Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 450/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 71
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Iwona Bogucka /spr./ Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. T. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1891/10 w sprawie ze skargi E. R. T. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1891/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. R. T. i E. K., zwanych dalej skarżącymi, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżących w stosunku do decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym, przyjętym przez sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym:

Prezydent miasta stołecznego Warszawy prowadził postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej w ramach modernizacji pętli autobusowej "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą, niezbędną do prawidłowego działania pętli, z budową pawilonu do obsługi podróżnych z pomieszczeniami socjalno-technicznymi, pomieszczeniami do obsługi pasażerów, kasami i poczekalnią wraz z przyłączami, na części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i nr [...] w obrębie [...] oraz na działce nr [...] i części działki nr [...] w obrębie [...], w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. W toku tego postępowania skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, podnosili, że są spadkobiercami współwłaścicieli nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej dekretem warszawskim. Roszczenie dekretowe o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu zostało przez ich poprzedników prawnych zgłoszone m. in. do działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, nie zostało jednak rozpoznane. Wobec powyższego wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie merytorycznej decyzji uwzględniającej wniosek z [...] stycznia 1949 r. i toczy się w tym zakresie postępowanie w Urzędzie m.st. Warszawy, prowadzone w Wydziale Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami pod nr [...]. Okoliczność prowadzenia takiego postępowania w stosunku do wskazywanych działek została przez Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych potwierdzona.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia będącego przedmiotem postępowania. O decyzji tej zawiadomiono w trybie art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnieśli skarżący, zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w części dotyczącej działek nr [...], [...] i nr [...] z obrębu [...], co do których prowadzone jest postępowanie, m.in. z wniosku odwołujących się, o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie, że poprzednicy prawni odwołujących się byli współwłaścicielami części nieruchomości zabudowanej objętej wykazem hipotecznym hip. [...] - [...], położonej przy ul. [...] nr [...] i ich wniosek, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ma pierwszeństwo przed wszelkimi innymi postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do zabudowania działek nr [...], [...] i nr [...] z obrębu [...]. Zwrócono uwagę, że realizacja inwestycji uniemożliwi zaspokojenie roszczeń osób składających odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2010r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania skarżących, umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Kolegium przyjęło, że odwołanie nie pochodzi od osób będących stronami prowadzonego postępowania. Zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a., prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiot, który nie ma statusu strony, nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego, którego przedmiot - w świetle art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227), dotyczy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, przepisy ww. ustawy nie zawierając szczególnej regulacji, odsyłają do ogólnych norm postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). W związku z powyższym stroną w takim postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie odwołujący się nie są właścicielami nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, jak również nie przysługują im prawa rzeczowe do terenu sąsiadującego z terenem inwestycji. Odwołujący powołują się wyłącznie na roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, opierające się na art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. W związku z powyższym Kolegium przyjęło, że zdarzenia przyszłe i w dużym stopniu niepewne nie stanowią o interesie prawnym osoby, której nie przysługuje prawo rzeczowe, a jedynie roszczenie o ustanowienie takiego prawa w przyszłości. Dla potwierdzenia tej konkluzji powołano się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2009 r., IV SA/Wa 1914/08 oraz wyrok NSA z dnia 9 czerwca 21010 r., II OSK 914/09.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego pełnomocnik skarżących wniósł o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Zarzucił, że Kolegium naruszyło art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w sprawie, a w konsekwencji statusu strony w postępowaniu, podczas gdy aktualnie prowadzone jest m.in. z ich wniosku postępowanie na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego poprzednicy prawni skarżących byli współwłaścicielami, a który wchodzi w skład terenu inwestycji. Zarzucono także organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego przed organem II instancji w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] - obręb [...] [...], położonych w Warszawie przy ul. [...], co do których w Urzędzie m.st. Warszawy Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych pod nr [...] prowadzone jest aktualnie z wniosku m.in. E. R. T. i E. K. postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Podniesiono, że Kolegium naruszyło art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia w sprawie materiału dowodowego i pominięcie faktu, że skarżący są następcami prawnymi współwłaścicieli nieruchomości objętej wykazem hipotecznym [...], a ich wniosek ma pierwszeństwo przed wszelkimi innymi postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do zabudowania działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] - obręb [...] [...]. Wskazano, że decyzja narusza również art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego i ograniczenie się przez organ do przytoczenia cytatów z orzeczeń. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 7 maja 2009 r., III CZP 18/09, wskazano, że skoro dopuszczalny jest przelew wierzytelności o odszkodowanie za wydanie z rażącym naruszeniem prawa decyzji odmownej na podstawie dekretu warszawskiego, to wobec możliwości zbycia ekspektatywy skarżący mają w sprawie interes prawny.

