosunku do nieruchomości warszawskich, które wszystkie stały się własnością Skarbu Państwa wraz z dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. ocenie podlega data utraty możliwości władania nieruchomością.

Minister zauważył, iż nieruchomość przy ul. [...] przed 1939 r. zabudowana była 5-izbowym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Po zniszczeniach wojennych budynek ten został odbudowany przez J. T. i S. T. na podstawie promesy z [...] czerwca 1949 r. Następnie decyzją nr [...] z [...] stycznia 1969 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] ustanowiło na rzecz J. T. i S. T. prawo użytkowania wieczystego do zabudowanej części nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. [...] m2 oraz jednocześnie odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego do części przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2. Z kolei pismem z dnia [...] marca 1974 r. Urząd Dzielnicowy [...] wezwał właścicieli nieruchomości J. i S. T. do opuszczenia części nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. [...] m2 w terminie do [...] marca 1974 r. W ocenie Ministra, powyższy termin należy uznać za końcową datę władania przedmiotową nieruchomością przez jej właścicieli.

Minister podniósł, iż decyzja z [...] grudnia 1975 r. o przyznaniu odszkodowania dotyczy gruntu o pow. [...] m2. W ocenie organu, postępowanie zakończone wydaniem ww. decyzji zostało przeprowadzone prawidłowo. Właściciele nieruchomości zostali przesłuchani w dniu [...] grudnia 1975 r. W związku z powyższym, zdaniem organu zostali oni zawiadomieni o prowadzonym postępowaniu i mieli możliwość aktywnego w nim udziału. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez uprawnionych biegłych dokonujących wyceny na podstawie obowiązujących w tej dacie przepisów, tj. elaboratu szacunkowego z marca 1974 r. ustalającego odszkodowanie za obiekty budowlane (z wyłączeniem domu mieszkalnego) oraz za część działki znajdującej się przy ul. [...] oraz elaboratu szacunkowego ze stycznia 1975 r. co do wartości kultur roślinnych znajdujących się na tej działce. Minister wskazał, iż zgodnie z Zarządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów, powierzchnia działki normatywnej znajdującej się na terenie miasta i przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wynosiła [...] m2-400 m2. Natomiast zgodnie z art. 8 pkt. 8 ustawy z 12 marca 1958 r., w przypadku jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego odszkodowanie było obliczane w wysokości najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego.

Organ odwoławczy wskazał, że z elaboratu z marca 1974 r. wynika, iż biegły przyjął położenie działki w strefie śródmiejskiej [...]. Biegły uwzględnił również okoliczność, że J. i S. T. pozostają właścicielami działki niemniejszej od działki normatywnej. Następnie zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu biegły ustalił, że cena za 1 m2 gruntu wynosi 15 zł. Odszkodowanie za grunt o pow. [...] m2 zostało zatem ustalone w wysokości [...] zł. W ocenie organu, powyższe wyliczenia uznać trzeba za prawidłowe. Minister podniósł ponadto, iż odszkodowanie za rośliny zostało ustalone na podstawie elaboratu szacunkowego sporządzonego w styczniu 1975 r. przez uprawnionego biegłego T. P. Ustalenie tego odszkodowania nastąpiło na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy z 12 maca 1958 r. Zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie za plantację kultur wieloletnich powinno odpowiadać kosztom ich założenia i pielęgnacji do czasu pierwszych zbiorów. Odszkodowanie zmniejsza się z każdym następnym rokiem o sumę amortyzacji plonowań. W ocenie Ministra, przy ww. wycenie biegły kierował się obowiązującymi wówczas wytycznymi i cennikami opracowanymi przez właściwe w sprawie instytucje. Ponadto, organ wskazał, iż odszkodowanie za obiekty budowlane (ogrodzenie z siatki drucianej i obrzeża trawników) zostało ustalone na podstawie elaboratu szacunkowego sporządzonego w marcu 1974 r. przez uprawnionego biegłego F. P. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust 12 ustawy z 12 marca 1958 r., odszkodowanie za inne części składowe nieruchomości (...) powinno odpowiadać kosztom ich odtworzenia zmniejszonym stosunkowo do stopnia ich zużycia (...), które były ustalane między innymi na podstawie aktualnego na dzień ustalenia odszkodowania oszacowania kosztów odtworzenia - jakim był cennik PZU.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz braku opinii biegłych, Minister zauważył iż zgodnie z art. 53 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przepisy tej ustawy w stosunku do nieruchomości warszawskich stosuje się odpowiednio. Organ podniósł, iż przeprowadzenie rozprawy w toku postępowania wywłaszczeniowego, którego jednym z etapów jest ustalenie odszkodowania było niezbędne w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, wysłuchania stron oraz wyjaśnienia wszelkich zaistniałych w toku postępowania wątpliwości. W jego ocenie, nie było takiej konieczności w toku postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską, która była z mocy prawa własnością Skarbu Państwa i nie prowadzono w stosunku do niej postępowania wywłaszczeniowego. W dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego za nieruchomość [...] przy ul. [...] wyceny gruntu nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Wysokość odszkodowania z powołaniem na odpowiednie przepisy wyliczył w sporządzonym elaboracie szacunkowym biegły powołany przez Prezydium Rady Narodowej. W ocenie Ministra, mając na uwadze, iż wysokość odszkodowania za grunt ustalano wówczas na podstawie działania matematycznego zbędne, było organizowanie rozprawy. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie w toku postępowania dokonano wszelkich niezbędnych ustaleń, a dawnym właścicielom nieruchomości zapewniono możliwość udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyli E. I., A. T., J. S., Z. T., J. Z. i J. T. reprezentowani przez adwokata.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie warunki uprawniające organ do ustalenia odszkodowania zostały spełnione. Zagadnieniem, którego ustalenie miało kluczowe znaczenie przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji odszkodowawczej z przepisami ustawy z 12 marca 1958 r., było sprawdzenie, czy wysokość przyznanego tą decyzją odszkodowania ustalona została zgodnie z zasadami wynikającymi z powołanej ustawy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji odszkodowawczej, odszkodowanie za przejęty grunt było ustalane na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez naczelnika powiatu. Przy czym, opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Sąd podniósł, że jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania z dnia 31 grudnia 1975 r. sporządzone zostały dwa elaboraty szacunkowe:

