Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 143/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Skarbowego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 1 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Kraków, dnia 29 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. U. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 listopada 2023 roku znak sprawy: 1202-SWW.0150.2.2023 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. U. – dalej jako "Skarżący", jest bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni w sprawie udostępnienia informacji publicznej, to jest "treści dokumentu - opinii prawnopodatkowej, sporządzonej w toku czynności urzędowych przez pracowników lub współpracowników Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni, na potrzeby rozpatrzenia wniosku Z. U. z 14.2.2023 r. o zwrot środków pieniężnych pobranych przez organ podatkowy na poczet zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2008 r. od uzyskanych dochodów (przychodów) z tytułu kapitałów pieniężnych oraz z tytułu udziałów w zyskach osób prawnych, znak sprawy: [...]" oraz "oceny ww. opinii dokonanej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni na potrzeby rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wnioskodawcy środków pieniężnych pobranych na poczet zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2008 r."

Skarga została złożona w następujących okolicznościach.

Skarżący pismem z dnia 14 lutego 2023 r. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni o zwrot, na podstawie czynności materialno-technicznej, środków pieniężnych wyegzekwowanych oraz wpłaconych na poczet zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych od uzyskanych dochodów (przychodów) z tytułu kapitałów pieniężnych za 2008 r. oraz na poczet zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych od uzyskanych dochodów (przychodów) z tytułu udziałów w zyskach osób prawnych za 2008 r. wraz z m.in. odsetkami podatkowymi, gdyż - w ocenie Skarżącego - zostały one pobrane bezprawnie.

Żądanie podatnika z dnia 14 lutego 2023 r. pozostawało w związku z uchyleniem postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 16 maja 2019 r. (wydanym w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego) i umorzeniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, postępowania egzekucyjnego prowadzonego do zaległości podatkowych objętych tytułami wykonawczymi nr: [...].

W zakresie zobowiązania podatkowego objętego ww. tytułami wykonawczymi Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie w dniu 18 czerwca 2014 r. wydał wobec strony decyzję nr UKS1291/W2P1/42/108/13/34/054, w której określił wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych od uzyskanych dochodów (przychodów) z tytułu: udziału w zyskach osób prawnych za 2008 r. w kwocie [...]zł i kapitałów pieniężnych za 2008 r. w kwocie [...]zł. Decyzja ta została doręczona Stronie w dniu 9 lipca 2014 r. Od ww. decyzji Pan Z. U. wniósł odwołanie, w następstwie którego Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie decyzją z dnia 10 lipca 2015 r. nr PDM-3/4117-54/14/LF utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja została doręczona stronie w dniu 7 sierpnia 2015 r. Na wydaną przez organ drugiej instancji decyzję ostateczną w przedmiocie zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2008 r.

Podatnik wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem sygn. akt I SA/Kr 1593/15 z 14 stycznia 2016 r. skargę oddalił, utrzymując tym samym w mocy ww. decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie.

Od wyroku sygn. akt I SA/Kr 1593/15 Podatnik złożył skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II FSK 2558/16 Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stwierdzając w uzasadnieniu, że cyt. "zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu". Przedmiotowe orzeczenie jest prawomocne.

W zakresie postępowania egzekucyjnego dotyczącego wskazanego powyżej zobowiązania podatkowego wskazać należy, że w dniu 18 kwietnia 2019 r.. Pełnomocnik Z. U. doradca podatkowy Strony, Pan G. P. wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wystawionych w dniu 16 maja 2016 r. tytułów wykonawczych nr:

• [...], obejmującego należność pieniężną w postaci zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych od uzyskanych dochodów (przychodów) z tytułu udziału w zyskach osób prawnych za 2008 r.;

[...], obejmującego należność pieniężną w postaci zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych od uzyskanych dochodów (przychodów) z tytułu kapitałów pieniężnych za 2008 r.

W związku ze złożonym dnia 18 kwietnia 2019 r. przez Pełnomocnika Strony, doradcę podatkowego G. P., wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych, w którym powołał się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2019 r. sygn. I FPS 3/18, Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. dnia 16 maja 2019 r. wydał postanowienie nr 1202-SEE.711.10.12.2019.1, w którym nie uwzględnił argumentów Strony i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Postanowienie to zostało zaskarżone.