Zaskarżonym wyrokiem z 24 listopada 2010 r. sygn. IV SA/Wa 1891/10 Sąd I instancji oddalił skargę oceniając, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie narusza prawa. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy odwołanie nie pochodzi od strony, nie pozwalają organowi II instancji na prowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stwierdzenie przez ten organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji do określonego podmiotu prawa. Możliwa jest także sytuacja, gdy ustawodawca w przepisie o charakterze szczególnym przyznaje określonym podmiotom status strony w jakimś postępowaniu. Sąd uznał za zasadny wniosek organu odwoławczego, że skarżący nie mają w postępowaniu przymiotu strony i wobec tego nie mogli skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji. W ustalonym stanie faktycznym poza sporem jest, że skarżący nie posiadają żadnych praw rzeczowych do terenu inwestycji ani do terenów przyległych. Powołują się oni wyłącznie na roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, opierające się na art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Dysponowanie prawem rzeczowym do terenu inwestycji bądź do terenu przyległego powoduje, że podmiot ma prawnie chroniony interes. Nie stanowi natomiast wykazania interesu prawnego powołanie się na ekspektatywę nabycia prawa do nieruchomości. Ekspektatywa ma charakter przyszły i niepewny. Nie mając tytułu do gruntu, skarżący nie mogą zostać uznani za stronę postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W takim postępowaniu interes prawny ma ten, kto w dacie rozstrzygania sprawy dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości będącej terenem inwestycji lub do nieruchomości sąsiedniej, nie zaś ten podmiot, kto takiego tytułu dopiero dochodzi. W tej sytuacji faktycznej i prawnej interes skarżących ma charakter faktyczny, nie prawny.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji wnieśli E. R. T. i E. K. Zaskarżyli oni wyrok w całości, wnioskując o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powołując się na przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a, zarzucili wydanie wyroku z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a, poprzez błędne uznanie, że skarżący kasacyjnie nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, mimo że prowadzone jest aktualnie z ich wniosku postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego inwestycją, którego ich poprzednicy prawni byli współwłaścicielami, i który podlega reżimowi dekretu warszawskiego,

- art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nie zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz skarżących na podstawie dekretu warszawskiego, od którego zależy wynik przedmiotowej sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie polegające na zaniechaniu ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze i niewyjaśnienie kwestii następstwa prawnego skarżących oraz podstawy wyzucia poprzedników prawnych skarżących z przedmiotowej nieruchomości, jak i nie odniesienie się do braku zawieszenia postępowania administracyjnego przez Kolegium.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarżący mają w sprawie interes prawny, albowiem pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wpłynie na kreowanie ich praw i obowiązków. Sąd nie wskazał, czy uznał skarżących za spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości, w stosunku do której w terminie złożono wniosek w trybie dekretu warszawskiego z 26 października 1945 r., nie wskazał także, czy uznaje za prawdziwe twierdzenia skarżących, że nieruchomość jest objęta działaniem tego dekretu, nie odniósł się także do faktu prowadzenia postępowania w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Skoro Sąd badał, czy skarżący mają tytuł do nieruchomości, to winien wskazane kwestie rozważyć, celem ustalenia stanu faktycznego. Od daty złożenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, skarżący mają interes prawny we wszystkich postępowaniach dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Decyzje wydawane w stosunku do tej nieruchomości kształtują bowiem ich prawa i obowiązki. Skarżący mają prawo, zgodnie ze stanowiskiem SN wyrażonym w uchwale z 7 maja 2009 r., III CZP 18/09, do zbycia wierzytelności wynikającej z ich roszczenia. Mogąc rozporządzać swoim roszczeniem, mają interes