1) elaborat szacunkowy z marca 1974 r. ustalający odszkodowanie za obiekty budowlane (oprócz domu mieszkalnego) znajdujące się na nieruchomości przy ul. [...] oraz za część działki tej nieruchomości. Powyższy elaborat został sporządzony przez inż. F. P., biegłego Prezydium Rady Narodowej [...] w zakresie spraw budowlanych;

2) elaborat szacunkowy ze stycznia 1975 r. dotyczący wartości kultur roślinnych znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...]. Powyższy elaborat został sporządzony przez inż. T. P., biegłego Urzędu [...] w zakresie spraw rolnych.

Analizując treść ww. operatów, Sąd I instancji uznał iż zawarte w nich wyliczenia są prawidłowe i zgodne z przepisami obowiązującymi w dacie ich sporządzania. Wskazał, że jak wynika z treści elaboratu szacunkowego z marca 1974 r. ustalającego odszkodowanie za obiekty budowlane i część gruntu, biegły Franciszek Pietrzak przyjął położenie przedmiotowej działki w strefie śródmiejskiej m. st. Warszawy. Uwzględnił również okoliczność, iż Józef Trawkowski i Stanisław Trawkowski pozostają właścicielami działki nie mniejszej od działki normatywnej, zgodnie z zarządzeniem nr 9 Naczelnika Dzielnicy Warszawa Żoliborz z dnia 28 stycznia 1974 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu. Ponadto, zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. biegły ustalił, że cena za 1 m2 gruntu wynosi 15 zł. W konsekwencji, biegły ustalił odszkodowanie za grunt o powierzchni [...] m2 w wysokości 5.370 zł. Sąd podniósł, że jak wynika z treści ww. elaboratu szacunkowego, odszkodowanie za obiekty budowlane (ogrodzenie z siatki drucianej i obrzeża trawników), biegły ustalił zgodnie z art. 8 ust 12 ustawy z 12 marca 1958 r., biorąc między innymi pod uwagę aktualny na dzień ustalenia odszkodowania cennik oszacowania kosztów odtworzenia, jakim był cennik PZU. Jak zaś wynika z treści elaboratu szacunkowego ze stycznia 1975 r., odszkodowanie za rośliny biegły Tadeusz Palowski ustalił na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy 12 marca 1958 r. Z uzasadnienia przedmiotowego oszacowania wynika, iż przy sporządzaniu wyceny biegły kierował się obowiązującymi w dacie jej sporządzania wytycznymi i cennikami opracowanymi przez właściwe instytucje, szczegółowo wskazanym w treści tej wyceny.