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2019 r., nr 1201-IEE.711.1.83.2019.3.KN Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie jako organ odwoławczy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego. Na wydane postanowienie Podatnik wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 1144/19 skargę oddalił. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt III FSK 2199/21, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Podatnika, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości oraz uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 11 lipca 2019 r. nr 1201-IEE.711.1.83.2019.3.KN uznając, że doręczenie zawiadomienia o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych (pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni z dnia 24 września # 2014 r.), dokonane 30 września 2014 r. bezpośrednio skarżącemu, w sytuacji gdy był on reprezentowany w toku prowadzonego postępowania podatkowego przez pełnomocnika, jest bezskuteczne w aspekcie wystąpienia skutku przewidzianego w art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

W konsekwencji powyższego wyroku, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r. nr 1201-IEE.711.1.106.2022.11.ID, uchylił w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni z dnia 16 maja 2019 r. nr 1202-SEE.711.10.12.2019.1 i orzekł o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...].

W odpowiedzi na wskazany na wstępie wniosek Skarżącego z dnia 14 lutego 2023 r. o zwrot środków pieniężnych Naczelnik Urzędu Skarbowego w Bochni pismem z dnia 20 marca 2023 r. znak 1202-SP0.4031.8.2023, UNP:1202-23-010935 poinformował skarżącego, że nie jest możliwe dokonanie żądanego zwrotu na podstawie czynności materialno-technicznej w sytuacji, kiedy decyzja Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie została utrzymana w mocy w drodze kontroli administracyjnej i sądowej po upływie nominalnego terminu przedawnienia i pozostaje w obiegu prawnym. Wskazać przy tym należy, że w związku z brakiem dokonania żądanego zwrotu. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która została rozpoznana pod sygnaturami akt: I SAB/Kr 7/23 oraz I SA/Kr 91/24.

Następnie w dniu 19 maja 2023 r. Pełnomocnik Skarżącego złożył wniosek o udostępnienie z akt sprawy [...] kopii dokumentu stanowiącego opinię prawnopodatkową sporządzoną w związku z wnioskiem Skarżącego z dnia 14 lutego 2023 roku o zwrot środków pieniężnych wyegzekwowanych lub wpłaconych na poczet zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych od uzyskanych dochodów (przychodów) z tytułu kapitałów pieniężnych oraz z tytułu udziałów w zyskach osób prawnych za 2008 r.

Odpowiedzi na ww. wniosek Naczelnik udzielił za pismem z dnia 19 czerwca 2023 r. nr 1202-SP0.4031.8.2023 UNP:1202-23-026702, doręczonym w dniu 20 czerwca 2023 r. W piśmie tym wskazano, że w zbiorze akt podatkowych sprawy [...] nie ma dokumentu o udostępnienie którego wnosił (tj. opinii prawnopodatkowej). Ponadto wyjaśniono, że w związku z tym dokument taki nie stanowi elementu akt sprawy, przez co zadośćuczynienie prośbie Skarżącego nie było możliwe.

Następnie, skarżący, na podstawie art. 227 w zw. z art. 3 § 1 pkt 2, art. 228, art. 229 pkt 7 ustawy z 14.6.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023, poz. 775 z póżn. zm.), dalej jako: k.p.a. w zw. z art. 13 § 1 pkt 2 lit. a i § 3 ustawy z 29.8.1997 r. ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2023, poz. 2383 z póżn. zm.), dalej jako: o.p., wniósł skargę do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na działanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni polegające na odmowie udostępnienia kopii ww. opinii prawnopodatkowej, o którą skarżący zwrócił się 19.5.2023 r.

W odpowiedzi z 16.10.2023 r., znak: 1201-IWW.050.53.2023, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie uznał skargę za bezzasadną. Zdaniem organu, opinie i analizy sporządzone na potrzeby nie są dokumentami publicznymi, nie mają one bowiem wiążącego charakteru, a jedynie służą swoistemu poszerzeniu spectrum informacji potrzebnych organowi do zajęcia określonego stanowiska, które wyrażone jest w określonym rozstrzygnięciu. Dokumenty wewnętrzne, co do zasady, mają tylko charakter materiału roboczego i nieoficjalnego.

