Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2155/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i par. 2;
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art.  134 par. 1, art. 200, art. 205 par.2, art. 209, art. 119 pkt 2;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2; Dz.U. Nr  art. 1, art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2; Dz.U. Nr  art. 1, art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2; Dz.U. Nr  art. 1, art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2; Dz.U. Nr  art. 1, art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 1 i
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Pawłowska Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi W. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); 2. zasądza od Gminy P. na rzecz W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych lokalnych do kategorii dróg gminnych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu [...], zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi lokalne w tym drogi: ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...] obręb [...], dz. ew. [...] obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...] dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...]).

Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy. Przyjęto, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Wojewoda [...] pismem z 14 lutego 2022 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z prośbą o przekazanie pisemnych wyjaśnień czy nieruchomości, po których przebiegają drogi objęte wskazanymi uchwałami, m.in. ww. uchwałą, w dniu podjęcia tych uchwał stanowiły własność Gminy [...] oraz o przekazanie stosownej dokumentacji. Ponadto organ nadzoru pismami z 18 i 20 maja 2022 r. oraz z 27 października 2022 r. zwrócił się do organu wykonawczego Gminy [...] o przekazanie dodatkowych wyjaśnień.

Gmina pismami z 25 lutego 2022 r., z 31 maja 2022 r., z 23 czerwca 2022 r., z 29 lipca 2022 r. i z 19 grudnia 2022 r. przekazała organowi nadzoru stosowne wyjaśnienia ze wskazaniem statusu prawnego nieruchomości wraz z dokumentacją.

Skargą z 31 stycznia 2023 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...] obręb [...], dz. ew. [...] obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...]).

Skarżący wniósł także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewoda [...] stanął na stanowisku, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do kategorii dróg gminnych. Uchwała, która zalicza do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 i 2, art. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Uchwała o zaliczeniu drogi do dróg publicznych (gminnych) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publiczny, a nie odwrotnie.

Wojewoda [...] ustalił, że w dacie podjęcia uchwał wskazanych w piśmie z 14 lutego 2022 r. część dróg wskazanych w ich treści nie znajdowała się na gruntach stanowiących własność Gminy [...].

Część gruntów stanowi własność gminy. W stosunku do niektórych działek Gmina nabyła prawo własności na podstawie decyzji Wojewody [...], w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Z wyjaśnień Gminy wynika, że skarżona uchwała obejmuje działki, co do których kwestia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę nie została uregulowana.

W wyniku podjętych ustaleń w odniesieniu m.in. do uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie, Wojewoda [...] stwierdził, że część gruntów zajętych pod drogi stanowi własność innych podmiotów. Do dnia rozpatrywania sprawy przez organ nadzoru nie podjęto konstruktywnych działań zmierzających do uregulowania stanu prawnego wszystkich gruntów z terenu Gminy [...], w celu uporządkowania sektora własności komunalnej.

Skarżący podkreślił, że żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Wobec tego obowiązkiem Gminy jest uporządkowanie stanu prawnego i podjęcie odpowiednich działań w tym kierunku przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

W stosunku do Gminy [...] wobec nieruchomości objętych skargą nie doszło do wydania decyzji stwierdzającej ich nabycie przez Gminę na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nieruchomość ta nie została również nabyta w trybie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Organ zaznaczył, że także i w tych sprawach konieczne jest wydanie deklaratoryjnej decyzji administracyjnej stwierdzającej nabycie nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, grunty nie będące własnością Gminy [...], nie mogły być zaliczone do kategorii dróg gminnych. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, Rada Miejska w [...] nie była uprawniona do podjęcia uchwał w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych.

Mając na uwadze, że wskazane nieruchomości objęte zaskarżoną uchwałą - zgodnie z wyjaśnieniami uzyskanymi z Gminy - nie stanowiły i nadal nie stanowią własności gminy [...], organ nadzoru wystąpił do Sądu o stwierdzenie nieważności uchwały w tym właśnie zakresie.

Do skargi załączone zostały dokumenty zgromadzone w ramach przeprowadzonego przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Motywując swoje stanowisko Gmina wskazała, że Wojewoda [...] ograniczył skargę do tych nieruchomości, które zarówno w dacie podjęcia wymienionych uchwał, jak i w dacie wniesienia skargi, nie stanowiły własności Gminy [...]. Ze skargi bezzasadnie wyłączono nieruchomości, które obecnie są własnością Gminy. Poczynając od 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg publicznych gminnych nie mogą być zaliczone nieruchomości (ich części) nie stanowiące własności jednostki samorządu terytorialnego. Przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej, działki przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy. Wobec tego późniejsze, to jest po podjęciu uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg publicznych, nabycie prawa własności części nieruchomości, nie sanuje nieprawidłowości, które istniały w dacie podjęcia uchwały.

