Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 437/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 i pkt 14, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1 i 2, par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1, par. 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2, art. 149 par. 2, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi J. W. – D. i T. D., I. P. i A. P. oraz J. J. i I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz: a) J. W. – D. i T. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, b) J. J. i I. L. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, c) I. P. i A. P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, d) T. D., J. J. i A. P. solidarnie kwotę 531 (pięćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2016r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 199) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] , nr [...], stwierdzającą, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie, wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny, rozbudowie budynku garażowego oraz przebudowie przyłącza energetycznego, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. [...], na działce nr [...], w obrębie [...], sprostowana postanowieniem z dnia [...], nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ w toku postępowania pominięto I. P. i A. P. mimo, iż przysługiwał im przymiot strony.

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 11 czerwca 2015r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury w Departamencie Architektury i Rozwoju UM[...] wpłynął wniosek I.P. i A. P., zamieszkałych w Ł. przy ul. [...], o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...], ze względu na to, że wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Po stwierdzeniu, że wniosek spełnia wymogi formalne w dniu [...], postanowieniem nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zostało wznowione postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją.

W wyniku wznowionego postępowania organ I instancji wydał wskazaną na wstępie decyzję. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. J., I. L., J. i T.D., I. i A.P. podnosząc naruszenie przepisów prawa procesowego: tj. art. 7 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nieprawidłowo i niedbale przeprowadzonej analizie urbanistycznej oraz bezkrytyczne przyjęcie wyników analizy jako prawidłowych; art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwą i bezkrytyczną ocenę analizy urbanistycznej; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu przyczyn, dla których organ przyjął prawie dwukrotnie wyższy wskaźnik zabudowy niż średni; art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie bez wnikliwej oceny zgodności z prawem decyzji nr [...]; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez ustalenie powierzchni zabudowy dwukrotnie większej niż średnia w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy, w oparciu o art. 145 § 1, art. 145a § 1 i 2, art. 148 § 2, art. 149 § 1, § 2 i § 3, art. 151 § 1 k.p.a., wyjaśnił istotę i zasady wznowienia postępowania administracyjnego - jako szczególny rodzaj procedury, umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych, wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej - a następnie wskazał, że po wznowieniu postępowania organ był zobligowany do ustalenia, czy w postępowaniu zwykłym wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony. Organ I instancji, mając powyższe na uwadze, pismem z dnia 28 sierpnia 2015r. wezwał wnioskodawców, do wskazania przepisu prawa, z którego wywodzą oni swój interes prawny do bycia stroną zgodnie z art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją. W odpowiedzi na ww. wezwanie I.P. i A.P. wskazali na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.), art. 6 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 77 ust. 1 k.p.a. i uzasadnili przysługujący im interes prawny tym, że są właścicielami działki sąsiadującej z terenem inwestycji.

W ocenie Kolegium, bezspornie działka nr [...] będąca własnością I. P. i A. P., graniczy z działką nr [...], wchodzącą w skład terenu planowanej inwestycji, dlatego słusznie organ I instancji przyznał wnioskodawcom przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. o warunkach zabudowy z dnia [...], nr [...].

Dalej organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie strony zarzuciły nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i niewłaściwie sporządzoną analizę zatem organ ponownie przeprowadził czynności, do których był zobowiązany obowiązującymi przepisami prawa. Odwołując się do treści art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, winien dokonać analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W decyzji tej, jak wynika z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., następuje określenie rodzaju inwestycji, linii rozgraniczających teren inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w omawianym przepisie otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Kolegium uznało, iż planowana inwestycja z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Spełnione są bowiem wszystkie wymienione wyżej przesłanki z art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej organ odwoławczy przytoczył treść przepisów § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – i stwierdził, że w aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się część tekstowa analizy urbanistycznej wraz z tabelarycznym zestawieniem parametrów obiektów znajdujących się w obszarze badanym, a jej część graficzną stanowi kopia mapy, sygnowana przez osobę, która dokonała analizy, z pieczęcią MODGiK wskazującą, że jest to kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 aktualna na dzień 2 maja 2013r. Ponadto w materiale dowodowym znajduje się informacja iż autorem analizy oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy jest M.G. członek ŁOIA nr [...], a na sporządzonych dokumentach widnieje zarówno pieczęć jak i własnoręczny jego podpis. Uwzględniając powyższe organ II instancji stwierdził, że analiza urbanistyczna istniejąca w aktach sprawy wykonana została z zachowaniem wyżej wskazanych przepisów rozporządzenia.