W dalszej kolejności skarżący zwrócił się za pismem z dnia 14 listopada 2023 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p.:

"treści dokumentu – opinii prawnopodatkowej, sporządzonej w toku czynności urzędowych przez pracowników lub współpracowników Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni, na potrzeby rozpatrzenia wniosku Z. U. z 14.2.2023 r. o zwrot środków pieniężnych pobranych przez organ podatkowy na poczet zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2008 r. od uzyskanych dochodów (przychodów) z tytułu kapitałów pieniężnych oraz z tytułu udziałów w zyskach osób prawnych, znak sprawy: [...]

oraz

oceny ww. opinii dokonanej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni na potrzeby rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wnioskodawcy środków pieniężnych pobranych na poczet zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2008 r."

W odpowiedzi na ten wniosek, Naczelnik Urzędu Skarbowego w piśmie z dnia 28 listopada 2023 r. znak: 1202-SWW.0150.2.2023, UNP: 1202-23-054825 poinformował wnioskodawcę, iż złożony wniosek nie mieści się w zakresie przedmiotowym objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu tej odpowiedzi wskazano m.in., że dokumenty takie jak opinie prawne, jak również oceny tych opinii stanowią dokumenty wewnętrzne i nie są związane z funkcjonowaniem organów władzy publicznej, zatem nie mają związku z wykonywaniem zadań publicznych przypisanych Krajowej Administracji Skarbowej i w związku z tym nie stanowią one informacji publicznej. Ponadto objaśniając cel przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazano, że nawet gdyby dokumenty, o których udostępnienie wnioskowano, stanowiły informację publiczną, to nie mogłyby one zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej, gdyż wniosek nie jest bowiem uzasadniony dobrem powszechnym lub interesem szerszej grupy osób, lecz ukierunkowany jest na załatwienie indywidualnej sprawy Skarżącego.

W związku z tym Skarżący złożył skargę do WSA w Krakowie, w której podniósł zarzuty naruszenia

1. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, iż informacje objęte wnioskiem skarżącego wyłączone są z zakresu przedmiotowego ustawy o dostępu do informacji publicznej i w konsekwencji nieudostępnienie informacji w ustawowym terminie,

2. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 19.12.1966 r. (Dz.U. 1977, nr 38, poz. 167), dalej jako: MPPOIP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

3. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.4.1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek.

Powołując się na powyższe wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w opisanym wyżej stanie faktycznym, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Bochni dopuścił się bezczynności. W ustawowym terminie wnioskowane informacje nie zostały skarżącemu udostępnione, nie została wydana decyzja odmawiającą udzielenia informacji, a jedynie organ wystosował pismo informacyjne, prezentujące stanowisko organu, że opinia prawnopodatkowa, czy też jej ocena, nie stanowią informacji publicznej. Gdyby nawet dokumenty te zakwalifikować do informacji publicznej, i tak nie mogłyby zostać udostępnione, gdyż wnioski skarżącego stanowiły nadużycia prawa do informacji, jako że pozyskane informacje służyłyby wyłączenie realizacji indywidualnych potrzeb skarżącego.

Według skarżącego, informacje objęte wnioskiem z 14.11.2023r. są informacją publiczną i powinny zostać udostępnione.

Fakt istnienia opinii prawnopodatkowej w przedmiocie zwrotu środków pieniężnych nie został wprost przyznany przez organ, jakkolwiek nie został też zanegowany, stąd skarżący przyjmuje, że opinia została sporządzona.

Nie można zgodzić się z organem, że opinia ma charakter dokumentu wewnętrznego. Pojęcie tzw. dokumentu wewnętrznego nie ma umocowania normatywnego, funkcjonuje jednak w praktyce działania organów publicznych i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wnioskowana opinia nie jest notatką, zapiskiem, adnotacją o charakterze robocz3mi, nie służy jedynie wymianie poglądów, lecz jest dokumentem urzędowym, zapewne podpisanym przez pracowników organu, zawierającym stanowisko na temat wykładni i stosowania przepisów prawa, wykorzystanym przy załatwianiu sprawy publicznej dotyczącej środków publicznych (podatków).

Podkreślono też, że w orzecznictwie dominuje wąskie rozumienie dokumentu wewnętrznego. Skarżący wskazał m.in. na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 1607/14 oraz z dnia 24 stycznia 2018 r.; sygn. akt I OSK 319/16.

