Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 1085/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6k ust. 4a
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska, Protokolant Agata Grabowska, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 2215/22 w sprawie ze skarg R. z siedzibą w W., M. z siedzibą w W., S. z siedzibą w W., SX. z siedzibą w W., Prokuratora Okręgowego w Warszawie, SY z siedzibą w W., W. z siedzibą w W., WX z siedzibą w W., SZ z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r., nr XXXVIII/1200/2020 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 30.11.2022 r. o sygn. III SA/Wa 2215/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg: I. R., II. M., III. S., IV. S.1, V. P., VI. S., VII. W., VIII. W.1, IX. W.2, na uchwałę nr XXXVIII/1200/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 15.10.2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne,

- w punkcie 1 odrzucił skargi w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 15.10.2020 r.;

- w punkcie 2 odrzucił skargi: - R. , - M., - S., - S.1., - S., - W., - W.1., - W.2., w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały nr XXXVIII/1200/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 15.10.2020 r.;

- w punkcie 3 oddalił skargi w pozostałym zakresie.

Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy w Warszawie, który zaskarżył ten wyrok w części obejmującej pkt 3 wyroku. Sformułował również wniosek o uchylenie zaskarżonego [....]/1200/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 15.10.2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 10647) w całości, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne, ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu do przyczyn, dla których Sąd oddalił skargę prokuratora w zakresie, w jakim dotyczyła ona § 2 uchwały nr [...], na podstawie którego dodano do uchwały Rady m.st. Warszawy z 12.12.2019 r. nr [...] załącznik, określający przeciętne normy zużycia wody dla części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, co uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej kwestionowanego orzeczenia w powyższym zakresie;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6k ust. 4a ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439, dalej: u.c.p.g.) w związku z art. 7 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi prokuratora w pkt 3 wyroku, w zakresie w jakim dotyczyła ona zawartej w § 1 pkt 4 uchwały nr [...] regulacji wysokości zwolnienia częściowego z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługującej z uwagi na kompostowanie bioodpadów oraz przyjęcie, że rada gminy, w przypadku braku stosownych danych dotyczących wpływu kompostowania bioodpadów na obniżenie kosztu gospodarowania odpadami komunalnymi jest upoważniona do stanowienia przepisów na próbę;

2.2. Rada Miasta Stołecznego Warszawy w imieniu, której działa Prezydent m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wyrok WSA w Warszawie odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.) i dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie Prokurator zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiąże przede wszystkim z nieprawidłową wykładnią przepisów materialnoprawnych oraz nieprawidłowym zastosowaniem prawa materialnego i sposobem oceny tego stosowania prawa przez WSA w Warszawie. Z tego względu celowe jest odniesienie się w pierwszej kolejności do podniesionych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

3.2. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP, powiązany z wnioskiem o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 4 uchwały, przez przyjęcie, że rada gminy, w przypadku braku stosownych danych dotyczących wpływu kompostowania bioodpadów na obniżenie kosztu gospodarowania odpadami komunalnymi jest upoważniona do stanowienia uwagi na przepisów na próbę. Wskazany przepis art. 6k ust. 4a u.c.p.g. stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, naruszenia art. 6k ust. 4a ustawy Prokurator upatruje w ustaleniu w § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały wysokości zwolnienia częściowego z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługującego z uwagi na kompostowanie bioodpadów, bez zachowania wymogu proporcjonalnego jego odniesienia do faktycznego zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi związanych z posiadaniem kompostownika.