Następnie Kolegium podkreśliło, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż uwzględniając wielkość terenu objętego wnioskiem, funkcję projektowanej zabudowy oraz położenie ustalono: następujące zasady zabudowy: linia zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy - wyznaczona jako kontynuacja linii zabudowy budynku znajdującego się na działce inwestycji oraz nieruchomości sąsiedniej, tj. przy ul. [...]; wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] - do 0,38; szerokość elewacji frontowej: budynku mieszkalnego - 16,0 m z tolerancją do 20% - co jest zgodne z wnioskiem, garażu - do 7,50 m - zgodnie z wnioskiem; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: budynku mieszkalnego - do 12,0 m, garażu - do 3,6 m; geometria dachu: budynku mieszkalnego - wysokość kalenicy do 12,5 m - dach płaski, tj. o kącie nachylenia połaci dachowych do 5° - zgodnie z wnioskiem, garażu - wys. kalenicy do 4,0 m - dach płaski lub jednospadowy - zgodnie z wnioskiem.

Zdaniem organu II instancji, powyższe ustalenia są spójne z ustaleniami poprzedniej analizy urbanistycznej, a zatem warunki zabudowy dla ww. inwestycji odpowiadają w swej istocie warunkom zawartym w decyzji dotychczasowej. Organ I instancji sprawdził również, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki zawarte w pkt 2, 3, 4, 5 art. 61 ust. 1 ww. ustawy: teren ma dostęp do drogi publicznej, wystarczające jest projektowane uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto w trakcie wznowionego postępowania, organ zwrócił się o opinię do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. jako do jednostki wyspecjalizowanej o przedstawienie stanowiska w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami o drogach publicznych, który to nie zajął stanowiska w sprawie przedmiotowej inwestycji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia pisma. W ocenie Kolegium, organ I instancji słusznie zatem uznał, iż ZDiT tym samym podtrzymał swoją dotychczasową opinię, tj. akceptację obsługi komunikacyjnej dla planowanej w Ł., przy ul. [...], na działce nr [...], w obrębie [...].

Organ odwoławczy podkreślił także, że przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Strony, korzystając z przysługującego im prawa złożyły pisma kwestionujące prawidłowość prowadzonego postępowania oraz sporządzonej analizy, w oparciu o którą podjęto rozstrzygnięcie. Wobec powyższego organ I instancji po zapoznaniu się z uwagami stron po raz kolejny przeprowadził analizę urbanistyczną, której wyniki bezsprzecznie nadal pokrywały się z wynikami analiz dotychczasowych, zatem warunki zabudowy ustalono prawidłowo. Po raz kolejny organ sprawdził również, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki zawarte w pkt 2, 3, 4, 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Reasumując, w ocenie Kolegium, organ I instancji prowadząc postępowanie prawidłowo ustalił, iż I.P. i A. P. jako strony bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, czyli została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiąca podstawę do uchylenia decyzji dotychczasowej. Jednocześnie nowa decyzja o warunkach zabudowy, kończąca wznowione postępowanie, byłaby tożsama z decyzją nr [...] z dnia [...], a więc stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. nie podlega uchyleniu. W takim przypadku, kończąc wznowione postępowanie, organ słusznie podjął decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., w której stwierdzono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do podnoszonych przez strony zarzutów, organ odwoławczy stwierdził, że są one nietrafne i pozostają bez wpływu na prawidłowość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nawiązując do treści art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. u.p.z.p., organ II instancji wyjaśnił pojęcie ładu przestrzennego i pojęcie zasady dobrego sąsiedztwa, a następnie stwierdził, że prawidłowym było uznanie przez organ, że dla potrzeb określenia parametrów i cech nowej zabudowy, przyjęto w analizie zabudowę wielorodzinną oraz budynki o cechach takiej zabudowy, występujące w obszarze analizowanym. Zabudowa planowana powinna być dostosowana do zabudowy sąsiedniej, ale może czerpać różne cechy z różnych działek, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Za chybione Kolegium uznało zarzuty, dotyczące nieprawidłowego sposobu wyznaczenia poszczególnych parametrów planowanej zabudowy. Sporządzona w postępowaniu analiza została opracowana przez uprawnionego architekta, stosownie do wymogów art. 60 ust. 4 u.p.z.p., zaś jej warstwy merytorycznej nie da się podważyć. Jest opracowaniem szczegółowym, spełniającym wszelkie kryteria poprawności, w szczególności w aspekcie wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Celem wykonanej analizy nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz - gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi - takie zastosowanie wszystkich możliwości, określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowany budynek, jak najlepiej został wkomponowany w obszar analizowany, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego. Wywiedzione na jej podstawie wnioski są trafne, zaś każdy z ustalonych parametrów został odpowiednio uzasadniony.