prawny do udziału we wszelkich postępowaniach dotyczący nieruchomości będącej podstawą ekspektatywy ich roszczenia. Do tej kwestii sąd I instancji się nie odniósł. Przedwczesny jest zatem wniosek o wydanie decyzji środowiskowej w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]. Inwestor winien ograniczyć go do działek nie objętych roszczeniami dekretowymi. Skoro inwestor tego nie uczynił, to organ administracji winien w tym zakresie postępowanie zawiesić. Także Sąd, wiedząc o trwającym postępowaniu o ustanowienie użytkowania wieczystego, winien zastosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Pozostałe strony postępowania odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniosły.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło zasadności zgłoszonych zarzutów. Pierwszy z nich dotyczy zasadniczej dla sprawy kwestii legitymacji skarżących do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Postępowanie to było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że przepisy tej ustawy nie regulują w sposób odrębny kwestii legitymacji procesowej w postępowaniach prowadzanych na jej podstawie. Prawidłowy jest wobec tego wniosek, że zastosowanie w tym zakresie znajduje ogólna zasada sformułowana w art. 28 k.p.a., że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny albo obowiązek. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie byli inicjatorami prowadzonego postępowania i nie ubiegają się o wydanie decyzji w oparciu o przepisy powołanej ustaw, zatem ich udział w postępowaniu jest uzależniony od wykazania, że postępowanie dotyczy ich interesu prawnego. Szczególnym, ale nie charakteryzującym się odmiennymi cechami, jest wyróżniany w doktrynie przypadek interesu prawnego znajdujący umocowanie w "prawie refleksowym", związany z sytuacją, gdy interes prawny stanowi podstawę do udziału w postępowaniu prowadzonym w wyniku wszczęcia postępowania przez inny podmiot. W takiej sytuacji interes prawny daje jednostce status strony z możliwością wykonywania wszelkich uprawnień procesowych przysługujących stronie, w tym składania środków zaskarżenia (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Warszawa 2010, s. 287-289).

Uznawane charakterystyki kategorii interesu prawnego wskazują na kilka jego cech, winien on znajdować swe oparcie w przepisie prawa, mieć charakter indywidualny (własny) i aktualny, bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W postępowaniu dotyczącym oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ewentualnego wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje inwestycji bada się i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność złóż kopalin, a także możliwość i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu (art. 62 ust. 1 ustawy). Należy w związku z powyższym uznać, że podmioty mające tytuł prawny do terenów przewidzianych wprost pod realizację przedsięwzięcia oraz terenów znajdujących się w obszarze jego oddziaływania, legitymują się interesem prawnym w takim postępowaniu. W sprawie istotne jest jednak to, że bezspornie skarżący kasacyjnie takiego tytułu prawnego do nieruchomości nie posiadają. Argumentacja skarżących opiera się na wskazaniu, że w toku pozostaje postępowanie prowadzone na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, którego przedmiotem jest żądanie ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego działek objętych postępowaniem środowiskowym, na których planowane jest przedsięwzięcie. W wyniku tego postępowania skarżący mają szanse uzyskać tytuł do nieruchomości. Prowadzenie tego postępowania nie było negowane i znajduje potwierdzenie w materiale sprawy. Brak było przy tym podstaw do rozstrzygania przez Sąd I instancji, czy skarżący spełniają przesłanki nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie tego dekretu, czy są następcami prawnymi poprzednich właścicieli i jaka była podstawa pozbawienia tych poprzednich właścicieli ich prawa. Kwestie te wykraczają poza przedmiot postępowania i brak jest podstaw, aby w prowadzonym postępowaniu Sąd I instancji rozstrzygał o przesłankach istotnych w innej sprawie. Z tego względu nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyżej wskazanych kwestii. Ich uwzględnienie i rozważenie nie było konieczne ze względu na przedmiot sprawy i wykraczało poza zakres kognicji sądu administracyjnego w przeprowadzonym postępowaniu.