Zdaniem Gminy, przyjęcie zaproponowanej w skardze konstrukcji o nieważności wskazanych uchwał w części jest sprzeczne z art. 2a i art. 7 ustawy o drogach publicznych, a także z definicją drogi zawartą w art. 4 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z tą definicją droga jest "budowlą składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt." Stwierdzenie nieważności wskazanych uchwał w części, tj. z wyłączeniem nieruchomości będących aktualnie własnością Gminy [...], spowoduje, że nie będą one spełniały ustawowej definicji drogi. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwał jedynie w zaskarżonej części, powstanie taki stan, że nieruchomości położone przy tym samym ciągu jezdnym, będą miały różną sytuację prawną - jedne będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej, a inne nie.

Gmina podniosła również, że drogi, których prawo własności jest regulowane na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, były zaliczone do kategorii publicznych dróg gminnych oraz lokalnych miejskich uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z [...] maja 1988 r. Nie mogły być zatem ponownie zaliczane do kategorii dróg publicznych uchwałą Rady Miejskiej, dlatego też zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości.

Pismem z 30 maja 2023 r. Gmina [...] została przez Sąd wezwana do nadesłania zaskarżonej uchwały oraz dokumentacji, na podstawie której została podjęta. W wykonaniu wezwania Gmina nadesłała zaskarżoną uchwałę, kopię uchwały nr Zarządu Powiatu [...] w sprawie zaliczenia dróg lokalnych do kategorii dróg gminnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i aktem prawa miejscowego, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i może być przedmiotem sądowej kontroli.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi na wstępie należy zaznaczyć, że art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zatem Sąd rozstrzygając sprawę, skargę może oddalić albo uwzględniając skargę na uchwałę wydać jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w powołanym przepisie prawa.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 powołanej ustawy). Art. 93 ust. 1 tej ustawy, stanowi natomiast, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Do istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał czy przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (szerzej Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w określonej części tj. ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...] obręb [...], dz. ew. [...] obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. nr [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...], dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...]); ul. [...] (dz. ew. [...], obręb [...]).

Sąd uznał, że skarga ta jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

W myśl art. 2a ust. 2 powoływanej ustawy, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Opinia, o której mowa w tym przepisie, nie ma przy tym wiążącego charakteru, a tym bardziej nie może sanować ewentualnej sprzeczności z prawem podejmowanej uchwały.

Na tle powołanych przepisów sądy administracyjne przyjmują w swym orzecznictwie, że drogi - dla wykonywania przypisanych im funkcji - muszą być na trwałe powiązane z nieruchomością gruntową. W konsekwencji, bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Uchwała o zakwalifikowaniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być więc poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2015 r. sygn. I OSK 2030/15 i z 17 lutego 2016 r. sygn. I OSK 3152/15, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2023 r. sygn. VI SA/Wa 4/23 i powołane w nim orzecznictwo; te i pozostałe wymienione wyroki dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe poglądy podzielił Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Zgodne - w tym zakresie - pozostają również stanowiska stron postępowania sądowoadministracyjnego.

W sprawie bezsporne jest również, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały drogi: wskazane w załączniku graficznym do uchwały nie znajdowały się w całości na gruntach stanowiących własność Gminy [...]. Fakt ten wynika z dokumentów załączonych do skargi, jednoznacznie potwierdziła go też Gmina [...] w odpowiedzi na skargę. Gmina wyjaśniła, że w odniesieniu do nieruchomości objętych zaskarżeniem kwestia prawa własności wymaga regulacji.

Niewątpliwie więc doszło do istotnego naruszenia powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności jej art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 2a ust. 2, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym wskazanej ulicy i działki, która we właściwym czasie własnością Gminy nie była, i co do której nadal nie doszło do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że podstawa taka nie występuje w przypadku ulicy i działki, co do której ustalono, że po podjęciu uchwały doszło do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

W myśl art. 73 ust. 3 ww. ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający spełnienie przesłanek nabycia z mocy prawa własności, lecz dopóki nie zostanie wydana, jednostka nie może samodzielnie przesądzać kwestii własności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2014 r. sygn. I OSK 708/14, z 11 czerwca 2015 r. sygn. I OSK 459/15 i z 17 lutego 2016 r. sygn. I OSK 3152/15.).