Podkreślił, że jako dokumenty wewnętrzne traktuje się, co do zasady materiały nieoficjalne i robocze (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r.; sygn. akt 1 OSK 1769/13). Podkreśla się, że o ile opinie i wnioski wypracowane w trakcie prac zespołu na podstawie materiałów przygotowanych na posiedzenia stanowią swoistą ekspertyzę dla ministra i są informacją publiczną, to nie mają takiego charakteru materiały, które mają służyć zespołowi do wypracowania stanowiska (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2014 r.; sygn. akt I OSK 3007/13). Wskazuje się, że charakter wewnętrzna ma korespondencja, w tum mailowa, osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami mieści się ona bowiem w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r.; sygn. akt I OSK 2320/13, czy z dnia 31 lipca 2014 r.; sygn. akt OSK 2770/13 i z dnia 18 września 2014 r.; sygn. akt I OSK 3073/13).

W ocenie skarżącego opinia prawnopodatkowa, o której udostępnienie skarżący wnosił, jest informacją publiczną. Opinie i ekspertyzy nie zawsze mają są dokumentami wewnętrznymi. Za treści i postaci dokumentów urzędowych podlegających udostępnianiu należy więc uznać ekspertyzy lub opinie, o ile organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zlecił ich sporządzenie w związku z wykonywaniem zadań publicznych, a także dokumenty zawierające ocenę danej inwestycji, określający różne warianty jej przebiegu, wytyczne co do sposobu jej realizacji, itp. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą, gdyż ważne jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu lub dotyczyły zadań publicznych (wyrok WSA w Warszawie z 29.4.2020 r., II SAB/Wa 5/20).

Przedmiotowa opinia musiała zostać oceniona. Ocena dokonana została w istocie na potrzeby organu władzy publicznej. Ocena niewątpliwie zawiera informacje o sposobie zlecenia opinii, czy podlegała ocenie, jakie były wyniki tej oceny, a także jakie w związku z tym podjęto dalsze kroki i działania. Informacja o tych okolicznościach jest informacją o tym, w jakim trybie działały organy władzy, w jaki sposób załatwiono sprawę związaną ze zwrotem środków pieniężnych, czy kosztów egzekucyjnych. Opinia miała zatem wpływ na ukształtowanie się stanowiska organu podatkowego, co do zasad zwrotu środków pieniężnych stanowiących należności podatkowe. Zasady rozporządzania środkami publicznymi są bezsprzecznie sprawa publiczna.

Niezasadne są zarzuty organu o nadużyciu prawa do informacji przez skarżącego poprzez domaganie się informacji we własnej sprawie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Gdyby bowiem, jak sugeruje organ, opinia oraz ocena opinii miały charakter ściśle indywidualny i dotyczyły wyłącznie sprawy skarżącego, powinny, jako dokumenty ściśle powiązane z konkretna sprawa, zostać wprowadzone do akt indywidualnej sprawy skarżącego. Skoro tak się jednak nie stało, przyjąć należy, iż opinia ma charakter dokumentu o znaczeniu generalnym, mogącym mieć znaczenie dla ochrony interesów wielu osób.

Opinia przypuszczalnie zawiera informacje dotyczące zagadnienia poboru i zwrotu podatku w kontekście przedawnienia zobowiązania podatkowego. Może być zatem podstawą wydania decyzji odnoszących się do zobowiązań publicznoprawnych.

Okoliczność, że również sam skarżący może potencjalnie wykorzystać dokumenty w swojej prywatnej sprawie, nie ma znaczenia i nie może stanowić podstawy odmowy udostępnienia informacji. Podatnik ma bowiem prawo wykorzystania informacji publicznej w celu ochrony lub realizacji własnych, indywidualnych interesów.

W odpowiedzi na skargę Naczelnik wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach mających charakter wewnętrzny. Wskazał, że orzecznictwie wskazuje się, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie został skierowany do podmiotów zewnętrznych. W ocenie Sądu dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny charakteryzuje się, zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 ustawy u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. W wyroku tym Sąd zwrócił także uwagę na prezentowany w doktrynie pogląd, zgodnie z którym z dokumentem wewnętrznym mamy do czynienia wówczas, gdy został on wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych. Może być to pogląd przedstawiony w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Do kategorii dokumentów o charakterze wewnętrznym zaliczyć należy także opinie prawne (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1709/17).