Za wadliwe Prokurator uznaje pozostawienie zwolnienia, o którym mowa w art. 6k ust. 4a u.c.p.g., w sztywnej wysokości, ponieważ "(...) trudno przyjąć, że obniżenie kosztów gospodarowania bioodpadami wynikające z ich kompostowania będzie takie samo w przypadku nieruchomości, na której zamieszkuje tylko jedna osoba, co w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują cztery osoby". Nadto w przypadku najuboższych mieszkańców przyjęta metoda rozliczania według ilości zużytej wody nie spełnia swojego założenia, ponieważ nie odzwierciedla stylu życia mieszkańców. Prokurator za wadliwe uznaje § 1 pkt 1 i 2 uchwały i przyjętą metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody, w zakresie, w jakim dotyczy to zamieszkanych części nieruchomości, niewyposażonych w wodomierz główny, niepodłączonych do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących zużycia wody, oraz ustalenie przeciętnej normy jej zużycia na poziomie 4 m3. Według Prokuratora doprowadziło to do nałożenia w sposób faktyczny na mieszkańców takiej nieruchomości opłaty minimalnej za gospodarowanie odpadami w kwocie 50,92 zł miesięcznie od osoby oraz do równoczesnego zastosowania do tej grupy osób elementów trzech różnych metod ustalania opłaty, w wyniku czego naruszono zasadę równości poprzez pogorszenie ich sytuacji względem osób zamieszkujących takie nieruchomości wyposażone w wodomierz główny, a także wykroczono poza ramy delegacji ustawowej do wydania przepisów prawa miejscowego. Zdaniem Prokuratora uchwała wykracza również poza ramy delegacji ustawowej w zakresie, w jakim wprowadza do uchwały nowelizowanej (§ 1a ust. 3 pkt 2) regulację dotyczącą wyliczenia zużycia wody w nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny, niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, która dotychczas nie była zamieszkana, miernik zużycia wody ustalany w oparciu o kryterium rodzaju działalności, jednostki odniesienia oraz przeciętnej normy zużycia wody, który został szczegółowo opisany w załączniku do zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że WSA w Warszawie zasadnie podzielił ocenę Rady Miasta, że zwolnienie, o którym mowa w art. 6k ust. 4a u.c.p.g., powinno być proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami, wynikającego z kompostowania bioodpadów, a nie do wysokości opłaty. Za spełnieniem tego warunku przemawiają dane statystyczne dotyczące ilości bioodpadów zebranych w kilku dzielnicach Warszawy. Przekonuje stanowisko organu, odnośnie do trudności dokładnego oszacowania, jaki wpływ na zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami w Warszawie ma fakt kompostowania ich przez właścicieli domów jednorodzinnych. Rada gminy w momencie zwolnienia po raz pierwszy nie jest w stanie precyzyjnie ustalić ilu właścicieli skorzysta z tzw. ulgi na kompostowanie oraz o ile zmniejszy się w ten sposób strumień bioodpadów, które muszą zostać zagospodarowane przez gminę. Dokładne dane w tym zakresie mogą być sformułowane dopiero z perspektywy dłuższego czasu obowiązywania tzw. ulgi na kompostowanie. Przynajmniej w początkowym okresie obowiązywania ulgi związanej z kompostowaniem odpadów rada gminy zmuszona jest do oparcia swojego rozstrzygnięcia co do wysokości ulgi na danych szacunkowych. Aktualnie brak jest danych potwierdzających, że przyjęta kwota ulgi nie spełnia ww. warunku proporcjonalności. W tym zakresie, zagregowane dane dotyczące osiągniętych dochodów z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz poniesionych wydatków związanych z gminnym systemem odpadowym potwierdzające, że różnica wynosiła jedynie około 1%, świadczą o prawidłowości dokonanych szacunków. Trzeba także zauważyć, że zmiana metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie m.st. Warszawy miała przede wszystkim na celu uszczelnienie gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Przewidywane skutki finansowe w tym zakresie pozostają zatem bez wpływu na przesłanki określenia wielkości tzw. ulgi na kompostowanie, tj. na zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych (zob. w tym samym przedmiocie oraz dotyczący tych samych stron wyrok NSA z 16.11.2023 r., III FSK 959/23).

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. przez niedostateczne, ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się w treści uzasadnienia do przyczyn, dla których WSA w Warszawie oddalił skargę prokuratora w zakresie, w jakim dotyczyła ona § 2 uchwały nr [...], na podstawie którego dodano do uchwały Rady m.st. Warszawy z 12.12.2019 r., nr [...] załącznik, określający przeciętne normy zużycia wody dla części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, co uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej kwestionowanego orzeczenia w powyższym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 1 p.p.s.a., w szczególności pozwala odczytać motywy zapadłego rozstrzygnięcia, uzasadnienie umożliwia zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W tym zakresie trzeba mieć na względzie, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się w szczególności do zarzutów dotyczących prawidłowości uzasadnienia stanowiska przedstawionego w zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA w Warszawie w wystarczającym stopniu rozpoznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych przez Prokuratora przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

3.3. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Warszawie, który trafnie w oddalił skargę Prokuratora na podstawie art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji, ponieważ żaden z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.

sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska sędzia NSA Stanisław Bogucki sędzia NSA Jolanta Sokołowska