Organ podkreślił także, że nie można pomijać oczywistych reguł prawa, pozwalających na określenie w uzasadnionych przypadkach parametrów odbiegających np. od średnich wielkości na danym terenie. O ile jest możliwe przyjęcie rozwiązań, które nie naruszają wymagań ładu przestrzennego, wybór konkretnej koncepcji może nastąpić z uwzględnieniem uzasadnionych sugestii inwestora w tym zakresie, zgodnie z zasadą określoną w art. 7 k.p.a., w związku z treścią art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. Określenie tych parametrów w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wartości granicznych, których inwestorowi nie wolno przekroczyć, jak też w przypadkach uzasadnionych potrzebami ochrony ładu przestrzennego, może przybrać postać określenia konkretnych wielkości fizycznych, z wyłączeniem po stronie inwestora jakiejkolwiek swobody w kształtowaniu tych wielkości, lecz musi to każdorazowo znajdować uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej. W niniejszej sprawie, jako że mamy do czynienia z rozbudową obiektu, organ prawidłowo określił planowane wartości graniczne.

Odnośnie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, Kolegium przytoczyło treść § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia i stwierdziło, że wskaźnik ten może być ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu, przez który rozumieć można także nieruchomość składającą się z kilku działek o oznaczonych numerach. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi przy tym stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie w granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa i dwa budynki wielorodzinne. Nieruchomości znajdujące się w obszarze analizy są zabudowane w kilkunastu, kilkudziesięciu procentach, a wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki zawiera się w przedziale od 0,13 do 0,45 (średnio 0,23), w tym: - wskaźnik na działkach z zabudową mieszkalną jednorodzinną zawiera się w przedziale od 0,13 do 0,34; - wskaźnik na działkach z zabudową mieszkalną wielorodzinną zawiera się w przedziale od 0,38 do 0,45. Ponadto wskaźnik zabudowy działki nr [...] (ul. [...]) wynosił 0,30. Dokonane obliczenia zostały oparte na ewidencji budynków i lokali prowadzonej przez [...] Ośrodek Geodezyjny. Ponadto organ przy ustalaniu parametrów, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, uwzględnił działki sąsiednie względem terenu inwestycji, tj. wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizy, w celu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podnoszony przez strony zarzut nieuwzględnienia działek niezabudowanych, co wynika z istniejącej w aktach mapy, jest nietrafiony, bowiem brak zabudowy nie ma wpływu na końcowe wartości planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy, przytaczając treść § 4 ust. 1-4 rozporządzenia wyjaśnił także zasady ustalania linii nowej zabudowy, podkreślając jednocześnie, że pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" nie jest pojęciem ustawowym, tylko przepisów wykonawczych. Odnośne normy przepisów wykonawczych należy zatem interpretować zgodnie z unormowaniami ustawy. Nie ma więc podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące; dotyczy to także rozumienia pojęcia linia zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego - w sposób zgodny z § 4 rozporządzania - nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza rozumianej tak jw. linii zabudowy. W każdej też sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Organy nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, jednakże należy pamiętać o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadzie wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

W decyzji organu administracji ustalono linie zabudowy wg budynku znajdującego się na działce sąsiedniej przy ul. [...] oraz budynku istniejącego na terenie inwestycji. Zdaniem Kolegium, sposób wyznaczenia linii zabudowy był prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia żądania stron odwołujących w kwestii ustalenia drugiej linii zabudowy w głębi działki bowiem nie ma ku temu żadnych instrumentów prawnych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących w zakresie, o jakim mowa w powołanym przepisie nakazującym uwzględnienie w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy, słusznego interesu osób trzecich organ II instancji zwrócił uwagę, iż przepis art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do ochrony interesu prawnego wyłącznie w zakresie działań podejmowanych na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego, czyli na gruncie uchwalania planu miejscowego, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji, co zostało w skarżonych decyzjach obu instancji uczynione. Zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że do realizacji inwestycji w ogóle dojdzie. Dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to zatem etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestie związane z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich realizowane są bowiem na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego m.in. podlegają reżimowi przepisów odrębnych, zwłaszcza przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Tam też znajdują się prawne gwarancje służące ochronie interesów osób trzecich przy realizacji inwestycji.