Opinie i informacje prawne stanowią element procesu decyzyjnego organu. Opinie takie sprowadzają się do dokonania wykładni obowiązujących przepisów prawa i mogą być udzielane zarówno w formie ustnej, jak i pisemnej. W wyroku z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2967/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej no potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14; wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/16). Opinio prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności podjęcia i prowadzenia, o także możliwych wariantów rozwiązań, kierunków i skutków działań tego organu, nie mając dla niego charakteru wiążącego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ort. 1 ust. 1 DostInfPubU". Oznacza to, że charakter wewnętrzny, nie podlegający udostępnieniu jako informacja publiczna będą miały dokumenty stanowiące jedynie pewne stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu.

Opinia lub informacja prawna może mieć charakter uniwersalny, dotyczyć wykładni określonego przepisu lub ich grupy i wówczas być wykorzystywana na potrzeby określonej kategorii spraw.

Opinia lub informacja prawna może także zostać sporządzona na potrzeby konkretnej sprawy i stanowić analizę prawną danego stanu faktycznego oraz możliwych do zastosowania przepisów. W takiej sytuacji analiza taka stanowi wyłącznie jeden z elementów przygotowań zmierzających do rozstrzygnięcia danej sprawy. W ocenie Organu, wbrew twierdzeniom Skarżącego zawartym w złożonej skardze, opinia prawna wydana na potrzeby rozpatrzenia skonkretyzowanego wniosku ma charakter dokumentu wewnętrznego. Opinia taka stanowi bowiem jedynie pewien etap w wypracowywaniu stanowiska w danej sprawie oraz element wewnętrznej konsultacji służącej uzgodnieniu poglądów.

W złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej Z. U. zwrócił się o udostępnienie oceny sporządzonej opinii prawnej. Zdaniem Organu niezasadnym wydaje się sporządzanie oceny do dokumentów wewnętrznych w postaci opinii prawnych. Nawet gdyby taka ocena została jednak sporządzona to analogiczne zastosowanie znajdą do niej przytoczone powyżej poglądy dotyczące samych opinii prawnych. Ewentualne oceny opinii prawnych również nie mają bowiem charakteru ostatecznego i są jedynie podstawą do dalszych rozważań. Oceny takie nie stanowią oficjalnego stanowiska organu, mając jedynie charakter roboczy i pomocniczy. Wszelkiego rodzaju opinie, analizy i oceny służą wymianie informacji pomiędzy pracownikami, nie są jednak wiążące co do sposobu rozstrzygnięcia. Nawet jeżeli zawierają one wnioski, czy rekomendacje poszczególnych pracowników lub komórek organizacyjnych są to jedynie dokumenty wewnętrzne nie zawierające stanowiska organu w danej sprawie, lecz służące opracowaniu tego stanowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2637/16).

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Bochni podtrzymał także swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 28 listopada 2023 roku w zakresie w jakim w ocenie Organu wniosek Pana Z. U. o udostępnienie informacji publicznej w istocie ma na celu uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie stanowi właściwego trybu postępowania w przypadku, gdy dany podmiot zwraca się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Wówczas przedmiotem takiego wniosku staje się bowiem realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. W takiej sytuacji wniosek nie dotyczy sprawy publicznej, a dokumenty nie mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy również zauważyć, że jak podkreśla Skarżący, opinia prawnopodatkowa miała zostać sporządzona na potrzeby rozpatrzenia jego wniosku. Oznacza to, że gdyby taka opinia prawna i jej ocena zostały sporządzone w związku z konkretną sprawą to musiałyby zawierać informacje objęte tajemnicą skarbową. Skoro sprawa ta dotyczy osobiście Skarżącego to z uwagi na tajemnicę skarbową byłby on jedynym podmiotem, któremu Organ mógłby udostępnić żądane informacje. Potwierdza to zatem słuszność stanowiska Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni, zgodnie z którym przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej motywowany jest interesem własnym Z. U..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935) – dalej jako "p.p.s.a." sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z at. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego artykułu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części.

W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej też jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. I OSK 2931/16; NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1692/15; NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. I OSK 503/15; NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. I OSK 88/13).

Wniesiona skarga jest nieuzasadniona.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej wskazane w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej też jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Pojęcie informacji publicznej jest zatem bardzo szerokie. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11).

Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11).

Z kolei bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca przewidział w ustawie zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. II SAB/Kr 154/21).