Idąc dalej Sąd I instancji zauważył, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu przesłuchania wynika, iż właściciele nieruchomości zostali przesłuchani przez pracownika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] w dniu [...] grudnia 1975 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał iż właściciele nieruchomości zostali zawiadomieni o prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym i mieli możliwość aktywnego w nim udziału. Zaznaczył, że jak ponadto wynika z akt archiwalnych, w treści doręczonej właścicielom nieruchomości w dniu [...] stycznia 1976 r. decyzji odszkodowawczej zaprezentowano zarówno zasady i podstawy ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w oparciu o sporządzone operaty szacunkowe, jak również wskazano przysługujący od tej decyzji tryb odwoławczy.

Sąd stwierdził, że w sprawie brak było jakiegokolwiek dowodu pozwalającego na kwestionowanie przez właścicieli kwoty przyznanego odszkodowania wynikającej ze sporządzonych elaboratów szacunkowych. Brak przeprowadzenia rozprawy może być oceniany jako naruszenie przepisów postępowania odszkodowawczego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Nie można zatem przyjąć, że sam fakt braku rozprawy, a w konsekwencji nieobecność biegłych na rozprawie bez wykazania, że fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania - stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Sąd I instancji zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał stanowisko, że brak podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 (dawniej 21) ustawy z 12 marca 1958 r. (por. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1459/07, 20 listopada 2009 r., sygn. I OSK 195/09, 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 228/10 oraz 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2879/12 i 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2946). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby ustalenia odszkodowania pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Specyfika ta przejawiała się w tym, że w tamtym czasie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem, odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak to odbywa się obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wnieśli E. I., A. T., J. S., Z. T., J. Z. i J. T. -reprezentowani przez adwokata, którzy zaskarżyli to orzeczenie w całości i na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona nią decyzja administracyjna winna zostać uchylona w trybie art. "145 § 1 lit. c)" wobec naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania wszystkich okoliczności faktycznych oraz błędną i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącą do wadliwego przyjęcia, że w sprawie niniejszej przy ustaleniu odszkodowania decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 1 pkt 2 k.p.a. podczas gdy przepis art. 82 § 2 pkt. 1 i 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, przewidywał powinność przeprowadzenia obligatoryjnej w myśl przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, rozprawy administracyjnej w przedmiocie odszkodowania która to rozprawa w okolicznościach tej sprawy nie została przeprowadzona;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd jedynie do rozpoznania części podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo iż obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie, to jest oceny pod względem zgodności z prawem i legalności wydanej w dniu [...] marca 2016 r. przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji nr [...], ale także poprzedzającej ją decyzji Wojewody mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organy administracyjne orzekające w tej sprawie nie naruszyły prawa, czy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena prawna były prawidłowe;

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni przepisów art. 53 ust. 2 w zw. z art. 21 i 22 ustawy z 12 marca 1958 r. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) oraz art. 82 § 2 pkt. 1 i 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania nadzorowanej decyzji, polegającej na uznaniu, iż ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt z pominięciem przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej oraz brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej, a także wykorzystanie w materiale dowodowym elaboratów szacunkowych sporządzonych przed formalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, które to elaboraty powstały w drodze zastosowania sztywnych stawek odszkodowawczych, nie stanowią uchybień powstałych w konsekwencji naruszenia prawa w stopniu rażącym, podczas gdy biorąc pod rozwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych w tej sprawie, należało zakwalifikować wskazane uchybienia w kategoriach rażącego naruszenia prawa prowadzących do do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej;

3. naruszenie prawa materialnego a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na przyjęcie, że ze strony właścicieli przejętej nieruchomości brak było jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości ustalonego odszkodowania na podstawie opinii biegłych, których wyniki nie były roztrząsane na rozprawie administracyjnej, w sytuacji gdy brak jest wzajemnej zależności pomiędzy istnieniem przesłanek nieważnościowych wyliczonych enumeratywnie w treści naruszonego przepisu, a samym niezadowoleniem strony z wysokości przyznanego odszkodowania umożliwiającym wszczęcie postępowania odwoławczego w trybie zwyczajnym.

W konkluzji skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w tym przypadku była kwestia wykładni art. 53 ust. 2 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w realiach rozpoznawanej sprawy.