Kolegium podkreśliło również, że do przepisów odrębnych, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., należy zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego lub górniczego. Poza sporem jest zatem, że podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może tym samym stanowić podstawy wydawania decyzji administracyjnych, ani także aktu, który prawnie mógłby determinować organy administracji publicznej w przedmiocie ustalania warunków zabudowy. Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych. Ponadto art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli J. i T. D., J. J., I. L. oraz I. i A. P., podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że posesja przy ulicy [...] znajduje się po drugiej stronie ulicy i w odległości 80 m od posesji przy ulicy [...]. Nie stanowi zatem ani wspólnej pierzei ulicy, ani nie jest widoczna razem z posesją przy ulicy [...], ani nie stanowi o jakimś wspólnym wyglądzie ulicy. Dominującą funkcją w obszarze opracowanej analizy jest budownictwo jednorodzinne. Posesja przy ulicy [...] to jedyna taka posesja, na podwójnej działce, wybudowana po wojnie, objęta zresztą tylko fragmentem zakresu. Posesja ta odbiega we wskaźnikach wyraźnie od wszystkich innych i od średniego wskaźnika zabudowy. Na tym terenie nie ma innej takiej posesji. W analizie nie podano żadnej argumentacji, że przyjęcie analogii do posesji przy ulicy [...] jest czymkolwiek uzasadnione. Zdaniem skarżących, budynek przy ulicy [...] to ewenement, a nie reguła, niezgodny z ładem przestrzennym osiedla i obszaru analizowanego i w związku z tym nie może on stanowić o kontynuacji funkcji w terenie analizowanym, mimo tego, że się tam znajduje. Ponadto zrealizowany został na działce podwójnej.

Skarżący podnieśli dalej, że w załączniku do analizy zaznaczono 2 budynki typu MW na skrajach zakresu opracowania analizy, w tym jeden (ul. [...]), który nie ma zupełnie dostępu z tej samej drogi publicznej, ani dróg wewnętrznych gdyż jest w zupełnie innym otoczeniu, na terenie "Osiedla [...]" - wyznaczonego przez Konserwatora Miejskiego i wpisanego do Ewidencji Zabytków jako osiedle. Nie stanowi on o "ładzie przestrzennym" ul. [...], a więc powoływanie się na jego cechy niezgodne jest z art. 61 ust. 1, nawet jeśli znajduje się w obszarze opracowania analizy.

Skarżący zarzucili także, że w decyzji i analizie nie ma odwołania się w jakikolwiek sposób do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (przyjętego uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. w dniu [...] października 2010r.), które obejmuje tę nieruchomość granicami obszaru oznaczonego symbolem MN - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujące tereny zabudowy jednorodzinnej w różnych formach i intensywnościach, zarówno jako obiekty wolnostojące, bliźniacze czy szeregowe. Tereny te, w zależności od wielkości, obejmują również program usług lokalnych w zakresie obsługi czy rekreacji. Inne elementy programu jak działalność gospodarcza, dopuszcza się pod warunkiem braku kolizji z funkcją podstawową. W studium nie ma jednak wymienionej zabudowy wielorodzinnej.

Skarżący wskazali również, że zaskarżona decyzja, jest podstawą do opracowania projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, która narusza ich prawo własności.

Poza tym, zdaniem skarżących, w tabeli działek, na podstawie której obliczano wskaźniki, nie ujęto wszystkich działek na analizowanym obszarze. Pominięto działki [...],[...] o zerowym wskaźniku zabudowy oraz działkę [...]. Organ nie wskazał, z jakiego powodu te działki nie były brane pod uwagę. Po drugie, analiza zawiera błędne wysokości budynków. Danych o wysokościach nie ma w rejestrach geodezyjnych, ani w kartotekach obiektowych. Analiza nie podaje źródła danych o wysokościach, dlatego skarżący uznali, że dane te były wpisywane jako orientacyjne, często bez obejrzenia budynku. Przykładowo: posesje przy ul. [...] i ul. [...] są tzw. bliźniakiem. Mimo tego podane w tabeli wysokości tych budynków różnią się.