W świetle wcześniejszych uwag nie powinno więc budzić wątpliwości, że przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych gmina powinna uzyskać stosowną decyzję potwierdzającą legitymowanie się przez nią prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.

Jednak, uwzględniając treść art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do stwierdzenia nieważności uchwały może doprowadzić wyłącznie jej sprzeczność z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 tej ustawy wyraźnie ogranicza zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności uchwały do przypadków istotnego naruszenia prawa.

W judykaturze, jak i w piśmiennictwie naukowym przyjmuje się, że z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy zachowaniu odpowiednich standardów zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej z zaskarżoną. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r. sygn. I GSK 390/18; A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 91).

W tym kontekście, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało żądanie Gminy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały również w zakresie, w jakim dotyczyła ona nieruchomości zajętej pod drogę, co do której nabycie własności przez Gminę z mocy prawa znalazło potwierdzenie w decyzji deklaratoryjnej.

Zdaniem Sądu, o sprzeczności z prawem uchwały wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie może świadczyć brak stosownych decyzji poświadczających tytuł do działek drogowych w dacie podjęcia uchwały, jeżeli istnienie tego tytułu w dniu podejmowania uchwały jest potwierdzone w dacie dokonywania kontroli. Nie można uznać za sprzeczną z prawem uchwały, która zaliczyła do dróg publicznych drogi przebiegające po działkach stanowiących własność gminy, nawet jeżeli decyzje to potwierdzające pochodzą z daty późniejszej. Sąd podzielił w tej kwestii pogląd zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 września 2021 r. sygn. I OSK 4382/18.

W takiej sytuacji, sama okoliczność, że Gmina w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie legitymowała się dowodami potwierdzającymi jej tytuł prawny do terenów zajętych pod drogę, nie może stanowić o nieważności uchwały w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

Przeciwko odmiennej, rozszerzającej interpretacji podstaw stwierdzenia nieważności uchwały, przemawia świadomość skutków prawnych pozbawienia zaskarżonej uchwały mocy prawnej ze skutkiem ex tunc w wyroku wydanym po upływie ponad dwudziestu lat od dnia podjęcia tej uchwały.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że stwierdzona wada prawna w postaci "sprzeczności z prawem", uzasadniająca uruchomienie przez sąd administracyjny sankcji wzruszalności odnosi się wyłącznie do wskazanej przez organ nadzoru części uchwały. W związku z tym, kierując się wynikającą art. 2 Konstytucji RP koniecznością ochrony pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego jednostki, umożliwiającego przewidywalność działań organów państwa i prognozowanie działań własnych, Sąd uznał uchwałę za nieważną wyłącznie w części dotyczącej określonej w skardze nieruchomości. Prawidłowość takiego rozumowania znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2016 r. sygn. II FSK 490/14.

Bez znaczenia w sprawie pozostaje podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność zaliczenia ulic do kategorii publicznych dróg gminnych oraz lokalnych miejskich uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na ternie [...] i województwa [...]. Przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, do którego nawiązuje ta argumentacja, w odniesieniu do dróg, o których w nim mowa, ma charakter deklaratywny, porządkujący i nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" gminy gruntem stanowiącym drogę gminną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2014 r. sygn. I OSK 708/14, z 29 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 519/06 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lipca 2006 r. sygn. I SA/Wa 470/06 i z 22 listopada 2005 r. sygn. I SA/Wa 2014/04).

Ponadto, w odniesieniu do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości wskazać trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. granice rozpatrywanej sprawy wyznaczone zostały przez zakres zaskarżenia obejmujący wyłącznie tę część uchwały, która dotyczy konkretnych ulic i działek wskazanych w skardze i co do których Sąd był w stanie w oparciu o akta sprawy ocenić zasadność podnoszonych przez organ nadzoru zarzutów. Z powołanych względów Sąd nie rozstrzygnął, co do zgodności z prawem uchwały w zakresie niezaskarżonym. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w części dotyczącej konkretnych ulic i działek nie jest rozstrzygnięciem z punktu widzenia konstrukcji nowym (zob. np. prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 grudnia 2014 r. sygn. VII SA/Wa 1006/14, z 22 września 2020 r. sygn. VII SA/Wa 459/20).

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika według stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.