Jak wynika z akt sprawy Skarżący wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni z wnioskiem o udostępnienie:

"treści dokumentu – opinii prawnopodatkowej, sporządzonej w toku czynności urzędowych przez pracowników lub współpracowników Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni, na potrzeby rozpatrzenia wniosku Z. U. z 14.2.2023 r. o zwrot środków pieniężnych pobranych przez organ podatkowy na poczet zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2008 r. od uzyskanych dochodów (przychodów) z tytułu kapitałów pieniężnych oraz z tytułu udziałów w zyskach osób prawnych, znak sprawy: [...]

oraz

oceny ww. opinii dokonanej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bochni na potrzeby rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wnioskodawcy środków pieniężnych pobranych na poczet zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2008 r." (por. wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 listopada 2023 roku – akta elektroniczne).

Złożony wniosek spowodował wszczęcie postępowania uregulowanego w u.d.i.p. Wskazać trzeba, że postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje przy tym jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16).

W przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym, a organ do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępnienia informacji publicznej, posiada żądaną informację oraz ma środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, to powinien on zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) lub o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Powyższe wynika z uregulowań art. 13 u.d.i.p. i art. 16 u.d.i.p. W przypadku natomiast uznania, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej podmiot zobowiązany informuje o tym wnioskodawcę.

Na gruncie przedmiotowej sprawy Naczelnik Urzędu Skarbowego wskazał, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, o czym poinformował Skarżącego.

Odnosząc się do złożonego przez Skarżącego wniosku oraz stanowiska Naczelnika należy zaznaczyć, że wnioskowana informacja (opinia prawnopodatkowa oraz ocena tej opinii) nie stanowi informacji publicznej. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że o tym czy opinia prawna (czy też prawnopodatkowa) podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, dla którego opinia ta została opracowana. Zatem nie zawsze każda opinia prawna posiada walor informacji publicznej. Przykładowo takiego waloru nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma ona służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (por. np. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119).

Podobnie w orzecznictwie wskazuje się, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana.

Od opinii zatem stanowiącej wyraz oceny pochodzący od konkretnego pracownika (np. radcy prawnego) odróżnić należy opinię prawną sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, czy też co do zasadności przyjęcia określonego kierunku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ (administracyjny lub podatkowy), taka opinia bowiem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 89/09, NSA z dnia 9 stycznia 2013 roku, sygn. I OSK 2157/12, NSA z dnia 21 lipca 2015 roku, sygn. I OSK 1607/14).

Zatem opinie prawne nawet te, które zostały sporządzone na zlecenie danego podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jeżeli dotyczą zamierzeń organów, w szczególności gdy dotyczą sposobu wykonywania nałożonych zadań publicznych, czy realizacji przyznanych danemu organowi kompetencji, w tym do załatwienia określonej sprawy administracyjnej, względnie podatkowej nie stanowią informacji publicznej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 16 czerwca 2009 roku, sygn. I OSK 89/09, NSA z dnia 10 stycznia 2014 roku, sygn. I OSK 2213/13, NSA z dnia 6 kwietnia 2023 roku, sygn. III OSK 2953/21).

Dokumenty dotyczące zamierzeń organu stanowią informację publiczną tylko wtedy, gdy odnoszą się do projektowania konkretnych aktów prawnych, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. lub dotyczą zmaterializowanych programów związanych z realizacją zadań publicznych i sposobu ich realizacji, wykonywania i skutków ich realizacji, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.i.p. (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 10 stycznia 2014 r. I OSK 2213/13, SA z dnia 6 kwietnia 2023 roku, sygn. III OSK 2953/21).

Natomiast informacje, w tym opinie prawne (prawnopodatkowe), o czynnościach, mających np. na celu rozważyć możliwe kierunki podejmowanych działań, czy rozstrzygnięć w ramach określonego postępowania nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Czynności te zmierzają do zbadania i rozważenia, czy istnieją podstawy czy to do wszczęcia postępowania administracyjnego (rozpoznawczego), czy też co do podjęcia określonych działań w ramach tego postępowania. Takie wewnętrzne analizy, rozważania i czynności podejmowane w związku z nimi nie stanowią sprawy publicznej (por. też np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 2267/12).