Oznacza to, że organy zarówno w postępowaniu wszczętym przez inwestora, jak i w postępowaniu wznowieniowym nie dokonały właściwej oceny analizy i przyjęły, że dane w niej zawarte oraz wnioski należy uznać za poprawne. Organ nie dokonał prawidłowej oceny tego dokumentu i wyprowadził błędne wnioski, co skutkowało wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Skarżący nawiązali również do § 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), który stanowi , że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy mieszkaniowej zapisuje się jako zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Natomiast definicja legalna budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane stanowi, że za taki budynek uważa się budynek wolnostojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tylko zatem takiego rodzaju budynek może stanowić kontynuację funkcji i cech zabudowy jednorodzinnej. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie o zabudowie jednorodzinnej stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadzie "dobrego sąsiedztwa".

Skarżący wskazali także, że działka przy ulicy [...] to pojedyncza typowa działka jednorodzinna. Przyjęcie (ustanowienie) na niej zabudowy wielorodzinnej da możliwość przekształcenia każdej następnej takiej działki na osiedlu w budynek wielorodzinny. To zaprzeczenie ładu przestrzennego osiedla i umożliwienie przekształcenia osiedla domów jednorodzinnych w osiedle domów wielorodzinnych. Niezgodne to jest ani z zaleceniami Studium, ani z polityką Miasta, ani z wolą mieszkańców osiedla. Ponadto niewyznaczenie tylnej linii zabudowy przez organ znacząco wpływa na ład przestrzenny w sąsiedztwie. Pozostałe budynki nie przekraczają określonej linii, najdalej wysuniętym do tyłu budynkiem jest sporny budynek, który inwestor może w związku z wydaną decyzją o warunkach przebudować w ten sposób, że będzie on jeszcze bardziej wysunięty. Organ, wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy powinien rozważyć, czy rozbudowa istniejącej posesji w kierunku południowym nie spowoduje kolizji z sąsiadami i nie naruszy ich praw. Żaden z budynków w obszarze opracowania analizy nie sięga tak głęboko od pasa drogowego. Wszystkie budynki są usytuowane w taki sposób jakby tylna linia zabudowy istniała, bo to wynikało z koncepcji całego osiedla.

W ocenie skarżących, decyzja o warunkach powinna wyznaczać linię zabudowy od strony ogrodów. Prawo tego nie zabrania, a zasada dobrego sąsiedztwa powinna nakazać rozważenie, czy rozbudowa w kierunku południowym nie spowoduje kolizji z sąsiadami i nie naruszy ich praw. Żaden z budynków w obszarze opracowania analizy nie sięga tak głęboko w działkę jak już nawet obecnie istniejący budynek przy ul. [...]. Porównywany budynek przy ul. [...] jest cofnięty od sąsiadów. Wyznaczenie ograniczenia zabudowy od strony południowej dałoby podstawy do "ładu przestrzennego" i "dobrego sąsiedztwa" a to jest celem decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący zakwestionowali również przyjęcie w decyzji wskaźnika do 0,38 dla posesji [...]. Organ naruszył również § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem wyliczył średni wskaźnik powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze na 0,23, a mimo tego w decyzji przyjęty został wskaźnik prawie dwukrotnie wyższy, tj. 0,38. Obecnie przedmiotowa posesja ma wskaźnik 0,3 odbiegający od średniej. Zdaniem skarżących, posesji przy ul. [...] nie powinno się w ogóle porównywać i brać pod uwagę, chociaż narożnikiem znalazła się w obszarze analizowanym, ale jest to zupełnie inne osiedle, inny obszar oddziaływania, dostępna jest z zupełnie innej ulicy. Budynek przy ulicy [...] nie znajduje się na drodze krzyżującej się z ulicą [...]. Nie ma wpływu na analizowany ład przestrzenny. Nawet gdyby ją uwzględnić do analizy to nie zmienia to faktu, że przeważająca część (92%) obszaru ma wskaźnik do 0,28 a inne są jedynie incydentem (wyjątkiem) a nie regułą. Tym samym nie można na ich podstawie wysuwać wniosku o "ładzie przestrzennym i dobrym sąsiedztwie" o jaki chodziło ustawodawcy. Ponadto obie te działki mają dwukrotnie większą powierzchnię. Wynikają z tego inne możliwości ich zagospodarowania przy tym samym wskaźniku. Natomiast przy ul. [...] mamy do czynienia z typową działką przeznaczoną na [...] dla budownictwa jednorodzinnego. Przyjęcie wskaźnika 0,38 pozwoli zwiększyć powierzchnię zabudowy o około 90 m2 w stosunku do już istniejącej.