Z faktu, że skarżący kasacyjnie złożyli wniosek w oparciu o powołany wyżej dekret warszawski w stosunku do określonych nieruchomości, nie można jednak wywieść, że w stosunku do tych nieruchomości służą im już z tego tytułu jakieś prawa i wobec powyższego mają interes prawny w każdej sprawie dotyczącej takiej nieruchomości. Skarżący dużą wagę przywiązują do uznanego w orzecznictwie sądowym majątkowego i zbywalnego charakteru roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie powoływanego dekretu z 1945 r. Roszczenie to ma charakter cywilnoprawny, obowiązkowi ustanowienia na rzecz osób uprawnionych prawa użytkowania wieczystego odpowiada po stronie podmiotu uprawnionego zbywalne i dziedziczne prawo majątkowe realizowane w toku postępowania administracyjnego. Jednocześnie jednak zbywalny i majątkowy charakter roszczeń o ustanowienie prawa do nieruchomości nie wpływa w sposób stanowczy na zaistnienie samego prawa. Równie zgodnie przyjmuje się, że roszczenie dekretowe ma w odniesieniu do samego prawa charakter ekspektatywy, która powstała z dniem wejścia w życie dekretu i może być przedmiotem zbycia, roszczenie to jest jedynie ekspektatywą nabycia prawa użytkowania wieczystego (por. M. Gdesz: Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2012, s. 35). Tak też roszczenie to zostało zidentyfikowane przez Sąd I instancji. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było wobec powyższego to, czy ekspektatywa prawa może kreować interes prawny w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko. W tym zakresie Sąd I instancji zajął prawidłowe stanowisko, zgodne z wyrażanym w orzecznictwie. W odniesieniu do przypadków związanych z roszczeniami wynikającymi z dekretu warszawskiego zostało ono już w przeszłości wyrażone w wyroku NSA z 9 czerwca 2010 r., II OSK 914/09, w którym stwierdzono, że nie stanowi wykazania interesu prawnego, wykazanie ekspektatywy nabycia prawa do nieruchomości, albowiem ekspektatywa ma charakter przyszły i niepewny. Prawidłowo zatem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że interes skarżących ma charakter interesu faktycznego, natomiast w prowadzonym postępowaniu nie służy im interes prawny. Roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zgłoszone w trybie dekretu o gruntach warszawskich nie stanowi o legitymacji w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań. W takim postępowaniu interes prawny ma ten, kto w dacie jego prowadzenia ma tytuł do nieruchomości, a nie ten, kto takiego tytułu dopiero dochodzi. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie jest zatem zasadny, Sąd I instancji prawidłowo ocenił kwestię legitymacji skarżących w postępowaniu administracyjnym, wobec czego nie doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem prawidłowo w razie wniesienia odwołania przez osoby, które nie są stronami postępowania, postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu. W konsekwencji Sąd I instancji, oddalając skargę na taką decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nie są także uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej związane z argumentami dotyczącymi podstaw zawieszenia postępowania, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania przed sądem I instancji. Skarżący zarzucili, że Zarząd Transportu Miejskiego w Warszawie winien ograniczyć swój wniosek do działek, które nie są objęte roszczeniami dekretowymi. Skoro tego nie uczynił, to organ winien był postępowanie zawiesić ze względu na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. nie odnosząc się do tej kwestii. Istotnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak rozważań na temat zasadności żądania zawieszenia postępowania administracyjnego. Uchybienie to pozostaje jednak bez znaczenia dla wyniku sprawy, skoro Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że skarżący w dacie prowadzenia postępowania nie posiadali legitymacji procesowej. Natomiast ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie uzależnia złożenia wniosku, a zatem i przeprowadzenia postępowania, od legitymowania się przez wnioskodawcę tytułem do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Legitymowanie się takim tytułem nie jest przesłanką złożenia wniosku, zatem nie ma znaczenia dla dopuszczalności prowadzenia postępowania. Jak wyżej wskazano, ma on znaczenie dla określenia kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu na prawach strony, ten jest jednak wyznaczany wedle stanu prawnego istniejącego w dacie prowadzenia postępowania i orzekania. Kwestia tytułu do gruntu nie ma zatem wpływu na możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co jest warunkiem zawieszenia, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji nie naruszył także art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten uprawnia sąd do zawieszenia postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego, toczącego się postępowania. Trzeba jednak pamiętać, że kontrola legalności działania administracji publicznej dokonywana jest wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia. Ewentualne pozytywne załatwienie wniosku skarżących o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie może wywrzeć skutku wstecznego, zatem nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy zasadnie doszło do umorzenia postępowania odwoławczego w czasie, gdy prawo takie skarżącym jeszcze nie przysługiwało.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.