Waloru informacji publicznej nie posiada zatem opinia prawnej (prawnopodatkowa) sporządzona na potrzeby organu – tak jak na gruncie niniejszej sprawy – która ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu (podatnika - Skarżącego). W trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów (w tym również być może co do ryzyk prawnych) dotyczących sposobu załatwienia określonej sprawy, czy też uzasadniających kierunek działania organu. Udostępnienia takiej właśnie opinii domaga się Skarżący. Opinia ta dotyczyła przecież rozpatrzenia wniosku Z. U. z 14.2.2023 r. o zwrot środków pieniężnych pobranych przez organ podatkowy na poczet zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych za 2008 r. od uzyskanych dochodów (przychodów) z tytułu kapitałów pieniężnych oraz z tytułu udziałów w zyskach osób prawnych, znak sprawy: [...]

Stąd trafnie przyjął Naczelnik Urzędu Skarbowego, że wnioskowana opinia prawnopodatkowa nie stanowi informacji publicznej. Z tego względu bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, iż informacje objęte wnioskiem skarżącego wyłączone są z zakresu przedmiotowego ustawy o dostępu do informacji publicznej i w konsekwencji nieudostępnienie informacji w ustawowym terminie.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W kontekście podniesionego zarzutu należy wskazać, że określony w art. 61 ust. 1 Konstytucji dostęp do uzyskiwania informacji nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa.

Inaczej niż prawodawca konstytucyjny, ustawodawca zwykły posługuje się terminem "informacja publiczna". Między terminologią ustawową a konstytucyjną nie ma koherencji. Zgodnie z ustawą, informacją publiczną jest wprawdzie każda informacja, ale tylko o sprawach publicznych (zob. art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.).

Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących (por. uzasadnienie do wyroku TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12).

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od «dokumentów urzędowych» w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem «dokumenty wewnętrzne» służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej" (por. uzasadnienie do wyroku TK z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. K 14/13; podobnie także m.in. w cytowanych również powyżej uzasadnieniach do wyroków: NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. I OSK 1105/13, NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. I OSK 707/10, NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2130/11, NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 666/12, NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1203/12, NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. I OSK 118/14, NSA z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. I OSK 3007/13; por też Sokolewicz Wojciech, Wojtyczek Krzysztof komentarz do art. 61 Konstytucji RP tezy 16-20 [w:] Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Derlatka Marta, Działocha Kazimierz, Jarosz-Żukowska Sylwia, Łukaszczuk Agnieszka, Sarnecki Paweł, Trzciński Janusz, Wiącek Marcin, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016).

Podobnie pozbawiony podstaw jest również zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 19.12.1966 r. (Dz.U. 1977, nr 38, poz. 167), dalej jako: MPPOiP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji.

Zgodnie z tym przepisem każdy człowiek ma prawo do swobodnego wyrażania opinii; prawo to obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru.

Wskazany przepis dotyczy wolności wypowiedzi i odnosi się do wszelkich informacji i idei. Pod ochroną tego przepisu pozostają wypowiedzi o jakimkolwiek charakterze, w tym wypowiedzi polityczne, komercyjne czy artystyczne. Przy czym swoboda wypowiedzi w art. 19 MPPOiP obejmuje nie tylko wolność otrzymywania i przekazywania informacji i idei, lecz również wolność ich aktywnego poszukiwania czy zdobywania. W kontekście tego przepisu państwa-strony mają obowiązek podawać do wiadomości opinii publicznej wszystkie informacje, które mogą być przedmiotem jej zainteresowania. Państwa-strony powinny również podjąć wszelkie wysiłki w celu zapewniania łatwego, szybkiego, skutecznego oraz praktycznego dostępu do informacji publicznych, jak również wprowadzić odpowiednie procedury uzyskiwania takich informacji przez zainteresowane jednostki. Każda decyzja odmowna władz w zakresie dostępu do informacji musi być wydana z uzasadnieniem, konieczne jest ponadto ustanowienie procedury odwoławczej od takiej decyzji (por. Komentarz Ogólny nr 34 z 2011 r. Komitetu Praw Człowieka oraz

Gliszczyńska-Grabias Aleksandra komentarz do art. 19 MPPOiP [w:] Wieruszewski Roman (red.), Międzynarodowy pakt praw obywatelskich (osobistych) i politycznych. Komentarz, W-wa 2012). Analiza zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że taka procedura została ustanowiona, tym samym w tym zakresie zapewnione zostały wymagania wynikające z cytowanego art. 19 MPPOiP.

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.