Skarżący zakwestionowali także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i określenie jej na poziomie 12,00 m. Według skarżących w decyzji należy pozostawić istniejące wysokości elewacji bez ich podwyższania. Dane wysokościowe nie są oparte na żadnych dokumentach, ani pomiarach. Wypisy z rejestru gruntów i kartoteki budynków nie zawierają takich danych. Z powodu wielu pomyłek dane te są, zdaniem skarżących, niewiarygodne. Średnia wartość wg. analizy wynosi 6,55m. Wysokość istniejącej elewacji w tabeli dla budynku [...] to 11,50m. W rzeczywistości, jak wynika z fotografii, elewacja w linii zabudowy wynosi 8,0 m, a w części cofniętej od linii zabudowy o 6,0m wynosi około 10,80m. Nie wiadomo zatem dlaczego decyzja podaje wysokość 12,00m. Powoływanie się na wysokość elewacji posesji [...] jest niesłuszne.

W ocenie skarżących, w analizie nie określono minimalnej ilości zieleni tzw. powierzchni biologicznie czynnej. Rozporządzenie nie wymaga tego, ale i nie zabrania. Zdaniem skarżących, wprowadzenie budynku wielorodzinnego spowoduje zmianę wymaganej wielkości powierzchni biologicznie czynnej na 25%, podczas gdy na całym osiedlu jest duży współczynnik ilości powierzchni zieleni w stosunku do powierzchni zabudowy i powierzchni utwardzonej. Dla obszaru analizowanego i osiedla wynosi on średnio 60%. We wniosku inwestor podaje, że przewiduje powierzchnie biologicznie czynną na 211 m2. To zaledwie 20%. W decyzji nie ma żadnego odniesienia się do wniosku w tym zakresie.

Skarżący podnieśli również, że ze zmiany sposobu użytkowania wyniknie również ilość miejsc parkingowych - co w oczywisty sposób wpływa na działki sąsiedzkie i proporcje w użytkowaniu powierzchni działki. W analizie nie ma żadnej sugestii co do ilości miejsc parkingowych. Wyznaczenie w decyzji ilości miejsc parkingowych 1 miejsce na każde 60 m2 powierzchni (co nawet dla budynku w istniejących gabarytach przy 3 kondygnacjach daje około 12 miejsc parkingowych), a po rozbudowie da około 15 miejsc parkingowych również nie odpowiada stanowi istniejącemu w obszarze analizowanym. Budynki jednorodzinne nie mają takich wskaźników. Mają góra 2-3 miejsca parkingowe. To oznacza wydanie decyzji ponad żądanie inwestora.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji w celu jej zmiany w zakresie dotyczącym nieuchylania decyzji nr [...] z dnia [...], która była przedmiotem postępowania wznowieniowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 26 września 2016r. inwestor [...] sp. z o.o. w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że organ prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], a planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi, zawarte w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu żądania wskazał, iż nie jest prawdą jakoby osiedle przy ul. [...] w Ł. stanowiło wyłącznie kompleks zabudowy jednorodzinnej. Sporny obiekt podlegający rozbudowie i nadbudowie wybudowany został w 1931r. jako budynek wielorodzinny a dopiero w latach 50 – tych XX wieku przekształcony w budynek handlowo – usługowy. Koncepcja inwestora stanowi zatem nawiązanie do historycznego charakteru tej posesji. Również przygotowany projekt budowlany nawiązuje do charakteru architektury kresu międzywojennego, zakładając pozostawienie wielu elementów charakterystycznych dla tej zabudowy. Wbrew stanowisku skarżących, inwestycja nie przewiduje stworzenia "molocha", co potwierdza porównanie gabarytów budynku istniejącego i projektowanego. Podniesiono również, że budynki położone przy ul. [...] i [...] z całą pewnością znajdują się w obszarze analizowanym, nie było przeto żadnych podstaw do pominięcia ich przy ustalaniu spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa. Dodatkowo wskazano, że wielorodzinny charakter posiada również posesja wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] (na rogu z ulicą [...]) .