Zaznaczyć należy, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (pkt. 1 tiret pierwsze skargi kasacyjnej), powiązany z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 § 2 pkt. 1 i 3 – w brzmieniu pierwotnym - k.p.a. (pkt. 2 skargi kasacyjnej). W zarzutach tych skarżący kasacyjnie akcentował fakt nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego o ustalenia, przyznania i wypłaty odszkodowania. Kwestia braku przeprowadzenia rozprawy w ramach postępowania o odszkodowanie nie może być postrzegana w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a przytoczone w skardze kasacyjnej orzecznictwo nie odnosi się bezpośrednio do przedmiotu sprawy. Przepis art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowania do odszkodowań za niektóre nieruchomości gruntowe i budynkowe, przejmowane na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (dalej dekret [...]). Przepis art. 21 mieści się w rozdziale 3 regulującym postępowanie wywłaszczeniowe. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, wywłaszczenie winno poprzedzać podjęcie starań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze umowy. Umowa taka mogła być zawarta także w toku postępowania wywłaszczeniowego, a ustalenie ceny kupna następowało w oparciu o opinię biegłych. Z zasadą tą koreluje regulacja art. 21 ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W przypadkach określonych w art. 53 ustawy nie miało miejsca prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i nie istniały podstawy do umownego ustalania ceny kupna. Jedynie odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy dotyczące odszkodowania, co w pierwszej kolejności odsyła do stosowania przepisów rozdziału 2 ustawy dotyczącego odszkodowania. Odpowiednie stosowanie tych przepisów poddaje w wątpliwość, czy przeprowadzenie rozprawy właściwej dla toku postępowania wywłaszczeniowego stanowi rygor, którego naruszenie skutkuje rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby ze względu na ograniczony zakres stosowania ustawy do spraw określonych w art. 53, z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania części jej przepisów, brak rozprawy przewidzianej w toku procedury wywłaszczeniowej traktować jako rażące naruszenie prawa, skoro wątpliwości budzi w ogóle obowiązek jej przeprowadzenia i zakres odesłania. Powyższa okoliczność odróżniała stan prawny niniejszej sprawy od postępowań, których dotyczyły orzeczenia cytowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z tego powodu zaprezentowane przez skarżących kasacyjnie bogate orzecznictwo nie mogło stanowić wsparcia dla zarzutów podniesionych w tym środku odwoławczym.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. również okazał się niezasadny. W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy w tym tych, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (wyrok NSA z: 31.5.2016 r., II GSK 2858/14; 7.6.2011 r., II OSK 533/11, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 632-633, nb 3). To, że skarżący nie zgadza się z oceną materiału dowodowego akceptowaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jedynie ogólnikowo argumentowali, że Sąd I instancji nie ustalił czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji rażąco nie narusza innych jeszcze przepisów prawa. Tak skonstruowany zarzut uchylał się spod kontroli instancyjnej, albowiem w istocie sprowadzał się do oczekiwania, że to Naczelny Sąd Administracyjny będzie poszukiwał przepisów, które ewentualnie mogłyby zostać rażąco naruszone przez organ. Oczekiwanie to stoi w sprzeczności z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.

Niezasadny okazał się również podniesiony w pkt. 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Sąd I instancji nie sformułował tezy, że istnienie przesłanki nieważności było w przedmiotowej sprawie uzależnione od niezadowolenia strony z wysokości przyznanego odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny za organami administracji zwrócił uwagę na powyższą okoliczność jako element stanu faktycznego, a nie przy wykładni przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się przy tym należy z Sądem I instancji, że brak jakiejkolwiek wzmianki o niezadowoleniu strony z przyznanego odszkodowania miał wpływ na ocenę konsekwencji prawnych nieprzeprowadzenia przedmiotowej rozprawy administracyjnej. Inna jest bowiem sytuacja, gdy w toku postępowania o ustalenie odszkodowania strona kwestionuje opinię biegłego, domaga się wezwania biegłego na rozprawę administracyjną by podważyć wnioski zawarte w jego opinii, od sytuacji która zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdy strona nie zakwestionowała wniosków opinii, nie zgłaszała żadnych wątpliwości i końcowo nie wniosła odwołania od wydanej decyzji. Powtórzyć należy, że na prawidłowość wniosków Sądu I instancji wskazuje fakt, że przepis nakazujący przeprowadzenie rozprawy administracyjnej stosuje się wyłącznie odpowiednio, czyli w zależności od okoliczności sprawy przepis może być stosowany bądź wprost, bądź z modyfikacjami, bądź też wcale. (vide wyroki Naczelnego sądu Administracyjnego: z 28 lipca 2016 r. sygn. I OSK 2519/14 oraz z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1978/15, publikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na marginesie należy zauważyć, że w toku postępowania nieważnościowego w zakresie ustalenia prawnych skutków nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie wziął pod uwagę inną – znacznie istotniejszą – okoliczność, a mianowicie stosunkowo uproszczoną procedurę ustalania odszkodowania. Połączenie powyżej przedstawionych okoliczności pozwala zatem na wniosek, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie miało żadnego wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.