Zdaniem uczestnika postępowania, sporządzona analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do określenia warunków zabudowy, jest poprawna. Jak wskazano, przyjęcie wskaźników innych niż średnie uwarunkowane jest już istniejącą zabudową a ponadto nie odbiega od parametrów, funkcjonujących w obszarze analizowanym.

Pismem z dnia 25 listopada 2016r. skarżący J. J., T. D. i A.P. podtrzymali w całości stanowisko, zarzuty i twierdzenia podniesione skardze, wskazując dodatkowo, że w niniejszej sprawie, zgodnie z oznaczeniem obszaru badanego do wyznaczenia warunków zabudowy w jego zakres wchodzą częściowo nieruchomości przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Budynki posadowione na tych nieruchomościach (bloki mieszkalne) stanowiące odstępstwo od pozostałej zabudowy na obszarze badanym, mimo że zostały objęte zakresem obszaru badanego w nieznacznych częściach (tj. odpowiednio mniej niż 1/2 budynku przy [...] i narożnik budynku przy ul. [...]) zostały uwzględnione w całości do analizy, co więcej miały przeważający wpływ na zwiększenie wskaźników warunków zabudowy w przedmiotowej analizie. Okoliczność ta jest, zdaniem skarżących, sprzeczna z zasadą zachowania ładu przestrzennego i "dobrego sąsiedztwa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie spośród zarzutów, podniesionych dla jej uzasadnienia okazały się trafne.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.)

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania a w konsekwencji również normy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

W prowadzonym postępowaniu organy trafnie uznały, iż małżonkowie I. i A.P., bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], co wyczerpując dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiło naruszenie prawa. Odmówiły wszakże uchylenia wspomnianej decyzji, ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Konstatacja ta zaś, w ocenie Sądu, jest wadliwa, ponieważ nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym..

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis art. 145 § 1 k.p.a. normuje kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które daje podstawy do zastosowania sankcji, w szczególności pozbawienia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej przez jej uchylenie i otworzenie możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej, jako odstępstwo od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, zamyka dopuszczalność wykładni rozszerzającej podstaw wznowienia i obowiązek uwzględnienia przesłanek negatywnych, które wyłączają uchylenie decyzji. Zastosowanie przepisu art. 146 § 2 k.p.a. może natomiast nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011r., sygn. akt II OSK 1478/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010r., sygn. akt II SA/Lu 373/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994r., sygn. akt III ARN 26/94, OSNP 1995/11/127).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skarżących, koncentrują się na wadliwie sporządzonej analizie urbanistycznej a w konsekwencji na nieprawidłowej konstatacji o spełnieniu warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tak w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy jaki i określonych w decyzji parametrów inwestycji. Jest bowiem bezspornym, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wprawdzie wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, jednakże sporządzonej analizy nie można uznać za prawidłową. Nie jest przede wszystkim jasne, dlaczego wykonana we wznowionym postępowaniu analiza dotyczy "stanu na 2013r.", skoro postępowanie to obejmuje przyczyny wznowienia oraz rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Jeżeli natomiast zaistniała przesłanka wznowienia, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy "otwiera się na nowo" i należy wydać nową decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania, nie zaś w dacie wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2467/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Gl 235/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, B.Adamiak, J.Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 579 teza 7). Strony nie formułowały wprawdzie zarzutów, dotyczących "aktualności" sporządzonej analizy, jednakże w kontekście zastrzeżeń zgłaszanych pod adresem wniosków z analizy tej płynących, nie sposób uznać, że uchybienie to ma charakter jedynie formalny.

Jakkolwiek bowiem nie ulega wątpliwości, że funkcja zabudowy została zachowana, określone zaskarżoną decyzją parametry zabudowy nie odpowiadają wymogom wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego.

Przy analizie ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi, bez względu na to, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym zawierają się w całości czy jedynie w części.

Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, Lex nr 331606 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiNSA 2006/2/54 i z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 577/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).

Sąd orzekający w tej sprawie opowiada się również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym. A towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, czy urządzenia rekreacyjne. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące czy tym bardziej dominująca w obszarze analizowanym. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501).

Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" oraz "kontynuacji funkcji" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w powoływanym już wyżej, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu, oczywiście z uwzględnieniem cech nowej zabudowy określonych szczegółowo w powoływanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie funkcja zabudowy terenu, została zatem zachowana, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, w tym wielorodzinna.

Teren ma dostęp do drogi publicznej, zapewnione uzbrojenie terenu, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (położony jest w granicach administracyjnych miasta), inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Trafna jest zatem konkluzja organów, że brak było przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednakże wadliwie określono parametry tej zabudowy - tj. wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość kalenicy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza w tym zakresie określone zasady, które gwarantować mają zachowanie ładu architektonicznego. W odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jej wskaźnik określony być winien na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1) Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust.2). Analiza wylicza natomiast średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym na 0,23, przy czym już istniejąca zabudowa na działce parametr średni przekracza (osiągając wartość 0,30). Decyzja parametr ten określa zaś na poziomie do 0,38. Analiza nie zawiera żadnego uzasadnienia dla przyjęcia takiej wielkości, trudno bowiem za takowe uznać rozważania autora na temat oczekiwań wnioskodawcy w tym zakresie oraz odwołania się do jedynego obiektu o tym parametrze, znajdującego się w obszarze analizowanym z konkluzją, iż nie jest to wskaźnik maksymalny. Te same zastrzeżenia sformułować należy również w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. § 7 powołanego rozporządzenia wprowadza zasadę, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą w obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (ust.4). W kontrolowanym postępowaniu wysokość ta tworzy uskok, zaś budynek, objęty żądaniem ustalenia warunków zabudowy już obecnie góruje nad zabudową sąsiednią, posiadając elewację frontową wysoką na 11,5 m (jak chce organ) lub też 10,5 m (jak podają skarżący). Średnia dla tego paramentu, wyliczona na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia w obszarze analizowanym wynosi 6,55 m. Z tej też przyczyny, wyznaczenie wspomnianego parametru na poziomie jeszcze wyższym (12 m), w oparciu jedynie o konstatację, że nie przekracza on wartości maksymalnej z obszaru analizowanego i nawiązuje do jednego obiektu, w tymże obszarze położonego, uznać należy za niewystarczające. Dotyczy to także określenia wysokości kalenicy (12,5 m), której "odpowiedniości", o której mowa w § 12, próżno doszukiwać się w sporządzonej analizie (z zestawienia wykonanego przez autora analizy wynika, że wysokość taką posiada jedynie jeden obiekt znajdujący się w obszarze analizowanym).

Nieprawidłowe, nie znajdujące oparcia w przepisach prawa, określenie wskazanych wyżej parametrów zabudowy, dyskwalifikuje zaś zaskarżoną decyzję, rodząc konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji. Przeprowadzone ponownie postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło bowiem konkluzji o prawidłowości decyzji z dnia [...]. Tym samym też zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane przy zastosowaniu przepisu art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. naruszają przepisy postępowania, w stopniu istotnym dla wyniku sprawy.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi podnieść należy, iż, jak trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. nie jest prawem miejscowym a jedynie aktem polityki wewnętrznej gminy, nie ma zatem wpływu na rozstrzygnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 87; wyroki NSA: z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 1888/07, i z dnia 31 marca 2008 r., II OSK 317/07, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1707/06, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Brak jest również podstaw prawnych do określania wnioskowanej przez skarżących "wewnętrznej", ogrodowej linii zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Brak jest podstaw prawnych do ustalania kilku linii zabudowy, w tym ustalania na działce granic, wewnątrz których może odbywać się zainwestowanie, przez limitowanie na działce granic zabudowy nie od strony drogi lecz w głębi działki (por. np. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 218/14, wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10, z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc się natomiast do zarzutów, związanych z określeniem miejsc parkingowych, wskazać należy w pierwszej kolejności, iż nie ma obowiązku ustalania w decyzji o warunkach zabudowy miejsc parkingowych (postojowych), choć jest to dopuszczalne. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego, w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016r., sygn. akt II OSK 3016/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie zatem, określenie minimalnej ilości miejsc parkingowych z odwołaniem się do liczby i powierzchni wydzielonych mieszkań nie stanowi uchybienia.

Biorąc wszakże pod uwagę, wskazane powyżej uchybienia, dotyczące określenia parametrów inwestycji i związane z tym wadliwe zastosowanie przepisów art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących solidarnie ich zwrot w kwocie równiej uiszczonemu wpisowi sądowemu, zaś w odniesieniu do skarżących, zastępowanych przez profesjonalnego pełnomocnika również kosztów zastępstwa procesowego, określonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800) na kwotę 480 zł.

Prowadząc ponownie postępowanie organy podejmą stosowne rozstrzygnięcie, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne.

DC